Sentencia C-097/03
Referencia:
expediente D-4168
Demandante: Juan
Diego Buitrago Galindo
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 72 y 111 (parcial) de la Ley 715 de 2001
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá,
D.C., once (11) de febrero de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Juan Diego
Buitrago Galindo demanda los artículos 72 y 111 (parcial) de la Ley 715 de
2001.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
El texto de las disposiciones
demandadas es el siguiente:
LEY 715 DE 2001
(diciembre 21)
por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.
(...)
Artículo 72. Inspección, vigilancia y
control. El Gobierno Nacional adoptará dentro de los seis meses siguientes
a la promulgación de. la presente ley, normas que reglamenten la estructura y
funciones para el desarrollo la inspección, vigilancia y control del sector
salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a las
competencias definidas en la presente Ley, con el fin de fortalecer la
capacidad técnica, financiera, administrativa y operativa de las entidades que
ejercen estas funciones, con el concurso de los diferentes niveles
territoriales. En ningún caso lo dispuesto en este artículo conllevará la
creación de nuevas entidades.
(...)
Artículo 111. Facultades
extraordinarias. Concédase precisas facultades extraordinarias al
Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para:
111.1. Organizar un sistema de inspección,
vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones,
que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podrán crear los
organismos necesarios.
111.2. Se conceden facultades
extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo
régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la
presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y
competencias y con los recursos.
El nuevo régimen de carrera docente y
administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en
cuenta entre otros los siguientes criterios:
1. Mejor salario de ingreso a la carrera
docente.
2. Requisitos de ingreso.
3. Escala salarial única nacional y grados
de escalafón.
4. Incentivos a mejoramiento profesional,
desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de
especialización.
5. Mecanismos de evaluación, capacitación,
permanencia, ascensos y exclusión de la carrera.
6. Oportunidades de mejoramiento académico
y profesional de los docentes.
7. Asimilación voluntaria de los actuales
docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979.
Para la preparación del proyecto de
Estatuto de Profesionalización Docente, el Ministerio de Educación Nacional
conformará un grupo de trabajo integrado por dos representantes del Honorable
Congreso de la República, dos representantes de la Federación Colombiana de
Educadores, dos expertos designados por el señor Presidente de la República, y
el Ministro de Educación Nacional, quien presidirá el grupo. Elegido un nuevo
Presidente de la República, éste designará a una persona para que integre dicho
grupo de trabajo.
111.3. Crear consejos u otros organismos de
coordinación y regulación intersectorial.
111.4. Otórgase
precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en el término
de seis meses contados desde la vigencia de la presente ley expida normas que
regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los
recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de
salud a la población del país.
(Se subraya lo demandado.)
El demandante solicita a la Corte
Constitucional declarar la inconstitucionalidad del artículo 72 y del numeral
1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
1. Cargos contra el artículo 72 de la
Ley 715 de 2001
El actor acusa la inconstitucionalidad
del artículo 72 de la Ley 715 de 2001 por violar los artículos 150, numeral 8º,
y 189, numeral 11 de la Constitución. La norma acusada otorga al Gobierno la
posibilidad de reglamentar dentro de los seis meses siguientes a la expedición
de la ley, la estructura y las funciones para el
desarrollo, la inspección, la vigilancia y el control del sector salud, lo cual
vulnera el artículo 150-8 de la Constituci4ón porque dicha materia no puede ser
reglamentada por el Gobierno sino que es de competencia del legislador, quien
puede delegar dicho desarrollo en el ejecutivo pero mediante el otorgamiento a
éste de facultades extraordinarias expresas. Por su parte el artículo 189-11 de
la Constitución también resulta vulnerado porque se limita la competencia
reglamentaria
2. Cargos contra el numeral 1º del artículo
111 de la Ley 715 de 2001
Según el demandante, el numeral 1º del
artículo 111 de la Ley 715 de 2001 vulnera los artículos 150, numeral 10, y 151
de la Constitución.
La
norma acusada viola el artículo 150-10 de la Constitución por carecer de precisión,
exigencia constitucional para el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Gobierno por el legislador. Así, la norma dice organizar un sistema de
inspección, vigilancia y control adaptable a distintos tipos de instituciones y
regiones, que permita atender situaciones especiales, lo cual presenta una
doble imprecisión: se desconoce a qué tipo de instituciones se aplicará el
sistema, así
“La
norma resulta tan vaga e imprecisa, que no permite conocer a qué tipo de
instituciones se les aplica el sistema de inspección, vigilancia y control, así
como tampoco, conocer cuáles son los tipos de situaciones en las que se podría
aplicar, bajo que principios o parámetros se organizará la inspección,
vigilancia y control. En fin, la imprecisión de la norma es de tal magnitud,
que no permite al operador jurídico delimitar ninguno de los aspectos que se le
conceden al Gobierno mediante las facultades extraordinarias, originando una
inseguridad jurídica, que anula la precisión que debe revestir todo
otorgamiento de facultades extraordinarias hasta el punto de evitar el control
de posibles abusos o excesos en su ejercicio por parte del ejecutivo.”
Por
otra parte, el actor acusa que el Gobierno omitió justificar la solicitud de facultades
extraordinarias, lo que lleva igualmente a la vulneración
En cuanto a la infracción del artículo
151 de la Constitución, ésta se presenta porque la materia regulada por la
norma acusada es de reserva de ley orgánica: “La norma demandada permite que
mediante ley ordinaria se asignen competencias a algunos tipos de regiones en
materia de inspección, vigilancia y control, desconociendo la reserva de ley
orgánica que se cumple en cabeza del legislativo.”
IV. INTERVENCIÓN DE LA
NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD
Bernardo Alonso Ortega Campo,
apoderado de la Nación-Ministerio de Salud, solicita a la Corporación declarar
la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Sostiene que con la expedición de las
normas acusadas el legislador “no hace otra cosa que cumplir con las funciones
que se le han asignado para efectos de lograr un mejor cumplimiento de las
funciones que en materia de salud se le han otorgado.”
En lo que respecta al otorgamiento de
las facultades extraordinarias (artículo 111-1 de la Ley 715 de 2001), afirma
que “lo que hace la ley es establecer que la Nación como organismo de Dirección
tanto del Sistema de General (sic) de Seguridad Social en Salud como de
Educación, cumpla dentro de un determinado tiempo, con la función de organizar
un sistema de inspección, vigilancia y control adaptable
a los distintos tipos de instituciones tanto del sector salud como de educación”.
El Procurador General de la Nación, en
concepto del once (11) de septiembre de dos mil dos (2002), solicita a la
Corte:
1. “ESTARSE A LO RESULETO en la
sentencia C-617 de 2002, que declaró INEXEQUIBLE en su totalidad el
artículo 72 de la Ley 715 de 2001.”
2. “Declarar EXEQUIBLE el numeral 1 del artículo
111 de la Ley 715 de 2001, sólo por los cargos analizados”.
Como primera medida el Jefe del
Ministerio Público considera que la Corte debe abstenerse de analizar la
constitucionalidad del artículo 72 de la Ley 715 de 2001, toda vez que esta
disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante
sentencia C-617 de 2002.
Por otra parte, apoya su solicitud de exequibilidad
del numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, en las siguientes
razones:
a. El proyecto de ley que dio origen a la
Ley 715 de 2001 fue presentado por el Gobierno Nacional a través de sus
ministros y en el mismo se propuso expresamente que se confirieran facultades
extraordinarias al Presidente de la República para “organizar un sistema de
inspección, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones
y regiones, que permita atender situaciones especiales.”
b. La precisión de las facultades
extraordinarias debe verse en el contexto de la expedición del Acto Legislativo
01 de 2001 que modificó los artículos 347, 356 y 357 de la Constitución
Política y modificó el sistema de transferencias que la Nación hacía por
concepto del situado fiscal a las entidades territoriales, sustituyéndolo por
el “Sistema General de Participaciones” de acuerdo con las competencias que la
ley le asigne a los departamentos, distritos y municipios. La norma acusada no
es en manera alguna imprecisa, “puesto que el contenido de la Ley 715 de 2001
precisa y delimita la materia a la que se debe referir el sistema de
inspección, vigilancia y control que se establezca en virtud de las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República”.
La norma demandada no es imprecisa
respecto a las entidades sobre las que recae el control, como tampoco respecto
de las situaciones en que dicho control se ejerce. Respecto a lo primero, “es
claro que la norma se está refiriendo a las instituciones que tienen que ver
con los sectores de salud, educación y políticas públicas sectoriales. En
cuanto a lo segundo, el sistema debe permitir atender situaciones especiales,
“es decir extraordinarias o que se salen de lo común”. Finalmente, la
posibilidad de crear los organismos necesarios, a que se refiere la norma
acusada, es igualmente precisa, “porque dichos organismos no pueden ser otros
que los indispensables para crear el sistema de inspección, vigilancia y
control acorde con las disposiciones constitucionales que fueron modificadas
por el Acto Legislativo 01 de 2001, y con las competencias asignadas a la
Nación, a los departamentos, a los distritos y a los municipios en la Ley 715
de 2001.”
c. En cuanto a la justificación de la
solicitud de facultades extraordinarias hecha por el Gobierno Nacional al
Congreso de la República, ella se encuentra en la exposición de motivos del
respectivo proyecto de ley. Por lo demás, dado que las normas que regulan las
funciones de inspección, vigilancia y control son de competencia del legislador
y no están incluidas en las materias frente a las cuales no se pueden conceder
facultades extraordinarias, tal competencia podía asignársele al Presidente de
la República.
d. Finalmente, la norma acusada no está
permitiendo que mediante ley ordinaria se asignen competencias al Presidente de
la República, ya que la Ley 715 de 2001 tiene el carácter de ley orgánica.
