Sentencia C-1028/02
Referencia:
expediente D-4087
Demandante: Juan Diego Buitrago
Galindo
Magistrada Ponente:
Bogotá, D.C.,
veintisiete (27) de noviembre del año mil dos (2002)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción publica de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, el ciudadano Juan Diego Buitrago
Galindo solicita a esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del
numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
La
Magistrada Ponente mediante auto del treinta
(30)
de mayo de dos mil dos (2002) admitió la demanda de la referencia, al haberse
satisfecho los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991.
Dispuso, así mismo,
el traslado al Señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener
el concepto de su competencia, al tiempo que ordenó comunicar la iniciación del
proceso al Señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso
Nacional, al igual que al señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Salud, al Ministro del Interior, a
la Superintendencia Nacional de Salud, al Departamento Nacional de Planeación,
al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia y a los Departamentos de Derecho Público de las Universidades
Externado de Colombia, Nacional, Rosario y Javeriana, con el objeto que si lo
estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma
demandada.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
Se
transcribe a continuación el texto de la disposición demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 44.654 del veintiuno (21) de diciembre de
dos mil uno (2001):
(diciembre 21)
Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
El Congreso de
Colombia
Decreta:
“Artículo
111. Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades extraordinarias
al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para:
111.4.
Otórgase precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en
el término de seis meses contados desde la vigencia de la presente ley expida
normas que regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de
los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los
servicios de salud a la población del país”.
Estima el
accionante que la disposición acusada es violatoria del artículo 150 numeral 10
de la Constitución Política, pues en su concepto el precepto demandado se torna
en sí mismo ambiguo, impreciso y carente de claridad, en la medida en que
impide delimitar con absoluta exactitud el campo de acción dentro del cual el
gobierno desarrollará las facultades extraordinarias que le han sido otorgadas.
Para sustentar su
apreciación el actor formula una gran cantidad de hipótesis respecto de los
temas que en un momento determinado podrían regularse a través de la norma sub
examine, concluyendo que la delimitación de su alcance resulta casi
imposible dado el grado de amplitud e imprecisión del cual adolece dicha norma.
Finalmente
considera, que es tan alto el grado de imprecisión de la norma habilitante que
en un momento determinado el ejecutivo por vía de la regulación del flujo de
caja podría modificar prácticamente todo el sistema de salud dado el excesivo
marco de discrecionalidad que se otorga en la Ley 715 de 2001 para su
reglamentación, lo cual se opone de manera radical a lo dispuesto en el
Ordenamiento Superior.
1. Ministerio de Salud
El ciudadano
Bernardo Alfonso Ortega Campo, obrando en representación del Ministerio de
Salud, intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
En
criterio del interviniente, la norma acusada en ningún momento adolece de
imprecisión dado que si bien es cierto que el Congreso de la República otorgó
autorización al ejecutivo para regular los flujos de caja y para utilizar de
manera oportuna y eficiente los recursos del sector salud, ello no significa
que dicho contenido normativo se torne ambiguo e impreciso, pues por el
contrario de dirige al cumplimiento específico de unos determinados objetivos tendientes a racionalizar y optimizar los
recursos públicos destinados al sector salud.
En relación con la función legislativa delegada al Presidente
de la República por el legislativo a través del artículo 111 numeral 111.4 de
la Ley 715 de 2001, el interviniente afirma que la Oficina Jurídica de dicho
Ministerio en una oportunidad anterior tuvo la oportunidad de pronunciarse en
torno a ello, es así como en tal ocasión concluyó que el criterio de precisión
que debe caracterizar a las facultades extraordinarias se entiende satisfecho
cuando la ley habilitante ha definido la materia y se encuentran señalados sus
objetivos, sin que incida en su legitimidad la extensión o amplitud de los
temas por tratar.
