Sentencia C-1029/02
Referencia: expediente D-4001
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 734 de
2002, artículo 48, numeral 53 (parcial)
Actor: Marcela Patricia Jiménez Arango
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil dos (2002)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
La
ciudadana Marcela Jiménez Arango, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad contemplada en el artículo 241 de la Constitución, demandó
el numeral 53 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, “ por la cual se expide
el Código Disciplinario Único”, por considerar que viola los artículos
150-5, 300-7, 305-5, 305-7, 305-13, 313-6, 313-8, 315-3, 315-7, 315-9 de la
Constitución Política.
La
Corte Constitucional mediante auto del veintidós (22) de mayo de 2002 admitió
la demanda en contra del numeral 53 del artículo 48 del Código Disciplinario
Único.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de inconstitucionalidad de la expresión “o la congelación de nóminas
oficiales, dentro de la orbita de su competencia” consagrada en el numeral
53 del artículo 48 del Código Disciplinario Único.
El
aparte de la disposición demandada es el subrayado:
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
(…) 53.
Desacatar las órdenes e instrucciones contenidas en las Directivas
Presidenciales cuyo objeto sea la promoción de los derechos humanos y la
aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el manejo del orden público o
la congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de su competencia.
(…) ”
La
demandante solicita a la Corte Constitucional que se declare inconstitucional la expresión “o la
congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de su competencia” que
tipifica como falta gravísima el desacato a
las órdenes e instrucciones contenidas en las Directivas Presidenciales
tendientes a congelar la nómina oficial,
ya que con ello se contraviene lo dispuesto por los artículos 150-5, 300-7,
305-5, 305-7, 305-13, 313-6, 313-8, 315-3, 315-7, 315-9 de la Constitución
Política.
Manifiesta
que la norma acusada infringe el numeral 5º del artículo 150[1] de la
Carta Política porque es al legislador a quien le compete conferir atribuciones
especiales a las Asambleas Departamentales, entre las cuales se incluye lo
relacionado con la nómina oficial, y que éstas, por su parte, tienen la
atribución de “determinar la estructura de la Administración Departamental,
las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes
a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las
empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación
de sociedades de economía mixta”[2]. Puntualiza diciendo que
“una Directiva Presidencial no puede reformar la Constitución
Política”[3] y concluye que, tal y como
está la norma, ésta puede “suspender el compromiso del legislador y de las
Asambleas Departamentales en el cumplimiento de sus funciones, entre otras, la
de dictar normas que posibiliten el cumplimiento de sus cometidos.”[4]
La actora
señala que también se infringen los
ordinales 5, 7 y 13, del artículo 305[5] de la
Constitución Política, pues la norma “recorta la facultad constitucional del
Gobernador para administrar el respectivo departamento”. Explica que, en
virtud de la norma acusada, el Gobernador, al nombrar gerentes o directores de
los establecimientos públicos, y de las empresas industriales o comerciales del
departamento, puede, por decisión presidencial, incurrir en una falta
disciplinaria gravísima, al cumplir su mandato como jefe de la administración
seccional. En cuanto a la atribución de crear, suprimir y fusionar los empleos
de sus dependencias y fijar sus emolumentos, dice que ésta sólo puede limitarse
“por la ley y las ordenanzas de las Asambleas Departamentales y en modo
alguno se puede limitar tal facultad a
través de una Directiva Presidencial.”[6] Dice
también que, “en modo alguno una
Directiva Presidencial puede
limitar la facultad del Gobernador de escoger a los gerentes o jefes
seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional que operen en
el departamento”.
Señala la
actora, que la norma acusada también infringe los numerales 6º y 8º del
artículo 313[7] de la Constitución, puesto
que “(…) es función de los concejos municipales el nombramiento de algunos
funcionarios así como establecer su escala de remuneración, luego mal puede una
Directiva Presidencial coartar o limitar una facultad que deviene directamente
de la Carta Magna (…)”
Respecto de
la competencia de los alcaldes, estima que también se infringen los numerales
3º, 7º y 10º del artículo 315[8] pues “el
alcalde municipal tiene funciones de nombramiento y remoción de funcionarios de
la administración local para el correcto
desempeño de sus funciones entre las cuales se encuentra la de nombramiento y
remoción de algunos servidores públicos, luego mal puede una Directiva
Presidencial limitarle tal facultad de nombramiento y remoción. Es decir, la
Constitución otorga una facultad plena, absoluta y sin límite en el tiempo,
esto es permanente, por tanto, tal función no se puede limitar por el
Presidente de la República así su motivación sea muy loable.”[9]
Finalmente
concluye que “no es razonable ni lógico que se establezca como falta gravísima el
cumplimiento de la Constitución Política y de la ley.”[10]
El
Procurador General de la Nación, en concepto de fecha dieciocho (18) de julio
de 2002, solicitó a la Corte Constitucional declarar constitucional la
expresión o la congelación de nóminas
oficiales, dentro de la órbita de su competencia del artículo 48, numeral 53 del Código
Disciplinario Único.
Estima
la Vista Fiscal que el Presidente de la República como Suprema Autoridad
Administrativa, puede, mediante sus Directivas Presidenciales, congelar la
nómina oficial de las entidades de la administración central pero no de las
entidades territoriales. Precisa que el Presidente, como Suprema Autoridad
Administrativa, tiene en materia nominadora, y respecto de las plantas de
personal, la atribución de nombrar y separar libremente a determinados
funcionarios “y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales
cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o
corporaciones, según la Constitución y la Ley; [puede] crear,
fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central; suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales, de conformidad con la ley y modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales, conforme a los principios y
reglas que defina la ley”[11]
En
concepto del Procurador, “indica lo anterior que las funciones que la
Constitución Política asigna al Presidente de la Republica en materia de
nómina, salvo la fijación del régimen salarial, tiene su exclusivo marco de
acción en los organismos y entidades del orden nacional que integran la Rama
Ejecutiva del poder público, y por tanto
sólo respecto de tales entidades es constitucionalmente válido exigir la
obediencia a las directivas presidenciales sobre congelación de la nómina
oficial y sancionar su incumplimiento como falta disciplinaria, de allí que la
norma censurada especifique en su parte final que la falta disciplinaria se
configura cuando se incumplen las directivas presidenciales emitidas dentro de
la órbita de su competencia, entendida ésta como la del Presidente de la
República.” [12]
“[En
efecto,] el legislador únicamente consagra como falta disciplinaria el
desconocimiento de las directivas emitidas por el Presidente de la Republica dentro
del ámbito de su competencia, más no el incumplimiento de órdenes que por
carecer de la atribución para proferirlas no tienen carácter vinculante y, por
tanto, sólo pueden constituir recomendaciones a las autoridades nominadoras,
con fines macroeconómicos o para garantizar la preservación de la imparcialidad
en los procesos electorales.”[13]
Estima
la vista fiscal que la órbita de competencia del Presidente no alcanza la de
las entidades territoriales, y que la conclusión de la actora desconoce la existencia de atribuciones y facultades
propias de gobernadores y alcaldes como jefes de la administración seccional
(artículo 303 CP) y de la administración local (artículo 314 CP),
respectivamente. Así mismo, estima que “tampoco hace parte del ámbito de competencia
del Presidente de la República la administración de personal y el manejo de la nómina de las
otras ramas del poder público y entes autónomos
e independientes como los de control disciplinario y fiscal, la Comisión
Nacional de Servicio Civil, entre otras, por cuanto ello es irreconciliable con
la estructura del Estado adoptada en el artículo 113 Superior.”[14]
Finalmente,
concluye que “entendiendo que la falta disciplinaria se estructura frente al
desconocimiento de las órdenes impartidas por el Presidente de la República
dentro del ámbito de su competencia en materia de congelación de nómina, es
claro que el artículo 48 numeral 53 de la Ley 734 de 2002 no contraría ninguna
de las disposiciones señaladas en la demanda como violadas.”[15]
1. Competencia
2. Problema Jurídico
La
demanda contra la expresión “o la congelación de nóminas oficiales,
dentro de la órbita de su competencia. (…) ” del numeral 53 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002 plantea a la Corte el siguiente problema
jurídico: ¿La norma que tipifica como falta gravísima el desacato de una
Directiva Presidencial contentiva de una orden e instrucción de congelación de
nóminas oficiales, desconoce la autonomía de las entidades territoriales?
Para
abordar esta cuestión la Corte, primero, precisará los alcances de la expresión
demandada y, luego, analizará los cargos específicos elevados por el actor.
3.
Los alcances de la expresión acusada
En la Ley 734 de 2002, nuevo Código Disciplinario Único, el
legislador se ocupa en el Título Único del Libro II, de “la descripción de
las faltas disciplinarias en particular”, las cuales ha clasificado en leves, graves y gravísimas. Las faltas
gravísimas, a diferencia de las leves y graves, han sido específicamente tipificadas en el artículo 48
de la ley en cuestión.
En cuanto al
cumplimiento de órdenes e instrucciones, observa la Corte que, en virtud de los numerales 1º
y 7º del artículo 34[16],
es deber de todo
servidor público cumplir “las órdenes superiores emitidas por funcionario
competente”, así como “las disposiciones que los superiores jerárquicos
adopten en ejercicio de sus atribuciones”, y que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 50[17] de
la misma ley, el “incumplimiento de los deberes” puede constituir una
falta leve o grave, según los criterios que para ello establece la propia ley.
Por su parte, y de
acuerdo al numeral 53 del artículo 48 –
la norma acusada- constituye una falta gravísima el desacato de una Directiva
Presidencial que ordene e instruya sobre: (i) la promoción de los derechos
humanos y la aplicación del Derecho Internacional Humanitario; (ii) el manejo
del orden público o (iii) la congelación de nóminas oficiales, dentro de la
órbita de su competencia.
El legislador busca con esta norma imprimir una
disciplina más estricta al cumplimiento de ciertas órdenes e instrucciones que
el Presidente imparta por medio de Directivas, habida cuenta de la importancia
material, del ámbito dentro del cual el Presidente de la República ejerce esta
competencia.
En cuanto a la expresión demandada, la decisión de
congelación de nóminas oficiales, es una determinación encaminada a impedir que
se realicen movimientos dentro de la planta de personal de una entidad pública.
Así, al congelar la nómina, quien detente la potestad nominadora en la entidad no podrá realizar
nombramientos ni efectuar remociones del personal a su cargo[18].
Con ello se busca tanto impedir que en tiempo de elecciones, a través de la
oferta y remoción de personal en cargos públicos se manipule a los ciudadanos
como controlar el gasto público dentro de políticas de austeridad, entre otros
fines.
La actora considera que ésta alude a
la órbita de competencia del destinatario de la Directiva Presidencial y, a
partir de esta premisa, funda su cargo. La Corte no comparte ésta hermenéutica
por varias razones. Primero, porque una interpretación gramatical indica que la
expresión “su competencia” refiere al sujeto que, según la norma
acusada, imparte la directiva, es decir, el Presidente de la República.
Segundo, porque una interpretación sistemática y teleológica conduce a la misma
conclusión: el Presidente puede impartir directivas en ejercicio de sus
competencias, no de las atribuidas a otros órganos. Para la Corte, entonces, la
norma acusada se refiere a la Directiva Presidencial expedida dentro de la
órbita de competencia del propio Presidente de la República.
“Según
lo dispone el artículo 188 de la Constitución Política, el Presidente de la
República simboliza la unidad nacional y, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno
y Suprema Autoridad Administrativa (art. 115 C.P.), le corresponde el ejercicio
de diversas funciones en cada una de sus calidades. Así, como Jefe de Estado le
concierne la dirección de las relaciones internacionales, la seguridad exterior
de la República, la declaratoria de guerra con permiso del Senado de la
República o, sin su autorización para repeler una agresión extranjera, defiende
la independencia y honra de la Nación, la inviolabilidad del territorio, entre
muchas otras. Igualmente dentro de sus funciones como Jefe de Gobierno, que
conforma con los ministros y jefes de departamento administrativo en cada caso,
le corresponde dirigir la fuerza pública y, como comandante supremo de las
fuerzas armadas de la República disponer de ella; conserva en todo el
territorio el orden público y lo reestablece cuando fuere turbado, declara el
estado de conmoción y de emergencia cuando proviene de hechos perturbadores del
orden económico social. Así mismo, como Suprema Autoridad Administrativa
cuenta con la facultad constitucional de nombrar y separar libremente a sus
ministros y jefes de departamento administrativo, así como a los presidentes,
directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y, en general
tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes; funciones
todas éstas que se encuentran consagradas en el artículo 189 del Estatuto
Fundamental.[19]”
En este orden
de ideas, la expresión de la norma acusada está supeditando la falta gravísima
a que el desacato ocurra respecto de una orden e instrucción dada por el
Presidente de la República, actuando como Suprema Autoridad Administrativa. Es
decir que, la órbita de competencia de una Directiva Presidencial, no comprende
a todos los servidores públicos, sino sólo a aquellos servidores públicos para
quienes el Presidente de la República constituye, dentro de la
administración, la autoridad superior.[20]
Tanto los diputados de las asambleas
departamentales y el gobernador en el orden departamental, así como los
concejales y los alcaldes en los órdenes municipal y distrital, son elegidos
por los ciudadanos y no son nombrados ni
separados libremente por el Presidente de la República[21]. En
razón a su investidura de origen popular, respecto de tales servidores
públicos, el Presidente no actúa como superior administrativo. En consecuencia,
diputados, concejales, gobernadores y alcaldes están excluidos de la órbita de
competencia administrativa del Presidente de la República[22], a
pesar de que gobernadores y alcaldes puedan, en ciertos ámbitos de gobierno
–como la conservación del orden público- actuar como agentes suyos (artículos
303 y 315, numeral 2, de la Constitución Política).[23]
4. La norma acusada no viola la
autonomía de las entidades territoriales
En su cargo, la actora manifiesta que, en virtud de los artículos 150-5, 300-7, 305-5, 305-7,
305-13, 313-6, 313-8, 315-3, 315-7, 315-9 de la Constitución Política, las
asambleas departamentales, los concejos
municipales, así como los gobernadores y
los alcaldes tienen funciones relativas a la administración de personal que les
son propias, y que la expresión acusada al obligarlos a acatar las órdenes e
instrucciones de congelación de nómina oficial en una Directiva Presidencial, les invade tales
facultades constitucionales. El cargo en cuestión trata entonces sobre un
eventual desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales que se
expresa a través de las atribuciones de la asamblea departamental y el
gobernador, al igual que del concejo y el alcalde.
Sobre la autonomía territorial, la
Constitución Política señala en su artículo 287 que: “Las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de
los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias.2. Ejercer las competencias que
les correspondan.3. Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas
nacionales.” Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que:
“La Constitución de 1991 define al Estado colombiano
como una “república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales” (C.P., art. 1º). En este sentido, la unidad de la república no
puede confundirse con el predominio absoluto del poder central sobre la
autonomía territorial. La definición constitucional requiere una interpretación
de la “unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la
unidad como un bloque”.
De acuerdo con ello, la autonomía de las diferentes
entidades territoriales no consiste en la simple transferencia de funciones y
responsabilidades del centro al nivel territorial sino que se manifiesta como
un poder de autogobierno y autoadministración.
La autonomía territorial emana del principio
democrático, entre otras razones, porque las autoridades territoriales se
constituyen a partir del voto directo y universal de las comunidades. En este
sentido la descentralización y la autonomía guardan estrecha relación con el
principio de eficiencia de la administración pública.(…)”
La autonomía, al ser gubernamental y administrativa,
se refiere no sólo a la facultad de dirección política sino también a la
potestad de gestión de sus propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe
ejercerse conforme a la Constitución y la ley, como lo define el artículo
287.(…)
El núcleo esencial de la autonomía territorial se
deriva de la posibilidad de gestionar sus propios intereses, entendida como la
facultad de constituir sus propias formas de gobierno, de administración
local.” [24]
Así, en virtud de lo dispuesto por
la Carta Política, y tal y como lo defiende la actora, las entidades
territoriales gozan de una autonomía que comprende el derecho de gestionar sus
propios intereses y, por lo tanto a disponer sobre su nómina oficial dentro del
marco de la Ley y la Constitución.
4.1
Inexistencia de violación de las competencias de las asambleas departamentales
y los concejos municipales y distritales.
Observa la
Corte que el legislador, al establecer como falta gravísima el desacato a
órdenes e instrucciones dadas a través
de directivas expedidas por el Presidente de la República, dentro de la órbita
de su competencia, no está impidiendo que, las asambleas departamentales, a
través de ordenanzas, determinen, la estructura de la Administración
Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración,
la creación de establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales
del departamento, ni la autorización de la formación de sociedades de economía
mixta. La materia a la que se refiere la norma acusada es la congelación de
nóminas, y ésta es una decisión que recae exclusivamente sobre el nombramiento
y la remoción de servidores públicos, es decir, que en nada toca la estructura
misma de la administración departamental, las funciones de sus dependencias ni
las escalas de remuneración. Por tanto, la expresión acusada no desconoce el
numeral 7º del artículo 300, como lo señala la actora en su escrito. Lo mismo
se predica de los concejos municipales y distritales y, por consiguiente, la
expresión acusada por la actora tampoco desconoce lo dispuesto por los numerales 6º y 8º del artículo 313 de la Carta
Política.
4.2
Inexistencia de violación de las competencias conferidas por la Constitución a
los gobernadores y alcaldes como jefes de la administración del departamento,
el municipio o el distrito.
La Constitución establece que el
gobernador y el alcalde son los jefes de la administración del departamento,
del municipio o distrito.
Ahora, si bien es cierto que el
gobernador tiene también la calidad de agente del Presidente de la República,
como ya se anotó, la Constitución precisó las áreas especificas dentro de las
cuales cumple esta función y dentro de éstas no se encuentra el nombramiento de
los servidores de la administración departamental puesto que tal facultad pertenece al ámbito
de competencia de la autonomía departamental (artículo 303, CP). Igual ocurre
con el alcalde, quien sólo en ámbitos precisos actúa como agente del gobernador
o del Presidente (artículo 315, numeral 2, de la CP).
Considerando,
entonces, que la directiva presidencial cuyo objeto sea ordenar e instruir
sobre el congelamiento de nóminas oficiales, es una decisión que sólo afecta los movimientos en la planta
de personal, con ello en nada se restringen las atribuciones del gobernador
relativas a la creación, supresión y fusión de los empleos de sus dependencias,
el señalamiento de sus funciones especiales, ni la fijación de sus emolumentos
con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. En ese mismo orden de ideas,
dicha directiva tampoco desconoce las atribuciones del alcalde relativas a
estas materias. De ahí que la expresión
acusada no viole lo dispuesto por el numeral 7º del artículo 305 ni los
numerales 7º y 9º del artículo 315 de la Constitución.
Ahora bien, la
Constitución también atribuye al gobernador las facultades de (i) “nombrar y
remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos públicos
y de las empresas industriales o comerciales del Departamento. Los
representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y
los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador” y (ii)
de “escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los
gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden
nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley” (numerales 5º y 13º del artículo 305, CP).
Así, en estos dos casos el gobernador decide autónomamente sobre la selección
de servidores públicos del departamento o que deban desempeñar sus funciones al
interior del mismo.
No obstante, existe
una diferencia entre las dos facultades citadas porque la segunda, establecida
en el numeral 13 del artículo 305, refiere a gerentes o jefes seccionales de
los establecimientos públicos del orden nacional, no del orden departamental.
La autonomía territorial garantiza el ejercicio de la facultad del gobernador
consistente en escoger un nombre de la terna, pero no comprende la conformación
misma de ésta, puesto que ello es atribución del “jefe nacional respectivo”
del cual el Presidente de la República es su superior administrativo.[25]
Dicho “jefe nacional” puede legítimamente ser destinatario de la
directiva presidencial de congelación de nómina y debe acatar las órdenes e
instrucciones que al respecto imparta el Presidente de la República. De tal
manera que éste no podrá enviar la terna correspondiente si el Presidente le ha
ordenado no hacerlo, y, en caso de que la envíe, podría incurrir en la falta
gravísima descrita en la norma parcialmente acusada.
Lo dicho anteriormente respecto de
la autonomía del gobernador es aplicable al alcalde cuando hace ejercicio de su
atribución de “nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a
los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas
industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones
pertinentes” que establece el numeral 3º del artículo 315 superior. La
autonomía propia al jefe de la administración local excluye al alcalde de la
órbita de competencia del Presidente, en cuanto a sus decisiones de congelación
de nóminas oficiales. Así, la Corte encuentra que tampoco hay violación a lo dispuesto
por el numeral 3º del artículo 315 de la
Carta Política.
En conclusión, como la expresión de
la norma acusada exige expresamente que el Presidente, al ordenar e instruir
sobre congelación de nóminas oficiales por medio de Directivas Presidenciales,
se limite a la órbita de su competencia, y ésta no comprende la nómina oficial
exclusiva de las entidades
territoriales, la disposición legal no viola la autonomía territorial protegida
por la Constitución y el cargo formulado por la actora no prospera.
Por último,
la Corte advierte que lo resuelto en este fallo sólo hará transito a cosa
juzgada relativa al cargo de autonomía territorial analizado.
VII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados, la expresión “o la congelación de nóminas
oficiales, dentro de la órbita de su competencia.”del numeral 53 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrado Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Eduardo Montealegre Lynett no
firma la presente sentencia por cuanto le fue aceptado impedimento para
intervenir en la presente decisión.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 5. Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales. (…)”
[2] “ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: (…) 7º. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta. (…)”
[3] Cfr. folio 19.
[4] Cfr. folio 19.
[5] “ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 5. Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del Departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador. (…) 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. (…) 13. Escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley. (…)”
[6] Cfr. folio 21.
[7] “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. (…) 8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. (…)”
[8] “ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. (…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. (…)”
[9] Cfr. folio 23.
[10] Cfr. folio 23.
[11] Cfr. folio 71 y 72.
[12] Cfr. folio 72.
[13] Cfr. folio 74.
[14] Cfr. folio 75.
[15] Cfr. folio 75.
[16] “Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público:
1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente. Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código. (…)
7. Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones, siempre que no sean contrarias a la Constitución Nacional y a las leyes vigentes, y atender los requerimientos y citaciones de las autoridades competentes.”
[17]“Artículo 50. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.
La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 de este código.
Los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima.”
[18] La decisión de congelación de nómina oficial es diferente de la decisión de suspender la provisión de empleos públicos, la cual sí permite la remoción de servidores públicos.
[19] C-1172 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra (A.V. Manuel José Cepeda Espinosa).
[20] De esta relación de subordinación limitada, en cuanto al universo de los servidores públicos, dan cuenta los encabezados remisorios de las Directivas Presidenciales que como la reciente Directiva Presidencial 13, del 15 de octubre de 2002, señalan, por ejemplo: “PARA: Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Superintendentes, Directores de Unidades Administrativas Especiales y Directores, Gerentes o Presidentes de Entidades Descentralizadas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. DE: Presidente de la República (…).”
[21] Artículo 260 de la Constitución, salvo las excepciones que, en los siguientes términos consagran el artículo 304: “El Presidente de la República, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los gobernadores (…)” y el inciso segundo del artículo 314: “El Presidente y los Gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes. (…)”
[22] En este sentido, la Sección segunda del Consejo de Estado, expediente 620 de diciembre de 1986, manifestó: “El presidente de la República es el Jefe de la administración, es cierto, pero sus actos se encuentran circunscritos al marco legal y constitucional, de suerte que las directivas y órdenes que emita serán obedecidas por sus subalternos y agentes, si con ellas no se cercenan las facultades que a estos les otorga la ley.”
[23] Ver las Sentencias de la Corte Constitucional, C-179 de 1994, C-295 de 1996 y T-1631 de 2000. En esta última se manifestó que, en los casos en los que el alcalde actúa como un agente del Presidente o del gobernador, como ocurre con relación al orden público: “(…) en este ámbito, se mantiene una relación jerárquica entre alcaldes, gobernadores y Presidente. Ahora bien, la jerarquía es una relación de supremacía de los funcionarios superiores, respecto de los inferiores, y de subordinación de éstos con aquellos.(…)”
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-540/01 MP Jaime Córdoba Triviño.
[25]
La Corte Constitucional ya subrayó el carácter
especial de los jefes de estas seccionales puesto que si bien su nombramiento
no corresponde libremente a la autoridad nacional ésta sí puede removerle sin
restricción procedimental alguna. La sentencia
C-295 de 1995, MP Antonio Barrera
Carbonell, al respecto dijo: “No es exagerado reconocer que la Constitución
afianzó y consolidó la descentralización y autonomía de las entidades
territoriales, pues éstas no sólo tienen el derecho de gobernarse por sus
propias autoridades y designarlas, sino la de escoger a los agentes regionales
de los establecimientos públicos nacionales en el departamento (art. 305-13),
lo cual revela la forma de participar en la designación de quien va a cumplir
programas o tareas complementarias a las
que se adelanten por el Departamento. Con ello se armonizan las acciones
regionales con las que en el orden nacional llevan a cabo los referidos establecimientos.
Llama la atención la circunstancia de que el art. 305-13 de la Constitución no
guarda armonía con la disposición antes citada, en el sentido de que crea una
categoría especial de funcionarios, pues no son de carrera ni de libre
nombramiento por el nominador, porque su designación obedece a una operación
compleja, como se explica mas adelante, en la cual su escogencia la hace el
gobernador, pero el nombramiento lo realiza el director, gerente o presidente
del establecimiento público respectivo. Pese a la perplejidad que produce en el
interprete la referida disposición, dada la circunstancia anotada, hay que
entender que en su sabiduría el Constituyente quiso, al emplear la formula que
ella contiene, establecer una norma de excepción en la cual convergiera el
principio unitario con el de la descentralización administrativa. (…) El
nombramiento de un director regional de establecimiento público no es libre,
por parte del director, gerente o presidente del establecimiento, aun cuando si
le compete su postulación, a través de las ternas que se le presentan al
gobernador, y su nombramiento. Pero se advierte que la remoción de los
directores regionales por el Director General si es libre.