Habiendo surtido la demanda el trámite
procesal correspondiente para este tipo de negocios, procede la Sala Plena de
la Corte a pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
2. Cosa juzgada constitucional respecto del artículo 72 de la
Ley 715 de 2001.
La
Corte Constitucional, mediante sentencia C-617 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra y Jaime Córdoba Triviño, declaró la inexequibilidad
del artículo 72 de la Ley 715 de 2001. Respecto de la disposición acusada no
hay lugar entonces a pronunciarse de nuevo por presentarse el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, de conformidad con el artículo 243 de la Carta
Política. En consecuencia, respecto de este cargo la Corte se estará a lo
resuelto en la mencionada sentencia.
3. Problema jurídico que planteada la demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de
2001
El
demandante eleva dos cargos contra el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715
de 2001 que concede al Presidente de la República facultades extraordinarias
por el término de seis (6) meses, para “organizar un sistema de inspección,
vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que
permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podrán crear los
organismos necesarios.” Sostiene, primero, que la norma acusada viola el artículo 150-10 de la Constitución por
carecer de precisión, exigencia constitucional para el otorgamiento de
facultades extraordinarias al Gobierno por el legislador. A su juicio la
imprecisión es doble: se desconoce a qué tipo de instituciones se
aplicará el sistema, y se ignora cuáles son las situaciones especiales que se
van a atender mediante el sistema. Indica además que el Gobierno habría omitido justificar la solicitud de
facultades extraordinarias, lo que igualmente conduce a la inexequibilidad
de la disposición acusada. En segundo lugar considera que ésta infringe el
artículo 151 de la Constitución, porque siendo la inspección, vigilancia y
control materia reservada a la ley orgánica, el legislador no podía delegar tal
competencia por ley ordinaria.
El representante del Ministerio de Salud
sostiene que
la ley que concede las facultades extraordinarias al Gobierno permite a la
Nación cumplir con la función de organizar un sistema de inspección, vigilancia y control
adaptable a los distintos tipos de instituciones “tanto del sector salud como de educación”. Por su
parte, para el representante del Ministerio Público, la precisión de las
facultades extraordinarias debe verse en el contexto de la expedición del Acto
Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 347, 356 y 357 de la
Constitución Política, y de la Ley 715 de 2001. A diferencia del apoderado del
Ministerio de Salud, estima que “ la norma se está refiriendo a las
instituciones que tienen que ver con los sectores de salud, educación y
políticas públicas sectoriales” (se subraya fuera del texto). En cuanto a
la precisión de las “situaciones especiales” a las que se aplicaría el nuevo
sistema, sostiene que tales situaciones son las “extraordinarias o que se salen
de lo común”. Además, sobre la posibilidad de crear los organismos necesarios,
a que se refiere la norma acusada, ellos serían “los indispensables para crear
el sistema acorde con el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001.”
De
las anteriores posiciones se desprenden los problemas jurídicos que la Corte
debe resolver para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, a
saber: ¿Infringe la norma acusada los artículos 150-10 C.P., en especial sobre
la precisión de las facultades extraordinarias, y 151 C.P., en cuanto a la
reserva de ley orgánica que pesaría sobre la materia objeto de las facultades
extraordinarias otorgadas por el Legislador al Ejecutivo? Dado que se trata de
cargos independientes, la Corte procederá a examinarlos en el orden en que han
sido expuestos, de forma que si la respuesta al primer cuestionamiento es
afirmativa, no habrá lugar a pronunciarse respecto
Para resolver sobre la eventual
vulneración del artículo 150-10 de la Constitución, la Corte abordará los
siguientes temas: (i) la evolución de las facultades extraordinarias en el
derecho constitucional colombiano y la redefinición de las mismas en la Carta
de 1991; (ii) el criterio de interpretación
restrictiva de las facultades extraordinarias desarrollado por la
jurisprudencia constitucional; (iii) los requisitos y
las funciones del mandato constitucional de la precisión de las facultades
extraordinarias; (iv) el análisis de la norma acusada por violar los
requisitos constitucionales atinentes al otorgamiento de las facultades al
Ejecutivo.
4. Recuento histórico de las facultades extraordinarias,
redefinición de las mismas en la Carta de 1991 y propósitos del Constituyente
en la materia
4.1
Las distintas constituciones que antecedieron a la Constitución de 1886
autorizaban al Congreso para revestir de facultades extraordinarias al
Ejecutivo única y exclusivamente frente a circunstancias de perturbación del
orden público, a saber conmoción interior y guerra exterior. En su mayoría,
particularmente las Constituciones de 1821 y 1832, ordenaban expresamente que
tales facultades se ejercieran por un tiempo limitado y que el Legislador precisara
de antemano su alcance.
No
obstante lo anterior, las práctica constitucional y legislativa colombiana del
siglo XIX divergieron seriamente de las prescripciones del derecho
constitucional imperante. Desde sus inicios, el Congreso de la República de
Colombia se mostró dispuesto a otorgar toda suerte de autorizaciones al
Presidente para que ejerciera por un tiempo usualmente ilimitado y sin
parámetros precisos, funciones que constitucionalmente eran privativas del
órgano legislativo. Y, valga resaltar, esto rara vez se hizo dentro de los
supuestos de hecho de perturbación de orden público que expresamente disponían
los mandatos constitucionales. Fue así como en el periodo que transcurrió entre
1810 y 1884, el Congreso Nacional expidió en repetidas ocasiones leyes en las
que reconocía al gobierno nacional una especie de plenos poderes.[1]
La
contribución de la Constitución Política de 1886 al desarrollo de la
institución de las facultades extraordinarias pro tempore –“según los
tiempos”– aun se discute. No existe consenso sobre la orientación que el
Constituyente de aquel entonces pretendió seguir con los artículos 76, numeral
12, y 121 de la Constitución.
De
acuerdo con una primera interpretación, la Carta de 1886 pretendió poner fin a
la costumbre “paraconstitucional” de conceder al Ejecutivo en cualquier tiempo
y lugar facultades extraordinarias, restringiendo su aplicación a las
especialísimas circunstancias de guerra exterior o de conmoción interior, según
lo dictaminaba el artículo 121.[2]
La
segunda interpretación de la Constitución de 1886, considera que este texto
constitucional quiso legitimar y elevar a rango constitucional la costumbre de
las autorizaciones mediante la creación de dos tipos de facultades
extraordinarias: unas para tiempos de perturbación del orden público, según el
artículo 121; y las segundas, pro tempore, según una interpretación
extensiva y aislada del artículo 76, ordinal 10º.
Independientemente
de cual fuera la voluntad del Constituyente de 1886, en la práctica la producción
legislativa que se siguió a la promulgación de dicha constitución se mantuvo
dentro de la tradición de las autorizaciones del siglo anterior y bajo el
influjo de otros factores circunstanciales como la crisis económica que
acompañó a la primera guerra mundial. Es así como el Congreso y la Corte
Suprema de Justicia acogieron la segunda de estas interpretaciones.
En
efecto, el Congreso expidió entre 1886 y 1914 numerosas autorizaciones al
Presidente mediante las que le hacía extensiva la competencia para dictar
normas de diverso orden.[3] Sin embargo, ninguna de
ellas fue dictada invocando el original ordinal relativo a dichas facultades,
ni fue considerada como “ley de facultades extraordinarias” a pesar de su
evidente carácter extraordinario.[4] Posteriormente, la Corte
Suprema de Justicia, en ejercicio del control de constitucionalidad que
introdujo el Acto Legislativo 03 de 1910, “constitucionalizó” las tradicionales
autorizaciones al Ejecutivo mediante una interpretación extensiva del ordinal
correspondiente del artículo 76, redefiniéndolas como facultades
extraordinarias para tiempos de paz.
Según
la Corte Suprema de Justicia, el hecho de que la Ley 21 de 1886, expedida por
el Consejo Nacional Legislativo, facultara en tiempos de paz al gobierno para fijar
el contenido de un tributo, era prueba suficiente del querer del constituyente
respecto al alcance de las facultades extraordinarias. Sostuvo la Corte Suprema[5]:
“No
habría inconveniente en admitir que a ese ordinal 10 pudo arrimarse y se arrimó
el Consejo, mas aceptándose, eso sí, que el revestimiento de que trata
semejante ordinal puede hacerse en tiempos de paz, como lo era el de la
expedición de la ley 21, sin citar la respectiva disposición constitucional y
sin exponer la necesidad que exige o las conveniencias que aconsejen el uso de
la extraordinaria autorización.”[6]
Quedaron
así oficialmente escindidos los contenidos de los artículos 121 y 76 de la
Constitución de 1886 y se inauguró formalmente el uso de las facultades
extraordinarias en tiempos de paz.[7]
Posteriormente,
en su Sentencia del 25 de marzo de 1915 sobre la constitucionalidad de la Ley
126 de 1914,[8] la Corte
Suprema de Justicia dictaminó que:
“...existe
en nuestro Derecho Público una tradición legislativa referente a la concesión de
autorizaciones al Poder Ejecutivo para la fijación de ciertos impuestos que
puede considerarse como interpretación auténtica de las reglas constitucionales
pues (..) los mismos cuerpos que ejercieron las atribuciones de constituyente
facultaron al Gobierno para fijar ciertos impuestos...”.
