Referencia: expediente
D-6266
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 38 par. 1 o de la Ley 734 de 2002
Demandantes: Arbeláez
Restrepo David y Cuervo Milton Laureano
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá,
D.C., siete (7) de febrero de dos mil
siete (2007).
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad,
II. NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No.44.708 de 13 de Febrero de 2002, y se
subraya lo acusado:
“ARTÍCULO 38. OTRAS INHABILlDADES. También constituyen
inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria
del fallo, las
siguientes:
1. Además de la descrita
en el inciso final del artículo 122 de
2. Haber sido sancionado
disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas
graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de
tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.
3. Hallarse en estado de
interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o
suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo
a desempeñar se relacione con la misma.
4. Haber
sido declarado responsable fiscalmente.
PARÁGRAFO 10. Quien haya
sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de caraos
públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a
la ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la
Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere
procedente, cuando
Si pasados cinco años
desde la ejecutoria de la providencia, quien haya sido declarado responsable
fiscalmente no hubiere pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido
excluido del boletín de responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco
años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad fiscal,
fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años
si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales
mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios
mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la
cuantía fuere igualo inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
PARÁGRAFO 20. Para los
fines previstos en el inciso final del artículo 122 de
Para estos efectos la sentencia
condenatoria deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un
delito que afecte el patrimonio del Estado.”
III. DEMANDA
Los
actores fundamentan la demanda en las siguientes consideraciones:
A. La parte acusada de la
norma viola los artículos 158 y 169 de
B. En la exposición de motivos del
C. D. U. también se plasmó la naturaleza del derecho disciplinario, sus
objetivos y límites, los fines de las sanciones que tienen tal carácter, etc.,
sin que hubiese pretendido "compaginar las normas disciplinarias con la
responsabilidad fiscal".
C. Las características del proceso
por responsabilidad fiscal ya fueron establecidas por esta Corporación en
D. Consecuencia de lo
anterior sería que la responsabilidad fiscal no tiene carácter sancionatorio,
ni penal, ni administrativo, sino meramente resarcitorio, siendo por tanto
distinta a la disciplinaria o a la penal, aunque puede existir acumulación con
éstas. Por tanto se desvirtúa el principio de unidad de materia cuando el C. D.
U. introduce una norma como la demandada, propia del régimen fiscal anotado,
así como se invade la competencia de
E. La norma acusada
desconoce, entonces, el artículo 158 superior, pues establece la cesación de
una inhabilidad proveniente de responsabilidad fiscal por el sólo paso del
tiempo, sin existir conexidad causal, temática o sistemática entre la sanción
proveniente de aquélla y el eje temático de la norma acusada.
F. Consideran los actores
que el artículo 60 de la Ley 610 de 2000 estableció la inclusión en el
"boletín de responsabilidades fiscales", publicado por
G. Según los demandantes
la norma parcialmente acusada viola también los artículos 113, 267 y 268-5 de
la Constitución, ya que el legislador no puede atribuir a
IV. INTERVENCIONES
A. Departamento
Administrativo de
B.
Ministerio del Interior y de Justicia.
El apoderado de este Ministerio, Dr.
FERNANDO GOMEZ MEJIA, considera constitucional la norma acusada:
1) La unidad de materia a que se
refiere el artículo 158 de la C.N. no puede entenderse en un sentido estrecho y
original hasta desconocer las relaciones sustanciales entre las diferentes
normas. Dicha unidad se rompe cuando hay absoluta falta de conexión o
incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos
aspectos que regula
2) La causal de inhabilidad
consagrada en la norma demandada guarda consonancia con el título del proyecto
de Ley; los temas desarrollados por ella se encuentran en el ámbito de su tema
principal, o sea, regular la conducta de los funcionarios públicos, establecer
sus derechos, deberes, inhabilidades e incompatibilidades para garantizar la
efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la Ley y los
tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función
publica.
3) El representante del Ministerio
considera que el establecer inhabilidades para los funcionarios públicos es
materia propia de un Código Disciplinario, que se orienta precisamente, a
asegurar el comportamiento ético, la moralidad y el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a cargo del Estado. Hay por lo tanto conexidad entre el
núcleo temático de la Ley 734 de 2002 y sus objetivos, o sea, que podía establecer,
como lo hace la norma acusada que no podrán desempeñar cargos públicos o
contratar con el Estado, las personas que hayan sido declaradas responsables
fiscalmente.
4) El artículo 268 de la C.P. y la
Ley 610 de 2000 establecen que los fallos con responsabilidad implica, para los
declarados responsables, la inclusión obligatoria en una lista o boletín que
les impide ser nombrados o celebrar contratos con
5) Resulta equivocado el
planteamiento de los demandantes por cuanto la norma demandada se limita a
consagrar como inhabilidad un hecho determinado, el de haber sido declarado
fiscalmente responsable y entonces no constituye intromisión en el ámbito de la
responsabilidad fiscal. Tampoco se viola la Constitución al pen11itirle a la
Procuraduría ejercer funciones propias de la Contraloría, pues lo que permite
el precepto demandado es la colaboración armónica de los dos entes de control,
en desarrollo del artículo 1 13 superior.
6) En fin, la norma acusada es expresión de la facultad del legislador
de regular la función pública, y es él quien puede establecer inhabilidades
para los servidores del Estado.
C. La Academia.
1) En nombre de
2) La decana de la facultad de
Derecho de
3)
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Después
de haberse tramitado y aceptado los impedimentos expresados por el Procurador y
Viceprocurador General de la Nación en la presente acción de
constitucionalidad, intervino
Considera
la represente del Ministerio Público que la inhabilidad y los límites
temporales consagrados en el parágrafo primero del numeral 4 del artículo 38 de
la Ley 734 de 2002 tiene una connotación distinta a la naturaleza del proceso
de responsabilidad fiscal: las inhabilidades limitan el derecho de acceso al
ejercicio de cargos o funciones públicas y su objetivo es lograr la
moralización, la idoneidad, la probidad, la imparcialidad y la eficacia de
quienes van a ingresar o desempeñen funciones públicas; para el efecto el
legislador goza de un amplio margen de configuración normativa que las
consagra. Así mismo,
Por
tanto, en ejercicio de la libertad de configuración normativa aludida, se
consagró en el Código Disciplinario Único una inhabilidad que no interfiere en
el proceso fiscal que le corresponde a
Tampoco
se vulnera el principio de unidad de materia pues la parte de la norma acusada
no regula la responsabilidad fiscal; simplemente consagró una inhabilidad para
acceder a la función pública. Considera la agente del Ministerio Público que de
conformidad con lo establecido por esta Corte es admisible que una Ley
disciplinaria regule también dichas inhabilidades, pues entre los dos temas
existe una conexidad temática e instrumental razonable que conforman una misma
materia. Además, la inhabilidad consagrada y objeto de la demanda tiene la
finalidad de señalar los eventos en que ellas se presentan para que se tenga en
cuenta que su desconocimiento genera falta disciplinaria.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE
A.
Competencia
De conformidad con los
planteamientos de la dema1da la Corte debe abordar tres temas centrales: 1) La
unidad de materia; 2) Las diferencias y semejanzas entre el proceso fiscal y el proceso disciplinario, y c) Las
inhabilidades en materia disciplinaria.
B.
La unidad de materia.
El principio de unidad de materia
representa uno de los mandatos que vinculan al legislador en tratándose de su
función de expedición de leyes. Por ello está consagrado constitucional y
legalmente. En efecto, para el artículo 158 superior, "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se
avengan con este precepto..."; lo mismo hace el Reglamento del
Congreso -Ley 5:1 de 1992- en su artículo
Por
tratarse de un mandato, como llama la doctrina, de optimización, procede la
Corte a analizar los diferentes elementos que lo integran:
"'
l) Examen del contenido sustancial
de las normas:
El desconocimiento de la
unidad de materia en el cuerpo normativo de una ley no es simplemente un vicio
de forma en que puede incurrir el legislador al expedirla. Para establecer si
efectivamente la identidad exigida se presenta debemos examinar el contenido
sustancial de las nonl1as objeto del juicio de validez constitucional: "…Podría pensarse que se trata de un vicio
formal pues parece referirse al puro procedimiento legislativo, esto es, al
trámite de aprobación y perfeccionamiento de las leyes, pues la violación de la
Constitución no ocurriría porque el contenido particular de un determinado
articulo hubiese desconocido mandatos materiales de la Carta, o hubiese sido expedido por una autoridad a
quien no correspondía hacerla, sino únicamente porque habría sido incluido en
un proyecto de ley con una temática totalmente diversa a
Sin
embargo, un análisis más detenido muestra que no se trata de un vicio puramente
formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada.
Así, una ley puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido
aprobadas todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la
Constitución el
Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable: sin embargo,
algunos de sus articulas pueden ser declarados inexequibles por violar la regla
de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad
razonable con la temática general de
'"
2) Racionalidad y libertad de configuración
legislativa:
La codificación o
integración de las normas en un solo cuerpo caracteriza a los Estados de
derecho; con esto se quiso evitar la dispersión en las fuentes jurídicas que
era típica de los estados premodernos; ello garantiza la seguridad jurídica,
evita la inflación normativa, racionaliza la función democrática asignada a los
parlamentos. En los Estados Constitucionales corresponde a los tribunales
constitucionales verificar si el legislador ha respetado los limites que a su
actividad imponen las normas superiores pues "La consideración de la Constitución como norma jurídica ha
situado al Estado, y consiguientemente a la ley, en un segundo nivel, tanto
desde el punto de vista formal al exigirse su producción de acuerdo con las
regularidades constitucionales establecidas, como material al tener que
ajustarse a los ,fines, principios y hasta contenidos concretos establecidos
por
Pero la prueba en este
sentido para los tribunales constitucionales, y así ha procedido esta
Corporación, no ha sido tan rigurosa como para llegar a obstaculizar una
actividad para la cual el Legislador cuenta con un amplio margen de libertad
que le permite regular procedimientos judiciales, administrativos,
disciplinarios, etc. Tanto es así, que cuando en el debate sobre el contenido
de una ley existan dudas sobre la materia que prevalece, la distribución entre
las Comisiones parlamentarias es flexible y por eso se ha permitido que en
dichos eventos el presidente de
En este sentido, "…desde sus primeras decisiones en este campo,
esta Corporación ha precisado que no puede efectuarse una interpretación
restrictiva sino amplia del alcance del tema tratado por una ley. Esto
significa que 'la materia' de una ley debe entenderse en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente '. Esta comprensión amplia de la unidad
temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del
principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad
legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende
racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer
más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al
ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de
manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad
legislativa...”[3].
3) La conexidad exigida para que
exista unidad de materia:
Para que exista conexidad
entre los diferentes temas que son materia de una ley deben ellos tener por lo
menos un referente común, 10 cual se deduce del análisis que relacione su
núcleo temático con el resto de proposiciones normativas. Para practicar este
juicio
Para determinar entonces si se viola
el principio aludido por el hecho de que el Código Disciplinario Único haya
consagrado como inhabilidad para desempeñar cargos públicos en su artículo
4) Diferencias y semejanzas entre el
proceso fiscal y el proceso disciplinario:
Tradicionalmente se ha considerado
que las responsabilidades que derivan de estos dos tipos de procesos son
autónomas: mientras la responsabilidad fiscal sería solo resarcitoria, la responsabilidad disciplinaria sería eminentemente sancionatoria.
El artículo 1 ° de la Ley 610 de
2000 define el proceso de responsabilidad fiscal como el "conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las
Contralorias con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los
servidores públicos y de los particulares, cuando en ejercicio de la gestión
fiscal o con ocasión de ésta, causen
por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado."; a su vez para el
artículo 4° de la misma normatividad, la responsabilidad fiscal tiene por
objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público,
resarcimiento que se logra mediante el pago de una indemnización pecuniaria que
compense dicho perjuicio.
Para este tribunal constitucional "La responsabilidad fiscal se declara a través del trámite del proceso de
responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto de actuaciones materiales y
jurídicas que adelantan las contralorías con el fin de determinar la
responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos y a los particulares,
por la administración o manejo
irregulares de los dineros o bienes
públicos. De este modo, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener
una declaración jurídica, en la cual se precisa
con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus
actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está
obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o
culposa.
Para la estimación del daño debe
acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; por
lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que
aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real
magnitud. En el proceso de determinación del monto del daño, por consiguiente,
ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino que debe examinarse
también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la
administración obtuvo o
no algún beneficio”[5].
Teniendo en cuenta lo anterior
a) Es de naturaleza administrativa por estar orientado hacia al
establecimiento de la responsabilidad de los servidores públicos o a los
particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de bienes
o recursos públicos;
b) Es igualmente de naturaleza patrimonial, porque como
consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por
la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria,
que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal;
c) No tiene un carácter
sancionatorio ni penal, siendo en consecuencia una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la
disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los
mismos hechos;
d) Está regido por el debido proceso, o sea en el juicio de
responsabilidad fiscal también se deben observar las garantías sustanciales y
procesales.
De conformidad con la
jurisprudencia constitucional, a pesar de que los principios del derecho penal
de naturaleza constitucional se aplican, en principio, a todas las formas de
actividad sancionadora del Estado, incluido el derecho disciplinario, éste
tiene sus características propias,[6]
por estar orientado a la protección de la organización y funcionamiento de la
administración pública, o más específicamente, en consideración a la
importancia del interés público protegido[7]Esto
ha permitido la aplicación restringida de las garantías que en el sistema penal
son exigidas, diferenciando la finalidad del régimen disciplinario de la del
régimen penal:
"... el derecho disciplinario pretende garantizar
"la obediencia, la disciplina y el
comportamiento ético, la moralidad y la
eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo" (Sent. C-341 de
1996), cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de
La
Corte ha precisado igualmente que en materia disciplinaria, la ley debe
orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten
al servidor público o al particular que cumple funciones públicas pues las
faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales
funciones (Ibídem). De allí que el derecho disciplinario valore la
inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento
del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le
incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas(C-373
de 2002).
En este
sentido también ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta
administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el
desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la
consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de
castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que -
por contrapartida lógica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la
falta de cuidado y
5) La inclusión en el boletín como
responsable fiscal:
Consecuencia de la declaratoria de
responsabilidad fiscal es la inclusión en el llamado "boletín de
responsables fiscales", tal como lo contempla el artículo 60 de la Ley 610
de 2000:
"
Para efecto
de lo anterior, las contralorías territoriales deberán informar a
Los
representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios
competentes, deberán abstenerse de nombrar, dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín
de responsables, so pena de incurrir
en causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 20
de la ley 190 de 1995. Para cumplir
con esta obligación, en el evento de no contar con esta publicación, los
servidores públicos consultarán a
La Contraloría está autorizada
entonces para incluir a los declarados responsables fiscalmente en esta lista
como mecanismo de publicidad de los nombres de quienes han sido procesados
legalmente cuando en el manejo de fondos y bienes públicos resultare afectado el
patrimonio del Estado y hasta tanto no cumplan con el pago que tiene la
finalidad de resarcir el patrimonio afectado del Estado, para lo cual también
las Contralorías ejercen jurisdicción coactiva.[9]
La inclusión en dicho boletín, no sirve sólo como base de datos a
"Para
la Corte la posibilidad de conformar bases de datos en las cuales se relacionen
las personas fiscalmente responsable es indudablemente válida, más aun cuando
con la misma se garantiza la protección del patrimonio del Estado, como interés
constitucionalmente relevante. Por tal motivo, el propósito de la
administración de esta base de datos es doblemente legitima, pues sirve como
mecanismo de presión para lograr el resarcimiento de los daños causados al
Estado y permite que las entidades estatales no sostengan relaciones jurídicas
contractuales o de función pública con estas personas, mientras no se reparan
los daños causados.