Por tanto admite, que la sola circunstancia de que la
materia a regular sea amplia y aparezca enunciada de modo general o sin
detalle, no implica que dichas facultades carezcan de precisión y por ende sean
inconstitucionales. Pues lo realmente esencial e importante, es que la materia
descrita en la ley, aun cuando sea de contenido general permita al interprete
establecer inequívocamente su campo de acción, tal como sucede con la norma
acusada en la cual si bien es cierto se tratan términos cuyo significado
participan de un contenido relativamente amplio no por ello puede tildarse como
imprecisa.
2. Departamento
Nacional de Planeación
El ciudadano Alfonso
Rodríguez Guevara, obrando en su condición de Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, intervino para defender la constitucionalidad del precepto legal acusado.
En
su concepto, las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el numeral 4 del
artículo 111 de la Ley 715 de 2001, cumplen a cabalidad con los requisitos
establecidos por el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política,
pues dichas facultades son completamente claras y precisas consistiendo su
campo de acción exclusivamente en el resarcimiento de las dificultades presentadas en el flujo
de caja y en la utilización de los recursos del sector salud.
Por
tanto, concluye que la norma acusada en ningún momento adolece de imprecisión
pues las facultades conferidas al ejecutivo se encuentran circunscritas al
logro eficiente del flujo de caja y a la utilización oportuna y eficiente de
los recursos del sector salud, con el objeto exclusivo de garantizar el acceso
y la atención integral de los ciudadanos al sistema de seguridad social en
salud a través de las diversas instituciones públicas.
3. Intervención
ciudadana
El ciudadano Juan
Francisco Espinosa Palacios intervino en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
En su criterio, no son de recibo los
argumentos esbozados por el demandante dado que la norma sub examine en
ningún momento carece de precisión, toda vez que el término “flujo de caja” corresponde
específicamente a un sistema utilizado para garantizar financieramente la
viabilidad del sistema de seguridad social en salud en nuestro país a través de
la provisión de los recursos necesarios tendientes a garantizar el
funcionamiento y la efectiva prestación de dicho servicio.
Por tanto sostiene, que el numeral
111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 cumple con el requisito de
precisión previsto por la Carta Política, toda vez que el
término “flujo de caja” comporta ante todo un sistema o conjunto de
lineamientos y directrices, que permiten garantizar que los flujos (dinero
proveniente de la nación o del ente territorial) lleguen efectivamente al
prestador del servicio de salud (IPS), situación ésta que delimita claramente
el campo de acción de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno
Nacional haciéndolas acordes a lo preceptuado en el numeral 10 del
artículo 150 del Ordenamiento Superior.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del
Ministerio Público señala que no le asiste razón
al demandante, pues es su criterio es apenas obvio que el legislador so
pretexto de dar cumplimiento a la Carta Superior no puede llegar al extremo de
incurrir en un grado tal de minuciosidad descriptiva de los temas sobre los que
pueden versar las facultades extraordinarias, que le impida al Ejecutivo llevar
a cabo el ejercicio excepcional de la actividad legislativa de la que se
desprende dicha Corporación.
Por esta razón, admite que cuando la norma impugnada
concede facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para regular “los flujos de caja
y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su
utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país”, cumple con el requisito constitucional de precisión,
pues es claro, que por técnica legislativa no sería razonable que el Congreso
de la República se hubiese extendido en situaciones específicas sobre la
materia regulando en detalle un aspecto netamente técnico-administrativo que le
es propio desarrollar al ejecutivo a través de la expedición de un decreto con
fuerza de ley, razón esta por la cual el Procurador General
de la Nación solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de
constitucionalidad de la norma demandada.
La Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la
Constitución Política.
2. Lo que se debate
En criterio del demandante
la norma impugnada no cumple con el requisito de la precisión que en tratándose
del otorgamiento de las facultades extraordinarias exige el artículo 150
Superior, puesto que en forma ambigua e imprecisa habilita al Presidente de la
República para que en el término de seis meses contados desde la vigencia de la
Ley 715 de 2001, expida normas que regulen los flujos de caja y la utilización
oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la
prestación de los servicios de salud a la población del país, sin indicar
expresamente qué se entiende por regular flujos de caja y cuales son los
aspectos a los que se refriere tal regulación.