Y
concluyó:
“Conforme
a la misma Constitución, el gobierno puede ejercer facultades extraordinarias
cuando acaezca una guerra exterior o una conmoción interior, o cuando el
Congreso se las conceda pro tempore para una época cualquiera”.[9]
(Subrayado fuera de texto)
Con
este respaldo jurisprudencial, la figura de las facultades extraordinarias en
tiempos de paz, dejó de ser tan sólo una mera práctica legislativa y se
inscribió en la vida jurídica constitucional.
Con
el paso del tiempo, estas facultades extraordinarias se fueron expandiendo
hasta el punto que la misma Corte Suprema en pronunciamiento del 5 de octubre
de 1939 llegó a sostener que el ordenamiento constitucional preveía tres tipos
diferentes de facultades:
“...
en caso en caso de guerra exterior o de conmoción interna, al tenor del
artículo 121 de la codificación constitucional; cuando el Congreso se las
otorga de manera precisa y ‘pro tempore’, en una época cualquiera, según el
numeral 9º del artículo 69 (el 76, ordinal 12) y cuando el Congreso le otorga
autorizaciones ordinarias para celebrar contratos, negociar empréstitos,
enajenar bienes nacionales, y ejercer otras funciones dentro de la órbita
constitucional, según lo estatuye el ordinal 8º del artículo 69 de la C.N (el
76, ordinal 11)...”.[10] (paréntesis agregado al
texto).
Del
anterior recuento es posible concluir que las institución de las facultades
extraordinarias, desde los inicios de nuestra época republicana y hasta la
Constitución de 1991, fue ampliamente utilizada por parte del Congreso y el
Ejecutivo. Su continuo y extensivo uso contribuyó al debilitamiento del
Congreso, a la relativización del principio de separación de poderes, al
empobrecimiento de la deliberación democrática y a la acentuación del carácter
presidencialista del régimen político. Fue precisamente ante estos excesos que
el Constituyente de 1991 decidió restringir dicho mecanismo.
4.2 El Constituyente de 1991 quiso
enfrentar el abuso consistente en la atribución recurrente y generalizado de
las funciones legislativas al Gobierno mediante la institución de la las
facultades extraordinarias. Se pretendía con ello fortalecer el principio
democrático y atenuar los excesos presidencialistas del régimen vigente.[11] La Corte se ha referido en ocasiones
anteriores a cómo la institución de las facultades extraordinarias perdió su
excepcionalidad inicial para épocas de perturbación del orden público y se
convirtió en expediente fácil para la expedición de las leyes fuera del foro
público y sin el debate democrático propio de una democracia, circunstancia
histórica que avocó la Constitución para modificarla y reivindicar la función
del Congreso como instancia natural de deliberación política. Al respecto ha
sostenido la Corporación, desde el primer año de ejercicio de sus funciones:
“La Constitución Política de 1886 concedía en su artículo
76 numeral 12 al Congreso de la República la atribución de "Revestir, pro
tempore, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo
aconsejen". Dos elementos venían a conformar la naturaleza de la
institución denominada de las "facultades extraordinarias" que allí
se consagraba, el uno, concerniente a la temporalidad de la delegación, según
el cual la ley habilitante debía fijar un término para su desarrollo, de suerte
que, éste debía producirse antes de su vencimiento. Término cuya duración no
tenía límites en aquel texto constitucional, sin perjuicio de que no se
permitían facultades extraordinarias con un carácter permanente. El otro
elemento, concerniente a la determinación clara de las materias que podían ser
objeto de desarrollo por el jefe de la rama ejecutiva del poder público, quien
tenía unos límites precisos para adelantar su trabajo legislativo, de manera
que sólo podía ocuparse de la regulación de los asuntos que le señalara la ley
de facultades. Por su parte, ésta ley debía señalar de manera precisa el
alcance de las facultades, no pudiendo expedirse para trasladar al presidente
facultades legislativas genéricas.
El expediente de la "legislación delegada" había venido
perdiendo su carácter exceptivo, extraordinario según las voces de la
Constitución (anterior y actual), para convertirse en un mecanismo corriente u
ordinario para legislar sobre las materias que debían ser objeto de regulación
por parte del Congreso de la República. Autorizados doctrinantes
habían expresado su preocupación por el desequilibrio que entre los poderes
públicos podía generar el numeral 12 del artículo 76 de la Carta anterior, por
su carácter autoritario, opuesto, al principio liberal promotor de la
deliberación en cuerpos colegiados para la toma de las decisiones legislativas.
La praxis vino a demostrar la validez de esas preocupaciones, como quiera que
buena parte de las más importantes materias legislativas se producían mediante
el uso de facultades extraordinarias.
Sin duda
es sobre el vacío de la legislación ordinaria del Congreso, que se ha
producido el poder legiferante del Presidente de la
República, amparado también por las facultades extraordinarias, reconocidas por
la Constitución, antes en los arts. 76-12 y 118 -8, y ahora en el artículo
150-10 de la Carta de 1991. El hecho
histórico es recurrente a lo largo de
las últimas décadas: la plétora de la
legislación extraordinaria, por la vía de las facultades otorgadas por el
Congreso, refleja una evolución política y jurídica que no es de exclusivo
origen nacional, pero que representa una
realidad indiscutible que debe ser enfrentada con adecuados mecanismos
institucionales. Para nadie es
desconocido el hecho de que muchas de las más
importantes leyes de los últimos tiempos, entre ellas varios códigos
como el de Procedimiento Civil, el de
Procedimiento Penal y el de Comercio han
surgido al amparo de las facultades extraordinarias. Por eso quizá las fórmulas restrictivas
adoptadas por la Carta de 1991, en su artículo 150-10, sea una respuesta legítima
y adecuada al desbordamiento de las facultades extraordinarias que se produjo en forma tan notable y fecunda bajo el régimen de la anterior normatividad
constitucional.
Recogiendo las ideas y los hechos
anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento
legislativo de las facultades extraordinarias que, de manera general, muestran
una restricción de sus alcances. En efecto, a pesar de que se conservan los dos
elementos básicos de la temporalidad y la precisión de la materia, estos tienen
un diseño legal distinto. La extensión en el tiempo de las facultades
extraordinarias tiene en adelante, una duración máxima de seis (6) meses. La
precisión de la materia se conserva como un elemento de obligatorio
cumplimiento tanto por el Congreso como por el Presidente, surgiendo en el
nuevo texto constitucional (artículo 150 numeral 10), una restricción a los
temas que pueden ser objeto de las facultades, las cuales no podrán conferirse
"para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en
el numeral 20 (sic)[12] del presente artículo, ni para decretar
impuestos". La oportunidad para acudir al procedimiento legislativo
comentado , se mantiene en el nuevo texto fundamental, según idéntica fórmula
que el anterior, para "cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje". Restricciones adicionales se introducen en el
artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, cuando indica que, sobre las leyes de
facultades tiene iniciativa legislativa exclusiva el gobierno, y se dispone que
su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara.”[13]
4.3 Los propósitos que guiaron al
Constituyente de 1991 a la hora de modificar el régimen de las facultades
extraordinarias pueden agruparse en generales y especiales. Los primeros atañen
al diseño del Estado, en particular de las ramas del poder público, mientras
que los segundos remiten a los cambios específicos en las condiciones
habilitantes del Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria.
El Constituyente buscó con la reforma al
régimen de facultades extraordinarias varios objetivos, dentro de los cuales cabe destacar, en este caso,
los siguientes:
1. El fortalecimiento del Congreso y del
principio de separación de poderes. Ello porque el Congreso al delegar
transitoria pero generalizada y recurrentemente funciones legislativas en el
Ejecutivo para toda suerte de asuntos que iban desde la expedición de códigos
hasta la creación de impuestos, no cumplía con el principio de representación
política, pilar de la legitimidad de las decisiones políticas básicas. Una
forma que encontró el Constituyente del 91 para enfrentar esta situación y
fortalecer al Congreso fue restringir y hacer más exigente la utilización de
las facultades extraordinarias. Con ello se reforzó igualmente el principio de
separación de poderes, dado que las limitaciones temporales y materiales
impuestas a las facultades extraordinarias en particular la exclusión de
determinadas materias como la expedición de códigos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas o leyes marco delimitan de manera infranqueable las competencias del
Congreso y del Ejecutivo. Así se pretendió atenuar el excesivo presidencialismo
y propender por un mayor equilibrio entre las ramas del poder público mediante
la ampliación de las competencias del Congreso por vía, entre otras, de las
restricciones impuestas a la concesión de facultades extraordinarias.
