Sentencia C-010/01
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Inminencia de incumplimiento para procedencia
La inminencia del incumplimiento por parte de la
autoridad pública renuente, como presupuesto de procedibilidad de la acción
consagrada en el artículo 87 de la C.P., refleja una posición precavida del
legislador, que quiso diseñar un mecanismo que se anticipara a los perjuicios
que se originan en el incumplimiento de una ley o un acto administrativo; dicho
mecanismo no excluye el incumplimiento mismo como condición de procedibilidad y
en cambio si amplía el espectro de garantía de ese derecho protegido de manera
especial el Constituyente.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
LEGISLATIVA-Efectividad de los
derechos
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Contenido del fallo
PRINCIPIO DE UNIDAD
NORMATIVA-Carácter excepcional
PROPOSICION JURIDICA
COMPLETA-No integración
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Orden a autoridad de control cuando conducta lo exija
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Traslado a autoridad penal
JUEZ DE CUMPLIMIENTO-Denuncia de hechos o situaciones
FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Desacato conforme a normas vigentes
Referencia: expediente D-3063
Acción pública de inconstitucionalidad contra los
artículos 8 (parcial), 21-6 (parcial) y 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997,
“Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.
Actor: Franky Urrego Ortiz
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Bogotá, D.C.; enero diecisiete (17) de dos mil uno
(2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano FRANKY URREGO ORTIZ presentó ante esta Corporación demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 8 (parcial), 21-6 (parcial) y 29
(parcial) de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de
la Constitución Política”.
Mediante Auto de fecha 5 de julio de 2000, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda de la referencia; así mismo, ordenó
el traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación para que
emitiera el concepto de su competencia y el envío de las comunicaciones de
rigor al señor Presidente de la República y a los señores Ministros del
Interior y de Justicia y del Derecho.
Cumplidos como se encuentran los trámites propios de
los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
sobre la demanda de la referencia.
II. EL TEXTO DE LA NORMAS
ACUSADAS
A continuación se transcribe el
texto de la normas acusadas, advirtiendo que se subrayan y destacan los apartes
demandados.
LEY 393 de 1997
(julio 29)
“Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución
Política”
“
(...)
Artículo 8. Procedibilidad
La Acción de Cumplimiento
procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute
actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de
normas con fuerza de ley o actos administrativos.
Con el propósito de constituir
la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante
previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y
la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de
los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a
cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para
el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.
También procederá para el
cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no
excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho.
“Artículo 21. Contenido del
fallo.
Concluida la etapa probatoria,
si la hubiere, el Juez dictará fallo, el que deberá contener:
1. La identificación del
solicitante
2. La determinación de la
obligación incumplida
3. La identificación de la
autoridad de quien provenga el incumplimiento
4. La orden a la autoridad
renuente de cumplir el deber omitido
5. Plazo perentorio para el
cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez (10) días hábiles,
contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el fallo, en caso de
que fuere necesario un término mayor, el Juez lo definirá previa sustentación
en la parte motiva de la sentencia.
6. Orden a la autoridad de
control pertinente de adelantar la investigación del caso para efectos de
responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta del
incumplido así lo exija.
7. Si hubiere lugar, la condena
en costas
En el evento de no prosperar
las pretensiones del actor, el fallo negará la petición advirtiendo que no podrá
instaurarse nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7
de la presente Ley.”
Artículo 29. Desacato
El que incumpla orden judicial
proferida con base en la presente ley, incurrirá en desacato sancionable de
conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones
disciplinarias o penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el
mismo juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el
superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si
debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en efecto
suspensivo.
(...)”
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se consideran
infringidas.
El actor considera que las disposiciones
acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos 2, 29, 87, 92, 118, 121, 124,
136, 228 y 250 de la Constitución Política.
B. Fundamentos de la
demanda.
El actor presenta sus argumentos de
inconstitucionalidad refiriéndolos de manera expresa a cada una de las
expresiones acusadas.
1. Cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 8
de la Ley 393 de 1997.
Al abordar el análisis de la expresión “inminente”,
contenida en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, el actor señala que la misma
vulnera los artículos 2, 87, 136 y 228 de la Carta Política.
En efecto, en su criterio esa disposición es contraria
al mandato del artículo 87 superior, que establece que “toda persona podrá
acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una
ley o un acto administrativo”, porque ella condiciona dicha acción a que el
incumplimiento tenga carácter “inminente”, limitante que no aparece en la norma
constitucional y que desborda el mandato de la misma.
Anota el demandante, que “...la inminencia del
incumplimiento que exige la norma acusada para la procedibilidad de la acción,
en el entendido que ha de aparecer a los ojos del juzgador con claridad
suficiente la conducta demostrativa del mismo, desconoce los mandatos de la
Carta que al instituir ese medio constitucional de protección no hizo tal
exigencia, ya que de hacerlo, sólo pocas acciones tendría[n] la posibilidad de
hacer viable una orden de cumplimiento.”
En su opinión, el incumplimiento de un deber por parte
de una autoridad pública “se da o no se da”, éste no puede “tener niveles o
categorías”, por lo tanto esa condición que impone la norma impugnada,
restringe al juez para proceder a ordenar a la autoridad renuente que cumpla el
deber omitido, lo que contradice el propósito de la acción que consagró el
Constituyente en el ya citado artículo 87 de la C.P.
En esa perspectiva, dice el demandante, la disposición
impugnada también viola el artículo 136 de la Carta Política, que precisamente
le prohibe al Congreso “...inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en
asuntos de competencia privativa de otras autoridades”; así mismo, el artículo
228 superior, pues de una parte restringe la autonomía e independencia que esa
norma atribuye y reconoce a los funcionarios de la Rama Judicial, y de otra
desconoce el principio que la misma consagra sobre la primacía de lo sustancial
sobre lo formal.
2. Cargos de inconstitucionalidad contra el artículo
21 de la Ley 393 de 1997.
La expresión del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 que
acusa el actor, está contenida en el numeral 6 de la misma, el cual al
desarrollar el tema del contenido del fallo de los jueces que conozcan de las
acciones de cumplimiento, establece que en él mismo dicho funcionario deberá
ordenar a la autoridad de control pertinente, adelantar la investigación del
caso para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la
conducta del incumplido así lo exija”, expresión ésta última que es la que
impugna el actor.