Los intervinientes
consideran que la norma acusada cumple con la exigencia de la precisión en el
otorgamiento de las facultades extraordinarias, por cuanto la habilitación allí
contenida se orienta a obtener la eficiencia en el flujo y utilización de los
recursos del sector de la salud, con el fin de garantizar el acceso y la
atención oportuna a la población a los servicios de salud. Por tanto, estiman
que el flujo de caja es un asunto claramente determinable pues se trata de un
sistema empleado con el objeto de
asegurar la viabilidad financiera del sistema de seguridad social en
salud.
El Procurador, por
su parte, considera que la disposición censurada se ajusta a la Constitución
pues en su parecer el legislador no estaba obligado a definir en la norma
habilitante que se acusa qué se entiende por flujo de caja, ya que tal
determinación corresponde hacerla al Gobierno Nacional quien tiene el
conocimiento específico y técnico en la materia.
Así pues, de
conformidad con los planteamientos de la demanda y las intervenciones de las
autoridades públicas, en la presente oportunidad corresponde a la Corte
determinar si el Congreso de la República al dictar el numeral 111.4 del
artículo 111 de la Ley 715 de 2001, que se acusa, desconoció el artículo 150-10 de la Constitución
Política que exige que las facultades extraordinarias de que se reviste al
Presidente de la República, hasta por el término de seis meses, para expedir
normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje, deben ser precisas.
A tal efecto es
necesario hacer algunas consideraciones preliminares sobre la exigencia de
precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo para
legislar.
3.
La exigencia de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias
Según lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de leyes,
revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, para expedir
normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje. Así, pues, mediante este expediente el Congreso delega en el
Ejecutivo su competencia legislativa para que éste último expida normas con el
mismo valor y jerarquía normativa que las emanadas del propio órgano legislativo.
Este fenómeno de la habilitación extraordinaria para
legislar, que está reconocido ampliamente en el derecho constitucional
comparado, se justifica por distintas razones como la necesidad de aliviar la
carga de trabajo del órgano legislativo, el marcado intervensionismo estatal en
distintos campos, y la dificultad que en algunas oportunidades supone la
regulación de una materia por parte del legislativo debido a su complejidad
técnica, entre otros motivos.
El revestimiento de facultades extraordinarias para
legislar comporta realmente una delegación, pues se trata de que el Congreso
fundado en su propia competencia atribuya al Presidente de la República los
poderes legislativos necesarios para que regule determinada materia en forma
tan legítima y eficaz como lo haría él mismo, dentro de ciertos límites y con
arreglo a los criterios establecidos en la misma ley donde hace tal
delegación.
Al regular la
institución de la delegación legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución
Política establece una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el
legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda
definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en
blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes; y, obviamente,
también esos parámetros están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda
emplear la delegación para fines distintos de los previstos en la norma
habilitante.
La norma superior
en comento establece unos límites que deben ser observados por el Congreso en
la ley habilitante, so pena de la inconstitucionalidad del otorgamiento de la
delegación.
La primera de estas
exigencias consiste en que la delegación legislativa deba hacerse en forma
expresa, y en concreto. No es posible, en consecuencia, entender que la
delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con
una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar
claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley.
La segunda
exigencia se refiere a que la delegación legislativa esté sujeta a un tiempo de
duración, es decir, que no puede ser perpetua, sino que debe estar sometida a
un plazo o término. Por tanto, la ley de delegación debe fijar el plazo máximo
dentro del cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual expira vencido el
mismo sin haberse ejercido, pues en ningún caso podrá entenderse que la
delegación se hace por tiempo indeterminado. Según el artículo 150-10
Fundamental la delegación es hasta por seis meses.
Pero además, es
indispensable que la delegación legislativa que efectúa el Congreso en la
respectiva ley de facultades se haga para una materia concreta, específica. Al
efecto, en dicha ley no sólo se debe señalar la intensidad de las facultades
que se otorgan sino que, además, se ha de fijar su extensión determinando con
precisión cuál es el objeto sobre el cual el Presidente ejercerá la facultad
legislativa extraordinaria que se le confiere, lo cual no significa que el
legislador en la norma habilitante necesariamente deba entrar a regular en
forma detallada la materia sobre la cual versan dichas facultades, pues como
bien lo ha advertido la jurisprudencia tal habilitación“perdería su esencial
razón de ser, o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa
extraordinaria, y devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto
extraordinario. Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad,
su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad.”
