Sentencia
C-086/02
Referencia: expediente No. D-3627
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
59 (parcial); 60 (parcial); 62, 63, 66, 68 (parcial), 70 (parcial), 72, 73, 76,
77 (parcial), 78, 81, 82, 85, 88 (parcial), 89, 90 (parcial), 112, 113, 114 y
115 (parcial) de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
Actor:
Magistrada Sustanciadora
Bogotá,
D.C., febrero trece (13) de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Leonardo Cañón Ortegón demandó las disposiciones relacionadas en
la referencia, todas pertenecientes a la Ley 100 de 1993 “Por la cual se
crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 26 de julio de 2001, se admitió la demanda, se ordenó
su fijación en lista y se dispuso correr traslado de la misma al Presidente de
la República, al Ministro del Trabajo y Seguridad Social y al Superintendente
Bancario para que dieran su opinión sobre el asunto que se debate.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y oído
el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de
fondo la demanda de la referencia.
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
41.148 del 23 de diciembre de 1993, subrayando y resaltando los segmentos
normativos demandados:
(diciembre
23)
Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
ARTÍCULO 59.‑ Concepto. El régimen
de Ahorro Individual con Solidaridad es el conjunto de entidades, normas y
procedimientos, mediante los cuales se administran los recursos privados y
públicos destinados a pagar las pensiones y prestaciones que deban reconocerse
a sus afiliados, de acuerdo con lo previsto en este Título.
Este Régimen está basado en el ahorro proveniente de
las cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros, la solidaridad a través de garantías de pensión
mínima y aportes al fondo de solidaridad, y propende por la competencia entre
las diferentes entidades administradoras del sector privado, sector público y
sector social solidario, que libremente escojan los afiliados.
ARTÍCULO 60.‑
Características. El
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad tendrá las siguientes
características:
a. Los afiliados al Régimen tendrán derecho al
reconocimiento y pago de
las pensiones de
vejez, de invalidez y de sobrevivientes, así como de las indemnizaciones
contenidas en este título, cuya cuantía dependerá de los aportes de los
afiliados y empleadores, sus rendimientos financieros, y de los subsidios del
Estado, cuando a ellos hubiere lugar.
b. Una parte de los aportes mencionados en el literal
anterior, se capitalizará en la cuenta individual de ahorro pensional de cada
afiliado. Otra parte se destinará al pago de primas de seguros para atender las
pensiones de invalidez y de sobrevivientes y la asesoría para la contratación
de la renta vitalicia, financiar el Fondo de Solidaridad Pensional y cubrir el
costo de administración del Régimen.
Las cuentas de ahorro pensional, serán administradas
por las entidades que se autoricen para tal efecto, sujetas a la vigilancia y
control del Estado.
c. Los
afiliados al sistema podrán escoger y trasladarse libremente entre entidades
administradoras, y seleccionar la aseguradora con la cual contraten las rentas
o pensiones.
d. El conjunto
de las cuentas individuales de ahorro pensional constituye un patrimonio
autónomo propiedad de los afiliados, denominado fondo de pensiones, el cual es
independiente del patrimonio de la entidad administradora.
e. Las entidades administradoras deberán garantizar
una rentabilidad mínima del fondo de pensiones que administran.
f. El
patrimonio de las entidades administradoras garantiza el pago de la
rentabilidad mínima de que trata el literal anterior y el desarrollo del
negocio de administración del fondo de pensiones.
g. El Estado garantiza los ahorros del afiliado y el
pago de las pensiones a que éste tenga derecho, cuando las entidades
administradoras o aseguradoras incumplan sus obligaciones, en los términos de
la presente ley, revirtiendo contra el patrimonio de las entidades
administradoras y aplicando las sanciones pertinentes por incumplimiento, de
acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
h. Tendrán derecho al reconocimiento de bonos
pensionales los afiliados al Régimen que hayan efectuado aportes o cotizaciones
al Instituto de Seguros Sociales, o a las cajas, fondos o entidades del sector
público, o prestado servicios como servidores públicos, o trabajado en empresas
que tienen a su exclusivo cargo las pensiones de sus trabajadores y trasladen
la parte proporcional del cálculo actuarial correspondiente.
(...)
ARTÍCULO 62.‑ Cotizaciones Voluntarias. Los
afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad podrán cotizar, periódica u ocasionalmente, valores
superiores a los límites mínimos establecidos como cotización obligatoria, con
el fin de incrementar los saldos de sus cuentas individuales de ahorro
pensional, para optar por una pensión mayor o un retiro anticipado.
ARTÍCULO 63.‑
Cuentas Individuales de Ahorro Pensional. Las cotizaciones obligatorias y
voluntarias se abonarán a la cuenta individual de ahorro pensional del
afiliado. Cada afiliado sólo podrá tener una cuenta.
Las administradoras deberán enviar a sus afiliados,
por lo menos trimestralmente, un extracto que registre las sumas depositadas,
sus rendimientos y saldos, así como el monto de las comisiones cobradas y de
las primas pagadas.
Las sumas existentes en las cuentas individuales de
ahorro pensional, sólo podrán ser utilizadas para acceder a las pensiones de
que trata este título, salvo lo dispuesto en los artículos 85 y 89 de la
presente ley.
ARTÍCULO 66.‑
Devolución de Saldos. Quienes a las edades previstas en el artículo anterior no
hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no hayan acumulado el
capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al salario
mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado en su cuenta de
ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono
pensional, si a este hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el
derecho.
ARTÍCULO 68.‑
Financiación de la Pensión de Vejez. Las pensiones de vejez se financiarán con
los recursos de las cuentas de ahorro pensional, con el valor de los bonos
pensionales cuando a ello hubiere lugar, y con el aporte de la nación en los
casos en que se cumplan los requisitos correspondientes para la garantía de
pensión mínima.
ARTÍCULO 70.‑ Financiación de la Pensión de
Invalidez. Las pensiones de invalidez se
financiarán con la cuenta individual de ahorro pensional del afiliado, el bono
pensional si a éste hubiere lugar, y la suma adicional que sea necesaria para
completar el capital que financie el monto de la pensión. La suma adicional
estará a cargo de la aseguradora con la cual se haya contratado el seguro de
invalidez y de sobrevivientes.
El monto acumulado en las cuentas individuales de ahorro
pensional, en virtud de cotizaciones voluntarias, no hará parte del capital
para financiar las pensiones de invalidez, salvo que así lo disponga el
afiliado, o cuando ello sea necesario para acceder a la pensión mínima de
invalidez. El pensionado por invalidez podrá disponer del monto de las
cotizaciones voluntarias no utilizado.
Cuando de conformidad con lo previsto en el artículo
44 de la presente ley se determine la cesación del estado de invalidez, la
compañía de seguros deberá reintegrar a la cuenta individual de ahorro
pensional, el saldo no utilizado de la reserva para pensiones, en la parte que
corresponda a capital más los rendimientos, de la cuenta de ahorro individual y
al bono pensional.