El demandante afirma, que “...ese aparte normativo
desconoce los artículos 29, 92, 118, 121, 124 y 250 de la Carta, además de que
adolece de un error de técnica legislativa, pues señala a los organismos de
control como titulares de la acción penal, lo que evidencia el desconocimiento
del legislador sobre la materia, específicamente sobre las funciones de la
Fiscalía General de la Nación, organismo que hace parte de la Rama Judicial,
cuyas funciones consagra el artículo 250 superior que en consecuencia también
resulta transgredido.
Añade, que la decisión de iniciar o no una acción
penal o disciplinaria en caso de renuencia a cumplir con sus obligaciones por
parte de una autoridad pública, le compete a la Fiscalía y a la Procuraduría
respectivamente, no al juez que falla una acción de cumplimiento, el cual a la
luz de la disposición impugnada, que no establece ningún criterio mínimo sobre
el particular, tendría total discrecionalidad para definir cuando procede la
investigación y cuando no, lo que es claramente violatorio del principio de
legalidad consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.
Agrega, que por regla general siempre que una
autoridad pública incumple con sus obligaciones se configura por lo menos una
falta disciplinaria, si es que además no se dan los elementos para concluir la
presunta comisión de un delito, lo que conduce a establecer que la expresión
acusada también transgrede los principios a los que se refiere el artículo 230
superior, especialmente el que establece que “...el incumplimiento de una
obligación genera responsabilidad”, situación que es causal para la iniciación
de las respectivas investigaciones, sin que esa decisión le corresponda o pueda
dejarse al arbitrio de cada fallador, pues se estaría incumpliendo también el
mandato del artículo 92 de la Carta, que señala que es deber de los
particulares y de los funcionarios públicos, solicitar a las autoridades
competentes la aplicación de “las sanciones derivadas del incumplimiento de sus
funciones por parte de las autoridades públicas”.
La expresión acusada, dice el actor, “...equivale a
dar al funcionario judicial que actúa como juez constitucional al resolver
acciones de cumplimiento (inc. 2 art. 34 Ley 270/96), una competencia sujeta no
a la ley sino a su propio arbitrio, lo cual atenta contra las bases que cimientan
el Estado social de derecho.”
Además, agrega el actor de la demanda, “...el aparte
normativo acusado, desconoce también el artículo 124 de la Carta, ya que en
éste se estableció por parte del Constituyente un mandato claro al legislador
para que determine la manera de hacer efectiva la responsabilidad de los
servidores públicos, mandato constitucional que con la expresión sub judice, no
se está cumpliendo.” Manifiesta que si un funcionario judicial tiene
conocimiento de que otro ha incumplido con sus funciones, tiene la obligación
de denunciarlo ante las autoridades competentes, sin que esté autorizado a
realizar juicios de valor previos que no le competen.
En esa perspectiva, sobre las presuntas faltas
disciplinarias o conductas de tipo penal en las que pueda incurrir una
autoridad pública renuente a cumplir con sus obligaciones, le corresponde
decidir al Ministerio Público y a la Fiscalía General de la Nación
respectivamente, un argumento más para tachar de inconstitucional el aparte
demandado que le traslada al juez que conoce de una acción de cumplimiento esa
función y esa responsabilidad, pues su contenido es contrario a las
disposiciones de los artículos 118 y 250 de la Carta Política.
3. Cargos de inconstitucionalidad contra el artículo
29 de la Ley 393 de 1997.
El artículo 29 de la Ley 393 de 1997, desarrolla el
tema de las consecuencias que acarrea para la autoridad pública renuente,
abstenerse de cumplir la orden impartida por el juez que conoce de una acción
de cumplimiento; en dicha norma se establece que ésta incurrirá en desacato el
cual se sancionará “de conformidad con las normas vigentes”, expresión
que según el demandante en el proceso de la referencia es contraria al
ordenamiento superior.
En efecto, para el actor de la demanda esa expresión
vulnera el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 superior, pues
si bien señala cual es la consecuencia que para las autoridades públicas se
deriva del incumplimiento de sus obligaciones, no precisa cual es la pena a que
la misma se hace acreedora, pues no basta que se diga que el desacato se
sancionará de conformidad con las normas vigentes, expresión subjetiva que le
impide al ciudadano saber en realidad que sanción se le aplicará, propiciado de
esa manera decisiones arbitrarias del fallador, dado que no se establece con
claridad cuales son “esas normas vigentes”, pues bien él puede decidir,
aplicando criterios subjetivos, que esas normas son las aplicables al desacato
de los fallos de tutela, o que por el contrario son aquellas que rigen en
materia disciplinaria.
En otras palabras, concluye el
actor, “...quedaría al arbitrio del juzgador determinar cuál sanción aplicar,
lo que constituye la negación absoluta del principio de legalidad, introduciendo
la desigualdad entre los servidores públicos incumplidos, que a pesar de
incurrir en las mismas conductas no tendrían la misma sanción. Tal situación
también desconoce el artículo 93 superior, pues supone la violación de
reiteradas normas del derecho internacional, que señalan que nadie puede ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa.
La disposición impugnada,
insiste el actor, vulnera los principios de taxatividad y tipicidad que
concurren para hacer efectivo el principio de legalidad a que se refiere el
artículo 29 superior, pues le impide al juez cumplir con su labor esencial, que
es verificar si una conducta concreta se adecua a la descripción abstracta
realizada por la ley.
Por último, anota el
demandante, que si bien podría afirmarse que el desacato en materia de acciones
constitucionales está reglamentado de forma completa en el Decreto 2591 de
1991, que rige el ejercicio de la acción de tutela, y que por remisión serían
éstas las disposiciones a las que se refiere el artículo 29 de la Ley 393 de
1997, cuando dice que el desacato se sancionará “de conformidad con las normas
vigentes”, tal interpretación es inadmisible si se tiene en cuenta que en
tratándose de sanciones no es procedente la analogía y que toda interpretación
debe hacerse de manera restrictiva, principio éste fundamentado en el artículo
29 de la C.P.
IV. INTERVENCIONES OFICIALES
Ministerio de Justicia y del
Derecho.