2. La afirmación y ampliación del
principio democrático. Resulta claro que en un Estado democrático de derecho
fundado en la soberanía popular (artículos 1 y 3 C.P.) las decisiones más
importantes para la comunidad han de ser adoptadas por el órgano de
representación popular y de deliberación pluralista, no por el Ejecutivo. Por
eso, además del fortalecimiento del Congreso y del principio de separación de
poderes, el constituyente pretendió profundizar el carácter democrático del
sistema político colombiano, definiendo la república colombiana como una
democracia participativa fundada en los principios de la dignidad y la
solidaridad, donde ha de tener prevalencia el interés general (artículo 1
C.P.). En este contexto que privilegia la participación de todos en las
decisiones que los afectan e interesan (artículo 2 C.P.), la posibilidad de que
el Ejecutivo sea que quien legisle -mediante mecanismos carentes de las
garantías de publicidad en la formación de los decretos y en los cuales no tienen voz las minorías ni
pueden acceder los ciudadanos por medio de sus representantes- resulta
claramente “extraordinaria”. De ahí la limitada figura de la habilitación de la
potestad legislativa al Gobierno prevista por el Constituyente de 1991,
conservando siempre el Congreso la posibilidad de modificar o derogar los
decretos con fuerza de ley dictados en desarrollo de las facultades
extraordinarias por él concedidas.
3. La consecuente expansión del principio
de reserva de ley. En concordancia con el fortalecimiento del Congreso y la
afirmación de los principios democrático y de separación de poderes, el
Constituyente acogió en diversas materias el principio de reserva de ley, con
el fin de asignar exclusivamente al órgano legislativo la competencia para
regular determinados asuntos. Con ello se asegura que ciertas decisiones de
gran trascendencia para todos, como pueden ser las que desarrollan los derechos
constitucionales de las personas, no sean atribuidas al Ejecutivo.
Con el fin de que la institución de la habilitación
legislativa al Presidente de la República no fuera objeto de abusos y excesos,
en desmedro de los principios anteriormente mencionados, sino que se
materializara como una forma de colaboración armónica entre dos ramas del poder
público (artículo 113 C.P.), el constituyente condicionó el otorgamiento de las facultades
extraordinarias a nuevos requisitos que vinieron a sumarse a los ya existentes.
Fueron estos:
a. La limitación de los excesos que se
cometieron en el pasado mediante la exclusión expresa de ciertas materias v.gr
la expedición de códigos y de leyes estatutarias, de leyes orgánicas y de las
leyes previstas en el numeral 19 del artículo 150 C.P., así como el decreto de
impuestos.
b. El impedimento al Congreso del
ejercicio de la iniciativa legislativa para otorgar facultades extraordinarias
al Ejecutivo. De esta forma se le cerró el paso a la posibilidad de que el
Congreso, motu propio, tomara la decisión de atribuir transitoriamente
algunas de sus funciones al Presidente de la República en detrimento de la
efectividad de los principios democráticos y de la separación de poderes.
c. La exigencia de mayorías absolutas
para aprobar la concesión de tales facultades. Se buscó así hacer más difícil
la aprobación del traslado temporal de competencias al Ejecutivo. Ya no basta
la mayoría simple, esto es, la mayoría de los votos de los congresistas
presentes (previo cumplimiento del quórum decisorio), sino que se requiere,
para que se considere aprobada la concesión de facultades extraordinarias al
Gobierno, el voto de más de la mitad de los miembros del Congreso, lo cual
resulta más exigente.
d. La consagración expresa de la
competencia del Congreso para reformar y modificar en todo tiempo y por
iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de
facultades extraordinarias. Con esto buscó el constituyente reafirmar que el
Congreso es el titular de la función legislativa. Si bien éste puede trasladar
de manera temporal y materialmente limitada el ejercicio de la potestad de
legislar al Presidente de la República cuando se dan determinados supuestos
fácticos –la necesidad lo exige o la conveniencia pública lo aconseja–, ello no
quiere decir que pierda o se desprenda de su competencia para legislar sobre la
materia, sea para modificar, complementar o derogar las normas con fuerza de
ley dictadas por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias.
e. En este contexto, era natural que se
insistiera en el requisito de la precisión en la delimitación de las facultades
conferidas (ver infra 6.), se reiterara que la habilitación sólo puede hacerse
“cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje,” y se
hiciera más estricto el requisito de la temporalidad al pasarse de un
otorgamiento pro tempore pero sin límite predeterminado a una concesión
restringida a un término máximo de seis meses.
5. Interpretación restrictiva de las
facultades extraordinarias por parte de la jurisprudencia constitucional
Fiel a la intención del Constituyente, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha evolucionado hacia una
interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias. Las siguientes
decisiones muestran cómo ha interpretado la Corte las condiciones
constitucionales para conceder facultades extraordinarias (5.1) y ha declarado
inexequibles diversos artículos de leyes por vulneración del artículo 76-10 de
la Constitución (5.2)
5.1 Desde sus inicios, mediante las
sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte,
partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo,
interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido
de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola
vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los
decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades
dentro del término otorgado por el legislador ordinario. Sostuvo la Corte al
respecto:
“No sólo con el objetivo de recuperar la
plena iniciativa legislativa en materias que la misma se ha reservado al
Gobierno, el artículo 150-10 dispone que "El Congreso podrá, en todo
tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes expedidos por el
Gobierno en uso de las facultades extraordinarias". La función de
modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así
no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida
su misión, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que
después de dictados - y no habiéndose vencido el término legal - para su
modificación concurran dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo
antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un supuesto status de
legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar
decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades
extraordinarias.
La interpretación que en esta ocasión la
Corte prohíja se inspira en la naturaleza de la concesión de facultades
extraordinarias y en el propósito explícito del Constituyente de robustecer el
papel del Congreso, lo que conduce lógicamente a apreciar de manera restrictiva
el ejercicio de la función legislativa cuando se realiza por órgano distinto a
éste y en virtud del otorgamiento de precisas facultades. Por contraste,
para retornar al curso ordinario, ejercidas las facultades extraordinarias,
la modificación de los decretos leyes es una función asignada al Congreso.”[14]
La Corte ha resaltado la finalidad de las condiciones exigidas por el
artículo 150-10 de la Constitución para conceder facultades extraordinarias al
Ejecutivo. Sostuvo recientemente esta Corporación:
“Al regular la institución de la delegación
legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie
de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar
extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia
legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una
entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están
destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines
distintos de los previstos en la norma habilitante. (...)
No es posible, en consecuencia, entender
que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe
contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga
constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de
ley”.[15] (subrayado fuera de texto).
5.2 La Corte Constitucional, en ejercicio del control constitucional de las
leyes acusadas mediante la acción pública de inconstitucionalidad, ha declarado
inexequibles facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador sin el
lleno de los requisitos formales y materiales establecidos en la constitución
para conceder facultades extraordinarias.
Mediante sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz,
la Corte declaró inexequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1999 que investía
al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para
expedir normas con fuerza de ley para, entre otros, “suprimir, fusionar,
reestructurar o transformar entidades, organismos y dependencias de la Rama
Ejecutiva del poder Público del orden nacional, (...)”. Ello porque en el trámite de la ley de
facultades extraordinarias no se cumplió que las reglas formales para la
aprobación del respectivo proyecto de ley.
En sentencia C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte
Constitucional declaró inexequibles las facultades extraordinarias concedidas
al Presidente de la República por el artículo 79, numeral 2 de la Ley 488 de
1998, en la relación con los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales para “establecer su régimen salarial y prestacional”, así como las
conferidas por el numeral 3 del mismo artículo 79 de la Ley 488 de 1998.
Sostuvo la Corte que “expresamente se encuentra prohibido al Congreso
conferirlas al Presidente de la República para dictar las normas propias de
regulación legislativa a través de las denominadas leyes marco, a las cuales se
refiere el numeral 19 del mismo artículo 150 de la Carta, entre las que se
encuentra según aparece en el literal e), la fijación del "régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos".
A su vez, la Corte en sentencia C-1374 de 2000, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, declaró inexequible parcialmente el artículo 1 de
la Ley 573 de 2000, mediante la cual se revestía al Presidente de la República
de facultades extraordinarias para
reestructurar la Fiscalía General de la Nación en aplicación del numeral 10º
del artículo 150 de la Constitución".[16] Para la Corte, “La falta de
precisión de la facultad concedida, en la parte relativa al tema de policía
judicial, por el artículo 1, numeral 3, de la Ley 573 de 2000 resulta
insoslayable, toda vez que la atribución legislativa temporal se otorga al
Gobierno, de modo amplísimo, para legislar en materia de policía judicial en
todo lo que no esté ya previsto en los códigos Penal y de Procedimiento Penal.
Y eso puede ser cualquier cosa; basta que se trate de materias todavía no
reguladas por esos ordenamientos. Lo contrario de la precisión exigida por el
mandato constitucional.”
Por otra parte, mediante sentencia C-1493 de 2000, M.P.