En los eventos de que trata el inciso anterior, los afiliados
tendrán derecho a que el Estado les habilite como semanas cotizadas aquellas
durante las cuales gozaron de la respectiva pensión. Esta habilitación del
número de semanas será aplicable solo cuando el Estado deba pagar garantía de
pensión mínima.
(...)
ARTÍCULO 72.‑
Devolución de Saldos por Invalidez. Cuando el afiliado se invalide sin cumplir
con los requisitos para acceder a una pensión de invalidez, se le entregará la
totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional, incluidos
los rendimientos financieros y adicionado con el valor del bono pensional si a
ello hubiera lugar.
No obstante, el afiliado podrá mantener un saldo en la
cuenta individual de ahorro pensional y cotizar para constituir el capital
necesario para acceder a una pensión de vejez.
ARTÍCULO 73.‑
Requisitos y monto. Los requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes en
el régimen de capitalización individual con solidaridad así como su monto, se
regirán por las disposiciones contenidas en los artículos 46 y 48, de la
presente ley.
ARTÍCULO 76.‑
Inexistencia de Beneficiarios. En caso de que a la muerte del afiliado o
pensionado, no hubiere beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, las sumas
acumuladas en la cuenta individual de ahorro pensional, harán parte de la masa
sucesoral de bienes del causante.
En caso de que no haya causahabientes hasta el quinto
orden hereditario, la suma acumulada en la cuenta individual de ahorro
pensional se destinará al Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la
presente ley.
ARTÍCULO 77.‑ Financiación de las Pensiones de
Sobrevivientes.
1. La pensión
de sobrevivientes originada por la muerte del afiliado, se financiará con los
recursos de la cuenta individual de ahorro pensional generados por cotizaciones
obligatorias, el bono pensional si a ello hubiere lugar, y con la suma
adicional que sea necesaria para completar el capital que financie el monto de
la pensión. Dicha suma adicional estará a cargo de la aseguradora.
El monto acumulado en las cuentas individuales de
ahorro pensional, en razón de cotizaciones voluntarias, no integrará el capital
para financiar las pensiones de sobrevivientes generadas por muerte de un afiliado,
salvo cuando ello sea necesario para acceder a la pensión mínima de
sobrevivientes. Dicho monto podrá utilizarse para incrementar el valor de la
pensión, si el afiliado así lo hubiere estipulado o los beneficiarios lo
acuerdan. En caso contrario hará parte la masa sucesoral del causante.
2. Las
pensiones de sobrevivientes causadas por la muerte de un pensionado, se
financian con los recursos previstos para el pago de la pensión de vejez o
invalidez, según el caso, que estuviese recibiendo el causante al momento de su
fallecimiento.
Cuando la pensión de sobrevivientes sea generada por
muerte de un pensionado acogido a la modalidad de retiro programado o retiro
programado con renta vitalicia diferida, el exceso del saldo de la cuenta
individual de ahorro pensional sobre el capital necesario para financiar la
pensión de sobrevivientes, podrá utilizarse para incrementar el valor de la
pensión, si el afiliado así lo hubiere estipulado o los beneficiarios lo
acuerdan. En caso contrario hará parte la masa sucesoral del causante.
(...)
ARTÍCULO 78.‑ Devolución de Saldos. Cuando el
afiliado fallezca sin cumplir con los requisitos para causar una pensión de
sobrevivientes, se le entregará a sus beneficiarios la totalidad del saldo
abonado en su cuenta individual de ahorro pensional, incluidos los
rendimientos, y el valor del bono pensional si a este hubiera lugar.
ARTÍCULO 81.‑
Retiro Programado. El retiro programado
es la modalidad de pensión en la cual el afiliado o los beneficiarios, obtienen
su pensión de la sociedad administradora, con cargo a su cuenta individual de
ahorro pensional y al bono pensional a que hubiera lugar.
Para estos efectos, se calcula cada año una anualidad
en unidades de valor constante, igual al resultado de dividir el saldo de su
cuenta de ahorro y bono pensional, por el capital necesario para financiar una
unidad de renta vitalicia para el afiliado y sus beneficiarios. La pensión
mensual corresponderá a la doceava parte de dicha anualidad.
El saldo de la cuenta de ahorro pensional, mientras el
afiliado disfruta de una pensión por retiro programado, no podrá ser inferior
al capital requerido para financiar al afiliado y sus beneficiarios una renta
vitalicia de un salario mínimo legal mensual vigente.
Lo dispuesto en el inciso anterior, no será aplicable
cuando el capital ahorrado más el bono pensional si hubiere lugar a él,
conduzcan a una pensión inferior a la mínima, y el afiliado no tenga acceso a
la garantía estatal de pensión mínima.
Cuando no hubiere beneficiarios, los saldos que queden
en la cuenta de ahorro al fallecer un afiliado que esté disfrutando una pensión
por retiro programado, acrecentarán la masa sucesoral. Si no hubiere
causahabientes, dichas sumas se destinarán al financiamiento de la garantía
estatal de pensión mínima.
ARTÍCULO 82.‑
Retiro Programado con Renta Vitalicia Diferida. El retiro programado con renta
vitalicia diferida, es la modalidad de pensión por la cual un afiliado contrata
con la aseguradora de su elección, una renta vitalicia con el fin de recibir
pagos mensuales a partir de una fecha determinada, reteniendo en su cuenta
individual de ahorro pensional, los fondos suficientes para obtener de la
administradora un retiro programado, durante el período que medie entre la
fecha en que ejerce la opción por esta modalidad y la fecha en que la renta
vitalicia diferida comience a ser pagada por la aseguradora.
La renta vitalicia diferida contratada tampoco podrá
en este caso, ser inferior a la pensión mínima de vejez vigente.
ARTÍCULO 85.‑
Excedentes de Libre Disponibilidad. Será de libre disponibilidad, desde el
momento en que el afiliado opte por contratar una pensión, el saldo de la
cuenta individual de ahorro pensional, más el bono pensional, si a ello hubiere
lugar, que exceda del capital requerido para que el afiliado convenga una
pensión que cumpla con los siguientes requisitos:
a. Que la renta vitalicia inmediata o diferida
contratada o el monto del retiro programado, sea mayor o igual al setenta por
ciento (70%) del ingreso base de liquidación, y no podrá exceder de quince (15)
veces la pensión mínima vigente en la fecha respectiva.
b. Que la renta vitalicia inmediata, o el monto del
retiro programado, sea mayor o igual al ciento diez por ciento (110%) de la
pensión mínima legal vigente.
ARTÍCULO 88.‑
De otros planes alternativos de pensiones.
Las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones,
podrán invertir en contratos de seguros de vida individuales con beneficios
definidos y ajustados por inflación, las cantidades que permitan asegurar un
monto de jubilación no menor al monto de la pensión mínima establecida por la
ley.
Las mencionadas pólizas de seguros de vida, deberán
cubrir los riesgos de invalidez y sobrevivencia y serán adquiridas con cargo a
la cuenta de ahorro individual de la cual se invertirá el porcentaje necesario
que garantice por lo menos la pensión mínima arriba mencionada.