El
tipo de responsabilidad que se declara en estos casos –de naturaleza fiscal-
guarda estrecha relación con la conducta del funcionario o particular,
perjudicial a los intereses al Estado solamente en el plano patrimonial, por
tanto tiene en primer lugar una incidencia directa en los derechos
patrimoniales del sujeto responsable y sólo de manera indirecta afecta derechos
no patrimoniales, entre los cuales se cuentan la intimidad, la honra, el buen
nombre, el trabajo, el ejercicio de determinados derechos políticos, etc.[10]
Por tal
razón, la inclusión en el boletín de responsables fiscales no puede
considerarse como una medida que vulnere por sí misma los derechos alegados por
el actor. Debe tenerse en cuenta que lo pretendido con la declaración de
responsabilidad, en este caso meramente administrativa, es la preservación de
la integridad del patrimonio público, lo cual se logra generando sistemas de
información que permitan evitar que las personas declaradas fiscalmente
responsables continúen, con su acción u omisión, causando detrimento al
erario…”[11]
Es precisamente esa la finalidad
establecida en la parte demandada de la norma correspondiente del Código
Disciplinario Único, es decir que quien aparezca en el boletín vigente es
inhábil para desempeñar cargos públicos y por eso, para efectos de la posesión,
las entidades públicas están solicitando un "paz y salvo" fiscal, lo
cual da a entender que no se está incluido en el mencionado boletín, pues ello
constituye una inhabilidad. En consecuencia la norma demandada el régimen
disciplinario sólo ha establecido una remisión necesaria al régimen fiscal:
consecuencia de la inclusión en el boletín es crear una inhabilidad para
obstaculizar el ingreso como servidor publico. El mismo llamado lo hace el
artículo 60 de la Ley 610 de
6) Las
inhabilidades en el régimen disciplinario:
Tanto doctrina como jurisprudencia
han considerado que las inhabilidades están constituídas por determinadas
circunstancias, sean de rango constitucional o legal y que impiden o
imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un cargo público. Se
considera igualmente que su objetivo es lograr la moralización, idoneidad,
probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando
empleos públicos.[12]
En efecto, las inhabilidades son de
rango constitucional, como las consagradas en los artículos 122, 126, 197, 179,
240 o 272; igualmente de carácter legal como las consagradas en la ley 24 de
1992 para ser Defensor del Pueblo, en
Tanto el Código Disciplinario Único
anterior (Ley 200 de 1995, artículo 38), como el vigente (Ley 734 de 2002,
artículo 196) han consagrado que el incumplimiento de deberes y prohibiciones
así como la incursión en inhabilidades, impedimentos,
incompatibilidades, etc. constituyen falta disciplinaria. De la misma manera,
el Estatuto Disciplinario vigente, en su artículo 36 ordena entre otras cosas,
incorporar a él las inhabilidades señaladas
en la Constitución y en la Ley; el artículo 37 define las inhabilidades
sobrevivientes o el 38 relaciona las inhabilidades
para desempeñar cargos públicos. Por eso tampoco resulta extraño y menos
inconstitucional el hecho de que en el C. D. U. vigente se haya consagrado como
inhabilidad el hecho de haber sido
declarado responsable fiscalmente para ejercer cargos públicos, como lo
pretende el demandante.
Incluso, en anterior
oportunidad esta Corporación hubo de pronunciarse frente a una demanda similar
y en ella se estableció que hay conexidad temática cuando en la legislación
disciplinaria se consagran inhabilidades, lo cual descarta .la invalidez de la
norma por el cargo formulado: "...en
anteriores decisiones esta Corporación había señalado que las inhabilidades no
hacen parte, en sentido estricto, del régimen disciplinario[13].
Con base en tal criterio, esta Corporación estudió algunas disposiciones del
decreto extraordinario 1888 de 1989,
que desarrollaba una facultades
concedidas por la Ley 30 de 1987 para
que el Presidente modificara el régimen disciplinario de la rama
jurisdiccional. La Corte concluyó que eran inexequibles los artículos que
establecían una inhabilidad aplicable para acceder a la rama jurisdiccional,
pues las facultades habían sido otorgadas para modificar el régimen
disciplinario 'y las inhabilidades no hacen parte de ese régimen”[14].
Un interrogante se plantea entonces: Si, en sentido estricto, las inhabilidades
no hacen parte del régimen disciplinario, ¿no violan la regla de unidad de
materia aquellas disposiciones del CDU estatuto
disciplinario- que consagran inhabilidades, pues conforme al articulo 158 de la Carta "todo proyecto debe
referirse a una misma materia"?(...)La Corte considera que no es así...,
si bien es inconstitucional que el Ejecutivo establezca inhabilidades cuando le
fueron concedidas facultades únicamente
para modificar el régimen
disciplinario, pues en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del
tal régimen, en cambio es perfectamente admisible que una ley disciplinaria
regule también las inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad
temática e instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma
materia, pues la violación del régimen disciplinario puede configurar una
inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede
configurar una falta disciplinaria…”[15]
7. Conclusión:
No existen entonces razones para
sostener ahora que los cargos formulados contra la norma acusada viola la
exigencia de la unidad de materia por el hecho de haber consagrado una
inhabilidad relacionada con la responsabilidad fiscal, pues, como también 10
sostuvo el concepto del Ministerio Público, ella tiene la finalidad de señalar
que su desconocimiento también constituye falta disciplinaria.
Tampoco viola dicho principio la
contemplación de la cesación de la misma inhabilidad por pago o por exclusión
del boletín de responsables fiscales por parte de
Los términos de duración de la
inhabilidad se incluyen para efectos exclusivamente disciplinarios, no para las
competencias propias de las autoridades del control fiscal, quienes a su vez cuentan con su propio
instrumento jurídico para regular dicha materia, como es, entre otras, la Ley
610 de 2000. En consecuencia las facultades establecidas en
Sintetizando: podemos afirmar que
desde el punto de vista de la técnica legislativa el parágrafo, es un párrafo
referido total o parcialmente al artículo y que sirve para especificar algún
aspecto importante del mismo. En el caso concreto que nos ocupa, el artículo 38
se refiere a algunas inhabilidades para desempeñar cargos públicos y dentro de
ellas señala (numeral 4), el haber sido declarado responsable fiscalmente. El
parágrafo primero, especifica la duración de la inhabilidad (incluida la
cesación de la misma).
Como se puede observar, todo el
parágrafo se circunscribe a señalar el tiempo de la inhabilidad de quien ha
sido declarado responsable fiscalmente. La persona que durante el tiempo de la
inhabilidad acceda a la función pública, incurrirá en una falta disciplinaria.
Este hecho es lo que demuestra la conexión que existe entre la inhabilidad
(como consecuencia de la responsabilidad fiscal) y la responsabilidad
disciplinaria.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto,
RESUELVE:
DECLARAR
EXEQUIBLE por
lo cargos estudiados el parágrafo primero del artículo 38 de la Ley 734 de 2002
que consagra que "Quien haya sido
declarado responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos
públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo
correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente
declare haber recibido el pago o, si
este no fuere procedente, cuando
Si pasados cinco años
desde la ejecutoria de la providencia, quien haya sido declarado responsable
fiscalmente no hubiere pagado la suma establecida en
el fallo ni hubiere sido
excluido del boletín de responsables .fiscales,continuará siendo inhábil por
cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad
fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por
dos años si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos
legales mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10
salarios mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses
si la cuantía fuere igual a10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE, CÚMPLASE, INSÉRTESE EN
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] C-531 de 1995(MP. Alejandro Martínez
Caballero). Consideró en la misma oportunidad esta Corporación que "… la
exigencia constitucional de la unidad de materia de todo proyecto de ley no
sólo busca racionalizar el proceso legislativo sino que también busca depurar
el producto del mismo. Así, esta regla pretende, de un lado, que los debates
parlamentarios tengan un eje de discusión a fin de que exista mayor
transparencia en la aprobación de las leyes. Pero el sentido de este mandato no
se agota en el proceso legislativo sino que también tiene capital importancia
en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su cumplimiento. En efecto,
la coherencia interna de las leyes es un elemento esencial de seguridad
jurídica, que protege la libertad de las personas y facilita el cumplimento de
las normas. Esta Corporación ya había señalado esa doble finalidad del mandato
del artículo 158 de la Carta, cuando señaló:
´La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el Órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República'"
[2] DE CABO MARTIN
Carlos, Sobre el concepto de ley, ed. Trotta, Madrid, 2000, p. 79.
[3] C- 025 de
[4] Sent. C- 1025
de
[5] Sentencia SU-620
de
[6] C-1161 de 2000 MP. Martínez Caballero Alejandro.
[7] T-143 de
[8] Sent. C-948 de
[9] Según esta Corporación el juicio .fiscal en
Siendo
ello así, surge entonces con claridad que adelantar los procesos respectivos de
carácter ejecutivo para reintegrar al patrimonio público dineros de propiedad
del Estado o de entidades suyas, así como, en algunos casos, las sumas en que
se haya cuado el resarcimiento de perjuicios a favor del Estado, no es una
actividad ajena a
Se
trata, así, de una atribución nueva que no tenía la Constitución anterior y
que, en ese punto, hacía nugatoria la labor desarrollada por
El
primero, de carácter declarativo, en el cual habrá de discutirse con la
plenitud de las garantías y con re peto absoluto al derecho de contradicción, si
existe o no una responsabilidad de carácter fiscal, esto es, de contenido
patrimonial, a cargo de alguien "por la gestión fiscal" que
desempeñaba en forma permanente o transitoria. Es este, como se advierte, un
proceso de conocimiento en el cual inicialmente existe incertidumbre sobre la
existencia de la obligación o su inexistencia, que, por lo mismo, constituye el
o jeto del debate. A tal incertidumbre se le pon fin con el fallo que para el
efecto habrá de preferirse por
El
segundo proceso, a contrario del anterior, no es de carácter declarativo. En él
no hay incertidumbre de la obligación fiscal a cargo de alguien y a favor del
Estado. Al contrario, ya se sabe quién debe y cuánto como consecuencia de haber
sido declarada su responsabilidad fiscal en un fallo anterior, dotado de
firmeza. En este caso, si el obligado no paga ya sea de una sola vez o en la
forma que se convenga para el efecto, se parte de la existencia cierta de la
acreencia a favor del Estado para procurar su recaudo. No es ya un proceso de
conocimiento, sino de ejecución. Es decir, se trata de obtener de manera
compulsiva el pago de la obligación o, dicho de otra manera, el objeto de este
nuevo proceso es la "realización coactiva del derecho" que ya tiene
definida su certeza y que por ello no está sometido a discusión.
Para llevar a
cabo este segundo proceso, de manera expresa, el artículo 268, numeral 5 de la
Constitución le asigna al Contralor esa atribución específica de la que, se
repite, carecía ese funcionario antes de la Constitución de 1991.
De
esta suerte, es a la ley a la que corresponde el desarrollo de esa atribución
constitucional de
[10] Exposición de motivos del proyecto de Ley 162 de 1999 Senado Gaceta del Congreso N° 75 de 1999, p. 8.
[11] Sentencia T-I031
de
[12] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sentencia de junio 9 de
[13] C-546/93, M.P. Jorge Arango Mejía y C-558/94 MP Carlos Gaviria Díaz.
[14] Sentencia C-558/94. MP Carlos Gaviria Díaz. 15 C- 280 de
[15] C-280 de