Carlos Gaviria Díaz, la Corte declaró inexequibles las expresiones "…y
se dictan otras disposiciones …" del artículo 1 de la ley 578 de 2000
y "…. entre otros…." y "y las demás normas
relacionadas con la materia" del artículo 2 de la ley 578 de 2000.[17] La Corte encontró que dichas expresiones desconocían el
requisito de la precisión con que el Legislador debe otorgar las facultades
extraordinarias al Ejecutivo. Dijo la Corte al respecto:
“Ante la dificultad de hacer una interpretación de la
expresión acusada del artículo 1 de la ley 578/2000 que guarde consonancia con
el resto de la disposición a la que pertenece y respete los preceptos
constitucionales (principio de conservación del derecho), no le queda otro
camino a la Corte que excluirla del ordenamiento positivo por carecer de la
claridad y precisión que se exige en la descripción de las materias o asuntos
que deben ser regulados por el Gobierno. Es evidente que dicha frase es
ambigua, lo cual crea confusión e inseguridad en la interpretación de las
distintas tareas que compete ejercer al Presidente de la República, violando
así lo dispuesto en el artículo 150-10 de la Carta. La inclusión de expresiones
como la acusada en la ley de investidura conducen necesariamente, a que el
legislador extraordinario incurra en una posible omisión o extralimitación en
el ejercicio de las atribuciones conferidas, lo que incide negativamente en los
ordenamientos que con fundamento en éllas se expida, puesto que éstos pueden ser
declarados inconstitucionales con las consecuencias que de tal hecho se
derivan.”
Como puede observarse, las anteriores referencias jurisprudenciales señalan
que la Corte ha venido interpretando restrictivamente el artículo 150 numeral
10 de la Constitución de forma que el otorgamiento y ejercicio de las
facultades extraordinarias se realice dentro del espíritu que inspiró el cambio
constitucional de 1991 sobre la materia, a saber, que para evitar que el
Congreso se desprenda de su competencia legislativa las decisiones básicas han
de ser tomadas por el máximo órgano de representación popular y no por el
Ejecutivo, en aras de garantizar el principio democrático y preservar el
equilibrio entre las ramas del poder público.
La Corte, en las sentencias mencionadas, también ha
recabado en otros rasgos característicos de la habilitación legislativa
prevista en el artículo 150 numeral 10 que definen su naturaleza excepcional,
habida cuenta de que la competencia legislativa permanente y general fue
confiada al Congreso de la República que la ejerce respetando los principios
democráticos de publicidad, participación, representación, deliberación,
pluralismo, respeto a las minorías, y responsabilidad. Así, ha subrayado que
por tratarse de facultades otorgadas, éstas no pueden ser implícitas ni
presuntas, y por ser extraordinarias, éstas sólo pueden concederse en
circunstancias excepcionales cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje.
6. El mandato constitucional de la
precisión: requisitos y funciones
6.1
Requisitos del mandato constitucional de precisión
En torno a la exigencia de que las facultades sean
“precisas”, la jurisprudencia ha reiterado que la amplitud o generalidad de la
habilitación no constituye una violación de la Carta.[18] No obstante, la Corte también ha sido enfática en
subrayar que las facultades no pueden ser vagas e indeterminadas puesto que
ello representaría una habilitación en blanco al Ejecutivo equivalente a una
renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la función legislativa que el
constituyente le ha confiado.
Por ello, en su jurisprudencia esta Corte
ha venido desarrollando la doctrina constitucional sobre los requisitos que ha
de reunir la habilitación legislativa para que se respete el mandato
constitucional de precisión así cumpla con una de las exigencias contenidas en
el artículo 150-10 de la Constitución. Tales requisitos de precisión pueden
resumirse en el deber del Congreso de: 1) indicar la materia que delimita el
ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual
debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3)
enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto
de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material
general de la habilitación. A continuación se ilustra cómo el alcance de dichos
requisitos se ha venido decantando en la jurisprudencia de la Corte:
6.1.1 El señalamiento de la materia que
delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo. Quizás el requisito de precisión más reiterado en la
jurisprudencia es aquel relativo a la delimitación de la materia sobre la cual
versan las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por el Congreso. En
la sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón,[19] la Corte manifestó que “En materia de facultades
extraordinarias, la jurisprudencia ha señalado que el concepto
"precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere.” (Subrayado fuera de texto)
Tal doctrina ha sido recientemente recordada en la
sentencia C-979 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería,[20] al afirmar la Corte que “En reiterada jurisprudencia la
Corte ha sostenido que los asuntos que compete regular al legislador
extraordinario deben describirse en forma clara y precisa, de tal forma que
puedan ser “individualizados, pormenorizados y determinados,”[21] según lo ordena el artículo 150-10 de la Constitución.” (Subrayado fuera de texto)
6.1.2 La indicación de la finalidad a la cual debe
apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades. Como la delimitación del ámbito material de las
facultades no precisa por sí sola para qué se ha otorgado la habilitación
legislativa, es necesario que el Congreso haga claridad sobre los propósitos o
finalidades que animan la concesión de facultades extraordinarias al Ejecutivo
y han de orientar al legislador extraordinario, de forma que pueda respetar la
voluntad del Congreso.
La Corte Constitucional se ha referido a tal requisito en
varias ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango
Mejía, la Corte advirtió que "el
que las facultades extraordinarias deban ser 'precisas', significa que, además
de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de
ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la
excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las
leyes 'corresponde al Congreso'. (Subrayado fuera de texto)
Recientemente, en sentencia C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, al
referirse a la exigencia de la precisión, la Corte reiteró que “(E)l requisito de precisión hace
imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable
el objeto de las mismas. Estima la Corte que, adicionalmente, la fijación del
ámbito de las facultades debe consultar un principio de congruencia entre, los
motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de
la ley de facultades. Los dos extremos conforman una unidad indisoluble, al
punto que un Decreto-Ley expedido por por el Gobierno podría ser demandado por exceder el preciso
ámbito de la ley de facultades, no sólo en razón de la descripción que en dicha
ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación
de las disposiciones del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al
legislador a concederlas.” (Subrayado fuera de texto)
6.1.3 La enunciación de criterios inteligibles y claros
que orienten las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de diseño de
política pública dentro del ámbito general de la habilitación para alcanzar la
finalidad de la misma que motivó al Congreso a conceder las facultades
extraordinarias. Por último, un
tercer requisito para que se cumpla el mandato constitucional de precisión se
relaciona con los criterios específicos que permiten la delimitación del ámbito
de la competencia atribuida al Ejecutivo, criterios sin los cuales sería en
extremo difícil establecer si el Presidente actuó dentro del marco establecido
por la habilitación.
Al respecto, la Corte en sentencia C-050 de 1997, M.P.
Jorge Arango Mejía, afirmó que "en tratándose de la competencia para el
ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el presidente de
la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos."
(Subrayado fuera de texto)
El anterior requisito fue recordado recientemente en
sentencia C-895 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández pues, “según la
Corte, el que las facultades deban ser precisas “significa que, además de
necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de ser
puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios restrictivos.”
(Subrayado fuera de texto)
En principio, estos requisitos deben
materializarse de manera explicita en el texto del artículo que confiere las
facultades extraordinarias. No obstante, en ocasiones pueden estar dispersas en
la ley correspondiente, como cuando dicha ley contiene los principios rectores
de un sistema que la misma ley desarrolló pero de manera incompleta puesto que
se optó por habilitar al Ejecutivo para terminar la obra del Congreso.
Cabe advertir, de otro lado, que el mandato de precisión
y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar clara y
específicamente el ámbito de la habilitación sin que ello conduzca
necesariamente al Congreso de la República a regular integralmente la materia o
a ocupar el campo de acción que la Constitución permite atribuir al Ejecutivo,
lo cual desnaturalizaría la institución de las facultades extraordinarias.
Cuando el Congreso predetermina completamente el contenido de los futuros
decretos con fuerza de ley, no está en realidad habilitando transitoriamente al
Ejecutivo para legislar sino ejerciendo directamente sus competencias como
titular del poder legislativo. La cuestión de si las facultades son precisas es
un asunto de grado respecto del cual el Congreso dispone de un margen de
configuración. No obstante, las condiciones que han de reunirse para que las
facultades cumplan el mandato de precisión constituyen su contenido mínimo y
sintetizan los criterios aplicados por el juez constitucional al juzgar si una
ley habilitante es vaga, ambigua o indeterminada.
Estas exigencias permiten delimitar la
competencia gubernamental mediante parámetros inteligibles y controlar cuándo
el Ejecutivo actuó en forma ultra vires, es decir, más allá de las
facultades extraordinarias otorgadas. La doctrina de los actos ultra vires
orienta el control judicial de los decretos con fuerza de ley dictados por el
Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias. Por ello, de no
señalarse con precisión el ámbito dentro del cual debe actuar el Ejecutivo se
propicia la vulneración de los principios democrático y de separación de
poderes, a la vez que se impide el control judicial para determinar si el
ejercicio de la función legislativa por parte del Gobierno cumple con la
finalidad buscada por el Congreso que lo habilitó, se sale de la materia por él
indicada como objeto de la habilitación o se sujeta a los criterios
establecidos para enmarcar su desarrollo.
6.1.4 Breve referencia al mandato de
precisión y sus requisitos en el derecho comparado. Colombia no es una isla frente a otros
ordenamientos jurídicos modernos en materia de lo que la doctrina denomina
“legislación delegada”.[22] Aun cuando la fuerza legislativa de las
normas expedidas por el Ejecutivo en desarrollo de las facultades concedidas
por el Congreso varía de país a país, pudiendo ellas unas veces modificar o
derogar leyes y otras veces no, el fenómeno de la delegación legislativa en
órganos ejecutivos se extiende empero a los diferentes ordenamientos jurídicos
con independencia de la familia jurídica a la que pertenezcan. Interesan en
esta oportunidad especialmente a la Corte las exigencias contenidas en los
diferentes ordenamientos para conceder facultades legislativas al Ejecutivo.
Constata la Corte que el requisito de la
precisión de las facultades figura de manera expresa en varias constituciones y
ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional con miras a impedir
las delegaciones en blanco que representan una transferencia plena del poder
legislativo al Gobierno en una materia. Incluso en los países de tradición
anglosajona donde la delegación legislativa está en principio prohibida, los
jueces han permitido que la ley sea amplia al regular una materia, siempre y
cuando en la misma ley se consignen criterios inteligibles que orienten la
actividad de la administración y ofrezcan una base para el control judicial de
los actos expedidos por ella.[23]
En las constituciones europeas que
prevén de manera expresa la posibilidad de que el legislativo habilite al
Gobierno para dictar actos con fuerza de ley, el requisito de la precisión no
solo ha sido mencionado sino desarrollado por el propio constituyente. Así, en
Italia la Constitución establece que: “No se podrá delegar al Gobierno el
ejercicio de la función legislativa sino especificando los principios y
criterios directivos y únicamente por plazo limitado y para objetos
determinados.”[24] En España, la Constitución distingue
entre dos tipos de delegación según esta sea para “la formación de textos
articulados” – caso en el cual se requiere de una ley de bases previa – o para
“refundir varios textos legales en uno solo”. Cuando la delegación es para
crear nueva norma con fuerza de ley, la Constitución establece que “las leyes
de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación
legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio”.
En ambos casos, “la delegación
legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia
concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por
el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma
correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo
indeterminado.”[25] En Alemania, las llamadas leyes de
autorización[26] para dictar decretos deben también
cumplir requisitos de precisión puesto que “deben determinarse en la Ley el
contenido, el fin y la extensión de la habilitación que se otorga.” En un
Estado democrático de derecho como el alemán es el Parlamento quien representa
los intereses de la sociedad frente al Ejecutivo por lo cual toda habilitación
a éste para regular una materia en principio reservada a la ley debe cumplir
estrictos requisitos constitucionales que aseguren su correcto ejercicio,
estando prohibida cualquier delegación global o indeterminada. En Francia, si
bien el texto constitucional no exige de manera expresa que la habilitación sea
precisa[27] ni indica cuáles son los elementos
mínimos que debe contener para que no sea vaga e indeterminada, el Consejo
Constitucional ha ejercido un control estricto de estas leyes. Primero, al
solicitar la habilitación el gobierno debe indicar, en cada caso, con precisión
al Parlamento la “finalidad de las medidas que se propone adoptar”.[28] Segundo, además de la finalidad de las
medidas, el gobierno debe señalar con precisión al Parlamento “el dominio de su
intervención”, sin que ello comprenda revelar el contenido de las medidas, con
lo cual se busca evitar que la ley de habilitación sea una ley de plenos
poderes.[29] Estos requisitos deben concretarse en
la ley habilitante con el fin de que el juez pueda controlar el ejercicio de la
habilitación el cual se materializa en las denominadas ordenanzas
gubernamentales, de contenido materialmente legislativo pero formalmente actos
administrativos.[30]
De estos ejemplos se concluye que la delimitación precisa
de la habilitación comprende varias condiciones como el señalamiento de la
materia, los propósitos o alcances de la habilitación y los criterios que
dirijan las decisiones que habrá de adoptar el Ejecutivo. Ello obedece a que el
respeto al principio de la separación de poderes y al principio democrático
exige que el Congreso o Parlamento sea el que adopte las decisiones básicas que
delimitan la política pública que desarrollará luego el Ejecutivo al ejercer
las facultades legislativas para los cuales fue expresa y transitoriamente
habilitado.
6.2
Funciones del mandato de precisión
En este orden de ideas resulta pertinente señalar las
funciones institucionales que cumple el mandato de la precisión en el contexto
colombiano.
6.2.1 La ley que habilita al Ejecutivo
para legislar en forma extraordinaria dentro de los parámetros constitucionales
puede ser general, mas no imprecisa. Ello porque la precisión de la ley
habilitante es el parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley
de facultades así como sobre los decretos legislativos de desarrollo. Lo vago,
ambiguo, confuso o ilimitado no ofrece un parámetro cierto para que el juez
constitucional controle el respeto del marco de la habilitación. Así, la
precisión en la habilitación es una condición para que pueda operar cabalmente
el sistema de pesos y contrapesos dentro de un Estado Social de Derecho.
6.2.2 El mandato de la precisión evita
que el Congreso de la República delegue en otra autoridad la adopción de las
decisiones básicas para la vida de la comunidad. En un estado democrático las
grandes decisiones políticas, corresponden al órgano de representación popular
y de deliberación pluralista, no al Ejecutivo. Las facultades en blanco
constituyen una manera de eludir esta responsabilidad democrática.
6.2.3 La precisión de la ley habilitante
orienta al Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias. El
Congreso puede, en consecuencia, conceder facultades para el diseño concreto de
unas medidas legislativas pero no puede delegar la definición del norte
fundamental de una política pública cuya adopción le ha sido confiada por el
Constituyente. El Gobierno puede gozar de la potestad de elegir los medios para
desarrollar las finalidades de la habilitación, mas no puede sustituir
completamente al Congreso en la delimitación de los aspectos básicos de una
política pública que por voluntad del Constituyente corresponde al legislador.
6.2.4 La precisión de la atribución
legislativa conferida al Gobierno asegura, además, que no se distorsione la
finalidad que justifica la figura de las facultades extraordinarias. Su
objetivo es habilitar al Ejecutivo para que en áreas técnicas o complejas,
donde tiene especial experticio, sea éste el que
legisle siguiendo los parámetros trazados por el Congreso.
6.2.5 El mandato de precisión propende
además por la racionalidad de la función legislativa. Con ella se busca evitar
que se habilite al Ejecutivo sin un objetivo básico, claro y específico, y que
éste, a su turno, improvise en el diseño y la articulación de una política o la
cambie ante las presiones de grupos con acceso privilegiado al proceso de
elaboración de las normas.
6.2.6 El requisito de la precisión de la
habilitación legislativa también cumple la función de preservar la seguridad
jurídica. Como se dijo en la sentencia C-1493
de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, “la finalidad del requisito de precisión en
la descripción de las materias o asuntos materia de facultades es evitar
posibles abusos o excesos en su ejercicio y, por ende, crear inseguridad
jurídica, pues si el Congreso no fija límites al concederlas éstas pueden ser
utilizadas en forma arbitraria y desbordada.”
7. Inexequibilidad
de la norma acusada por imprecisión de las facultades otorgadas al Ejecutivo
7.1 El Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los
artículos 347, 356 y 357 de la Constitución, entre otras reformas vino a
reemplazar el régimen de transferencias de la Nación a los entes territoriales
mediante el sistema del situado fiscal por el Sistema General de
Participaciones, con el fin de financiar adecuadamente la prestación de los
servicios fijados por ley y a cargo de la Nación, los Departamentos, Distritos
y Municipios. En desarrollo de esta reforma constitucional se expidió la Ley
715 de 2001, por la cual se “dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud,
entre otros.”
El artículo 111 de la Ley 715 de 2001 concedió al
Presidente de la República por el término de seis (6) meses precisas facultades
extraordinarias en cuatro diferentes materias disgregadas en cuatro incisos.
Con respecto a los incisos 111.2 –relativo al régimen de carrera docente y
administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos– y
111.4 –relativo al regulación de los flujos de caja y la utilización oportuna y
eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de
los servicios de salud a la población del país–, la Corte ya se ha pronunciado
sobre su exequibilidad mediante Sentencias C-617 de 2002, MM.PP. Alfredo
Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, y C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas,
respectivamente.
En la presente oportunidad se demanda el inciso 1 del
mencionado artículo 111 de la Ley 715 de 2001, que concede al Presidente de la
República facultades extraordinarias para: “organizar un sistema de inspección,
vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones,
que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podrán crear los
organismos necesarios”.
Mientras que el demandante acusa la norma de
inconstitucional por imprecisión de las facultades extraordinarias concedidas,
el apoderado del Ministerio de Salud y el Concepto Fiscal consideran lo
contrario. El primero de los defensores de la norma considera que las
facultades extraordinarias fueron concedidas para “organizar un sistema de
inspección, vigilancia y control adaptable a los distintos tipos de
instituciones tanto del sector salud como de educación”, mientras que el
segundo estima que tales facultades abarcan además “los sectores de salud,
educación y políticas públicas sectoriales”. Tal divergencia entre quienes
defienden la exequibilidad de la norma respecto al alcance de las facultades
extraordinarias es indicativa de la imprecisión de las facultades
extraordinarias concedidas al Gobierno.
7.2 La Corte pasa a establecer si el Presidente de la
República fue revestido de “precisas facultades extraordinarias” por el
artículo 111 numeral 1 de la Ley 715 de 2000, tal y como lo exige el artículo
76 numeral 10 de la Carta Política. Para ello procede entonces a evaluar si la
disposición acusada por la que se le confieron dichas facultades al ejecutivo
cumple con los requisitos del mandato constitucional de precisión, a saber: 1)
si la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del ejecutivo está
debidamente indicada; 2) si se señaló claramente la finalidad para la que se
concedieron las facultades extraordinarias; y 3) si se incluyeron en la norma
habilitante estrictos criterios restrictivos para orientar las decisiones del
Ejecutivo en el uso de dichas facultades.
En lo que respecta a la materia, la norma acusada no
delimita en forma clara y concreta la materia de las facultades
extraordinarias. La norma se refiere a la facultad de “organizar un sistema de
inspección, vigilancia y control”, pero nada dice sobre el objeto material ni los
destinatarios del sistema. Aun cuando posteriormente trata de acotar el tema al
establecer que dicho sistema debe ser “adaptable a distintos tipos de
instituciones y regiones”, lo cierto es que tanto el mencionado sistema como
las instituciones y regiones a las que se aplica permanecen en la idefinición.
Del texto de la norma no resulta claro a qué instituciones y a qué regiones
debe adaptarse el sistema de inspección, vigilancia y control. Si se toma el
contexto normativo en el que surge la norma acusada (A.L. 01 de 2001, Ley 715
de 2001), como lo sugiere la Vista Fiscal, se tiene que la norma se refiere no
sólo a un sistema para la inspección, vigilancia y control de los servicios de
salud y educación, como afirma el representante del Ministerio Público, sino
también los servicios de saneamiento ambiental, transporte, servicios públicos
domiciliarios, etc. (artículos 73 a 76 de la Ley 715 de 2001), y los servicios
financiados mediante el Sistema General de Participaciones (artículo 356 de la
Constitución).
Además, la expresión “organizar un sistema” es demasiado
vaga y ambigua. No se dice de qué sistema se trata puesto que puede haber
múltiples opciones de sistemas de inspección, vigilancia y control. Tampoco se
indica qué características básicas debe tener el sistema. La única
característica del mismo mencionada no ofrece ninguna orientación al Ejecutivo
ya que el vocablo “adaptable” en lugar de delimitar las facultades reafirma que
éstas pueden materializarse en cualquier contenido normativo que se adapte a
instituciones y regiones varias. Esta variedad tampoco es definida puesto que
la norma habilitante se limita a constatar que existen “distintos tipos” de
instituciones y regiones.
Ahora bien, en cuanto a la finalidad de las facultades
extraordinarias que se otorgan al Presidente de la República, la norma
establece explícitamente que la organización del sistema de inspección,
vigilancia y control busca permitir atender “situaciones especiales”. La
indeterminación de este concepto es manifiesta. Lo que constituye una
“situación especial” depende del criterio del que compara una situación con
otras y concluye que esa situación es especial porque tiene una característica
que la diferencia de las demás. Por lo tanto, lo especial es relativo a lo
general. La norma habilitante no ofrece ningún criterio para determinar qué es
lo especial y qué es lo general. Así, dependiendo del criterio de comparación
que se tome, todas las situaciones, o ninguna, pueden ser especiales. De la
norma no queda claro, entonces, si el sistema a implementar es integral y
abarca tanto la prestación del servicio en general como las “situaciones
especiales que se presenten en dicha prestación”, o si el sistema a ser
organizado en ejercicio de las facultades extraordinarias sólo es complementario
al sistema de inspección, vigilancia y control ya existente.
Por último, la norma acusada tampoco ofrece algún
“estricto criterio restrictivo” que oriente las decisiones del Ejecutivo al
ejercer las facultades. Como se anotó, no establece ningún criterio que permita
distinguir la especialidad de la situación a la cual se aplica el referido
sistema, de otras situaciones. Ante la vagedad de la expresión “que permita
atender situaciones especiales”, la norma adquiere diferentes alcances dependiendo
de la forma como se interprete dicha expresión, lo que es incompatible con las
exigencias constitucionales del artículo 150-10 de la Constitución. Lo mismo
puede decirse del “sistema” a organizar, puesto que no se indica parámetro
alguno para establecer que el sistema que ha de ser organizado es uno y no
otro, o es de cierto tipo y no de otro. Señalar que el Ejecutivo podrá “crear
los organismos necesarios” es un criterio evidentemente vago. El Ejecutivo
puede decidir que no es necesario crear organismos o puede decidir lo contrario
y, en ambos casos opuestos entre sí, habrá adoptado una decisión que es
compatible con esta expresión de la norma, lo cual hace ostensible que ella en
ningún momento constituye un límite que oriente o enmarque el ejercicio de la
habilitación legislativa.
Basta lo anterior para concluir que el numeral 1 del
artículo 111 de la Ley 715 de 2001 es inexequible por vulnerar el numeral 10
del artículo 150 de la Constitución en cuanto no cumplió el requisito de la
precisión con que han debido concederse las facultades extraordinarias al
Ejecutivo.
Dado que el primer cargo de inconstitucionalidad
prospera, no encuentra necesario la Corte pronunciarse respecto de los demás
cargos elevados por el actor.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-617 de 2002 que declaró la
inexequibilidad del artículo 72 de la Ley 715 de 2001.
Segundo.-
Declarar INEXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de
2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-097/03
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional,, aclaro
mi voto en relación con lo decidido en la Sentencia C-097 de 11 de febrero de
2003, por cuanto el suscrito magistrado hubo de salvar el voto en las
Sentencias C-617 y C-618 de 2002 en las cuales se declaró la exequibilidad de
la Ley 715 de 2001, por cuanto consideré que ella es contraria a la
Constitución por las razones expresadas en los salvamentos de voto citados.
Ahora,
ya decidido el punto por la Corte, comparto la inexequibilidad que se declara
del numeral primero del artículo 111 de dicha ley, pero por lo dicho aclaro mi
voto.
Fecha
ut supra.
Aclaración
de voto a la Sentencia C-097/03
Referencia:
expediente D-4168
Demanda
de inconstitucionalidad contra
los artículos 72 y 111 (parcial) de la Ley 715 de 2001.
Magistrado
Ponente:
Dr.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito
Magistrado aclara el voto, aún cuando comparto la decisión de inexequibilidad
del numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, para reiterar que, tal
como lo expresé en el salvamento de voto en las sentencias C-617 y C-618 de
2002, a mi juicio la mencionada Ley en su integridad es inexequible, por las
razones consignadas en los salvamentos de voto mencionados.
Fecha
ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] En su libro titulado Derecho Público Interno,
Tomo I, p. 314, José María Samper anota:
“Ninguna ley llegó a decir ‘Se delegan al Poder Ejecutivo tales o cuales
funciones propias del Congreso’ y sin embargo, las delegaciones evidentes
fueron innumerables desde 1863 hasta 1884,
en la forma de autorizaciones ilícitas para crear empleos y señalarles
dotaciones, para crear y organizar impuestos,
para imponer penas, para modificar el crédito (...) y celebrar contratos
sin verdadera fijación de estipulaciones y sin obligación de someterlos a la
aprobación del Congreso”. Véase, RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos, Las Facultades
Extraordinarias, Publicaciones Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
1973.
[2] Quienes sostienen esta posición,
se fundan en las transcripciones de los debates del Consejo Nacional
Constituyente de 1886, contenidas en el Diario Oficial y en los documentos que
simultánea y posteriormente publicaran Miguel Antonio Caro, Miguel Samper, José
María Samper y Ospina Camacho. A partir de las discusiones en el Consejo
Nacional Constituyente se afirma que el contenido del ordinal 10º del artículo
76, al igual que los demás artículos que directamente o indirectamente aludían
a aquellas facultades concedidas al Poder Ejecutivo que desbordaran su órbita
constitucional, era una reiteración del artículo 121. Bajo esta óptica, se le
confiere a este último artículo el carácter de principio rector de aplicación e
interpretación de las facultades extraordinarias y, por esta vía, su uso se
restringe de forma unívoca a tiempos de grave perturbación interior o exterior
del orden público. (Para tales efectos, véase el estudio detallado de los
documentos y debates del Consejo Nacional Constituyente de 1886 Carlos RESTREPO
PIEDRAHITA, en su obra Las Facultades Extraordinarias, Publicaciones
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1973).
[3] Fue así como desde la misma entrada en vigencia
de la Constitución de 1886, se expidieron innumerables leyes que revestían al
gobierno de atribuciones propias del Congreso: en 1886 las leyes, 21, 41, 89 y
91. En 1887 las leyes 8a, 23, 30, 48, 65, 88 y 109. En 1888 las leyes 25, 46,
50, 79, 86, 92. En 1890 las leyes 8a, 14, 21, 23, 33, 50, 53, 86, y 103, y así sucesivamente hasta 1914. Véase RESTREPO
PIEDRAHITA, Las Facultades Extraordinarias, p. 99-140.
[4] Todos ellas fueron dictadas con
carácter de autorización por vía del ordinal 9º de ese entonces del artículo
76. Casi ninguna contenía el elemento temporal y tampoco el de precisión, a
pesar de que el mandato constitucional así lo exigía.
[5] Corte Suprema de Justicia, sentencia del 23 de
junio de 1913, Gaceta Judicial, Tomo 23, Nos. 1147 y 1148, p. 2 y 3.
[6] Op. Cit.
[7] A pesar de su trascendencia, este fallo pasó
inadvertido. Fue un año después, con la declaración de exequibilidad de la ley
126 de 1914 mediante sentencia del 25 de marzo de 1915 de la Corte Suprema de
Justicia, que a ojos de todos, surgieron las facultades extraordinarias sin las
restricciones fácticas del artículo 121.
[8] La ley 126 de 1914 se expidió con la esperanza de contrarrestar los nefastos efectos económicos de la primera guerra mundial. El Congreso, aterrorizado por el posible torbellino social y político que podía desencadenarse con la caída de las exportaciones nacionales y del crédito exterior, concedió al gobierno atribuciones fiscales tales como gravar el consumo de buena de parte de los productos básicos, hacer los gastos que estimara necesarios para el cumplimiento de dicha ley y expedir los decretos que bien necesitara. Tales medidas eran anunciadas por el propio texto legal como extraordinarias.
[9] Corte Suprema de Justicia, sentencia del 25 de
marzo 1915. Gaceta Judicial, Tomo 23, Nos. 1189 y 1190, p. 339-342, en:
RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos, Las Facultades Extraordinarias, p. 190 y
191.
[10] Corte Suprema de Justicia, sentencia del 5 de
octubre de 1939. Gaceta Judicial Tomo XLVIII, No. 1950, p. 649
[12] Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de
l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a
"crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras", todo parece indicar que se trata de un error
de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluídas de las facultades
extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes
marco" de que trata el numeral 19,
y que son las que puede "dictar (el Congreso) las normas generales,
y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos:
a) Organizar el crédito público;
b) Regular el comercio exterior y
señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones
que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;
c) Modificar, por razones de
política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes
al régimen de aduanas;
d) Regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;
e) Fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública;
f) Regular el régimen de
prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables
en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán
arrogárselas."
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1992,
M.P. Fabio Morón Díaz.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-510 de 1992,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15] Corte Constitucional, Sentencia
C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[16] Ley 573 de 2000, Artículo 1.
Facultades extraordinarias. De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados
a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
para: || (…) || 3. Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación;
modificar el régimen de funciones y competencias internas; modificar el régimen
de carrera previsto para los servidores de esta entidad; modificar el régimen
administrativo; dictar normas sobre el funcionamiento del Fondo de Vivienda y
Bienestar Social y dictar normas sobre policía judicial en lo que no
corresponde a las materias reguladas por los Códigos Penal y de Procedimiento
Penal. Modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el régimen
administrativo y patrimonial" (Subrayado fuera del texto).
[17] Ley 578 de 2000, Artículo 1. De conformidad con el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley, para expedir las normas de
carrera, los reglamentos de régimen disciplinario y de evaluación de los
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; el reglamento de aptitud
psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional y el régimen de carrera y/o estatuto del
soldado profesional así como el reglamento de disciplina y ética para la
Policía Nacional, el reglamento de evaluación y clasificación para el personal
de la Policía Nacional, las normas de carrera del personal de oficial y
suboficiales de la Policía Nacional, las normas de carrera profesional del
nivel ejecutivo de la Policía Nacional, los estatutos del personal civil del
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional; la estructura del sistema de salud
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y se dictan otras
disposiciones.
[18] Así se recoge un criterio
estable cuyo origen se encuentra en la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia. Ver entre otras las siguientes sentencias de la Corte Suprema de
Justicia: Sentencia No 83 de agosto 24 de 1983, M. P. Dr. Manuel Gaona Cruz:
“Una ley de facultades en la que para evitar el cargo de imprecisión hubiere
que detallar en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias
conferidas, como condición de su validez constitucional, perdería su esencial
razón de ser, o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa
extraordinaria, y devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto
extraordinario. Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad,
su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad”;
Sentencia de septiembre 19 de 1985, M. P. Dr. Manuel Gaona Cruz: “Lo amplio y
lo preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo
contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o
ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo implícito, sino lo oscuro. Razones
por las cuales una ley de aquellas no deja de ser precisa por ser amplia y no
minuciosa, con tal de que sea clara y delimitable y no ambigua”; Sentencia No.
39 de 29 de mayo de 1986, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz: “Es necesario aclarar,
como lo ha hecho jurisprudencia reiterada de esta Corporación, que el concepto
de precisión no puede interpretarse como taxatividad, esto es, el
Presidente de la República podrá desarrollar la ley de facultades con las
materias que le son propias y acordes con el fin que aquélla persigue, pero no
podrá, con el pretexto de desarrollarla, extralimitarse en el ejercicio de
tales facultades para entrar a regular otras materias sin conexión, aún cuando
éstas estuvieren implícitamente acordes
con la Constitución.”
[19] En esta ocasión la Corte declaró exequible el
decreto ley 1755 de 4 de julio de 1991, "por el cual se dictan disposiciones
sobre la Caja de Crédito Agrario Industrial y
Minero", al considerar que de conformidad con el régimen
constitucional anterior, durante su vigencia se dictó el mencionado decreto ley
la competencia para la reestructuración de una entidad como la Caja Agraria en
virtud de lo dispuesto en el artículo 76-12, podían ser objeto de delegación a
través de una ley de facultades al
Presidente de la República.
[20] En esta ocasión la Corte, entre otras, se estuvo
a lo resuelto en la sentencia C-1493 de 2000 que declaró inexequible algunos
apartes de los artículos 1 y 2 de la Ley 578 de 2000.
[21] Sentencia
C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[22] Quadra-Salcedo, Tomás, La
delegación legislativa en la Constitución, en: Estudios sobre la Constitución
Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría. Cívitas, Madrid
1991, p. 332. Se distingue doctrinariamente entre la división de competencias
legislativas (caso excepcional de la Constitución francesa de 1958) y la
delegación de dichas competencias como regla general, ver Cappelletti, Mauro.
Loi et réglement en droit comparé: partage de compétences et controle de
constitutionnalité, en Le Domaine de la Loi et du Réglement. Economica y PUAM,
París, 1981, p.248.
[23] En los sistemas jurídicos de
tradición anglosajona, no existe un poder reglamentario general del Ejecutivo
derivado de la Constitución. Es el legislador, en virtud del principio de
separación de poderes, el llamado a dictar las normas generales que regulan la
vida en sociedad, no el Ejecutivo. Al estar la potestad legislativa en cabeza
del Congreso, rige el principio de delegata potestas non potest delegari
que impide la delegación de una potestad delegada por el pueblo en una
autoridad a otra que no está investida con ella. Es así como, en principio,
está prohibido al Legislativo delegar sus poderes en el Ejecutivo. Tal
principio, no obstante, se entiende respetado cuando la ley es amplia pero su
ejecución mediante actos administrativo está enmarcada por un objetivo y unos
límites concretos. (Tal fue la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justica
en el caso Springer vs. Government of Philippine Islands, 277 U.S. 189, 209).
En contraste, el principio se viola cuando el legislador delega en el Ejecutivo
un poder normativo en blanco, o no suficientemente determinado en sus límites,
tal y como lo decidiera la Corte Suprema al señalar que la ley en cuestión “no
canalizada entre diques que le impidan desbordarse” al Ejecutivo sino que lo
deja, “vagabundeando a placer”. (Caso Schechter, resaltado por García de
Enterría, Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial, 3ª.
Ed. Cívitas, Madrid 1998, p. 93). La llamada delegated legislation tiene
entonces en Estados Unidos un carácter eminentemente subordinado, carente de
fuerza legal, salvo que la ley delegante haya conferido al Ejecutivo el poder
de suspender, alterar o derogar determinadas leyes en términos explícitos.
[24] Artículo 76, Constitución de 1947. El artículo
77, primer párrafo, agrega que: “El Gobierno no podrá, sin delegación previa de
las Cámaras, dictar decretos que tengan valor de ley odinaria”.
[25] Artículo 82 de la Constitución española.
[26] En el derecho público alemán se
distinguen los reglamentos administrativos (Verwaltungsverordnungen),
que dicta la administración discrecionalmente dentro del campo interno de su
organización, y los reglamentos normativos (Rechtsverordnungen), los
cuales requieren para su expedición de habilitaciones legislativas específicas
y explícitas, puesto que el Ejecutivo carece de poder reglamentario general.
Esto en atención al principio según el cual la libertad y la propiedad son
materias reservadas a la ley.
[27] Constitución Francesa de 1958. Artículo 38: “El
Gobierno podrá, para la ejecución de su programa, solicitar del Parlamento
autorización para dictar por Decreto, durante un plazo limitado, medidas que
normalmente habrían de dictarse mediante Ley. Los Decretos se dictarán en
Consejo de Ministros, previo informe del Consejo de Estado. Entrarán en vigor a
partir de su publicación, pero caducarán si el proyecto de Ley de ratificación
no se deposita ante el Parlamento antes de la fecha fijada por la Ley de
habilitación. A la expiración del plazo señalado en el párrafo primero del
presente artículo, los Decretos no podrán ser modificados más que por Ley en
las materias que sean de carácter legislativo”.
[28] Decisión n. 76-72 D.C. del 12 de enero de 1977.
[29] Decisión n. 86-207 D.C del 25 de junio de 1986.
[30] El control judicial de las ordenanzas corresponde en Francia al Consejo de Estado. El Consejo Constitucional revisa la constitucionalidad de la ley de habilitación y también de la ley mediante la cual se ratifica una ordenanza. Consejo Constitucional Decisión n. 86-218 D.C del 18 de noviembre de 1986.