En
torno a la exigencia de precisión en la ley de facultades, la jurisprudencia
constitucional ha decantado una copiosa doctrina según la cual el concepto de
precisión al cual hace alusión el numeral 10
del artículo 150 de la Carta Política, se refiere a la claridad en
cuanto a la delimitación de la materia pero no al grado de
amplitud de dicha ley.
Así, en
Sentencia C-074 de 1993 la Corte expresó que “el hecho de que la materia
sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a
través de una formulación general y no detallada o taxativa, no permite afirmar
que las facultades carezcan de precisión. Como se señaló, basta con que los
límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las
facultades sean generales”, puesto que “lo que exige la Carta es que la
ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede
legislar, a través de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o
indeterminadas. Por otra parte, si se
otorgan a través de una fórmula general cuyo contenido puede ser indudablemente
determinado y delimitado, no puede alegarse vulneración del requisito de
precisión”.
En Sentencia C-119 de 1996, la Corte
enfatizó que el requisito de la precisión en la ley de facultades alude
básicamente a la claridad en el objeto de la delegación antes que en la limitación exhaustiva de las
facultades. Dijo la Corte que “según lo ha señalado la jurisprudencia, debe
entenderse por precisión de las facultades extraordinarias, no una limitación
absoluta ni rigurosa de aquéllas, de modo que el Congreso señale con toda
minuciosidad y detalle el alcance, contenido y límites que debe contener cada
una de las materias objeto de regulación, hasta el punto que se le deje al
Gobierno un campo tan excesivamente estrecho y restringido de operación que
hagan prácticamente inocuas e innecesarias las facultades. Por lo tanto, basta con que claramente se determine y
delimite la materia, los objetivos y fines de las facultades, sin que importe
su amplitud. Naturalmente, ésta de manera alguna puede significar vaguedad e
indeterminación.”
En Sentencia C-050 de 1997 la Corte también manifestó que “el
que las facultades extraordinarias deban ser "precisas", significa
que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin,
han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la
excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las
leyes "corresponde al Congreso". Así, pues, en tratándose de la
competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de
que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios
restrictivos”.
También
la Corte en Sentencia C-032 de 1999 señaló que la circunstancia de que la
materia sobre la cual recaigan las atribuciones extraordinarias para legislar
sea amplia y aparezca enunciada de modo general, sin detalle, no implica que
las mismas carezcan de precisión y, por tanto, sea inconstitucional pues “lo
importante, y esencial, es que la materia descrita en la ley, aun cuando sea de
contenido general, permita al interprete establecer inequívocamente su campo de
acción”.
De la misma manera, en Sentencia C-503 de
2001, la Corte expresó que “el ámbito de
las facultades debe consultar un principio de congruencia entre los motivos que
llevaron al legislador a concederlas y el contenido mismo de la ley de
facultades. Los dos extremos conforman una unidad indisoluble, al punto que un Decreto-Ley expedido por el Gobierno
podría ser demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no
sólo en razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de
las facultades, sino en virtud de la evaluación de las disposiciones del
Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas”.
Y en Sentencia C-895 de 2001, la Corte
manifestó que el que las facultades deban ser precisas “significa que,
además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de
ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios
restrictivos. El requisito de precisión hace imperativo que en la ley de
facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas.
Por tal razón, no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse
una relación directa de índole material entre los temas señalados por el
legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en
desarrollo de la excepcional habilitación legislativa”.
El anterior recorrido jurisprudencial
permite concluir que la precisión exigida por el numeral 10 del artículo 150
Superior ha de ser la indispensable para determinar, de un modo claro, la
materia que es objeto de autorización extraordinaria, pero sin que ello
signifique que en la misma ley de delegación legislativa se predeterminen los
aspectos o preceptos que constituyen el encargo otorgado al Presidente de la
República. Una interpretación diferente del aludido mandato superior haría en verdad inútil el otorgamiento de las
facultades extraordinarias para legislar sobre determinados asuntos.
