Sentencia C-022/04
Referencia:
expediente D-4741
Demanda de inconstitucionalidad en contra
de los artículos 6 y 11, parciales de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario”.
Actor: Néstor
Humberto Martínez Neira
Magistrado ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
I. ANTECEDENTES.
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad establecida en el artículo 241-4 de la Constitución
Política y del Derecho que a los ciudadanos confiere para el efecto el artículo
40, numeral 6 de la Carta el ciudadano Néstor Humberto Martínez Neira, mediante
demanda solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad
de la expresión “y del Congreso Nacional”
contenida en el numeral 4º del artículo 6º de la Ley 812 de 2003, e igualmente
la inexequibilidad de la expresión “concertarán con el Gobierno Nacional la
inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de ´inversiones regionales
por sectorizar ´ de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan
ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003”.
2.
La demanda a que se ha hecho referencia en el numeral precedente fue admitida
por auto de 22 de julio de 2003, providencia en la cual se ordenó comunicar la
iniciación de este proceso al señor Presidente de la República y al señor
Presidente del Congreso de la República, en cumplimiento de lo dispuesto por el
artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
Además, en esa
providencia se ordenó el envío del expediente al señor Procurador General de la
Nación para que rinda el concepto que ordena el artículo 242, numeral 2 de la
Constitución y, así mismo, se dispuso la fijación en lista para que los
ciudadanos que así lo estimen pertinente pudieran intervenir.
II. NORMA
DEMANDADA.
A
continuación se transcribe el texto de la norma demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No.45.231 de 27 de junio de 2003.
LEY 812
DE 2003
(junio 26)
“Por la
cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 6o. PROYECTOS DE INVERSIÓN
REGIONAL. Los recursos establecidos en el rubro "Inversiones
Regionales por Sectorizar" del cuadro que se presenta en el anterior
artículo, se distribuirán por departamentos de la siguiente manera:
Distribución
con criterios de equidad
Miles
de millones de pesos 2002
Departamento Valor
Amazonas 18.876
Antioquia 59.888
Arauca 23.221
Atlántico 36.414
Bogotá 70.457
Bolívar 35.413
Boyacá 30.400
Caldas 27.812
Caquetá 25.225
Casanare 21.748
Cauca
30.757
Cesar
27.594
Chocó
25.495
Córdoba 32.725
Cundinamarca 36.889
Guainía 23.720
Guajira 26.139
Guaviare 27.378
Huila
26.256
Magdalena 29.911
Meta
25.897
Nariño 33.627
Norte
de Santander 30.851
Putumayo 23.561
Quindío 22.760
Risaralda 25.917
San
Andrés y Providencia 16.391
Santander 31.953
Departamento Valor
Sucre
29.221
Tolima 28.943
Valle
del Cauca 48.094
Vaupés 21.400
Vichada 25.068
TOTAL
COLOMBIA 1.000.000
Teniendo
en cuenta la anterior distribución de recursos por departamentos, la Nación,
directa o indirectamente, adelantará proyectos de inversión conforme a los
siguientes criterios:
1.
Mínimo setenta y cinco por ciento (75%) de los recursos en vías, aguas potables
- saneamientos básicos y distritos de riego. Los dos (2) primeros serán de
obligatoria inclusión.
2.
Hasta veinticinco por ciento (25%) de los recursos podrán ser invertidos en
otros sectores de acuerdo con las prioridades regionales.
3. En
ningún caso los sectores priorizados para un departamento podrán ser superiores
a cuatro (4).
4. La
definición de los proyectos específicos será el resultado de un proceso de
concurrencia de los Gobiernos nacional, departamental y de Bogotá y del Congreso Nacional, con la
participación de delegados de los Alcaldes, previa la realización de audiencias
públicas consultivas. Dicha definición se hará en conformidad con la presente
Ley y deberá concretarse con anterioridad a la presentación de la Ley General
de Presupuesto para la vigencia 2004.
(...)
CAPITULO
IV.
MECANISMOS
PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN.
SECCION
UNO.
DISPOSICIONES
DE CARÁCTER GENERAL.
ARTÍCULO 11. EVALUACIÓN DEL PLAN DE
DESARROLLO. Para fortalecer la gestión pública orientada al logro de los
resultados del Plan de Desarrollo, el Gobierno Nacional, en el marco del
Sistema Nacional de Evaluación, reglamentará los esquemas de seguimiento,
evaluación, incentivos y difusión de resultados, que garanticen la eficiencia,
eficacia y transparencia en la asignación de recursos. En todo caso el Congreso
de la República, a través de las Comisiones Económicas, nombrará dos (2)
miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la evaluación
del Plan, y presentarán a cada una de las Cámaras un informe semestral de sus
resultados. Así mismo, concertarán
con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro
de "inversiones regionales por sectorizar- de que trata el artículo 6o de
la presente ley, que puedan ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003.
III. LA DEMANDA.
A juicio del actor
los apartes demandados de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003, violan
los artículos 1, 13, 113, 114, 115, 121, 133, 136 numerales 1 y 4, 150, 189 y
355 de la Constitución Política.
En procura de
sustentar los apartes de las normas que acusan como inconstitucionales, el
ciudadano demandante empieza por recordar que conforme a la Constitución de
1886 en su artículo 76, el Congreso de la República estaba facultado para “fomentar las empresas útiles o benéficas
dignas de estímulo y apoyo”, norma esta a cuyo amparo se incluyeron en la
ley de presupuesto partidas que no tenían por objeto la satisfacción de
créditos judicialmente reconocidos o el reconocimiento de gastos decretados por
ley anterior. Agrega que, en cambio, se
producía la destinación de partidas de acuerdo con el criterio sujetivo de los miembros del Congreso, lo que ocasionó
manejos indebidos de los dineros públicos que fueron conocidos como auxilios
parlamentarios.
Tal situación,
llevó entonces a la Constitución de 1991 a prohibir, en su artículo 355 el
decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado, pese a lo cual, al decir del actor, “año tras año se ha intentado revivir la figura bajo diferentes
denominaciones”.
Sentado lo
anterior, expresa el demandante que en el Plan de Desarrollo para el período
2003-2006 aparecen incluidas partidas globales por la suma de un billón de
pesos destinadas a “proyectos de
inversión regional”.
Tales recursos
serán objeto de ejecución en el rubro “inversiones
regionales por sectorizar” las cuales se distribuirán entre la totalidad de
los departamento del país y el Distrito Capital.
Agrega el
demandante que el Congreso de la República no puede determinar “cuáles serán los proyectos que resulten
beneficiados con la utilización de los recursos” provenientes de esas
partidas globales, las cuales a su juicio, constituyen un “mecanismo para consolidar prácticas que el constituyente de 1991 quiso
eliminar de nuestro sistema político”, porque de esta manera se “abre la puerta para que la asignación de
esta fracción del gasto público se politice”.
Incluir partidas de
libre destinación por el Congreso de la República, es tanto como revivir los ”auxilios parlamentarios”, lo que resulta
viciado de ilicitud, la que “emana del
propio método de distribución del gasto público con las notas características
de los auxilios parlamentarios, y del riesgo intrínseco de este procedimiento
que propende a la existencia de un favoritismo político, propensión a cuya
erradicación se orientó el control establecido en la Constitución”.
En razón de lo
dicho, sostiene el actor que los apartes demandados de los artículos 6º y 11 de
la Ley 812 de 2003 quebrantan los artículos 136 numeral 4º y 355 de la
Constitución Política, normas prohibitivas de esta clase de auxilios en nuestro
ordenamiento jurídico.
Por otra parte,
considera el actor que los apartes normativos a que se refiere su demanda,
violan la independencia de las ramas del poder público porque autorizan la
intervención del Congreso por mandato de la ley, en funciones que corresponden
a la rama ejecutiva del Poder Público.
En su concepto,
para asegurar la independencia de las ramas del Poder Público el artículo 136,
numeral 1º de la Constitución le prohíbe al Congreso inmiscuirse en las
competencias de otras autoridades mediante la expedición de las leyes.
Por esta razón en
la distribución del gasto público al Congreso le asigna la Constitución la
atribución de aprobar el Plan de Desarrollo y de Inversiones Públicas, así como
el establecer las rentas nacionales y fijar los gastos mediante la aprobación
de la ley anual de presupuesto. Pero, luego de aprobadas tales leyes, le
corresponde al Ejecutivo disponer la ejecución de los gastos públicos y de las
inversiones nacionales “de acuerdo con el
proyecto de Gobierno que resultó respaldado por los ciudadanos mediante el
ejercicio del derecho al voto al alcanzar la Presidencia de la República”.
Con el otorgamiento
de auxilios parlamentarios la autonomía y la independencia de la rama
legislativa resulta afectada y se desnaturaliza su función “por la forma en que se decide la distribución del gasto público, pues
es al Gobierno a quien le corresponde determinar, de acuerdo con el orden de
prioridades que él mismo establezca, cómo se distribuirá el gasto y cuáles
serán los sectores a los cuales se destinará la inversión”.
Esa potestad no le
concierne al Congreso. A él le
corresponde dictar las leyes y el ejercicio del control político sobre la rama
ejecutiva, “más no ejecutar el Plan de
Desarrollo definiendo en qué se utilizarán los dineros públicos”.
Recuerda
luego el demandante que el artículo 339 de la Constitución establece la
existencia de un Plan Nacional de Desarrollo, que incluye una parte general y
un Plan de Inversiones Públicas Nacionales, que requiere aprobación de acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 341 de la Carta.
La función del Congreso
en la definición del Plan de Inversiones es de gran importancia democrática,
pues luego de la participación de autoridades nacionales y regionales y de la
población en general, es al Congreso a quien la Constitución le confía la
discusión final y la aprobación del mismo mediante una ley. Con todo, expedida
ella su ejecución corresponde al Gobierno Nacional.
En las normas que
se acusan parcialmente como inconstitucionales, se atribuye al Congreso “una influencia determinante en la selección
de los proyectos de inversión regional que serán financiados directa o
indirectamente con recursos de la Nación”.
Con ello se deja abierta la posibilidad de introducir criterios
distintos a los que exige la planeación de la inversión pública y la prioridad
con que ella ha de atenderse, para abrirle paso a “la satisfacción de los intereses individuales de los miembros del
Congreso, en su afán de lograr la asignación de recursos para el desarrollo de
obras en sus regiones con criterio electoral”.
La autorización de
las partidas globales que se consagran en el artículo 6º de la Ley 812 de 2003,
en concordancia con el artículo 5º de la misma, conducen a que se entronice “un sistema pernicioso e inconstitucional
cuando se establece el concurso del Congreso para tal fin, porque en ese caso
habrá espacio para atender criterios políticos, fundados en la satisfacción de
los intereses personales de los Congresistas y se crean condiciones para la
recíproca atención de los poderes públicos, en detrimento de su necesaria
independencia”.
Expresa luego que
ese fue el criterio del ciudadano Alvaro Uribe Vélez “en el escrito de demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 628 de 2000”, demanda en la cual señaló el actual Presidente de la
República que “sin un Congreso
independiente del Ejecutivo no hay crítica posible. Y si desaparece la autonomía del Congreso a
través de halagos presupuestales, burocráticos o contractuales desaparece
también en la realidad el derecho a ejercer control político así éste continúe
consagrado formalmente” “(demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
2º y 3º de la Ley 628 de 2000- expediente 3432”), argumento que el actor
manifiesta que ahora invoca para que se declare la inconstitucionalidad de los
apartes demandados de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003, en este
proceso.
Agrega que los
auxilios parlamentarios le permiten a los miembros del Congreso imponer “ a los gobiernos de turno un mecanismo para
acceder al gasto público con fines electorales particulares”, pues, afirma,
los Congresistas “interesados en lograr
la asignación de recursos para atender los intereses de su clientela política,
están dispuestos a hipotecar su independencia y sentido crítico”.
Transcribe luego el
artículo 136 numeral 1º de la Constitución Política en el cual se le prohíbe al
Congreso y a cada una de sus Cámaras inmiscuirse, por medio de resoluciones o
de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades y, a continuación
expresa que para la ejecución del Plan de Inversiones, conforme a la norma
mencionada, el Congreso “en ningún caso”
puede establecer una instancia no prevista en la Constitución para el trámite
de distribución del gasto público, como efectivamente se hace en los apartes
normativos de las disposiciones acusadas.
En ellas se autoriza a los miembros del Congreso para que con ellos el
Ejecutivo celebre una concertación en la cual se convenga la destinación de los
recursos del rubro “Inversiones
Regionales por Sectorizar”.
En apoyo de lo
expresado sobre el quebrantamiento de la prohibición establecida en el numeral
1º del artículo 136 de la Constitución, cita el demandante algunos apartes de
la Sentencia C-702 de 1999 en la cual se declaró la inexequibilidad
del artículo 55 de la Ley 489 de ese año.
Para finalizar este
cargo afirma el demandante que en los apartes de las normas que acusa como
inconstitucionales se restablecen los auxilios parlamentarios y, de esa manera,
se violan los artículos 112, 113, 114, 121, 133, 136 numeral 1º, 150 y 189 de la
Constitución por desconocimiento del principio de independencia y autonomía de
las ramas del poder público, extralimitación de funciones del Congreso de la
República e intromisión por mandato de la ley en las competencias que
corresponden al Ejecutivo, sin que el Congreso constitucionalmente se encuentre
facultado para tal intromisión.
Desde otro punto de
vista, formula el actor a las normas que acusa el cargo de violación del
derecho a la igualdad a que se refiere el artículo 13 de la Constitución
Política.
Para sustentarlo,
expresa que el establecimiento de los auxilios parlamentarios es un instrumento
a disposición de los miembros del Congreso “para
asegurar su reelección en el período inmediatamente siguiente”. La intervención del Congreso, en la forma
prevista en las normas que acusa en la asignación de partidas para las
inversiones públicas “premia el
establecimiento político y cierra del todo las posibilidades a la renovación
política”, pues con la utilización de los recursos provenientes del erario
público quedan los miembros del Congreso en una situación de privilegio frente
a quienes no lo son pero aspiren a serlo, pues evidente que estos últimos no
pueden participar en la asignación de recursos para obras regionales. Ello, a su juicio, permite a los Congresistas
en ejercicio sacar “provecho de los
dineros públicos con miras a consolidar una base electoral” a partir de la
cual se encuentran en condiciones de “conseguir
los votos suficientes” para obtener su reelección, punto este en el cual
expresa su acuerdo con la formulación de cargo igual por el ciudadano Alvaro Uribe Vélez, “actual
Presidente de los colombianos”, cuando actuó como demandante de la Ley 628
de 2000. (Expediente D-3432).
Agrega que los
apartes normativos de las disposiciones legales acusadas constituyen una
especie de “peaje” impuesto por el
Congreso al Presidente de la República para la ejecución del Plan Nacional de
Desarrollo, que es contrario a la Constitución.
Para finalizar,
asevera el demandante que los recursos para las inversiones públicas a que se
ha hecho referencia, pese a su destinación directa o indirecta a proyectos
regionales que puedan promover la generación del desarrollo, se encuentran
incluidos en “partidas globales cuya
destinación podrá determinarse con criterios subjetivos de corte politiquero,
más allá de la opinión de la comunidad en las ´audiencias públicas
consultivas´”, por cuanto, en realidad a los ciudadanos de la región se les
permitirá la posibilidad de hablar, en tanto que “el político tendrá el derecho a decidir”. No es, a su juicio, que el Congreso carezca
de competencia para intervenir en la aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo, sino, simplemente, que la intervención del órgano legislativo y de
cada uno de los integrantes de las Cámaras debe realizarse en la forma y con
las limitaciones “señaladas en la
Constitución para tal fin”, lo que no ocurre con la asignación de partidas
globales de cuantías considerables cuya destinación se definirá mediante
acuerdos del legislativo con algunos de los miembros del Congreso, es decir, de
dos de los miembros de cada una de las Comisiones Económicas. De esa manera, la distribución de los dineros
públicos para el desarrollo nacional no será el producto de “un debate democrático” sino “una intromisión de quienes resulten
favorecidos para actuar como ´nuncios parlamentarios´”.
El demandante, con
posterioridad a la admisión de la demanda anexó el decreto No. 1.940 de 2003,
publicado en el Diario Oficial No. 45.249 de 15 de julio del año en curso,
mediante el cual se reglamenta el artículo 6º de la Ley 812 de 2003, decreto en
cuyo artículo 2º se establece claramente que “Las Audiencias Públicas Consultivas no tienen carácter vinculante
(...)”.
IV.
INTERVENCIÓN DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN.
El
Departamento Nacional de Planeación, por conducto del doctor Luis Edmundo
Suárez Soto, Jefe de la Oficina Asesora de su Dirección, intervino en este
proceso para oponerse a la pretensión de que declaren inexequibles parcialmente
los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003 a que se refiere la demanda y, para
solicitar que, a contrario de lo que impetra el actor, se declare la exequibilidad de los apartes normativos acusados de
inconstitucionalidad.
Tras hacer un
resumen de los argumentos expuestos por el demandante expone las “razones de la defensa” de la
constitucionalidad de las normas cuestionadas como inexequibles.
En ese orden de
ideas, manifiesta que se hace necesario, a su juicio, “efectuar algunas precisiones sobre el tema de los auxilios
parlamentarios”, conforme a la doctrina establecida por la Corte Constitucional . A
este efecto, asevera que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,
se ha concluído que la prohibición a las autoridades
estatales para entregar a personas naturales o jurídicas de derecho privado por
pura liberalidad y sin contraprestación alguna recursos públicos, exige que
esas “cesiones” se encuentran
prohibidas, salvo cuando tengan “sustento
en principios y derechos constitucionales”.
Por ello, cuando esto ocurra es claro que deben tener un “fundamento constitucional expreso”, como
sucede con “la actividad de fomento de la
investigación y de la actividad científica y tecnológica”, según se precisó
en la Sentencia C-506 de 1994 y se reiteró en Sentencia C-671 de 1999 en la
cual se resumieron los precedentes jurisprudenciales sobre el alcance del
artículo 355 de la Carta.
Conforme a lo
anteriormente expuesto, manifiesta el Departamento Nacional de Planeación que
los apartes normativos acusados “no
desconocen la prohibición de los auxilios y los donaciones a personas privadas”. En las normas acusadas no se autoriza la
destinación de recursos públicos a particulares sin contraprestación
alguna. Tampoco establecen cesiones
gratuitas. Se limitan, simplemente a
señalar que habrá una “distribución
departamental de los recursos denominados ´Regionalización Provisional e Indicativa´ del Plan Plurianual de Inversiones
establecida en el artículo 6º de la Ley 812 de 2003, acompañado de los
criterios para adelantar los respectivos proyectos de inversión” ; y, de
otra parte, se establece “un mecanismo de
concertación entre el Gobierno y el Congreso para la inclusión de las
inversiones contenidas en el rubro ´Inversiones Regionales por Sectorizar´ en
el presupuesto 2003 que puedan ejecutarse”. (negrilla
del Departamento Nacional de Planeación).
Manifiesta el
interviniente que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional
la prohibición de auxilios y donaciones de dineros del erario público a
personas jurídicas o naturales de derecho privado, tiene como propósito evitar
el “efecto corruptor que sobre la
política colombiana tuvieron los ´auxilios parlamentarios´ , que fueron
considerados en la práctica ´viciosa tanto por pervertir las instituciones
democráticas como por alimentar ilegítimas destinaciones de los fondos del erario´”
, según se expresó en la Sentencia C-254 de 1996 y se reiteró en Sentencia
C-1168 de 2001.
Asevera el
interviniente que las normas acusadas no autorizan el desvío de recursos hacia
particulares, ni son tampoco partidas “de
libre disposición por parte de los Congresistas”, por cuanto se trata de “recursos del Plan Plurianual de
Inversiones” sujetos al principio de legalidad del gasto, no desconocido
por las normas acusadas.
Tales recursos, -
prosigue el Departamento Nacional de Planeación -, lo que pretenden es “estimular el desarrollo regional armónico”
de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 334 de la Constitución y, por ello,
la distribución de los mismos ha de realizarse “con base en criterios de equidad y eficiencia entre las regiones”, consultando
las necesidades de cada una, es decir, de acuerdo con criterios objetivos, “que tengan relevancia constitucional, como
pueden ser, entre otros, la población y la pobreza relativa (c.p. art. 356) o la existencia de necesidades insatisfechas
en salud, educación, saneamiento ambiental o agua potable (c.p.
art. 366), etc.”.
Según el
interviniente no existe violación alguna de los artículos 136 numeral 4º, ni
355 de la Constitución Política. Aún
cuando es verdad que “los apartes acusados
plasman la participación del Congreso de la República en la definición de los
proyectos específicos objeto de financiamiento” y la “posibilidad por parte del Congreso de concertar con el Gobierno la
inclusión de algunos de ellos en el presupuesto de la vigencia 2003”, de
ninguna manera eso significa “la
legalización de la discrecionalidad, o autonomía del Congreso manifestada en el
ortorgamiento de auxilios a favor de los
parlamentarios”.
En cuanto a la
participación del Congreso de la República, ella resulta “como un ejercicio de concurrencia de los gobiernos nacional,
departamental y de Bogotá, con la participación de alcaldes, previa la
realización de audiencias públicas consultivas, dentro de un proceso de
concertación eminentemente participativo, democrático y público con la
asistencia de ONG´s, tales como Transparencia por
Colombia”.
La dirección
general de la economía por el Estado, tiene entre otras finalidades promover el
desarrollo armónico de las regiones y, por ello, es razonable que en el Plan
Plurianual de Inversiones se incorporen recursos públicos para alcanzar tal
finalidad; y, siendo ello así, “quien
mejor que las mismas regiones para realizar ejercicios preliminares de
priorización del gasto en busca de una mayor eficiencia en la utilización de
los escasos recursos presupuestarios existentes”.
No resulta reñido
con la Carta Política que los Congresistas “realicen
gestiones para lograr la aprobación de recursos, siempre y cuando su actividad
no esté orientada por intereses individuales, sino a satisfacer las necesidades
de los habitantes del territorio que ellos representan”, pues “si bien deben votar consultando el bien
común, también son responsables políticamente frente a sus electores (c.p. art.133)”, lo que llevó a la Corte a declarar la
constitucionalidad del artículo 283, ordinal 6 de la Ley 5ª de 1992, como puede
observarse en la Sentencia C-497 de 1994.