Dentro del término establecido
para el efecto, el abogado José Camilo Gumán Santos, actuando como apoderado
del Ministerio de Justicia y del Derecho, presentó a esta Corporación un
estudio jurídico sobre las disposiciones impugnadas en la demanda de la
referencia, en el que sustenta la constitucionalidad de la mismas. Los argumentos
que desarrolla en dicho documento son los que se resumen a continuación:
1. En relación con los cargos formulados contra la
expresión “inminente” contenida en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, señala
el interviniente, que la disposición acusada no constituye una restricción a la
garantía constitucional que consagra el artículo 87 de la C.P., pues en su
criterio, “...siendo el incumplimiento que surge de la ley o del acto
administrativo el condicionamiento fáctico para la procedencia de la acción de
cumplimiento, la inminencia no implica una limitante, sino, por el contrario,
se anticipa al hecho del incumplimiento con el propósito de brindar la
oportunidad a la autoridad para el cumplimiento de su deber, sin que resulte
necesario acudir a la jurisdicción”; eso explica que se incluya la renuencia
como condición de procedibilidad.
Para el apoderado del
Ministerio de Justicia y del Derecho, la inminencia del incumplimiento implica
que aún el deber no ha sido omitido o transgredido, “pero que amenaza o está
para suceder prontamente”. El inciso 1º del artículo 8 de la Ley 393 de 1997,
dice el interviniente, “...establece dos momentos a partir de los cuales
procede la acción de cumplimiento: 1) incumplimiento efectivo [del] deber ...
derivado de la acción o la omisión de la autoridad y 2) ejecución de actos o
hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de
ley o actos administrativos.”
El segundo presupuesto indica
que el legislador no quiso esperar el incumplimiento efectivo por parte de la
autoridad competente, para que procediera la correspondiente acción, por eso
reguló una posibilidad de anticiparse al mismo, previendo que ella se diera
ante la inminencia de aquel, lo que en nada transgrede el ordenamiento
superior. En esa perspectiva, concluye el interviniente, “...no acierta el
actor cuando afirma que exigir la inminencia del incumplimiento “es una traba”
a la acción del artículo 86 de la Constitución.
2. En cuanto, a los cargos de inconstitucionalidad que
presenta el actor contra el numeral 6 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997,
específicamente contra la expresión que condiciona la orden del fallador de la
acción de cumplimiento relativa al inicio de la investigación penal o
disciplinaria, a que“... la conducta del incumplido así lo exija”, la misma, en opinión del apoderado del
Ministerio de Justicia en nada contraria el ordenamiento superior.
En efecto, según el
interviniente, con base en la norma acusada al juez de la acción de
cumplimiento no le corresponde valorar la conducta de la autoridad renuente
para proceder a establecer la procedencia de la investigación penal o
disciplinaria, como equivocadamente lo interpreta el actor de la demanda, su
función es “orientar el destino de esa orden, atendiendo la conducta del incumplido”.
Así las cosas, agrega, se trata
de dos situaciones totalmente distintas, la primera, la planteada por el actor,
constituiría “...una intromisión inconstitucional del juez de cumplimiento en
las labores de otras autoridades, toda vez que evaluaría la conducta de la
autoridad renuente para determinar la procedencia de correspondiente
investigación...”; la segunda, la correcta, implica que el juez examine y
establezca cuál es la autoridad competente para iniciar la investigación según
la naturaleza de la conducta, procediendo entonces a ordenar que la competente
inicie la correspondiente investigación, lo que de “ninguna forma infringe los
postulados constitucionales”
3. El tercer cargo de inconstitucionalidad que presenta
el actor lo dirige contra el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, que desarrolla
lo relativo al desacato en que puede incurrir la autoridad renuente condenada
por el juez que conoce de una acción de cumplimiento, cuando no procede de
conformidad con las órdenes que éste consigna en el correspondiente fallo;
según el demandante, cuando el legislador establece en la citada norma que en
esos casos el desacato se sancionará “conforme a las normas vigentes”, está
violando el principio de legalidad, pues no precisa cuáles son las penas que se
impondrán, lo que implica que sea el juez, previa la aplicación de juicios
subjetivos, el que decida sobre el particular.
Manifiesta el apoderado del
Ministerio de Justicia, que ese despacho no comparte la interpretación del
actor, pues “...la norma acusada si permite establecer la sujeción del fallador
a la ley”; agrega, que una interpretación sistemática y teleológica de los
artículo 25 y 29 de la ley impugnada, conduce a afirmar, sin lugar a equívocos,
que para el efecto “... el juez de cumplimiento deberá remitirse al artículo 52
del Decreto 2591 de 1991...”, lo que concluye previo un minucioso estudio del
trámite de la mencionada ley, de la cual, dice, se desprende que hay un error
en la norma del primero de los artículos citados, el 25, que remite al artículo
30 cuando en realidad de verdad debió remitir al 29; eso hace, señala, que
eventualmente pueda interpretarse que no hay norma que concrete las sanciones a
imponer por desacato, dado que el Código Contencioso, que es al que se refiere
el artículo 29 no menciona nada sobre el particular.
Así las cosas, para el
interviniente no hay duda de que el juez de cumplimiento deberá remitirse a las
sanciones por desacato previstas en el Decreto 2591 de 1991, que regula la
acción de tutela.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
correspondiente el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, en el cual le solicita a esta Corporación que declare
constitucionales los apartes demandados de los artículos 8, 21 y 29 de la Ley
393 de 1997. El Ministerio Público fundamenta su petición en los argumentos que
se resumen a continuación:
Respecto de la primera
acusación, la dirigida contra la expresión “inminente” del artículo 8 de la Ley
393 de 1997, el Procurador sostiene que esa norma contiene dos hipótesis
diferentes: en la primera la autoridad renuente ya ha incumplido de hecho, por
acción u omisión, con su obligación, lo que confirma la procedibilidad de la
acción; en la segunda dicho incumplimiento es una expectativa que se “deduce”
de las acciones de aquel, caso en el cual el legislador estableció a título
preventivo la procedibilidad de la misma. Así las cosas, la disposición
impugnada antes que restringir el mandato del artículo 87 de la C.P., lo que hace
es ampliar la protección de los derechos que el mismo garantiza.