Si el Constituyente hubiera querido
imprimirle un sentido distinto a dicho mandato no habría colocado, como en
efecto lo hizo, el adjetivo “precisas” antes de “facultades
extraordinarias”; en efecto, en este caso el adjetivo antes del sustantivo
de da más fuerza y le imprime un carácter más determinante, porque “facultades
precisas” indica que son necesarias, que satisfacen un fin, mientras que “precisas
facultades” significa determinadas, exactas, claras. Así pues, conforme a
este elemental ejercicio hermenéutico no queda duda que el Congreso es el que
precisa, fija, señala, determina las facultades extraordinarias con las cuales
queda investido el Presidente dela República, lo cual además resulta lógico y
consecuente pues en virtud de lo previsto en el artículo 150-10 Superior al
legislativo también le corresponde limitar el tiempo durante el cual se ejercen
dichas facultades y apreciar cuándo la necesidad lo exige o la conveniencia pública
lo aconseja.
De acuerdo con lo anterior, es claro que la
exigencia de precisión en la ley de facultades contenida en la Carta Política
significa que esta deba determinar de manera precisa e inequívoca la materia
sobre la cual el Presidente de la República puede legislar a través del
ejercicio de las facultades extraordinarias que le han sido conferidas. Es
decir, basta con que el legislador indique de manera clara y sin lugar a error
las facultades que se otorgan para el cumplimiento de la exigencia contenida en
el Estatuto Superior, sin importar que estas se expresen en forma amplia o
general pues tratándose de esta exigencia lo indispensables es que el
legislador haya prefijado el ámbito de acción en el cual se debe desenvolver el
Ejecutivo.
4. El caso concreto
Hechas las anteriores precisiones, para la Corte es
claro que el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 se aviene a
lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, puesto que
en el mismo se delimita en forma expresa, clara y sin lugar a equívocos el
objeto de la habilitación extraordinaria que se le confiere al Presidente de la
República cual es la regulación de tres aspectos concretos, a saber: los flujos
de caja, la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud,
y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del
país.
Es de anotar, que aún cuando el actor demanda todo
el numeral 111.4 del artículo 111 su acusación particularmente se dirige contra
la regulación de los flujos de caja, materia que en su criterio no fue
delimitada por el propio legislador contraviniendo de esta forma el citado
mandato constitucional que exige precisión en la ley que efectúa la delegación
de facultades para legislar. Yerra el demandante, pues tal como se explicó
anteriormente la anotada exigencia constitucional apunta básicamente a que el
legislador señale clara y nítidamente el objeto
de la delegación, pero no a que entre a detallar o a predeterminar en
forma exhaustiva los asuntos que deben ser regulados por el Ejecutivo en
ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias que se le confieren.
En la norma bajo revisión observa la Corte que el
legislador en forma amplia delimita el objeto de la delegación, que es revestir
al Presidente para que regule mediante normas con rango de ley lo atinente a
los flujos de caja, amplitud que de ninguna manera acarrea la
imprecisión u oscuridad en el señalamiento de la materia que es objeto de
delegación legislativa, pues es evidente que en el contexto del mismo numeral
111.4 del artículo 111 que se analiza y en el de la Ley 715 de 2001, la
regulación de los flujos de caja está referida al manejo eficiente de los
recursos del sector de la salud en el ámbito territorial en procura del mejoramiento
sustancial en la calidad de vida de la comunidad, permitiendo un mayor acceso a
los servicios que deben prestar el Estado directa o indirectamente en el campo
de la salud.