Insiste luego en
que en las normas acusadas no se autoriza desvío de recursos hacia
particulares, ni se establece que habrá partidas presupuestales a disposición
de los Congresistas, o que los correspondientes proyectos de inversión deban
ser asignados conforme a sus orientaciones, por lo cual la demanda carece de
razón. La asignación de esos recursos, -
agrega -, deberá realizarse conforme al principio de la legalidad del gasto y
con observancia del artículo 68 del Decreto 111 de 1996. Ello significa que los proyectos que se
financien con tales recursos, deben formularse y ser evaluados por la entidad
del orden nacional responsable del proyecto, “con sujeción a la metodología general o específica que avale el Banco
Nacional de Programas y Proyectos (BPIN), de conformidad con el sector al cual
se refiera el proyecto”, lo cual supone una evaluación del mismo y concepto
de su viabilidad, que habrá de ser “emitido
por el Ministerio o Departamento Administrativo al cual está adscrita la
entidad, de conformidad con la delegación que otorgó el Departamento Nacional
de Planeación en su Resolución 5345 de 1993”.
La ejecución de
esas partidas, además, deberá respetar el principio de especialización, “en cuanto que las respectivas apropiaciones
deberán ejecutarse conforme al fin para el cual fueron programadas, eliminando
criterios subjetivos o propios de una actividad discrecional”.
La concurrencia del
Congreso en la definición de proyectos regionales de inversión, en el marco
constitucional es “una expresión de la
democracia participativa” en procura del “desarrollo equilibrado de la Nación inherente a la planeación”.
Los apartes normativos
que en la demanda se acusan como inconstitucionales por violación de la
independencia de las ramas del poder público e intervención del Congreso, por
mandato de la ley, en funciones propias del ejecutivo, a juicio del
interviniente no quebrantan la Constitución.
Tras citar los
artículos 113, 114 y 136 numeral 1º de la Carta Política, manifiesta el
Departamento Nacional de Planeación que las normas acusadas no establecen que
exista una libre disposición de dineros públicos por los Congresistas o que los
correspondientes proyectos de inversión deban ser asignados según lo que ellos
dispongan o conforme a sus orientaciones, “lo
cual eventualmente podría afectar la independencia de dichos funcionarios “.
Los apartes
normativos cuya inexequibilidad se pretende, “señalan la concurrencia de diversos órganos
públicos dentro de un ejercicio coordinado, plural y netamente participativo,
en la definición de una serie de proyectos de impacto regional que obedecen a
un proceso de priorización nacional y regional” de los recursos “eventualmente disponibles”. Tales normas no modifican ni desnaturalizan
el procedimiento para la elaboración, programación, aprobación y ejecución del
Presupuesto General de la Nación. En
cambio, mediante ellas se introduce “un
valioso e innovador insumo para el mismo en el cumplimiento de sus objetivos
dentro del sistema de planeación”.
Lo anterior
demuestra, a su juicio, que no se afecta la independencia de los miembros del
Congreso, pues “la financiación de los
proyectos debe sujetarse a las normas orgánicas que regulan la ejecución del
presupuesto y a los principios constitucionales de planeación y legalidad del
gasto”.
Afirma luego el
Departamento Nacional de Planeación que aprobar o seleccionar esos proyectos de
inversión regional no genera “autorizaciones
de gastos”. La apropiación de ellos
corresponde a la ley anual de presupuesto.
Por lo tanto, “no es posible, por
sustracción de materia, deducir que existen las condiciones adecuadas para que
la ejecución de los recursos se efectúe en forma tal que no responda
necesariamente a criterios de planeación y priorización de la inversión
pública, sino que busque la satisfacción de los intereses individuales de los
miembros del Congreso”. Tampoco se
puede deducir que sean de forzosa incorporación en las leyes de presupuesto,
pues si bien es verdad que debe existir la debida coordinación entre el Plan
Nacional de Desarrollo y las leyes anuales del presupuesto, ese principio “no es absoluto, toda vez que dichos
instrumentos de planeación desde el punto de vista temporal comportan metas de
diversa índole y por otra, las respectivas leyes de presupuesto deben adecuarse
a las exigencias de tipo social, económico y en general a la coyuntura
macroeconómica del momento, a fin de que la política de gasto se convierta en
un motor de desarrollo”.
En
armonía con lo expuesto, encuentra entonces el interviniente que no existe
violación del derecho a la igualdad que establece el artículo 13 de la Carta
Política, pues los Congresistas cumplen sus funciones mientras lo sean, sin que
por tal razón pueda afirmarse que tienen privilegios respecto de los ciudadanos
que aspiren a ingresar al Congreso en posteriores elecciones.
En criterio del
Departamento Nacional de Planeación, a diferencia de lo afirmado en la demanda,
no es verdad que los recursos para la inversión regional puedan determinarse
con criterios subjetivos en beneficio de los intereses político - electorales
de los Congresistas en cada región, sino, al contrario. Las normas acusadas tienen una finalidad
constitucional, cual es “el desarrollo de
las regiones, conforme a solicitudes públicas y trasparentes de los miembros
del Congreso y de la ciudadanía”. Si
se examina una eventual desviación de poder, en tal examen no se puede “olvidar el principio de buena fe y la
constitucionalidad de las leyes”, razón por la cual la existencia de la
supuesta ilegitimidad de los fines se debe evaluar en cada caso concreto,
conforme lo señaló la Corte en la Sentencia C-456 de 1998.
Por otra parte,
señala el Departamento Nacional de Planeación que el actor en su demanda “descontextualiza o modifica el contenido de
una de las normas acusadas, en particular, el artículo 11 de la Ley 812 de
2003, la cual según su redacción posee un carácter transitorio, como quiera que
su aplicación únicamente se daría para la vigencia fiscal de 2003, lo cual
resulta razonable dados los espacios temporales de aprobación del Presupuesto
general de la Nación (vigencia 2003) y la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
Dicho en otras palabras, busca establecer mecanismos que permitan iniciar la
ejecución del plan lo más pronto posible, consultando las necesidades de las
regiones, con fiel apego al principio de especialización del gasto, es decir,
respetando el objeto de cada una de las apropiaciones presupuestales
incorporadas en el presupuesto”.
Agrega el
interviniente que la función del Congreso para la aprobación del presupuesto
también incluye la de aumentar “partidas
del proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno”, así como la
incorporación de “nuevas apropiaciones,
siempre que cuente con la aceptación del Ministro de Hacienda” lo que
significa que “siempre ha sido que los
Congresistas realicen gestiones para lograr la aprobación de partidas, como las
que nos ocupan, siempre y cuando su actividad no esté orientada por intereses
individuales sino a satisfacer las necesidades de los habitantes del territorio
que ellos representan”, pues “también
son responsables políticamente frente a sus electores”.
Por último, estima
el Departamento Nacional de Planeación que en las audiencias públicas
consultivas celebradas hasta el momento ha existido una participación “sin precedentes, como bien lo reflejan los
medios de comunicación que han seguido con detenimiento esta nueva forma de
expresión, discusión y priorización de proyectos”, afirmación a la cual
acompaña en 44 páginas, varias fotocopias de publicaciones de prensa
recopiladas por la “Oficina de
Comunicaciones” de ese Departamento Administrativo.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador
General de la Nación en concepto No. 3349, recibido en esta Corporación el 17
de septiembre de 2003, solicita a la Corte Constitucional que se declare la inexequibilidad de las expresiones “y del Congreso Nacional” y “concertarán
con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro
de ´inversiones regionales por
sectorizar´, de que trata el artículo 6º de la presente ley que puedan
ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003” , contenidas en el
artículo 6º, numeral 4º y en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003.
En la argumentación
expuesta para sustentar la solicitud de inexequibilidad
de los apartes normativos acusados como inconstitucionales, el señor Procurador
General de la Nación empieza por recordar que conforme aparece en la Gaceta del
Congreso No. 54 de 2003 el artículo 6º no se encontraba incorporado en el
proyecto original de la Ley 812 de 2003, y señala que en el artículo 4º del
proyecto se incluía solamente una “distribución
regional indicativa de recursos por sectores a través de la cual se
materializaba la ´vinculación y armonización del Plan Nacional de Desarrollo
con la inversión territorial´”.
El artículo 6º
demandado ahora parcialmente como inexequible, fue incorporado “en las modificaciones propuestas para
segundo debate tanto en la Cámara (Gaceta del Congreso No. 172 de 2003, página
4) como en el Senado (Gaceta del Congreso No. 171 de 2003, página 4)”.
El artículo 6º
citado, señala el Procurador General de la Nación, “coincide en algunos aspectos con el numeral 4 del artículo 1º de la
Ley 796 de 2003, a través de la cual se convoca a un referendo”.
En cuanto hace al
aparte acusado del artículo 11 de la Ley 812 de 2003, en lo relativo a la
evaluación del Plan de Desarrollo, observa el Jefe del Ministerio Público que “no estaba incluido en el proyecto
presentado por el Gobierno, en el cual se preveía que la evaluación del plan
sería realizada únicamente por el Gobierno Nacional quien reglamentaría los
esquemas de seguimiento, evaluación, incentivos y difusión de resultados, en el
marco del Sistema Nacional de Evaluación (Gaceta 54 de 2003, página 13)”.
Conforme al texto
aprobado durante el primer debate, se le adicionó al proyecto de ley, en su
artículo 11, “una segunda parte, según la
cual el Congreso de la República a través de las Comisiones Económicas,
nombraría dos miembros de cada una de ellas para hacer parte de la evaluación y
seguimiento del plan, debiendo presentar a cada una de las Cámaras un informe
semestral de los resultados (Gaceta del Congreso No. 171, página 125)”.
El aparte normativo
del artículo 11 de la Ley 812 de 2003, objeto de la acusación de
inconstitucionalidad, se incluyó, - continúa el Procurador General de la Nación
-, “en el texto presentado para segundo
debate en la Cámara (Gaceta 172, página 18) y Senado (Gaceta del Congreso No.
171 página 18)”.
Esa adición,
manifiesta el señor Procurador General de la Nación, “no guarda relación con la evaluación del Plan de Desarrollo sino que
crea una fórmula según la cual dos miembros del Congreso, designados por las
Comisiones Constitucionales Permanentes de Asuntos Económicos concertarán con el Gobierno Nacional la
inclusión de las inversiones regionales por sectorizar, de que trata el
artículo 6º que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”. (negrillas originales en el concepto del Ministerio Público).
Afirma luego la
Vista Fiscal que las expresiones cuya inexequibilidad
se demanda, contenidas en los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003,
introducidas por decisión del Congreso de la República, crearon “en lo que hace a las ´inversiones por
sectorizar´, un mecanismo diferente al previsto en el sistema de planeación
estratégica por sectores desde las entidades territoriales y las entidades
nacionales, coordinado por el Departamento Nacional de Planeación y el Consejo
Nacional de Planeación, originalmente señalado por la Carta Política en sus
artículos 340 y 341, a la vez que se crea un espacio de discusión y
concertación, que modifica para esos recursos, el trámite previsto para la
presentación del proyecto de ley de presupuesto por parte del Gobierno
Nacional, artículo 346 de la Carta y Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto
111 de 1996”.
A juicio del señor
Procurador General de la Nación los apartes normativos acusados no quebrantan
los artículos 136 numeral 4º y 355 de la Carta en cuanto a la prohibición de
otorgar auxilios o donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho
privado. Pero, ello no obstante, sí constituyen una “injerencia
inconstitucional del legislador”.
Analiza la
prohibición constitucional de otorgar auxilios o donaciones a personas
jurídicas o naturales de derecho privado contenida en el artículo 355 de la
Constitución Política y luego expresa que estudiadas las expresiones contenidas
en las normas acusadas, observa que “si
bien es cierto que en el numeral 4º del artículo 6º de la Ley 812 de 2003 se
permite la participación de los miembros del Congreso, en la definición de los proyectos específicos en que se aplicarán los
recursos de las inversiones regionales por sectorizar, esta participación no
corresponde strictu sensu, a la figura de los
auxilios parlamentarios”. (negrillas originales del concepto).
A tal conclusión se
llega por el Procurador General de la Nación, por cuanto en su criterio no se
faculta en lo acusado al Congreso de la República o a los miembros de sus
Cámaras para la asignación discrecional de recursos públicos, pues “su actuación se enmarcaría en un proceso de
concertación previo a la presentación del proyecto de presupuesto, en la cual
participan múltiples sectores del Estado y de la sociedad civil”, por una
parte; y, por otra parte las normas objeto de la acusación no permiten que los
recursos regionales en inversiones por sectorizar se otorguen directamente por
los miembros del Congreso a favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado, sin contraprestación alguna.
A continuación
recuerda el Procurador General de la Nación que en la Constitución Política de
1991 la planeación fue instituida como una “herramienta
fundamental para la realización del principio de participación en el Estado
Social de Derecho”, para lo cual se diseñó un mecanismo que permite que en
sus diversas etapas participen los ciudadanos y las autoridades de todas las
ramas y órganos del poder público.
Afirma que el
Consejo Nacional de Planeación, es el foro constitucionalmente previsto para la
participación de las autoridades nacionales, territoriales y de los
representantes de los distintos sectores de la sociedad.
Aduce que,
incorporadas las modificaciones surgidas en el seno del Consejo Nacional de
Planeación, se adopta el proyecto de Plan de Desarrollo que el Gobierno somete
a consideración del Congreso para su discusión y aprobación; y, posteriormente,
en la evaluación de la ejecución del Plan, se renueva la participación tanto de
la ciudadanía como de la administración nacional y territorial y los organismos
de control, así como del Congreso de la República en ejercicio del control
político que le corresponde.
El mecanismo creado
por la Ley 812 de 2003 mediante la cual se adoptó el Plan Nacional de
Desarrollo para el período 2003-2006, “margina un monto de recursos del proceso general de sectorización y difiere la
definición de los proyectos que deben ser realizados con esos recursos a un
proceso de concertación especial, previo a la formulación de la ley de
presupuesto”.
Ello pone en
evidencia que el objetivo de los apartes normativos que se acusan no fue el de
permitir la participación que ya estaba autorizada en la Constitución
Política. Fue otro. El de “permitir la injerencia del Congreso en la
definición de los proyectos específicos a realizarse en cada región; intención
que en sí misma, no puede tacharse de inconstitucional, pues debe presumirse
que ella está orientada a proteger el interés general, pues no existen
elementos que permitan demostrar que con su aprobación se buscó una desviación
del poder del legislador” (negrillas del texto original).
Sentado
lo anterior, el señor Procurador General de la Nación expresa que imponer al
Ejecutivo como un deber la inclusión en el proyecto de ley de presupuesto de
partidas de inversión regional previa concertación con el legislativo, resulta
inconstitucional porque de esa manera se viola la separación de funciones de
esas dos ramas del poder y, además, la iniciativa legislativa privativa del
Ejecutivo en estas materias.
En la elaboración
del proyecto de presupuesto es al Ejecutivo a quien le corresponde, con plena
autonomía determinar el contenido del proyecto que, luego, se presentará para
debate y aprobación del Congreso. Este,
en ejercicio de su función, podrá discutirlo y le impartirá aprobación con
sujeción a la Ley Orgánica respectiva.
Pero, es al
Gobierno Nacional al que corresponde de manera privativa la iniciativa
legislativa en materia presupuestal conforme a lo dispuesto por los artículos
150, 151, 154, 340, 346 y 351 de la Carta Política, normas que guardan armonía
con los artículos 142 numeral 1º y 7º de la Ley 5ª de 1992.
De acuerdo con el
principio de la colaboración armónica de las ramas del poder público para los
fines del Estado, tanto la Planeación Nacional como el manejo presupuestal
requieren procedimientos en los cuales participan tanto el Ejecutivo como el
Congreso. Sin embargo, cada una de las ramas del poder debe desempeñar sus
funciones separadamente pues la Constitución señaló la forma y la oportunidad
de la concurrencia de ambas para la finalidad anotada.
Por lo que hace al
trámite de la ley de presupuesto, es claro que la iniciativa legislativa es
privativa del Ejecutivo. A él
corresponde la elaboración del proyecto respectivo por ministerio del artículo
346 de la Constitución.
De la misma manera,
en esa norma constitucional se establece que no pueden incluirse partidas que
no correspondan a créditos judicialmente reconocidos o gastos decretados
conforme a ley anterior, o propuestos por el Gobierno para atender debidamente
el funcionamiento de las ramas del poder público o el servicio de la deuda, o
gastos destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
El Presupuesto
General de la Nación es un instrumento de planeación en el que se hace una
estimación de los ingresos y se confiere
una autorización de los gastos públicos de una vigencia fiscal determinada. En la preparación anual del proyecto de
Presupuesto General de la Nación, que corresponde al Gobierno, ha de darse
cumplimiento al Estatuto Orgánico de Presupuesto, en el cual se establece la
coordinación sectorial por parte de los ministerios y la participación del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de
Planeación y los Consejos Regionales de Planificación. Ello muestra, con claridad, que al Ejecutivo
es al que compete la etapa de preparación y presentación del proyecto.
Agotada ella, se da
inicio a la discusión del proyecto, la cual ha de cumplirse en el Congreso de
la República. De esa manera se garantiza
un papel activo del órgano legislativo, como representante de la voluntad popular
en la determinación de las rentas nacionales y en la destinación del gasto
público. No es una aprobación mecánica
del presupuesto la que se realiza por el Congreso, pues ha de mediar un debate
de carácter democrático.
Con todo, el
aumento del presupuesto de rentas y recursos de capital, así como el de las
partidas del Presupuesto de Gastos tienen necesariamente que sujetarse a lo
dispuesto en los artículos 346, 347 y 351 de la Constitución. Una partida nueva, requiere, conforme a la
última de las normas citadas concepto previo y favorable del
Gobierno, expresados en mensaje suscrito por el Ministro de Hacienda y
Crédito Público.
Por otra parte, la
reducción de tales partidas exige la observancia de las normas contenidas en
los artículos 341 y 351 de la Constitución así como de lo preceptuado en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, lo que significa que el Congreso no
puede eliminar partidas correspondientes a las inversiones autorizadas en los
planes y programas señalados en el Plan Nacional de Desarrollo (artículo 341
C.P.).
De acuerdo con lo
anteriormente expuesto, - continúa el Procurador General de la Nación -, “el mecanismo de inclusión y reducción de
partidas a solicitud de los Congresistas en el trámite de aprobación de la Ley
de Presupuesto, si bien está permitido en la Carta, tiene limitaciones para
evitar que, por este conducto, se reemplace el proceso de planeación que
asegura el principio de unidad presupuestal en su aspecto procedimental, por
cuanto éste garantiza que la planeación se realice de manera participativa, de
abajo hacia arriba, con un diagnóstico de las necesidades a nivel nacional, las
cuales deben ser armonizadas y coordinadas por las altas esferas del Gobierno y
por el legislador, en la forma y oportunidad señalados en la Carta”.
Prosigue luego el
Jefe del Ministerio Público recordando que las leyes de presupuesto “son globales” y su desglose se realiza “a través del decreto de liquidación que
expida el Ejecutivo”, decreto que por no ser de rango legal, “no puede modificar ningún aspecto
contemplado en la Ley de Presupuesto”.
El carácter
especial de la Ley del Plan de Desarrollo e Inversiones Públicas, no le permite
sin embargo modificar “la distribución de
competencias y la oportunidad de la actuación de cada una de las ramas y
órganos del poder público, en los términos en que lo concibió el
Constituyente”, que busca “el
equilibrio de los poderes ejecutivo y legislativo con sus respectivos
controles”.
Siendo ello así, el
artículo 6º numeral 4º de la Ley 812 de 2003, en lo acusado resulta
inconstitucional. En efecto, en él se
ordena que la definición de los proyectos específicos a realizar con las
partidas regionales por sectorizar se realice con anterioridad a la
presentación de la Ley de Presupuesto para la vigencia de 2004, “de tal manera que los proyectos específicos
que se definan como resultado de la concertación entre el Gobierno Nacional,
regional, local (delegados de los alcaldes) y el Congreso Nacional, previa
audiencia pública de carácter consultivo, deberán ser incluidos en el proyecto
de ley de presupuesto que presente el Gobierno Nacional”. Con ello, el Congreso “tiene una actuación previa que no fue
prevista por el Constituyente en el sistema de planeación y, que como tal,
resulta contraria a dicho sistema”. Por
ello, “la Ley 796 de 2003, por la cual se
convoca a un referendo, en el numeral 4º del artículo 1º, trae como reforma a
la Constitución la participación del Congreso en estas etapas, a través de las
comisiones constitucionales y las respectivas bancadas”.
En idéntico
sentido, pero con un mecanismo distinto, “la
ley del plan, en su artículo 11, ordena la concertación entre el Gobierno
Nacional y dos miembros de cada una de las comisiones económicas del Congreso,
para decidir la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro
´inversiones regionales por sectorizar´ , que puedan
ser ejecutadas en el presupuesto de la vigencia 2003”.
Por lo dicho,
asevera el Procurador que resultan contrarios a la Constitución los
apartes normativos de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003, pues se
ordena una concertación previa entre el Congreso y el Gobierno en un asunto que
corresponde de manera privativa a la iniciativa legislativa gubernamental en la
materia (artículos 154 y 346 de la Carta), en armonía con los artículos 347,
349 y 351 de la misma.
De igual modo, se
desconoce la dinámica democrática del debate legislativo, “al permitir que unos pocos Congresistas definan con el Gobierno, en
nombre del Congreso, cuáles serán los proyectos específicos a financiar con los
recursos regionales por sectorizar, teniendo en cuenta que los Congresistas
representan todas las regiones y sectores de interés, pues un acuerdo entre el
Gobierno y el Congreso haría obligatoria la inclusión de unos proyectos y
excluiría otros sin pasar por un debate abierto en las cámaras legislativas”.
Por
otra parte, el Jefe del Ministerio Público expresa que, además de la falta de
técnica legislativa de incluir en un artículo relativo a la “evolución del
plan” una norma que establece un mecanismo para incluir la participación de
miembros del Congreso en la determinación de las inversiones contenidas “en uno de los rubros del plan”, lo que
en realidad ocurre es que “se trata de un
mecanismo transitorio para lograr la elaboración del presupuesto de la vigencia
de 2003”, sin sujeción a “las
regulaciones consagradas en la Constitución y en la Ley Orgánica del
Presupuesto”.
El control del
Congreso sobre la actuación del Gobierno en la ejecución del plan de desarrollo
es función que se cumple en ejercicio de las atribuciones que al Congreso le
confiere el artículo 114 de la Carta, para lo cual el artículo 189 numeral 12
de la Constitución le ordena al Presidente de la República rendir informe a la
iniciación de cada legislatura al Congreso de la República, control político que,
a juicio del Procurador General de la Nación queda en entredicho si el propio
Congreso o algunos de sus miembros “han
participado en el direccionamiento de los rubros” con fundamento en la
norma que se acusa como inconstitucional.