El Gobierno Nacional reglamentará el porcentaje máximo
del portafolio que podrán invertir los fondos de pensiones en estos tipos de
pólizas.
ARTÍCULO 89.‑ Garantía de Crédito y Adquisición de
Vivienda. El afiliado que haya acumulado en su cuenta
individual de ahorro pensional el capital requerido para financiar una pensión
superior al 110% de la pensión mínima de vejez, podrá emplear el exceso de
dicho capital ahorrado, como garantía de créditos de vivienda y educación, de
acuerdo con la reglamentación que para tal efecto se expida.
ARTÍCULO 90.‑
Entidades Administradoras.
Los fondos de pensiones del Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad serán administrados por las Sociedades
Administradoras de Fondos de Pensiones, cuya creación se autoriza.
Las sociedades que de conformidad con lo establecido
en las disposiciones legales vigentes administren fondos de cesantía, están
facultadas para administrar simultáneamente fondos de pensiones, previo el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley.
Las entidades de derecho público del sector central o
descentralizado, de cualquier nivel territorial, podrán promover la creación o
ser socias de Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones.
También podrán promover la constitución o ser socias
de las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones las entidades del
sector social solidario, tales como cooperativas, organizaciones sindicales,
fondos mutuos de inversión, bancos cooperativos, fondos de empleados y las
Cajas de Compensación Familiar.
Las Cajas de Compensación Familiar directamente o a
través de instituciones de economía solidaria podrán promover la creación, ser
socias o propietarias de sociedades administradoras de fondos de pensiones y/o
cesantía, en los términos de la ley. A efectos de lograr la democratización de
la propiedad, las Cajas de Compensación Familiar deberán ofrecer a sus
trabajadores afiliados en término no mayor a cinco años la titularidad de por
lo menos el 25% de las acciones que posean en las respectivas administradoras,
conforme a los reglamentos. El plazo de cinco años se contará a partir de la
constitución de la sociedad administradora.
Las Cajas de Compensación Familiar podrán destinar
recursos de sus excedentes para el pago de los aportes a las sociedades
administradoras.
Las compañías de seguros podrán ser socias de las entidades
a que se refiere el presente artículo, pero solo podrán participar directamente
en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad mediante los planes de
seguros que se adopten en esta ley.
ARTÍCULO
112.‑ Obligación de Aceptar
a todos los Afiliados que lo Soliciten. Las personas que cumplan los requisitos para ser afiliados al
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad no podrán ser rechazados por las
entidades administradoras del mismo.
ARTÍCULO 113.‑
Traslado de Régimen.
Cuando los afiliados al Sistema en desarrollo de la
presente ley se trasladen de un régimen a otro se aplicarán las siguientes
reglas:
a. Si el traslado se produce del Régimen de Prestación Definida al de
Ahorro Individual con Solidaridad, habrá lugar al reconocimiento de bonos
pensionales en los términos previstos por los artículos siguientes.
b. Si el traslado se produce del Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad al Régimen de Prestación Definida, se transferirá a
este último el saldo de la cuenta individual, incluidos los rendimientos, que
se acreditará en términos de semanas cotizadas, de acuerdo con el salario base
de cotización.
ARTÍCULO 114.‑ Requisito para el Traslado de Régimen.
Los trabajadores y servidores públicos que en virtud
de lo previsto en la presente ley se trasladen por primera vez del régimen de
prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con
solidaridad, deberán presentar a la respectiva entidad administradora
comunicación escrita en la que conste que la selección de dicho régimen se ha
tomado de manera libre, espontánea y sin presiones.
Este mismo requisito es obligatorio para los
trabajadores vinculados con los empleadores hasta el 31 de Diciembre de 1990 y
que decidan trasladarse al régimen especial de cesantía previsto en la ley 50
de 1.990, para lo cual se requerirá que adicionalmente dicha comunicación sea
rendida ante notario público, o en su defecto ante la primera autoridad
política del lugar.
ARTÍCULO 115.‑
Bonos Pensionales.
Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con
anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad
cumplan algunos de los siguientes requisitos:
a. Que
hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o
fondos de previsión del sector público.
b. Que
hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como
servidores públicos.
c. Que estén
vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el
reconocimiento y pago de las pensiones.
d. Que hubiesen
estado afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su
cargo exclusivo el reconocimiento y pago
de pensiones.
PARAGRAFO.‑ Los afiliados de que trata el
literal a. del presente artículo que al momento del traslado hubiesen cotizado
menos de ciento cincuenta (150) semanas no tendrán derecho abono.
II. LA DEMANDA
Para el actor las normas acusadas
vulneran la Constitución Política, por lo cual solicita que se declare su
inexequibilidad con fundamento en las razones que se resumen a continuación:
El artículo 48 de la Constitución Política dispone que la seguridad
social es un servicio público obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley, de modo que
el desarrollo legislativo de esta norma superior mediante el establecimiento de regímenes
legales, la creación de instituciones y de procedimientos debe estar sujeto a
dichos principios, en especial al principio de solidaridad que no sólo
constituye la razón de ser de la seguridad social sino que además es uno de los
fundamentos del Estado Social de Derecho.
La solidaridad en materia de seguridad social se encuentra definida como
la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los
sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más
fuerte hacia el más débil, definición que debe irradiar todo el entendimiento
del régimen de seguridad social en pensiones.
El ahorro individual es una institución de previsión de carácter individual que fue
superada en el tiempo por otras instituciones de la seguridad social,
justamente por la carencia del elemento de la solidaridad. Aunque subsiste la
institución del ahorro individual como mecanismo de protección de necesidades,
la evolución de la seguridad social con instituciones como la previsión
colectiva -mutualidad y seguros privados-, de carácter voluntario, los seguros
sociales obligatorios y el propio concepto de seguridad social, con el elemento
obligatoriedad incluido, se ha desarrollado con base en el concepto de
solidaridad, que debe estar incluido explícitamente en sus instituciones y
regímenes.
El régimen de ahorro individual es simplemente un mecanismo de
protección de carácter individual de ahorro privado con las falencias propias
de dicha institución, la más importante de las cuales es la falta de
solidaridad de otras y con otras personas.
En el caso del régimen pensional de ahorro individual con solidaridad,
el elemento solidaridad aparece de manera excepcional solamente en dos
hipótesis: la primera, cuando con el esfuerzo individual de ahorro no se
alcanza a acumular el capital suficiente para disfrutar de un determinado monto
de pensión, caso en cual si se cumplen
los requisitos de edad y cotizaciones se tiene que acudir a la solidaridad con el fin de completar el capital necesario
para financiar una pensión mínima. Y la segunda, se refiere al deber que tienen
las personas que devenguen más de cuatro salarios mínimos de hacer un aporte al
Fondo de Solidaridad Pensional para ayudar a financiar las cotizaciones de
personas carentes de recursos que les
permitan hacer los aportes al sistema general de pensiones.
El régimen de ahorro individual con solidaridad está conformado por una
parte esencial, sustancial, estructural o básica y por dos mecanismos de
excepción que pueden darse o no, cuya aplicación es accesoria o eventual. En su
parte esencial dicho régimen está
conformado por una cuenta de ahorro individual que se conforma con los aportes
obligatorios y voluntarios a la seguridad social, la cual se incrementa con los
rendimientos financieros resultantes de la actividad especulativa de la entidad
administradora. En esta parte hay total ausencia de solidaridad del titular de
la cuenta con otros y de otros con él.
Y la parte de excepción está conformada con dos instituciones que son la
pensión mínima y los aportes al Fondo de Solidaridad, que si bien tienen
incorporado el elemento de la solidaridad, no remedian el defecto que presenta
la institución principal de la cual ellas son elementos accesorios, lo cual
significa que si aquella parte esencial adolece de inconstitucionalidad los
elementos accesorios también.
Las normas acusadas regulan el régimen pensional de ahorro individual
con solidaridad, de carácter obligatorio y voluntario, a través de cuentas
individuales, patrimonios autónomos que conforman un conjunto de cuentas
individuales, la constitución de un capital necesario para financiar una
pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes, la devolución de saldos, y las
distintas modalidades de pensiones previstas en la ley. En general, estos
elementos excluyen la aplicación del principio de solidaridad que debe estar
implícito o explícito, pero en todo caso inmerso en dichas instituciones pues
forman parte del sistema de seguridad social.
Las disposiciones acusadas fueron expedidas por el Congreso de la
República con violación del principio de la solidaridad consagrado en el
artículo 48 de la Carta Política, pues la esencia del régimen de ahorro
individual es el ahorro privado bajo el cual
el afiliado o ahorrador está afrontando sus riesgos de vejez, invalidez
y muerte con sus propios recursos y sin la solidaridad de otras personas que
con sus recursos y aportes puedan acudir a ayudarle a atender sus necesidades
cuando éstas se presenten, salvo el caso de las pensiones mínimas y los aportes
al Fondo de Solidaridad Pensional.
Al establecer el régimen de ahorro individual se legisló con una franca
discriminación entre los que reciben la solidaridad de otros o sólo la reciben
en casos excepcionales, y los que no la reciben y tienen que afrontar sus
riesgos con sus propios recursos, contrariando el principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 Superior. No es concebible que en aplicación del
principio de igualdad una persona afiliada al régimen de ahorro individual con
solidaridad y otra afiliada al régimen
de prima media con prestación definida, y con las mismas características,
reciban beneficios pensionales diferentes
según cuenten con o no la solidaridad de otros aportantes y unos tengan
derecho a pensión y otros no lo tengan frente a las mismas necesidades
derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte.
Finalmente, en cuanto al parágrafo del artículo 115 de la Ley 100 de
1993, el actor considera que infringe el
principio de igualdad, en cuanto se niega el derecho al bono pensional a
quienes en el momento de trasladarse al régimen de ahorro individual hayan
cotizado al ISS o a las cajas o fondos de previsión del sector público, menos
de 150 semanas, por lo que existe un trato discriminatorio con quienes superan
las 150 semanas cotizadas.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En su escrito de intervención este Ministerio solicita la declaratoria
de exequibilidad de las normas acusadas, con fundamento de las siguientes
consideraciones:
A su juicio, no puede considerarse transgredida la norma por el hecho de
que en todos los reconocimientos individuales en el régimen de ahorro no exista
la aplicación del principio de solidaridad. Entender, como lo hace el actor,
que sólo se respeta este principio cuando existe mutua ayuda económica entre
las personas, es desvirtuar el precepto constitucional que se refiere a un
principio orientador general que se predica de todo el Sistema General de
Pensiones y de sus regímenes y no de los reconocimientos de carácter particular
y concreto. De aceptar los argumentos del actor, se restringiría la posibilidad
de contar con un régimen diferente al de prima media con prestación definida,
contrariando la voluntad y discrecionalidad que tiene el legislador en esta materia.
De otra parte, manifiesta que no resulta aceptable el argumento del
actor sobre la violación al principio de igualdad, toda vez que el legislador
estableció dos regímenes dentro del Sistema General de Pensiones diferentes,
excluyentes pero que coexisten: el Sistema de Ahorro Individual con Solidaridad
y el Régimen de Prima Media con Prestación Definida. De la misma forma reguló
la libertad de escogencia dentro de los dos regímenes, dentro de los cuales el
legislador les da igual tratamiento a las personas, al garantizarles la libre
elección dependiendo de los beneficios que les ofrezca cada uno de ellos dentro
del sistema general y el trasladarse de uno a otro. Es entonces el afiliado
quien debe evaluar las características del régimen que más le conviene.
Respecto del cargo formulado contra el parágrafo único del artículo 115,
indica que existe pronunciamiento de la Corte Constitucional que hizo tránsito
a cosa juzgada constitucional. En consecuencia, solicita estarse a lo resuelto
en la sentencia C- 506 de 2001.
2. Superintendencia Bancaria
El ciudadano Sergio Luis Chaparro Madiedo, actuando en representación de
la entidad interviniente, presentó escrito en defensa de las disposiciones
demandadas en el que después de efectuar un estudio sobre el Régimen Individual
con solidaridad, afirma que dentro de este régimen sí se desarrolla el
principio de solidaridad en la medida en que con los recursos de los más
fuertes y del sector público se subsidian los beneficios de los sectores menos
favorecidos.
Señala que el hecho de que la ley contemple dos regímenes diferentes con
características propias no puede deducirse, como lo sostiene el demandante, la
vulneración del principio de igualdad, pues ella se materializa a partir de la
diferenciación y la ley misma prevé instrumentos para que reconocida esa
diferenciación y en aplicación del principio de solidaridad dicha igualdad se
haga efectiva.
En ese orden de ideas, considera que al Estado le compete entrar a
suplir las deficiencias de un grupo de personas frente a las demás de manera
general, independientemente de que se trate de uno u otro sistema de seguridad
social, lo que se logra con instrumentos como el Fondo de solidaridad
Pensional, la garantía de pensión mínima y la garantía pensional general del
Estado ante el incumplimiento de las entidades administradoras.
Finalmente manifiesta que el parágrafo del artículo 115 fue declarado
exequible por esta Corporación en sentencia C- 506 de 2001 presentándose así el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
3. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
El apoderado especial de este Ministerio interviene para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Considera que existen fundamentos
jurídicos debidamente expuestos en su oportunidad por la Corte Constitucional
en sentencia C- 538 de 1996, en la cual analizó a la luz de la Carta Política
la existencia de dos regímenes de pensiones dentro del sistema de seguridad
social, expresando que el legislador podía crearlos y que la posibilidad de
acceder libre y espontáneamente a cualquiera de ellos no contraría el espíritu
del artículo 48 superior.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No 2662, solicita
a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas, con excepción del
parágrafo del artículo 115, sobre el cual ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional mediante la sentencia C- 506 de 2001, respecto de la
cual ha de estarse a lo allí resuelto.
En primer término, el Jefe del Ministerio Público hace referencia al
Sistema General de pensiones para indicar que el principio de solidaridad se
materializa no sólo en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, sino
también en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, regímenes que si
bien son excluyentes, coexisten entre sí.
Considera que el cargo formulado por el demandante no está llamado a
prosperar, pues si bien en el Régimen de ahorro Individual cada afiliado y el
empleador aporta con cargo a sus propios recursos en el porcentaje que le
corresponde, la ley garantiza en virtud del principio de solidaridad una
pensión por lo menos igual a un salario mínimo al pensionado o a sus
beneficiarios. Lo que implica que independientemente del régimen que se escoja,
cada uno de ellos asegura una pensión mínima.
De otra parte, señala que el Régimen de ahorro Individual también está
regido por el principio constitucional de solidaridad, que se realiza con la
garantía de la pensión mínima que se le debe reconocer al afiliado con cargo a
recursos del Estado, cuando la cuenta individual del aportante no cuente con
los recursos mínimos para financiar dicha pensión.
Agrega que el establecimiento de los dos regímenes no vulnera el derecho
de igualdad de trato, pues si bien tienen características diferentes ambos
apuntan a la misma finalidad de proteger a la persona ante los riesgos que se
presenten de invalidez, vejez y muerte, pretendiendo el legislador garantizar
materialmente que la igualdad de trato sea real y efectiva, atendiendo
circunstancias concretas de orden socio-económico, de tal manera que la
solidaridad en este caso sólo puede evidenciarse cuando la realidad fáctica así
lo demande.
Finalmente afirma que el principio de solidaridad se realiza en los dos
regímenes de pensiones, aunque de manera diferente, sin que ello implique
vulneración alguna a los principios de igualdad y solidaridad.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral
4 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cosa juzgada constitucional
Conforme a lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Política,
los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional, fenómeno que se presenta en relación
con el parágrafo del artículo 115 de la Ley 100 de 1993, en lo que hace al
aparte acusado “Los afiliados de que trata el literal a. del presente
artículo que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de ciento
cincuenta (150) semanas no tendrán derecho a bono”, que fue declarado
exequible en Sentencia C- 506 de mayo 16 de 2001, con ponencia del Magistrado
Álvaro Tafúr Gálvis, luego de analizar cargos similares a los planteados por el
actor en la presente causa.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia se decidirá
estarse a lo resuelto en dicho pronunciamiento.
3. La materia sujeta a examen
Debe establecer la Corte si, tal como lo afirma el demandante, las
normas acusadas son contrarias al principio de solidaridad del servicio de Seguridad Social consagrado
en el artículo 48 Constitucional, porque al establecer el régimen de ahorro
individual con solidaridad permiten, de un lado, que el afiliado o ahorrador
afronte sus riesgos de vejez, invalidez y muerte con sus propios recursos y sin la solidaridad
de otras personas que con recursos o aportes puedan ayudarle a atender esas
contingencias, y de otro que él pueda contribuir para con otras personas.
Así mismo debe determinar si al regular los dos regímenes dentro del
Sistema de Seguridad Social en Pensiones, el de prima media con prestación
definida y el de ahorro individual con solidaridad, discriminó a los afiliados
de este último, en la medida en que no reciben los mismos beneficios
pensionales frente a las mismas necesidades derivadas de la vejez, invalidez o
muerte.
Con el fin de analizar la validez constitucional de los contenidos
normativos acusados, es menester que la
Corte establezca en primer lugar, el
significado y alcance de la facultad de configuración del legislador en materia
de regímenes pensionales. Posteriormente establecerá si la regulación del
régimen de ahorro individual contenida en las normas acusadas vulneran los
principios superiores de igualdad y solidaridad contraviniendo el Ordenamiento
Superior.
4. Competencia
constitucional del legislador para configurar los regímenes pensionales en la
Ley 100 de 1993
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de
la Constitución Política, la seguridad social es un servicio público
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley.
De esta manera, el legislador quedó habilitado
constitucionalmente para configurar el sistema de seguridad social sometido a
dichos principios y a los parámetros fundamentales establecidos en la citada
disposición superior[1].
A través de la Ley 100 de 1993, el legislador organizó
el sistema de seguridad social integral cuyo objeto es garantizar los
derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de
vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias
que la afecten. Dicho sistema comprende las obligaciones del Estado y la
sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura
de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios
u otras que se incorporen en el futuro[2].
En su condición de servicio
público esencial, el legislador igualmente dispuso que su prestación se haga con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad,
unidad y participación[3].
El sistema de seguridad social integral es el conjunto armónico de entidades
públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los
regímenes generales establecidos para
pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios[4] que
se definen en la misma Ley 100 de 1993.
En lo que concierne al régimen de pensiones, su
objetivo es garantizar a la población, el amparo contra las contingencias
derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de
las pensiones y prestaciones que se determinan en la Ley 100 de 1993, así como
propender por la ampliación progresiva de cobertura a los sectores de la población
no amparados con un sistema de pensiones[5].
Al efecto, se establecieron dos regímenes solidarios
excluyentes pero que coexisten, el régimen solidario de prima media con
prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad. El
primero, es aquel mediante el cual los afiliados o sus beneficiarios obtienen
una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización,
previamente definidas[6], independientemente del monto de las
cotizaciones acumuladas, siempre que se
cumpla con los requisitos legales. El segundo, está basado en el ahorro
proveniente de las cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros, la
solidaridad a través de las garantías de pensión mínima y aportes al fondo de
solidaridad[7].
El sistema general de pensiones tiene como
características, la obligatoriedad de la afiliación y de efectuar los aportes correspondientes, la
libertad del trabajador para seleccionar el régimen pensional al cual quiere
vincularse y la posibilidad de traslado por una sola vez cada tres (3) años
contados a partir de la selección inicial y el derecho al reconocimiento y pago
de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, de vejez y de
sobrevivientes acumulando cotizaciones en la forma dispuesta por la ley.
Los dos regímenes que conforman el sistema general de
pensiones, el de prima media con prestación definida y el de ahorro individual
con solidaridad presentan cada uno rasgos sobresalientes especiales que
permiten diferenciarlos ente sí, entre otros los relativos a las edades de
jubilación, en el número de semanas de cotización exigidas para
acceder a la pensión mínima y en los factores que determinan el monto de la pensión, y que fueron ya clara y ampliamente
definidos por la Corte Constitucional[8].
El régimen de prima media con prestación definida es
administrado por el Instituto de Seguros Sociales ISS (art. 52) y el régimen de ahorro individual
con solidaridad, administrado por los fondos privados (art. 90). Además, otras
diferencias entre los dos subsistemas se refieren a las edades de jubilación,
el número de semanas de cotización exigidas para acceder a la pensión mínima y
los factores que determinan el monto de la pensión.
Atendiendo los anteriores parámetros, el legislador en ejercicio de su libertad de configuración
señaló los requisitos que deben ser cumplidos para tener derecho a las
distintas prestaciones dentro de cada uno de los subsistemas del régimen de
seguridad social en pensiones, tomando en consideración dos variables
fundamentales: la edad y el tiempo de servicio. Así, para la pensión de vejez
sus requisitos se hallan regulados en los artículos 33 y 64 de la Ley 100 de
1993; los de la pensión de invalidez por riesgo común en los artículos 39 y 69 ibidem;
y los de pensión de sobrevivientes en los artículos 46 y 73 del mismo
ordenamiento legal. Estas condiciones mínimas, se repite, constituyen una
garantía de financiación para cada uno de los beneficios ofrecidos por el
sistema de seguridad social en pensiones.
Sin embargo, para tener derecho a las prestaciones los
afiliados deben, en ambos regímenes, pagar los respectivos aportes en la forma
que dispone la ley[9], lo
cual constituye una expresión directa del principio de solidaridad tal como lo
ha reconocido la jurisprudencia constitucional[10].
Es de recordar que la propuesta oficial que fue
presentada al Congreso[11],
contemplaba la existencia de un único sistema de pensiones basado en la
capitalización individual, que en criterio del gobierno de entonces permitiría
refinanciar en forma indefinida el pasivo pensional del ISS, que podría y
debería ser reconocido explícitamente mediante la emisión de bonos de
jubilación.
Sin embargo, en el trámite legislativo del proyecto se
estableció una forma de competencia indefinida entre el ISS y los fondos privados
de pensiones, fundada en condiciones diferentes de funcionamiento[12].
Se decidió que el ISS continuara operando con un sistema de reparto con
condiciones de jubilación garantizadas y que los fondos privados de pensiones
entraran a operar bajo un régimen puro de capitalización individual como el
propuesto por el Gobierno, en diferentes condiciones para los afiliados en uno
y otro sistema.
Además, durante el debate legislativo en la Ley 100 de
1993, se introdujeron importantes elementos de solidaridad como son: la
garantía de una pensión mínima en cualquiera de los dos regímenes (arts. 35 y
65) que debe cubrirse con recursos propios del ISS en el régimen de prima media
y con recursos fiscales en el de ahorro individual; se creó el Fondo de
Solidaridad Pensional (art. 25), financiado con un punto adicional de aportes
de los afiliados de más de 4 salarios mínimos; pensiones asistenciales,
cofinanciadas con recursos públicos, para personas desmovilizadas (arts. 147),
deportistas destacados de escasos recursos y personas mayores de 65 años (art. 257); reconocimiento
de los aportes hechos a la seguridad social en el pasado (art. 115); ajuste
anual de las pensiones (art.14); la mesada adicional (art. 142); la pensión de
invalidez por lo menos igual al salario mínimo y en un rango entre el 45% y el
75% del ingreso base de liquidación para las pérdidas de capacidad laboral de
por lo menos el 50% (arts. 38 y 69) y la
pensión de sobrevivencia igual a la pensión del afiliado o entre el 45% y el
75% de su ingreso base de liquidación, para el cónyuge o compañero e hijos
dependientes (arts. 46 y 73).
Cabe recalcar que los anteriores beneficios cobijan
tanto al régimen pensional de prima media con prestación definida como al de
ahorro individual, permitiendo ampliar
la cobertura de la seguridad social a sectores de la población que
anteriormente estaban excluidos de este servicio público.
Descritas las anteriores características, para la
Corte es claro que el sistema de
seguridad social en pensiones no tiene por finalidad preservar el equilibrio cuota-prestación,
sino la debida atención de las
contingencias a las que están expuestas los afiliados y beneficiarios, además
porque el régimen de prestaciones de la seguridad social en pensiones no es un
régimen contractual como el de los seguros privados sino, todo lo contrario, se
trata de un régimen legal que de alguna manera se asienta en el principio
contributivo en el que los empleadores y el mismo Estado participan junto a los
trabajadores con los aportes que resultan determinantes de la cuantía de la
pensión. De ahí que los afiliados a la seguridad social no ostenten un derecho
subjetivo a una cuantía determinada de las pensiones futuras, esto es, las
pensiones respecto de las cuales no se ha producido el hecho que las causa.
El anterior itinerario permite concluir que el legislador en ejercicio de su libertad de configuración
moduló la acción protectora del sistema en atención a circunstancias económicas
y sociales que son imperativas para la propia eficacia de aquél. Además, el
carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de
seguridad social en pensiones supone que éste se configure, como lo ha sido,
como un régimen legal en el que los aportes de los afiliados, como las
prestaciones que deben reconocerse, sus requisitos y condiciones, vienen
determinados no por un acuerdo de voluntades sino por reglas y principios que
se integran en el ordenamiento jurídico y que, por ende, pueden ser modificadas
por el legislador cuando las circunstancias históricas así lo impongan.
5. El régimen de
ahorro individual desarrolla el
principio constitucional de solidaridad de la seguridad social
El artículo 1° de la Constitución Política dispone que nuestro Estado
Social de Derecho se funda, entre otros principios, en el de la solidaridad de
las personas que la integran, proclamación que irradia todo el orden jurídico y
que se manifiesta en numerosas instituciones y principios constitucionales que
definen de manera clara las cargas públicas que debe soportar cada miembro de
la sociedad, con el fin de darle aplicación al principio de igualdad material
consagrado en el artículo 13 superior.
La Corte Constitucional al referirse al principio de la solidaridad[13],
ha señalado que en el actual sistema jurídico este principio contemplado en los
artículos 1 y 95 de la Constitución, no sólo vincula a todos los particulares
sino también al mismo Estado que en su
condición de garante de los derechos de los coasociados está comprometido a
prestar el apoyo que requieran las personas para alcanzar la efectividad de sus
derechos y para colmar las aspiraciones propias de la dignidad humana.
La solidaridad también aparece consagrada en el artículo 48 de la
Constitución Política como uno de los principios medulares del servicio público
obligatorio de la seguridad social y se
define, en los términos del artículo 2 de la Ley 100 de 1993, como la práctica
de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores
económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio de protección del
más fuerte hacia el más débil. Adicionalmente, de conformidad con la
Constitución y la ley, es deber del Estado garantizar la solidaridad en el
sistema de seguridad social mediante la participación, dirección y control del
sistema, asegurando que los recursos públicos en dicho sistema se destinen
siempre a los sectores más vulnerables de la población.
El artículo 60 de la Ley 100 de 1993 al señalar las características
fundamentales del Régimen Individual con Solidaridad desarrolla el principio de
solidaridad en la medida en que dispone que el Estado debe aportar los recursos
que sean necesarios para garantizar el pago de pensiones mínimas, cuando la
capitalización de los aportes de los afiliados y sus rendimientos financieros
fueren insuficientes.
Igualmente, en desarrollo del principio de solidaridad consagrado en los
artículos 48 Superior y 2 literal c) de la Ley 100 de 1993 y con el fin de
hacer efectivo el derecho a la seguridad social de los colombianos afiliados al
Régimen de Ahorro Individual con solidaridad, el artículo 99 ibidem exige a las
administradoras y aseguradoras constituir y mantener garantías para responder
por el manejo adecuado de las inversiones representativas de los recursos
administrados en desarrollo de los planes de capitalización de pensiones. Al
efecto, deberán contar con la garantía del Fondo de garantías de Instituciones
Financieras -Fogafín-, con cargo a recursos propios, para asegurar el reembolso
del saldo de las cuentas individuales de ahorro pensional, en caso de
disolución o liquidación de la respectiva administradora.
De lo anterior se desprende que el Régimen de Ahorro Individual
desarrolla cabalmente el principio de solidaridad, porque en este subsistema se
da la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los
sectores económicos y las comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia
el más débil, en la medida en que se puede obtener una pensión mínima que
ampare al afiliado en su vejez o invalidez y a los beneficiarios de una pensión
de sobrevivientes en caso de muerte, sino también el financiamiento para
aquellos afiliados cuyos recursos son insuficientes.
Ahora bien, es apenas lógico que en el régimen de ahorro individual con
solidaridad la integración del capital suficiente para el reconocimiento y pago
de las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes dependa -en lo que
concierne al aporte del trabajador-, únicamente de su propio esfuerzo
ahorrativo incrementado con sus correspondientes rendimientos financieros. Así
fue concebido este sistema por el
legislador y por ello se denomina régimen de ahorro individual, caracterizado
por que las pensiones se financian con el ahorro proveniente de las
contribuciones hechas por los trabajadores, que en su conjunto forman un
capital autónomo que es administrado por los fondos privados de pensiones.
La circunstancia de que el legislador no haya previsto la participación
de otras personas distintas al trabajador en la conformación de su cuenta de
ahorro individual, no puede ser interpretada como una vulneración del principio
constitucional de solidaridad de la seguridad social, por cuanto el esquema del
régimen de ahorro individual adoptado por el legislador en desarrollo de su
libertad configurativa se fundamenta en el esfuerzo individual y personal del
afiliado aportante, al cual se agrega el aporte del empleador cuando se trata
de trabajadores dependientes tal como preceptúa el literal a) del artículo 60
de la Ley 100 de 1993.
Lo anterior sin perjuicio del reconocimiento de la pensión de vejez,
para aquellas personas que habiendo cumplido 62 años de edad si son hombres o
57 su son mujeres, no hayan podido alcanzar a generar los aportes para la
financiación de la pensión mínima. En estos casos, el afiliado tiene derecho a
que el Estado, en virtud del principio de solidaridad, complemente los recursos
que hacen falta para el reconocimiento y pago de la pensión mínima, con lo cual
se permite el desarrollo del principio de solidaridad.
En conclusión, por parte de las normas impugnadas no se presenta la
alegada violación al principio de solidaridad de la seguridad social, razón por
la cual serán declaradas exequibles en lo que concierne al cargo analizado en
esta providencia.
6. La existencia
de un sistema dual de pensiones no desconoce el principio constitucional de la
igualdad
Otro de los cargos formulados por el actor, se refiere a la supuesta
vulneración del principio de la igualdad pues en su criterio al establecerse el régimen de ahorro
individual se legisló con franca discriminación de los que no reciben la
solidaridad de los demás y por ello tienen que afrontar sus riesgos con sus
propios recursos, en abierta contravención del principio de igualdad consagrado
en el artículo 13 Superior.
En su parecer, no es conforme con el principio de igualdad que una
persona afiliada al régimen de ahorro individual con solidaridad reciba
beneficios pensionales diferentes que otra que está afiliada al régimen de
prima media con prestación definida.
Para la Corte la acusación no está llamada a prosperar, por los
siguientes motivos:
Conforme a lo dispuesto en el canon 13 Fundamental, el principio de
igualdad se traduce en el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que exceptúen a
unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, de
donde se sigue que la norma superior
prohíbe la discriminación más no la diferenciación siempre y cuando esté
suficientemente razonada, con el fin de promover las condiciones necesarias
para que la igualdad sea real y efectiva.
Tratándose del asunto bajo
revisión se tiene que del hecho de que
la Ley 100 de 1993 contemple dos regímenes diferentes con
características propias no puede deducirse, como lo pretende el demandante, que
se vulnere el principio de igualdad
máxime cuando al regularlos el legislador también consagró la libertad
de escogencia por parte del afiliado[14].
En este sentido es evidente que el
legislador le brinda igual tratamiento a las personas al garantizarles la libre
elección, dependiendo de los beneficios que les ofrezca cada uno de los
regímenes dentro del sistema general y el trasladarse de uno a otro.
La Corte Constitucional en sentencia C-538 de 1996
tuvo oportunidad de pronunciarse en torno a la dualidad de regímenes
pensionales reconociendo que mediante el sistema regulado en la Ley 100 de
1993, se ejercita y estimula la libre
competencia entre los administradores de los regímenes del sector público y el
privado, lo cual redunda en beneficio de la eficacia y eficiencia de los
servicios de seguridad social. En
aquella ocasión además expresó que hacer una igualación de los regímenes puede
significar la desaparición de dicha competencia y favorecer a los fondos privados de pensiones en perjuicio del
Instituto de Seguros Sociales, aparte de que limitaría las opciones que tienen
los destinatarios del servicio para escoger el régimen que más convenga a sus
intereses o particulares situaciones.
Dijo la Corte:
“La Constitución no impone al legislador la creación
de un sistema único de pensiones, puede establecer diferentes regímenes para
lograr el cometido estatal atinente a la prestación del servicio de seguridad
social, que contengan la necesaria
protección y asistencia de las referidas personas.
“La ley dispuso la creación de un sistema dual, que
comprende subsistemas que operan cada uno en forma autónoma e independiente y,
además excluyente, lo cual, a juicio de la Corte, se adecua a los, mandatos
constitucionales; por lo tanto, no es válido, como lo pretende el demandante,
unificar los regímenes en materia de pensión mínima, porque de este modo se
iría en contra de la voluntad del legislador, fundada en el consenso político
logrado en el Congreso y en los sectores más representativos de la comunidad,
en el sentido de consagrar la dualidad de regímenes y que la participación de
los particulares en la prestación de seguridad social no excluyera al Instituto
de Seguros Sociales.
“La dualidad de regímenes, de otra parte, ejercita y
estimula como lo quiso el legislador la competencia en el sector público y el
privado, lo cual redunda en beneficio de la eficacia y eficiencia de los
servicios de seguridad social. Hacer una igualación de los regímenes, mediante
la reducción a uno de dichos sistemas, de lo que concierne a los aspectos
básicos de la pensión mínima, esto es, en cuanto a su estructura,
financiamiento u operatividad, puede significar la desaparición de dicha
competencia y favorecer a los fondos
privados de pensiones en perjuicio del Instituto de Seguros Sociales,
aparte de que limitaría las opciones que tienen los destinatarios del servicio
para escoger el régimen que mas convenga a sus intereses o particulares
situaciones.
“No encuentra la Corte, en consecuencia, que las
normas acusadas que hacen parte del universo del sistema de ahorro individual,
por si mismas, esto es, por su contenido material, sean inconstitucionales,
como el propio demandante lo acepta. Tampoco halla que sean inconstitucionales,
por no obedecer al mismo diseño de las normas sobre pensión mínima del sistema
de prima media, particularmente en lo que atañe con la garantía a que alude el
art. 138”.
Aparte de lo anterior, la Corte anotó que no puede
existir trato discriminatorio al consagrarse la dualidad de regímenes
pensionales pues es el mismo afiliado quien voluntariamente se somete a un
régimen o a otro:
“No puede hablarse de trato discriminatorio cuando es el mismo afiliado
quien voluntariamente se somete a un régimen o a otro; no se impone en
consecuencia, un solo régimen.”
“... la distinta posición en que pueden hallarse los afiliados en uno y
otro sistema, que obedece a la consideración de situaciones fácticas y
jurídicas diferentes, evaluadas por el legislador no constituye una
discriminación prohibida por el Art. 13, porque no puede hablarse de trato
discriminatorio cuando es el mismo afiliado quien voluntariamente se somete a
un régimen o a otro; no se impone en consecuencia, un solo régimen.”
De manera, que no puede haber desconocimiento del
derecho a la igualdad en el caso de las normas acusadas pues la Ley 100 de 1993 contiene una regulación diferente
para cada uno de los regímenes pensionales, apoyada en el principio de la libre elección que
permite a los afiliados escoger el subsistema que más se ajuste a sus
necesidades, de tal suerte que el futuro pensionado se somete por su propia
voluntad a un conjunto de reglas diferentes para uno y otro régimen, y
simplemente se hará acreedor a los beneficios y consecuencias que reporte su
opción.
Así, en el subsistema de prima media con prestación
definida los afiliados obtendrán las pensiones establecidas en la ley de un
fondo común de naturaleza pública que está constituido por sus aportes y sus
rendimientos; al paso que en el subsistema de ahorro individual con
solidaridad, la pensión dependerá del ahorro proveniente de las cotizaciones
individuales y sus respectivos rendimientos financieros, razón por la cual, su
cuantía está determinada por el monto de los aportes realizados, capitalizados
en una cuenta de ahorro pensional de cada afiliado.
Por las razones anteriores la Corte no encuentra fundamento a las
alegaciones del demandante, pues se ha demostrado que la existencia de un
régimen dual de pensiones per se lejos de transgredir los principios de
igualdad y solidaridad que consagran los artículos 13 y 48 de la Carta, se
ajusta a estos valores de la Carta Política.
En atención a todo lo expuesto la Corte declarará la exequibilidad de
las normas acusadas de la Ley 100 de 1993.
7. Limitación del
examen material de las normas acusadas a los cargos planteados en la demanda
Para finalizar, se hace necesario precisar que en la demanda que suscita
la presente causa constitucional el actor no plantea una acusación
individualizada contra las disposiciones
acusadas de la Ley 100 de 1993, sino que formula un cargo de carácter genérico
orientado a cuestionar el régimen de ahorro individual con solidaridad que está
regulado en el mencionado ordenamiento legal.
En efecto, como en el presente caso actor formula cargos generales
contra ese régimen pensional pero no cuestiona en concreto las regulaciones
contenidas en los artículos demandados, procede en el presente caso limitar el
alcance de la cosa juzgada. Lo anterior, porque conforme a reiterada
jurisprudencia no corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la
constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas específicas
que sean demandadas por los ciudadanos (CP art. 241).
En distintas oportunidades la Corte ha señalado que cuando existe una
acusación general, por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo
normativo, pero no un ataque individualizado contra cada uno de los apartes que
lo integran, la vía procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada
constitucional, en caso de que la acusación no prospere. En tales eventos, debe
la Corte declarar la constitucionalidad de las disposiciones pero precisando
que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los motivos
analizados en la sentencia[15].
Por tal motivo, los efectos de la decisión que la
Corte tome respecto de las normas acusadas de la Ley 100 de 1993, se limitarán
únicamente en relación con los cargos del actor estudiados en esta sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES,
por los cargos analizados en la presente sentencia, los artículos 59, en lo
acusado; 60 en lo acusado; 62; 63; 66; 68 en lo acusado; 70 en lo acusado;
72; 73; 76; 77 en lo acusado; 78; 81;
82; 85; 88 en lo acusado; 89; 90 en lo acusado; 112, 113 y 114 de la Ley 100 de
1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones”.
Segundo.- ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C- 506 del 16 de mayo de 2001, que declaró EXEQUIBLE el
parágrafo del artículo 115 de la Ley 100 de 1993.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] El artículo 48 de la carta Política dispone: “La
Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable
a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares,
ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la
prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. La Seguridad
Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con
la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de
la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios
para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante”.
[2] Ley 100 de 1993, art. 1º
[3] Ley 100 de 1993, art. 2º
[4] Ley 100 de 1993, art. 8º
[5] Ley 100 de 1993, art. 10º
[6] Ley 100 de 1993, art. 31
[7] Ley 100 de 1993, art. 59
[8] En Sentencia
C-378 de 1998 la Corte identificó los rasgos sobresalientes de estos dos subsistemas. Dijo que a diferencia del
sistema de prima media con prestación definida, en el que los aportes de cada
afiliado ingresan a un fondo común, en el régimen de ahorro individual con
solidaridad, éstos se destinan a una cuenta individual de ahorro para cada
afiliado. Así, el conjunto de cuentas
individuales de ahorro, constituyen un patrimonio autónomo de propiedad de los
afiliados, administrado por las entidades que se autoricen para tal efecto. A
diferencia del régimen de solidaridad de prima media con prestación definida, donde se constituye un fondo
común de naturaleza pública, administrado por el Instituto de Seguros
Sociales, y las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes al
momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. Administración que en uno y
otro caso, se encuentra bajo el control del Estado, a través de la Superintendencia Bancaria.
[9] Artículos 13 literal d) y 17 de la Ley 100 de 1993
[10]En Sentencia C-126 de 2000 la Corte manifestó que en
materia de seguridad social, el principio de solidaridad implica que todos los
partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y
eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo
para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el
sistema en su conjunto. Además sostuvo que la ley puede, dentro de determinados
límites, estructurar la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su
deber de solidaridad. Por consiguiente, bien puede la ley establecer que el
pensionado debe cancelar en su integridad la cotización en salud. En la medida
en que la persona se pensiona, cesa la relación laboral y el patrono deja de
sufragar las dos terceras partes de la cotización del trabajador.
[11] Gaceta del Congreso No.87 del jueves 1° de octubre de 1992.
[12] Gaceta del Congreso No.254 del 30 de julio de 1993
[13] Ver entre otras sentencias T-309 de 1995; T-067 de 1994, T-005 de 1995.
[14] El literal b) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, dispone que la selección de uno cualquiera de los regímenes previstos es libre y voluntaria por parte del afiliado, quien para tal efecto manifestará por escrito su elección al momento de la vinculación o del traslado. El empleador o cualquier persona natural o jurídica que desconozca este derecho en cualquier forma, se hará acreedor a las sanciones de que trata el inciso 1o. del artículo 271 de la mencionada ley.
[15]Ver, entre otras, C-527/94, C-055/94, C-318 de 1995 y C-126 de 1998.