En efecto, conforme
a lo dispuesto en el artículo 42.7 de la Ley 715 de 2001, corresponde a la
Nación la vigilancia y control del manejo y la destinación de los recursos del
Sistema General de Participaciones en Salud y del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, sin perjuicio de las competencias de las entidades
territoriales en la materia, recursos que son transferidos y girados en los
términos de los artículos 53 y 64 del citado ordenamiento legal. Además,
conforme a lo dispuesto en el artículo 107 ibidem, el Gobierno Nacional debía
adoptar en los seis meses siguientes a la vigencia de la ley los mecanismos
jurídicos y técnicos conducentes a la “optimización del flujo financiero de
los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que prevengan o
impidan su desviación, indebida apropiación o retención por parte de cualquiera
de los actores partícipes o intermediarios del sistema”.
Además, según los
antecedentes legislativos el otorgamiento de facultades extraordinarias para la
regulación de los flujos de caja en el sector de la salud, fue solicitado por
el Ministro del ramo en atención a que “los recursos se diluyen en el tiempo
y llegan a las entidades receptoras en un término superior a un año”. De
modo, que la regulación del flujo de caja a que alude el numeral 111.4 del
artículo 111 que se examina apunta a la implementación por parte del Gobierno
de un procedimiento que garantice financieramente la viabilidad del sistema de
seguridad social en salud, y por ende, la prestación efectiva de los servicios
correspondientes, precaviendo la
apropiación o retención indebidas de los recursos destinados a este fin.
Tal como lo
explican los intervinientes, técnicamente el flujo de caja es un sistema que
reporta no sólo la procedencia de los recursos sino también su destino final
mostrando los cambios que se presentan en las diferentes cuentas de balance en
un período determinado, de manera tal que a través de este sistema se puede
determinar con gran claridad la fuente de los respectivos recursos y como se
han utilizado los mismos, lo que a la postre permite garantizar un conocimiento
total de la verdadera situación financiera de una entidad determinada. Así
mismo, de conformidad con lo regulado en el Decreto 2649 de 1993[1] el
flujo de caja es definido como uno de los estados financieros básicos que las
empresas deben preparar y presentar al final de cada período contable junto con
el balance general, el estado de resultados, el estado de cambios en la
situación financiera (flujo de fondos) y el estado de cambios en el patrimonio
(flujo de caja y proyecciones financieras). De este modo, el flujo de caja permite garantizar que los flujos
de dinero que se encuentran destinados al sector salud, ingresen efectivamente
a las instituciones prestadoras de los servicios de salud para las cuales han
sido destinados, pues si tales recursos no son girados oportunamente a sus destinatarios estas no podrían
prestar efectivamente sus servicios, incumpliendo de esta forma con el artículo
49 de la Carta que expresamente garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Así pues,
contrariamente al planteamiento del demandante, para cumplir con el requisito
constitucional de la precisión no era necesario que el legislador entrara a señalar o a detallar
minuciosamente en la norma habilitante -numeral 111.4 del artículo 111 de la
Ley 715 de 2001- todos los aspectos relacionados con la regulación de los
flujos de caja, pues de esta forma antes de ajustarse a la Carta
Política estaría menguando significativamente el radio de acción que al
Ejecutivo le compete en ejercicio de las facultades legislativas de carácter
extraordinario.
Por tanto, y con
fundamento en las razones anteriormente expuestas, encuentra la Corte infundada
la acusación formulada por el demandante, pues como ha quedado suficientemente
demostrado el legislador al autorizar extraordinariamente al Gobierno para que
expida normas que regulen los flujos de caja en el sector de la salud no
incurrió en imprecisión alguna, pues en forma clara e inequívoca lo habilitó
para implementar un sistema orientado a garantizar financieramente la
viabilidad del régimen de Seguridad Social en Salud en el sector territorial.
Por
las razones expuestas la Corte declarará la exequibilidad del numeral 111.4 del
artículo 111 de la Ley 715 de 2001, decisión cuyos efectos quedan circunscritos
al cargo analizado en la presente providencia.
VI.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo analizado en la presente sentencia el numeral
111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto
a la Sentencia C-1028/02
Referencia:
expediente D-4087
Demanda
de inconstitucionalidad contra el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715
de 2001 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros".