Los mecanismos
establecidos en los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003, en lo demás, no se
oponen a la Constitución Política y, conforme al Plan Nacional de Desarrollo se
incluyeron partidas para armonizar la planeación de inversiones nacional y
territorial, señalando en ellos “los
criterios con sujeción a los cuales la Nación directa o indirectamente
adelantará los correspondientes proyectos de inversión”. Es decir, que esas partidas con arreglo a
los criterios allí señalados deberán ser destinadas “en un 75% a vías, agua potable, saneamiento básico y distrito de riego
y el 25% restante, podrá ser distribuido en otros sectores de acuerdo con las
prioridades regionales”.
Conforme a la
distribución acabada de señalar, la inversión se adelantará en desarrollo de “una política general, de tal manera que si
bien no se sectoriza dentro de la distribución preliminar e indicativa, sí se
determina la orientación de los mismos exclusivamente a la atención de las
necesidades en él señaladas”.
El restante 25%,
según lo previsto en el Plan de Desarrollo se destinará a la satisfacción de “las necesidades regionales”, pero esa “destinación dependerá de la priorización”
de las mismas.
Por este aspecto el
artículo 6º, numeral 4º de la Ley 812 de 2003 no contraría el sistema de
planeación que diseñó el Constituyente de 1991 y asegura la participación en la
planeación del gasto público y en la elaboración del Presupuesto Nacional, ya
que éste ha de guardar relación con los contenidos del Plan de Desarrollo.
No es contrario a
la Constitución Política que los Congresistas, “en su calidad de representantes tanto de los intereses nacionales como
de los regionales, puedan intervenir, gestionar o convenir en todo tiempo ante
los organismos del Estado la obtención de cualquier tipo de servicios y ayudas
en materia de salud, educación, vivienda y obras públicas para beneficio de la
comunidad que representan”, tal como lo expresó la Corte “al declarar la exequibilidad
de los numerales 7 y 8 del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992 (Sentencia C-497
de 1994)”.
El Jefe del
Ministerio Público expresa luego que la participación de los Congresistas en
las audiencias públicas en las que se definen los proyectos a financiar con
recursos del rubro “partidas regionales
por sectorizar” no es contraria a la Constitución Política. Al contrario, según su concepto, así se le da
trasparencia a las gestiones que ante el Gobierno realizan los miembros del
Congreso con ese propósito. Agrega que “esta intervención despojada del carácter
orgánico en tanto que constituye una intervención de los parlamentarios y no
del Congreso y sin la actuación de los Congresistas como parte de la
concertación, elimina del mecanismo la invasión del legislativo en las
competencias del Ejecutivo y, en particular, en lo relativo a la iniciativa
legislativa en estas materias”.
La intervención de
los Congresistas en las audiencias públicas, se extiende a todos ellos y no a
unos pocos con facultad para concertar con el Ejecutivo de manera
obligatoria. El carácter no vinculante
de lo resuelto en esas audiencias públicas, “previene
la apropiación clientelista de los mencionados recursos y evita que se creen
situaciones desiguales entre los Congresistas que pretendan ser reelegidos y
quienes aspiren a ingresar al Congreso, porque unos y otros podrán participar
en las audiencias sin que se privilegie de ninguna manera la intervención de
unos, en su carácter de parlamentarios”.
La participación de
los Congresistas en las audiencias públicas donde se discutan proyectos
específicos de inversión regional, - continúa el Procurador General de la
Nación -, “deberá ser democrática,
garantizando que todos los sectores del Congreso intervengan en ellas, de tal
manera que no se privilegie la participación de unos Congresistas en detrimento
de otros elegidos en los respectivos departamentos y en el Distrito Capital”.
Tales audiencias
deberán realizarse con observancia de los principios de publicidad y
trasparencia, “de tal manera que todos
los sectores de la sociedad puedan tener noticia oportuna de su realización y
participar en ellas, a efectos de lograr que los proyectos a atender, resulten
ser realmente los prioritarios”.
Así, las recomendaciones que allí se formulen deberán ser, además,
motivadas, lo que permitirá atender debidamente “la priorización de las necesidades expresada en las audiencias
públicas” de las cuales se levantarán las actas correspondientes.
Incluídas las partidas
correspondientes a “proyectos de
inversión por sectorizar” en las leyes anuales de presupuesto, su ejecución
compete al Ejecutivo. La evaluación,
seguimiento y control que corresponda deberá realizarse conforme a la ley y, en
todo caso sin quebranto alguno del artículo 355 de la Constitución.
Los proyectos de
inversión regional deberán estar registrados “en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional, lo que
significa la evaluación de su viabilidad técnica, ambiental, y socioeconómica,
por parte del Departamento Nacional de Planeación (Ley 152 de 1994, artículo 27
y Decreto 111 de 1996, artículo 68); además, estos proyectos, deberán guardar
coherencia con el Plan Operativo Anual de Inversiones (Decreto 111, artículo
8)”.
Las inversiones que
se realicen en las entidades territoriales deberán, adicionalmente, ser
coherentes con los planes territoriales de desarrollo y “aquellos proyectos que implican cofinanciación entre las entidades
territoriales y la Nación, deben ser evaluados por los órganos de
cofinanciación o por los señalados en los respectivos convenios y deben tener
como prioridad el gasto público social y tener en cuenta para la distribución
territorial el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades
básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa (Ley 152 de 1994,
artículo 38), aspectos que deberán ser evaluados por el Gobierno Nacional de
manera objetiva, pues de no ser así se haría inequitativa la repartición de las
partidas”.
Agrega luego el
Procurador General de la Nación que la intervención legítima y
constitucionalmente necesaria del Congreso en la adopción del Plan Nacional de
Desarrollo y su intervención en la discusión y aprobación del Presupuesto
Nacional, tiene como fundamento el origen democrático del órgano legislativo “y como objeto, la protección y promoción de
los asuntos que atañen al interés general”.
Por esto, “sería inaceptable
que el Gobierno Nacional asigne de cualquier manera directa o indirecta, montos
del Presupuesto Nacional, que puedan ser destinados por los Congresistas
directamente o a través de su injerencia ilegítima frente a los órganos de
ejecución de la administración en cualquiera de los niveles, por cuanto esto
constituiría invasión de la órbita del poder ejecutivo por parte del
legislador, cuya función no es la ejecución del presupuesto sino la aprobación
del mismo”.
Esa intervención,
cuando signifique actuación a favor de intereses propios del Congresista o de
terceros, sería contraria al artículo 133 de la Carta, así como vulneraría los
deberes y prohibiciones que a los servidores públicos les impone la Ley 734 de 2002
y, “en particular, el consagrado en la
Ley 5ª de 1992, pudiéndose configurar el tráfico de influencias”.
En virtud de lo
expuesto, concluye, como ya se dijo, el señor Procurador General de la Nación
con la petición a la Corte Constitucional para que se declare “la inexequibilidad
de las expresiones ´y del Congreso Nacional´ y ´concertarán con el Gobierno
Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de ´inversiones
regionales por sectorizar ´, de que trata el artículo 6º de la presente Ley,
que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003 ´ contenidas en el
artículo 6º, numeral 4 y en el artículo 11, respectivamente, de la Ley 812 de
2003, que contiene el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
De
acuerdo con lo expuesto por el artículo 241 numeral 4º de la Constitución
Política, es la Corte Constitucional competente para conocer de la demanda de inexequibilidad interpuesta contra las expresiones acusadas
del artículo 6º numeral 4º y del artículo 11 de la Ley 812 de 2003, por
tratarse de normas contenidas en una ley de la República.
2. Asunto materia de debate.
Como
se desprende de la demanda con la cual se inició este proceso y de la
intervención del Departamento Nacional de Planeación y del concepto rendido por
el Procurador General de la Nación, ha de analizarse por la Corte si las
expresiones acusadas de los artículos 6º numeral 4º y 11 de la Ley 812 de 2003
son violatorias de la Constitución Política, o no lo son.
Para este efecto
habrá de analizarse si la concurrencia del Congreso Nacional para la definición
de proyectos específicos y la prioridad de los mismos con anterioridad a la
presentación de la Ley General de Presupuesto para la vigencia del año 2004, a
la cual se refiere el numeral 4º del artículo 6º de la citada ley, así como la
concertación a través de los dos miembros de las comisiones económicas del
Congreso de la República, con el Gobierno Nacional, para incluir inversiones
regionales a que se refiere el artículo 6º de la Ley 812 de 2003 que puedan
ejecutarse en el presupuesto de la vigencia de 2003, en realidad constituyen
una forma de otorgamiento de “auxilios
parlamentarios”, lo cual sería violatorio del artículo 136, numeral 4º y
del artículo 355 de la Constitución Política.
Además, habrá de
establecerse si el mecanismo propuesto en los artículos 6º numeral 4º y 11 de
la Ley mencionada llevan al quebranto de la autonomía de las ramas del poder
público, es decir, si mediante dichos mecanismos el Ejecutivo Nacional, que
tiene a su cargo la ejecución de la Ley de Presupuesto, ve mermada esa
autonomía por una injerencia indebida del Congreso de la República.
Del mismo modo,
tendrá que analizarse si con los mecanismos previstos en los apartes normativos
de las disposiciones acusadas se quebrantan los artículos 339 y 341 de la
Carta, que fijan la intervención del Congreso en la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo mediante una ley, sin que ello comporte inmiscuirse en
las competencias de otras autoridades, según lo dispuesto por el artículo 136
numeral 1º de la Constitución.
Por otra parte, la
Corte habrá de examinar si la asignación de partidas para inversiones
regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la Ley acusada, viola
el derecho a la igualdad por la posibilidad de que los aspirantes a formar
parte del Congreso queden en situación de desventaja con respecto a quienes ya
forman parte del mismo, pero van a las elecciones con el privilegio de haber
intervenido en la asignación de partidas regionales de inversión.
De acuerdo con el
concepto del señor Procurador General de la Nación, la Corte también deberá
examinar si la concertación entre el Congreso y el Ejecutivo antes de la
presentación del proyecto de presupuesto para la vigencia de 2003 contemplada
en el artículo 11 que regula la evaluación del Plan de Desarrollo, así como la
concurrencia del Congreso y el Ejecutivo para la definición de proyectos
específicos que deberá concretarse con anterioridad a la presentación de la Ley
General de Presupuesto para la vigencia del año 2004, se ajusta a la
Constitución; o, si por el contrario, de esa manera se quebrantan los artículos
150, 151, 154, 340, 346 y 351 de la Carta Política, por cuanto así se introduce
una procedimiento nuevo que desconoce la participación que corresponde a cada
una de las ramas del poder público mencionadas en el proceso de formación de la
Ley de Presupuesto. Es decir, en este
aspecto, tendrá que analizarse por la Corte si la iniciativa legislativa
privativa del Ejecutivo para elaborar el proyecto de presupuesto que deberá
presentarse a consideración del Congreso, resulta afectada.
3. Análisis sobre la constitucionalidad de las
normas demandadas.
3.1. La dirección General de la Economía le
corresponde al Estado.
Conforme a lo
dispuesto por el artículo 334 de la Constitución Política al Estado corresponde
la dirección de la economía, lo que significa que ésta no queda a merced de lo
que pueda suceder en la sociedad, sino que precisamente para alcanzar las altas
finalidades que le competen al Estado para “promover
la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución”, así como para “asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo” que impone el artículo 2º de la Carta al Estado
Colombiano, la economía requiere que su dirección general se lleve a cabo por
el Estado.
En ese orden de
ideas es claro que el Congreso de la República en la Constitución de 1991
mantiene la función de dictar mediante leyes las normas conforme a las cuales
ha de llevarse a efecto esa intervención en la economía. El artículo 150, numeral 21 de la
Constitución exige que tales leyes regulen de manera precisa la forma como el
Estado habrá de intervenir en la explotación de los recursos naturales, en el
uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes,
al igual que en los servicios públicos y privados, con el propósito de “racionalizar la economía con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano”, como expresamente se señala en el
artículo 334 de la Carta Política.
Además, en esta norma se le impone al Estado el deber de intervenir, “de manera especial” para “dar pleno empleo a los recursos humanos”
y asegurar a todos, particularmente a quienes tienen menores ingresos, un “acceso efectivo a los bienes y servicios
básicos”, intervención que se extiende a la promoción de la productividad y
competitividad, al igual que a buscar que las distintas regiones de Colombia
alcancen un “desarrollo armónico”.
Al Congreso de la República lo invistió la
Constitución de 1991 de atribuciones amplias para la regulación de la
economía. Así se desprende, por ejemplo,
de la función de regulación de la moneda que le atribuye el artículo 150,
numeral 3º de la Carta; de la atribución para dictar la ley a la que deberá
ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, según lo
dispuesto en el artículo 372 de la Constitución; de la función de expedir la
ley para la regulación de las actividades relacionadas con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público y de la
facultad de regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora,
señalada en el artículo 150, numeral 19, literal d) de la Constitución; de la
atribución de regular la política comercial, los aranceles, tarifas y de
expedir el régimen de aduanas (artículo 150, numeral 19, literal c); de la
atribución para expedir la ley de organización del crédito público (norma
citada literal a).
A las funciones
señaladas, ha de agregarse que al Congreso de la República se le asigna por la
Carta Política, como una competencia legislativa propia la de expedir el
presupuesto nacional, así como la ley del Plan de Desarrollo y, además, la de
dictar las leyes orgánicas a las cuales deben sujeción la expedición de la Ley
Anual de Presupuesto y la Ley del Plan, estas últimas por expreso mandato del
artículo 151 de la Constitución Política.
De esta manera
queda establecido por el Constituyente que el Congreso de la República, como
órgano de representación popular tiene asignadas funciones específicas en la
intervención del Estado en la dirección de la economía.
Con todo, el
Presidente de la República no se encuentra ausente de la intervención que le
compete al Estado en la dirección de la economía. Al contrario, la Constitución Política en el
artículo 341 lo autoriza para expedir mediante decreto el Plan Nacional de
Inversiones Públicas si el Congreso no lo expide en un término de tres meses
después de presentado, decreto que tendrá por ministerio de la Constitución, “fuerza de ley”. Del mismo modo, de acuerdo con lo dispuesto
en los artículos 348 y 349 de la Carta preceptúa que si el Congreso no expide
la Ley de Presupuesto Nacional, rige entonces el que hubiere sido presentado
por el Gobierno dentro de los términos señalados en la Constitución. Igualmente, tiene atribución el Presidente de
la República, en ejercicio de la potestad que para el efecto le otorga el
artículo 189 de la Carta para expedir decretos que desarrollen las leyes marco
y, además, ejerce importantes facultades de inspección y vigilancia a través de
las Superintendencias, según lo preceptuado por el artículo 189 de la
Constitución.
Adicionalmente, el
Presidente de la República, con sujeción a la ley que el Congreso dicte
conforme al artículo 150, numeral 19, literal e), en cuanto hace relación al
régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, puede luego
dictar anualmente los decretos correspondientes.
A todo lo anterior,
ha de agregarse que dentro de los estrictos límites que se le señalan por el
artículo 215 de la Constitución, el Presidente de la República, con la firma de
todos sus ministros tiene atribución para declarar el estado de emergencia económica,
social y ecológica por períodos hasta de 30 días en cada caso, sin que pueda
exceder de 90 días en el año calendario, declaración que le permite dictar
decretos legislativos, sujetos al control automático de la Corte
Constitucional.
3.2. La Ley
del Plan de Desarrollo y Ley Orgánica
para la adopción de la Ley del Plan.
3.2.1. Como es
suficientemente conocido, la Constitución original de 1886, carecía de normas
sobre la planeación nacional y, en consecuencia, en ella no se contempló la
adopción de planes nacionales o sectoriales de desarrollo.
La reforma
constitucional introducida a la Carta Política en su parte orgánica mediante el
Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso en su artículo 69, numeral 4º, como una
de las funciones del Congreso la de “fijar
los planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional,
y los planes y programas de las obras públicas que hayan de emprenderse o
continuarse”, norma esta que en la codificación de la Constitución
realizada por el Consejo de Estado de acuerdo con lo dispuesto en el Acto
Legislativo mencionado, correspondió al artículo 76 de la Constitución
anterior.
La reforma
constitucional que se introdujo a la Carta mediante el Acto Legislativo No. 1
de 1968, reformó a su vez el numeral 4º del artículo 76 de la Constitución
entonces vigente, y agregó que sería función del Congreso, además de la
fijación de los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe
someterse la economía nacional, y los de las obras públicas a emprenderse o
continuarse, algo que era indispensable y de lo cual no se había ocupado la
reforma constitucional de 1945: “la
determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución,
y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. Con ello, sin duda, se avanzó en cuanto
el Congreso no sólo debería en adelante fijar los planes y programas de
desarrollo económico y social a los cuales debería sujetarse la economía
nacional, sino, además, en cuanto por mandato del Constituyente debería
determinar no sólo las inversiones autorizadas para la ejecución de los mismos
sino aquellas medidas que fueren necesarias para impulsar su cumplimiento, con
la expresa determinación de los recursos que se autorizaran para el efecto.
Con todo, la
reforma constitucional de 1968, estableció que el primer debate de los
proyectos de ley para la fijación de los planes y programas de desarrollo
económico y social a que debería someterse la economía nacional y los de las
obras públicas a emprender o continuarse, deberían ser objeto de primer debate
en una nueva Comisión Especial Permanente del Congreso, integrada en la forma
prevista en el artículo 80 de la Constitución, norma esta que en los trece años
de su vigencia (de 1968 a 1991) no pudo cumplirse por cuanto fue imposible la
integración de la citada Comisión por diversas circunstancias, que no es del
caso analizar ahora.
3.2.2. La
Constitución de 1991 en su Título XII capítulo 2 se ocupa de los planes de
desarrollo. En conjunto de la
normatividad contenida en los artículos 339 a 344 inclusive de la Carta
Política vigente, puede concluirse que ella se caracteriza, como se dijo por la
Corte Constitucional en Sentencia C-478 de 6 de agosto de 1992, magistrado
ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, por “tres aspectos fundamentales:
a) propicia un sistema
transparente. En los Consejos de
Planeación, a todo nivel intervendrán representantes de la ciudadanía y de los
sectores en que esta se divide (art. 340); b) la participación de las entidades
territoriales es mayor, en la medida en que hacen parte del Consejo Nacional de
Planeación, organismo consultivo del Gobierno para la elaboración del Plan
Nacional (artículo 340), participan directamente en la elaboración del Plan
(CN. de 1991, art. 341); c) buscar convertir el instrumento de planeación en
una realidad. Si el Congreso no aprueba
el Plan Nacional de Inversiones (parte del Plan Nacional de Desarrollo), el
Gobierno lo pondrá en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley (CN. de
1991, art. 341, inciso 3º)”.
3.2.3.
Como puede observarse, conforme a lo dispuesto por el artículo 339 de la Constitución
vigente el Plan de Desarrollo, por expreso mandato de la Carta Política, debe
contener dos partes perfectamente diferenciadas una de la otra, a saber : a) la parte general, en la cual se deben señalar los
propósitos y objetivos nacionales del Plan Nacional de Desarrollo a largo
plazo; y, b) el Plan de Inversiones de las entidades públicas del orden
nacional.
En
la parte general, se definirán las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental.
En ella, en cuanto se refiere a la Dirección General de la economía se
trazarán sus orientaciones generales, es decir, se incluirá lo que hace
relación a lo que interesa a toda la Nación y no a segmentos particulares de
ella como pueden ser asuntos particulares referidos a las unidades
territoriales. Es decir, el Plan Nacional de Desarrollo persigue en cuanto tal
la definición general de la economía conforme a la concepción del Estado
unitario y al marco macroeconómico en la sociedad colombiana. Además, dentro de ese marco unitario deben
incluirse las políticas concernientes al desarrollo armónico, regional y
sectorial, lo que incluye que se tracen metas de largo, de mediano y de corto
plazo, todas enmarcadas dentro de propósitos comunes.
3.2.4. Diferente
por completo de la ley del Plan de Desarrollo es la Ley Orgánica del Plan
General de Desarrollo. A esta se
refieren, de manera específica, los artículos 151 y 342 de la Carta Política.
Conforme
a las normas anteriores, la Carta Política de 1991 establece que el propósito
de la Ley Orgánica con arreglo a la cual ha de adoptarse el Plan Nacional de
Desarrollo, es la reglamentación del procedimiento que ha de seguirse para
dictar por el Congreso esta última ley, así como la determinación de las
funciones de los Consejos Nacional y Territoriales de Planeación que integran
el sistema nacional de planeación y garantizan la participación ciudadana en la
elaboración de los planes de desarrollo.
En
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo se señala el
procedimiento de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de los planes
de desarrollo, tanto nacionales como territoriales. Es una ley, que por sus finalidades señala el
procedimiento que ha de seguirse para la adopción de la Ley del Plan de
Desarrollo, y persigue que haya unificación en los procedimientos que
necesariamente han de seguirse en la determinación de la planeación del
desarrollo.
La
Ley del Plan de Desarrollo, tanto en su parte general como en la específica de
inversiones públicas, muestra claras diferencias con la Ley Orgánica a que ha
de someterse su discusión y aprobación.
En la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en su parte general, a tenor
de lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Política, deben señalarse,
se repite, “los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”; y, en
cuanto hace relación al plan de inversiones públicas, en la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo deben aparecer claramente especificados, “los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”.
3.2.5.
En cuanto se refiere a los planes de desarrollo de las entidades territoriales,
el artículo 339 de la Carta Política preceptúa que estas últimas “elaborarán y adoptarán de manera concertada
entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de
asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las
funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley”, planes
estos de desarrollo de las entidades territoriales que contendrán, a semejanza
del Plan Nacional de Desarrollo, “un
parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo”.
3.3. La Ley Anual del Presupuesto, la Ley Orgánica
del Presupuesto y la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
3.3.1. Conforme
a lo preceptuado por los artículos 150, numeral 11, 345 y siguientes de la
Constitución Política, corresponde al Congreso de la República la aprobación de
la Ley Anual de Presupuesto en la cual se establecen las rentas nacionales y se
fijan los gastos del Estado por la vigencia fiscal, que es anual y se halla
comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre correspondiente.
La
aprobación por el Congreso del presupuesto nacional es aplicación directa del
principio democrático, pues quiere la Constitución Política que, así como no
puede existir impuesto sin representación, tampoco el cálculo de las rentas
nacionales ni la autorización de los gastos del Estado se lleven a cabo por las
autoridades sin la participación de quienes representan legítimamente al pueblo
en el Congreso de la República y, en su caso, en las asambleas departamentales
y los concejos municipales o distritales.
En
la Ley de Presupuesto se concreta, a través de la asignación de recursos
económicos la posibilidad de hacer efectivas las políticas estatales en cada
uno de los distintos asuntos de trascendencia nacional. Por esa razón no es el presupuesto un simple
acto de trámite de carácter administrativo para la ordenación del gasto
público, sino esencialmente una decisión de carácter político a través de una
ley sobre las prioridades estatales, razón esta por la cual es un axioma que la
realidad de la política oficial en relación con la satisfacción de las
necesidades públicas, más que en las declaraciones de los funcionarios ha de
examinarse de manera concreta en los rubros que se les asignan a cada una en la
Ley Anual de Presupuesto.
3.3.2. Dada
la trascendencia jurídico - política, social y
económica del presupuesto nacional, el Constituyente de 1991 estableció en el
artículo 151 de la Carta que las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe someterse a una
Ley Orgánica. De esta suerte, si la Ley
de Presupuesto se tramita con desconocimiento o violación de las normas a las
cuales se encuentra sujeta la actividad legislativa para su expedición, se
quebranta así la Constitución Política.
Esa
decisión del Constituyente para someter la expedición de la Ley Anual de
Presupuesto a unas reglas preestablecidas en la Ley Orgánica, había sido ya
planteada desde el año de 1944 en la exposición de motivos de lo que se
convirtió luego en el Acto Legislativo No. 1 de 1945 por el Ministro de
Gobierno de entonces, doctor Alberto Lleras, en el cual expresó la necesidad de
la existencia de leyes “orgánicas o
normativas”, a las cuales debería ceñirse el legislador para la expedición
de otras, pues, según su afirmación, de no ser así, “el legislador puede ir deshaciendo su propio trabajo, sin ninguna
valla. El legislador, por ejemplo, dice
cómo se ha de elaborar el presupuesto.
Pero si en el momento de elaborarlo encuentra un tropiezo, agrega un
artículo al propio presupuesto modificando una ley normativa. El legislador, dice sabiamente que ha de
haber una precisión determinada de gastos o un plan de inversión. Pero surge un gasto ocasional que no cabe
dentro del programa y al dictar la ley deroga la sabia norma ordenadora”. Precisamente con ese fundamento la
Asamblea Constituyente de 1991, con cita expresa del antecedente acabado de
mencionar, introdujo en la Carta Política como una categoría especial la de las
leyes orgánicas y como otra la de las leyes estatutarias. Las Leyes Orgánicas, son según la
Constituyente de 1991 normas de “superior
jerarquía, casi constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante,
y sin despojar a las cámaras de su potestad legislativa...” son “un mandamiento al Congreso en orden a
regular su función legislativa, señalándoles límites y condicionamientos”
(Gaceta Constitucional No. 79, mayo 22 de 1991).
3.3.3. Como
resulta apenas obvio, el Plan Nacional de Desarrollo sería inane sino se
reflejara luego en las leyes anuales de presupuesto. Los planes de desarrollo trazan metas y
propósitos de largo, mediano y corto plazo, que precisamente se cumplen por
etapas, que requieren presupuesto. De no
ser así, se tornarían en ineficaces, servirían tan sólo como catálogos de lo
que podrían haber sido las políticas del Estado. La planeación del desarrollo, lo sería sólo
de nombre. Se constituiría en una ilusión momentánea y coyuntural carente de
seriedad y de propósitos definidos.
Precisamente
por ello, la Constitución Política en su artículo 346 de manera perentoria
ordena que “el presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones” que se formule como proyecto por el Gobierno “deberá corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo”. Y, en el inciso segundo de la norma constitucional mencionada
se prohíbe que en la ley de apropiaciones se incluyan partidas no destinadas “a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo”, o gastos decretados conforme a ley anterior o propuestos por
el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público o al
servicio de la deuda.
3.4.
La prohibición de otorgar auxilios a
todas las ramas u órganos del poder público con cargo al presupuesto del
Estado.
3.4.1. La Asamblea Constitucional que expidió
la Carta Política de 1991, con el propósito de impedir la desviación que en
algunos casos ocurrió de dineros oficiales destinados en apariencia al fomento
de entidades de derecho privado dignas de estímulo y apoyo o para solucionar
necesidades apremiantes de pequeñas comunidades regionales, optó por prohibir,
en el artículo 355, a todas “las ramas u
órganos del poder público” el decreto de “auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado”.
En
la misma norma se autorizó al Gobierno Nacional, a las autoridades
departamentales, distritales y municipales la celebración de contratos con
entidades privadas sin ánimo de lucro y de idoneidad reconocida para el impulso
de “programas y actividades de interés
público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de desarrollo”,
contratos para cuya ejecución podrán utilizarse “recursos de los respectivos presupuestos”, con arreglo a la
reglamentación que se expida por el Gobierno Nacional.
3.4.2.
La Corte Constitucional en Sentencia C-506 de 24 de noviembre de 1994
(magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz) expresó que tales “auxilios” se encuentran prohibidos por
el artículos 355 de la Carta, cuando son “decretados
sin fundamento en programas y actividades de interés público acorde con los
planes nacional y seccional de desarrollo y por fuera de los contratos que se
deban celebrar exclusivamente con dichos fines”.
En
Sentencia C-230 de 25 de mayo de 1996, la Corte Constitucional reiteró la
jurisprudencia anterior y expresó que las asociaciones y fundaciones que por la
participación estatal en su capital puedan ser consideradas como “entidades descentralizadas indirectas de
segundo grado”, pueden realizar actividades constitutivas de “modalidades de la descentralización por
servicios”, razón por la cual “son
entes que poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el
cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de
éste, hasta el punto de que aquél al asociarse a ellas les entrega a título de
aporte o participación bienes o recursos públicos”, doctrina reiterada
luego en Sentencia C-316 de 19 de julio de 1995, en la cual se expresó que “la destinación de recursos públicos con la
participación de los particulares en las actividades relativas al desarrollo y
fomento de la ciencia y la tecnología, constituye una excepción a la norma del
artículo 355 de la Constitución”, por lo que la destinación de recursos
para ese fin encuentra entonces legitimidad constitucional en lo dispuesto por
los artículos 65 inciso segundo, 69 inciso tercero, 70 aparte final del inciso
dos, 71 y 67 de la Carta.
Adicionalmente,
en Sentencia C-1168 de 6 de noviembre de 2001 (magistrado ponente, doctor Luis
Eduardo Montealegre Lynett)
se expresó por la Corte que el demandante en el proceso D-3432 “acierta en señalar que la prohibición de
los auxilios y donaciones (C.P. art. 355) cubre también aquellos casos en que
el ejecutivo utiliza la oferta de determinadas partidas presupuestales para
limitar la independencia de la deliberación política del Congreso, puesto que,
reitera la Corte, uno de los efectos más deleterios
de los llamados auxilios parlamentarios fue precisamente permitir esas
injerencias indebidas del Gobierno .
Así, si el ejecutivo ofrece determinadas partidas presupuestales a
ciertos Congresistas para obtener su apoyo para determinadas decisiones
legislativas, es claro que estamos frente a una práctica inconstitucional, no
sólo porque en ese evento el parlamentario ya no estaría votando ´consultando
la justicia y el bien común ´ (C.P.. art. 133), sino
porque se estarían reproduciendo las prácticas de auxilios parlamentarios que
la Constitución intenta eliminar. Por
ello, esta Corte ha precisado que la prohibición del artículo 355 superior
incluye la interdicción de todas aquellas ´prácticas que por los elementos que
incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los
auxilios ´ (Sentencia C-254 de 1996)”.
En la misma sentencia C-1168 de 6 noviembre de 2001, se expresó por la
Corte que: “25- Todo lo anterior muestra entonces que los congresistas no
cuentan con discrecionalidad para
definir la destinación de los dineros apropiados, contrariamente a lo sostenido
por el demandante, pues esas partidas deben sujetarse a las normas orgánicas
que regulan la ejecución del presupuesto
y a los principios constitucionales de planeación y legalidad del gasto.
Igualmente, la ejecución de esas partidas y la asignación de los proyectos
específicos debe consultar criterios de equidad entre las entidades
territoriales, a fin de promover un desarrollo regional armónico (CP art. 334).
Esa sujeción a esos principios implica que,
conforme al artículo 68 del estatuto orgánico del presupuesto, los proyectos y
programas que piensan ser financiados con esas partidas deben haber sido
decretados en ley previa antes de que sea aprobada la correspondiente ley de
presupuesto. Estos proyectos que hayan sido decretados en laye previa no requieren
de su inscripción específica en el ya
que, conforme al artículo 9º del estatuto orgánico del presupuesto (decreto 111
de 1996), “los proyectos de in versión para el apoyo regional autorizados por
la ley formarán parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos”. Por su parte, aquellos proyectos y programas
destinados financiados con las partidas acusadas, que pretendan dar
cumplimiento al plan de desarrollo, y que no hayan sido decretadas en ley
previa, deberán estar registrados en el Banco de Proyectos con anterioridad a
la expedición de la ley del presupuesto, como lo ordena el mencionado artículo
68 del estatuto orgánico del presupuesto. Así, es cierto que esa disposición
orgánica hace referencia a la fase de ejecución del presupuesto, por lo cual
podría entenderse que no condiciona la validez de la aprobación de esas
apropiaciones. Sin embargo, la fuerza de los principios constitucionales de
planeación y legalidad del gasto, conforme a los cuales debe ser interpretada
esa regulación orgánica, implican que ese registro de los programas o proyectos
debe ser previo a la aprobación de las apropiaciones en la ley de presupuesto,
por las siguientes dos razones: de un lado, porque si se permitiera un registro
posterior, entonces el Congreso estaría aprobando partidas indeterminadas, cuyo
contenido sería llenado posteriormente por las autoridades administrativas
encargadas de ejecutar el presupuesto, lo cual vulnera el principio de
legalidad del gasto y la fuerza restrictiva del presupuesto (CP arts. 345, 346
y 347), De otro lado, el registro de los proyectos en el Banco de proyectos,
previamente a la aprobación de las partidas, es un mecanismo mínimo de
planeación del gasto, pues no tiene sentido que el Congreso apropie dineros
para el desarrollo regional sin que exista un registro de determinados
programas y proyectos que justifiquen la asignación de esos dineros”.
3.4. Los apartes acusados de los
artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003 son contrarios a la
Constitución.
3.4.1.1.
Como puede observarse el artículo 6º de la Ley 812 de 2003 preceptúa que para
proyectos de inversión regional se incluirán $1.000.000.000 distribuidos por
departamentos en miles de millones de pesos de 2002, y agrega que la Nación,
directamente o indirectamente adelantará proyectos de inversión sujetos, entre
otros criterios a que ellos se definan mediante la “concurrencia” del Ejecutivo “y
del Congreso Nacional” , con participación de los delegados de los
Alcaldes, “previa la realización de
audiencias consultivas”, definición de los proyectos específicos
respectivos que “deberá concretarse con
anterioridad a la presentación de la ley general de presupuesto para la
vigencia 2004”.
Por
su parte, el artículo 11 de la Ley 812 de 2003, destinado a regular lo atinente
a la “evaluación del plan de desarrollo”
a cuyo efecto dispone que dos miembros de las comisiones económicas del
Congreso realizarán un informe semestral de los resultados del plan de
desarrollo y, además, les asigna a ellos la función de concertar “con el Gobierno Nacional la inclusión de
las inversiones contenidas en el rubro de
´Inversiones regionales por sectorizar´ de que trata el artículo 6º de
la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”.
3.4.1.2. La
intervención de los miembros del Congreso en la discusión y aprobación de la
Ley del Plan, así como su activa participación en los debates y en la
aprobación de la Ley Anual de Presupuesto, inclusive para la determinación de
proyectos específicos de inversión regional, por sí misma, no resulta extraña a
la Constitución.
Lo
que resultaría contrario a la Carta sería el favorecimiento indirecto a
miembros del Congreso para destinar a obras señaladas por ellos partidas
determinadas de inversión regional, bajo la aparente constitucionalidad del
destino de los fondos encomendando la ejecución de tales partidas a autoridades
del Ejecutivo, ya sea a nivel nacional, departamental o municipal. En tal caso, no podría alegarse en pro de la
constitucionalidad del destino de esas partidas que la acción de los miembros
del Congreso se limita a sugerir obras de interés público, según cupos preasignados, sin que puedan disponer de dichos recursos,
que fue lo que se conoció en el pasado como “cupos
indicativos”, asunto objeto de discusiones públicas sobre la naturaleza de
los mismos y sobre su exequibilidad.
3.4.1.3. De
las normas acusadas no podría predicarse de manera directa la violación de la
prohibición contenida en el artículo 355 de la Carta, como quiera que no se
trata de la asignación de recursos a personas naturales o jurídicas de derecho
privado sin contraprestación alguna, sin razón constitucional que así lo
justifique. Tampoco salta a la vista que
con las normas acusadas se autorice de por sí la desviación de dineros del
presupuesto que afecte el principio de la legalidad del gasto, como quiera que
los apartes normativos objeto de la acusación no se encuentran contenidos en la
ley de presupuesto sino en la ley del Plan de Desarrollo para los años 2003 a
2006.
3.4.1.4.
De lo expuesto, no aparece demostrada la violación del artículo 355 de la
Constitución, así como tampoco el quebranto del artículo 13 de la Carta, ni
tampoco se observa vulneración de los numerales 4º y 1º del artículo 136 de la
Constitución. Y, siendo ello así, ha de
concluirse que las demás normas constitucionales que se dicen infringidas, en
realidad, según las razones aducidas por el actor, no lo han sido por los
textos normativos acusados. Como es
claro, la Corte, en esta oportunidad, no se pronuncia sobre la integridad de los
artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003, sino, únicamente, sobre los segmentos
normativos que fueron objeto de la acusación por el actor.
3.4.2.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991,
corresponde a la Corte Constitucional “confrontar
las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución”, deber que se acentúa
en este proceso como quiera que el señor Procurador General de la Nación, como
Jefe del Ministerio Público y representante de la sociedad, de manera expresa
solicita la declaración de inconstitucionalidad de los apartes normativos
objeto de la demanda, pero por razones diferentes a las propuestas por el
actor.
3.4.2.1.En ese orden de ideas, se encuentra por la Corte que las
expresiones acusadas son contrarias a la Constitución Política por las razones
que a continuación se expresan:
3.4.2.1.1. Mediante la Ley 812 de 2003 el Congreso de la
República impartió aprobación al Plan Nacional de Desarrollo para el período
comprendido entre el año 2003 y el año 2006.
Como
ya se advirtió, el Plan Nacional de Desarrollo contiene dos partes
perfectamente diferenciadas, a saber: a) una parte general, que contiene las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental, en la cual se señalan objetivos a largo plazo que el Congreso adopta
como propósitos nacionales, así como metas a mediano y corto plazo en la que se
indican las prioridades estatales en los distintos sectores de su actividad; y
b) el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, así
como las inversiones regionales que hayan de emprenderse o continuarse para
buscar el desarrollo armónico de las entidades territoriales de la República.
Desde
luego, el Plan de Desarrollo se adopta por el legislador en obedecimiento al
artículo 339 de la Carta, y bajo el mandato constitucional establecido en el
artículo 334 de la misma en el cual se prescribe que la Dirección General de la
Economía estará a cargo del Estado.
3.4.2.1.2.
También se dijo ya en esta sentencia que el Presupuesto General de la Nación,
como un instrumento de la intervención del Estado en la economía, ha de
corresponder tanto en el cálculo de las rentas como en la ley de apropiaciones
al Plan Nacional de Desarrollo, porque así lo ordena el artículo 346 de la
Carta Política. Ello explica que en esa
misma norma constitucional se establezca prohibición de incluir en la Ley Anual
de Presupuesto partidas para gastos que no correspondan a créditos
judicialmente reconocidos, o decretados en ley anterior, o propuestos como
necesarios para atender el funcionamiento de las ramas del poder público o el
servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo.
3.4.2.1.3.
Se observa por la Corte que el artículo 6º de la Ley 812 de 2003 distribuye por
departamentos la suma de $1.000.000.000 del año 2002 para que se adelanten
proyectos de inversión conforme a cuatro criterios señalados en esa norma, el
último de los cuales será el de “la
definición de los proyectos específicos” como “resultado de un proceso de concurrencia” del Ejecutivo en sus distintos niveles “y del Congreso Nacional”, con la
participación de los delegados de los Alcaldes y previa “realización de audiencias públicas consultivas”. Estos proyectos específicos, deberán “concretarse con anterioridad a la
presentación de la Ley General de Presupuesto para la vigencia 2004”.
En
armonía con la norma anterior, el artículo 11 de la Ley 812 de 2003, en su
parte final, preceptúa que dos miembros de cada una de las Comisiones
Económicas del Congreso de la República, “concertarán
con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro
de ´inversiones regionales por sectorizar´ de que trata el artículo 6º de la
presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”.
3.4.2.1.4.
Es extraño por completo a las funciones del Congreso de la República ordenar
por medio de una ley su participación con los Alcaldes en la definición de
proyectos específicos de inversión regional para que esta aparezca como “el resultado de su concurrencia con el
Ejecutivo Nacional, Departamental y de Bogotá”.
Las funciones del Congreso de la República se ejercen directamente
por él, tanto cuando ejerce la atribución de dictar las leyes como cuando
realiza el control político o cualquiera otra función pública. El Congreso ejerce su competencia como
legislador únicamente con sujeción a la Constitución o a las leyes orgánicas
que regulan la función legislativa. No
puede, en consecuencia, la Ley del Plan, imponerle una concurrencia obligada
con el Ejecutivo, ni con la participación de los delegados de los Alcaldes, ni
previa la realización de audiencias consultivas, para que pueda definir
proyectos específicos de inversión regional.
Es
de anotar que, además de que no existe disposición normativa que de manera
expresa le atribuya la competencia al Congreso para intervenir en la
elaboración del proyecto de ley de presupuesto –hecho que se generaría si se
elabora con la concertación dispuesta en los apartes normativos demandados -,
de participar en tal etapa, este organismo invadiría una competencia que la
Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto reservaron para el
Gobierno. En efecto, el artículo 346
constitucional señala que corresponde al Gobierno formular anualmente el
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para presentarlo ante el
Congreso. Por su parte, la Ley Orgánica
del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) –a la cual debe sujetarse el trámite de
la ley de presupuesto por disposición constitucional (art. 352 C.P.)- indica en
su artículo 47 que compete al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de
Presupuesto General de la Nación, y en ningún momento incluye la participación
del Congreso en esta etapa.
El
cercenamiento de las atribuciones del Congreso por vía legislativa, o el
incluir en leyes distintas de su reglamento requisitos adicionales para la
expedición de las leyes, es contrario al principio democrático. Cuando la Constitución así lo dispone, es
ella la Norma Superior y bien puede, dada su jerarquía, limitar de esa manera
las atribuciones del legislador. Así
sucede, por ejemplo, con respecto a las leyes a que se refieren los numerales
3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e) del numeral 19 del artículo 150 de
la Carta; o, con las leyes que orden la participación en las rentas nacionales
o su trasferencia a las entidades territoriales; o con aquellas que versen
sobre la autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales; o con las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales, porque así lo establece expresamente el
artículo 154 de la Constitución; o con el proyecto de presupuesto anual de
rentas y ley de apropiaciones, que debe ser formulado por el Gobierno Nacional
dentro de los primeros diez días de cada legislatura, por expreso mandato del
artículo 346 de la Carta.
3.4.2.1.5.
De la misma manera resulta contrario a la Carta Política ordenarle al Congreso
de la República la designación de dos miembros de cada una de las comisiones
económicas para que, por su conducto, ellos cumplan el mandato según el cual “concertarán” con el Ejecutivo Nacional “la inclusión de las inversiones contenidas
en el rubro de ´inversiones regionales
por sectorizar´ de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan
ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”.
El
Congreso de la República no tiene entre sus funciones el adelantar
concertaciones sobre la ejecución de inversiones de carácter regional que deban
incluirse en el presupuesto de una determinada vigencia fiscal, que, en este
caso comienza con la inmediatamente siguiente al año en que se aprueba la Ley
del Plan para un cuatrienio, y que se prolonga por los años subsiguientes, bajo
el criterio según el cual la asignación de los primeros $1.000.000.000 millones
de pesos es en pesos a valor del año 2002, lo que significa que para mantenerlo
habrá de realizarse la operación matemática que corresponda en los años
posteriores.
Además,
ha de observarse que esa atribución otorgada por la ley al Congreso coincide
con la aprobación de otros proyectos de ley de iniciativa gubernamental, entre
ellos el del presupuesto anual de rentas y ley de apropiación para el año 2003
al cual en apariencia le serviría como título jurídico para decretar esos
gastos la Ley del Plan, sin que se especifique a cuales proyectos concretos se
refiere, pues se trata de partidas para inversiones regionales por sectorizar
asignadas a cada departamento sin que en ninguna se señale proyecto concreto al
que deba ser aplicada.
3.4.2.1.6.
Mucho menos puede aceptarse como función del legislador la de designar dos
delegados suyos, de unas comisiones determinadas del Congreso, para que lleven
a cabo esa concertación no prevista en la Constitución. El Congreso no puede actuar a través de
nuncios o representantes, ni investir a dos Congresistas del carácter de
plenipotenciarios suyos para convenir con el Gobierno Nacional cómo se
invierten partidas para proyectos específicos de interés regional. Ninguna norma de la Constitución confiere tal
atribución y, en cambio, en ella sí se indica con absoluta claridad el trámite
al cual se sujetan los proyectos respectivos para ser leyes y, tratándose de la
ley del plan se señala por la Carta que su expedición se debe llevar a cabo en
la forma prevenida en la Ley Orgánica del Plan.
3.4.2. Fluye
entonces de lo expuesto que las expresiones acusadas de los artículos 6º y 11
de la Ley 812 de 2003 quebrantan el artículo 150 de la Constitución Política,
así como los artículos 339, 346 y 349 y 352 de la Carta Política, pues sujeta
la expedición de las futuras leyes de presupuesto durante la vigencia de esa
ley a requisitos no señalados en la Carta Política para el Congreso de la
República, establece una concertación no prevista en ella para la ejecución de
proyectos específicos de inversión regional, crea la institución novísima de
unos delegados del Congreso para actuar como representantes de este en la
aludida concertación con el Gobierno Nacional, nada de lo cual se encuentra
previsto ni para la expedición del Plan de Desarrollo, ni para la expedición de
la Ley Anual de Presupuesto en las normas constitucionales mencionadas, así
como tampoco en la Ley 152 de 1994, que es la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo, ni tampoco en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional
(Decreto 111 de 1996).
VII. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLES las expresiones “y del Congreso Nacional” contenida en
el artículo 6º numeral 4º de la Ley 812 de 2003 y, “Así mismo concertarán con el
Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de
´inversiones regionales por sectorizar´ de que trata el artículo 6º de la
presente ley, que puedan ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003”,
contenida en el artículo 11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia
un Estado Comunitario”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Secretario General
(E).