En cuanto a la segunda
acusación, la que el actor dirige contra la expresión “cuando la conducta del
incumplido así lo exija” del numeral 6 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997,
lo primero que señala el Ministerio Público es que para poder “resolver los
cargos planteados es preciso conformar la disposición jurídica completa”, no
sólo con la totalidad del artículo 21, sino con lo dispuesto en el artículo 8
de la citada ley, dado que “...las expresiones acusadas aisladamente no tienen
sentido alguno”
Para el Procurador, el artículo
21 impugnado, que se refiere y determina el contenido del fallo del juez que
conoce y resuelve una acción de cumplimiento, involucra como fundamentos las
disposiciones de los artículo 6 y 92 de la C.P. que respectivamente establecen,
el primero que los particulares y los funcionarios públicos son responsables
por infringir la Constitución y las leyes y que éstos últimos también lo son
por omisión y extralimitación de sus funciones, y el segundo que cualquier
persona, natural o jurídica, podrá solicitar a la autoridad competente la
aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta
de las autoridades públicas.
Anota también la vista fiscal,
que el artículo 40-19 del Código Unico Disciplinario establece como uno de los
deberes de los funcionarios públicos, “denunciar los delitos, contravenciones y
faltas de que tuviere conocimiento”, mientras el artículo 25 del Código Penal
señala que esa misma obligación la tienen los habitantes del territorio
nacional mayores de 18 años.
En esa perspectiva, que emana
del marco jurídico enunciado, para el Ministerio Público el hecho de que las
disposiciones impugnadas le reconozcan al juez de la acción de cumplimiento
“...la posibilidad de valorar previamente la pertinencia de compulsar las
copias correspondientes, tiene sustento constitucional en los principios de
economía y celeridad, pues sería absurdo exigir a un juez que ordene la
investigación en un caso en el que resulta ostensible la inexistencia de una
conducta relevante para el derecho sancionatario.”
Por último, el Ministerio
Público defiende la constitucionalidad de la expresión impugnada del artículo
29 de la Ley 393 de 1997, aduciendo que el desacato “...es un medio que utiliza
el juez de conocimiento en ejercicio de la facultad correccional, para
sancionar a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han
expedido para efectiva la protección de los derechos de quien ha ejercido la
acción”, en consecuencia, añade, la sanción por incurrir en él, que es
independiente de las de carácter penal y disciplinario a que haya lugar en cada
caso concreto, le corresponde imponerla al mismo juez mediante trámite
incidental.
En concepto del Procurador, si
bien en el caso que se analiza en efecto el legislador no estableció cuál es
esa sanción, ello no hace que automáticamente la norma sea inconstitucional,
pues ante la ausencia de norma especial el juez deberá remitirse a la norma
general, para el caso analizado la contenida en el Código Unico Disciplinario,
al menos mientras el legislador regula de manera específica la sanción
aplicable al desacato en los procesos que conozcan acciones de cumplimiento. En
consecuencia, en su opinión la disposición impugnada no genera la vulneración
del artículo 29 superior.
VII. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta Corporación es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra
los artículos 8 (parcial), 21-6 (parcial) y 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997,
“Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.
En esta oportunidad le
corresponde a la Corte Constitucional establecer, si las disposiciones que
impugna el actor en la demanda de la referencia, contenidas en los artículos 8 (parcial), 21-6 (parcial) y 29
(parcial) de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de
la Constitución Política”, contrarían el ordenamiento superior, específicamente
el artículo 87 de la Carta, que establece que todas las personas podrán acudir
ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o
acto administrativo.
En el caso concreto le
corresponde a la Corte pronunciarse sobre tres aspectos específicos:
- El primero, si la decisión
del legislador, consignada en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, de
condicionar la procedibilidad de la acción de cumplimiento, a la existencia de
acciones u omisiones por parte de la autoridad pública acusada, que permitan
deducir el inminente incumplimiento de la misma, es contraria a lo dispuesto en
el artículo 87 de la Carta, dado que dicha norma superior no limita de ninguna
manera el ejercicio de ese derecho.
- El segundo, si al establecer
los requisitos de contenido de los fallos que produzcan los jueces que conocen
y resuelven las acciones de cumplimiento, y señalar en el numeral 6 del
artículo 21 de la Ley 393 de 1997, que uno de ellos es impartir la orden a los
organismos de control para que inicien las investigaciones penales o
disciplinarias a que haya lugar, siempre y cuando “la conducta del
incumplido así lo exija”, el legislador vulneró, entre otros, el principio
del debido proceso, pues le atribuyó al juez una potestad que la Constitución
le da expresamente a otros funcionarios del Estado, permitiendo que aquél, de
manera subjetiva y sin apego a la ley, determine cuando hay lugar o no a una
investigación de ese carácter.
- El tercer asunto que deberá
dirimir la Corte, es el relacionado con lo dispuesto en el artículo 29 de la
Ley 393 de 1997, sobre la aplicación de sanciones por parte del juez que conoce
y resuelve las acciones de cumplimiento, cuando la autoridad pública renuente
incurre en desacato, las cuales, señala la disposición impugnada, se impondrán “...de
conformidad con las normas vigentes”, expresión que en opinión del
demandante transgrede el principio constitucional de legalidad, al no incluir
de manera precisa e inequívoca cuáles son esas sanciones.
3. La inminencia del
incumplimiento por parte de la autoridad pública renuente, como presupuesto de
procedibilidad de la acción consagrada en el artículo 87 de la C.P., refleja una
posición precavida del legislador, que quiso diseñar un mecanismo que se
anticipara a los perjuicios que se originan en el incumplimiento de una ley o
un acto administrativo; dicho mecanismo no excluye el incumplimiento mismo como
condición de procedibilidad y en cambio si amplía el espectro de garantía de
ese derecho protegido de manera especial el Constituyente.
El cargo de
inconstitucionalidad que presenta el actor contra la disposición impugnada del
artículo 8 de la Ley 393 de 1997, está dirigido contra la decisión del
legislador, de condicionar la procedibilidad de la acción de cumplimiento no
solo al incumplimiento material ya acaecido de la norma legal o del acto
administrativo, sino a la existencia de acciones u omisiones por parte de la
autoridad pública acusada, que permitan deducir “inminente”
incumplimiento de la misma, pues en su concepto esta última posibilidad es
contraria a lo dispuesto en el artículo 87 de la Carta, dado que dicha norma
superior no limita de ninguna manera el ejercicio de ese derecho.
Para abordar el tema es
necesario, en primer lugar, establecer los alcances del citado artículo 87
superior, disposición sobre la cual esta Corporación ha dicho lo siguiente:
“ACCION DE CUMPLIMIENTO-Objeto y finalidad
Los derechos y garantías
proclamados en la Constitución tienen la virtualidad de reconocer al individuo
y a diferentes grupos sociales el poder efectivo de demandar y obtener del
Estado la realización de ciertas prestaciones, las cuales se tornan en deberes
sociales de aquel, e incluso configuran verdaderos derechos que tutelan bienes
e intereses públicos, y aún subjetivos, como son la exigencia del cumplimiento
y ejecución de las leyes y de los actos administrativos.
(...)
El objeto y finalidad de la
acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e
incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad
judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la
ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el
particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se
encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los
actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares
del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden
jurídico, social y económico justo. (Corte Constitucional, Sentencia C-151 de
1998, M.P. Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara)
Quiere decir lo anterior, que
al desarrollar ese mandato constitucional el legislador debía producir una
norma legal que hiciera eficaz el ejercicio de ese derecho, del cual son
titulares todas las personas, y que para el efecto éste expidió la Ley 393 de
1997 que reguló el procedimiento a seguir para interponer, conocer y resolver
una acción de cumplimiento, estableciendo, por ejemplo, que la misma sería de
competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
específicamente de los jueces administrativos que las conocerán en primera
instancia y de los Tribunales Contenciosos a los que les corresponde la segunda
y disponiendo como medida provisional, que mientras entran en funcionamiento
los jueces administrativos, la competencia en primera instancia será de los
tribunales mientras que la segunda estará a cargo del Consejo de Estado.
También se refirió el
legislador en dicha ley a los requisitos de procedibilidad de la acción de
cumplimiento y a los requisitos de improcedibilidad de la misma, señalando
respecto de los primeros, a través de su artículo 8, dos posibles situaciones:
La primera cuando el
incumplimiento ya se ha producido, esto es cuando la autoridad pública
impugnada, por acción o por omisión, ha dejado de cumplir una obligación que
emana de una ley o un acto administrativo; la segunda cuando éste es una
expectativa, es decir, que no obstante que el incumplimiento materialmente no
se ha dado, de las acciones u omisiones de la autoridad pública responsable se
deduce que éste se producirá de manera inminente, expresión ésta última que es
la que en opinión del actor es contraria a la Constitución.
Al definir el adjetivo
inminente, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua dice lo siguiente:
“Inminencia. calidad de
inminente, en especial hablando de un riesgo.
“Inminente. Que amenaza
o está para suceder prontamente.
Sobre esa base conceptual, en
el caso concreto que se estudia la pregunta que surge es la siguiente:
¿Realmente contraría el
ordenamiento superior la decisión del legislador, de hacer procedente la acción
consagrada en el artículo 87 de la C.P. no sólo cuando la autoridad pública
renuente ya ha incurrido en incumplimiento material de su obligación, sino
también cuando existe amenaza de incumplimiento de deberes derivados de una ley
o un acto administrativo por parte de una autoridad pública?; o por el
contrario, ¿esa decisión encaja dentro de las acciones preventivas que con el
propósito de hacer eficaz el ordenamiento jurídico le corresponde adoptar al
Congreso, en desarrollo del principio constitucional que establece la
efectividad de los derechos como inherente al Estado social de derecho?
Sobre el particular la Corte ha
dicho lo siguiente:
El referido derecho [de
interponer acciones de cumplimiento] se nutre del principio constitucional de
la efectividad de los derechos que es anejo al Estado Social de Derecho, pues
si éste busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren una
vida en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la
acción de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen en
leyes y actos administrativos, toda persona como integrante de ésta, en
ejercicio del derecho de participación política e interesado en que dichos
cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo para instar el
cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello al ejercicio de una
acción judicial.
(...)
La acción de cumplimiento
está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través de la
exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones
públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las leyes y lo
ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está
de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental. En efecto,
la misma Ley 393 de 1997 en su artículo 9o. señala que la acción de
cumplimiento es improcedente cuando de lo que se trate sea de la protección de
derechos fundamentales, pues de acudirse a dicha acción con este propósito a la
respectiva solicitud debe dársele el trámite prevalente correspondiente a la
acción de tutela. (Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998, M.P. Dres.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara)
Así las cosas, la disposición
impugnada no hace más que realizar el derecho consagrado en el artículo 87
superior, sin contrariar ni desconocer su contenido o el de cualquier otro
precepto constitucional, pues además, si se tiene en cuenta que el artículo 2
de la Carta Política establece que son fines esenciales del Estado, entre
otros, “...garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución”, y que el artículo 150 superior le
atribuye al Congreso la cláusula general de competencia para producir leyes que
sirvan para la realización de los mismos, no hay duda que en el caso específico
que se analiza el Congreso estaba habilitado para expedir la norma impugnada,
incluyendo en su texto la posibilidad de interponer la acción de cumplimiento,
en aquellos eventos en los cuales, si bien materialmente aún no se ha producido
la omisión del deber concreto, de las acciones u omisiones de la autoridad
responsable es posible deducir que existe una real expectativa de que éste se
produzca de manera “inminente”, esto es que exista el riesgo de que suceda
prontamente.
De otra parte, la expresión
impugnada por el actor también encuentra fundamento constitucional en el
artículo 209 de la C.P., cuyo primer inciso establece que “la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad...”, lo que indica que las
disposiciones legales que pretendan evitar los perjuicios que emanan de la
ineficacia del sistema normativo legítimamente producido por el legislador,
estableciendo mecanismos que le permiten al ciudadano anticiparse a ellos
reclamando la intervención de la autoridad competente, son plenamente acordes
con el ordenamiento superior, pues ellas están dirigidas a garantizar la
ejecución material de dicho sistema.
“En un Estado Social de
Derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la observancia de la
Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la
eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos
administrativos que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden
las diferentes autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas
asignadas. En efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas quedan
escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad,
de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en
inoperantes e inútiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la
administración dicta pero no desarrolla materialmente.
“En el Estado Social de
Derecho que busca la concreción material de sus objetivos y finalidades, ni la
función legislativa ni la ejecutiva o administrativa se agotan con la simple
formulación de las normas o la expedición de actos administrativos, pues los
respectivos cometidos propios de dicho Estado sólo se logran cuando efectiva y
realmente tienen cumplimiento las referidas normas y actos.
Es así como, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 2o. superior, es fin esencial del Estado
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo. Para ello, agrega
este precepto que las autoridades de la República están instituidas para
proteger a las personas en sus derechos y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares. (Corte Constitucional,
Sentencia C-157 de 1998, M.P. Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando
Herrera Vergara)
Así las cosas, no encuentra la
Corte razón alguna que permita admitir como válidos los argumentos con que el
actor de la demanda pretende demostrar que la expresión “inminente”, consagrada
en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, es contraria al ordenamiento superior,
por lo que procederá a declararla exequible.
4. La decisión del juez al
resolver una acción de cumplimiento, sobre si remite o no los respectivos
procesos a las autoridades de control y/o a las autoridades penales, a efectos
de que se inicien las correspondientes investigaciones, es producto del
ejercicio de la autonomía que como administrador de justicia le reconocen los
artículos 228 y 230 de la C.P., por lo tanto la disposición impugnada en nada
contraría el ordenamiento superior y en cambio si contribuye a la realización
de los principios de economía procesal y celeridad que el artículo 209 de la
Constitución consagra como rectores de la función pública.
El segundo cargo de
inconstitucionalidad que el actor pone a consideración de la Corte es el
siguiente: Al establecer los requisitos de contenido de los fallos que
produzcan los jueces que conocen y resuelven las acciones de cumplimiento, el
legislador señaló, en el numeral 6 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, que
uno de ellos es impartir la orden a los organismos de control para que inicien
las investigaciones penales o disciplinarias a que haya lugar, siempre y cuando
“la conducta del incumplido así lo exija”; en opinión del demandante la
expresión destacada vulnera, entre otros, el principio del debido proceso,
consagrado en el artículo 29 de la Constitución, pues le atribuye al juez que
conoce de la acción de cumplimiento una potestad que la Constitución le da
concretamente a otros funcionarios del Estado, permitiendo que aquél, de manera
subjetiva y “sin apego a la ley”, determine cuando hay lugar o no a una
investigación de ese carácter.
4.1 Cuestión previa.
Antes de iniciar el estudio de
fondo de la disposición impugnada, la Corte se pronunciará sobre la solicitud
del Ministerio Público, de que para resolver la demanda de inconstitucionalidad
presentada por el actor contra la expresión “cuando la conducta del
incumplido así lo exija”, del numeral 6 del artículo 21 de la Ley 393 de
1997, se analicen en conjunto los textos completos de dicha norma y del
artículo 8 de la citada ley, esto es que se proceda a “conformar la proposición
jurídica completa”, pues la expresión impugnada, en su criterio, por sí sola
carece de sentido.
En reiteradas oportunidades
esta Corporación ha señalado, que “...la realización de la unidad normativa
debe ser excepcional[1], pues “...salvo los casos taxativos mencionados por
la Carta, a la Corte no le corresponde revisar oficiosamente las leyes sino que
debe pronunciarse sobre aquellas normas que sean demandadas por un ciudadano.”[2]
“...en determinados casos,
la Corte debe estudiar una proposición normativa que fue acusada por un
ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente imposible pronunciarse
sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar globalmente los elementos
esenciales del conjunto normativo del cual ella forma parte. En estos eventos,
y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio, es válido que la Corte
proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando ello sea
estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones
formuladas en la demanda.
Algunos podrían objetar que
esta posibilidad desborda la competencia de la Corte ya que, si es necesario
establecer una unidad normativa para poder estudiar los cargos, es porque la
demanda es inepta, pues el actor no habría acusado una proposición jurídica
autónoma. Sin embargo, la Corte considera que este argumento no es de recibo,
porque confunde dos fenómenos jurídicos diversos. Así, la proposición jurídica
incompleta opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una
norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido
propio[3].
En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante
verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede
es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto
normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una
proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por
falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la
inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos
eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y
autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen
remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte.
Con todo, se podría objetar
también que mediante estas integraciones normativas, la Corte se convierte en
una instancia de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando la
Constitución le atribuye otra función más específica: pronunciarse sobre las
demandas ciudadanas. Según este razonamiento, una norma siempre hace parte de
un conjunto normativo mayor, el cual a su vez hace parte de otros conjuntos
mayores, que se interrelacionan entre sí hasta abarcar la totalidad del
ordenamiento. Entonces, conforme a este argumento, un sola demanda obligaría a
la Corte a estudiar todas las regulaciones legales, lo cual no es admisible,
pues desvirtúa la función del control constitucional. Esta objeción es en parte
válida, por lo cual la Corte entra a precisar el alcance excepcional de la
unidad normativa en estos casos. Así, ésta procede cuando la proposición
jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan
íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible
estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los
otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no
es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la
cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una
constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación mayor es
constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla, pues
no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si
ésta última puede ser globalmente inexequible.
La unidad normativa no opera
entonces exclusivamente en los fallos de inexequibilidad, lo cual explica que
esta Corporación, en varias decisiones, haya extendido los efectos de una
decisión de constitucionalidad a contenidos normativos que no habían sido
formalmente demandados por el actor, pero cuyo examen era indispensable para
poder pronunciarse de fondo sobre las disposiciones acusadas.
(...)
Conforme a lo anterior,
la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando
ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es
absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido
normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este
último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y
se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis
para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los
actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la
regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación
aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad. (subrayado fuera de
texto). (Corte Constitucional, Sentencia C- 320 de 1997, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero)
Al analizar el aparte impugnado
del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, esto es la expresión “...cuando la
conducta del incumplido así lo exija”, con la que concluye el numeral 6 del
mismo, a partir de los presupuestos enunciados en la jurisprudencia que se
transcribió parcialmente, es claro para la Corte, que dicha expresión reúne las
características que la acreditan como “un contenido normativo inteligible y
separable”, que no requiere para ser analizado y determinar si se ajusta o no
al ordenamiento superior, de un conjunto normativo más amplio que el que
constituye el numeral que lo contiene.
En efecto, el artículo 21 de la
Ley 393 de 1997 se refiere al contenido del fallo que debe producir, concluida
la etapa probatoria, el juez que conoce y resuelve una acción de cumplimiento;
señala dicha norma siete aspectos concretos que debe incluir la respectiva sentencia,
entre ellos, la identificación del solicitante, la determinación de la
obligación incumplida, la identificación de la autoridad de quien provenga el
incumplimiento y el consagrado en el numeral 6 impugnado: esto es, la “orden a
la autoridad de control pertinente de adelantar la investigación del caso para
efectos de responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta
del incumplido así lo exija”; nótese, que ese solo aspecto es independiente
de los demás, lo que hace que permita un estudio singular de su contenido, pues
su inteligibilidad no depende de los otros ni está condicionada por ellos.
Tanto es así, que de llegar a resultar contraria a la Constitución la expresión
impugnada, al ser ella retirada del ordenamiento legal, las demás disposiciones
del artículo 21 no resultarían afectadas, como tampoco el numeral 6 de dicha
norma, cuyo contenido se mantendría coherente y con pleno sentido, razón por la
cual no se atenderá la solicitud del Despacho del señor Procurador, en el
sentido de conformar unidad normativa, no solo con la totalidad del artículo 21
de la citada ley, sino con su artículo 8, pues como se dijo ello solo procede
en casos excepcionales en los que se cumplan de manera concreta los
presupuestos antes enunciados, lo que no ocurre en el caso específico que se
estudia.
4.2 El juicio que emite el
juez que conoce y resuelve una acción de cumplimiento, sobre la procedencia o
no de remitir el correspondiente proceso a las autoridades de control para que
se inicien las investigaciones pertinentes, es legítimo y corresponde al
ejercicio de la autonomía que los artículos 228 y 230 de la Constitución le
reconocen a los funcionarios judiciales; además, es una forma de realización de
los principios de economía procesal y celeridad consagrados en el artículo 209
superior.
La acusación central del actor
radica en que, según él, la expresión impugnada condiciona el cumplimiento del
deber del juez, de ordenar las investigaciones disciplinarias y penales que se
deriven del incumplimiento en el que incurrió la autoridad pública renuente, al
juicio subjetivo que en cada caso concreto él mismo produzca, pues ella lo
habilita para, sin atender ninguna norma legal, decidir si hay lugar o no a las
mismas, lo que implica, de conformidad con los argumentos expuestos por el
demandante, invadir la competencia de las autoridades disciplinarias,
específicamente de la procuraduría y la de los jueces penales, que sólo
actuarían si en opinión del funcionario judicial que resuelve la acción de
cumplimiento,“... la conducta del incumplido así lo exija”, situación del todo
contraria al principio superior del debido proceso consagrado en el artículo 29
de la C.P.
Si bien encuentra la Corte que
la redacción de la norma impugnada adolece de precisión, entre otras cosas por
la inclusión que hace de las autoridades penales en el concepto órganos de
control, no comparte la interpretación que hace el actor de la disposición
acusada, pues la misma reivindica la autonomía de la autoridad judicial
competente, garantizada en los artículos 228 y 230 de la C.P., para determinar,
en cada caso concreto, a qué autoridades remite el proceso a través del cual se
resuelve la acción de cumplimiento, a efectos de que se adelanten las
investigaciones correspondientes.
Ese “juicio” que adelanta el
fallador de la acción de cumplimiento en nada contraria el ordenamiento
superior, pues es claro que el incumplimiento de un deber que se deriva del
contenido de una ley o de un acto administrativo en principio conduce a la
configuración de una falta disciplinaria, sin embargo, pueden eventualmente
existir circunstancias o atenuantes que liberen a la autoridad pública renuente
de esa responsabilidad, que harían improcedente la solicitud de que se inicie
la correspondiente investigación, y es incuestionable que esa definición bien
puede provenir del juez que conoce y resuelve la acción de cumplimiento, que es
precisamente el que tiene a su alcance todos los elementos probatorios
necesarios para establecer si el caso concreto amerita o no activar el aparato
sancionador, no hacerlo implicaría en muchos casos abstenerse de darle
aplicación a los principios de economía procesal y celeridad consagrados en el
artículo 209 de la C.P.
Es el caso, por ejemplo, del
incumplimiento de un deber concreto por ausencia de presupuesto originada en
recortes presupuestales ordenados por el gobierno nacional en una determinada
vigencia fiscal, o de asignación presupuestal específica, caso en cual, aún
existiendo plena voluntad de la autoridad pública responsable de cumplir con
ese deber, la misma no puede materializarse ante la presencia de un obstáculo
que por sí sola no puede remover.
En el mismo sentido y a partir
de los mismos argumentos, encuentra la Corte que el juicio que emita el juez de
la acción de cumplimiento, sobre la procedencia o no de dar traslado a las
autoridades penales de los correspondientes procesos, teniendo en cuenta si se
dan o no los elementos necesarios para presumir la comisión de un delito, es
del todo legítimo a la luz de las disposiciones del ordenamiento superior, pues
es precisamente dicho funcionario, que es el que ha tenido la oportunidad de
estudiar a fondo los supuestos de hecho de cada caso específico, el que puede
determinar si es necesaria o no la intervención de aquellas.
Vale la pena señalar, como lo
anotan algunos de los intervinientes en el proceso de inconstitucionalidad, que
sobre el funcionario judicial encargado de resolver la acción de cumplimiento
recaen varias obligaciones consignadas en normas de rango constitucional, que
lo obligan a denunciar, ante las autoridades competentes, hechos o situaciones
que puedan constituir faltas disciplinarias o conductas punibles; es el caso
del precepto consagrado en el artículo 6 superior, que señala que los servidores
públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y
las leyes y por omisión o extralimitación de funciones; mientras que el
articulo 92 de la misma Carta les impone la obligación, en su calidad de
personas naturales, de solicitar a las autoridades competentes la aplicación de
las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta de una
autoridad pública.
Así las cosas, el juicio que
emite el funcionario judicial al resolver una acción de cumplimiento, sobre si
remite o no los respectivos procesos a las autoridades de control y/o a las
autoridades penales, a efectos de que se inicien las correspondientes
investigaciones, el cual como se anotó antes en nada contraría el ordenamiento
superior y en cambio si contribuye a la realización de los principios de
economía y celeridad que el artículo 209 de la Constitución consagra como
rectores de la función pública, no sólo compromete su responsabilidad como
administrador de justicia, sino aquella que deriva de los preceptos que contienen
los citados artículos 6 y 92 de la C.P.
Por lo dicho, para la Corte la
expresión impugnada del numeral 6 del artículo 21 de la ley 393 de 1997, se
ajusta al ordenamiento superior, en consecuencia procederá a declararla
exequible.
5. La decisión del
legislador, contenida en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, que establece
que aquel que incumpla orden judicial proferida con base en esa ley incurrirá
en desacato y que el mismo será sancionable “de conformidad con las normas
vigentes”, no vulnera el principio de legalidad ni ninguna otra disposición del
ordenamiento superior.
El tercer y último cargo de
inconstitucionalidad que presenta el actor en la demanda de la referencia, se
dirige contra la disposición consagrada en el artículo 29 de la Ley 393 de
1997, que establece que aquel que incumpla orden judicial proferida con base en
esa ley incurrirá en desacato y que el mismo será sancionable “de
conformidad con las normas vigentes”, expresión esta última que en opinión
del accionante es contraria al principio de legalidad, consignado en el
artículo 29 superior, dado que no se establece de manera precisa e inequívoca
cuáles son esas normas, lo que, según él, contradice abiertamente la garantía
constitucional del debido proceso.
Para resolver sobre dicha
acusación es pertinente analizar en conjunto las disposiciones de la Ley 393 de
1997, que desarrollan el tema del incumplimiento de la orden impartida por el
Juez de la acción de cumplimiento.
El artículo 25 de la citada Ley
393 de 1997 establece lo siguiente:
“Artículo 25. Cumplimiento
del fallo. En firme el fallo que ordena el cumplimiento del deber omitido,
la autoridad renuente deberá cumplirlo sin demora.
Si no lo hiciere dentro del
plazo definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable
y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento
disciplinario contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso
contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará
directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez
podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que éstos
cumplan su sentencia. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de
la presente ley.”
El artículo 29 de la Ley 393 de
1997, que contiene la disposición impugnada, dispone lo siguiente:
“Artículo 29. Desacato.
El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente ley, incurrirá
en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio
de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por
el mismo Juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico
quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la
sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo.”
El artículo 30 de la misma ley
dispone lo siguiente:
“Artículo 30. Remisión.
En los aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código Contencioso
Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las Acciones de
Cumplimiento.”
Analizadas en conjunto las
disposiciones citadas de la Ley 393 de 1997, se hace evidente que la acusación
del actor es infundada, pues no existe el vacío que según él da origen a la
violación del principio de legalidad, sobre cuyo alcance esta Corporación ha
dicho lo siguiente:
“De acuerdo con nuestro
ordenamiento constitucional sólo el legislador puede establecer hechos punibles
y señalar las sanciones a que se hacen acreedores quienes incurran en ellos. Un
hecho no puede considerarse delito ni ser objeto de sanción si no existe una
ley que así lo señale. Ley, que ineludiblemente debe ser anterior al hecho o
comportamiento punible, es decir, previa o “preexistente”.
“El artículo 1 del Código
Penal incluye tal principio dentro de las normas rectoras del proceso penal, en
estos términos: “Nadie podrá ser juzgado por un hecho que no esté expresamente
previsto como punible por la ley penal vigente al tiempo en que se cometió ni
sometido a pena o medida de seguridad
que no se encuentre establecida en ella”. Y en el artículo 3 del mismo estatuto
establece: “La ley penal definirá el hecho punible de manera inequívoca.”
“El principio de legalidad
garantiza la seguridad jurídica de los ciudadanos por cuanto les permite
conocer cuándo y por qué motivos pueden ser objeto de penas ya sean privativas
de la libertad o de otra índole evitando de esta forma, toda clase de
arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades penales
respectivas”. (Corte Constitucional,
Sentencia C- 133 de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz )
El actor de la demanda
sostiene, que “...en ninguna disposición de la Ley 393 de 1997 se hace
referencia a cuáles son las normas vigentes aplicables al desacato, lo que
genera un total desconocimiento del principio constitucional de legalidad, ya
que no se establece de manera precisa cuál es la sanción por incurrir en ese
desacato...”.
Tal afirmación se desvirtúa al
remitirse al artículo 25 de dicha ley, arriba transcrito, pues en el mismo se
señalan de manera precisa las actuaciones procesales a seguir y los términos
para hacerlo, por parte del Juez de la acción de cumplimiento, en los casos en
que la autoridad pública renuente no cumpla, dentro del plazo por él
establecido, con la orden impartida, condicionando la sanción por desacato al
cumplimiento de ese procedimiento.
Pero además, es precisamente la
expresión impugnada del artículo 29 de la Ley 393 de 1997 la que impide que se
genere cualquier vacío violatorio del principio de legalidad, pues ella remite
a “las normas vigentes sobre la materia”, lo que hace de ella una norma integradora, que como tal conduce al
intérprete a las normas generales que rigen el trámite del incidente de
desacato contenidas en el Código de Procedimiento Civil, (art. 39-1) y en el
Código Penal, (art. 184), cuyo contenido se complementa, según lo dispuesto en
artículo 30 de dicha ley, con las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo que sean compatibles con la naturaleza de las acciones de
cumplimiento.
Así las cosas, las acusaciones
que formula el actor contra la expresión impugnada del artículo 29 de la Ley
393 de 1997 quedan desvirtuadas, razón por la cual la Corte la declarará
exequible.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “inminente” del artículo 8 de la
Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de Constitución
Política”.
Segundo. DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “...cuando la conducta del empleado
así lo exija” contenida en el numeral 6 del artículo 21 de la misma ley.
Tercero. DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “...de conformidad con las normas
vigentes” del artículo 29 de dicha ley.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)