Magistrado
Ponente:
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Como quiera que en
relación con la Ley 715 de 2001, tanto en las sentencias C-617 de 2002 y C-618
de 2002, he manifestado que, a mi juicio, en su integridad, dicha ley es
inexequible por violación de varias disposiciones de la Constitución, razón por
la cual he salvado el voto, en esta oportunidad aclaro mi voto en el sentido de
que, por las mismas razones expuestas en los salvamentos de voto a las dos
sentencia anteriormente mencionadas, sigo considerando que es igualmente
inexequible el numeral 111.4 del artículo 111 la misma ley, posición de
aclaración que asumo en esta oportunidad para respetar esos fallos, aunque sigo
discrepando de las decisiones allí contenidas.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado.
Salvamento
de voto a la Sentencia C-1028/02
Con el
respeto debido por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo en esta
oportunidad mi voto en relación con la declaración de exequibilidad del numeral
111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, por cuanto además de las razones
expuestas en el salvamento de voto a las Sentencias C-617 y C-618 de 2002 en
cuanto a la inconstitucionalidad integral de la Ley 715 de 2001, la norma legal
cuya declaración de exequibilidad se hizo por la Corte en la Sentencia C-1028
de 27 de noviembre del año en curso, como otras normas contenidas en la misma
ley y a las cuales se hizo referencia en los salvamentos de voto anotados, se
encuentra afectada de inconstitucionalidad por ostensible violación del
principio de la unidad de materia.
Por ello, según ya
se dijo en el salvamento de voto aludido, se reitera que:
“Conforme al
artículo 158 de la Constitución Política los proyectos de ley deben referirse “a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella”, exigencia constitucional respecto de la cual se
dijo por la Corte en Sentencia C-025 de 4 de febrero de 1993, que “se
inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto
en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio
de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los
diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de
su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental
dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de
sus destinatarios potenciales y la precisión de sus comportamientos prescritos.
El Estado Social de Derecho es portador de una radical pretensión de
cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva
actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente,
reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas
cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que
luego se convertirán en leyes de la República”, razón esta por la cual, ese
vicio, si existe en una ley, “no es subsanable” según expresó la Corte
en la sentencia citada y, “por la vía de la acción de inconstitucionalidad,
la vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la
inexequibilidad de la ley” (magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz)”.
Es claro para el
suscrito magistrado que si la Ley 715 de 2001 tuvo como finalidad esencial
dictar normas en materia de recursos y competencias según lo dispuesto por los
artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política en razón de la
reforma introducida a los dos últimos por el Acto Legislativo No. 01 de 2001,
así como dictar disposiciones para organizar la prestación de los servicios de
educación y salud de acuerdo con las nuevas disposiciones constitucionales,
resulta extraño por entero a la materia de la ley mencionada el otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, en lugar de
que el legislador lo haga, se expidan por el Gobierno Nacional “normas que
regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los
recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de
salud a la población del país”, facultades extraordinarias estas que se
otorgaron a último momento por el Congreso de la República según se desprende
de los antecedentes legislativos de la Ley 715 de 2001 en ese punto.
Desde luego, lo
normal es que el legislador cumpla con su función de legislar y que, sólo de
manera excepcional “cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas
lo aconsejen”, habilite al ejecutivo para que actúe como legislador
extraordinario.
Si se cumplen los
requisitos constitucionales en cuanto a que dichas facultades extraordinarias
sean otorgadas en la hipótesis mencionada, de manera precisa y clara y por un
término máximo acorde con lo establecido por la Carta, nada habría que
objetar. Pero lo que aquí ocurre es que
las facultades aludidas, lo mismo que las que se concedieron en el mismo
artículo para la expedición de un nuevo régimen de carrera docente y
administrativa, nada tienen de relación con la materia dominante y específica
de la Ley 715 de 2001, razón esta por la cual resultan inexequibles, las dos,
aún en la hipótesis de que la Ley 715 de 2001 no fuera inexequible en su
totalidad, como se dijo en el salvamento de voto a las Sentencias C-617 y C-618
de 8 de agosto de 2002.
Fecha ut supra.
[1] Decreto No. 2649 de 1993 “Por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia”