Sentencia C-1044-/05
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Cargo
relativo a sustitución de la Constitución
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Cargo
relativo a ausencia de debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes en
primera vuelta
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Cargo
relativo a la ausencia de debate del informe de conciliación
Referencia: expediente D-5632
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2004 “por el
cual se reforman algunos artículos de la
constitución política de Colombia y se dictan otras disposiciones”
Actor:
Carlos Alberto Maya Restrepo
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D. C., diecinueve (19)
de octubre del dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Demanda y admisión
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos
Albero Maya Restrepo demandó el Acto
Legislativo 02 de 2004, “por el cual
se reforman algunos artículos de la constitución política de Colombia y
se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto
del cuatro (4) de febrero de 2005, el Magistrado Sustanciador admitió la
demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas
acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del
proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República, y al Ministro del Interior y de Justicia a fin de que, si lo
estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas
acusadas.
Así mismo ordenó
invitar en este proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Decano
de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del
Rosario, al Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Colombia -sede Bogotá-, al Director del Departamento de Derecho Público de la
Universidad Externado de Colombia, al Decano de la Facultad de Derecho de
Ibagué-Coruniversitaria, y al Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Bolivariana de
Medellín, con el mismo fin.
Actividad
probatoria
En el mismo auto del 4 de febrero se ordenó que por
medio de la Secretaría General se oficiara a los Secretarios Generales del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que enviaran al
despacho del Magistrado Sustanciador con
destino al presente proceso i) copia completa del expediente en el que
aparezcan los antecedentes legislativos relacionados con el trámite y aprobación
del Acto Legislativo No. 02 de 2004, durante los dos (2) períodos legislativos,
ii) los ejemplares de la “Gaceta del Congreso” en los que se haya publicado el
proyecto con su correspondiente exposición de motivos; las ponencias
presentadas tanto en primera como en segunda vuelta, los informes de
conciliación que se hayan presentado y los respectivos textos definitivos, iii)
copia de las transcripciones magnetofónicas y de los videos correspondientes a las sesiones de comisión y
sesiones plenarias en los que se efectuó en trámite del Acto Legislativo 02 de
2004, incluidas las sesiones en que se haya aprobado el informe de conciliación
de los textos aprobados en una y otra Cámara.
Así mismo se
solicitó a los citados funcionarios se sirvieran certificar i) el quórum y las mayorías con
que se aprobaron en cada uno de los debates, tanto en la primera como en la
segunda vuelta, las disposiciones que conforman el Acto Legislativo acusado,
ii) el cumplimiento del requisito señalado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003
(inciso adicionado al artículo 160 de la Constitución Política), indicando
claramente el día en que se realizó la votación, el número y fecha de las Actas
donde constan dichos datos y el número y fechas de las gacetas del
Congreso correspondientes a la
aprobación del Acto Legislativo 02 de 2004; y iii) El cumplimiento del
requisito de publicación previsto en el artículo 9° del acto Legislativo 01 de
2003 (artículo 161 de la Constitución Política).
Así mismo se
ordenó que por medio de la Secretaría General se oficiara al Presidente del Instituto Nacional de Radio
y Televisión INRAVISION para que en el término de cinco días contados desde la fecha de la comunicación
respectiva, remitiera los registros de
video efectuados sobre el trámite
integral -del primero al último debate, incluidas las conciliaciones
efectuadas-, dado por el Congreso de la
República al Acto Legislativo 02 de 2004.
Igualmente con
el fin de que obraran en el expediente
se ordenó que por medio de la Secretaría
General se oficiara al Jefe del Archivo
Legislativo del Congreso para que en el término de cinco días siguientes a la comunicación respectiva
remitiera copia de las gacetas de la
Asamblea Nacional Constituyente N° 5 del
15 de Febrero de 1991, N° 9 del 19 de Febrero de 1991; N° 21 del 15 de
Marzo de 1991; N° 24 del 20 de
Marzo de 1991; N° 25 del 21 de
Marzo de 1991 y N° 26-A del 26 de
Marzo de 1991, así como las gacetas de la Asamblea Nacional Constituyente en que
se contienen los antecedentes del artículo 197 de la Constitución.
Mediante autos
del 10 de marzo, 13, 19 y 28 de abril de 2005 se hicieron diferentes requerimientos y
solicitudes a los Secretarios de las Comisiones Primeras Constitucionales y
a los Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,
así como al Gerente de la Radio Televisión Nacional de
Colombia -RCTV- relativas al envió de los elementos probatorios señalados en el
Auto admisorio de la demanda.
Mediante auto
del 18 de mayo de 2005 se ordenó continuar la actuación y dar cumplimiento al
auto del 4 de febrero del mismo año.
Recibidas las
pruebas y cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de
procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación
en el Diario Oficial No.45775 del martes veintiocho (28) de Diciembre de 2004.
“ACTO
LEGISLATIVO 02
27/12/2004
por el cual se
reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan
otras disposiciones.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
Artículo 1°.
Modifícanse los incisos 2° y 3° del artículo 127 de la Constitución Política y
adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:
A los empleados
del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales,
de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de
los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de
ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública
en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo
219 de la Constitución.
Los empleados no
contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y
controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.
Cuando el
Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo
podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su
inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro
(4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección
presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que
la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los
cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar
en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o
movimientos políticos.
Durante la
campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar
bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se
ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los
destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su
protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.
Artículo 2°. El
artículo 197 de la Constitución Política quedará así:
"Artículo
197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más
de dos períodos".
No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien
hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los
numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la
elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:
Ministro,
Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo
Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General
de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal
General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las
Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o
Alcaldes.
Parágrafo
transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes
de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un
nuevo período presidencial.
Artículo 3°. El
artículo 204 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 204.
Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser
Presidente de la República.
El
Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la
misma fórmula del Presidente en ejercicio.
El
Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período
siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.
Artículo 4°.
Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo
transitorio así:
f) La igualdad
electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los
requisitos que determine la ley.
Parágrafo
transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán,
antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el
literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras,
las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de
servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación
que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente
estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de
equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre
inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.
El proyecto
tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si
fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes
del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión
previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte
Constitucional.
Si el Congreso
no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado
inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de
dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.
Artículo 5°. El
presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.
El Presidente
del honorable Senado de la República,
Luis Humberto
Gómez Gallo.
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
Emilio Ramón
Otero Dajud.
La Presidenta de
la Cámara de Representantes,
Zulema Jattin
Corrales.
El Secretario
General de la Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano
Rivera.
REPUBLICA DE
COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y
ejecútese.
Dado en Bogotá,
D. C., a 27 de diciembre de 2004.
ÁLVARO URIBE
VÉLEZ
El Ministro del
Interior y de Justicia,
Sabas Pretelt de
la Vega.
III. LA DEMANDA
El Actor acusa
el Acto Legislativo 02 de 2004 por i) “vicio de competencia” y por ii) “vicios de procedimiento en su formación. Para
el Actor con el Acto Legislativo acusado
el Congreso al incurrir en
los vicios aludidos desconoció el
Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 4,
13, 113, 114, 127, 150-10, 152, 157, 197, 204, 237 y el Título XIII de la Constitución Política, así como los artículos 157,158, 159, 164 y
185 de la Ley 5ª de 1992.
Para sustentar
la acusación que formula en el acápite “Razones para considerar violada la
Carta Magna” además de enunciar y explicar dichos cargos procede a
transcribir numerosos documentos,
providencias, apartes de informes de
ponencia, editoriales y artículos de prensa, cuyo contenido el actor adopta como propio y que utiliza para ilustrar las razones por las
cuales considera que se vulnera la Constitución.
Vicio de
Competencia
3.1 En relación
con el cargo por vicio de competencia el actor señala que “El Congreso de la
República, constituyente secundario al aprobar el Acto Legislativo 02 de 2004 sustituyó la Carta
Fundamental de 1991, que garantiza como valores de la estructura del Estado la
separación de poderes y la colaboración
armónica de sus diferentes órganos, principios que contribuyen al fortalecimiento de la unidad de la Nación y a la garantía a sus integrantes de la vida, la convivencia, el trabajo, la
justicia, la igualdad el conocimiento, la libertad y la paz dentro de un
marco jurídico democrático y
participativo y que garantizan un orden político, económico y social justo”.
El actor al
tiempo que sustenta su acusación en las consideraciones hechas por esta
Corporación en la sentencia C-551 de 2003 -de la cual transcribe y resalta
diferentes apartes-, estructura su cargo a partir de tres elementos a saber:
3.1.1 Con el Acto Legislativo acusado se sustituyó
la Constitución por cuanto éste “modificó la organización política, a una
eminentemente autoritaria, opuesta e
integralmente diferente a la prevista
por el Constituyente Primario”. Explica que
“el Congreso de la República usurpando las atribuciones del Constituyente primario,
reformó la Constitución Política, resquebrajando la institucionalidad y la
estructura del Estado, que ha llevado a la supresión de la Constitución vigente en el tema fundamental de la separación de poderes y la
sustitución por una nueva constitución
de corte presidencialista personalizado”.
Destaca que “El
rechazo a la figura de la reelección presidencial fue expresado en los
diferentes proyectos de reforma a la
constitución, presentados a consideración de la Asamblea Nacional
Constituyente”. En el mismo orden de ideas al tiempo que alude a los
diferentes proyectos de reforma de la Constitución presentados a la Asamblea Nacional
Constituyente solicita a la Corte remitirse a los antecedentes del artículo 197
de la Constitución, de los que se desprende en su criterio la clara
voluntad de dicha Asamblea en este campo, al tiempo que precisa que “al
Congreso de la República, como constituyente derivado o secundario, no le está
permitido pasar por encima de las
decisiones del pueblo soberano, constituyente primario, representado en la
Asamblea Nacional Constituyente por sus delegatarios”.
Al respecto el
actor hace igualmente propios los argumentos
planteados en el informe de ponencia
para segundo debate en la primera
vuelta en la Cámara de Representantes
presentada por los representantes
Carlos Arturo Piedrahita C, Telésforo Pedraza Ortega, Griselda Yaneth
Restrepo G y José Luis Flórez Rivera
donde entre otros muchos temas se señaló que “Colombia posee un
régimen presidencial relativo, por lo cual la principal razón de carácter
constitucional para prohibir la reelección del Presidente de la República, se
debe a la naturaleza que la Constitución de 1991 otorgó al Estado colombiano,
es decir un estado de corte democrático,
participativo y pluralista (artículo 1°)”. Así mismo que el Constituyente
estableció “un régimen de tendencia presidencial ya que atribuye al
Presidente de la República las funciones
de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, al mismo tiempo, las moderaciones incluidas en preceptos tales como la garantía de los derechos y libertades
públicas, los mecanismos de participación ciudadana y la rotación del poder
ejecutivo cada cuatro años sin posibilidad de reelección (art. 197), propician
un régimen presidencial de carácter relativo. Esto hace que el poder no se
quede en manos de una sola persona y evita caer de esta manera en la figura del presidencialismo reinante en
las demás naciones de América Latina”.
De dicha ponencia en la que se reproducen numerosas citas de “académicos y formadores de opinión” en
contra de la figura de la reelección
inmediata, invoca varias veces el argumento según el cual “Todo nuestro
edificio constitucional ha estado informado por el principio republicano y
liberal de la limitación del poder” y que en este sentido allí se encuentra
“el argumento más fuerte contra la reelección”. Por cuanto “Propiciar
el cambio de las reglas de juego para favorecer a quienes están en el mando” atenta
contra este principio.
3.1.2 Con el
Acto Legislativo acusado se sustituyó la
Constitución por cuanto se desconoció
uno de los pilares fundamentales de la “arquitectura
constitucional” a saber el principio
de igualdad, “que junto con la
libertad…son la esencia de la democracia” .
Hace énfasis en
que “El Constituyente Primario cuando discutió a través de sus
delegatarios a la Asamblea Nacional
Constituyente, el tema de la prohibición de la reelección presidencial, fijó su criterio y consideró que no era
recomendable para la democracia del país y la participación ciudadana, el que
el ciudadano que llegara a la Presidencia de la República utilizara su poder y popularidad derivada de él, en
beneficio propio, lanzándose a una nueva candidatura, que pondría en desigualdad de condiciones a los demás aspirantes a ejercer la primera magistratura de la
Nación”.
Invoca en
sustento de su acusación en este punto las consideraciones hechas por el
ex-Presidente Alfonso López Michelsen en el artículo publicado en el diario el
Tiempo del domingo 9 de enero de 2005
-cuyo texto acompaña en copia-, así como los planteamientos expuestos en similar sentido en el informe de ponencia para
segundo debate en la primera vuelta en la Cámara de Representantes presentada por los representantes Carlos
Arturo Piedrahita C, Telésforo Pedraza Ortega, Griselda Yaneth Restrepo G. y
José Luis Flórez Rivera -los cuales transcribe-.
3.1.3 Con el Acto Legislativo acusado se “arrasó
con la división tripartita del poder público” en cuanto se le
otorgaron “funciones al Consejo de Estado para expedir la Ley Estatutaria que reglamenta
dicho Acto Legislativo”.
Al respecto el
actor retoma los argumentos expuestos en
el informe de ponencia para segundo debate en la primera vuelta en la
Cámara de Representantes presentada por
los representantes Carlos Arturo Piedrahita C, Telésforo Pedraza Ortega,
Griselda Yaneth Restrepo G. y José Luis Flórez Rivera donde se señaló que con
la posibilidad dada al Consejo de Estado para que expida de manera transitoria
la Ley estatutaria de garantías
electorales “nos encontraríamos
definitivamente en la confusión plena del poder público en Colombia al
deslegitimar las atribuciones constitucionales que cada órgano posee”. Así
mismo que “Todavía peor: si la Corte Constitucional declara inexequible la
Ley, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses reglamentará la materia. La
consigna es clara: Acelerar el proceso como sea y tomar discutibles atajos
legislativos que aseguren que el Presidente en ejercicio pueda
participar en las elecciones de 2006”.[1]
Así mismo invoca
los argumentos expuestos sobre este
punto en el Editorial del diario el Tiempo del jueves 16 de diciembre de 2004
titulado “Una fórmula insólita”-cuya copia anexa-
Vicio de trámite
3.2 En relación
con los vicios de trámite precisa que en este caso se desconocieron las
normas constitucionales y legales que
regulan el trámite legislativo y en
particular las que ordenan que las
iniciativas sometidas a votación sean objeto de debate. Específicamente alude
a la votación efectuada por parte de la
Plenaria de la Cámara de Representantes
en el cuarto debate de la primera vuelta, así como a la votación de las Actas de
conciliación tanto por parte de la
Plenaria del Senado de la República como de la Cámara de Representantes en la
Segunda vuelta del trámite surtido para la Aprobación del Acto Legislativo
acusado.
Afirma que en la Cámara de Representantes “en el
segundo debate de la primera vuelta, no se debatió el proyecto de reelección tal como lo determina el
reglamento del Congreso (artículos 157, 158, 159, 164, y 185 de la Ley 5ª de
1992)”. Así mismo afirma que “la Conciliación entre las versiones aprobadas en Senado y Cámara, sobre
el texto final del Acto Legislativo, tampoco fue debatido y culminó aprobado a pupitrazos”.
Respecto del
incumplimiento de la obligación de debatir las iniciativas votadas por el
congreso el actor retoma como propios
los argumentos expuestos por la Corte en las
sentencias C-222 del 29 de abril de 1997 y C-668 del 13 de julio de
2004. Resalta el deber que asiste al Congreso de respetar en el trámite de los
actos legislativos de los requisitos señalados en los artículos 157 y 375 superiores, así como la importancia dada en
las providencias aludidas al concepto de debate.
El actor hace
énfasis en las constancias e intervenciones de los Representantes Joaquín José Vives Perez, Jesús Ignacio García Valencia, Juan De Dios
Alfonso García y Rafael Amador, que figuran en el Acta de la sesión Plenaria del jueves 17 de junio
de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 401 del 4 de agosto de 2004, en
las que se denuncia la falta de garantías para la oposición que la llevó a retirarse del recinto de la
Plenaria y la ausencia de debate del
proyecto en la referida sesión.
El actor así
mismo transcribe el informe de ponencia para
primer debate en la segunda vuelta en la Cámara de Representantes presentada por los representantes Carlos Arturo Piedrahita C, Telésforo Pedraza
Ortega y Griselda Yaneth Restrepo G.
donde como fundamento de la solicitud de archivo del proyecto se advierte sobre la ausencia de debate de la
iniciativa en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes en la primera vuelta del trámite del Acto
Legislativo acusado.
Retoma
igualmente como propios los argumentos expuestos en el editorial del diario el
Tiempo del jueves 16 de diciembre sobre la ausencia de debate de las Actas de
conciliación aprobadas por las plenarias del Senado de la Republica y la Cámara
de Representantes en las sesiones llevadas a cabo en dichas Corporaciones el 14
de diciembre de 2004.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Ministerio del Interior y de Justicia
El
Ministro del Interior y de Justicia, interviene en el presente proceso con el
fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo No. 02
de 2004, con base en las razones que a continuación se sintetizan.
4.1.1
El interviniente afirma que de conformidad con lo decidido por la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991, la competencia de la Corte Constitucional para
decidir sobre la exequibilidad de las reformas constitucionales se limita a
analizar los vicios de procedimiento sin que le sea posible entrar a decidir sobre
el contenido material de dichas reformas no sólo porque la Constitución
Nacional no estableció cláusulas pétreas, sino porque las reformas
constitucionales son susceptibles de control pero únicamente en relación con
los aspectos de procedimiento dado que el Acto Legislativo es creador de normas
superiores y autónomas y por esa razón no pueden estar sujetas a control.
En
esos términos, afirma que bajo ese entendido y a pesar de no considerar que el
poder de reforma conferido al Congreso de la República no le permite sustituir
la Constitución Nacional, es evidente que: “...el Acto Legislativo demandado
no implica una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulte, como
lo señala la misma Corte, que la Constitución original ha sido reemplazada por una
completamente diferente, y por tanto el Acto Legislativo 02 de 2004 no comporta
sustitución alguna de la misma, por lo que ninguna tacha podría derivarse de su
contenido...”.
4.1.2
El interviniente considera que es falsa la afirmación formulada por el actor
según la cual no hubo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes en
la Primera Vuelta Legislativa.
Aduce
que la no transmisión televisiva por Señal Colombia de los debates de proyectos
de Actos Legislativos o leyes no implica que las sesiones tengan carácter
reservado, ni tampoco es un requisito constitucional o reglamentario para su
trámite.
De
otra parte, advierte que: “... el Presidente de la Cámara formalmente abrió
el debate general del proyecto de Acto Legislativo en la sesión del 16 de
junio/04, en la cual intervinieron los ponentes que así lo solicitaron
realizando detalladas exposiciones sobre las inconveniencias (3 ponentes) y las
ventajas del proyecto (2 ponentes)... (...) Los opositores del proyecto
tuvieron la oportunidad de participar en el debate, pero por su propia
determinación y so pretexto de la no transmisión televisiva renunciaron a
realizar sus intervenciones y se retiraron del recinto...”.
En
ese orden de ideas, considera que es del resorte de cada quien el ejercicio del
derecho a intervenir o participar en el debate, y ello es lo que amparan las
normas constitucionales y el Reglamento del Congreso, es así como la facultad
de participar únicamente le corresponde ejercerla o no a sus titulares, de
forma tal que si en la sesión del 16 de junio de 2004 se inscribieron un número
considerable de Congresistas para ser oradores en la sesión del día siguiente y
en ésta no se encontraban presentes o renunciaron expresamente a la
intervención, en nada se desconocen sus derechos pues nunca se les negó la
palabra.
Hace énfasis en que
en lo atinente a la apertura formal del debate no es cierto como lo afirma el
actor que el Presidente de la Cámara haya llevado a cabo la votación sin abrir
previamente el debate como era su obligación, pues es claro que el Presidente
sí abrió formalmente el debate general de manera previa a la votación, en la
sesión del día 16 de junio de 2004, tal y como consta en el Acta No. 112
publicada en la Gaceta del Congreso No. 411/04, igualmente en la sesión del 17
de junio de 2004 una vez aprobado por más de la mayoría simple el informe de
ponencia positiva se sometió a discusión individual el articulado del proyecto.
Como sustento de sus aseveraciones cita los artículos 94 y 95 de la Ley 5ª de
1992, las sentencias C-013 de 1993 y C-801 de 2003 y los apartes pertinentes
del Acta No. 112 publicada en la Gaceta del Congreso No. 411 de 2004.
Así mismo, señala
que cuando se reinició la sesión del 17 de junio continuando con el debate del
proyecto de Acto Legislativo, una vez el Secretario certificó que el debate
general se abrió formalmente desde el día anterior, y que en tal oportunidad
habían realizado sus exposiciones sobre las ventajas y desventajas del proyecto
tanto los ponentes del informe de ponencia que solicita el archivo, como los
que proponen en su informe continuar con el debate, el Presidente se percató
ante la notoriedad del hecho, que los parlamentarios de los partidos y
movimientos opositores al proyecto que el día anterior se habían inscrito para
intervenir, se retiraron del recinto, tal como lo habían anunciado al inicio de
la sesión, de forma tal que preguntó si había más interesados en intervenir,
manifestándose en tal sentido únicamente los Representantes Telésforo Pedraza
para solicitar la votación nominal y Plinio Olano para renunciar a su
inscripción y a la de su bancada “Acción Legislativa” para intervenir sin que
alguien más solicitara el uso de la palabra.
En esos términos,
insiste en que: “...el Presidente de la Cámara a nadie negó el derecho a
intervenir de manera irreglamentaria: bajo el marco de garantías para la
participación en el debate, preguntó si alguien quería intervenir, le concedió
la palabra a los dos Representantes que en respuesta tal pregunta manifestaron su
interés, reiteró nuevamente que si alguien más quería intervenir, no habiendo
muestra de interés en tal sentido por ninguno de los parlamentarios presentes
en el recinto; luego lo pertinente era cerrar el debate y someter a votación
los informes de ponencia, bajo el supuesto de suficiente ilustración, sin que
por ello se ocasionara violación alguna del artículo 97 de la Ley 5/92...”.
Igualmente,
considera que la no realización material o la ausencia de intervenciones
parlamentarias no implica que no haya existido debate, puesto que la
intervención de todos o de un número determinado de Congresistas no es una
condición obligatoria para la discusión del proyecto, especialmente si se
considera que la no intervención de muchos de los parlamentarios obedeció a que
éstos se retiraron del recinto o manifestaron expresamente su desistimiento a
intervenir.
Afirma que,
contrario a lo pretendido por el demandante no existe ninguna obligación
constitucional o reglamentaria según la cual para someter a votación ya sea la
ponencia o el articulado del proyecto, el Presidente de la Corporación deba
esperar a que todos los Congresistas que por su propia decisión se retiraron
del recinto regresen al mismo, pues existiendo el quórum decisorio establecido
por la Constitución Nacional y la Ley 5ª de 1992, y siendo el querer de las
mayorías, lo pertinente es que proceda a votar bajo el supuesto de suficiente
ilustración.
4.1.3 En relación con el trámite del informe de conciliación en las Plenarias de Cámara y Senado, el interviniente afirma que no es cierto como lo afirma el demandante que el texto final de la conciliación aprobado en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes haya sido debatido y culminado “a pupitrazos”.
4.1.3.1 Cámara de Representantes
Señala
que en lo atinente al conocimiento previo del informe de conciliación y el
texto conciliado definitivo allí propuesto que fue sometido a debate y aprobado
el 14 de diciembre de 2004 en la plenaria de la Cámara de Representantes, es
evidente que los parlamentarios tuvieron la oportunidad de conocer tanto el
informe como el texto conciliado sometido a consideración de la plenaria
previamente al debate y votación del mismo, pues éstos fueron publicados en la
respectiva Gaceta del Congreso con cinco (5) días de anticipación a la plenaria
del 14 de diciembre de 2004, cumpliéndose así con el requisito de publicidad
que antecede el debate de conformidad con lo previsto en el artículo 161,
inciso 1º de la Constitución Nacional.
Aunado
a lo anterior, destaca que aunque el citado artículo 161, inciso 1º no lo
establece expresamente, tal publicación se puso a disposición y fue entregada
oportunamente a los congresistas, además, el Secretario General leyó el informe
de conciliación advirtiendo que al mismo se adjuntaba el texto previamente
publicado y repartido a los parlamentarios como consta en el Acta No. 154 del
14 de diciembre de 2004.
En
esos términos, aclara que contrario a lo afirmado por el actor sí hubo debate,
toda vez que el Presidente de la plenaria de la Cámara de Representantes abrió
formalmente el debate en los términos previstos en el artículo 94 de la Ley 5ª
de 1992 y tal como consta en el Acta No. 154 del 14 de diciembre de 2004. Posteriormente, una vez leído el informe de
conciliación por el Secretario General, y abierto formalmente el debate no hubo
parlamentarios inscritos para intervenir en el mismo, en los términos
dispuestos por el Reglamento del Congreso, ni tampoco el Representante Hugo
Zárrate levantó la mano antes del cierre del debate, sólo lo hizo después de la
votación del informe cuando ya había precluido la oportunidad para el efecto.
Afirma
que en respuesta a la actitud de algunos de los opositores al proyecto, que
valiéndose de constancias pretendían demeritar el trámite reglamentario que se
había surtido, el Representante Reginaldo Montes solicitó votar nominalmente la
reapertura del debate y votación del acta de conciliación, además muchos
parlamentarios, al mismo tiempo algunos parlamentarios incluso de aquellos que
votaron negativamente el Acto Legislativo, rechazaron la actitud
obstruccionista al proyecto solicitando en consecuencia votar negativamente la
reapertura. No obstante, como consta en
el Acta No. 154 de 2004 fue sometida a consideración la proposición de
reapertura de la discusión y votación del acta de conciliación la cual fue
negada por más de la mayoría absoluta, ratificándose así la voluntad
manifestada por el inicio de la plenaria cuando votó el informe de
conciliación.
4.1.3.2. Senado de la República
Indica
que en la sesión plenaria del Senado de la República que se llevó a cabo el 14
de diciembre de 2004, se inició la sesión de conformidad con lo previsto en el
artículo 91 de la Ley 5ª de 1992, esto es existiendo quórum deliberatorio según
consta en el Acta No. 28 de 2004, una vez constatado éste el Presidente ordenó
empezar la consideración de los proyectos para discusión y en consecuencia
sometió a debate de Plenaria el informe de conciliación del Acto Legislativo
cuyo conocimiento además era de conocimiento de los Congresistas al haberse
publicado con cinco (5) días de anticipación a la sesión en la que se iba a
discutir y votar como consta en la Gaceta del Congreso No. 799 del 9 de
diciembre de 2004.
Así
mismo, señala que encontrándose en consideración el informe de conciliación, se
concedió la palabra a los Congresistas que la solicitaron, ratificándose que se
estaba dando la oportunidad del debate con existencia del quórum deliberatorio
el cual fue verificado nuevamente y certificado por el Secretario General del
Senado de la República.
Considera
además que no existe irregularidad alguno que genere un vicio de procedimiento
en la aprobación del proyecto, por el simple hecho de que la Presidencia
constatado el quórum deliberatorio postergara la consideración sobre la
aprobación del informe de conciliación sometido a debate en la Plenaria, hasta
tanto se conformara el quórum decisorio, puesto que el Presidente no hizo otra
cosa que acatar las disposiciones constitucionales y legales que establecen lo
relativo al quórum, y por tanto una vez se conformó el quórum decisorio y se
agotó el orden del día en cuanto a la discusión y votación de proyectos se
procedió a abordar los proyectos con informe de conciliación, como era el caso
del Acto Legislativo, respecto de lo cual el Secretario General de la
Corporación informó que ya había sido sometido a discusión y leído el informe.
De
otra parte, aclara que no existe constancia alguna de que algún Congresista
hubiera solicitado nuevamente la palabra ni manifestara su desacuerdo con el
cierre de discusión del informe, como bien hubiesen podido hacerlo utilizando
los recursos previstos para el efecto en la Ley 5ª de 1992, verbigracia,
apelando la decisión adoptada por el Presidente en su oportunidad tal y como lo
dispone el artículo 44 del Reglamento del Congreso.
4.1.4 En relación con los cargos por extralimitación del poder de reforma o
sustitución de la Constitución el
Ministro afirma que la demanda plantea: “... un vicio de competencia del
Congreso por una presunta sustitución del Ordenamiento Superior, efecto para el
cual el demandante se limita a manifestar que con el acto acusado se vulneran
materialmente algunas disposiciones constitucionales con lo cual no solo
confunde los conceptos de sustitución y violación sino que pretende que se de
al Acto Legislativo 02 de 2004 el tratamiento de una ley ordinaria y que la
Corte Constitucional entre a estudiar el contenido material de los enunciados
del acto acusado, asunto que excede su competencia en el marco del juicio de
constitucionalidad de las reformas constitucionales, de acuerdo con la
competencia que en esos casos le atribuye la Carta en los artículos 241 y 379,
limitada estrictamente a los vicios de procedimiento en la formación del Acto
Legislativo...”.
4.1.4.1
Considera que con la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004 no se modificó
el régimen político escogido por el constituyente originario de 1991 y que se
encuentra previsto en la Constitución Nacional, y en ese entendido, la
reelección mantiene los pilares del Estado Social de Derecho participativo,
democrático y pluralista, y en consecuencia es claro entonces que: “...contrario
a lo afirmado por el demandante, con el Acto Legislativo 02 de 2004 el
ordenamiento político e institucional del país se mantiene, las normas
relacionadas con la asignación de recursos, elaboración, aprobación del
presupuesto, plan de desarrollo, transferencias, etc, impiden que se cambien
las reglas en la asignación de los recursos públicos: el régimen político no
fue modificado, no se cambiaron las reglas del juego político e institucional.
El fortalecimiento de los partidos políticos a partir de las reciente reforma
política sigue en camino en Colombia”.
En lo relativo a la separación de poderes, recuerda que la jurisprudencia constitucional ha resaltado la importancia de tal principio como garantía de la libertad ciudadana y como elemento de legitimación del régimen democrático. Sobre el particular cita apartes de las sentencias C-497 de 1995 y C-830 de 2001.
Destaca que el principio de separación
de poderes se mantiene incólume en el Acto Legislativo 02 de 2004, toda vez que
la posibilidad de reelección presidencial no da lugar a la concentración del
poder ni a la eliminación del sistema de pesos y contrapesos que caracteriza la
democracia, además no se modifica la realización de diferentes funciones por
diversos órganos independientes que colaboran entre si para la realización de
los fines del Estado, ni la limitación entre ellos con miras a garantizar la
libertad e impedir el abuso del poder tal y como lo prevé el artículo 121 de la
Constitución Nacional, especialmente si se considera que: “... con
reelección o sin ella el Presidente de la República es el Jefe de Estado, Jefe
del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa (C.P. art. 115), un Congreso
bicameral sigue estando encargado de reformar la Constitución, hacer las leyes
y ejercer el control político sobre el Gobierno y la administración (C.P. art.
114), y quienes administran justicia son la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los jueces, al
igual que la Justicia Penal Militar (C.P. art. 116)...”.
En ese entendido, advierte que si se acepta
que: “...al establecer la no reelección el fin querido por el Constituyente
primario fue evitar las posibilidades de vulneración de los derechos y
libertades y el abuso del poder, es claro que no es la reelección per se la que
consideró odiosa el constituyente originario sino el posible abuso de la misma
por lo cual mientras el fin perseguido mantenga su presencia en los nuevos
enunciados de los incisos 2° y 3° del artículo 127, 152 y 197 incorporados
mediante el Acto Legislativo 02 de 2004, no puede afirmarse que haya sustituido
la Constitución vigente. (...) Bajo el argumento conforme al cual la
reelección implica la vulneración de los derechos fundamentales subyace la afirmación
de que, bajo el imperio de la norma que prohibía la reelección, todas las
normas constitucionales que definen valores, principios y reglas vigentes antes
de la expedición del acto que no ocupa: constituyen una garantía suficiente
para evitar que durante 4 años se concentre el poder en unas solas manos y para
preservar los derechos y libertades de los ciudadanos así como la forma de
Estado, el régimen político y la forma de Gobierno establecidos en la
Constitución de 1991...”.
4.1.4.2 Por otra parte, recuerda que la jurisprudencia constitucional ha aceptado que los derechos humanos entre los cuales se encuentra el derecho a la igualdad, no son absolutos y por tanto es posible limitarlos o ampliarlos dentro de un marco de razonabilidad y proporcionalidad acorde con el interés general. Sobre el particular cita apartes de la sentencia C-1345 de 2000.
Destaca igualmente que, en el caso del
Acto Legislativo 02 de 2004 la garantía de un proceso político igualitario,
libre y transparente fue considerada por el poder de reforma de la Constitución
Nacional, al establecer ciertos límites y la exigencia expresa de condiciones
de equidad en la contienda electoral en el evento en que el Presidente en
ejercicio decida postular su candidatura, en efecto: “... el Acto
Legislativo 02 de 2004 establece que la participación del Presidente y el
Vicepresidente en las campañas electorales sólo podrá darse desde los cuatro
(4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección
presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que
la hubiere. (...) La norma constitucional prohíbe también que
durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República utilicen
bienes del Estado o recursos del Tesoro público, distintos a aquellos que se
ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento
de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los
términos que señale la Ley Estatutaria...”.
Adicionalmente, destaca que el Congreso al aprobar el Acto Legislativo 02 de 2004 también tuvo en cuenta que no se puede desconocer que una reelección consecutiva deber ir acompañada de previsiones que eviten un eventual anquilosamiento del poder o conductas de abuso frente a los recursos públicos, y por esa razón se previó expresamente permitir la reelección sólo por un periodo adicional sea este consecutivo o no y garantizar mediante la expedición de una Ley Estatutaria las garantías electorales a la oposición. Sobre el particular cita la sentencia C-971 de 2004.
4.1.4.3 En relación con el cargo por
sustitución de la Constitución Nacional por conferir una función legislativa al
Consejo de Estado señala que: “...Carece de razón el demandante que
considera que el Congreso de la República excedió su competencia extralimitando
su poder de reforma a la Carta Política al otorgar al Consejo de Estado
facultades para reglamentar de manera transitoria lo relacionado con los temas
sobre igualdad electoral de los candidatos presidenciales previstos en el
artículo 4° del Acto Legislativo, en los supuestos en que el Congreso de la
República no expida la respectiva ley estatutaria antes del 20 de junio de
2005, o que habiendo tramitado el proyecto durante el lapso, sea declarado
inexequible por la Corte Constitucional...”.
Afirma
que: “...La disposición acusada no configura sustitución de la Constitución,
sino una excepción a la separación de poderes que habilita una delegación
legislativa que es subsidiaria, limitada temporal y materialmente, conserva la
reserva material de ley y se encuentra sujeta a los controles de
constitucionalidad ordinarios, de tal forma que guarda plena armonía con el
modelo flexible de separación de poderes concebido por la Carta de 1991. Así mismo, tal atribución excepcional se
confiere al Consejo de Estado, al cual el propio Constituyente de 1991 le
otorgó, de manera similar, facultades legislativas excepcionales en sus
disposiciones transitorias, no siendo tampoco extraña tal tarea a su giro
ordinario como organismo que desde sus orígenes ha tenido dentro de sus
funciones la colaboración con el legislativo en la preparación y presentación
de proyectos de ley y actos legislativos, y que adicionalmente cuenta con basto
conocimiento en el tema electoral al ser el Supremo Tribunal Contencioso en la
materia...”.
De
otra parte, aduce que los cargos formulados por el demandante suponen la
existencia de una concepción clásica del principio de separación de poderes
correspondiente al modelo riguroso de delimitación de las ramas del poder
público con autonomía y separación funcional totalmente delimitadas de sus
órganos, que lleva a colegir que la delegación legislativa temporal entre ramas
por sí misma implica una sustitución del principio de separación de poderes y
en consecuencia la sustitución de la Constitución, olvidando el actor que: “...el
principio de separación de poderes adoptado por la Carta de 1991, no
corresponde al esquema rígido de atribución de competencias entre los distintos
órganos del Estado, sino a un modelo flexible que reconoce relaciones de
colaboración entre los distintos órganos a los cuales corresponden ciertas
competencias, sin perjuicio de que en determinadas hipótesis estos órganos
puedan ejercer competencias que de ordinario corresponden a otros, lo cual, tal
como se ha reconocido, resulta armónico con el constitucionalismo democrático
la institución de la delegación legislativa, que es una práctica democrática
universal aceptada en el mundo contemporáneo...”.
Hace
énfasis en que el Constituyente originario, al establecer el principio de
separación de poderes en la Constitución Nacional de 1991 concibió un sistema
flexible de la división del poder público, en el que admitió la delegación
legislativa no sólo en el Ejecutivo, sino expresamente en el Consejo de Estado
al habilitar en forma temporal y supletiva a dicho órgano judicial en el
artículo 14 transitorio de la Constitución para expedir un instrumento jurídico
tan importante como el Reglamento del Congreso, de suerte que: “...Si el
espíritu del Constituyente hubiese considerado que la delegación legislativa al
Consejo de Estado atentaba contra la filosofía y principios que orientaron la
expedición de la Carta, o que desnaturalizaba el principio de separación de
poderes en el modelo acogido, no habría concedido facultades extraordinarias al
Consejo de Estado en sus disposiciones transitorias como en efecto lo hizo...”.
Así
mismo, advierte que el demandante desconoce que si bien el Consejo de Estado
forma parte de la Rama Judicial, desde sus orígenes la naturaleza de sus
funciones no ha sido “típicamente jurisdiccional”, circunstancia que se
refleja en la coexistencia actual de tales atribuciones, sumadas a las de
órgano consultivo del Gobierno e igualmente con iniciativa para preparar y
presentar proyectos de ley ante el Congreso de la República.
Precisa
que la atribución conferida por el Acto Legislativo 02 de 2004 al Consejo de
Estado debe realizarse con sujeción a la Constitución, y en este caso concreto
tiene plena aplicación lo dispuesto por el artículo 243 superior, en ese
sentido, pues dicho Acto Legislativo no establece previsión alguna en contrario
de tal norma superior, luego no tiene asidero el presumir que la delegación
legislativa apareje una autorización para desconocer tal mandato, por el
contrario, la existencia de una delegación legislativa temporal al Consejo de
Estado no implica que su ejercicio pueda desbordar los mandatos
constitucionales pertinentes, pues es propio del Estado Social de Derecho el
sometimiento de todos los poderes a la Constitución Nacional, sin que para ello
se requiriera su señalamiento expreso en la norma.
4.2. Congreso de la República
El
Presidente del Congreso de la República, interviene en el presente proceso con
el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo No.
02 de 2004, con base en las razones que a continuación se resumen.
Recuerda
que: “... El Congreso de la República, como órgano constituido del poder
público, es titular de la función de reformar la Constitución Política a través
de actos legislativos, en concurso con la Asamblea Constituyente y el pueblo
mediante referendo. Para el ejercicio de
esta función constituyente el Congreso de la República tiene el deber de
sujetarse a la observancia de las normas constitucionales que regulan esta
función...”.
En
esos términos, señala que la Constitución Nacional no establece en ninguna de
sus normas un límite material a la potestad constituyente de las Cámaras, por
lo que no existe disposición
constitucional vigente que establezca temas vedados al poder de reforma
constitucional del Congreso de la República, y en ese entendido: “...La
voluntad política de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, expresada en
la ausencia de límites al poder de reforma constitucional del Congreso de la
República, es coherente con el texto constitucional del artículo 241 de la
Carta, inciso 1°, que atribuye a la Corte Constitucional la competencia para
decidir las demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de
la Constitución, ‘sólo por vicios de procedimiento en su formación’...”.
Advierte que si la
Constitución de 1991 hubiera impuesto límites a las competencias materiales del
Congreso, tal norma superior hubiera otorgado a la Corte Constitucional
atribuciones para decidir sobre vicios de competencia material o vicios de
fondo.
Finalmente
reitera que las facultades y límites del Congreso de la República están
expresamente señalados en la Constitución Nacional, y del mismo modo las
competencias de los demás órganos constituidos del poder público son las que
fija la norma fundamental, pues no podría ser de otra manera ya que la
democracia descansa sobre ese principio, sin que sea saludable que ningún poder
legislativo, ejecutivo o judicial prevalezca sobre el orden constitucional o
subordine los otros poderes.
4.3. Gobernación del Valle del Cauca
El
Gobernador del Valle del Cauca, interviene en el presente proceso con el fin de
solicitar la declaratoria de exequibilidad condicionada del Acto Legislativo
No. 02 de 2004, a partir de las razones que a continuación se resumen.
El
interviniente considera que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 vulnera el
artículo 13 de la Constitución Nacional, en la medida en que prohíbe la
reelección de Gobernadores de Departamento y Alcaldes a pesar de que éstos al
igual que el Presidente de la República son elegidos popularmente. Sobre el
particular cita apartes de la sentencia C-410 de 1994.
En
esos términos, advierte que: “...Tal como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional y la doctrina internacional, se predica la igualdad entre
iguales, por lo tanto cuando existe un trato diferente entre éstos se rompe el
principio a la igualdad, precisamente por el trato discriminatorio, que en el caso
de estudio se dio, si tenemos en cuenta que se trata de personas que ocupan
cargos dentro del poder ejecutivo y fueron elegidos por voto popular por un
periodo determinado...”, de forma tal que si el Presidente y el
Vicepresidente de la República que fueron elegidos popularmente por un periodo
determinado pueden presentar su candidatura para el mismo cargo, no se entiende
por qué los Gobernadores y Alcaldes no lo pueden hacer si se reitera, fueron
elegidos popularmente y además hacen parte de la Rama Ejecutiva.
Aclara
que no puede existir una norma constitucional o legal que le otorgue
privilegios a un ciudadano, en el caso del Acto Legislativo al Presidente de la
República, negándoselos a la vez a otros ciudadanos, que se encuentran en
igualdad de condiciones como es el caso de los Gobernadores de Departamento y
Alcaldes. Al respecto cita apartes de la sentencia C-348 de 1997.
Finalmente,
solicita que -con el fin de respetar el derecho a la igualdad que tienen los
Gobernadores de Departamento y Alcaldes-,
en el evento en que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 sea declarado
exequible, se señale por la Corte que aquellos tienen la posibilidad de
presentarse como candidatos al cargo de Presidente y Vicepresidente de la
República.
4.4. Universidad del Rosario
El
Decano (E) de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
interviene en el presente proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad
del Acto Legislativo No. 02 de 2004, con base en las razones que a continuación
se sintetizan.
El
interviniente afirma que: “...de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 1° del artículo 241 de la Constitución Política la competencia de la
Corte en relación con las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, como es el caso
del Acto Legislativo 02 de 2004, debe limitarse a la verificación de la
existencia o no de vicios de procedimiento en la formación de los mismos y es
en ese entendido que se ha pronunciado la Corte en diferentes
oportunidades...”. Sobre el
particular cita las sentencias C-535 de 1995, C-387 de 1997, C-543 de 1998, y
apartes de las sentencias C-487 de 2002 y C-551 de 2003.
En
esos términos, advierte que la Corte Constitucional solamente debe declarar la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2004 en el
evento que encuentre prueba que durante su formación se incurrió en vicios de
procedimiento, y por el contrario, deberá declararse inhibida para hacer
pronunciamientos de fondo frente a todos aquellos cargos que se refieran al
contenido material del referido Acto Legislativo.
Aclara
que la restricción que impone el artículo 241 de la Constitución a la
competencia de la Corte Constitucional, específicamente en lo que concierne a los
actos reformatorios de la norma superior, es una consecuencia necesaria de los
mecanismos de reforma constitucional, de forma tal que una interpretación de la
Corte, esto es desconociendo tal restricción, puede terminar aboliendo esos
mecanismos constitucionales para ejercer su control de constitucionalidad.
En
ese sentido, precisa que: “...cuando se solicita a la Corte Constitucional
que controle el contenido material del Acto Legislativo 02 de 2004 no se le
está pidiendo nada diferente a que determine lo que se puede o no se puede
reformar de la Constitución, o en otras palabras, que establezca límites a las
facultades reformatorias que la Constitución Política de 1991 radicó en cabeza
del poder constituido...”.
Señala
que si la Corte Constitucional declara inexequible el Acto Legislativo 02 de
2004 en ejercicio de un control material que extralimita su competencia,
estaría a través de un juicio de valor, elevando a rango de principios supremos
artículos que no fueron considerados como tales por el propio Constituyente de
1991.
Finalmente
advierte que: “...aceptar los cargos de fondo formulados contra el Acto
Legislativo 02 de 2004 sería tanto como considerar que los artículos 127, 52,
197 y 204 de la Constitución Política son ‘cláusulas pétreas’ y, en
consecuencia, inmodificables. Lo
anterior, generaría el bloqueo de la sociedad política, en el sentido que se
estarían desconociendo las facultades del poder constituido, y dejando, vía
interpretación constitucional, sin ‘efecto útil’ el artículo 374 de la
Constitución Política...”.
4.5.
Ciudadano Manuel Fernández Díaz
El ciudadano Manuel Fernández Díaz, intervino en el
presente proceso para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del
Acto Legislativo No. 02 de 2004, con fundamento en los argumentos que a
continuación se resumen.
El
ciudadano señala que si bien en la historia de Colombia la experiencia
reeleccionista no ha sido satisfactoria, no por ello se puede desechar la
figura de reelección. Explica que: “...tras haber aventurado con mandatos de
dos y seis años, y superado las ambiciones porfiristas del General Reyes, en
1910, el país acogió la fórmula de periodos presidenciales de cuatro años, con
posibilidad de reelección, pero solo después de una pausa. Ese arreglo institucional, lejos de ser
arbitrario, fue resultado de duras experiencias. Ello quizá explica en buena parte la relativa
estabilidad que desde entonces ha gozado el sistema político colombiano. Al prohibir en términos absolutos la reelección,
los Constituyentes de 1991 abandonaron una sabia tradición, aunque preservaron
el ciclo electoral de cuatro años que definió nuestra democracia durante el
siglo XX...”.
4.6.
Ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán
El ciudadano Ramiro
Bejarano Guzmán, intervino en el presente proceso, para solicitar a la Corte
que declare la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004, a partir de
las razones que a continuación se sintetizan.
Considera que durante el trámite en el Congreso de la República del
Acto Legislativo No. 02 de 2004 en la primera vuelta varios Representantes a la
Cámara manifestaron ante la plenaria que se encontraban impedidos para votarlo,
toda vez que tenían parientes en el Gobierno, sin embargo tales impedimentos a
pesar de encontrarse fundados en conflictos de intereses de los miembros de la
Cámara no fueron decididos por la Comisión de Etica sino que la plenaria de
dicha Corporación decidió someter a votación tales impedimentos, contrariando
lo previsto en el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992.
En esos términos, señala que: “...tal decisión, no se trató de
un acto desprevenido sino de una calculada maniobra para salvar el proyecto de
acto legislativo, pues de haberse tenido que surtir la intervención de la
Comisión de Etica, ello habría implicado dilación en el trámite en curso, y su
más seguro naufragio, atendida la consideración de que los actos legislativos
han de tramitarse en dos legislaturas...”, de suerte que el vicio generado
en el estudio y votación de los impedimentos en la plenaria de la Cámara y no
en la Comisión de Etica quien era el órgano competente para esos fines como
manda la Ley 5ª de 1992, constituye un vicio de carácter insubsanable que hace
inexequible el Acto Legislativo No. 02 de 2004.
4.7. Ciudadano Christian Fernando Cardona Nieto
El ciudadano
Christian Fernando Cardona Nieto, intervino en el presente proceso, con el fin
de solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del Acto Legislativo No.
02 de 2004, a partir de las razones que a continuación se sintetizan.
Advierte
que: “...Las razones para sostener que un Acto Legislativo solo puede ser
revisado en orden a establecer si en su trámite se infringieron normas de
carácter procedimental resulta bastante claro, por cuanto al expedirse el Acto
Legislativo luego de culminado su trámite, surge a la vida jurídica una norma
igual a las otras normas constitucionales no reformadas, ni modificadas, sin
que se pueda siquiera establecer o pensar que las mismas tienen índole de
carácter inferior...”.
Considera que la figura de la reelección presidencial no
elimina ningún derecho fundamental, ni suprime ningún principio democrático,
por el contrario reafirma el más importante de todos los principios
democráticos esto es, el derecho a elegir y ser elegido, respetando a su vez
los derechos de las minorías y de las mayorías para elegir el Gobierno, y la
persona que habrá de regir por cuatro años los destinos y el manejo de las
tareas ejecutivas del país.
4.8. Ciudadanos Juan
Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubeli Muñoz y Anderson Rojas
Los ciudadanos referidos, intervinieron en el presente
proceso, con el fin de solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad del
Acto Legislativo No. 02 de 2004, con fundamento en los argumentos que a
continuación se resumen.
Consideran que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 contiene
vicios de procedimiento que lo hacen inconstitucional, y en la medida en que
vulnera el Preámbulo y los artículos 2°, 4°, 9°, 13, 20, 40-1 y 7, 93, 112,
113, 114 inciso 1°, 127 inciso 3°,153-1º, 183, 190, 197, 202, 204, 258-1º, 371
inciso 1°, 372 inciso 1° y 374 de la Constitución Nacional.
Señalan que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 desconoce lo
previsto en el artículo 374 de la Constitución Nacional, en la medida en que: “...
el Constituyente derivado excedió la competencia en la expedición del mismo, al
ocasionar éste un cambio abrupto de lo que fue la voluntad del Constituyente
Primario de 1991, el cuál fijó los derroteros que habrían de regir la vida
política, como manifestación de la autodeterminación de los pueblos...”, especialmente
si se considera que si bien la Constitución Nacional no es inmodificable, para
efectos de su enmienda existe un requisito sine quanon, esto es, que el
pueblo en su condición de soberano, se manifieste mediante la convocatoria a
una Asamblea Nacional Constituyente, y a través de ésta se reforme el mandato
constitucional.
Advierten que en la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004 se
violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Ley 5ª de
1992, en la medida en que, no se tramitaron en debida forma los impedimentos
propuestos por los Congresistas en las diferentes sesiones en las que se votó
el referido Acto Legislativo.
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3851, recibido el cinco (5) de
julio de 2005, en el que solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad
del Acto Legislativo 02 de 2004 por ausencia de vicios de competencia, salvo en lo que hace al inciso final del
parágrafo transitorio del artículo 4°
del referido Acto Legislativo que
solicita declarar inexequible.
Cabe precisar que
adicionalmente en los conceptos rendidos en los expedientes en los que se acusó
dicho acto legislativo por vicios de procedimiento referentes a la omisión de
debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes en primera vuelta y en las
Plenarias de Senado y Cámara en la segunda vuelta para la aprobación de las
Actas de conciliación que son a los que se refiere el actor en el presente
proceso el señor Procurador solicita la declaratoria de inexequibilidad del
Acto Legislativo 02 de 2004 por considerar que efectivamente se había omitido
el debate en dichas etapas del proceso legislativo, razón por la cual si bien
dichas consideraciones no hicieron parte del concepto rendido en el presente
expediente la Corte hará referencia a las mismas dentro de este acápite de la
sentencia.
5.1
La Vista Fiscal advierte que la introducción de la figura de la reelección
presidencial en el sistema constitucional colombiano, si bien implica una
modificación a texto constitucional de la Carta Política de 1991, por demás
propio del poder de reforma, no puede ser entendida como una sustitución o
subvertimiento a la norma constitucional en los términos de las sentencias
C-551 de 2003 y C-970 y 971 de 2004 en las que la Corporación ha desarrollado su doctrina sobre
este punto.
Recuerda
que: “...El sistema de Gobierno por el que se inclinó el Constituyente de
1991 fue el presidencial, sistema que nos viene dado desde la época de la
República, implementado por primera vez en la Constitución de Cúcuta de
1821. El sistema presidencial se caracteriza
por la elección popular directa, la mayoría de las veces, indirecta en pocas,
del Jefe del Ejecutivo, quien es a su vez Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y
Suprema Autoridad Administrativa, para unos períodos fijos, cuya duración
dependerá de la decisión soberana de cada Estado y que oscilan entre los tres y
ocho años...”, de forma tal que los rasgos definitorios o característicos
de este sistema están dados por la elección popular del Presidente y por la
existencia de periodos para asegurar la alternancia del poder principio básico
de la democracia.
En
ese entendido, considera que la reelección o no del primer mandatario no es un
requisito de la esencia del sistema político, pues en algunos Estados con
sistema presidencial tal figura se admite y en otros no, de suerte que: “...El
que en la mayoría de los Estados con sistema presidencial no se admita la
reelección inmediata, no significa que ésta sea una característica esencial del
sistema. Por tanto, ese argumento
cuantitativo debe desecharse como fundamento para sostener que su reconocimiento
implica una desfiguración del sistema de gobierno adoptado por el Constituyente
de 1991...”.
Así
mismo, aduce que: “... el supuesto descrito en la demanda presenta una
confusión entre el derecho que le confiere la reforma al Presidente a ser reelegido,
con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, de Gobierno e
incluso del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando identifica
tal ejercicio con la condición misma de esa dignidad...”, y bajo ese
supuesto se entiende que la probabilidad del uso de los instrumentos
gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a su favor, serán el factor
inexorable que determinará la reelección del Presidente y por tanto la
utilización irregular de los recursos estatales con fines electorales es lo que
finalmente demostrará, que la figura de la reelección presidencial comporta la
alteración de los principios de la Constitución llegando a la conclusión entonces, que el Constituyente Derivado
transgredió los límites de su competencia para reformar la Constitución.
En
ese orden de ideas, observa que: “... tal alteración no es predicable de la
figura de la reelección presidencial en sí misma considerada, ya que en su
regulación el Constituyente, derivado no modificó ni las funciones asignadas al
Gobierno ni los fines estatales señalados en el artículo 2º. No se le asignó función electoral alguna al
Presidente de la República, a menos que se esté confundiendo con dicha función,
la actividad electoral que aquél desarrollará en busca precisamente de ser
reelegido, actividad que igualmente adelantarán sus oponentes, bajo el supuesto
normativo de iguales condiciones a las del presidente candidato (...) y no por
ello puede hablarse de atribución de función electoral a dichos oponentes...”.
Así
mismo, estima que tampoco se desconoce uno de los principios esenciales a los
sistemas democráticos, esto es la alternancia del poder, toda vez que: “...precisamente
el poder de reforma se cuidó en señalar que la posibilidad de reelección sólo
podrá ser por una vez, bien de forma inmediata o discontinua, (...) Por tanto,
no puede alegarse un desconocimiento de los fundamentos mismos de la democracia
por la implementación de esta figura, cuando serán precisamente los ciudadanos
en ejercicio de su derecho al voto, mecanismo directo de participación (...)
los que han de determinar si alguien distinto al Presidente-candidato ha de
regir sus destinos. En otros términos,
el voto popular será en últimas el que determine la eficacia, eficiencia y
conveniencia de esta figura dentro del sistema constitucional...”.
5.2
De otra parte, la Vista Fiscal no comparte las apreciaciones del demandante: “...
en el sentido de que los poderes y atribuciones presidenciales ordinarios y
excepcionales pueden ejercerse, por virtud del acto legislativo, sin límite ni
restricción en lo que a la campaña política para su reelección atañe, con lo
que dicho acto reformatorio colocaría en situación de desventaja, desde el
momento mismo de la iniciación de dicha campaña e incluso antes, a los ciudadanos
que se opongan a la candidatura presidencial del Jefe Ejecutivo...”. Estima que
la formulación de tal tesis por el
actor, obedece a una lectura aislada y por tanto descontextualizada de la norma
mediante la que se permite al Presidente participar en campañas políticas
orientadas a su reelección, desconociendo en consecuencia que los límites y
restricciones que se le imponen al Presidente y al Vicepresidente en materia de
disposición de los bienes del Estado y de los recursos del tesoro público, tienen
precisamente como finalidad que los poderes propios del Presidente no sean
utilizados por él de manera que se desconozcan los derechos de sus
contrincantes electorales.
Recuerda que según el texto acusado el Presidente en
su campaña política para la reelección no podrá hacer uso de ningún bien del
Estado ni de ningún recurso del tesoro público, que no pueda ser utilizado por
los candidatos que se opongan a su candidatura en igualdad de condiciones,
especialmente si se considera que los mismos apartes normativos relativos a la
condiciones de igualdad entre los distintos aspirantes a la Presidencia de la
República en la campaña política: “... se prevé que no obstante exceptuarse
de la prohibición de ser utilizados aquellos bienes que estén destinados al
cumplimiento de las funciones de los cargos de Presidente y Vicepresidente y a
su protección, tales bienes solo podrán ser utilizados ‘en los términos que
señale la Ley Estatutaria’ que el mismo acto legislativo ordena dictar al
Congreso de la República para regular lo atinente a ‘la igualdad electoral
entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos
de ley...”.
Considera
entonces que el Acto Legislativo 02 de 2004 no trasgredió el límite del poder
de reforma, pues en materia de las campañas electorales el Acto fijó una
previsión en el sentido de que se dote de garantías suficientes la realización
de las mismas, con el fin de que haya igualdad de condiciones entre los
diversos contendores, y ello obedece a que no es la Constitución a la que le
corresponde establecer los desarrollos normativos de los derechos que ella
misma prevé, aún tratándose de derechos fundamentales, pues es claro que es a
la Ley a la que atañe adelantar esa tarea reguladora, en el caso concreto a
través de la Ley Estatutaria, tal y como lo dispuso el Constituyente Primario
en el artículo 152 constitucional.
Así
mismo, advierte que: “...En el mandato contenido en el artículo 4° del Acto
Legislativo consistente en que el Congreso mediante la Ley Estatutaria regulara
‘la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República
que reúnan los requisitos que determine la ley’, el poder de reforma reconoce
la situación fáctica de desigualdad existente a favor del Presidente-candidato,
en atención al poder político que ese alto dignatario ostentará al continuar en
funciones durante la campaña política que se adelante. Y es, precisamente ese reconocimiento lo que
condujo al Constituyente derivado a ordenarle al Congreso de la República que
adelantara la regulación de la igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia de la República, mediante la ley estatutaria, sin la cual la
reforma introducida mediante el acto legislativo no podrá surtir efectos...”.
La trasgresión de los límites del poder de
reforma con la previsión según la cual el Consejo de Estado dictará la Ley
Estatutaria sobre garantías electorales en caso de que el Congreso de la
República no lo haga o la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la
Ley expedida por el órgano legislativo.
Considera
que el Congreso de la República en su condición de constituyente derivado, al
aprobar el inciso final del artículo 4° del Acto Legislativo 02 de 2004,
trasgredió los límites del poder de reforma atribuido por la Constitución a esa
Corporación y por ende esa norma debe ser declarada inexequible, puesto que: “...al
disponer en el inciso mencionado que el Consejo de Estado deberá reglamentar
transitoriamente el literal f) del artículo 152 de la Constitución sobre
igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, en el
evento en que el proyecto de ley estatutaria para regular esa materia no sea
expedido por el Congreso en el término establecido o sea declarado inexequible,
el Congreso no se limitó a reformar la Constitución sino que la sustituyó...”.
Señala que con la
atribución que se dio al Consejo de Estado para expedir la Ley Estatutaria que
garantice la igualdad electoral se alteraron valores y principios esenciales
del ordenamiento jurídico superior tales como el principio democrático, el de
la separación de poderes y el de reserva de la ley, que de conformidad con la
propia jurisprudencia constitucional deben ser observados por el poder de
reforma en el sentido que constituyen límites a ese poder. Al respecto cita la sentencia C-551 de 2003.
Precisa que la
titularidad del Congreso de la función legislativa en materia de leyes
estatutarias, tiene su razón de ser en virtud de la decisión adoptada por el
Constituyente Primario con el fin de preservar el principio democrático que
informa la Constitución, de forma tal que al establecerse el carácter
secundario de esa titularidad y habilitarse al poder de reforma para que
delegue en un órgano de la Rama Judicial la regulación de materias de reserva
de ley estatutaria, aún cuando sea temporal o transitoriamente, desconoce que
el origen de tal titularidad guarda estrecha relación con principios fundantes
de la Constitución Nacional fijados por quien tiene la potestad exclusiva y
excluyente para hacerlo esto es, el Constituyente Primario.
Aduce que si bien la
Corte Constitucional en las sentencias C-970 y C-971 de 2004 convalidó
la competencia del poder de reforma para delegar en el Presidente de la
República la regulación de materias que son de reserva de la ley, - posibilidad
que no comparte- esa posibilidad en
ningún caso puede extenderse a un órgano
judicial como el Consejo de Estado.
La Vista Fiscal
precisa que no existe un argumento válido para afirmar que de no reglamentarse
en un determinado plazo las garantías en el plano de la igualdad entre quienes
decidan participar como candidatos frente al Presidente-candidato, el
sostenimiento del sistema y del modelo de Estado entre en crisis, y mucho menos
admitir que si la Corte Constitucional en ejercicio del control constitucional
llegase a declarar la inconstitucionalidad de tal norma, a consecuencia de ello
el Congreso de la República pierda así sea de forma temporal, la competencia para
regular un tema tan trascendental como el relativo a las garantías electorales,
especialmente si se considera que la necesidad de acomodar la Constitución a
nuevas realidades políticas, requerimientos sociales o consensos colectivos no
puede estar por encima de las reglas que ha fijado el Constituyente Primario
para su regulación, sacrificando la continuidad del sistema para que se
viabilice una determinada figura.
Finalmente,
advierte que la razón por la que el Congreso de la República como poder de reforma
no puede delegar la facultad de expedir leyes estatutarias en un organismo de
la Rama Judicial, obedece a la naturaleza del contenido de tales normas que
hace que se encuentren sujetas a reserva legal cualificada, esto significa que
no se trata de una reserva legal ordinaria sino una especial, de forma tal que:
“... al ordenársele al Consejo de Estado que regule materias que son de
reserva de la ley estatutaria podría decirse que con ello, se le estaría
reconociendo, en virtud de una decisión del Constituyente delegado, a un órgano
de la Rama Judicial la condición de cuasiconstituyente, la que finalmente tiene
el Congreso de la República, cuando por mandato del Constituyente Primario dicta leyes estatutarias, máxime cuando es
ese mismo órgano el que en ejercicio de su función judicial ha de arbitrar que
se cumpla esa ley...”.
5.3 En relación
con el cargo por ausencia de debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes durante la primera vuelta legislativa, el Procurador General de
la Nación señala que independientemente de lo
sucedido con los Representantes de la oposición que decidieron no participar en
la sesión del 17 de junio de 2004, es claro que ni los informes de ponencia, ni
el articulado aprobado fueron objeto de discusión y que en consecuencia, lo
allí aprobado no fue producto de la exposición de ideas, posturas y conceptos
diversos, ni fruto del examen de las distintas posibilidades y la consideración
colectiva, razonada y fundada acerca de las repercusiones y de las
modificaciones que en el marco constitucional habría de tener la decisión de
incorporar la figura de la reelección presidencial. Como fundamento de sus aseveraciones cita
las sentencias C-222 de 1997, C-760 de 2001, C-1056 de 2003 y C-473 y 474 de
2004.
En
ese entendido, advierte que: “... se echa de menos no solamente la discusión
y controversia respecto del tema de introducir en el sistema constitucional
colombiano la figura de la reelección (asunto que si bien ya venía siendo
objeto de análisis por la Cámara de Representantes, por ejemplo, en la sesión
del 14 de abril de 2004, tal como aparece en el Acta 96 del 14 de abril,
publicada en la Gaceta 225 del 27 de mayo de 2004, la discusión dada este día
estaba por fuera del trámite legislativo y en consecuencia, carente de valor,
en los términos del artículo 149 de la Constitución), sino de todas aquellas
modificaciones, adiciones o supresiones a la Constitución que eran necesarias
para que dicha figura pudiera ser incorporada al sistema constitucional sin
generar contradicción a su interior, por cuanto era necesario replantear
asuntos tales como la intervención de funcionarios públicos en política, qué
funcionarios podían aspirar a ser electos presidentes sin renunciar a sus
cargos, la financiación de las campañas, los límites a las facultades del
presidente candidato, garantías para el resto de candidatos presidenciales,
etcétera, temas que fueron planteados desde el mismo momento en que se radicó
el proyecto de reforma, pero que la Cámara de Representantes decidió debatir sólo
en la segunda vuelta, toda vez que los términos para adoptar la decisión eran
apremiantes...”.
Considera
entonces que en el caso del Acto Legislativo 02 de 2004 el debate al que alude
la Constitución Nacional en su artículo 157, no se cumplió pues en la Plenaria
de la Cámara ni siquiera se debatió la conveniencia histórica, política y
coyuntural de introducir en el sistema constitucional colombiano la reelección
del primer mandatario de la Nación, tal y como se hizo en la Comisión Primera
de la Cámara, ni siquiera aún el debate que hubiese podido darse en relación
con la modificación del artículo 197 de la Constitución al permitir la
reelección del Presidente de la República, era de por sí suficiente para
entender que se cumplía el requisito esencial del “debate” al que se refiere el
artículo 157 superior, por cuanto la modificación de dicho precepto por sí solo
no bastaba para que se entendiera que el poder de reforma había actuado de
forma coherente, razonada y lógica.
De
otra parte señala que: “... si bien es cierto que el artículo 108 del
Reglamento del Congreso permite a la Presidencia de la respectiva cámara,
previa consulta a la mesa directiva, cerrar el debate por suficiente
ilustración transcurridas tres horas desde su iniciación, aún cuando hubiere
oradores inscritos, también lo es que en este caso no se sometió a la decisión
de la Plenaria la moción de suficiente ilustración como tampoco el Presidente
ordenó el llamado a lista de los oradores inscritos para determinar si en la
lista de los más o menos sesenta inscritos había alguno que quisiera ejercer su
derecho a intervenir. Tampoco podría en
forma válida argumentarse que en esta caso operó la hipótesis planteada por la
Corte Constitucional en sentencia C-473 de 2004, en el sentido que ‘hay suficiente
ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres (3) horas de iniciado
el debate o de no haberse discutido un artículo en dos sesiones no hay oradores
inscritos y las mayorías que componen la Comisión y la Plenaria aprueban cerrar
el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la
respectiva Comisión o Plenaria’, por cuanto en ningún momento quien presidía
sometió a consideración de los presentes en la sesión el cierre del ‘debate’ ni
verificó que en realidad no estuviere en el recinto ninguno de los
Representantes que en el día anterior se inscribieron para intervenir...”.
En
ese orden de ideas, el Ministerio Público estima que el debate nunca se abrió,
pues entre las sesiones del 16 y 17 de junio lo único que ocurrió fue la
presentación por parte de los ponentes de sus respectivos informes, además que
el cierre del “debate” en la Cámara se hizo en una forma distinta a la prevista
en la Ley 5ª de 1992.
Así
mismo, afirma que las proposiciones sustitutivas y supresivas nunca se
discutieron en la Plenaria sino que simplemente se votaron, y en ese sentido es
claro que: “.... aún cuando los mismos ponentes del proyecto tanto en
Comisión como en Plenaria no estuviesen de acuerdo con varias de las
disposiciones aprobadas por el Senado, la votación en la Cámara de
Representantes durante la primera vuelta, estuvo marcada por la decisión de los
ponentes y de la mayoría de Representantes de aplazar para la segunda vuelta
cualquier modificación del articulado para evitar el hundimiento del proyecto
por preclusión de los plazos constitucionales para aprobarlo, toda vez que
cualquier discrepancia que presentara el texto por ellos aprobado frente al del
Senado, requeriría de una conciliación...”, de forma tal que las
coaliciones mayoritarias a favor de la figura de la reelección presidencial
vedaron el debate en la Cámara de Representantes por un aspecto de tiempo,
argumento que fue esgrimido en la Comisión y en la Plenaria, en donde los
ponentes y la mayoría de Congresistas consideraron que de introducir
modificaciones al proyecto del Senado, se imponía la reunión de una Comisión de
Conciliación para zanjar las diferencias que presentaría el proyecto aprobado
en Cámara y en Senado, asunto que conduciría sin lugar a dudas al hundimiento
del proyecto, pues la reunión de Comisión implicaría que no se pudieran cumplir
los términos constitucionales en el sentido de aprobar la reforma en dos
periodos ordinarios consecutivos.
Reitera
entonces que: “... es evidente que la mesa directiva actuó de manera
irreglamentaria al entender que con la simple presentación de las ponencias, se
había surtido el correspondiente debate, para proceder apresuradamente a su
votación y además con motivo de la decisión de los ponentes y de las mayorías
de aplazar el debate para la segunda vuelta, se violaron en forma flagrante los
artículos 157 y 375 de la Constitución, por cuanto el procedimiento agravado de
la reforma constitucional precisamente por su naturaleza, exige que en el seno
de las células legislativas la reforma tenga una amplia y reforzada discusión,
de allí la imposición de los ocho (8) debates...”, y por tanto la Plenaria
de la Cámara incurrió en lo que la jurisprudencia constitucional denomina
“elusión del debate”, y por consiguiente el Acto Legislativo 02 de 2001 sólo
surtió siete (7) de los ocho (8) debates reglamentarios que exige el artículo
161 de la Constitución Nacional, dado que como quedó establecido el cuarto (4°)
debate no se surtió.
5.4 Respecto del cargo por la ausencia de debate
del informe de conciliación en las Plenarias en la segunda vuelta legislativa,
recuerda que el inciso 2° del artículo 161 constitucional establece que previa
publicación por lo menos con un día de anticipación el texto acogido por la
Comisión de Conciliación se someterá a debate y aprobación de las respectivas
Plenarias, por su parte el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 dispone que las
Comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las Cámaras
en el término que les fijen sus Presidentes.
En
relación con el trámite de aprobación del informe de conciliación en la
Plenaria de la Cámara de Representantes señala que la publicación del informe
se hizo oportunamente el 6 de diciembre de 2004 en la Gaceta del Congreso No.
798, en la sesión correspondiente se efectuó la lectura del encabezado del
informe de conciliación por el Secretario Angelino Lizcano, pero no se leyeron
las conclusiones a las que llegó la Comisión Accidental ni tampoco el texto
conciliado.
De
otra parte, señala que el informe de conciliación en la Plenaria de Cámara se
aprobó de conformidad con lo previsto en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992,
es decir mediante el golpe que el Congresista da a su curul, posteriormente el
Secretario dejó constancia de que fue aprobado según el registro en el tablero
electrónico por 109 Representantes y 12 registrados manualmente. Adicionalmente, los Representantes Carlos
Arturo Piedrahita, Barlahán Henao, Jorge Homero Giraldo y Hugo Ernesto Zárate,
dejaron constancia de que no se permitió el debate del informe de conciliación,
incluso el Representante Reginaldo Montes hizo una proposición para reabrir la
discusión.
Así
mismo, precisa que el Representante Pedro José Arenas señaló que para el debate
no fue entregada a tiempo la Gaceta en la que estaba impreso el informe de las
Comisiones, no se había leído el informe de conciliación y no hubo debate
porque no se le dio el uso de la palabra a aquellos que la estaban pidiendo. Adicionalmente, la Representante María
Isabel Urrutia dejó constancia de que el acta de conciliación no fue leída, y
los Representantes Venus Albeiro Silva y Alexander López dejaron constancia de
que no se permitió el debate del informe de conciliación y los Representantes
Adalberto Jaimes y María Teresa Uribe dejaron constancia de que la votación se
llevó a cabo de conformidad con el Reglamento del Congreso de la República.
Afirma entonces que en la Plenaria de la Cámara de Representantes se omitió el
deber de discutir o debatir el articulado que fue objeto del informe de
conciliación.
En
lo relativo al trámite de aprobación del informe de conciliación en la Plenaria
del Senado de la República manifiesta que dicha célula legislativa también
omitió el debate del informe de conciliación, tal y como se puede verificar en
la Gaceta del Congreso No. 29 del 7 de febrero de 2005 en donde aparece
publicada la sesión del 14 de diciembre, sesión en la cual se radicaron varias
constancias que señalaron la falta de debate y la negativa de la Presidencia a
dar el uso de la palabra a los Senadores.
Hace énfasis en que
era de vital importancia que el informe de conciliación fuera objeto de la
ponderación propia del debate parlamentario, pues debe tenerse en cuenta que la
votación que se hace del informe que presenta la Comisión Accidental de
Mediación que está integrada por un restringido grupo de Congresistas,
reemplaza el segundo debate al que alude el artículo 157 de la Constitución
Nacional. Sobre el particular cita las
sentencias C-376 de 1995, C-282 de 1997, C-1190 de 2001, C-198 de 2002 y C-551
de 2003.
Concluye
entonces, que la ausencia de debate del informe de conciliación tanto en el
Senado de la República como en la Cámara de Representantes, es otro vicio de
trámite insubsanable que afecta el Acto
Legislativo No. 02 de 2004, especialmente si se considera que: “... Por ese
aspecto, estarían viciados además los artículos 1, 2 y el inciso final del
artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004, que fueron los que presentaron discrepancias
entre lo aprobado por la Plenaria del Senado de la República y la Plenaria de
la Cámara de Representantes...”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
6.1. Competencia y examen sobre la caducidad de
la acción
De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 241 numeral 1° y 379 de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia,
pues se trata de un Acto Legislativo reformatorio de la Constitución.
Según lo previsto por el artículo 242, numeral 3, de
la Constitución Política, las acciones por vicios de forma caducan en el
término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. Teniendo
en cuenta que el Acto Legislativo 02 de 2004, fue publicado en el Diario
Oficial No. 45.775 de 28 de diciembre de 2004, y la demanda de
inconstitucionalidad que ahora se examina -donde se plantean como se ha visto
cargos por vicio de competencia y por haberse
desconocido el trámite previsto para la expedición de los actos
Legislativos- fue presentada el 11 de enero de 2005, ésta fue presentada en
término, razón por la cual procede su examen por esta Corporación.
6.2. La materia sujeta a examen
Para el actor
con la expedición del acto Legislativo 02 de 2004 el Congreso incurrió en i) vicio de competencia por
cuanto a) con su expedición “modificó la organización política, a una
eminentemente autoritaria, opuesta e
integralmente diferente a la prevista
por el Constituyente Primario” lo que habría llevado a “la
supresión de la Constitución vigente en
el tema fundamental de la separación de
poderes y la sustitución por una nueva constitución de corte presidencialista personalizado”,
b) se desconoció uno de los pilares fundamentales de la “arquitectura constitucional”
a saber el principio de igualdad, “que
junto con la libertad…son la esencia de
la democracia”, c) se “arrasó con
la división tripartita del poder público” en cuanto se le otorgaron “funciones al
Consejo de Estado para expedir la Ley
Estatutaria que reglamenta dicho Acto Legislativo”, al tiempo que se señaló
que “si la Corte constitucional declara inexequible la Ley, el Consejo de
Estado, en un plazo de dos meses reglamentará la materia” lo que implica
“la confusión plena del poder público en Colombia al deslegitimar las
atribuciones constitucionales que cada órgano posee”; ii) vicios
de procedimiento en la formación de dicho acto Legislativo por cuanto
se desconocieron las normas
constitucionales y legales que regulan el trámite legislativo y en particular las que ordenan que las iniciativas sometidas
a votación sean objeto de debate. Específicamente alude a: a) la votación efectuada por parte de la
Plenaria de la Cámara de Representantes
en el cuarto debate de la primera vuelta, b) así como a la votación de las Actas de conciliación tanto por parte de la Plenaria del Senado de
la República como de la Cámara de Representantes en la Segunda vuelta.
El Ministro del
Interior y de Justicia solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad del
Acto legislativo acusado por cuanto considera que no asiste razón al actor ni en relación con el vicio de competencia planteado, pues en
ninguno de los supuestos planteados por
el actor se desbordó el poder de reforma reconocido al Congreso- ni en
relación con los vicios planteados en
cuanto al trámite dado al Acto Legislativo -pues en su criterio en ninguna
omisión de debate se incurrió en la
Plenaria de la Cámara de representantes en la primera vuelta, así como en la
votación de la actas de conciliación aprobadas por las plenarias de Cámara y
Senado en la segunda vuelta-.
El Presidente
del Senado de la República solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
Acto Legislativo acusado, al tiempo que hace énfasis en que en
su criterio el poder de reforma reconocido por la Constitución al Congreso no tiene
ningún tipo de límites materiales.
El Señor
Gobernador del Departamento del Valle plantea
por su parte la vulneración por el Acto Legislativo acusado del
principio de igualdad al no permitirse la posibilidad de candidatizarse para la
Presidencia de la República a los Gobernadores y Alcaldes, por lo que solicita
a la Corte que profiera una sentencia condicionada que establezca esa posibilidad.
El ciudadano
Ramiro Bejarano Guzmán solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del Acto legislativo acusado por haberse dado
un trámite irreglamentario a los impedimentos y recusaciones planteados durante el trámite del mismo. Idéntica petición hacen los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubeli Muñoz y
Anderson Rojas.
El Decano (E) de
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita limitar la
decisión al análisis de los eventuales vicios de trámite sin abordar
el tema de la competencia al tiempo que
varios intervinientes ciudadanos por su parte plantean argumentos de carácter histórico y
político a favor de la reforma
constitucional.
El Señor
Procurador General de la Nación por su parte solicita la declaratoria de
exequibilidad del acto Legislativo 02 de 2004
en relación con la acusación formulada por el vicio de competencia invocado en la
demanda, con excepción del último inciso
del parágrafo transitorio del artículo 4°
del mismo que solicita declarar inexequible. Así mismo solicita declarar la
inexequibilidad de la totalidad del Acto
Legislativo acusado por haberse
incurrido en vicios insubsanables en el
trámite surtido para su aprobación y específicamente por haberse omitido el debate tanto en la plenaria de la Cámara de
Representantes en primera vuelta, como en la aprobación de las actas de
conciliación por las plenaria de Cámara y Senado en la segunda vuelta.
Corresponde a la
Corte en consecuencia examinar si con la expedición del Acto Legislativo 02 de
2004 el Congreso incurrió o no en un
vicio por carecer de competencia para
sustituir la Constitución y en particular para en criterio del actor a)
transformar el régimen presidencial en un régimen autoritario, b) alterar el
equilibrio entre candidatos y en este sentido desconocer el principio de
igualdad entendido como eje del sistema democrático y c) atribuir funciones
legislativas de naturaleza estatutaria al
Consejo de Estado, así como desconocer el alcance del control de
constitucionalidad, con lo que se desdibujaría totalmente el principio de
separación de poderes que sustenta el Estado de Derecho. Así mismo la Corte deberá establecer si se omitió o no el debate a) en la Plenaria
de la Cámara de Representantes en la
primera vuelta del trámite sub
examine, así como b) en las Plenarias del Senado de la República y la
Cámara de Representantes respecto de la aprobación de las actas de
conciliación en la última etapa de la
segunda vuelta del trámite del proyecto
que se convertiría en el Acto
Legislativo acusado y de ser así, si
esta circunstancia configura o no un
vicio insubsanable.
6.3 Cosa juzgada
La Corte
constata que en relación con el conjunto de cargos planteados en el presente
proceso en contra del Acto Legislativo 02 de 2004, la Corporación se pronunció
en las sentencias C-1040 y C-1041 de 2005,
por lo que en relación con los mismos se configura el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional.
6.3.1 Así,
frente a la acusación formulada en el sentido de que con la expedición del Acto Legislativo 02 de
2004 el Congreso incurrió en un vicio
por carecer de competencia para
sustituir la Constitución y en particular para en criterio del actor a)
transformar el régimen presidencial en un régimen autoritario y b) alterar el
equilibrio entre candidatos y en este sentido desconocer el principio de
igualdad entendido como eje del sistema democrático, la Corte se pronunció en
la Sentencia C-1040 de 2005 donde declaró la exequibilidad del Acto Legislativo
atacado[2].
6.3.2 En el
misma sentencia C-1040 de 2005 la
Corte declaró la inexequibilidad del
inciso final del parágrafo transitorio del artículo 4° del Acto legislativo
acusado por considerar que efectivamente al
atribuir funciones legislativas
de naturaleza estatutaria al Consejo de Estado se produjo una sustitución
de la Constitución[3].
6.3.3. En
relación con el cargo referente a la elusión del debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes en la Primera vuelta del Acto Legislativo acusado la
Corte se pronunció en la Sentencia C-1041 de 2005 que declaró la exequibilidad del Acto Legislativo
acusado frente a dicho cargo[4].
6.3.4. En relación con el cargo por ausencia de
debate en la aprobación por parte de las Plenarias de Cámara y Senado de las Actas de conciliación en la segunda vuelta del trámite del Acto
Legislativo acusado la Corte se pronunció en la Sentencia C-1040 de 2005, que
igualmente declaró la exequibilidad del Acto Legislativo acusado frente a dicho
cargo[5].
Así las cosas lo
que procede en el presente caso es estarse a lo resuelto por la Corte en las referidas sentencias y
así se señalará en la parte resolutiva de esta providencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E
S U E L V E:
PRIMERO.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-1040 de 2005[6] que declaró la exequibilidad del Acto
Legislativo acusado en lo referente a los cargos formulados en el presente
proceso por sustitución de la Constitución salvo lo que
se señala en el numeral segundo de esta providencia.
SEGUNDO.-
Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1040 de 2005[7]
en lo referente a la declaratoria de inexequibilidad por sustitución de la
Constitución del último inciso del parágrafo transitorio del artículo 4° del
Acto Legislativo acusado.
TERCERO.- Estarse
a lo resuelto en la sentencia C-1041
de 2005[8]
en lo referente al cargo por ausencia de debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes en
primera vuelta durante el trámite del
Acto Legislativo acusado.
CUARTO.- Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-1040 de 2005[9] en lo referente al cargo por ausencia de
debate del informe de conciliación en
las plenarias de Cámara y Senado en la segunda
vuelta del trámite del Acto Legislativo acusado.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General Ad hoc
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SOBERANIA-Concepto
(Salvamento de voto)
SOBERANIA-Antecedentes
(Salvamento de voto)
SOBERANIA-Características
(Salvamento de voto)
SOBERANIA
NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Concepto (Salvamento de
voto)
SOBERANIA
NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Alcance (Salvamento de voto)
SOBERANIA
NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Diferencias (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Definición (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Características (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Constitución rígida (Salvamento
de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Garantía jurisdiccional de la
Constitución (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-“Sobre interpretación” de la
Constitución (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Aplicación directa de normas
constitucionales (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Interpretación conforme de las leyes
(Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Influencia de la Constitución en las
relaciones políticas (Salvamento de voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Fuerza vinculante (Salvamento de voto)
DERECHO
COMPARADO-Valores, principios y derechos no escritos
(Salvamento de voto)
PROPIEDAD
PRIVADA-Relación
con la forma de gobierno y tipo de Estado (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Finalidad
(Salvamento de voto)
CONSTITUCION
Y CONSTITUCIONALISMO-Diferencias (Salvamento de voto)
DERECHO
A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance (Salvamento de voto)
PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites axiológicos (Salvamento
de voto)
PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites lógicos (Salvamento de voto)
MONISMO
Y DUALISMO JURIDICO-Concepto (Salvamento de voto)
PODER
DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción/PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites implícitos/PODER DE REFORMA DE LA
CONSTITUCION-Límites expresos/ PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS-Alcance (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Elementos
(Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Finalidad
(Salvamento de voto)
DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL-Finalidad (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Límites
de las mayorías (Salvamento de voto)
IGUALDAD
DE OPORTUNIDADES-Finalidad (Salvamento de voto)
REGLAS
DE DISTRIBUCION IGUALITARIAS-Alcance (Salvamento de voto)
ESTADO
DE DERECHO-Generalidad de la ley (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de
la Corte Constitucional para estudiar reforma de valores y principios
fundamentales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia
de la Corte Constitucional para estudiar violación de la igualdad/PRINCIPIO
DE RAZONABILIDAD-Aplicación/LAGUNA AXIOLOGICA-Concepto (Salvamento
de voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Existencia
de jerarquía normativa (Salvamento de voto)
IGUALDAD-Principio
y derecho fundamental (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Importancia (Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Antecedentes (Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL EN LATINOAMERICA-Análisis (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Alcance (Salvamento de voto)
NORMA
FUNDAMENTAL-Concepto (Salvamento de voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Identidad constitucional implícita (Salvamento de
voto)
CONSTITUCION
MATERIAL-Concepto
(Salvamento de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza del
vicio de competencia (Salvamento de voto)
CLAUSULAS
PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia
(Salvamento de voto)
PODER
DE REFORMA-Incompetencia para derogar o sustituir la
Constitución (Salvamento de voto)
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA EN CONSTITUCION DE 1991-Constituyente
disminuyó poderes (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Fundamental en la identidad constitucional
colombiana (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE ALTERNANCIA DEL PODER EN REELECCION PRESIDENCIAL-Alteración
(Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alteración de la distribución del poder
político establecida por el constituyente (Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la
República en la elección de altos dignatarios del Estado (Salvamento de voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Identidad material axiológica del Estado/PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye
la Constitución de 1991/DERECHO A LA IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Violación frente a alcaldes, gobernadores y ciudadanos
(Salvamento de voto)
NORMA
JURIDICA-Requisitos de validez (Salvamento de voto)
OBEDIENCIA
DEL DERECHO-Normas, leyes y reformas constitucionales
producidas por órgano incompetente/DESOBEDIENCIA CIVIL-Normas, leyes y
reformas constitucionales producidas por órgano incompetente (Salvamento de
voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios
en el trámite legislativo (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación
del reglamento del congreso porque ponencia se presentó antes de escuchar a los
ciudadanos/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participación de los ciudadanos en
los proyectos de acto legislativo (Salvamento de voto)
DERECHOS
DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación por no representación en
Comisión Primera del Senado (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio
en el trámite legislativo al invalidar actuación por existir trámite de
urgencia de otro proyecto de acto legislativo (Salvamento de voto)
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Introducción de tema nuevo en segunda
vuelta (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite
de impedimentos, recusaciones y conflictos intereses de los congresistas que
participaron en el procedimiento legislativo (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión
del debate (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios
de procedimiento insubsanables por violación del principio democrático
(Salvamento de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Línea
jurisprudencial (Salvamento de voto)
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No constituye precedente (Salvamento de
voto)
REF.: Reelección
Presidencial; acto legislativo 02 de 2004; Expedientes: D- 5645; D-5656;
D-5657; D-5625; D-5632; D-5626; D-5633; D-5696; D-5739; D- 5702; D-5631;
D-5691; D-5746; D-5797; D-5755; D-5798; D-5682.
Con el respeto acostumbrado
por las decisiones de la mayoría, pero con la claridad de siempre; me permito
consignar las razones por las cuales salvo el voto, que son de dos clases: I)
Por que se destruyó la constitución y II) Los vicios de procedimiento que
hacían Inexequible la reelección Presidencial.
Para el análisis es imprescindible realizar un estudio de conceptos fundamentales de la teoría y la filosofía del derecho y especialmente del derecho constitucional.
I. DESTRUCCION DE LA CONSTITUCION Y CONCEPTOS
FUNDAMENTALES
1.- SOBERANIA
Dentro de una organización
política existen varios detentadores del poder político, pero no todos son
soberanos; por ejemplo, es posible que el presidente nombre al gobernador y
este al alcalde a quien puede nombrar y remover libremente; no hay duda que el
alcalde seria detentador de poder político, empero, no seria el detentador del máximo poder político ya
que por encima de él esta el gobernador cuyas ordenes debe obedecer y en el
evento de no hacerlo puede ser removido de su cargo. El gobernador, tendría más
poder político que el alcalde, pero tampoco seria soberano, pues, por encima de
él estaría el presidente quien puede darle órdenes que debe obedecer. El
Presidente a su vez no es may que un mandatario del pueblo que lo elige.
A. CONCEPTO DE SOBERANIA
Este concepto está íntimamente
vinculado al de poder político y en su acepción más precisa sirve para
determinar el poder de mando en última instancia, en una organización
política; la soberanía es entonces el máximo poder político.
B. LOS ANTECEDENTES
Antes de que Jean Bodin le
diera, por razones practicas e históricas de Francia, una connotación nueva al
concepto de soberanía, el concepto de poder político supremo ya existía tanto
en la antigüedad como en el medioevo, en este último para indicar la sede final
del poder político se utilizaban palabras como summa potestas, summun
imperium o plenitudo potestatis. En el medioevo existía ya la palabra
soberano que indicaba simplemente una posición de superioridad dentro de un
sistema jerárquico, así no se estuviera en la cúspide de tal sistema; y el
principal derecho del rey, era el de dictar justicia con fundamento en las
leyes consuetudinarias del país y el rey además de estar sometido a dios estaba
sometido a esas leyes; con el concepto de Bodin, el rey ya no solo es soberano
sino que tiene además la soberanía lo que trastorna su relación con la ley,
pues hace la ley y ya no esta limitado por ella, se coloca por encima de la
ley, deja de ser sub lege para convertirse en supra legem.
C. CARACTERISTICAS DE LA SOBERANIA
Para Bodin la soberanía era
absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible. Con estas
características se quería demostrar que la soberanía es un poder originario que
no depende de otros.
Es absoluta porque no esta
limitada por las leyes; el soberano es quien tiene el poder para dar la ley,
para modificarla, interpretarla y derogarla, esta ley puede modificar a la
costumbre. Por medio de la ley, el soberano ata a todos los demás, los obliga,
empero, el no queda atado ni obligado por la ley que da.
La soberanía es perpetua,
porque no esta limitada en el tiempo. Es perpetua porque aun que el soberano
otorgue a otro un poder absoluto, por tiempo limitado o ilimitado, puede
revocar ese poder aun antes del plazo concedido o en cualquier momento.
La soberanía es indivisible,
como consecuencia del principio de lógica formal de no contradicción que enseña
que las cosas no pueden ser y no ser al mismo tiempo: no se puede ser titular
de un poder absoluto y perpetuo excluyente y aceptar junto a él otro soberano
con las mismas calidades. Si la soberanía esta dividida existe el peligro de
guerra permanente; si se aceptaran dos soberanos a un mismo tiempo y en un
mismo lugar, darían leyes contrarias, lo que seria fuente de permanentes disputas,
disputas que habría que dirimir por la fuerza, con las armas, hasta que
definitivamente quedara uno solo de ellos, con lo que se volvería a la esencia
de la soberanía que es su indivisibilidad.
La soberanía es inalienable e
imprescriptible ya que el poder político cumple una función publica, no privada
y por lo tanto es indisponible; de manera tal que soberanía y propiedad son dos
tipos diversos de posesión del poder: el imperium y el dominium. La soberanía
es inalienable por que su titular no la puede enajenar; ya que siempre la
conserva aun que de poder a otro. Es imprescriptible por que aun que de poder a
otro no la pierde y ese otro no puede
adquirirla con el paso del tiempo.
Estos atributos fueron muy
importantes en la lucha de la burguesía, por crear el estado de derecho y
contra el régimen feudal y su forma política: la monarquía absoluta. Los defensores de la monarquía sostenían
que: a) La monarquía era la única forma política; b) Que los súbditos habían
renunciado a la soberanía a favor del monarca; c) Que por el largo ejercicio
del poder de los monarcas, la soberanía había prescrito a su favor; d) Que el
titular de la soberanía era el rey gobernante.
A cada uno de estos argumentos
la burguesía revolucionaria dio una respuesta:
El titular de la soberanía no
es el gobernante sino el gobernado (llámese pueblo como lo llamo Rousseau o
nación como la llamo Sieyes). Con este argumento se cambio el titular de la
soberanía y se amplió su base, pues a partir de ahora ya no la tenía el gobernante
sino el gobernado, ni una sola persona sino un conjunto de personas. No existía
una única forma política: la monarquía sino que podían existir otras, por
ejemplo: la republica. El gobernado no podía renunciar a la soberanía por que
era inalienable (ni se compraba, ni se vendía, ni se donaba, etc.). El tiempo
de la usurpación del poder por parte de los monarcas no les derecho para
gobernar ya que la soberanía era imprescriptible.
No sobra recordar que el
principal atributo de la soberanía es el poder constituyente o sea el poder
para dar la constitución.
Veamos cual fue la
argumentación en la teoría de dos grandes creadores del estado liberal de
derecho Sieyes y Rousseau.
Sieyes, en su obra ¿Qué es el
tercer estado? hace la fundamentación teórica liberal de la soberanía y del
poder constituyente. Sus bases
fundamentales son:
El sujeto titular de la
soberanía y del poder constituyente es la nación.
La nación, que es la soberana,
no está sometida a la constitución: esto implica: 1) la nación no está sometida a ninguna forma
de derecho positivo y; 2) la nación puede darse la forma que quiera.
La constitución es para el
gobierno, no para la nación.
Para Rousseau el soberano no
esta sometido a nada ni a nadie, lo es el pueblo Para el soberano no es obligatoria
ninguna ley, ni siquiera el pacto mismo (la constitución) "no hay ni puede
haber ninguna especie de ley fundamental obligatoria para el cuerpo del pueblo,
ni aún el mismo contrato social".[10]
Rousseau parte del supuesto de
que: “antes de que el pueblo escoja al Rey, existe otro acto por el cual el
pueblo se constituye en tal, anterior al otro y verdadero fundamento de la
sociedad.[11]
El pueblo existe antes que el
gobierno; el pueblo crea el gobierno, no el gobierno al pueblo. Como el pueblo es primero, el soberano debe
ser el pueblo. "El acto de asociación
hace surgir al instante: la ciudad, la república o el cuerpo político
denominado estado. Los asociados:
colectivamente se llaman pueblo y particularmente ciudadanos (como partícipes
de la autoridad soberana y súbditos;) por estar sometidos a las leyes del
Estado".[12]
Rousseau señaló cómo la
soberanía del pueblo implica que el que manda y el que obedece, es una misma
persona. Como parte del colectivo, del
pueblo, es gobernante y como individuo se somete a la voluntad general, y es
súbdito o ciudadano. El propio contrato
social, buscaba que el pueblo no se obedeciera más que así mismo.
El problema fundamenta, al
cual da solución El Contrato Social es "encontrar una forma de asociación
que defienda y proteja con la fuerza común la persona y los bienes de cada
asociado, y por lo cual cada uno, uniéndose a todos no obedezca sino a sí mismo
y permanezca tan libre como antes.[13]
El gobernante no es para
Rousseau el titular de la soberanía sino el ejecutor de la voluntad general, por
eso define el gobierno como "un cuerpo intermediario establecido entre los
súbditos y el soberano para su mutua comunicación, encargado de la ejecución de
las leyes y del mantenimiento de la libertad tanto civil como política.[14] Si el gobernante usurpa la soberanía, el
pacto social se destruye y cesa la obediencia del gobernado; "de suerte
que, en el instante en que el gobierno usurpa la soberanía, el pacto social
queda roto, y los ciudadanos recobrando de derecho su libertad natural, están
obligados por la fuerza, pero no por deber, a obedecer"[15]
Rousseau considera que el
único contrato social es el de la asociación y este, excluye a todos los demás. El acto por el cual un pueblo se da un
gobierno no constituye un contrato.
"El acto que instituye un gobierno es una ley; los depositarios del
poder ejecutivo son funcionarios del pueblo, que este puede nombrar y destituir
cuando les plazca".[16]
Tanto Rousseau, como Sieyes
transfirieron la soberanía al gobernado y se la quitaron al gobernante
(Monarca); sin embargo la llamaron de manera distinta. ¿Que implicaciones tiene
la diferencia de nombre?
D.- CONSECUENCIAS DE ACOGER LA
TESIS DE LA SOBERANIA NACIONAL O LA POPULAR
La escogencia de una u otra
tesis de la soberanía trae consecuencias jurídico-política diversas. Ambas
teorías tienen en común el hecho de transferir la soberanía del gobernante al
gobernado, llámese a este pueblo o nación. Desde ahora debemos advertir que si
bien la teoría de la soberanía en la nación es posterior a la popular, ya que
Rousseau es anterior en el tiempo a Sieyes, la teoría de la soberanía popular
es mucho más radical políticamente que la nacional y esto se refleja en sus
consecuencias.
Se diferencian las dos tesis
en que en la tesis de la soberanía popular, son titulares de la soberanía los
individuos que conforman la sociedad, de manera tal que cada miembro de la
sociedad tiene una fracción de la soberanía y la tienen también los individuos
cuando se reúnen; en cambio, en la tesis de la soberanía nacional, los
individuos no son titulares de la soberanía y solo la tiene la reunión de estos
con fines políticos (el denominado cuerpo electoral).
Como consecuencia de lo
anterior se producen efectos diversos en ciertas relaciones jurídico-políticas;
por ejemplo en la consideración del sufragio o voto. Con la tesis de la
soberanía nacional el sufragio es una función que consiste en que el individuo
elector es un mero vehículo de la nación para escoger el gobernante, por lo
tanto el gobernante no representa al elector sino a la nación. Otra
consecuencia de la tesis de la soberanía nacional es que la nación puede
definir quienes cumplen la función de vehículo para escoger al gobernante,
pudiendo la nación puede excluir a algunas personas de esta función de elector,
por esta razón muchos individuos pueden ser privados del derecho a elegir y a
ser elegidos y esto es lo que explica que en los comienzos del régimen liberal
el sufragio fuese restringido: la nación excluía de la función de escoger al
gobernante a grandes capas de la población, especialmente a la clase obrera, a
las mujeres, a los pobres y a los ignorantes. Con la tesis de la soberanía
nacional el elector, que no tiene parte de la soberanía no confiere mandato ni
impone obligaciones al gobernante elegido y como el gobernante no representa a
quien lo Eligio, no esta obligado a rendirle cuentas de su gestión ni puede ser
revocado por su elector.
Con la tesis de la soberanía
popular, como los individuos son considerados titulares de la soberanía, el
sufragio es considerado un derecho y en consecuencia todos tienen derecho a
elegir al gobernante, no pudiendo excluirse a las grandes masas y todos pueden
ser elegidos o acceder a la función publica. Otra consecuencia es que el
elegido si representa al elector y este ultimo confiere mandato e impone
obligaciones al elegido; como el elegido representa al elector, esta obligado a
rendirle cuentas periódicas de su gestión y en el evento de que el elector no
este de acuerdo con lo que hace su mandatario o éste haya incumplido sus
promesas electorales, puede revocarle el mandato.
La escogencia de una u otra
tesis de la soberanía trae consecuencias jurico-políticas diversas, debemos
hacer notar el hecho de que normalmente los países del antiguo bloque
socialista y los que todavía se llaman así, como Viet Nam o cuba acogen la
tesis de la soberanía popular, en cambio muchos países capitalistas acogen la
tesis de la soberanía nacional.
SINTESIS
Determinado que en el estado
liberal y democrático de derecho el soberano es el gobernado o pueblo como lo
establece el articulo. 3 de nuestra constitución; que la soberanía es absoluta,
perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible.
Determinado que la principal
manifestación de la soberanía es el poder constituyente; que su principal
atributo es el de dar la constitución; ese poder constituyente es también
absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e imprescriptible. Siendo
inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido por un poder constituido
(Congreso) y mucho menos usurpado por ningún poder constituido. El poder
constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede transferir vender,
donar u otorgar a ningún poder constituido llámese gobierno o congreso. Si este
ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su competencia.
No puede el Congreso que no
tiene soberanía y que es un poder constituido, en ejercicio del poder de
reforma de la constitución, quitar la soberanía al pueblo (Nación o pueblo), al
gobernado y restablecerla en cabeza del gobernante, del monarca absoluto o del
Presidente. Si lo hiciera estaría retrocediendo al régimen feudal; habría
vulnerado un principio o valor fundamental del estado social y democrático de
derecho; destruido la democracia (que no es más que el poder del pueblo) y
estaría actuando por fuera de su competencia. Por haber uno de los valores o
principios fundamentales del estado social y democrático de derecho habría
violado la constitución de la constitución; ya que los valores o
principios fundamentales son como dijera Peter Haberle la esencia de la
constitución: la constitución de la constitución.
2.- LA MODERNA
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO.
Uno de fenómenos
que ha observado y señalado la moderna teoría y filosofía del derecho, es la
constitucionalizaciòn de todo el ordenamiento jurídico; como todo el derecho se
constitucionalizo y como los principios y valores constitucionales se protegen
aun frente al poder reformador de la constitución.
“ En eso
consiste, en buena medida, la llamada “constitucionalización”[17]
del ordenamiento jurídico’ De acuerdo con Riccardo Guastini, por
“constitucionalización del ordenamiento jurídico” podemos entender “un proceso
de transformación de un ordenamiento, al término del cual, el ordenamiento en
cuestión resulta totalmente ‘impregnado’ por las normas constitucionales. Un
ordenamiento jurídico constitucionalizado se caracteriza por una Constitución
extremadamente invasora, entrometida, capaz de condicionar tanto la legislación
como la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la acción de los actores
políticos así como las relaciones sociales”[18]
Dicha constitucionalización no es un proceso bipolar (verdadero o falso), sino
que se puede ir dando conforme cada ordenamiento vaya reuniendo algunas
características
Siguiendo al
propio Guastini, las condiciones que son necesarias para poder decir que un
determinado ordenamiento jurídico está “constitucionalizado”, son las
siguientes:
A) Una
Constitución rígida. La constitucionalización será más acentuada en
aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente
formulados como implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni
siquiera mediante el procedimiento de revisión constitucional. En otras
palabras, a una Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de
“constitucionalización” de todo el ordenamiento.
B) La garantía
jurisdiccional de la Constitución. Dicha garantía permite hacer de la rigidez
algo más que un simple postulado de buenas intenciones. La rigidez, para ser
tal, debe poder imponerse frente a las leyes y al resto del ordenamiento
jurídico. Los modelos para llevar a cabo el control de constitucionalidad son
muy variados y pueden analizarse a la vista de su mayor o menor efectividad.
Guastini distingue el modelo americano del modelo francés y del modelo
continental europeo (Italia, España, Alemania, etcétera)
C) La fuerza
vinculante de la Constitución. Este punto se concreta a través de la idea de
que las normas constitucionales (todas, con independencia de su estructura y de
su contenido) son plenamente aplicables y que obligan a sus destinatarios.
Tradicionalmente, no se consideraban como vinculantes las normas programáticas
(entre ellas la doctrina tradicional solía ubicar a las relativas a los
derechos sociales) o los principios El proceso de constitucionalización supone dotar
de contenido normativo a todas las disposiciones contenidas en la carta
fundamental; desde luego, su fuerza normativa dependerá en mucho de la forma en
que estén redactadas, de los alcances interpretativos que les haya dado la
jurisdicción constitucional y de los ejercicios analíticos que hagan los
teóricos, pero de lo que no debe quedar duda es que las normas constitucionales
son, ante todo y sobre todo, normas jurídicas aplicables y vinculantes, y no
simples programas de acción políticas o catálogos de recomendaciones a los
poderes públicos.
D) La “sobre
interpretación” de la Constitución. Dicha sobreinterpretación se produce cuando
los intérpretes constitucionales (que son tanto los encargados de desempeñar la
jurisdicción constitucional como los jueces ordinarios, los demás órganos del
Estado y los juristas en general no se limitan a llevar a cabo una
interpretación literal de la Constitución, sino que adoptan una interpretación
extensiva, utilizando cuando sea posible el argumento a símili. A través de
este tipo de interpretación, a la que se refiere también Guastini en otros de
sus trabajos se pueden extraer del texto constitucional innumerables normas
implícitas, no explícitas, idóneas para regular casi cualquier aspecto de la
vida social y político, y por ende, idóneas también para condicionar de forma
muy incisiva el contenido de una parte del ordenamiento jurídico. “Cuando la
Constitución es sobreinterpretada (apunta Guastini) no quedan espacios vacíos
de -o sea, “libres” del- derecho constitucional: toda decisión legislativa está
prerregulada (quizás aún, minuciosamente regulada) por una u otra norma
constitucional. No existe ley que pueda escapar al control de legitimidad
constitucional”
E) La aplicación
directa de las normas constitucionales. Esta quinta condición para la
constitucionalización del ordenamiento jurídico tiene que ver con dos
cuestiones: a) el entendimiento de que la Constitución rige también a las
relaciones entre particulares y no es un texto dirigido solamente a las autoridades
u órganos públicos; b) que todos los jueces pueden aplicar la Constitución,
incluso sus normas programáticas o normas de principio Estos dos aspectos no se
encontraban en el constitucionalismo clásico, pero se han ido conquistando de
forma paulatina en los años recientes tanto por la doctrina como por la
jurisprudencia constitucionales.
F) La
interpretación conforme de las leyes. Guastini apunta que esta condición no
tiene que ver con la interpretación de la Constitución, sino con la
interpretación de la ley La interpretación conforme se da cuando, al tener la
posibilidad un juez de aplicar a un caso concreto la interpretación X1 de una
ley o la interpretación X2 opta por la que sea más favorable para cumplir de
mejor forma (de manera más completa) con algún mandato constitucional.
G) La influencia
de la Constitución sobre las relaciones políticas. La última de las condiciones
de constitucionalización de ordenamiento a las que se refiere Guastini consiste
en una pluralidad de elementos entre los que se pueden mencionar los
siguientes: a) que la Constitución prevea un sistema de solución de diferencias
políticas entre órganos del Estado (incluso entre órganos de los diversos
niveles de gobierno en los Estados que sean federales o regionales), que permita
a un órgano jurisdiccional resolverlos aplicando normas constitucionales; b)
que los órganos jurisdiccionales encargados de la justicia constitucional no
asuman actitudes de self restraint frente a lo que en alguna época se ha
llamado las “political questions”, sino que todos los espacios del quehacer
público del Estado sean reconducibles a parámetros de enjuiciamiento
constitucional; c) que las normas constitucionales sean utilizadas por los
principales actores políticos para argumentar y defender sus opciones políticas
o de gobierno
A la luz de lo
anterior puede verse que las relaciones entre la Constitución y el resto del
ordenamiento jurídico han ido evolucionando. Con seguridad, varios de los
puntos mencionados darán lugar o lo están dando ya a problemas importantes
dentro del Estado constitucional, pero desde luego que, con todos los matices
que se quiera, se trata de avances de primer orden en la lógica inacabada y en
permanente construcción del Estado constitucional contemporáneo.”
SINTESIS
El Moderno
proceso de constitucionalización implica
una Constitución rígida. La constitucionalización será más acentuada en
aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente
formulados como implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni
siquiera mediante el procedimiento de revisión constitucional. En otras
palabras, a una Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de
“constitucionalización” de todo el ordenamiento.
Correlativamente
el tribunal constitucional tiene competencia para evitar que el reformador de
la constitución usurpe la competencia del poder constituyente y vulnere los
principios o valores fundamentales que el soberano consagro en la constitución.
3.- EL PROCESO
MODERNO DE REMISION A VALORES Y PRINCIPIOS MAS ALLA DE LAS NORMAS
CONSTITUCIONALES
La humanidad va
aprendiendo de sus experiencias nefastas y una de las más nefastas fue la
segunda guerra mundial, donde perdieron la vida 50 millones de seres humanos.
Donde no solo se violo masivamente el derecho a la vida, sino que fueron
vulnerados todos los derechos humanos. El hombre no fue tratado como un fin en
si mismo, sino como una cosa y su dignidad humana fue desconocida.
Contra esa
locura reaccionaron los hombres y dejaron claro que los seres humanos eran
seres dignos y que sus derechos les pertenecían aun que no estuvieran
consagrados en las constituciones. Los valores, principios y derechos
fundamentales le pertenecen a todos los hombres por el solo hecho de ser
personas independientemente de que estuvieran positivizados.
Eso es lo que
explica que después de la 2 guerra mundial, las constituciones (que son derecho
positivo) hayan hecho remisiones a valores, derechos y principios no escritos o
no positivizados. Paradójicamente el derecho positivo remite al derecho
natural. La consecuencia es que esos valores y principios hacen parte de las
constituciones (por remisión) y es deber de los tribunales constitucionales
hacerlos cumplir; salvaguardarlos, protegerlos y defenderlos.
Este fenómeno
moderno se puede constatar en todas las constituciones de posguerra y es muy
claro en los países que sufrieron los regimenes más violadores de los
principios, valores y derechos humanos, como fueron Alemania, Italia y España
(Nazismo, Fascismo, falangismo; etc.) y es claro tambien en el derecho
Colombiano y en la constitución de 1991.
En Alemania es
claro para el tribunal constitucional que hay una escala axiológica, de modo
que siempre que choca una norma de la parte orgánica con una de la parte
dogmática prima la norma sobre derechos; siempre que existe un conflicto de
derechos, entre un derecho y el derecho a la dignidad humana prima y prevalece
el derecho a la dignidad humana.
Veamos algunos
de los textos constitucionales vigentes donde se remite a los valores,
principios y derechos no escritos.
ALEMANIA
Artículo 1°.-
1. La dignidad del hombre es sagrada y constituye deber de todas las autoridades del Estado su respeto y protección.
2. El pueblo alemán reconoce, en consecuencia, los derechos inviolables e inalienables del hombre como fundamento (Grundlage) de toda comunidad humana, de la paz y de la justicia en el mundo.
3. Los derechos fundamentales que se enuncian a continuación vinculan al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y a los tribunales a título de derecho directamente aplicable.
ITALIA
Artículo 2º.
La república reconoce y garantiza los derechos inviolables del hombre, ora como individuo, ora en el seno de las formaciones sociales donde aquél desarrolla su personalidad, y exige el cumplimiento de los deberes inexcusables de solidaridad política, económica y social.
Artículo 3º.
Todos los ciudadanos tendrán la misma dignidad social y serán iguales ante la ley, sin distinción de sexo, raza, lengua, religión, opiniones políticas ni circunstancias personas y sociales.
Constituye obligación de la República suprimir los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país.
ESPAÑA
Artículo 10. 1. La dignidad de la persona, los
derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la
personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento
del orden político y de la paz social.
2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y
a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad
con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.
COLOMBIA
ART.
5º—El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los
derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como
institución básica de la sociedad.
ART.
94.—La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y
en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como
negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren
expresamente en ellos.
SINTESIS
De este breve
recuento se puede concluir que los valores, principios y derechos (incluido el
de la igualdad) son garantizados por las constituciones modernas aun que no
estén positivizados, que forman parte de la esencia de la constitución y que
como tal deben ser garantizados por el guardián de la constitución y lo que es
más importante que no pueden ser desconocidos por el reformador de la
constitución.
Dicho de otra
manera; los principios y valores se positivizan por la propia remisión que de
ellos hace la norma constitucional.
Al utilizar la
técnica de la remisión constitucional entran al derecho positivo; el derecho
positivo los hace suyos y se incorporan a él.
En lo que sigue demostraremos también por que es importante controlar el
contenido de la reforma.
5 - IMPORTANCIA
DE LOS PRINCIPIOS Y VALORES
Si no fuera por
los principios y los valores que tiene una persona, no existirían diferencias
de comportamiento entre una y otra persona.
Esto es
igualmente valido para las sociedades: lo que diferencia un europeo cristiano
de un árabe musulmán o más aun, de un budista, son los principios y valores que
guían su conducta.
Estas consideraciones
sobre valores y principios de los individuos y las sociedades, son también
legítimas respecto de las formas de gobierno y tipos de estado.
Bastan unos
pocos ejemplos para probar la verdad de nuestro aserto:
A.- Propiedad
privada
El valor que le
demos a la propiedad en una sociedad, determina no solo la forma de gobierno
sino también el tipo de estado. Si le damos a la propiedad privada de
instrumentos y medios de producción un valor absoluto (o sagrado como dijeron
los revolucionarios franceses en la declaración de derechos de 1789; que
permitía usar, disponer, gozar y abusar al propietario), tendremos un estado
capitalista y estaremos frente al estado liberal gendarme.
Si damos un
valor relativo a la propiedad; respetamos la propiedad privada, pero exigimos
que el propietario que cumpla con una función social, tendrá otro modelo de
estado: El estado interventor y una de sus modalidades; el estado social de
derecho.
Si le quitamos
valor a la propiedad privada y no solo la desvalorizamos sino que la
proscribimos y por el contrario; le damos valor a su opuesto, esto es a la
propiedad social de instrumentos y medios de producción, estamos modificando no
solo la forma de gobierno sino también el tipo de estado y habremos pasado del
estado liberal al estado socialista. No sobra recordar que el gran valor de la
propiedad social no es solo obra del comunismo, de Marx o de Lenin; sino que
viene en la teoría política desde Platón (quien en su obra la republica
considera “natural” la propiedad social y no la privada) y en la practica desde
las comunidades primitivas (gens, clanes), pasando por el gran legislador
griego Licurgo.
B.- El valor del individuo ante el estado
Es necesario llamar la
atención sobre el hecho que el valor del individuo está condicionado por la
concepción que se tenga del estado. Si se considera que hay una esfera de la
actividad de los individuos que no puede ser tocada por el estado, que los
individuos pueden manejar autónomamente y donde el estado no debe penetrar ni
puede penetrar, ya que si lo hace, existen mecanismos jurídicos para anular el
acto y restablecer el derecho conculcado al individuo (y su esfera de
privacidad), nos encontraremos con un tipo de estado liberal.
Si el estado, reservando una
esfera autónoma a los individuos, se reserva, sin embargo, la propiedad de los instrumentos y medios de
producción, nos encontraremos con un tipo de estado socialista, que modifica la
posición del individuo, ya que en este tipo de estado los individuos no pueden
tener propiedad privada de instrumentos y medios de producción y su estatuto
jurídico es diverso, en el campo económico, al del individuo ubicado en un
estado capitalista.
Si se considera que no puede existir ninguna
esfera de la actividad del individuo donde el estado no pueda intervenir, o que
no pueda, por lo menos vigilar (incluidas las relaciones afectivas y esto es lo
que explica que el estado nazi podía prohibir los matrimonios entre miembros de
la raza superior “Aria”, con los de la raza inferior, para evitar que la raza
“superior”, se degenerase), nos encontramos ante un tipo de estado totalitario
(Nazista o Fascista), donde la posición del individuo se encuentra muy
disminuida ante el estado
C.- El valor que le demos a la protección de los derechos fundamentales
frente al estado
Todas las autoridades públicas, por tener la posibilidad de abusar del poder, deben estar sujetas a la obligación de respetar y garantizar los derechos fundamentales. Esta regla no admite excepción. Aceptarlo implicaría admitir que los derechos pueden ser vulnerados; lo que representaría la negación de los presupuestos del Estado constitucional, debido a que su naturaleza dimana del aseguramiento de esos derechos. El día en que se diga que los derechos fundamentales no puedan contra todo el Estado; o una parte de él (la rama judicial) ese día se marchitarán y desaparecerán los derechos fundamentales, y por ese mismo camino desaparecerá el Estado Social de Derecho.
Los derechos hay que asegurarlos frente a todos aquellos que están en la eventualidad de cercenarlos: el Legislador, el Ejecutivo o los mismos jueces, pues todos, por igual pueden vulnerarlos.
Desde las revoluciones burguesas y en especial la francesa se había señalado que la sociedad donde no existiera la garantía de los derechos del hombre no tenia constitución.
Sobre el tema que nos ocupa la
Corte constitucional mediante sentencia T-1127 del 2001 dijo:
“Ahora
bien, los derechos del hombre, su existencia y su defensa han hecho modificar
el sentido de varias relaciones del hombre: 1. La relación entre el poder y la
libertad; 2. la relación entre el derecho y el deber; y 3. la relación entre el
individuo y la sociedad (o el Estado).
Antes se le daba la primacía al poder sobre la libertad y sólo cuando se
dio precedencia a la libertad sobre el poder, surgieron los derechos y se
pudieron garantizar. En el Estado despótico los individuos no tienen derechos
sino deberes; en el Estado absoluto los individuos frente al soberano
únicamente tienen derechos privados; y sólo en el Estado de Derecho el
individuo tiene ante el Estado no solo derechos privados sino también derechos
públicos, son entonces los denominados derechos públicos subjetivos los que
caracterizan el Estado de Derecho, que por lo demás le permiten al súbdito
transformarse en ciudadano; el Estado de Derecho es entonces el Estado de los
ciudadanos.”
Respecto
de la relación entre individuo y sociedad (o Estado), es necesario recordar lo
que dice Norberto Bobbio en su escrito intitulado La revolución francesa y los
derechos del hombre:
"Es
necesario desconfiar de quien sostiene una concepción antiindividualista de la
sociedad. A través del antiindividualismo
han pasado todas las doctrinas reaccionarias.
Burke decía: "Los individuos desaparecen como sombras; sólo la
comunidad es fija y estable". De
Maistre decía: "Someter el gobierno a la discusión individual significa
destruirlo". Lamennais decía: "El individualismo destruye la idea de
obediencia y del deber, destruye el poder y la ley". No sería muy difícil encontrar similares
citas en la parte de la izquierda antidemocrática. Al contrario no hay ninguna constitución
democrática, comenzando por la de la República Italiana que no presuponga la
existencia de individuos singulares, que tienen derechos en cuanto tales. Y cómo se podría afirmar que son
"inviolables", sino se presupone que, ¿axiológicamente, el individuo
es superior a la sociedad de la cual viene a ser parte?.[19]
En
otro escrito de Norberto Bobbio denominado La herencia de la gran revolución,
refiriéndose al mismo problema dice:
"Se
trata nada menos de dar cuenta del nacimiento de la concepción individualista
de la sociedad y de la historia, que es la antítesis radical de la concepción
organicista, según la cual repitiendo una afirmación de Aristóteles, que sería
repetida por Hegel, el todo (la sociedad) es anterior a sus partes. Volviendo al revés esta relación entre el
todo y las partes, según la concepción individualista de la sociedad y de la
historia, el individuo viene primero, la sociedad viene después. La sociedad es para el individuo, no el
individuo para la sociedad... En una concepción orgánica de la sociedad el
objetivo de la organización política es la conservación del todo. No hay en ella puesto para los derechos que
no sólo la preceden si no que pretenden directamente mantenerse fuera de ella y
hasta de someterla a las propias exigencias...
en una concepción individualista el todo es el resultado de la libre
voluntad de las partes."[20]
D. El valor de la limitación y la
separación de poderes
O le damos al poder un valor absoluto, ilimitado y estaremos en el
régimen del despotismo y la tiranía o restringimos al poder para que los
ciudadanos puedan hacer valer sus derechos y estaremos en el estado de derecho.
Es una realidad
evidente que quien ejerce el poder político tiene una tendencia natural a su
abuso. Montesquieu dejó en claro que “todo hombre que tiene poder siente
inclinación de abusar de él, yendo hasta donde encuentra límites. ¡Quien lo
diría! La misma virtud necesita límites”[21].
Karl Loewenstein sostiene, por su parte, que “sólo los santos entre los
detentadores del poder –¿y dónde se pueden encontrar?– serían capaces de
resistir a la tentación de abusar del poder”[22]
y Lord Acton había sentenciado que “El poder tiende a corromper y el poder
absoluto corrompe absolutamente. Si la naturaleza del hombre dista de ser la de
los santos, hay que limitar a todos los hombres investidos de poder,
obligándolos a respetar los derechos fundamentales.
EL principio de
la separación de poderes tiene como fin evitar el poder absoluto.
Ya los revolucionarios Franceses habían señalado que para la existencia del estado constitucional no bastaba con tener una constitución escrita (o consuetudinaria), era necesario además que el poder estuviese separado y los derechos garantizados, como se estipulo en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano[23].
De ahí nació la diferencia que
existe entre constitución y constitucionalismo, pues todo orden constitucional
tiene una constitución, empero, no toda constitución implica, necesariamente,
un orden constitucional.
No sobra recordar que todos
los regímenes políticos despóticos, tiránicos, totalitarios o autoritarios no
han renunciado a tener un remedo de constitución; una mascara constitucional: Hitler
tuvo constitución; Mussolini también la tuvo y tampoco le falto a Pinochet.
El constitucionalismo es, en
pocas palabras, la limitación del poder del gobernante para garantizar la
libertad del individuo.
Con el fin de alcanzar este
propósito, la constitución escrita se constituye en un instrumento por medio
del cual se garantiza a las personas sus derechos individuales y al mismo
tiempo, el gobernante, es colocado en posición de no poder violarlos; de modo
que todo gobierno constitucional es por definición un gobierno limitado.
La constitución escrita, es
normalmente el documento donde se consagran estos principios y el instrumento
para limitar el gobierno y garantizar la libertad de los ciudadanos, que además
tiene un procedimiento especial de reforma y un guardián judicial que controla
que ninguna autoridad o norma viole la constitución.
O le damos valor al principio de la separación del
poder o no se lo damos y valorizamos su opuesto, es decir la concentración del
poder; en el primer caso tendremos el estado liberal de derecho y en el segundo
estaremos en otro modelo de estado muy diverso: podemos haber retrocedido al
despotismo; a la sociedad feudal y su ultima forma política: la monarquía
absoluta. Podemos estar en los modelos recientes de concentración del poder: el
estado Nazi o el estado fascista; que concentra todo el poder del estado en
cabeza del líder. Al Fuhrer, al Duce o al
Caudillo, además de las funciones ejecutivas que ya tenía, se le otorgan
facultades legislativas (es el máximo legislador), y facultades judiciales (se
convierte en el juez supremo), a tal extremo que todo el régimen político se
encarna en su persona y todas las funciones hay que referirlas en última
instancia a el líder. El caudillo se
convierte en la constitución del régimen.
El líder designa a los
diputados, a los jefes administrativos, a los jefes de regiones, a los jefes
del partido etc; por ésta razón, algunos llaman al régimen fascista, la forma
de gobierno del jefe de gobierno.
E. El valor que le damos al hombre; al ser humano
O le damos a
todos los seres humanos el mismo valor, por el solo hecho de ser personas o les
damos un valor diferente.
En el primer
caso estaremos en el estado social de derecho; en el segundo tendremos modelos
de estado o gobierno con un contenido axiológico muy diverso. Si consideramos
que podemos cosificar al hombre y convertirlo de sujeto en objeto, seremos
capaces de justificar la esclavitud; pues no podemos olvidar que para la
sociedad esclavista del imperio romano los esclavos eran “cosas que hablaban u
objetos Parlantes”.
Para la sociedad
esclavista griega y para sus filósofos, que eran hijos de su época (Aristóteles
y Platón), los hombres no eran iguales ni tenían la misma dignidad ni el mismo
merito; esta concepción fue la que permitió que unos hombres estuvieran
“predestinados para ser amos y otros esclavos. Hay que resaltar aquí una
diferencia fundamental, entre la filosofía estoica que consagró la igualdad de
mérito o dignidad de todas las personas, con
la Aristotélica-Platónica que consideraba que los hombres tenían un
mérito o valor desigual.
En la sociedad
feudal los hombres tampoco tenían el mismo valor y esto es lo que explica la
existencia de castas o grupos sociales con derechos u obligaciones diversas. En
la sociedad feudal los hombres no eran iguales ante la ley y sus derechos y
obligaciones dependían de la clase social a la que pertenecían de modo que el
miembro de la nobleza tenía derechos mayores que los de las otras clases
(clero, naciente burguesía, ciervos de la gleba, etc.) mientras la naciente
burguesía tenía muchas obligaciones, y muy pocos derechos (con razón Sieyés
decía que el tercer estado era todo, pero que no tenía ningún derecho). Por esta razón cuando las revoluciones
burguesas hicieron a todos los hombres iguales ante la ley dieron un gran paso
hacia la dignidad del hombre.
Esta igualdad
significó una verdadera revolución, que sólo podemos captar en su justa
dimensión cuando observamos que el régimen liberal o burgués se enfrentó a un
sistema feudal con pluralidad de normas jurídicas, en el cual la pertenencia a
una clase, a un estamento, a una casta, a una corporación, a una ciudad o a un
burgo, implicaba un estatus jurídico diferente. No todos los hombres tenían los
mismos derechos y las mismas obligaciones; no eran iguales los derechos de la
nobleza a los del clero, y los derechos y obligaciones de la nobleza eran
diferentes de los de la naciente burguesía.
Ya el abate
Sieyés, en su obra sobre los privilegios, levantaba su voz acusadora contra
este orden jurídico feudal. Al mismo tiempo señalaba cómo era privilegio todo
lo que se salía de la regla general, de la Ley General.
Ante este
régimen de privilegios feudales, reacciona la burguesía liberal estableciendo
la igualdad ante la ley. La declaración francesa de derechos del hombre y del
ciudadano fijó con precisión el carácter formal de esta igualdad: “Los hombres
nacen y permanecen libres e Iguales en derechos”.
En la teoría del
derecho es importante el método que utilicemos para resolver ciertos problemas
jurídicos. El método de interpretar por regla general y por excepción es muy
útil ya que la regla general nos permite ubicar dentro de ella todo lo que no
sea una excepción y además que toda excepción es expresa y de interpretación
restrictiva.
La regla general
en el estado de derecho es que los hombres son iguales ante la ley y la
excepción es que son desiguales. La
desigualdad es la que requiere justificación; la justificación de por que hay
que tratar de forma desigual. El trato desigual requiere una justificación; una
prueba y una carga argumentativa que no requiere la igualdad formal. La igualdad de trato tampoco requiere justificación;
en cambio la disparidad de tratamiento necesita siempre ser justificado.
El
articulo. 13 de nuestra Constitución dice que “Todas las personas nacen libres
e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades
y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica.”
Queremos
advertir que las formas de discriminación previstas en el artículo 13 de
nuestra Constitución no son las únicas que pueden existir y que lo hace a título ejemplificativo y no de
manera taxativa. Son posibles otros casos de discriminación, quedando comprendidas
cualesquier otra. La prohibición de diferenciaciones o discriminaciones por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica, constituye además un recuento de las causas que en el
pasado han servido para hacer a los hombres desiguales ante la ley.
La igualdad ante
la ley implica la prohibición de discriminaciones negativas (que es distinta a
la discriminación positiva, que se hace a favor de los más débiles y no de los
más fuertes).
La idea Kantiana
de que todos los seres humanos tenemos en común una conciencia moral y una
igual autonomía que es la base de una dignidad igual para todos, trae como
consecuencia que ningún hombre sea usado como medio al servicio de otros
hombres y convierte a cada persona en un fin en si mismo. Esa igualdad moral es
el fundamento de la igualdad jurídica o igualdad ante la ley.
F.- Conclusión
De los temas
arriba señalados se puede concluir de manera categórica que los valores y
principios de una persona, sociedad, gobierno o estado son los que determinan
su esencia, lo que los caracteriza y definen; de modo que sin esos valores o
principios fundamentales deja de ser lo que es o lo que es más grave se
desnaturalizan y se convierten en su opuesto.
Así las cosas, son estos valores y principios los que identifican y
caracterizan a una sociedad respecto de otra , diferenciación que se presenta ,
entre otras, en la manera de manejar la propiedad privada, el valor del
individuo ante el Estado, el valor de la protección de los derechos
fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la limitación del poder y de
la separación del mismo y el valor que se tenga del ser humano.
Es importante
señalar que en un régimen político, forma de gobierno o de estado, quien fija,
determina y señala los valores y principios fundamentales es el máximo titular
del poder político. Este recibe el nombre de soberano (en nuestro caso el
pueblo colombiano); siendo el máximo ejercicio de la soberanía, el poder
constituyente. Es el poder constituyente quien puede fijar los valores y
principios fundamentales del gobierno y del estado.
El método de la teoría de la
constitución tiene como finalidad determinar el principio que sirve de
fundamento a todo el sistema
Toda teoría tiene como
fundamento un principio alrededor del cual gira todo el sistema. El principio en torno al cual gira la teoría
de la constitución es el de sujeto titular del poder público.
La existencia de una
constitución, con toda la problemática filosófica que lleva anexa, como es por
ejemplo, que debe contener la constitución, cuando se suspende, como se
reforma, como interpretarla, etc, presupone metodológicamente, dar respuesta a
la pregunta de ¿Quién tiene el poder para dar la constitución? o lo que es lo
mismo ¿ quien tiene el poder constituyente?; la pregunta de ¿ quien tiene el
poder constituyente? presupone dar respuesta a la pregunta: ¿Quien tiene la
soberanía? ya que el poder Constituyente no es más que un atributo o
manifestación de la soberanía, como lo descubrieron los revolucionarios
franceses. El poder constituyente no es más que una consecuencia de la
soberanía. Para determinar quien tiene el poder constituyente debemos absolver
en primer lugar el interrogante de ¿Quién es el soberano?
Preguntarse por el soberano es
inquirir por el sujeto titular del poder político. El sujeto titular del poder político sólo
puede ser el Gobernante, o el gobernado; en el estado moderno, que es un estado
democrático, el sujeto titular del poder político es el gobernado, o como
comúnmente se le llama " El pueblo ".
Determinar quién es el sujeto
titular del poder público, es fijar con precisión el principio alrededor del
cual gira toda la teoría jurídica de la Constitución, ya que el pueblo titular
del poder político, es por esa misma razón titular de la soberanía y en
consecuencia, titular del poder constituyente, que es el principal atributo de
la soberanía y quien tiene el poder para dar la constitución tiene así mismo el
poder para reformarla, determinar sus contenidos e interpretarla.
Por ese motivo
se hace indispensable analizar brevemente el poder constituyente y distinguirlo
del poder de reforma de la constitución.
6. PODER
CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION. LÍMITES AL PODER DE REFORMA
Establecido que
quien decide sobre los valores y principios del régimen político es el poder
constituyente y no el poder de reforma es necesario establecer los límites al
poder de reforma.
6.1. - Diferencia entre el poder de reforma de la constitución y el
poder constituyente.
Lo primero que hay que precisar es que existe una diferencia entre el
poder de enmienda de la constitución y el poder constituyente.
De los antecedentes y
del contexto histórico podemos inferir las características del poder
constituyente como poder supremo, originario (no derivado), eficaz,
revolucionario (creador).
Es un poder supremo
porque no existe por encima de él ningún poder constituido, ni siquiera
el poder de la constitución
Es un poder originario
porque no encuentra su justificación en el orden jurídico anterior, al
contrario, normalmente se opone al orden jurídico existente, lo combate y lucha
contra él; se fundamenta en un orden superior al positivo y cuando logra el
poder político, instaura un orden jurídico diverso del que venia rigiendo.
Mientras combate el orden de
cosas existente y desconoce el orden jurídico positivo, se justifica en un
derecho superior al positivo: El derecho divino, el derecho natural, la
justicia, el derecho de resistencia a la opresión o el derecho a la revolución y
cuando toma el poder político, crea un nuevo orden jurídico, comenzando por una
nueva constitución y se legaliza a posteriori.
El poder constituyente es un
poder eficaz, ya que no solo desconoce el orden de cosas
existente en una sociedad dada, sino que además cuenta con la fuerza para
instaurar un nuevo orden (incluido el Constitucional). Solo el poder que
oponiéndose al orden jurídico existente, es capaz de derrotar a las fuerzas que
se le oponen, crear un nuevo poder y un orden jurídico también nuevo, es
verdadero poder constituyente.
El poner el acento sobre el
elemento eficacia del poder constituyente, para considerarlo como determinante
del mismo, es lo que ha llevado a una teoría del poder constituyente de la minoría de la población, o ha servido
para justificar la dictadura constituyente de la derecha, como sucedió con el
régimen Nazi.
El poder constituyente es un poder revolucionario ya que
su función no es conservar el orden sino modificarlo radicalmente, en esto se
diferencia del defensor de la constitución, cuya función es conservarlo; el
poder constituyente tiene una función revolucionaria, en cambio, el guardián de
la constitución, tiene una función conservadora.
Debemos hacer notar el hecho
que la problemática del poder constituyente presupone la existencia de una
constitución escrita, de manera tal que una constitución consuetudinaria no se
plantea el interrogante de quien tiene el poder para dar la constitución o se
lo plantea de una manera distinta.
6.1. 1 . - El poder de reforma constitucional no es
poder constituyente
El poder de revisión
constitucional o de enmienda constitucional formal, es un poder entregado a un
cuerpo que existe y obra gracias a la constitución y que por lo mismo es
un cuerpo constituido, no
constituyente. Su poder por la misma
razón es un poder constituido, no constituyente, delegado, no originario.
Sieyés había percibido
claramente la diferencia: "...vemos,
en primer lugar, las leyes constitucionales, que se dividen en dos partes: las
unas regulan la organización y las funciones del cuerpo legislativo, las otras
determinan la organización y las funciones de los diferentes cuerpos activos.
Estas leyes son llamadas
fundamentales, no en el sentido de que puedan llegar a ser independientes de la
voluntad nacional, sino porque los cuerpos que existen y obran gracias a
ellas no pueden tocarlas ni violarlas.
En cada una de sus partes la constitución no es obra del poder
constituido, sino del poder constituyente.
Ninguna clase de poder delegado puede cambiar nada en las condiciones de
la delegación". [24]
A diferencia del poder
constituyente, el poder de enmienda constitucional formal, deriva su legalidad
y legitimidad de la propia constitución, su autoridad se encuentra en la misma
constitución que reforma. El poder
constituyente constituido puede modificar el orden constitucional
vigente, precisamente porque ese mismo orden se lo permite. Es en síntesis un
poder derivado, mientras el poder constituyente es un poder originario.
6.2 - Problemas de la reforma o enmienda de la
constitución
6.2.1. -El primer problema apunta a aquellas
constituciones que prohíben expresamente su reforma total o parcial; las que expresamente la permiten o las que nada dicen.
Respecto de las ultimas existe la opinión, en una parte de la doctrina,
que desde un punto de vista estrictamente jurídico serian absolutamente
inmodificables[25] ;
entre otras razones por que ningún órgano tendría competencia para ello y en el
estado de derecho todo órgano es un órgano constituido y no tiene competencia
sino para lo que expresamente se le haya dado y aun que no se haya prohibido
expresamente, basta con que no exista un órgano autorizado, para que exista una
prohibición tácita.
Han existido constituciones como la finlandesa de 1919
que prohibía la reforma de toda la constitución en todo tiempo. Otras como la
de Colombia de 1821, que la prohibía durante un tiempo (10 años) desde la adopción del texto constitucional;
cuando se dan condiciones tales que pueden impedir un debate veraz y sereno
sobre la reforma ( por ejemplo; sé prohíbe, en la monarquía, durante el período
de regencia; durante la ocupación extranjera del territorio nacional para
evitar que el invasor imponga su voluntad, en tiempo de crisis interior o
guerra exterior, etc. )
A veces sé prohíbe modificar
ciertos artículos de la constitución, son los preceptos no enmendables de la
constitución. Aquellos, que el propio
constituyente, considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohíbe su
enmienda, por ejemplo: La constitución prohíbe modificar la forma de gobierno,
la república, la monarquía, la estructura federal del estado, etc.; autores
como Kelsen sostienen que en estos casos no es jurídicamente posible modificar
la constitución por un acto legislativo, “ Si la norma de la constitución
que hace más difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano
legislativo, la que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente
como valida. No hay ninguna razón jurídica para interpretar de distinto modo
las dos normas...”[26]
6.2.2- Todos esos límites a la
reforma son límites expresos y hay que diferenciarlos claramente de otro tema
que es el de los límites implícitos a la reforma de la constitución, que tiene
como supuesto fundamental el de considerar la constitución no solo como un
conjunto de normas, sino ante todo como un sistema de valores.
LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES SUPREMOS
Conforme a una
jurisprudencia ya consolidada de la Corte Constitucional. “se comparte la
idea de que existe una jerarquía entre normas y normas de la misma
Constitución, que permite identificar (como por lo demás en todo cuerpo de
disposiciones ordenadas en sistema) un orden conducente a conferir preeminencia
a algunas respecto de otras”.
En particular,
según la Corte, en la Constitución hay algunos principios-llamados “principios
supremos del ordenamiento constitucional”-que tienen un “valor superior” respecto
a las restantes normas de rango constitucional. En consecuencia, los principios
en cuestión no son en modo alguno susceptibles de revisión constitucional.
Es preciso
subrayar que, según lo admitido por la propia Corte, tales principios no son
“expresamente mencionados (en el texto constitucional) entre los sujetos al
procedimiento de revisión constitucional”. En otras palabras, la doctrina de
los principios constitucionales supremos se resuelve en la construcción de un
límite a la revisión constitucional totalmente inexpreso. En efecto, el
fundamento de tal doctrina no se encuentra en alguna disposición constitucional
sino en una construcción dogmática (tácitamente hecha suya por la propia
Corte), según la cual:
1. Una
Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada
de principios y valores.
2. El criterio
de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los principios y
valores que la caracterizan.
3. El cambio de
tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal,
sino la genuina instauración de una nueva Constitución.
4. En
consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de
modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin
convertirse en instauración constitucional).”[27]
Por otra parte,
la doctrina de los principios supremos surte el efecto de conferir competencia
a la Corte para controlar esos limites, pues cada vez que se presente
concretamente la ocasión de identificar los principios supremos que son
inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificación o reforma que
estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos.
Su fundamento filosófico son los principios y valores
que plasmo el poder constituyente, pues “ la reforma de la constitución no
puede ser destrucción de la misma ”. ya
Carl Schmitt señalaba: "una facultad de reformar la constitución,
atribuida por una normación legal-constitucional pueden ser sustituidas por
otras regulaciones legal-constitucionales, pero sólo bajo el supuesto que
queden garantizadas la identidad y continuidad de la constitución considerada
como un todo".[28]
Puede deberse a que se
abandona una forma de gobierno, para reemplazarla por otra completamente
distinta o incluso a la modificación del tipo de Estado: por ejemplo, de un estado capitalista a uno
socialista y constituyen por regla general una ruptura con el orden de cosas
existentes.
Con el tema de los limites
implícitos se plantea un problema especial del derecho constitucional: el de
los límites de la constitución por valores metajurídicos o la paradoja de una
norma constitucional inconstitucional.
Toda constitución refleja
explícita o implícitamente cierta escala de valores y cierta ideología; se
pregunta entonces ¿si esta escala de valores y esta ideología, invalidarían
ciertas normas positivas de la constitución en conflicto con ellas? La
respuesta es que si.
Dentro de los limites
axiológicos al poder de reforma, a titulo enunciativo y ejemplificativo pueden
mencionarse: La forma de estado democrático y social de derecho(separación de
poderes; democracia; pluralismo; dignidad humana; los derechos fundamentales y
dentro de estos el de igualdad que permite llenar todas las posibles lagunas
del orden jurídico. La forma de gobierno o de estado capitalista o socialista
(como lo hizo la reforma a la constitución cubana del 2002).
Además
de los límites axiológicos ya señalados existen otros como son los limites de
la lógica que se aplican a todo el orden jurídico, incluida la reforma de la
constitución; por ejemplo, no se puede instaurar una norma autocontradictoria u
otra que derogue la ley de la gravedad o la que declare que a partir de ese
momento todos los Colombianos van ha ser los hombres mas ricos del mundo; o los lógicos a la reforma de la constitución como los que
señalaran Alf Ross o Adolfo Merkl respecto de las cláusulas de reforma de la
constitución.
6.2.3. - La
Unidad del derecho (monismo versus pluralismo)
La
concepción que se tenga del derecho como orden normativo tiene consecuencias
sobre el tema de reforma de la constitución. Si por encima de la constitución
existen otras normas, que reflejen a su vez valores o principios, las normas
constitucionales no podrían desconocerlas y una reforma que las desconociera,
podría ser declarada inconstitucional.
Uno de los temas fundamentales de la teoría del derecho es el de la unidad o pluralidad del ordenamiento jurídico.
Si se concibe el ordenamiento jurídico como una unidad
donde el orden jurídico internacional determina los ámbitos territorial,
temporal y personal de validez de los ordenes jurídicos nacionales, tenemos una
posición monista; en cambio si consideramos que cada estado es un orden
jurídico diverso y que el derecho de cada uno de ellos es distinto del orden
jurídico internacional adoptaremos una posición dualista o más exactamente
pluralista del derecho.
La posición monista adquiere relevancia en los casos
en que existen conflictos entre el derecho internacional y el derecho interno,
ya que en estos eventos el derecho internacional debe primar sobre el derecho
interno de los estados (pues este último no es más que una parte de ese orden
jurídico total), aun sobre sus normas de mayor jerarquía como son las normas
constitucionales.
Nos encontramos en última instancia ante un problema
de jerarquía normativa, ya que las normas de derecho internacional tienen una
jerarquía superior a las de derecho interno (incluidas las constitucionales) y
en caso de conflicto deben aplicarse las normas de mayor jerarquía.
La posición monista se ha visto fortalecida con los
procesos de integración (unión europea, pacto andino, etc.), que han debilitado
la soberanía absoluta de los estados; por la tendencia a dictar normas de
derecho internacional que rigen en los estados sin necesidad de actos de
derecho interno que las incorporen; por la existencia de normas que conceden
derechos e imponen obligaciones directamente a los ciudadanos (y ya no solo a
los estados como ocurría en el derecho internacional antiguo); por la
existencia de normas de IUS COGENS, la creación de la ONU y otras
organizaciones internacionales regionales, que han consagrado en tratados
internacionales normas de protección de los derechos humanos o que hacen parte
del derecho internacional a pesar de no ser plasmadas en tratados, producto de
la costumbre (otra de las fuentes fundamental del derecho internacional) como es
el caso de la declaración de derechos de la ONU de 1948.
Estas normas de derecho internacional, sobre derechos
humanos, que tienen una jerarquía superior a las normas de derecho interno
(incluida la constitución), constituyen un limite positivo a la reforma de la
constitución, que no puede violarlas y en caso de que lo haga habrá que aplicar
la norma de superior jerarquía, esto es la norma internacional, que continua
siendo valida. Por ser norma valida y de superior jerarquía en caso de
conflicto hay que aplicar la norma internacional por encima de la de derecho
interno.
6.2.4 Tercera Conclusión
De lo expuesto se puede deducir que el poder de reforma de la
Constitución es un poder altamente diferente del poder Constituyente. No puede ser el poder de reformar la
Constitución un poder tal que se asemeje al poder de constituir la
Constitución. Lo anterior por cuanto el
poder de reformar esta en cabeza de un órgano constituido por el poder
constituyente. En consecuencia, el
primero esta incapacitado para abrogarse competencias del segundo, quien lo creo. De ahí que en el Constitucionalismo existan,
en primer lugar, los llamados límites expresos , donde el mismo constituyente determina
manifiestamente su deseo de prohibir la modificación de alguna valor o
principio constitucional, en segundo lugar, los llamados límites implícitos los
cuales son extraídos de la misma voluntad del constituyente así no hallan
sido expresamente manifestados . A
estos límites, la Corte Constitucional les ha dado el nombre de principios
constitucionales supremos, queriendo dar a entender que existen al interior de
nuestra Constitución una serie de valores y principios que no son modificables
a través del poder de reforma por cuanto se extraen como voluntad inalterable
del Constituyente . Estos principios
constitucionales supremos se obtienen de un análisis dogmático basado en los
siguientes parámetros: 1. Una Constitución no es un simple
conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2.
El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los
principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios
constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina
instauración de una nueva Constitución. 4. En consecuencia, la revisión
constitucional no puede llevarse hasta el límite de modificar los principios y
valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauración
constitucional).
7.- NO ES CIERTO QUE SE
NECESITA REFORMAR TODA LA CONSTITUCIÓN PARA DESTRUIR SUS VALORES ESENCIALES O
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.
No es cierto como se
afirma que para destruir los valores
esenciales se necesita reformar toda la constitución o gran parte de ella.
Bastaría con una simple negación para modificar radicalmente no solo la forma
de gobierno sino también el tipo de estado; para pasar del estado capitalista
al estado comunista. Si por ejemplo al Art. 58 de la
constitución que dice: Se garantiza la propiedad privada, le anteponemos
una sencilla negación, habremos destruido la constitución anterior: NO
SE GARANTIZA LA PROPIEDAD PRIVADA.
Si establecemos
que los deudores que no puedan pagar sus obligaciones civiles, terminan siendo
esclavos de sus acreedores, estamos retrocediendo 6000 años en la historia de
la humanidad, al régimen esclavista, pues para nadie es un secreto que las dos
fuentes más importantes de la esclavitud eran las guerras y las deudas.
Si permitimos,
por medio de una reforma constitucional que diga “lo que quiera el Presidente
de la republica valga como derecho, por encima de cualquier otra norma,
incluida la constitución” ; habremos convertido al jefe del ejecutivo en la
constitución del régimen (como sucedió en Alemania o Italia durante el Nazismo
y el fascismo) y habremos abandonado el estado de derecho y retrocedido a la
época del despotismo típico de los pueblos orientales de hace 6000 años.
Si con el fin de
buscar la “ verdad ” permitimos que en los procesos se instaure la tortura,
habremos regresado al feudalismo, retrocedido 1000 años en la historia de la
humanidad y renunciado al estado social de derecho.
Estos pocos
ejemplos nos muestran como se puede modificar radicalmente los valores y
principios con unas pocas palabras o una sola norma o con una simple negación,
e instaurar formas de gobierno o de estado diametralmente opuestas, que
destruirían el estado social y democrático de derecho.
7.1 Cuarta
Conclusión.
En consecuencia,
no es valedero afirmar que con el propósito de alterar los valores y principios
fundamentales a un Estado y extraídos de la Constitución, sea indispensable
modificar la totalidad de esta para cambiar los principios y valores
enunciados. Por el contrario, como se ha
demostrado un simple artículo o una simple negación pueden dar lugar a alterar
la esencia característica de un Estado o de una sociedad.
8.- PILARES DE
LA DEMOCRACIA: PODER DEL PUEBLO, LIBERTAD E IGUALDAD
La democracia tiene una
triada de elementos fundamentales: a) poder del pueblo o como modernamente se
denomina, soberanía popular; b) libertad y c) igualdad.
La libertad y la igualdad de
todos los hombres son los fundamentos de la democracia. La libertad es el
principio fundamental de la democracia:
"El principio de la aristocracia es la virtud, es de la oligarquía la
riqueza y el de la democracia la libertad.[29]
La democracia tiene como
finalidad la libertad: "El
fundamento del régimen democrático es la libertad; es el fin a que tiende toda
democracia… Otra es el vivir como se quiere, esta es el resultado de la libertad... Este es el segundo rasgo esencial de la
democracia, y de aquí vino el no ser gobernado, si es posible por nadie, y si
no, por turno. Esta característica
contribuye a la libertad fundada en la igualdad".[30]
"Las sublevaciones
tienen, pues, siempre por causa la desigualdad y los que se sublevan lo hacen
buscando la igualdad".[31]
La base sobre la cual descansa
el edificio de la libertad, es la igualdad.
El nexo indisoluble que existe entre la libertad e igualdad fue también
percibido por Rousseau al establecer la finalidad de la ley (y la ley era para
él, la expresión de la voluntad general).
La ley debe perseguir el mayor bien de todos y esto se logra asegurando
dos objetivos: la libertad y la igualdad.
"La libertad, porque toda dependencia individual es otra tanta
fuerza sustraída al cuerpo del Estado.
La igualdad, porque la libertad no puede subsistir sin ella".[32]
Igualdad de
oportunidades. Dos personas
sólo tienen igual oportunidad de ganar en una competencia si parten del mismo
lugar, si Y se encuentra detrás de Z debe desplazarse hasta donde se encuentra
Z para tener la misma oportunidad que Z, de vencer. La igualdad de oportunidades, lo que busca es
un punto de partida igual para todas las personas, de modo que el orden de
llegada dependa del esfuerzo individual de cada uno y no de sus circunstancias
económicas o sociales.
Reglas de
distribución igualitarias.
El tema de igualdad de tratamiento es diverso al del carácter
igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso en realidad se esta
mirando cómo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos es si la regla misma
es igualitaria o no, con prescindencia de su consideración de valor o
normativa.
No sobra
recordar que la regla de distribución tiene la siguiente formulación general:
Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una persona si
tiene o no cierta característica específica, por ejemplo, su capacidad
económica, su edad, etc.
Es necesario precisar algunos conceptos que hacen más inteligible la problemática de la igualdad y sus reglas de distribución.
Debemos examinar
brevemente la estructura de las reglas de distribución, antes de determinar lo
que las convierte en igualitarias o desigualitarias. Tales reglas especifican, explícita o
implícitamente, lo siguiente: 1) un beneficio (por ejemplo, un voto) o
una carga (por ejemplo, un año de servicio militar) que se debe
distribuir; 2) un grupo de referencia –es decir, una clase de personas a
quienes se pretende aplicar la regla, definidas a menudo por una característica
común (por ejemplo, todos los ciudadanos); 3) un grupo seleccionado; es
decir, una subcategoría del grupo de referencia a quien se distribuye el
beneficio o la carga (por ejemplo, todos los ciudadanos de determinada edad).[33]
Las reglas que
asignan beneficios o cargas, especialmente aquellas decretadas por ley, operan
en un contexto históricamente determinado.
Por consiguientes, son consideradas más adecuadamente como reglas de
redistribución. Hay una distribución que
puede ser el resultado de la aplicación de cierta regla formal de distribución,
o puede ser la consecuencia de una costumbre.
Cuando se introduce una regla nueva (por ejemplo, cuando se promulga una
ley) que redistribuye los beneficios o las cargas, cambia la proporción del
grupo seleccionado respecto al grupo de referencia. Como, queremos determinar si tal regla de
redistribución es igualitaria y en qué grado, para ello debemos comparar la
distribución dada históricamente, con la distribución que resulta de la aplicación
de la regla.
Respecto a una
distribución dada (y respecto a un grupo de referencia dado), una regla de
redistribución de beneficios o cargas determinadas es más igualitaria cuanto
mayor sea la proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de referencia
después de la aplicación de la regla, en comparación con la distribución
original.
En otras
palabras, la asignación es tanto más igualitaria cuanto más igualitaria sea la
aplicación de la regla. Viceversa, una
regla de redistribución es tanto más desigualitaria, cuanto más reduzca el
tamaño del grupo seleccionado.
¿Admitir 400, de
los 600 que hicieron la solicitud para entrar a la Universidad, es una política
igualitaria o desigulitaria?;
Depende: Si el año anterior
fueron admitidos 300 de los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400
incrementa la proporción del grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva
política constituye una regla de distribución más igualitaria. Pero esta misma política es desigualitaria si
anteriormente se admitió a 500 de los 600 que hicieron la solicitud. La Constitución francesa de 1791 era
igualitaria no porque sustituyera nobleza, por propiedad, como criterio para
conferir el derecho de voto, sino porque amplió el sufragio a un número mucho
mayor de ciudadanos (o sea, a más de la mitad de todos los varones adultos que
pagaban cierto número de impuestos).
Respecto a esta situación histórica, la posterior introducción del
sufragio universal constituyó de nuevo una redistribución igualitaria del
derecho de voto.[34]
8.1.- Quinta
Conclusión
La concepción
democrática impone que si los hombres son iguales, en principio ningún hombre
debe mandar o gobernar a otro hombre, y si esto fuera absolutamente necesario
(los liberamos vemos el gobierno como un mal necesario, pero al fin y al cabo
como un mal, ya que ningún hombre debe someterse a otro), todos los hombres
deberían tener la misma oportunidad de gobernar; de hacerlo por turnos, turnos
que deben ser los más breves posible.
Esto es lo que
explica que en los estados verdaderamente democráticos los gobernantes tienen
periodos breves de mandato y se prohíben las reelecciones; mientras que los
regimenes totalitarios o autoritarios establecen periodos largos y permiten las
reelecciones.
No existe
igualdad de oportunidades si el punto de llegada o la meta se encuentra más
distante para unos corredores que para otros; si alguien debe recorrer 5
cuadras; otro 3, otro solo una o lo que es más grave si uno de los corredores
ya esta en la meta. Esto es igualmente valido en una competencia deportiva o en
una competencia por la Presidencia de la Republica.
Si el Presidente
ya esta en la meta y tiene todos los contratos, toda la burocracia, todo el
presupuesto y todos los medios de comunicación, no existe igualdad de
oportunidades y tendrá privilegios que otro competidor no tiene y que por lo
mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio lo tiene aún sobre quienes
también poseen poder político como los gobernadores o los alcaldes.
La igualdad
siempre exige una comparación entre dos sujetos y en este caso, la comparación
no puede ser entre presidente y alcaldes (o gobernadores), sino entre el
Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano de a pie, sin carro, sin
aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin burocracia o embajadas para
comprar conciencias, carente de presupuesto y sin medios de comunicación.
La propia regla
de distribución de cargos es, comparada con la anterior, inigualitaria ya que
la anterior prohibía la reelección y ponía a todos los ciudadanos a competir en
igualdad de circunstancias; ahora, al permitir la reelección inmediata, concede
grandes y graves privilegios al actual gobernante.
La nueva regla
es violatoria del concepto de ley (y en este caso de ley constitucional) propio
del estado de derecho.
La
única manera de conservar y proteger la igualdad formal es haciendo leyes
generales impersonales y abstractas.
El estado de derecho parte de
la ficción de que quien gobierna es la ley y no los hombres. Supone también el sometimiento del gobernante
al derecho. El concepto de ley del estado de derecho tiene una connotación
especial que implica que es manifestación de la voluntad general, que es
genérica, abstracta e impersonal.
A. Voluntad General
En el régimen feudal de
monarquía absoluta, la ley era la manifestación de la voluntad individual del
monarca y los súbditos no participaban de su creación. Para el estado de derecho la ley es una
manifestación de la voluntad general, por que los destinatarios de la norma
deben participar de su creación
B. Generalidad de la Ley
El concepto de ley propio del
estado de derecho implica el concepto de generalidad de la misma. Sólo en la medida en que la ley es general es
que se garantiza la igualdad de todos los hombres. Toda ley en el Estado de derecho debe ser
general, abstracta e impersonal.
Una ley particular, sería, en
el Estado de derecho Inconstitucional, ya que por esa vía se puede conceder
privilegios o discriminar. Esto es lo que pasa con la norma que permite la
reelección inmediata, pues es una norma particular o con nombre propio, ya que
presidente solo hay uno, el que este ocupando el cargo; la presidencia es un
cargo unipersonal no pluripersonal. Ni siquiera los ex presidentes están en pie
de igualdad, ya que el ex presidente no se encuentra en posesión del cargo.
Los beneficios de la norma
sólo se radican en quien está en posesión del cargo de actual presidente y esa
posesión le da unos privilegios que no tienen quienes no lo poseen (burocracia,
contratos, presupuesto, medios de comunicación, etc ), llámense ex presidentes
y con mayor razón el hombre de la calle o ciudadano de a pie.
Siendo la norma particular, es
en el estado de derecho inconstitucional.
9.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
GUARDIÁN DE LOS VALORES Y PRINCIPIOS PUESTOS POR EL SOBERANO
El soberano en ejercicio del
poder constituyente consagro unos principios y unos valores fundamentales, pero
no quiso dejarlos expósitos, sino que constituyó también un guardián de esos
valores y principios: el tribunal constitucional; cuya misión es conservarlos y
salvaguardarlos.
El congreso es un órgano
constituido y como tal sometido al poder constituyente, a sus valores y
principios. No puede destruirlos, arruinarlos, demolerlos, devastarlos, ni
destrozarlos, so pretexto de reformar la constitución.
No es cierto que el congreso
tenga más legitimidad que el tribunal constitucional, ya que este último fue
puesto por el pueblo colombiano, en ejercicio del poder constituyente
precisamente con la misión de proteger sus valores y principios fundamentales
frente a todo poder constituido incluido el congreso reformador de la
constitución.
Si se acepta que la soberanía
es el máximo poder político y que el soberano es el pueblo; que el congreso no
es soberano, que es un poder constituido y que no tiene el poder constituyente,
aparece claro que los valores y principios que estableció el pueblo
constituyente no pueden ser destruidos, desmantelados, desmoronados o
desbaratados por el congreso. Aceptar que puede destruirlos, es tanto como
aceptar que el congreso puede USURPAR la soberanía.
Si el órgano constituido
denominado legislador intenta usurpar la soberanía, el guardián de la
constitución, puesto por el soberano para defender sus valores, puede y debe
ampararlos, protegerlos y resguardarlos, declarándolos contrarios a esos
valores y principios y frustrar el tentativo de violarlos declarando
inconstitucional la norma que los vulnera.
Habiendo el soberano prohibido
la reelección presidencial para salvaguardar varios valores y principios
fundamentales como la democracia, la igualdad, facilitar la renovación de los
actores políticos, evitar el caudillismo, facilitar la alternancia en el ejercicio
del poder, y otros que se señalaron en los debates de la asamblea constituyente
y que son vitales para la forma de gobierno que el pueblo constituyente quiso
darle a Colombia; no puede el congreso destruirlos.
El poder para modificar los
valores esenciales del gobierno colombiano solo lo tiene quien los dio, esto
es, el poder constituyente; de modo que la única manera de modificarlo es en
ejercicio del poder constituyente.
El principio de paralelismo de
las formas impone que solo de la misma manera como se establecieron esos
valores fundamentales, pueden modificarse: en ejercicio del poder constituyente
y por un órgano constituyente.
Si se intenta hacerlo de otra
manera o por el poder constituido, el guardián de la constitución esta
legitimado para protegerlos.
No sobra recordar que la
prohibición la estableció el constituyente por unanimidad en el primer debate y
por un solo voto en contra en el debate final, lo que demuestra el gran
consenso existente alrededor de la prohibición.
9.1.- La técnica del control
de los actos reformadores de la constitución inconstitucionales.
Siendo el guardián de la
constitución el encargado de proteger los valores y principios esenciales,
tiene competencia para vigilar que el reformador de la constitución no los
destruya o intente arruinarlos. De otro lado el reformador de la constitución
carece de competencia para demolerlos o desmantelarlos.
Se plantea un tema de
competencia que puede verse desde distintos puntos de vista: a) La
incompetencia del congreso para destruir esos valores o principios
fundamentales y la competencia del tribunal constitucional para evitar que los
destruya; b) La competencia limitada del poder reformador del órgano
constituido, congreso, y la competencia ilimitada del guardián de la constitución
para que no se excedan esos límites.
Íntimamente ligado a los
límites, esta el problema de la competencia y en este caso la de la Corte
Constitucional. Si existen límites la Corte Constitucional debe controlar que
el Gobierno, o el Congreso no los violen; dicho de otra manera, la Corte tiene
competencia para controlar que no se excedan esos límites.
Afirmar que el tribunal constitucional no puede controlar la reforma de
los valores y principio fundamentales es afirmar el absurdo de que se puede controlar
lo accesorio pero no controlar lo fundamental y lo que es más grave, proponer
un control defectuoso de constitucionalidad
que permite el control de las normas que violan incidentalmente a la
constitución pero no de las que violan sus valores y principios fundamentales. Ya
el tribunal constitucional Italiano se planteo el problema y lo
resolvió en la sentencia cuando dijo:
“ La
constitución Italiana contiene algunos principios supremos que no pueden ser
subvertidos o modificados en su contenido esencial ni siquiera mediante leyes
de revisión constitucional u otras leyes constitucionales. Lo son tanto aquellos que la propia
Constitución ha previsto explícitamente como límites absolutos al poder de
revisión constitucional, como la forma republicana (art. 139 Const. It.), como
los principios que, a pesar de no ser expresamente mencionados entre los que no
están sujetos al procedimiento de revisión constitucional, pertenecen a la
esencia de los valores supremos sobre los que se funda la Constitución
italiana. Este tribunal, por lo demás,
ha reconocido ya en numerosas decisiones que los principios supremos del
ordenamiento constitucional tienen un peso superior respecto de las otras
normas o leyes de rango constitucional, sea cuando ha sostenido que incluso las
disposiciones del Concordato, que gozan de la particular “cobertura
constitucional” ofrecida por el artículo 7. segundo párrafo, Const. It., no se
sustraen a la verificación de su conformidad con los “principios supremos del
ordenamiento constitucional” (vid. Sentencias nn. 30 del 1971, 12 del 1972, 175
del 1973, 1 del 1977, 18 del 1982), sea cuando ha afirmado que la Ley de
ejecución del tratado de la CEE puede estar sujeta al examen de este Tribunal
“en referencia a los principios fundamentales de nuestro ordenamiento
constitucional y a los derechos inalienables de la persona humana” (vid.
Sentencias nn. 183 de 1973, 170 del 1974).
No se puede, por tanto, negar que este Tribunal sea competente para
juzgar otras leyes constitucionales también respecto de los principios supremos
del ordenamiento constitucional. Si
no fuera así, por otra parte, se llegaría al absurdo de considerar el sistema
de garantías jurisdiccionales de la Constitución como defectuoso o no efectivo
precisamente en relación con sus normas de más elevado valor ”.[35]
Además de controlar la
incompetencia del reformador de la constitución, el tribunal constitucional
puede controlar que se respete el valor fundamental de la igualdad.
Para ello puede aplicar el
principio de razonabilidad , que le permite examinar las denominadas
"lagunas axiológicas". Se
denomina laguna axiológica no a la falta de norma; porque si existe norma pero
la norma que existe no es para el interprete la que debería existir, sino otra
diversa. No es entonces la falta de
cualquier norma sino la falta de una norma justa, es decir, de una norma
jurídica que no existe, pero que debería existir a causa del sentido de
justicia del intérprete o para la justa aplicación de una norma superior
(constitucional).
Cuando el
legislador trata de modo igual casos que al intérprete (de la Constitución, o
más exactamente, al tribunal constitucional), le parecen diversos; o sea,
cuando el legislador no distingue cuando debería distinguir; entonces el
tribunal constitucional dirá que falta una norma diferenciadora (existe una
laguna, pues falta la norma diferenciadora).
Cuando el
legislador trata de modo diverso casos que al tribunal constitucional le
parecen iguales; y, en consecuencia, el legislador ha distinguido sin razón;
entonces, el intérprete manifestará que falta una norma igualadora (en este
caso también existe laguna, ya que falta la norma que iguala y que confiere el
mismo derecho).
9.2 La incompetencia para
destruir valores o principios como vicio de procedimiento
No es superfluo recordar que las normas sobre
competencia no son estructuralmente iguales a otras normas( que mandan,
prohíben, permiten) desde el punto de vista de la teoría del derecho ya que
conceden facultades a órganos y por lo mismo tienen una naturaleza mixta, pues
son al mismo tiempo de procedimiento y de contenido y pueden atacarse como
vicios de procedimiento o de contenido. Si el congreso no tiene competencia
para destruir la constitución y lo hace esta incurriendo en un vicio de
incompetencia y como tal ese vicio puede ser declarado como vicio de
procedimiento o como vicio de contenido, pues como el dios romano Jano son las
dos caras de una misma cabeza.
Sobre el tema Kelsen señala como al igual que no es valida una norma
que no se cree de conformidad con las normas de producción jurídica; tampoco es
valida la producida contra una prohibición: La idea de un
documento constitucional unitario presupone el hecho de una constitución
rígida, esto es, plenamente acabada y no reformable. Esto es la constitución en sentido jurídico –
positivo. Y por eso casi todas las
constituciones de los modernos Estados se componen de una pluralidad de leyes
constitucionales, entre las cuales puede existir, histórica y políticamente, la
ley o documento principal. Puede ocurrir
que una constitución se declare a sí misma “eterna”, o que algunos preceptos
constitucionales se consideren irreformables.
Entonces nace la cuestión acerca de si dicha constitución o dichos
preceptos pueden ser, sin embargo, reformados o no, es decir, si jurídicamente
pueden serlo…. Del mismo modo que de
hecho es también posible y, frecuentemente, real el hecho de que se prescinda
de los preceptos que dificultan la reforma, o aun de todas las normas que se
refieren a la legislación en general.
Desde el punto de vista del orden jurídico estatal, que es desde el
único que se plantea esta cuestión, la respuesta es la siguiente: del mismo
modo que la violación de las normas que se refieren a la creación jurídica – a
falta de otra determinación constitucional – implican la nulidad de la norma
irregularmente establecida; es decir, así como es jurídicamente imposible una
creación irregular de normas, así también es jurídicamente imposible la reforma
de una constitución o precepto constitucional declarado irreformable. Esta declaración de invariabilidad puede ser
enormemente inoportuna, puesto que, de hecho, no podrá imponerse una
constitución que no está de acuerdo con las necesidades de la época, que exigen
imperiosamente su reforma; pero jurídicamente, no hay más remedio que atenerse
a ella, como a toda norma referente a la creación normativa. ...[36]
En otra de sus obras sobre el mismo tema Kelsen dice: ...
Es inclusive posible que pueda prohibirse toda reforma de la Constitución; y de
hecho, ciertas Constituciones históricas declaran inmodificables algunos de sus
preceptos o la totalidad de la Constitución, durante un cierto tiempo. Así, por ejemplo, el artículo 8, párrafo 4 de
la Constitución Francesa del 25 de febrero de 1875 (artículo 2° de la enmienda
del 14 de agosto de 1884), establece: “La forma republicana de gobierno no
podrá ser objeto de ningún proyecto de revisión”. En estos casos no es jurídicamente posible
modificar por un acto legislativo, dentro del término señalado, la totalidad de
la Constitución, o enmendar ciertas prescripciones específicas. Si la norma de la Constitución que hace más
difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano legislativo, al que
excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente como válida. No hay ninguna razón jurídica para
interpretar de distinto modo las normas, ni para declarar – como lo hacen
algunos autores – que un precepto que
prohíbe toda enmienda es nulo por su misma naturaleza. ...[37]
De lo señalado
se puede inferir que para Kelsen la violación de la prohibición de reforma
genera una nulidad por falta de competencia del órgano reformador de la
constitución.
9.3 Sexta Conclusión
Los tribunales Constitucionales son los llamados a
preservar y salvaguardar los valores y principios establecidos por el
Constituyente , como inherentes en el Estado y en la sociedad. Por consiguiente, el tribunal constitucional
tiene la labor de no permitir que los límites , sean expreso o implícitos ,
señalados por el soberano , sean
vulnerados o transgredidos por un órgano constituido como lo es el Congreso de
la República, el cual resulta incompetente para alterar dichos valores y
principios preestablecidos. Esta
incompetencia posible del legislador hace que se configure un vicio de
incompetencia.
10. LA REFORMA CONSTITUCIONAL
QUE VIOLA VALORES O PRINCIPIOS
ESENCIALES PUEDE CONFRONTARSE CON ELLOS.
Como ya lo hemos definido:
1.- Una
Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada
de principios y valores.
2. El criterio
de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los principios y
valores que la caracterizan.
3. El cambio de
tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal,
sino la genuina instauración de una nueva Constitución.
4. En
consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de
modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin
convertirse en instauración constitucional).”[38]
Por
consiguiente, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de
conferir competencia a la Corte para controlar esos limites, pues cada vez que
se presente concretamente la ocasión de identificar los principios supremos que
son inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificación o reforma que
estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos.
Si
las normas de una constitución no surgen por generación espontánea sino que son
el sustrato de unos valores y principios que plasmo en ellas el constituyente;
que quiso reflejar en ellas su concepción del gobierno y del estado, de modo
que las normas siempre deben reflejar esos valores; el cotejo o comparación de
la reforma de la constitución no se hace entre normas de igual jerarquía; sino
que se hace entre normas (las de la reforma) y los valores esenciales del
soberano constituyente que tienen una mayor jerarquía.
Son
los valores y los principios los que dan origen a las normas. Los valores
pueden existir sin las normas, no tienen su origen ni su causa en ellas y por
lo mismo no les están sometidos; en cambio las normas que deben su razón de ser
a los valores y principios si están sometidas a ellos.
No
se trata de una concepción Iusnaturalista (que seria respetable), sino de que
la propia constitución remite a valores o principios. Sea puede tratar de
principios explícitos o principios implícitos que se pueden deducir de los ya
positivizados (de una o varias normas constitucionales).
Siendo
el poder constituyente un poder de mayor jerarquía que el poder de reforma
(como quiera que el primero determina y condiciona al segundo y no al revés);
no puede el primer ser desconocido por el segundo. Siendo el poder
constituyente un atributo o parte de la soberanía, es claro que el soberano
tiene mayor jerarquía que el reformador de la constitución y que no puede ser
desconocido por este ultimo. Habiendo establecido en el derecho positivo
constitucional colombiano que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo
(Art. 3); es claro que el reformador de la constitución no puede usurparla y
que se trata de hacer respetar una norma positiva.
Podemos también
afirmar, sin ambages como lo a hecho el
tribunal constitucional Alemán e Italiano y la doctrina alemán que dentro de la
propia constitución existe una jerarquía normativa de modo que unas normas
constitucionales tienen mayor jerarquía que otras (así como existen leyes de
mayor jerarquía que otras leyes: Por ejemplo las leyes estatutarias y las leyes
orgánicas). El Doctor Martin Ibler Catedrático de la universidad Alemana de
Konstanz dice: “ 3.4 Rango en la Ley Fundamental
La Ley
Fundamental del ordenamiento jurídico alemán no solo expresa en sus primeros
artículos el preeminente rango de los derechos fundamentales, sino que, además,
en una destacada disposición de “garantía perpetua” (Art. 79, parágrafo 3) [39],
establece la prohibición de derogar los principios consagrados en los
mismos. Así, nunca una reforma
constitucional (que en Alemania requiere la aprobación de una mayoría de dos
tercios en el Bundestagy y en el Bundesrat)[40]
podrá derogar la inmediata aplicación de los derechos fundamentales del país, ni
tampoco su superior rango normativo.
De este modo, los derechos fundamentales no sólo prevalecen sobre
las normas constitucionales, sino que, en esencia, también dentro de la propia
Constitución tienen un rango superior a muchas otras disposiciones constitucionales. Solo los más importantes principios
informadores del Estado, como son el principio del Estado de Derecho, el principio
Democrático, el principio del Estado Social y el principio del Estado Federal,
ostentan un rango preeminente equiparable al de los derechos fundamentales.”
De todo lo dicho
se puede afirmar que bien que se trate de valores o principios a los que ha remitido
el constituyente o que se encuentren en la propia constitución y que tengan
mayor jerarquía que otros, en todos los casos el poder de reforma es
incompetente para reformarlos.
10.1. Séptima Conclusión
Pues bien, siendo el tribunal
Constitucional el llamado a evitar que los principios y valores señalados por
el Constituyente sean vulnerados,
resulta este tribunal competente para confrontar aquellas reformas
constitucionales con los principios y valores indicados por cuanto pueden
dichas normas violentar los principios y valores a los cuales deben estar
sometidas.
11.- NO ES CIERTO QUE EN EL
ESTADO DE DERECHO LAS MAYORÍAS DEL CONGRESO TODO LO PUEDEN.
No es cierto como lo afirman ciertas personas
que las mayorías del órgano legislativo (llámese congreso o parlamento) todo lo
pueden. Tienen límites: unos derivados de ser órgano constituido, y otros
derivados de los derechos humanos de los individuos y de la protección de las
minorías. El concepto moderno de democracia no es el de democracia a secas sino
el de democracia constitucional. El gobierno del pueblo, en la democracia
constitucional no niega que los individuos y las minorías (raciales,
lingüísticas, religiosas, étnicas, etc), tienen importantes derechos que la
mayoría debe respetar (o como dijera Dworkin (importantes derechos jurídicos y
morales que deben ser respetados por la mayoría).
El objetivo de la democracia constitucional es
buscar el estatus igual de todos los ciudadanos, incluidas las personas o
grupos no pertenecientes a la mayoría. Por esta razón para que exista
democracia constitucional es importante mirar como se relaciona la mayoría con
la minoría (incluidos los disidentes), como la trata o respeta. Con mucho
fundamento Dworkin señala que para que exista una verdadera democracia
constitucional, es necesario que existan unas condiciones relacionales de la
democracia, que no son otras que la manera como un individuo o grupo
minoritario debe ser tratado por la mayoría para que sea miembro moral de la
comunidad (Dworkin demuestra como durante el régimen nazi, la mayoría alemana
nunca trato a la minoría judía como miembros con iguales derechos jurídicos y
mucho menos morales).
Habiendo definido que no puede haber democracia sin igualdad; que la
democracia es el gobierno del pueblo y entendiendo por gobierno, no solo al
ejecutivo, sino también al legislador y al judicial, es deber de todo el
gobierno tratar a todas las personas igual, sino lo hace no existe democracia
constitucional: “El gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como
si tuvieran un status moral y político igual; debe intentar, de buena fe,
tratarlos a todos con una preocupación igual”[41].
El trato igual, se exige en todos los campos de la actividad social o
política; bien sea para acceder a un puesto, o para ser investigado o
finalmente para colocar a todos los aspirantes a la presidencia de la república
en condiciones de igualdad, lo que no sucede si un candidato esta ejerciendo la
presidencia.
ALGUNOS EJEMPLOS DE LOS LÍMITES A LA MAYORIA EN LA DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL
Unos
pocos ejemplos, nos muestran que la mayoría no puede todo en la democracia
constitucional y mucho menos romper su columna vertebral que es la igualdad.
No puede la mayoría señalar en una norma que “solo los hombres blancos,
de tal región, y de cierta religión, pueden ser elegidos presidente”. Esta
norma violaría doblemente el principio de igualdad de trato: A) por que concede
privilegios (de raza, de región, de genero y de religión); b) Por que
discrimina a las mujeres; a los miembros de otras razas o regiones; o a los
pertenecientes a otras confesiones religiosas.
Las mayorías no pueden, so pretexto de que tienen los votos, como
mayoría decir en una norma que “las minorías no pueden elegir y ser elegidas”;
esto es privar a la minoría de sus derechos políticos. Una norma tal viola la
igualdad y es contraria a la democracia constitucional.
Las mayorías no pueden, por muy mayoría que sean, esclavizar a los
miembros de una minoría (política, racial, religiosa, etc). Una reforma
constitucional que así lo dijera, atentaría contra la igualdad y la dignidad
humana y seria, en la democracia constitucional, inconstitucional.
No pueden las mayorías, ni siquiera por unanimidad, disponer en una
norma que se cometa un genocidio contra una minoría racial (o política); pues
esa norma, aun de rango constitucional seria inconstitucional.
Con esos pocos ejemplos, hemos demostrado como las mayorías no pueden
todo en la democracia constitucional y que todas esas tentativas pueden ser
frustradas por el guardián de la constitución; ya que en todos esos casos esta
legitimado para declararlos inconstitucional.
11.1. Octava Conclusión
Definitivamente en una concepción Constitucional de democracia, no es
cierto que lo decidido por la mayoría deba aplicarse per se a las
minorías. La definición de democracia
desde la óptica constitucional , va mucho mas allá que la toma de decisiones
mayoritarias, la concepción constitucional es una definición incluyente ; donde
las decisiones mayoritarias deben no solo respetar a las minorías sino
igualmente los derechos fundamentales de cualquier individuo. Por ende, es trascendental la función de los
tribunales constitucionales en la salvaguarda constante de los derechos de esas
minorías y los derechos fundamentales de los individuos en contraposición con decisiones
mayoritarias.
12.- LA IGUALDAD COMO VALOR Y PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL Y DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.
La igualdad es
un tema que permea toda la teoría jurídica, política y determina el origen y
modelo del estado: El derecho se legitima como un orden que cambia la
desigualdad natural (hobbes), por otra más soportable para todos; y el estado
cambia cuando cambia la igualdad que se persigue. El paso de la igualdad formal a la igualdad
material es el paso del estado de derecho al estado social de derecho y la
búsqueda de la igualdad real frente a la igualdad ante la ley.
La igualdad es
un tema vital de la filosofía del derecho; mantiene intimas relaciones con la
teoría de la justicia y de la ética: La idea Kantiana de que todos los seres
humanos tenemos en común una conciencia moral y una igual autonomía que es la
base de una dignidad igual para todos, trae como consecuencia que ningún hombre
sea usado como medio al servicio de otros hombres y convierte a cada persona en
un fin en si mismo. Esa igualdad moral es el fundamento de la igualdad jurídica
o igualdad ante la ley.
Ya hemos
señalado como para la democracia constitucional es deber de la comunidad
política tratar igual a todas las personas “El gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si
tuvieran un status moral y político igual; debe intentar, de buena fe,
tratarlos a todos con una preocupación igual”[42].
La igualdad es tan importante que el constituyente Colombiano le dio la
categoría de valor, de principio y de derecho fundamental.
El valor y principio de igualdad, es tan esencial para la teoría del
derecho y la filosofía jurídica que es la regla de oro que permite llenar
cualquier laguna del sistema y del control de constitucionalidad. Como lo afirmó De Vergottini, la igualdad es
un parámetro para controlar cualquier norma.
Con el principio de igualdad se llena cualquier vacío de control
constitucional.
12.1 Novena Conclusión
No cabe dudas , que uno de los principios intrínsecos al interior de
nuestra sociedad y de nuestro Estado , es el principio de igualdad. Es este principio fundamentador de nuestra
sociedad el que permite llenar cualquier vacío que se presente en materia de
control de constitucionalidad. En otras
palabras, es el principio de igualdad un parámetro cierto del mismo control
constitucional.
II.- APLICACIÓN DEL MARCO TEORICO
Establecido el marco teórico-filosófico-jurídico, se hace necesario
aplicarlo. Para hacerlo debemos recorrer un largo camino desde nuestra historia
constitucional, pasando por los antecedentes de los debates en la asamblea
constituyente sobre la prohibición de no reelección, hasta el análisis del caso
concreto.
Es indispensable para poder abordar los cargos señalados por el demandante , realizar , un análisis teórico acerca de la institución de la reelección inmediata en nuestra historia constitucional , para posteriormente presentar una visión específica del concepto de soberanía popular y de la reforma a la Constitución.
I.
REELECCIÓN
PRESIDENCIAL : VISTA NACIONAL Y DE
DERECHO COMPARADO
La importancia
de desentrañar los principios y valores constitucionales mirando la historia
constitucional y política de un Estado , fue expuesta por Ronald Dworkin de la
siguiente manera:
“ Para desentrañar
los principios la historia es crucial en ese proyecto , porque debemos saber
algo acerca de las circunstancias en que una persona habló para tener una idea
clara de lo que quiso decir al hablar como lo hizo “ [43]
A. LA
REELECCIÓN INMEDIATA EN LA HISTORIA
CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. IDENTIDAD EN LA FORMA DE GOBIERNO . CONFORMACION DEL
PODER EJECUTIVO
1. La Reelección Presidencial inmediata antes de
la Constitución de 1991
La figura de la
reelección presidencial inmediata es, a todas luces, ajena a nuestra tradición
Constitucional. De hecho, en el transcurso de la historia republicana de
Colombia, y con excepción de la constitución de 1821, que se explica por el
dominio que ejercía la figura del libertador Simón Bolívar, no ha existido la
reelección inmediata estando en ejercicio el actual Presidente de la republica.
Como fácilmente
se puede observar –y es un hecho notorio de nuestra historia- en 1821 el modelo
de elección del Presidente de la
República, y en general de todas las dignidades estatales, no partía de los
supuestos del sufragio universal y, por ende, distaba de los principios que hoy
por hoy parecen ser consustánciales a los estados democráticos. En aquellos
primeros años de vida republicana, los niveles de analfabetismo eran elevados
en todo el territorio colombiano; los casados eran una minoría; el sector de
artesanos y comerciantes libres que fueran maestros en su arte y regentaran sus
propios talleres era exiguo y, disponer de bienes raíces en valor de cien pesos
era un privilegio que solamente era posible para los muy ricos. Por ende, la
única constitución que aceptó la figura de la reelección inmediata en nuestro
país, se encontraba muy lejos de querer responder a los intereses de las
grandes masas populares y se cimentaba en una concepción aristocrática en lo
que tiene que ver con el acceso al poder.
La Constitución
de 1821, la de la Villa del Rosario de Cúcuta, no tuvo una larga duración y ya
en 1830, por el llamado Congreso Admirable, fue dada una nueva Carta a los
colombianos[44] Esta
Carta, si bien conservó el modelo electoral de corte aristocrático relacionado
con la Asamblea Electoral, suprimió la reelección inmediata, prolongando el
periodo presidencial previsto en la Carta del 21, de cuatro años, a uno de
ocho. El artículo 83 estipulaba: “El Presidente y Vicepresidente de la
República durarán en sus funciones ocho años, contados desde el día 15 de
febrero, y no podrán ser reelegidos para los mismos destinos en el siguiente
periodo” ¿Cómo debe entenderse dicho cambio? De acuerdo con una visión
especial[45], el
proceso de elaboración de la Carta del 30 dio por resultado un término medio
entre los proyectos bolivariano y liberal, logrando la fracción bolivariana que
se aprobara la extensión del periodo presidencial a ocho años, pero obteniendo
por su parte la oposición a Bolívar que se proscribiera la reelección. Para
entender este fenómeno debe considerarse que el Libertador confiaba en un esquema político de amplias
atribuciones del ejecutivo (prueba de ello, ente otros, es el Decreto Orgánico
de 1828); tanto así que en la Constitución que redactó para Bolivia en 1825
quiso que la máxima dignidad del poder ejecutivo fuera vitalicia. De esta
manera, el artículo 83 de la
Constitución de 1830 representó, por primera vez en nuestra historia constitucional,
un acto de oposición a una forma de gobierno excesivamente presidencialista.
Pero si la
Constitución de 1821 tuvo una breve duración, el destino de la de 1830 sería
mucho más trágica. Debido a la separación un en 1829 del territorio Venezolano
y en 1830 del Quiteño que habían formado parte de la Colombia original,
quedando escindido de sus vecinos el gobierno de lo que antiguamente había sido
el Virreinato de la Nueva Granada (la actual Colombia), en 1832 se dictó una
nueva Constitución[46]. Fue la época del fin de la era de Bolívar y
el inicio del proceso de consolidación de lo tradicionales partidos políticos
colombianos. El artículo 102 disponía: “El presidente y vicepresidente de la
república durarán en sus funciones cuatro años contados desde el día en que han
debido prestar el juramento conforme al artículo cien, y no podrán ser
reelegidos para los mismos destinos hasta pasado un periodo constitucional. Además,
el artículo 103 estipulaba: “Los que hubieren ejercido el poder ejecutivo
por dos años a lo menos inmediatamente antes de la elección ordinaria, no
podrán ser elegidos presidente y vicepresidente de la república en el inmediato
periodo.” No sobra advertir que con la desaparición de Bolívar de la escena
política nuevamente se reduce el período presidencial. Tampoco esta Constitución
de 1830 preservó la elección del máximo mandatario a través de un órgano
electoral cuya conformación se ceñía a criterios tan aristocráticos como los de
sus predecesoras[47]. La
constitución de 1832 tuvo tres reformas[48],
pero ninguna de ellas modificó el aspecto relativo a la prohibición de
reelección inmediata.
La expedición de
la Constitución de 1843, aquella llamada a sustituir la de 1832, estuvo
precedida por una prolongada guerra civil. Este conflicto ha pasado a la historia
de Colombia como la Guerra de los Supremos. Así bien, la carta del 43 conservó
en sus aspectos sustanciales en lo que refiere a la prohibición de reelección
inmediata y al periodo presidencial, lo que preveía su antecesora. El artículo
87 de dicho texto constitucional estipuló: “El Presidente y el
Vicepresidente de la República durarán cuatro años en sus destinos; y el
Presidente, dentro de los cuatro años siguientes no podrá volver a ejercer el
mismo destino, ni el de Vicepresidente de la República. Este texto
constitucional sufrió ocho reformas constitucionales, una de las cuales
pretendía sustituirla íntegramente, constituyendo el primer intento de cambiar
el sistema centralista por el federalista, pero que nunca entró en vigencia[49].
Y es que son los años de la constitución del 43 precisamente aquellos durante
los cuales el conocido debate entre federalistas y centralistas se torna más
álgido. El Acto Legislativo del 51
inspirará posteriormente al constituyente de 1853.
Vale la pena
detenerse en la Constitución de 1853. Lo primero que llama la atención en esta
Carta Política, es que es la primera que consagra la abolición de la esclavitud
(recogiendo la obra del legislador de 1851) y que señala un listado de derechos
de los granadinos en el inicio del texto, tal y como se encuentra en las
constituciones modernas (sus predecesoras enunciaban derechos, pero lo hacían
en un capítulo de “disposiciones varias”, al final del texto. Además es patente
la ausencia de la palabra Dios y, en general, de las invocaciones divinas. Debe
señalarse también que esta Carta
modifica los requisitos para ser ciudadano y la forma de sufragio. En
este sentido estipuló el artículo 3º: “Son ciudadanos los varones granadinos
que sean, o hayan sido casados, o que sean mayores de veintiún años”. Más
adelante, el artículo 13: “Todo ciudadano granadino tiene derecho a votar
directamente, por voto secreto y en los respectivos períodos: 1º Por Presidente
y Vicepresidente de la República...” Así pues, es patente que el modelo
propuesto en este texto constitucional pretende ampliar las bases de la
participación política, descartando requisitos relacionados con la propiedad o
con el alfabetismo para ejercer el sufragio y estatuyendo por primera vez el
voto directo; esto es, sin la mediación de un cuerpo electoral. Debe decirse,
entonces, que la marcada tendencia aristocrática de las demás constituciones
empieza a desvanecerse, quedando limitado el derecho a elegir solamente por la
edad y el estado civil. Ahora, no
obstante los grandes cambios que
introduce la Carta Política de 1853 en el constitucionalismo colombiano, el
artículo 32 de dicho texto señalaba: “El período de duración del Presidente
y Vicepresidente de la Nueva Granada, se contará desde el día 1º de abril
inmediato a su elección. Ninguno podrá ser elegido sin la intermisión de un
período íntegro”[50]
La Carta
Política de 1853 estaba condenada a muerte desde el momento mismo de su
nacimiento. Ello porque si bien, como ya se dijo, configuraba un orden federal,
hacía silencio sobre las atribuciones de los Estados Federales: La creación de
estos fue una verdadera anomalía
jurídica –se hizo por Ley[51]-
y, a pocos años de la entrada en vigencia del texto constitucional, en 1858,
fue clara la necesidad de redactar una nueva Carta. [52]
Este texto constitucional conservó los aspectos esenciales de su predecesora en
lo que refiere a la ciudadanía, siendo mucho más prolija en innovaciones
relacionadas con aquello que había sido su génesis, las relaciones del Estado
central con los estados federados, incluido el cambio que se hizo del nombre
del país, que pasó a llamarse Confederación Granadina. Así pues, también en
esta Carta se incluyó la prohibición de reelección inmediata. El artículo 46
decía: “El ciudadano que, elegido Presidente de la Confederación llegue a
ejercer las funciones de tal, no podrá ser reelegido para el mismo puesto en el
periodo inmediato.
Pero tampoco duró mucho la Constitución de 1858. El fenómeno de disputas partidistas que había ocupado la política nacional desde la década de los treinta de ese siglo, se vio agudizada al verse transplantada al ámbito político interno de los estados y el fenómeno, sumado a los intereses que el gobierno central defendía al interior de los estados aparentemente autónomos, desencadenó una nueva guerra civil que terminaría en 1863 con la victoria de los sectores liberales de la política, liderados por el General Tomás Cipriano de Mosquera. De allí nuevamente saldría una Constitución, federal también, que se conoce como la Constitución de Rionegro, pues fue en esa ciudad donde se reunieron sus redactores. Esta Constitución de 1863 limitó el periodo de la presidencia nacional a dos años, prohibiendo –sí, nuevamente- la reelección inmediata. No sobra aquí transcribir el artículo 79 de dicha Carta: “El período de duración del presidente de los Estados Unidos y de los Senadores y representantes, será de dos años”. De manera concordante, el inciso segundo del artículo 75: “El ciudadano que hubiere ejercido la Presidencia no podrá ser reelegido para el próximo período” A manera de colofón, no sobra resaltar que esta Constitución suprimió el voto directo, quedando la elección del presidente a cargo de los Estados.[53]
Llegamos entonces a la Constitución de 1886. Esta Carta política, que habría de surgir del movimiento de Regeneración liderado por el señor Rafael Núñez, sustituyó la Constitución de 1863. Es innegable que las fuerzas políticas que dan surgimiento a la sustitución constitucional son de marcado cariz conservador y, por ello, esta Carta tiene sus cimientos en devolver a Colombia al centralismo y en consolidar el rol de la religión católica como una verdadera religión oficial. El Estatuto Político de 1886, aunque sufrió varias reformas, algunas bastante importantes desde el punto de vista doctrinal, permaneció vigente en sus aspectos esenciales hasta el proceso constituyente de 1991.
A la Constitución de 1886 se llegó por el acuerdo previo de los sectores dominantes de la política. En principio, el texto fue elaborado por delegados de los diferentes Estados Federales que existían en el país. Fue , por así decirlo, el mismo sistema federal el que suprimió el sistema federal al dar un nuevo ordenamiento político a la república de Colombia.
En lo que refiere a la reelección
inmediata del presidente de la república, el proyecto original presentado por
la comisión redactora a la Asamblea, preveía en el artículo 125 que no
existiría reelección inmediata. La discusión sobre la aprobación de dicha norma
se efectuó en la sesión del 28 de mayo de 1886.
El texto propuesto señalaba: “Artículo 125 . El individuo que haya
ejercido la Presidencia, por cualquier motivo, no podrá ser elegido Presidente
para el subsiguiente período.” Durante la sesión fueron propuestas tres
modificaciones, una de las cuales, la presentada por el Señor Miguel Antonio
Caro[54],
Delegado ante la Asamblea por el Estado de Panamá y representante de
conservadurismo, rezaba así: “La Ley determinará los casos en los cuales el
que haya ejercido el Poder Ejecutivo, permanente o transitoriamente, no puede
ser elegido Presidente de la República para el subsiguiente periodo”.
Esta propuesta de modificación, de la cual el mismo ponente entendía que sustituía el principio general de prohibición de la reelección inmediata, fue la que con mayor amplitud fue discutida en dicha sesión.
La propuesta del señor Miguel Antonio
Caro halló oposición al interior de la Asamblea. Opinó frente a ella el
delegatario Ospina Camacho[55]:
“No votaré la modificación presentada por mi honorable colega señor Caro,
por cuanto en ella queda aceptado el principio de la reelegibilidad indefinida
del Presidente de la República y se autoriza al Congreso para señalar los casas
en que esa reelección sea posible, o para guardar silencio en la materia; de
esta manera a voluntad del Congreso queda establecida, si le place, hasta la
Presidencia vitalicia. No soy en absoluto adverso a la reelección de los altos
Magistrados; pero no puedo desconocer que las ideas contrarias se han
consignado hasta ahora en todas las constituciones que han regido en Colombia;
que este país se ha producido grande alarma en todos los ánimos, siempre que se
entrevisto la posible reelección de un presidente o un Gobernador, y que por
consiguiente el principio de la no reeligibidad es hoy uno de los cánones de
nuestro derecho público consuetudinario. Y este principio estamos en el deber
de respetarlo, porque habiéndose declarado en
las bases de reforma las innovaciones que en materia constitucional
íbamos a introducir, nos obligamos tácitamente a no cambiar lo que siendo de
general aceptación no se incluyó en el acuerdo de noviembre”.
A la opinión del delegado Ospina se
sumó la del señor Samper[56]:
...Lo que ha presentado el Ho. Señor Caro es enteramente inadmisible, porque
nos entrega el imperio de las intrigas y a lo desconocido (...) Pienso que el
sistema de reelecciones inmediatas es funestísimo. La segunda administración
del General Grant fue esencialmente corrupta y desacreditó completamente al
partido republicano de los Estados Unidos. Y no contento todavía con el mal que
había hecho, tuvo aquel personaje la audacia de pretender una segunda
reelección. (...) El ejemplo de Washington, que es para los americanos como un
evangelio, ha prevalecido allá sobre la autorización legal que permite las
reelecciones, y ese ejemplo es el que debemos seguir en Colombia. Reconozco que
el H. Señor Caro procede con la mayor buena fe; pero debemos recordar siempre
que no legislamos para determinadas personas. Hemos dado un voto de confianza a
los Magistrados a quienes hemos elegido para el primer período constitucional;
pero esta Constitución no se hace para un período; debemos presumir que durará
largos años, y por tanto, adoptar disposiciones previsoras que en lo futuro
eviten conflictos y peligros”. Más adelante, luego de una réplica del
Delegado Caro y de otra breve intervención del señor Ospina, prosiguió el Señor
José María Samper: “¿Y cual ha sido la regla en Colombia? Con excepción de
la Constitución de 1821, que permitió implícitamente la reelección, por
aspectos particulares al Libertador, todas las demás (de
1830,1832,1843,1853,1858 y 1863) han prohibido expresamente la reelección
inmediata del Presidente. La reeligibilidad libre es la regla, en cuanto a los
legisladores y los empleados públicos que no ejerzan la primera autoridad
política. Pero por lo tocante a estos –que disponen de la fuerza de armada y de
mil medios de influencia, de autoridad y aun de presión y coacción- la
excepción se ha convertido en regla general. Tanto es así, que en Colombia no
se soportaría una Constitución o Ley que permitiese la inmediata reelección del
Presidente en ejercicio no se soportaría (...) Exceptuando algunos raros
monarquistas, que puedan desear presidencias vitalicias o de indefinida
duración, en Colombia somos todos republicanos, y no miramos bien las
instituciones que tienden a perpetuar el mando en una sola persona.”
Es una verdadera lástima que solamente
tres de los 14 delegatarios que elaboraron la Constitución de 1886, hayan intervenido en tan crucial debate. No
obstante, contamos con el testimonio fiel de la votación de la asamblea, que
negó la propuesta del señor Miguel Antonio Caro, aceptando la presentada por el
señor Ospina, y quedando también consagrada en
la Constitución de 1886 la prohibición de reelección inmediata. En el
texto finalmente aprobado por la Asamblea, el artículo 127 señalaba: “El
ciudadano que haya sido elegido Presidente de la República no podrá ser
reelegido para el período inmediato, si hubiere ejercido la Presidencia dentro
de los diez y ocho meses inmediatamente precedentes a la nueva elección. El
ciudadano que hubiere sido llamado a ejercer la Presidencia y la hubiere
ejercido dentro de los seis meses precedentes al día de la elección del nuevo presidente,
tampoco podrá ser elegido para este empleo.”
No sobra acotar que la Constitución de 1886 mantuvo el sistema de elección presidencial que hemos llamado aristocrático, el Presidente de la República resultaba elegido por los Electores, escogidos éstos por los ciudadanos que supieran escribir o tuvieran una renta de quinientos pesos mensuales. De acuerdo con el artículo 114 de dicha Carta, el periodo presidencial era de seis años.
La Constitución redactada en 1886, es por todos sabido, tuvo una larga vigencia que duró hasta el proceso constituyente de 1991. No obstante, la Carta redactada a finales del siglo XIX tuvo muchas reformas a lo largo del siglo siguiente y, en lo que refiere a la prohibición de reelección inmediata, el artículo 127 de la Carta sufrió tres sustituciones. Debe resaltarse que las señaladas modificaciones se hicieron con el propósito de hacer más drástica la prohibición de reelección inmediata, ya que, aunque el texto original aprobado por el constituyente del 86 la contenía, la forma misma de su redacción permitía que el primer mandatario abandonara su cargo con dieciocho meses de anterioridad a la nueva elección y que propusiera su nombre para ésta. No obstante, no debe ignorarse que en todo caso el artículo sí impedía, aunque no existía una prohibición constitucional expresa como la que consagró más adelante por medio de Acto Legislativo y que rescató también el constituyente de 1991, que aquella persona que ocupara el cargo presidencial participara en el proceso electoral.
Así pues, en 1910, con el artículo 28 del Acto Legislativo No. 3 del 31 de octubre, la Asamblea Nacional de Colombia dispuso[57]: “El presiente de la república no es reelegible en ningún caso para el período inmediato. No podrá ser elegido presidente de la República ni Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido el Poder Ejecutivo dentro del año inmediatamente anterior a la elección” Además, este acto legislativo también modificó el sistema de elección presidencial, volviendo al voto directo, pero restringiéndolo a los ciudadanos alfabetos[58] o a aquellos que tuvieran una renta anual de trescientos pesos o propiedad raíz de valor de mil pesos.[59]
El mismo artículo fue modificado con posterioridad por el Acto Legislativo No. 1 de 1945. Esta reforma constitucional amplió los supuestos del artículo 127 de la Carta que había sido modificado en 1910, de la siguiente manera: “El presidente de la república no es reelegible en ningún caso para el período inmediato. No podrá ser elegido Presidente de la República ni Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia dentro del año inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que seis meses antes de la elección haya ejercido el cargo de Ministro del Despacho, de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de Consejero de Estado, de Procurador General de la Nación o de Contralor General de la República” El Acto Legislativo No. 1 de 1968 volvió a modificar el artículo que prohibía la reelección inmediata, (artículo 129 para la época y luego de muchas reformas a la Carta) conservándola de la siguiente manera:”El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso para el período inmediato. No podrá ser elegido Presidente de la República ni Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia dentro de un año antes de la elección. Tampoco podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los cargos a que se refiere el inciso primero del artículo 108”
Cuadro #1.
Constitución |
Prohibición
absoluta de reelección |
Prohibida la
reelección inmediata |
Reelección
Permitida |
Periodo
Presidencial (Años) |
1821 |
|
|
X |
4 |
1830 |
|
X |
|
8 |
1832 |
|
X |
|
4 |
1843 |
|
X |
|
4 |
1853 |
|
X |
|
4 |
1858 |
|
X |
|
4 |
1863 |
|
X |
|
2 |
1886 |
|
X |
|
6 |
A.L 03 de 1910 |
|
X |
|
4 |
A.L 01 de 1945 |
|
X |
|
4 |
A.L 01 de 1968 |
|
X |
|
4 |
1991 |
X |
|
|
4 |
A.L 02 de 2004 |
|
|
X |
4 |
2. Reelección presidencial en la
historia de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991
Llegamos al proceso constituyente de 1991. Para abordar este tópico partamos del aparte relevante del texto aprobado por la Asamblea Nacional, el que quedó como definitivo en el Estatuto: “No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia...” Se nota, de entrada, que el Constituyente sustituyó la tradición constitucional que hasta el momento había existido desde 1830 optando, no sólo por prohibir la reelección inmediata, sino suprimiendo cualquier tipo de reelección.
Proyectos sobre el tema.
Durante las gestiones de reforma de la
Carta Política por parte de la Asamblea Nacional, el primer proyecto presentado
que trató el tema de la reelección fue
también el primero en el tiempo. Sus redactor, el Delegatario Jesús
Pérez González Rubio[60],
incluyó en el Título XI de su propuesta, el siguiente artículo: “El
presidente de la república no es reelegible en ningún caso. Los ex presidentes
que hayan ejercido el cargo por el término de dos años al menos serán Senadores
Vitalicios...”[61].
Luego, el Gobierno Nacional de la época sometió su proyecto a consideración
del órgano de reforma. El artículo 127 de la propuesta, en su numeral 1º
incluía la prohibición de reelección inmediata “El Presidente de la
República no es reelegible en ningún caso para el período inmediato”[62] Acto seguido, en propuesta reformatoria
puesta a consideración por el Delegatario Diego Uribe Vargas[63],
se dijo nuevamente: El presidente de la república no es reelegible en ningún
caso...”[64]
En su exposición de motivos, el Delegatario señala: “El país ha discutido
hasta el cansancio, la conveniencia de prohibir la reelección del Jefe de
Estado, no sólo circunscrita al período subsiguiente, sino en forma ilimitada.
El ejemplo de México ha ganado prestigio. Los dos partidos tradicionales han
visto comprometida su unidad por las aspiraciones reeleccionistas de sus
antiguos mandatarios (...) lo cierto es que en las últimas décadas los intentos
reeleccionistas han dificultado el relevo de las generaciones en el mando
político, y que existe consenso para elevar a norma constitucional la no
reelección de los ex presidentes. Varios mandatarios la han propuesto. En
numerosos proyectos de Acto Legislativo se ha mencionado la iniciativa como
algo saludable para nuestro discurrir político. Creemos que ha llegado la hora
de consignarlo en la Carta.[65]
El Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución Política de Colombia No. 7, presentado a la Asamblea por Antonio
Navarro Wolf y otros quince asambleístas pertenecientes al movimiento M-19,
preveía en su artículo 117: “El presidente de la república no es reelegible
en ningún caso..”[66] En
igual sentido, el inciso final de artículo 55 de la propuesta reformatoria
puesta a consideración de la Asamblea Nacional por Juan Gómez Martínez[67]
y Hernando Londoño[68]
señalaba: “El presidente de la república no podrá ser reelegido”[69] Acto
seguido, el viernes 15 de marzo de 1991 fue publicado el único Proyecto de Acto
Reformatorio de la Constitución Política que trataba exclusivamente el tema de
la reelección.[70] El
artículo único propuesto por el delegatario Alberto Zalamea Costa,
perteneciente al Movimiento de Salvación Nacional, disponía en su inciso final:
“El presidente de la república no puede ser reelegido en ningún caso”[71]
La exposición de motivos de este proyecto justificaba la necesidad de imponer
la prohibición absoluta de reelección en la idea de reducir los poderes del
poder ejecutivo para consolidar la democracia. En este sentido, para justificar
su postura, citaba el delegatario Zalamea
Costa al ex Presidente Alberto Lleras Camargo: “ En estos días se ha
discutido mucho sobre la conveniencia o inconveniencia de la reelección del
Presidente de la República. Pero se discute por circunstancias accidentales y
coyunturales de la política actual. Es claro que aun bajo otro tipo de
gobierno, este sistema constitucional es perjudicial y es peligroso.
Inequívocamente la concepción no es buena y no es liberal. Dentro del sistema,
tal como ha evolucionado, aun después de la Constitución de 1886, hacia la
monarquía, la capacidad de reconstruirla con un solo interregno de cuatro años,
puede dar origen a los peores hábitos de gobierno...”[72]
La siguiente propuesta que tocaba el tema objeto de estudio fue la hecha por el Delegatario Guillermo Plazas Alcid[73] Esta dedicaba un breve artículo, el numero 66, exclusivamente al tema, reiterando la prohibición absoluta de reelección: “El Presidente de la República no es reelegible”. [74] Con posterioridad, el Proyecto presentado por el senador Lorenzo Muelas, titulado Propuesta indígena de Reforma Constitucional, en su Título XI, literal c), al tocar el tema del Presidente, manifestó la voluntad de: “Eliminar de manera absoluta la reelección del Presidente de la República”[75] En esa misma Gaceta se encuentra incluida el Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 89, presentada por los Delegatarios Horacio Serpa, Guillermo Perry y Eduardo Verano[76], que conserva la prohibición de reelección inmediata en un sentido similar al de la Carta de 1886 al disponer en el inciso primero de su artículo sexto: “El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso para el periodo inmediato”.
La propuesta del Delegado Arturo Mejía Borda[77] presentaba también la prohibición absoluta de reelección, ampliándola de una manera que puede ser considerada bastante original a la luz las proposiciones que le antecedían: “El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso ni podrá ser elegido como Presidente ningún pariente de los ex Presidentes, dentro del cuarto grado civil de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”[78] El siguiente Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución publicado en la Gaceta Constitucional que alude al tema, es el presentado por los Delegados Raimundo Emiliani y Cornelio Reyes[79]. También éste propone que se consagre en la Carta una prohibición absoluta de reelección, en los siguientes términos: “El Presidente de la República y quienes hayan ejercido el cargo de Presidente en propiedad no podrán ser reelegidos en ningún caso”[80] La prohibición absoluta de reelección también fue propuesta por los Delegados Alfredo Vázquez y Aída Yolanda Abella[81]. Su proyecto de reforma se refería en los siguientes términos a la figura de la reelección presidencial:”ARTICULO 100. INHABILIDADES: El presidente de la República y el vicepresidente no son reelegibles”[82].
De igual manera, el Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia número 124, cuyo autor fue el Delegado Hernando Herrera Vergara[83], propuso, según la justificación presentada por el propio autor: “... la no reelección del Presidente en ningún caso. Con ello se busca, además, evitar que, en adelante, se continúe con la práctica tan nociva de que cada ciudadano que termina su período en la presidencia, al día siguiente se convierte en potencial candidato de su partido, o de su grupo, para la próxima elección, frenando así las legítimas aspiraciones de muchos de sus copartidarios y convirtiendo a los expresidentes en una institución de arbitramento en la vida política del Estado...” [84] En concordancia, el inciso final del artículo 114 de su propuesta señalaba: “En ningún caso el presidente de la república podrá ser reelegido”[85] En el mismo sentido, publicada en la Gaceta No. 31 de 1 de abril de 1991, la propuesta de Antonio Galán Sarmiento[86] era la siguiente: “El Presidente, el vicepresidente, los gobernadores y los alcaldes, son mandatarios elegidos por la votación popular para períodos de cuatro (4) años y no podrán ser reelegidos en ningún caso”[87], Por último, el proyecto 128, de autoría de Iván Marulanda Gómez[88], propuso: “El Presidente de la República o quien haya ejercido el cargo por más de seis meses, no puede ser elegido para un nuevo período”[89]
Cuadro # 2
Proyecto No. |
Proponente |
Movimiento |
Prohibición
absoluta de reelección |
Prohibida la
reelección inmediata |
Reelección
Permitida |
1 |
Jesús Pérez
González –Rubio |
Liberal |
X |
|
|
2 |
Gobierno
Nacional |
Liberal |
|
X |
|
6 |
Diego Uribe
Vargas |
Liberal |
X |
|
|
7 |
Antonio
Navarro Wolf y otros |
M-19 |
X |
|
|
9 |
Juan Gomez
Martínez y otro |
Conservador
independiente |
X |
|
|
36 |
Alberto
Zalamea Costa |
Movimiento de
Salvación Nacional |
X |
|
|
57 |
Guillermo
Plazas Alcid |
Liberal |
X |
|
|
83 |
Lorenzo Muelas |
Indígenas |
X |
|
|
89 |
Horacio Serpa
y otros |
Liberal |
|
X |
|
93 |
Arturo Mejía
Borda |
Unión
Cristiana |
X |
|
|
98 |
Raimundo
Emiliani y otro |
Movimiento de
Salvación Nacional |
X |
|
|
113 |
Alfredo
Vázquez y otra |
Unión
Patriótica |
X |
|
|
124 |
Hernando
Herrera Vergara |
Liberal |
X |
|
|
126 |
Antonio Galán
Sarmiento |
Liberal |
X |
|
|
128 |
Iván Marulanda
Gómez |
Liberal |
X |
|
|
Debe señalarse que en la Asamblea Nacional Constituyente fueron presentados y publicados un total de 152[90] Proyectos Reformatorios de la Constitución Nacional. De dicha cantidad, como se vio, 15 propuestos por Delegados y uno por una Organización No Gubernamental[91], tocaban directamente el tema de la reelección, para un total de 16 proyectos presentados. Ello, traducido en datos porcentuales, equivale al 10.52%. Ahora bien, para seguir la lógica de los números, cabe señalar que de los 16 Proyectos que abordaron el tema, ninguno contempló la posibilidad de instaurar la reelección inmediata, dos conservaron el contenido del artículo 129 de la Carta de 1886 y 14 propusieron abolir tal institución y que imperara la prohibición absoluta de reelección. Lo anterior, expresado también en cifras porcentuales, da el siguiente resultado:
Gráfico 1.
Cabe también anotar que aquellas propuestas hechas en el sentido de conservar el articulado de la Carta del 86 provenían ambas de sectores del liberalismo; una del gobierno de aquel entonces y la otra de algunos delegados de ese color político. Ahora bien, dentro del mismo liberalismo se presentaron seis propuestas contrarias y la posición que favorecía la prohibición absoluta generó consenso entre las demás fuerzas políticas que integraban la Asamblea, con exclusión del Partido Social Conservador, que no hizo ninguna propuesta directa en relación con la reelección presidencial.
Gráfico 2
Debates y votaciones
Vistos los diferentes proyectos que se presentaron en torno al tema de la reelección presidencial al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, es necesario precisar cual fue el albur de los mismos y cómo se llegó a la final aprobación del artículo que prohibía de manera absoluta la reelección.
En este sentido cabe recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, al fijar su reglamento interno, dispuso de manera general que la aprobación del articulado final tendría que someterse a tres debates; el primero de ellos se llevaría a cabo en una de las cinco comisiones y los dos restantes ante el pleno de la Corporación.[92] En el tema concreto que nos ocupa, el estudio fue asumido por la comisión Tercera de la Asamblea. Esta era la encargada de los temas relacionados con el gobierno, el congreso, la fuerza pública, el régimen de estado de sitio y las relaciones internacionales.[93]
Así las cosas, debe señalarse que el 3 de abril de 1991 fue presentada al Presidente de la mencionada comisión una ponencia de autoría de los señores Hernando Herrera Vergara y Carlos Lleras de la Fuente, que trataba los temas de la elección presidencial por el sistema de doble vuelta, de la ampliación del período presidencial y de la figura de la reelección. En relación con este último aspecto, los ponentes, luego de un estudio de la institución en la historia constitucional colombiana y en el derecho comparado, concluían: “En síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la politización gubernamental a favor del Presidente a favor de su reelección”. El articulado propuesto por los delegados Herrera y Lleras a la comisión aceptaba la instauración del sistema de doble vuelta para la elección del primer mandatario, ampliaba el período presidencial a cinco (5) años y disponía: “Quién a cualquier título hubiere ejercido el cargo de presidente de la República no podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (Vicepresidente), ni desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes...”[94] La comisión debatió lo relacionado con la reelección en las sesiones del 18 (tarde) y 22 de abril de 1991[95] En esta última se llevó a cabo la votación. En el debate intervinieron, refiriéndose al tema, los delegados Luis Guillermo Nieto Roa, Antonio Galán Sarmiento, Hernando Yépez Arcila, Alvaro Echeverri Uruburu, Carlos Lleras de la Fuente, Alfredo Vázquez Carrizosa, Arturo Mejía Borda, Miguel Santamaría Dávila y Guillermo Plazas Alcid. Los principales argumentos dados por los delegados se encuentran resumidos en el siguiente cuadro:[96]
Cuadro # 3
Delegado
|
Argumentos |
Nieto
Roa |
No
entiende por qué una persona que ha hecho una buena gestión no pueda volver a
la presidencia, debiendo ser los electores los que decidan. Entiende que lo
que se busca es evitar que quien detenta el poder lo utilice para reelegirse
inmediatamente, pero respecto de una nueva elección, ésta no impide que gente
nueva intervenga en el escenario político. |
Galán
Sarmiento |
En
cuanto a la no reelección es partidario de ella por permitir la oxigenación
de la clase política y evitar que el presidente se desempeñe en función de su
reelección. |
Yepes
Arcila |
Nada
hay que justifique la no reelección, porque en una nueva elección en la que
participe quién ha sido presidente, no tiene el candidato poder actual que
justifique la medida, no hay razón de higiene política como pretexto |
Palacio
Rudas |
Manifiesta
no vacilar su voto sobre la no reelección (aprobándola) |
Echeverry
Uruburu |
Entiende
que la reelección ha tornado a los expresidentes en pontífices de sus
partidos que, ante la posibilidad de reelección, impiden la renovación de los
partidos y entorpecen su oxigenación. |
Lleras
de la Fuente |
Tomando
la tesis de la concepción telúrica de la política, entiende que sirve como un
argumento para apoyar la no reelección, al igual que las tesis esbozadas por
el constituyente Palacio Rudas, en torno a las posibilidades de una
generación de acceder al poder |
Vázquez
Carrizosa |
Considera
que debe tomarse como regla imperativa la no reelección. |
Mejía
Borda |
Respecto
de la no reelección considera que permite romper un poco el fenómeno de la
concentración de poder y el desarrollo de fuerzas alrededor de los
expresidentes que concentran el poder de mando en el país |
Santamaría
Dávila |
Manifiesta
ser partidario de la no reelección, por ampliar el abanico de nuevos
aspirantes y darle a la política mayor movilidad, no siendo simplemente el
mecanismo para detener a un ciudadano en su camino político. |
Plazas
Alcid |
Se
manifiesta a favor de la no reelección porque considera que oxigena la
política partidista y hace más responsable al ciudadano |
El número total de los miembros de la comisión era de dieciséis, pero votaron trece. El artículo propuesto por los ponentes fue aprobado por diez votos a favor, presentándose tres abstenciones. Aclararon la abstención en el voto los delegados Yepes, manifestando que estaba en contra de lo propuesto, considerando que debía mantenerse el texto anteriormente vigente (el de la constitución de 1886); Nieto Roa porque creía que el tema de la no reelección debe ir atado al del período presidencial y éste a su vez al del congreso (la propuesta de prolongación del período presidencial a cinco años acababa de ser derrotada); y Galán Sarmiento, quien estuvo en contra de la redacción del artículo mencionado.
Así pues, la prohibición absoluta de
reelección fue llevada al primer debate en plenaria. Debe señalarse que al
artículo aprobado en comisión fue presentado a la Asamblea en dos
informes-ponencia. Uno titulado Estructura del Estado y Rama Ejecutiva[97],
el otro Elección de Presidente por el Sistema de Doble Vuelta; Período
Calidades; Posesión y No Reelección.[98]
Si bien en el primero se trascribe lo votado favorablemente en el trabajo de la
comisión, no se presenta mayor consideración al respecto, centrándose este
informe en otros asuntos relacionados con, como bien lo indica su título, la
estructura del estado y la rama ejecutiva. Es el segundo informe, con ponencia
del delegado Carlos Lleras de la Fuente el que profundiza sobre la materia,
reproduciendo la ponencia hecha en comisión, los debates surtidos al interior
de ésta y el resultado de las votaciones, con el texto final que los
asambleístas comisionados proponen a la plenaria. En la Gaceta No. 83 de 27 de
mayo de 1991 se publica nuevamente el articulado definitivo aprobado por la
comisión durante sus sesiones y se lee en el artículo 96º lo que ha aprobado la
comisión en relación con el tema de la reelección presidencial: “Quien a
cualquier título hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República no
podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (vicepresidente), ni
desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes”[99]
Los días 22 y 23 de mayo de 1991 se
efectúa la ponencia correspondiente al tema de la reelección y ahí se abre el
debate, donde se presentan varias proposiciones sustitutivas, dos de las cuales
pretenden modificar el artículo propuesto por la comisión tercera. La primera
de ellas fue presentada por el Delegado Eduardo Verano de la Rosa y era del
siguiente tenor: “Quien hubiera ejercido el cargo de Presidente de la
República no podrá ser elegido para Designado (vicepresidente), ni desempeñarlo
en períodos presidenciales diferentes. Se excluye a quienes hayan ejercido
funciones presidenciales únicamente a título de Ministros Delegados”[100].
La segunda fue presentada por Augusto Ramírez Ocampo y su texto decía: “Quien
a cualquier título hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República no
podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (vicepresidente), y[101]
desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes” La votación del
articulado propuesto se deja para la sesión plenaria del 27 de mayo de 1991.
Finalmente, por una votación de 65 votos a favor, sin votos negativos ni
abstenciones, fue aprobado el siguiente artículo: “No podrá ser elegido
Presidente de la República ni (Designado) el ciudadano que a cualquier título
hubiere ejercido la Presidencia”[102]
Ahora recordemos que el artículo 2 del Reglamento de la Asamblea estipulaba que ésta sesionaría por derecho propio, en forma continua, hasta el 4 de julio de 1991. En este sentido cabe anotar que el 28 de junio aún se estaban aprobando asuntos en primer debate, por lo que los delegados decidieron modificar el trámite del segundo, disponiendo que los artículos sometidos que no fueran objeto de impugnación al menos por cinco constituyentes, bien fueran los aprobados en primer debate o los propuestos por la comisión codificadora, se considerarían listos para ser votados en bloque[103]. En relación con el tema que nos ocupa, la comisión codificadora había propuesto la siguiente redacción: “No podrá ser Presidente de la República ni Vicepresidente el ciudadano que a cualquier título hubiera ejercido la Presidencia”.[104] Al buscar la aprobación de dicho artículo en la Plenaria -segundo debate- del domingo 30 de junio de 1991, no pudo ser votado en bloque con los demás artículos, pues se presentaron proposiciones sustitutivas y la votación se aplazó para tratar de unificar los textos[105]. Finalmente, al día siguiente, el lunes 1º de julio, se da lectura a la propuesta sustitutiva presentada por los delegados Jaime Arias López, Iván Marulanda, Horacio Serpa Uribe y otros: “No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio.” Se procede a la votación, sometiendo primero a consideración el texto aprobado en primer debate, que no obtiene ningún voto; luego la propuesta de la comisión codificadora, que obtiene un (1) voto; y finalmente la propuesta sustitutiva transcrita, que obtiene un total de cincuenta y dos (52) votos, convirtiéndose así en el texto definitivamente aprobado por la asamblea.
Síntesis Primera.
Visto todo el trámite que se surtió en relación con el tema de la reelección presidencial, pueden hacerse una serie de observaciones a manera de conclusión. La primera de ellas es que claramente la reelección inmediata del presidente de la república fue un tema descartado de raíz por la Asamblea de 1991. Baste señalar que ninguno de los Proyectos de Reforma de la Constitución la preveía, así como ninguna de los textos propuestos o aprobados durante el trámite en comisión y en plenarias.
De igual manera puede aseverarse que la voluntad presente en unos escasos proyectos presentados en relación con la posibilidad de conservar la reelección tal y como venía propuesta en la constitución de 1886 fue mermando mientras se daban los diferentes debates de la Asamblea, de tal manera que al concluir ésta dejaron de hacerse proposiciones en tal sentido. Si se detalla el proceso de aprobación del artículo finalmente aprobado, debe observarse que allí las tres propuestas que se sometieron a votación corrían en el mismo sentido -la prohibición absoluta de reelección-, existiendo diferencias tan solo en lo referente a aspectos de la redacción del artículo.
Por último es necesario indicar que este fue un tema que en la Constituyente de 1991 contó con consenso por parte de todas las representaciones políticas; aspecto que se revela no solamente en las mayorías absolutas obtenidas en las votaciones, sino en el hecho de que todos los intereses políticos representados en la Asamblea, con excepción del Partido Social Conservador, que tampoco se opuso, presentaron proyectos para prohibir de manera absoluta la reelección presidencial.
Así las cosas, la reelección inmediata es una figura jurídica ajena a la evolución constitucional en Colombia ni fue tema deseado por el Constituyente soberano. Por el contrario, pareciera deducirse de las características históricas propias de nuestro sistema político y del querer expreso del Constituyente soberano un rechazo manifiesto a la reelección inmediata en cabeza del Presidente de la República.
B. EL VERDADERO CAMPO DE COMPARACIÓN
Equivocada
técnica de comparación se realiza , cuando pretende compararse la posibilidad
de reelección del gobierno en un sistema presidencial en relación con un
sistema parlamentario.
La debida
técnica a aplicarse en derecho comparado y respeto de la figura que se estudia
, debe ser una técnica de carácter horizontal , es decir entre formas de
gobierno que posean al menos características similares en la estructura de su
régimen presidencial.
Por ende, cuando
se pretende equiparar la reelección del gobernante en un régimen presidencial
es absurdo realizar dicha comparación con la nueva elección del gobernante en
un régimen parlamentario.
Así las
cosas, técnicamente es incompatible
comparar dos sistema políticos tan
distantes en su estructura misma, como son el parlamentario y el Presidencial.
Visión : Las reglas de la
experiencia muestran que los segundos mandatos han sido de mala calidad. En Paraguay, en la era Strossner, se
producen reelecciones sucesivas a través
del poder ejercido sobre la autoridad electoral ; terminando con un golpe de
estado al gobierno. En República
Dominicana, al ex – presidente Balaguer, se le redujo su segundo mandato de
cuatro años a dos, por fraude en su reelección. En Perú, Alberto Fujimori huye
del país por fraude y corrupción en el sistema electoral, al lograr su tercer
período consecutivo de manera anómala.
En Argentina, Carlos Menem , produce una crisis política inmensa durante
sus gobiernos, que conlleva varias sucesiones presidenciales en cabeza de
diferentes personas. Y por último, en
Venezuela, Carlos A. Pérez, no concluye su segundo período presidencial ,
debido a la destitución ordenada por la Corte Suprema de Justicia por malversación
de fondos públicos. En resumen, fuerza
es concluir que existe una tendencia a utilizar el aparato electoral para los
fines de la Reelección y se presenta un auge en la corrupción política debido
al aumento de poder.
En este orden de ideas, el deseo de instaurar la figura de la reelección presidencial no puede ser un tema coyuntural, claramente es un tema vital que afecta profundamente los valores y principios de una nación; de la mayor envergadura al interior de cualquier estado que posea régimen presidencial.
En consecuencia, la manera de ir desentrañando dicha posibilidad de instauración de la figura deberá efectuarse basándose en los principios fundamentales del propio estado y los valores establecidos en la misma Constitución Política de Colombia, la cual permitirá encontrar la verdadera aceptación o el claro rechazo de dicha figura según el querer del constituyente.
Síntesis Segunda: Cuando se trata de equiparar o comparar un sistema político determinado con otros, mal se puede acudir a hacerlo con aquellos sistemas que son estructuralmente opuestos al que se pretende comparar.
II.
LA SOBERANÍA POPULAR Y LOS LÍMITES A LA REFORMA DE LA CONSTITUCION
A. LA SOBERANÍA POPULAR Y EL PRINCIPIO
DEMOCRÁTICO
Antes de las revoluciones burguesas o liberales la
soberanía, que es el máximo poder político, residía en el monarca, en el
gobernante. Después de ellas se traslado a los gobernados; al pueblo.
Como lo afirmaba Austin , “ … en toda democracia no son
los representantes electos quienes constituyen o integran el cuerpo soberano, sino
los electores “
El titular del poder político
es el gobernado nunca el gobernante. Así
entonces , en cualquier democracia las decisiones trascendentales que incumban
al Estado necesitan el consentimiento popular , el cual determinará los
destinos y parámetros del propio Estado.
En consecuencia, el gobernado
como titular del poder político ha sido entendido haciendo parte de la Nación
en la concepción del Abad de Sieyés o del pueblo en la concepción Roussoniana. No obstante , desde cualquier perspectiva que
se le mire al gobernado – pueblo – ( Demos ) , es este el detentador y absoluto dominador
del poder político ( Cracia ).
Pues bien, el principio
democrático no siempre fue reconocido a través de la historia de la
humanidad. Son las revoluciones
liberales las que dan base y esencia a la democracia , en su concepción
moderna. El reconocimiento de la
democracia es el fruto de la lucha contra el poder absoluto y la arbitrariedad.
Desde la época de Juan sin
Tierras en Inglaterra, se comenzó a gestar la lucha contra el despotismo
del Rey. Constantemente al pueblo se le
gravaba con impuesto con el propósito único de sostener la Corona y pocas veces
dichos réditos se veían distribuidos en los contribuyentes. Razón por la cual, es el pueblo ingles quien
exige de parte del Rey hablar ( parlamentar ) , concertar el
establecimiento de dichos tributos .
Este acto produjo entonces un primer límite al poder absoluto del
gobernante, reconociendo en cabeza del pueblo un poder de carácter político.
El comienzo de éste primer
episodio dio lugar a múltiples reconocimientos posteriores , ya vertidos por
escrito en el Constitucionalismo Inglés ( Carta Magna 1215, Acts of Proclamations 1539, Petition of
Rigths 1628, Instrument of Goverment 1653 , Habeas Corpus Amendment Act 1679 ,
Bill of Rights 1689, Trieenial Act 1694, Acto of Settlement , este Acto
reguló el orden sucesoral de la Corona e igualmente determinó que los Actos de
gobierno emanados del Consejo Privado debían estar firmados por aquellos que
participaran en aquel ) .
En dichos documentos, es el
pueblo quien hace efectivo su ejercicio del poder político y limita el poder
absoluto que poseía el Rey como gobernante.
Esta primera Revolución de contenido liberal trae consigo una amplia
conciencia en el pueblo de su poder para determinar los destinos de un
Estado. Es él quien establece la manera
en la cual se manejará el gobernante, las formas de sucesión del poder, el
respeto de derechos individuales fundamentales.
Como resultado de dicha
Revolución , John Locke , teórico de la época , publica su “ Ensayo
sobre el Gobierno Civil “ retomando el antiguo precedente de la División
del poder público efectuado por Aristóteles en su “Política “ . Los parámetros centrales de dicha obra se
circunscribían en los siguientes aspectos :
- El gobierno solo puede ser ejercido por el consentimiento de los
gobernados, - La autoridad debe estar sometida a controles , debe ser limitada
por el pueblo con el propósito de no recaer en el absolutismo, - Todo gira en torno al poder, los poderes del
hombre en estado natural los da a la sociedad al entrar en sociedad civil,
- Los poderes individuales se convierten
en poderes colectivos , circunscritos al legislativo y al ejecutivo. – El
tercer poder el denominado Federativo y concierne a los asuntos exteriores, la
paz, la guerra y los tratados, - El poder predominante es el legislativo quien
hace la ley , una vez hecha la ley el legislativo se somete a ella, - El poder
ejecutivo debe aplicar constantemente la ley .
Es solo a raíz de la aparición
de Robert Walpole, quien como
miembro del Gabinete ( antes Consejo Privado ) reemplaza al Rey Jorge I en su
función de dialogar con el parlamento, donde se comienza a constituir la figura
del Primer Ministro ( 1721 – 1742 ).
Ya no es el rey el detentador absoluto de poder, el cual venía siendo
limitado con anterioridad, sino que igualmente ya no es él quien dirige los
destinos del gobierno sino que estos son trasladados a una persona de la
confianza del parlamento e interlocutor ante el Rey. En consecuencia, se
sientan las bases del sistema parlamentario
Pues
bien, Montesquieu retomando lo esbozado por Polibio según el cual
el verdadero poder es que los tres poderes se frenen recíprocamente , establece
en su obra “ El espíritu de la leyes “ el sistema de contrapesos. Este sistema se basa en las siguientes
características : - separación de poderes, - descentralización, -
La libertad como principio esencial contra el despotismo , garantizada por la
tridivisión del poder, -Por consiguiente, no hay libertad cuando se confunden
los tres poderes o no están bien delimitadas las competencias dentro del Estado
, - Si lo mencionado anteriormente sucede, aparecen leyes abusivas y tiránicas,
donde se puede disponer de la vida y derechos de los ciudadanos.
En
últimas, solo en la medida que exista división de poderes el hombre es libre.
La
segunda revolución en importancia, determinó nuevas rutas en la búsqueda de la
humanidad por evitar el absolutismo y la arbitrariedad. La Revolución Norteamericana se fundamentó en
erradicar el gobierno inglés sobre sus territorios . La Declaración de 1776 estableció como
postulados : - Todo gobierno descansa
en el consentimiento de los gobernados ,- El principal objeto del gobierno es
la garantía de los derechos de los ciudadanos.
En un primer momento, se pensó en establecer luego de la
independencia un Confederación , en la cual cada Estado era libre de dotarse de
Gobierno y leyes para sus asuntos internos.
Ante la ausencia de un soberano exterior el pueblo norteamericano
se convirtió en soberano en sí mismo y comenzó a dictar sus propias
Constituciones.
Al
interior de la naciente Confederación, existía un Congreso compuesto por los
delegados de las trece colonias liberadas. Este Congreso era un Ejecutivo
Federal encargado de aplicar aquellas disposiciones que hubiesen sido
aprobadas por las trece colonias . Sin embargo, el marco regulador no
posibilitaba un gobierno efectivo.
Al no
existir un Ejecutivo para recaudar contribuciones y obtener fondos, es
imposible mantener la hacienda pública de la Confederación . Así entonces , debido a la debilidad Ejecutiva
incrementaron las deudas y el déficit fiscal. De ahí, que los acreedores de empréstitos
estatales y depositarios de la deuda pública estuviesen a favor de un Gobierno
centralizado que fuera capaz de garantizar la deuda y su pago y de detener
la devaluación de la moneda. En
consecuencia, se busca cambiar la Confederación a un sistema centralizado política
y económicamente.
Una
organización política centralizada y con mayor autoridad ejecutiva era
apoyada por quienes querían comercio interestatal , pago de deudas y
sometimiento de la moneda. La unión
nacional era deseada por el partido Federalista en contra del partido Republicano
– Demócrata que deseaba mantenerse en una Confederación.
En
consecuencia , los constituyentes norteamericanos al momento de decidir sobre
la conformación del ejecutivo , dilucidaron entres dos posiciones,
algunos que querían formar un ejecutivo fuerte que garantizara la unidad
nacional y otros un ejecutivo débil que no afectara los intereses de los
Estados federados . Por ende, los
federalistas deseaban un ejecutivo unipersonal, de período corto y
reelegible. Los no federalistas deseaban
un período presidencial largo y no reelegible
. Unos afirmaban que la
reelección de un Presidente produciría un Magistrado Perpetuo , otros exponían
que un mandato largo y no renovable hacía al Presidente irresponsable.
Finalmente,
la Constitución de los Estados Unidos de América estableció un poder ejecutivo
en cabeza de un Presidente ( llamado por algunos como “ monarca
constitucional “ ).
Ahora
bien, la Revolución Francesa, la más importante en cuanto al reconocimiento de
los derechos individuales fundamentales, estableció igualmente un parámetro
fundamental en punto de la separación de poderes y la democracia. Pues bien, el
artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de
agosto de 1789 estableció que “[t]oda
sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada ni la
separación de poderes establecida, no tiene Constitución”. Surgen así dos principios esenciales de las democracias
constitucionales: (i) la separación de poderes y (ii) la garantía de los derechos fundamentales.
En primer lugar, y con base en lo ya referido , debe afirmarse que la
voluntad del soberano constituyente – el pueblo – siempre se ha encausado en
una serie de principios y valores que informan el nuevo Estado Constituido y la
Constitución que habrá de regirlo.
Es decir, posteriormente a los varios siglos de poder
autoritario y absoluto, las sociedades optaron por establecer unos lineamientos
generales para el manejo de la sociedad, al interior del nuevo Estado creado. Estos lineamientos provenientes de la
voluntad popular, no estaban vertidos necesariamente en normas o preceptos,
sino que hacían parte del arraigo popular y del deseo manifiesto de vivir en
una sociedad diferente a la que se encontraban.
Al respecto Ronald Dworkin afirmó un ideal de gobierno
bajo leyes y bajo principios.
Es de esta forma como surgen los valores y principios de
origen soberano por provenir del pueblo.
Estos valores y principios , generalmente fueron radicados en las
Constituciones , pero fueron anteriores a estas. Los valores y principios señalados por el
pueblo soberano en una u otra medida dieron origen no solo al Estado que se
estaba creando sino a la misma Constitución.
Razón por la cual , es evidente que estas voluntades
subjetivas del pueblo , constituían y constituyen valores y principios básicos
del Estado y de la Constitución que pretenden enmarcar , no solo por ser
anteriores a estos , sino igualmente por ser la expresión soberana del pueblo
en ejercicio de su poder político , el
cual se manifiesta tácitamente de manera anterior a la formación tanto
de uno como de la otra.
En consecuencia, tanto el Estado y la Constitución deben
permanecer informados e influenciados por estos principios y valores que
adhieren a la voluntad tácitas de las sociedades particulares.
No cabe duda, que principios y valores como la igualdad, el
principio democrático, la separación de poderes, el respecto de los derechos
naturales, la forma republicana de gobierno , la dignidad humana; son entre
otros valores y principios que informan e influencian tanto al Estado como a la
Constitución , no solo por hacer parte de este última, sino principalmente por
ser la expresión tácita de la voluntad popular al momento de creación del
Estado y de promulgación de la Constitución.
Estos valores y principios soportan el Estado mismo , son
su base estructural , su andamiaje , sin los cuales ni Estado ni Constitución[106]
pueden entenderse como legítimos. Así
las cosas, tanto el Estado como la Constitución deben ser un desarrollo de
dichos valores como expresión de la voluntad popular.
Pues bien, debe afirmarse que tanto el Estado como la
Constitución deben ser constantemente interpretados y entendidos bajo la égida
de dichos principios y valores formadores de la sociedad misma.
En consecuencia, todo aquello que se desprenda del Estado mismo y de la
Constitución están sujetos a una clara injerencia de los principios y valores
ya referidos. Los órganos de poder, los órganos de control, el sistema
jurídico, entre tantos otros, son ejemplos de lo anunciado.
Por consiguiente, toda la estructura estatal y
constitucional, debe someterse a dichos valores y principios , en aras de
cumplir con el deseo expreso del único soberano que es el pueblo.
En este orden de ideas, existe la posibilidad de que algún
órgano estatal no cumpla con dichos valores y principios o más aún que alguna
modificación constitucional no los desarrolle, evento en el cual y en aras de
la expresión de soberanía popular, estos entrarían en contradicción con la
manifestación ya no solo tácita ( antes de la Constitución ) sino expresa ( en
la Constitución ) y deberían ser expulsados por contrariar el deseo soberano
del constituyente primario.
Y mal podría afirma que dicha concepción de los valores y
principios es algo etéreo , simplemente por cuanto el derecho se aplica con
base en varias realidades, es decir no solo sobre la base de la realidad que
implica la norma o derecho subjetivo, sino igualmente sobre el derecho
subjetivo, sobre la realidad del ideal de justicia y lógico sobre la realidad
de unos valores y principios políticos.
En consecuencia, todas estas realidades engloban el concepto de
derecho. Pues bien, dichas realidades
provienen exclusivamente del pueblo, luego sobra afirmar entonces que es el
pueblo el que se presenta como creador del derecho, no solo en su materia sino
en la forma de producción.
En efecto, existen unos valores y principios que están más
allá del mismo derecho positivo . No
obstante, generalmente aparecen positivizados en las Constituciones como
anhelos , muchas veces en el preámbulo constitucional o en artículos que
denotan dichos valores y principios.
Otras veces , dichos valores y principios son extraídos del sentido del
propio sistema normativo. Así entonces,
dichos valores y principios se fundan en la misma voluntad del pueblo soberano
y tienen su asiento en el concepto de poder político que maneja el pueblo que
es alternativo de la legalidad vigente.
Así las cosas, cuando se compara una reforma constitucional
no necesariamente se esta comparando una norma constitucional con otra, sino
que dicha comparación se realiza entre una norma de contenido constitucional
con los valores y principios anteriores a la misma Constitución y que pueden
hacer parte de ella, lo que podría dar lugar sin dudas, en aras de
contradicción , a su expulsión por violentar la decisión soberana del
pueblo.
Sin embargo, la juridicidad vigente no debe necesariamente
rechazarse de manera absoluta, pero tampoco aceptarla sin crítica alguna, es
necesario entender dichas normas dentro de la estructura e identidad del pueblo
en que se pretende aplicar.
En segundo lugar, otra de las características tanto de la soberanía
radicada en el pueblo como del propio principio democrático, consiste en
otorgar validez y obligatoriedad únicamente a aquellas normas que hayan sido
producidas acorde con lo establecido por el pueblo mismo.
En otras palabras, el surgimiento de un Estado de Derecho,
aparejó consigo, en cuanto a la producción de mandatos al interior de la
Sociedad, que éstos ya no fueran producidos por el rey sino que por el
contrario dichos imperativos provinieran de la voluntad general.
Así las cosas, lo que buscó la aparición del Estado de
Derecho , no fue cosa diferente que producir un Estado en el cual se respetaran
los derechos de los individuos y se produjera el derecho o parámetros
societarios acorde con la voluntad popular, en quien como se dijo recae el
manejo del poder político. En otras
palabras y retomando a Hart “ … en toda sociedad donde hay derecho hay
realmente un soberano “
En consecuencia, la producción del Derecho en últimas es
una de las razones fundamentales en la existencia del Estado. En efecto, el Estado existe entre otras, con
el propósito de producir el Derecho según la voluntad popular. Todo el andamiaje del Estado está de una u
otra manera enfocado a la producción legítima del derecho.
Es así como, los poderes públicos giran en torno a la
producción señalada. Uno de ellos en su
producción en sí misma considerada, otro en la ejecución y aplicación de dicho
producto y un tercero en la administración de este para producir justicia.
Pues bien, el Estado de Derecho, surge entonces, con el
propósito claro que la normas o parámetros societarios ya no sean manejados y
dirigidos por una persona sino por el pueblo.
Razón por la cual, es el mismo pueblo quien crea el ente estatal con el
fin de regular la producción de derecho acorde a sus anhelos hasta el punto de
someter al mismo Estado a dicho producto.
Lo anterior, no es más que el reconocimiento del poder político en
cabeza del pueblo.
Por consiguiente, la manera en que se produzca el derecho
no es una circunstancia de poca monta al interior de un Estado de Derecho. Las formas y maneras en que se produce el
derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee al interior del
mismo Estado. En otras palabras, las
reglas de reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de esenciales que
las reglas de obligación ( de contenido
material ) , en palabras de Hart; por cuanto ambas provienen de la voluntad del
soberano.
Al
respecto afirma Guastini “las normas que provienen de un poder constituido
encuentran su fundamento de validez en las normas sobre producción jurídica
vigente “[107]
La producción del Derecho y sus formas, permiten entender
al pueblo que el producto realizado está acorde con el objetivo popular y con
la misma existencia del Estado. Los
trámites y cauces en los cuales se enruta la producción normativa deviene de la
misma legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es decir el Derecho.
Esto denota, que solo pueden valorarse de manera válida y
legítima las reglas de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento
y de su aplicación adecuada. Situación
del Estado de Derecho totalmente contraria al Estado absolutista donde el único
criterio para identificar algo como derecho era aquello sancionado por el rey. En palabras más sencillas, debe decirse que
la manera para identificar el derecho aceptado por el soberano constituyente
esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de las reglas de
reconocimiento o formas de producción.
Cualquier otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de
estas reglas de reconocimiento no puede avalarse como derecho legítimo aceptado
por el soberano popular.
Es decir, existe la posibilidad de que el legislador
produzca “ derecho “ sin el cumplimiento de las reglas de reconocimiento . Evento en el cual, este “ derecho “ no es
válido , a la luz de poder político en cabeza del pueblo. “ Decir que una regla es válida es
reconocer que ella satisface todos los requisitos establecidos en la regla de
reconocimiento y por lo tanto , que es una regla del sistema. Podemos en verdad decir simplemente que el
enunciado de que una regla particular es válida significa que satisface todos los criterios
establecidos en la regla de reconocimiento”
Así entonces, el derecho será válido siempre y cuando
satisfaga los requisitos que se establecen para la producción del mismo
derecho. Con mayor énfasis, las reglas
de reconocimiento serán las reglas últimas y supremas de validez cuando estas determinan la
producción de actos que potencialmente pueden cambiar el status jurídico de
otras reglas o en otras palabras, modificar la Constitución.
Hart ejemplifica de la siguiente manera “ Si se plantea
la cuestión sobre si una cierta regla es
jurídicamente válida , para resolverla debemos usar un criterio de validez
suministrado por otra regla. ¿ Es válida esta pretendida ordenanza del County
Council de Oxfordshire ? Sí: porque fue
dictada en ejercicio de potestades
conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de
Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para
apreciar la validez de la ordenanza.
Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante ; pero existe la
posibilidad de hacerlo . Podemos cuestionar
la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al
Ministro a adoptar tales medidas “[108]
De esto se denota, que en realidad no existe una diferencia
entre la producción y materia del derecho producido en un Estado. Esto por cuanto, tanto una como otra deben
corresponder a la voluntad popular al momento de la creación del Estado o al
momento de promulgación de la Constitución.
La suplantación de la forma de producción de derecho , sin
dudas elimina la legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su
validez y hace no obligatorio su cumplimiento.
Y esto es así , por cuanto es la garantía que el pueblo mismo tiene que
la producción de parámetros societarios se realice acorde con lo preestablecido
por él mismo y no por fruto del capricho o el deseo de quien produzca normas ,
lo que estaría más cercano a la vivencia del Estado absolutista y el poder de
dictar parámetros de un ente diferente del soberano.
En otras palabras, el único soberano – el pueblo –
solamente reconoce el derecho producido de la manera que él establece, en voces
de Hart; cosa contraria sería desconocer al pueblo como soberano absoluto
sometido a normas no producidas acorde a su voluntad. De ahí que el propio sistema jurídico creado
rechace dicha producción de normas y que exista la posibilidad de que el pueblo
se rebele contra dicho producto si claramente no es legítimo.
Mayor realce toma entonces dicha producción, cuando el
derecho que se pretende producir toca con la Constitución como parámetro
absoluto de convivencia al interior de un Estado. Recuérdese que el poder constituyente
soberano es el pueblo, solo él y nadie más puede establecer los lineamientos
estructurales del Estado que existe en razón de él . En consecuencia, nunca podrá suplantarse por
poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano constituyente
vertida en la Constitución– entiéndase materia- ni la forma que este estableció
para modificar la Constitución – entiéndase forma – por cuanto se tendrá como
consecuencia directa la ilegitimidad en la realización de una u otra
acción. Sin dudas, desde la perspectiva
del poder político en cabeza del pueblo, forma y materia terminan siendo lo
mismo, es decir la expresión de soberano constituyente en cuento a la
producción del derecho.
En este orden de ideas, si el mismo constituyente
estableció un órgano que vigilara que su
voluntad y deseo no fuere alterado, es decir la Corte Constitucional, no cabe
duda que este debe vigilar con igual recelo tanto la forma como la materia en
la modificación de una disposición Constitucional. Esto con el propósito de poder evidenciar si
el deseo poder político del pueblo se usurpo , tanto en la forma como en la
materia.
En consecuencia, sea la forma o sea la materia, y ante la
evidencia de una usurpación del poder político en cabeza del pueblo, no le
resta más a la Corte Constitucional que declarar inexequible dicho acto , sea
por su forma de producción o por el producto mismo, por ser ilegítimo, es decir
ajeno a la voluntad del pueblo .
Así las cosas, vicios de este aspecto son insubsanables por
la alta trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la decisión
popular vertida en la Constitución Política.
Síntesis
Tercera: El principio democrático ha sido
uno de los inmensos valores obtenidos por la humanidad en aras de ejercer el
poder político que detenta. Es el pueblo
el soberano constituyente quien determina los valores esenciales que hacen
parte tanto del Estado como de la Constitución que conforman. De una parte, estos principios y valores, que
se tratarán en el siguiente acápite, informan la totalidad del ordenamiento
jurídico ; incluyendo las mismas normas constitucionales. Por tal razón, las normas dentro del
ordenamiento jurídico no solo deben ser el reflejo de la Constitución en sí
misma sino igualmente de los valore
principios señalados por el soberano constituyente. De ahí entonces, que una norma constitucional
pueda compararse a la luz de dichos contenidos axiológicos. De otra parte, debe constatarse que la
voluntad del soberano constituyente no solo se vierte en los principios y
valores establecidos sino igualmente en la producción de los parámetros sociales
o en la producción del derecho que solo viene a ser legítima si cumplió lo
establecido por el soberano constituyente, quien solo toma como obligatorio
aquel derecho producido acorde con sus lineamientos.
B. LÍMITES
AL PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN.
VIA JURISPRUDENCIAL
B.1 LIMITES AL PODER DE REFORMA
De lo expuesto anteriormente
se desprende , que existe un poder soberano constituyente y que por lo tanto
existen unos límites radicados en aquellos poderes que no son constituyentes
sino que son constituidos.
En este orden de ideas , hay una diferencia entre el
poder de enmienda de la constitución y el poder constituyente.
Pues bien, el poder de
reforma no es un poder constituyente. “El poder de revisión constitucional o de
enmienda constitucional formal, es un poder entregado a un cuerpo que existe y
obra gracias a la constitución y que por lo mismo es un cuerpo constituido, no constituyente. Su poder por la misma razón es un poder
constituido, no constituyente, delegado, no originario.”
Los límites del poder de
reforma de la Constitución derivan de la naturaleza del régimen
constitucional.
El aseguramiento de estos
principios es fundamental para la conservación de la democracia constitucional,
de suerte que la consecuencia de su eliminación no es otra que la supresión de
la Constitución, conforme postula la Declaración francesa de Derechos.
Estas leyes o principios son
fundamentales , porque los cuerpos que existen y obran gracias a ellas no
pueden tocarlas ni violarlas. En cada
una de sus partes la constitución no es obra del poder constituido, sino del
poder constituyente. Ninguna clase de
poder delegado puede cambiar nada en las condiciones de la delegación". [109]
En consecuencia, se puede hablar de límites
expresos al poder constituido y de Límites implícitos al mismo.
Nos referimos a los primeros, cuando expresamente el
soberano constituyente determina al interior de la Constitución las
prohibiciones de alterar su voluntad al poder constituido.
“ A veces sé prohíbe modificar ciertos artículos de la constitución, son
los preceptos no enmendables de la constitución. Aquellos, que el propio constituyente,
considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohíbe su enmienda, por
ejemplo: La constitución prohíbe modificar la forma de gobierno, la república,
la monarquía, la estructura federal del estado, etc.; Autores como Kelsen
sostienen que en estos casos no es jurídicamente posible modificar la
constitución por un acto legislativo, “ Si la norma de la constitución que hace
más difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano legislativo, la
que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente como valida. No
hay ninguna razón jurídica para interpretar de distinto modo las dos normas...”[110]
En síntesis, Kelsen sostiene que el reformador de la constitución carece
de competencia para modificarla y la reforma es inconstitucional por falta de
competencia del reformador.
En cuanto a los segundos, los límites implícitos, se toma a la Constitución como un conjunto de
valores y principios que la informan, los cuales han sido establecidos
tácitamente por el soberano constituyente y de los cuales se predica igualmente
su permanencia.
"una facultad de reformar
la constitución, atribuida por una normación legal-constitucional pueden ser
sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales, pero sólo bajo el
supuesto que queden garantizadas la identidad y continuidad de la
constitución considerada como un todo".[111]
“Con el tema de los limites
implícitos se plantea un problema especial del derecho constitucional: el de
los límites de la constitución por valores meta jurídicos o la paradoja de una
norma constitucional inconstitucional.
Toda constitución refleja
explícita o implícitamente cierta escala de valores y cierta ideología; se
pregunta entonces ¿si esta escala de valores y esta ideología, invalidarían
ciertas normas positivas de la constitución en conflicto con ellas?”
La respuesta a dicha pregunta, es afirmativa de manera
rotunda.
Las
decisiones condicionantes [112] dentro de la Constitución , operan entre
otras en la naturaleza, atribuciones y relaciones recíprocas entre órganos
supremos del Estado . Es decir, la
serie de valores y principios fundamentales señalados implícitamente por el
soberano constituyente se extraen y están presentes al interior del mismo
ordenamiento constitucional.
Al respecto afirma Haberle “un
estado que se constitucionaliza se encuentra caracterizado por las tradiciones
culturales y los valores intrínsecos de su propia sociedad, que se convierten
en elementos propios de cada ordenamiento como parte de una Constitución
material de principios y valores propios.
“
Así las cosas, circunstancias como la permanencia en el tiempo , las particularidades históricas , la misma realidad constitucional de determinado Estado, y el hallazgo de una identidad señalada por el constituyente soberano, hacen de estas indicaciones encaminadas a no ser modificadas a través de una simple reforma Constitucional.
De esta manera, es la misma identidad propia del Estado la que establece obstáculos para alteración de los valores y principios que hacen parte del principio democrático ( división de poderes, el principio representativo, la posibilidad de expresión política, el pluralismo político e inclusive la prohibición de reelección presidencial )
En varios Estados[113]
, se ha limitado expresamente la posibilidad de alterar el sistema de gobierno
y se ha prohibido la reelección presidencial, como normas estrechamente
relacionadas con el sistema democrático de organización del poder.
En este orden de ideas, la constitución es un conjunto de
normas fundamentales , lo fundamental es aquella ratio que
permitió que el soberano se diera una Constitución. Así entonces se puede
afirmar que los aspectos
fundamentales son normas materialmente constitucionales .
Al
respecto ha afirmado Riccardo Guasttini:
“
Pueden
ser consideradas normas fundamentales de un determinado orden jurídico ,
según los diversos puntos de vista, por lo menos las siguientes:
1. Las normas que regulan la organización del
Estado y el ejercicio del poder estatal ( al menos en sus aspectos
fundamentales : la función legislativo, la función ejecutiva y la función
judicial ) así como la conformación de los órganos que ejercen esos
poderes ( por ejemplo : las normas que regulan la formación del órgano
legislativo )
2. Las normas que regulan las relaciones entre
el Estado y los ciudadanos ( por ejemplo :
las normas que reconocen a los ciudadanos derechos de libertad )
3. Las normas que regulan la ley ( entendida en
sentido material como la función de crear derecho ) o sea, las normas que
confieren poderes normativos ,que determinan las modalidades de formación
de los órganos a los que esos poderes son conferidos , que regulan los
procedimientos de ejercicio de esos poderes , etc.
4. Las normas – frecuentemente si son escritas ,
formadas como declaraciones solemnes – que expresan valores y principios que
informan a todo el ordenamiento.
En general
, se puede convenir en que son normas fundamentales de cualquier ordenamiento :
a) las normas que determinan la limitada forma de estado, b) las normas que
determinan la forma de gobierno y c) las
que regulan la producción normativa “ [114]
De lo
expuesto , fuerza es concluir que cada Constitución posee una identidad
material axiológica que la diferencia de las constituciones de otros
estados. Dicha identidad material
axiológica está compuesta por una serie de valores políticos fundamentales
que caracterizan el régimen político vigente ( en cuanto son aceptados y
dominantes ) , son principios sobreordenados en la misma Constitución que
informan las demás normas de carácter constitucional.[115] En otras palabras, la identidad de una
Constitución estaría dada por la cantidad de valores y principios que la
caracterizan.
En este
orden de ideas, valdría preguntarse entonces ¿ Cuando hay una nueva
Constitución o cuando estamos en presencia de una reforma a la “ vieja “ ?
Para
poder responder dicha pregunta, sería indispensable desentrañar la identidad
material axiológica de la misma Constitución. Y en ese orden de ideas, cuando dicha
identidad material axiológica haya sido alterada estaríamos en presencia de una
nueva Constitución; y en aquellos casos donde la identidad material axiológica
no ha sido alterada , sino simplemente existe una modificación tangencial o
parcial estaríamos frente a una reforma Constitucional.
Así las
cosas, hay que sumergirse en los ordenamientos constitucionales positivos de
cada estado para conocer el “ contenido de la Constitución “
De ahí ,
la importancia de conocer el papel desarrollado por las fuerzas políticas en la
fijación de los principios organizadores y fundacionales que son esenciales para la vida de un ordenamiento,
como lo manifiesta Mortati en su Doctrina de la Constitución Material. Es entonces, la Constitución material , la
real fuente de validez del sistema establecido por el soberano Constituyente.
“ El
estado no puede dejar de tener en cuenta una serie de valores que superan al
estado mismo y su constitución. Estos valores
y en particular, aquellos que miran la dignidad
de la persona humana, constituyen presupuestos de la constitución
estatal que da por cierta la existencia de principios éticos que constituyen el
fundamento de legitimación del Estado y de su derecho. “ [116]
Estos
principios no pueden considerarse provenientes de un derecho etéreo o de un
derecho natural. Por el contrario, son
principios jurídicos inherentes en el propio Estado y establecidos en la propia
Constitución .
“ El
dato importante es que tales principios no están limitados al área del viejo
derecho natural sino que son considerados principios jurídicos del Estado y de
su Constitución. Por lo tanto se convierten y son considerados normas de
derecho positivo. Los principios son las
concepciones dominantes de la realidad social ( por ejemplo : el principio de igualdad
) , luego constituyen la constitución material en sentido estricto y son
trasladados a la constitución formal escrita “ [117]
En este orden de
ideas, el concepto de límite “ No impone deberes jurídicos sino que
establece incompetencias jurídicas .
“Límites”no significa aquí la
presencia de un deber sino la ausencia de potestad jurídica “[118]
Así las cosas,
debe entenderse que la limitaciones jurídicas al legislador no se basan en
deberes que obligan a éste a obedecer a un “ legislador superior” sino en incompetencias
señaladas dentro del propio texto constitucional ( sea expresa o implícita ) ,
que expresan la voluntad del pueblo.
Señala Hart “ …
puede considerarse al electorado como una “ legislatura extraordinaria y
ulterior “ superior a la legislatura ordinaria que está jurídicamente obligada
a observar las restricciones constitucionales; en caso de conflicto ,
los tribunales declararán inválidas las leyes de la legislatura ordinaria. Aquí pues, es en el electorado donde se
encuentra el soberano libre de toda limitación jurídica que la teoría exige … “
Así las cosas, al existir limites señalados expresa o tácitamente por
el soberano constituyente , corresponde a la Corte Constitucional como
guardiana de la integridad de la Constitución velar porque dichos
parámetros no sean sobrepuestos. Y es
que el soberano constituyente no se limita a proclamar una serie de
principios y valores sino que igualmente estableció un órgano para que dichas
proclamas fueran garantizadas .
En famosa sentencia afirma el Juez Marshall
“ O es la Constitución una ley
superior , suprema, inalterable en forma ordinaria, o bien se halla en el mismo
nivel que la legislación ordinaria , y como una ley cualquiera , puede ser
modificada cuando el cuerpo legislativo lo desee. Si la primera alternativa es válida,
entonces una ley del cuerpo legislativo contraria a la Constitución no será
legal; si es válida la segunda alternativa, entonces las constituciones
escritas son absurdas tentativas que el pueblo efectuaría para limitar un poder que por su propia naturaleza sería
ilimitable.”
Por
consiguiente, el problema de los límites al poder de reforma se convierte como
lo afirma Hart en un problema de competencia.
Es decir , el soberano otorga competencia al poder constituido para
reformar o modificar la Constitución , no obstante no otorga esta cuando lo que
se pretende es efectuar una Constitución nueva o alterar los principios y
valores de la ya existente.
Pues bien , en
la teoría del derecho las normas sobre competencia tienen una estructura
diversa de otras normas jurídicas y se diferencian de las que simplemente
mandan, prohíben, permiten o facultan y aunque se parecen a éstas últimas, sin
embargo, no son desde el punto de vista lógico-jurídico exactamente iguales.
Desde la teoría
del control de constitucionalidad, tanto el control de procedimiento de
formación de la norma jurídica; como del contenido de la norma jurídica, puede
reducirse a un problema de competencia.
Esta es la posición de Kelsen, para quien tanto el control formal como
material, se reduce en última instancia a un tema de competencia. Un ejemplo nos ayuda a aclarar su
posición: Si la Constitución de Colombia
prohíbe la pena de muerte y se hace una Ley siguiendo todo el procedimiento
constitucional pero estableciendo el fusilamiento de los delincuentes (que es
una pena de muerte), esta violación del contenido de la Constitución es un
problema de competencia, ya que el Congreso carece de competencia al dictar la
Ley, pues el artículo de la Constitución que prohíbe la pena de muerte, en
realidad le quita competencia al Congreso para que legisle sobre esta materia
estableciendo una modalidad de ella, como lo es el fusilamiento.
Cuando una
Constitución consagra normas irreformables; el órgano reformador de la
Constitución, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar
esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables.
Síntesis Cuarta
: Estando el poder
político en cabeza del soberano constituyente, es éste quien establece los
principios y valores del Estado y de la Constitución que lo regirá. En otra palabras, determina la identidad
material axiológica del Estado. En consecuencia, dichos principios y valores
que el Constituyente soberano aprecia como fundamentales pueden ser plasmados
en la propia Constitución , evento en el cual estaremos hablando de unos límites
expresos al poder constituido cuando pretende reformar la
Constitución. No obstante, dichos
parámetros pueden constituirse como límites implícitos cuando devienen
de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento jurídico ha
sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su surgimiento ,
fruto de la voluntad del poder constituyente.
Límites estos que impiden que el poder constituido altere dicha
composición.
Así entonces, el
órgano reformador de la Constitución, que es un órgano constituido y no poder constituyente, no puede al reformarla
violar éstos principios fundamentales de la Constitución (expresos o
implícitos). Al reformar la
Constitución tiene el límite de los
principios constitucionales. Carece; en
consecuencia el órgano constituido, reformador de la Constitución, de
competencia para modificar éstos principios fundamentales.
El guardián de
la Constitución; que es un órgano estatuido, como los principios fundamentales,
por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos principios
fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente para vigilar
que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es guardián de la
integridad de la Constitución.
Determinar si el
órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su competencia
al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado
lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios constitucionales;
es una competencia del guardián de la Constitución. En pocas palabras, el guardián de la
Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de la
Constitución no exceda su competencia de reforma.
En conclusión,
el tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de doble
competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido por el
Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que
él consideró fundamentales al momento de crear la Constitución.
B. 2 LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
La Corte
Constitucional ya definió que es competente para conocer de reformas de la
constitución, cuando atentan contra los valores y principios fundamentales, que
puso e impuso el poder constituyente y lo que es más importante; para
declararlas inconstitucionales. Esa es la jurisprudencia actualmente vigente en
esta corporación.
Esta Corporación
se pronunció, en profundidad, sobre el tema de la incompetencia del
Constituyente Derivado para sustituir la Constitución, es decir violentar
límites implícitos, por vez primera en la sentencia C-551 de 2003 que revisó la
constitucionalidad de la ley 796 de 2003, por la cual se convocó un referendo
para someter a la consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional.
En aquella
ocasión la Corte expuso una doctrina acerca de la distinción entre reformar,
revocar y sustituir el Estatuto Superior y, también, acerca de la competencia
de los Poderes Constituidos, para tales efectos.
En este sentido,
expresó los siguientes considerandos principales:
1. El poder
constituyente primario, en desarrollo del principio de la soberanía popular,
comporta el ejercicio pleno del poder político de los Asociados, sin el sometimiento
a límites jurídicos. Por tal motivo sus actos resultan fundacionales, en cuanto
al establecimiento del orden jurídico, y escapan al control jurisdiccional.
2. Por su parte,
el poder constituyente derivado, en tanto poder constituido, se refiere a la
capacidad que tienen ciertos órganos del Estado para modificar la Constitución
existente, en ocasiones con el concurso de la ciudadanía y, en todo caso, bajo
las directrices que la propia Carta Política establece. En este orden de ideas,
está sujeto a límites formal-procedimentales, lo mismo que al control
jurisdiccional.
3.Así mismo,
este poder de reforma se enmarca dentro de una competencia reglada en la medida
en que algunos temas le están vedados como garantía para la vigencia del orden
jurídico y de la estructura esencial del Estado contemplada y establecida por
el Constituyente Primario. Es palabras más claras, el poder de reforma puede
modificar cualquier disposición del Estatuto Superior, pero sin que tales
cambios supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por
una nueva.
4. Al respecto,
debe tenerse presente que el texto constitucional colombiano no establece
cláusulas pétreas, autorizando expresamente su reforma mediante procedimientos
preestablecidos en su propio articulado. Sin embargo, no sucede lo mismo con la
posibilidad de su derogación o sustitución integral (la cual también pudo ser
permitida de manera explícita), motivo por el cual, atendiendo a que las
autoridades solo pueden hacer aquello que les está taxativamente permitido
(artículos 6 y 121, C.P.), es preciso concluir que en nuestro sistema jurídico
está prohibida la derogación, subversión y la sustitución del Estatuto
Superior, pues lo contrario, conllevaría eliminar, en la práctica, la
distinción básica entre el poder constituyente primario y el poder
constituyente derivado.
Sintetizando
este tema, la sentencia en mención expresa:
“El
Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la
Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por
ello, cualquier poder de reforma que el
constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de
reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la
derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia.
El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias
del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de
la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente
originario sino además porque estaría minando las bases de su propia
competencia”.
Síntesis
Quinta: Se reitera que es el soberano constituyente
quien determina los principios fundamentales de un Estado y de su Constitución. En consecuencia, el poder constituido tiene
una serie de límites materiales y formales al momento de reformar la
Constitución. No obstante, si bien en el
régimen constitucional Colombiano no hay cláusulas pétreas , es claro que está
prohibida la sustitución de la Constitución , por cuanto de lo contrario se
daría a entender que no existe diferencia alguna entre el poder constituyente
originario y el poder constituido. Así
las cosas, quien debe establecer si la Constitución fue sustituida es la Corte
Constitucional , para lo cual debe acudir a una interpretación de los
principios y valores señalados por el soberano constituyente. En efecto, corresponde a la guardiana de la
Constitución constatar si la Constitución fue reemplazada en términos materiales
por otra Constitución y así de esta manera si se creo otra organización
política diferente a la deseada originariamente.
III.
EL CASO CONCRETO.
Con base
en los fundamentos teóricos esbozados , debe entenderse entonces que la
Constitución Colombiana radica la soberanía en el pueblo[119]sobre
quien recae de manera exclusiva el poder político. En consecuencia, los presupuestos
señalados son aplicables enteramente al
Estado Colombiano, donde el soberano constituyente es el pueblo. Por consiguiente, es éste y solo éste quien
fija los principios y valores que guiaran tanto al Estado como a la
Constitución. Y no le es dable a un
poder constituido la sustitución de dicha identidad material axiológica. Que se repite no es un concepto de derecho
natural sino un concepto jurídico extraído de la misma realidad constitucional
y del querer del pueblo vertido sistemáticamente en toda la Constitución.
Así las
cosas, y ante la constatación que en Colombia no existen límites expresos
señalados por el soberano constituyente, es viable entrar a desentrañar los límites
implícitos.
Al
respecto debemos recordar, que dichos límites al poder constituido se
basan principalmente en la identidad material axiológica de la propia
Constitución. En otras palabras, en
aquello fundamental decido por el constituyente originario. Se ha entendido como fundamental entre
otras:
1. Las normas que regulan la organización del
Estado y el ejercicio del poder estatal ( al menos en sus aspectos
fundamentales : la función legislativo, la función ejecutiva y la función
judicial ) así como la conformación de los órganos que ejercen esos
poderes ( por ejemplo : las normas que regulan la formación del órgano
legislativo )
2. Las normas que regulan las relaciones entre
el Estado y los ciudadanos ( por ejemplo :
las normas que reconocen a los ciudadanos derechos de libertad ) y de
igualdad .
3. Las normas que regulan la ley ( entendida en
sentido material como la función de crear derecho ) o sea, las normas que
confieren poderes normativos ,que determinan las modalidades de formación
de los órganos a los que esos poderes son conferidos , que regulan los
procedimientos de ejercicio de esos poderes , etc.
Así las
cosas, corresponde a la Corte Constitucional en este momento identificar la identidad material axiológica de
nuestra Constitución en materia de reelección inmediata presidencial.
I. ASPECTOS DEFINITORIOS DE LA IDENTIDAD
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REELECCION PRESIDENCIAL
A.
IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLICITA
i. Identidad proveniente del desarrollo social e histórico de nuestro
Estado.
Cuando se habla de la identidad
constitucional implícita en nuestro régimen constitucional, tenemos que
entender que el término identidad hace
referencia al
conjunto de rasgos propios de una colectividad que la caracteriza frente a las
demás. En otras palabras, es la
conciencia que una colectividad tiene de ser ella misma y distinta a las demás.
Ese conjunto de
rasgos propios y específicos de la colectividad han sido creados y
desarrollados a través de la historia social y política del Estado Colombiano
como República.
Así entonces de
lo expuesto con anterioridad, debe extractarse lo siguiente:
1. En nuestra historia política y Constitucional las Constituciones de 1830,1832,1843, 1853, 1858, 1863, 1886, el Acto Legislativo de 1910, el Acto Legislativo de 1936 y el Acto Legislativo de 1968 , tiene tácitamente prohibida la Reelección Presidencial Inmediata.
2. La Constitución de 1991, obra del poder constituyente, prohibió la Reelección Presidencial en todo tiempo.
3. El Acto Legislativo 02 de 2004, obra del poder constituido, establece la Reelección Presidencial Inmediata.
En primer lugar,
y con base al recuento de la evolución constitucional de nuestro sistema , es
inmensamente claro que en materia de elección presidencial y de alternancia en
el poder, la línea que ha seguido nuestro ordenamiento constitucional no ha tenido como base la posibilidad de
reelección presidencial inmediata.
De esta manera,
esta Corporación debe constatar que hace parte de la identidad de nuestro
constitucionalismo o en otras palabras del contenido material axiológico
de nuestra Constitución el principio
implícito de la alternancia del poder.
Identidad
Constitucional proveniente de la voluntad manifiesta del poder constituyente
primario.
En segundo
lugar, es indispensable averiguar ¿Cual fue la voluntad del Constituyente de
1991 respecto del régimen presidencial que se pretendía instaurar?
Pues
bien, las intenciones del Constituyente de 1991 se basaron en disminuir las
atribuciones y poderes del ejecutivo que se estaba formando en la nueva
Constitución. Se ha afirmado que “ la
lectura moral( de la constitución ) insiste
que la Constitución significa lo que los constituyentes intentaron decir “[120]
De los
debates relatados en la misma Constituyente se extrae que el deseo primordial
de los constituyentes era morigerar los poderes en cabeza del Presidente de la
República. Al interior de la
Constitución de 1991 se hace palpable dicha voluntad expresada por el propio
Constituyente siendo realzada por el fortalecimiento del Congreso de la
República en su papel de control político.
En
efecto, las verificaciones respecto del
Presidente de la República establecidas en la Constitución de 1991, se
circunscriben principalmente entre muchas otras a las siguientes:
1. Pierde la facultad de nombrar y remover a los Gobernadores de los departamentos,
actualmente la elección es popular.
2. Pierde la posibilidad de acceder al ejercicio
de funciones legislativas delegadas a
través de su habilitación como legislador extraordinario. Actualmente existe un límite temporal a
dichas facultades (no más de 6 meses), y material consistente en la
imposibilidad de expedir códigos, decretar impuestos, dictar leyes
estatutarias, orgánicas o leyes marco.
Igualmente , actualmente es exigencia constitucional que las facultades
sean solicitadas por el gobierno , manteniendo sin embargo el Congreso la
facultad de modificar o derogar las disposiciones dictadas por el gobierno.
3. Pierde la posibilidad de decretar el Estado
de Sitio. El cual permitió que el Estado permaneciera en una “
anormalidad normal “ . En la actualidad,
existe tres grados de estados de excepción, los cuales son vigilados y
controlados tanto por el Congreso como por la Corte Constitucional. Situación diferente al omnipotente Estado de
sitio anterior de duración indefinida y de inmensos poderes en cabeza del
Presidente de la República.
4. Pierde la posibilidad absoluta de mantener a
sus Ministros. Actualmente, se establece
un mecanismo de control del Congreso sobre los Ministros del despacho y sobre
las funciones propias de sus cargos. La
moción de censura, es pues, una figura jurídica que permite al Congreso
efectuar control político sobre el gobierno.
5. Pierde la posibilidad de influencia sobre el
Ministerio Público el cual anteriormente estaba bajo “ la suprema dirección
del gobierno “ . Actualmente, el
Ministerio Público es un órgano de control que goza de autonomía
Constitucional.
6. Pierde la posibilidad de intervención
financiera (art.120 numeral 14 constitución anterior), la cual es sustituida
por un régimen de inspección ,
vigilancia y control , sobre aquellos ciudadanos que realizan actividades,
bursátiles, aseguradoras y financieras .
Dicha inspección, vigilancia y control es realizada actualmente bajo los
parámetros establecidos por el Congreso a través de la ley.
Por
consiguiente, de un análisis sistemático de la misma Constitución y del propio
querer del constituyente se puede extraer con facilidad, que el deseo del
soberano constituyente fue el de disminuir los poderes en cabeza del Presidente
de la República, mucho más que potenciarlos.
Retomando
nuevamente a Dworkin , se puede concluir que “ De cualquier forma, la
interpretación constitucional debe tomar en consideración las prácticas
jurídicas y políticas del pasado, así como aquello que los constituyentes por
si mismos intentaron decir. “[121]
ii. La Forma de Gobierno. Conformación del órgano ejecutivo como norma
fundamental Constitucional
La forma de gobierno y la conformación
de los poderes del Estado son normas fundamentales que hacen parte de la
identidad Constitucional de un Estado.
Nuestro Estado de Derecho, a
través del dispositivo de la separación de poderes, pretende hacer efectivos
los derechos y libertades de las personas residentes en Colombia. De ahí que
sea uno de los principios fundamentales del Estado. De suerte que la
eliminación de este principio propicia la concentración del poder político,
comporta la sustitución de la Constitución, pues, se estaría ante una
dictadura, un totalitarismo o una monarquía.
En consecuencia, mediante el
poder de reforma no es factible anular el principio de la separación o
distribución del poder político.
Al respecto a afirmado esta
Corporación:
“La
separación de poderes es también un mecanismo esencial para evitar la
arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los límites
permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los
asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial:
la división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder
no descanse únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que
los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente. Esto significa que,
como esta Corporación lo había señalado, la consagración de diversas ramas del
poder y de órganos autónomos se lleva a cabo “con el propósito no sólo de
buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino
también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se
constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y,
para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la
persona humana.” Por ello, como lo ha recordado esta Corte, “la separación de
las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y constituye
uno de sus elementos procedimentales de legitimación”[122].
La conformación
del poder ejecutivo , como base esencial de la Forma de Gobierno instituida
como fundamental y la distribución del poder político , fueron pilares
señalados por el soberano constituyente al interior de la Constitución de
1991.
En
cuanto a lo primero, se determinó que el jefe del poder ejecutivo - el Presidente de la República - sería elegido
para un período de cuatro años, elegido por la mitad más uno de los votos que
depositen los ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la
ley y de manera secreta y directa . Si ningún candidato obtiene dicha mayoría ,
se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la
que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones.
Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de votos. Se determinó como requisitos para ser
Presidente de la República el ser colombiano por nacimiento, ciudadano en
ejercicio y mayor de treinta años. Se
establecieron la formas para suplir la faltas absolutas y temporales del
Presidente de la República y señaló la prohibición constitucional de reelección
Presidencial , como mecanismo de conformación del jefe del poder
ejecutivo.
En
consecuencia, aquellas normas que determinan la conformación del poder
ejecutivo , según la voluntad del soberano constituyente , son fundamentales
a la identidad constitucional.
No
obstante lo anterior, el mismo constituyente primario señaló con la expedición
de la Constitución de 1991 una manera específica de distribuir el poder
político. Dicha distribución no es
asunto de poca monta. Es la voluntad
manifiesta del titular poder político ( art. 3 Constitucional ) . Es éste ,
quien como soberano del poder político decide distribuirlo al interior de los
diferentes órganos por él mismo constituidos.
Dicha distribución pretende alcanzar los fines y cumplir los principios
esbozados en la Constitución.
En
consecuencia, y según la conformación del poder ejecutivo indicada
constitucionalmente ; la distribución del poder político manifestada por el
soberano constituyente estaba pensada para el ejercicio de la Presidencia de la
República por cuatro años.
Todo
el andamiaje dogmático y orgánico de la Constitución , ha sido diseñado con
base en una distribución del poder político en cabeza del Presidente de la
República en un período limitado en el tiempo y sin posibilidad de nuevo
ejercicio. En otras palabras, la
estructura misma de la forma de gobierno señalada constitucionalmente , fue
ideada por el constituyente primario bajo el supuesto cierto que el jefe del
poder ejecutivo únicamente iría a desempeñar su rol por un término de cuatro
años.
Por
consiguiente, el alterar dicha distribución del poder político deseada por el
soberano constituyente , sin dudas puede alterar la estructura misma de la
forma de gobierno , por cuanto esta estuvo concebida para cuatro años y no para
un posible ejercicio de ocho. Los
efectos de este cambio se mostrarán en acápite posterior.
B.
EL PRINCIPIO DE IGUALDAD . PRINCIPIO
FUNDAMENTAL DE LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA.
El
principio de igualdad es base estructural de cualquier sociedad y lógico de la
nuestra. Se puede afirmar que la
igualdad es una virtud indispensable de la soberanía democrática.[123]
Este
principio busca entre otras, que las
cargas y beneficios otorgados por la sociedad a los individuos se distribuyan
equitativamente entre ellos. Este deber,
y para lo que nos interesa, se especifica en un mandato circunscrito a un “
trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas
“
Afirma
Dworkin “ el gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si
tuvieran un estatus moral y político igual, debe intentar de buena fe tratarlos
a todos con una preocupación igual “[124]
Por ende,
la igualdad tiene un efecto vinculante para el legislador , quien debe
propender por ella en la expedición de cualquier acto de su competencia. Pues bien, la igualdad es un principio que
hace parte de la identidad constitucional Colombiana por cuanto de una
evidencia sistemática de la propia Constitución se desprende la igualdad como fundamento
que regenta las normas constitucionales (
preámbulo, arts, 2, 5, 7, 13, 19, 28, 40, 42, 43, 44, 46, 47, 53, 54,
70, 85, 86, 87, 94, 95, 180 , 209, 333 de la Constitución Política de Colombia
)
En
consecuencia, los principios serían fundamentales, caracterizadoras , que
confieren identidad axiológica al ordenamiento y ofrecen justificaciones
a las restantes normas. Así pues, la
identificación de un principio no es como podría pensarse un problema
eminentemente teórico sin consecuencias prácticas. Por el contrario , es un
problema de derecho positivo.
Los
artículos 5° , 93 y 94 de la Constitución demuestran la existencia de valores
constitucionales sobre ordenados a esta.
En este orden de ideas, la Constitución le impone a la Corte
Constitucional la defensa de estos principios y valores , dentro de los que se
encuentra la igualdad.
Así pues,
se parte de la base que en la Constitución Colombiana, existen unos Principios
Supremos del ordenamiento constitucional, que tienen un valor superior respecto
de las restantes normas de rango constitucional. En este orden de ideas, principios como la
igualdad , extraídos del mismo sistema constitucional, no son susceptibles de
revisión constitucional y mucho menos de vulneración por parte de órgano alguno
constituido.
En
consecuencia, el principio de igualdad otorga plenitud a toda la Constitución ,
es la base de esencia del cotejo de las leyes y de todo acto estatal.
Por
consiguiente, para establecer si un acto expedido por el Congreso de la
República viola la igualdad como fundamento de la identidad
constitucional debe la Corte efectuar el análisis , respecto de la redistribución
de la regla de igualdad establecida
en el Acto a juzgar y la distribución previa señalada por el soberano
constituyente. Lo anterior permitirá
dilucidar si la regla de igualdad
establecida en el acto a juzgar es en sí misma igualitaria o no
igualitaria.
Pues
bien, es pertinente volver a señalar lo siguiente:
“El tema de la igualdad de tratamiento es diverso al del carácter igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso en realidad se está mirando cómo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos es i la regla misma es igualitaria o no, con prescindencia de su consideración de valor o normativa.
No sobra recordar que la regla de distribución tiene la siguiente formulación general: Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una persona si tiene o no cierta característica específica, por ejemplo, su capacidad económica , su edad, etc.
Es necesario precisar algunos conceptos que hacen más inteligible la problemática de la igualdad y sus reglas de distribución.
Debemos examinar brevemente la estructura de las reglas de distribución, antes de determinar lo que las convierte en igualitarias o desigualitarias. Tales reglas especifican, explícita o implícitamente , lo siguiente: 1. Un beneficio ( por ejemplo , un voto ) o una carga ( por ejemplo, un año de servicio militar ) que se debe distribuir, 2. un grupo de referencia, - es decir, una clase de personas a quienes se pretende aplicar la regla, definidas a menudo por una característica común ( por ejemplo , todos los ciudadanos ) ; 3. un grupo seleccionado una subcategoría del grupo de referencia a quien se distribuye el beneficio o la carga ( por ejemplo, todos los ciudadanos de determinada edad .[125]
Respecto
de una distribución dada ( y respecto a un grupo de referencia dado ) , una
regla de redistribución de beneficios o cargas determinadas es más igualitaria
cuanto mayor sea la proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de
referencia después de la aplicación de la regla, en comparación con la
distribución original.
En otras
palabras, la asignación es tanto más igualitaria cuanto más igualitaria sea la
aplicación de la regla. Viceversa, una
regla de redistribución es tanto más desigualitaria , cuanto más reduzca el
tamaño del grupo seleccionado.
¿ Admitir
400, de los 600 que hicieron la solicitud para entrar a la Universidad , es una
política igualitaria o desigualitaria ?; Depende : si un año anterior fueron
admitidos 300 de los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400 incrementa la
proporción del grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva política
constituye una regla de distribución más igualitaria.
Pero esta
misma política es desigualitaria si anteriormente se admitió a 500 de los 600
que hicieron la solicitud. La Constitución
francesa de 1791 era igualitaria no porque sustituyera nobleza por propiedad ,
como criterio para conferir el derecho de voto, sino porque se amplió el
sufragio a un número mucho mayor de
ciudadanos ( o sea , a más de la mitad de todos los varones adultos que pagan
cierto número de impuestos ) . Respecto
a esta situación histórica , la posterior introducción del sufragio universal
constituyó de nuevo una redistribución igualitaria de derecho de voto.[126]
La
pregunta que surgiría en este momento, es ¿ Que pasa si la decisión de aceptar
a 300 de los 600 individuos que presentaron la solicitud , fue tomada por una
sobresaliente mayoría ?
Muchas veces se ha pretendido manifestar que las decisiones mayoritarias entrañan en sí mismo el concepto de igualdad, no obstante esta premisa mayoritaria ha sido inmensamente desvirtuada por Dworkin de la siguiente manera:
“ Sin embargo, en Estados Unidos de América la mayor parte de la
gente que asume que la premisa
mayoritaria afirma la definición última y la justificación para la democracia
acepta que en algunas ocasiones la voluntad de la mayoría no debe gobernar. Están de acuerdo que la mayoría no debe ser
siempre el juez final cuando su propio poder debe estar limitado a proteger los
derecho individuales y aceptan que al menos algunas decisiones de la Corte
Suprema de Justicia que invalidaron la legislación popular , como lo hizo la
decisión Browm , estaban correctas. La
premisa mayoritaria no descarta excepciones de esa clase , pero insiste que en
tales casos, incluso si alguna derogación en contra del gobierno mayoritario es
justificado en conjunto , algo moralmente lamentable ha sucedido , y un costo
moral ha sido pagado. La premisa supone
en otras palabras, que siempre es injusto que no se le permita a una mayoría
política hacer las cosas a su manera, así aunque hay razones contrarias
suficientemente fuertes para justificar esto,
la injusticia permanece. “[127]
Posteriormente se afirmó “hay una concepción constitucional de
democracia que rechaza la premisa mayoritaria .
Esta “ Niega que la meta definitoria de la democracia sea que las
decisiones colectivas siempre o
normalmente deban ser aquellas que la mayoría o pluralidad de ciudadanos favorecería
si estuviera informado y fuera racional por completo . Considera que el objetivo definitorio de la
democracia es uno distinto : que las
decisiones colectivas sean tomadas por instituciones políticas cuya estructura
, composición y prácticas tratan a todos los miembros de la comunidad, como
individuos, con una preocupación y respeto igual. (…)
Pero la concepción constitucional exige que estos procedimientos
democráticos procedan de una preocupación por el estatus igual de los
ciudadanos , y no de un compromiso con las metas de la regla de la mayoría.” [128]
Así las
cosas, fuerza es concluir, que las decisiones de la mayoría no necesariamente
responden al concepto de democracia constitucional. Concepto este que reúne parámetros mucho más
amplios y garantizadores respecto de los principios , valores y derechos
fundamentales al interior de un Estado.
En consecuencia, no siempre una decisión mayoritaria es igualitaria. En otras palabras, puede existir una decisión
basada en mayorías pero ilegítima a la luz de la democracia constitucional, por
no ser igualitaria.
En este
orden de ideas, corresponde a esta Corporación constatar cual fue la regla de distribución
efectuada por el Constituyente de 1991 , para poder analizar si la regla de
redistribución señalada en el Acto Legislativo No 02 de 2004 es
igualitaria o no. De igual manera se determinara , si la decisión mayoritaria
que implica el Acto Legislativo analizado corresponde al concepto de democracia
constitucional. Análisis que se
efectuará en el acápite sobre efectos del Acto Legislativo en mención.
II.
ALCANCE JURÍDICO DEL ACTO LEGISLATIVO NO
02 DE 2004 REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION
A. LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL
INMEDIATA . INSTITUCIÓN JURÍDICA
TOTALMENTE AJENA A LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLÍCITA DE
NUESTRO ESTADO.
Con relación a
la identidad política e histórica de nuestro desarrollo constitucional, fuerza
es concluir que uno de los principios que fundamentan nuestra identidad a lo largo
de nuestro transcurso como república y como democracia, consiste en la alternancia
del poder. Hasta antes de la
Constitución de 1991, la regla común era que cualquier presidente podría optar
nuevamente por ejercer la presidencia de la República siempre y cuando al menos
un período hubiera transcurrido luego del ejercicio de su presidencia.
Sin embargo, es
el soberano constituyente , quien en ejercicio y conducción del poder político
, decide cambiar dicho principio de alternancia del poder. Es decir, es el poder constituyente
primario quien en su voluntad y querer , altera el principio democrático y
republicano señalado y constituye la prohibición total de reelección. Dicha decisión, que altero el principio de alternancia en el
poder fue producto del ejercicio del poder soberano que se radicó en el
pueblo, quien es el detentador del poder político.
En consecuencia,
la reelección inmediata del Presidente de la República no ha sido una figura
que haya hecho parte de la identidad social e histórica que compone
nuestro Estado. Por el contrario, son
otro tipo de figuras las que caracterizado a nuestro Estado y orden
Constitucional en relación con otros ordenamientos y Estados.
Sin embargo, es
claro que quien detenta el poder soberano para alterar los principios que hacen
parte del contenido axiológico y de la identidad del Estado Colombiano , es el
pueblo. Es en éste en quien se radica, única
y exclusivamente, la posibilidad de instaurar la reelección presidencial
inmediata , como forma de alterar la identidad del Estado Colombiano o el
principio preestablecido.
En otras
palabras, la alteración de un principio que ha dado identidad al Estado
Colombiano solo compete al poder Constituyente y no al poder de reforma.
De esta manera,
si nuevamente el Constituyente primario desea alterar la prohibición de
reelección Constitucional , es sólo a él a quien compete. Es únicamente, al poder constituyente quien
determina que es lo que lo identifica o caracteriza a nuestra Constitución;
poder que no puede ser usurpado por el reformador de la constitución.
Posteriormente y respecto de la voluntad expresa por el soberano Constituyente en
la Constitución de 1991, es
palpable que no se pretendió dotar a la institución del Presidente de nuevo
poderes o de fortalecer los ya existentes.
No, por el contrario; lo que se buscó fue disminuir esos poderes y
otorgar nuevas competencias a otros órganos constitucionales con el único
propósito de controlar mejor el poder ejecutivo.
De lo
extractado del amplio debate realizado respecto de la estructura del Estado y
específicamente en relación con el poder ejecutivo , se obtiene como resultado
una tendencia constitucional a reducir y disminuir los poderes presidenciales y
a ejercer muchos más controles sobre restantes poderes que los que poseía con
anterioridad.
Por
consiguiente, la conformación del poder ejecutivo, lo que comúnmente se conoce
como el estatus del presidente de la República,
basado en la forma de elección, en los requisitos para el ejercicio de
la Presidencia, en la manera de suplir sus faltas absolutas y temporales, y la
misma prohibición de reelección presidencial; establecen la voluntad del
soberano constituyente plasmada en la Constitución de 1991.
Por
consiguiente, el levantamiento de la reelección presidencial y el
establecimiento de la reelección inmediata, es totalmente ajena a la forma de
gobierno deseada por el constituyente de 1991, específicamente en lo
relacionado con la conformación del poder ejecutivo.
En
conclusión, la identidad material axiológica de nuestro
Constitucionalismo y de la propia Constitución de 1991, tiene como sustento el
devenir histórico, político y social de nuestro Estado el cual es totalmente ajeno a la reelección
presidencial inmediata e igualmente, le sirve como base , la voluntad manifiesta del soberano
Constituyente , quien deseo disminuir
los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus
potestades.
Razón por
la cual, fuerza es concluir que la reelección inmediata no encuadra dentro de
la identidad material axiológica ni de nuestro Estado ni de nuestro
Constitucionalismo.
A. 1 .EL ACTO
LEGISLATIVO No 02 de 2004 ( REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA ) POTENCIA LOS
PODERES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y ALTERA LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER
POLÍTICO; CONTRARIO EL DESEO DEL SOBERANO CONSTITUYENTE DE 1991.
En
primer lugar, La distribución del Poder Político , como elemento
esencial en la estructura del ordenamiento constitucional colombiano, tiene
especial relevancia en relación con el equilibrio del mismo poder , y adquiere
una mayor connotación en relación con la integración de determinada
instituciones, habida cuenta de las facultades que la Carta política confirió
al ejecutivo en aras de realizar nombramientos directos en algunas entidades y,
en otras, de integrar las ternas de candidatos elegibles.
En
este sentido, la situación actual prevista por el Derecho Constitucional
colombiano – para la designación de altos dignatarios de determinadas entidades
del sector público – es la siguiente: (i) los magistrados de la Corte
Constitucional son elegidos por el Senado de la República de sendas ternas que
presentan el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado.[129]
(ii) El Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de
Justicia, por un período de cuatro años, de terna enviada por el presidente de
la República.[130]
(iii) Los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura son elegidos por el Congreso Nacional para un período
de ocho años, a partir de ternas enviadas por el Presidente de la República.[131]
(iv) El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado a partir de
una terna integrada por el Presidente de la República, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado.[132]
(v) El Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de Representantes a partir
de terna integrada en su totalidad por el Presidente de la República.[133]
(iv) Seis miembros de la Junta Directiva del Banco de la República son
nombrados directamente por el Presidente de la República.[134]
De
esta manera, y tal como se explicará posteriormente, la posibilidad de
reelección presidencial para un período consecutivo, prevista por el acto
legislativo 002 de 2004, refuerza y potencia las facultades del ejecutivo, en
detrimento de la distribución ya efectuada por el constituyente soberano.
Ahora
bien, el acto legislativo 02 de 2004 quiebra el equilibro institucional
previsto por la Asamblea Nacional Constituyente, y que finalmente fue plasmado
en la Constitución de 1991. Así, por ejemplo, la disposición del acto
legislativo en comento, de la cual se desprende que el Presidente en ejercicio
puede ser reelecto para un período consecutivo, produce como corolario un
rompimiento en el equilibrio institucional señalado. En efecto, en materia de
nombramientos de algunos de los altos dignatarios en las diferentes
corporaciones públicas, las facultades del presidente se ven incrementadas en
detrimento de la distribución inicial del poder político que buscó el
constituyente.
En
este orden de ideas, por ejemplo, un presidente que tenga la posibilidad de ser
reelecto para un período consecutivo, y que a la postre efectivamente lo resulte, tendrá la
posibilidad de escoger dos veces las ternas de elegibles para desempeñar el
cargo del Fiscal General de la Nación. Uno de los fiscales que resulte designado,
deberá ejercer sus funciones de investigar y acusar ante los jueces competentes
a los presuntos infractores de la ley penal, en concurrencia con el período del
presidente que resultase reelecto, y que integró la terna a partir de la cual
fue electo. En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que, a diferencia de
la organización política de otros estados, fue voluntad del constituyente que
la Fiscalía General de la Nación formara parte de la Rama Judicial, resulta
patente el desequilibrio que el acto legislativo acusado imprime a la estructura
de la Fiscalía General y compromete, de esta manera, la independencia de un
órgano propio del poder judicial, habida
cuenta del carácter mixto que presenta el sistema acusatorio en Colombia.[135]
Otro
aspecto importante, en el escenario de una reelección presidencial inmediata,
se desprende de la integración de la Junta Directiva del Banco de la República,
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, de carácter autónomo, creada por
la Constitución de 1991 para separar al Presidente de la República de el manejo
de dichos asuntos.
En
este sentido, la Carta Política estableció que la Junta Directiva estaría
compuesta por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, el Gerente
del banco, quien es elegido por la Junta Directiva y hace parte de ésta, y
cinco miembros restantes elegidos por el Presidente de la República para
períodos de cuatro años, bajo la previsión según la cual dos de ellos serían
remplazados cada cuatro años. En este sentido, la renovación de la Junta
Directiva cada dos años, prevista por la Constitución, se vería afectada, al
igual que la autonomía constitucional otorgada a dicho institución, toda vez que un presidente que resulte
reelecto para un periodo consecutivo estaría facultado para influir
notablemente en la composición de dicha entidad, como quiera que estaría
facultado para adelantar en dos ocasiones la renovación de la Junta Directiva,
comprometiendo, de esta manera, la independencia del Banco de la República.
En sentidos similares se presentaría esa redistribución del poder político no querida por el Constituyente respecto de las ternas para el nombramiento de los Magistrados de la Corte Constitucional, los miembros de la Comisión Nacional de Televisión, la terna para la elección de Procurador General de la Nación, las ternas para la elección de los siete magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Igualmente,
y en el mismo sentido, encontramos bajo la égida del Presidente de la República
una serie de entidades que hacen parte de la rama ejecutiva que él dirige: 13 Ministerios, 6 Departamentos
Administrativos, 11 Superintendencias, más de 12 establecimientos públicos
adscritos a los Ministerios, más de 10 Unidades Administrativas Especiales, más
de 8 Empresas Industriales y Comerciales
del Estado, más de 9 Sociedades de Economía Mixta. Funcionarios todos que tienen interés en que
su nominador permanezca, ya que de esa manera ellos también permanecerán en sus
cargos.
En
efecto, podría hablarse que en este sentido no solo existen unos privilegios
directos que beneficiarían al Presidente de la República que se pretenda
reelegir de manera inmediata , por el manejo de todos las entidades del Estado
referidas; sino igualmente unos privilegios indirectos por cuanto cada
uno de los jefes de los Ministerios, Departamentos Administrativos,
Superintendencias , Establecimientos Públicos adscritos, Unidades
Administrativas Especiales, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y
Sociedades de Economía Mixta, entre otras; haría valer las ventajas de la
reelección sobre sus subalternos , incrementando de una manera inusual el poder
ya mencionado.
Es
decir, el Presidente de la República en nuestro Estado, no solo es el jefe de
la Administración Pública, sino que igualmente es el máximo nominador de
empleos públicos al interior del mismo.
A lo anterior, hay que agregarle que de acuerdo con el artículo 39 de la
ley 489 de 1998, la administración pública está integrada pro los organismos
que conforman la rama ejecutiva del poder público y por todos los demás
organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tiene a
su cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas o la
prestación de servicios públicos del Estado Colombiano. Sin dudas, el poder sobredimensionado del
Presidente de la República como nominador es claro.
Al
modificar el acto legislativo dicha prohibición, se rompen los principios de
libre participación, pluralismo, alternación de los partidos políticos e
igualdad de oportunidades políticas para todos, contenidos en el artículo 1º de
la Constitución.
Como dicen
algunos de los demandantes dentro de los procesos sobre reelección:
“ El Acto
acusado no solo modificó algunos artículos del Estatuto Superior sino que,
atendida la magnitud del cambio, llegó a sustituirlo, con lo cual el Congreso
incurrió en una extralimitación de su competencia de reforma.
... el
desconocimiento de los principios liberales de la forma republicana y
democrática de Estado, se introducen importantes cambios en el sistema político
institucional que, por esta vía, deviene en otro totalmente diferente. Estos
cambios se evidencian principalmente en las siguientes consecuencias
político-jurídicas:
- El régimen
presidencial actual se transforma en uno de carácter presidencialista que se
identifica por la excesiva acumulación del poder público en el Jefe de
Gobierno.
- El reparto del
poder público entre el ejecutivo y el legislativo se desequilibra, aún
más, hasta anular las funciones de
inspección y vigilancia que el Congreso debe ejercer sobre los actos del
Gobierno y la Administración así como sobre la conducta de sus funcionarios.
- La
Administración Pública se politiza (se constitucionaliza el clientelismo) y se
aniquila el ideal de un servicio civil fundado en los principios de la
meritocracia, neutralidad, imparcialidad y legalidad por cuanto, en la
práctica, se eliminan las prohibiciones e inhabilidades que le servían de
coraza a los funcionarios oficiales frente a las presiones políticas externas.
- La Junta
directiva del Banco de la República, al igual que la Procuraduría y la Fiscalía
General de la Nación, pierden autonomía
por cuanto el proceso político de selección de sus dirigentes estará bajo el
control total del presidente que logre ser reelegido.
- El Presidente,
en su condición de Comandante Supremo de las Fuerzas Militares, puede adelantar
campañas electorales en su favor, desconociendo el carácter no deliberante de
la fuerza pública.
- El Presidente, en su condición de Primer
Magistrado de la República, se ve involucrado en controversias que dividen la
opinión pública y en conflictos permanentes
entre sus intereses particulares y los de la Nación que simboliza.
- El principio
constitucional de la igualdad de condiciones para acceder al ejercicio del
poder público pierde eficacia porque se permite que Presidente en funciones
compita en la contienda política con personas que no ostentan ninguna de las
importantes atribuciones públicas que su condición implica.
- El presidente
– candidato, con su firma, mediante decretos de obligatorio cumplimiento, puede
establecer el marco jurídico para el desarrollo de la campaña electoral en la
que él es parte. Inclusive, es una de sus funciones, reglamentar la ley
estatutaria que según el Acto Legislativo 02 de 2004 debe dictar el Congreso de
la República o el Consejo de Estado, sin que ninguna autoridad pueda
reemplazarlo en el cumplimiento de tan delicado cometido.
- La historia
constitucional colombiana es desconocida y quebrantada con la adopción de una
figura que, como la reelección inmediata, resulta ajena a la tradición jurídica
nacional y, en últimas, a la voluntad expresada por el Constituyente Primario
hasta la fecha.
- La dinámica
política que le permite a los ciudadanos cambiar a su Primer Mandatario cada
cuatro años es eliminada, al igual que la forma de hacer política: difícilmente
el Presidente y sus más cercanos colaboradores resistirán la tentación de
utilizar el poder del Estado con fines electorales y, en todo caso, no existen
controles eficaces para reprimir esta posible situación.
- El principio
representativo también es vulnerado en sus características de temporalidad y
periodicidad por cuanto únicamente el pueblo, como Soberano, puede cambiar las
condiciones para el ejercicio del mandato que le otorga a sus representantes.”
Concluyendo
, lo que evidencia esta Corte, es que
dichas atribuciones fueron valoradas y decididas por el Constituyente soberano
de 1991 para un Presidente que ejerciera cuatro ( 4 ) su período presidencial ,
en momento alguno para uno que pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 )
años, razón que sin dudas se produce una redistribución del poder político ,
que realza y potencia las facultades y potestades en cabeza del Presidente de
la República, aspecto este no deseado por el constituyente soberano , y que no
puede ser desconocido por el reformador de la constitución.
B. LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL INMEDIATA COMO
REDISTRIBUCIÓN DESIGUALITARIA.
Pues
bien, corresponde a esta Corporación constatar cual fue la regla de distribución
efectuada por el Constituyente de 1991 , para poder analizar si la regla de
redistribución señalada en el Acto Legislativo No 02 de 2004 es
igualitaria o no.
Pues
bien, el artículo 197 originario de la Constitución de 1991 establecía lo
siguiente:
ARTICULO 197. No podrá ser
elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere
ejercido la Presidencia.
La regla
de distribución determinada por el Constituyente de 1991 se basó en los
siguiente aspectos:
1.
Prohibición al ciudadano que hubiere ejercido la Presidencia de volver a ejercerla .
2. Prohibición de ser
elegido Presidente de la República en quien hubiere incurrido en alguna de las
causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179
4. Prohibición al ciudadano que un año antes de la elección hubiere
ejercido cualquiera de los siguientes cargos:
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la
Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro del Consejo Nacional
Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho,
Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la
República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil,
Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá.”
Pues bien, la regla de redistribución establecida por
el Acto Legislativo No 02 de 2004 esta determinada en los siguiente artículos:
Artículo 2°. El artículo 197
de la Constitución Política quedará así:
"Artículo 197. Nadie
podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos
períodos".
Parágrafo transitorio. Quien
ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del
presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período
presidencial.
En conclusión la regla de redistribución
señalada, se estructura con las siguiente características:
1. El ciudadano que haya ejercido la
Presidencia de la República puede volver a ejercerla por otro período
únicamente.
Así las cosas, comparando la
regla de distribución del Constituyente de 1991 con la regla de redistribución
establecida por el Acto Legislativo No 02 de 2004, se puede concluir:
1. Se levantó la prohibición de reelección
presidencial en cabeza del ciudadano que ya hubiere ejercido la Presidencia.
2. La prohibición
de que el
ciudadano que un año antes de la elección hubiere ejercido determinados cargos se amplío ya no
solo al Alcalde de Bogotá sino a todos los Alcaldes del País.
3. Se mantuvo la prohibición de ser elegido Presidente de la República en quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179.
Ante las
anteriores constataciones evidencia esta Corporación lo siguiente:
1. La
regla de igualdad utilizada es en sí misma desigualitaria y por lo tanto atenta
flagrantemente contra el principio de igualdad el cual es fundamental a
la identidad axiológica del Estado y de la Constitución Colombiana. Lo anterior , por cuanto el espectro de
ciudadanos a los que se levantó la prohibición constitucional fue inmensamente
mínimo – sólo al Presidente de República -
pero se amplió el margen de inhabilidad a todos los alcaldes del país
para postularse a la Presidencia de la República , por lo menos dentro del años
anterior a la elección Presidencial.
En otras palabras, la redistribución
efectuada por el Acto Legislativo No 02 de 2004 es desigual. De un lado, por cuanto se incrementaron los sujetos
de inhabilidad preestablecidos en la distribución efectuada por el
soberano constituyente de 1991. Y de
otro lado, sospechosamente, se mantuvo la inhabilidad en sujetos
(Gobernadores y alcaldes ) que desde el punto de vista del principio
democrático tienen su estructura de poder en los mismos fundamentos del
Presidente de la República, es decir , en la elección popular por parte del
pueblo.
Sin embargo la comparación
fundamental, para efectos del principio de igualdad es la que hay que hacer con
el ciudadano de a pie; sin empleo, sin casa, sin salud y educación; sin los
miles de empleos que tiene el presidente, sin contratos, sin dinero de los
impuestos para repartir, sin embajadas, sin televisión, sin avión para recorrer
el país; etc, etc.
En consecuencia, no
comprende esta Corte la razón para inhabilitar en alto grado a dichos
funcionarios para presentarse como candidatos Presidenciales, siendo
inmensamente permisivos con la prohibición en cabeza del Presidente de la
República.
Así las cosas, siendo todos
estos funcionarios de elección popular ( Presidente, Gobernadores y Alcaldes
) provenientes de partidos y movimientos
políticos , cuya integración en la democracia deviene estrictamente de su opinión
política, el trato dado a ellos, al menos desde la perspectiva de
posibilidades de acceso a cargos públicos, debe ser igual.[136]
Así las cosas, este
privilegio para el presidente en ejercicio y discriminación para el resto de
los ciudadanos por el hecho de provenir de una premisa mayoritaria no
necesariamente es igualitaria. Es decir,
la desigualdad manifiesta presentada entraña la constatación que la decisión
mayoritaria en comento es en esencia ilegítima, desconociendo el concepto democrático
constitucional , que apareja consigo el principio de igualdad.
Acá
vale la pena citar lo mencionado por Dworkin “En otras palabras, la concepción constitucional de democracia tiene la
siguiente actitud hacia el gobierno mayoritario. La democracia significa gobierno sujeto a
condiciones- podríamos llamar a éstas la condiciones “ democráticas “ – del
estatus igual para todos los ciudadanos. Cuando las instituciones
mayoritarias proporcionan y respetan las condiciones democráticas , entonces
los veredictos de estas instituciones deben ser aceptados por esa razón por
todos. Pero cuando no lo son, o cuando
su previsión o respeto es defectuoso, no puede haber objeción, en nombre de la
democracia a otros procedimientos que las protegen y respetan mejor. Por ejemplo, las condiciones democráticas
incluyen claramente el requisito de que las oficinas públicas deben en
principio estar abiertas a miembros de todas las razas y grupos en términos
iguales. Si alguna ley previera que
solamente miembros de una raza fueran elegibles para cargos públicos , entonces
no habría un costo moral- ningún asunto para remordimiento moral- si una corte
que disfruta del poder lo usara bajo una constitución válida para eliminar esa
ley como inconstitucional. Eso sería
presumiblemente una ocasión en la cual la premisa mayoritaria fuera desacatada,
pero aunque éste es un asunto de pesadumbre de acuerdo con la concepción
mayoritaria de democracia, no lo es de conformidad con la concepción
constitucional.
(… ) el proceso político de una comunidad genuina debe expresar alguna
concepción bona fide de preocupación igual por los intereses de los miembros,
lo cual significa que las decisiones políticas que afectan la distribución
de riquezas, beneficios, y cargas deben ser consistentes con la preocupación
igual para todos. La membresía moral
implica reciprocidad : una persona no es
miembro a menos que sea tratado como tal por otros, lo cual significa que
tratan las consecuencias de cualquier decisión colectiva para su vida como una
razón igualmente significante a favor o en contra de la decisión , como son las
consecuencias comparables para la vida de alguien más. … De este modo, la concepción comunal de
democracia explica una intuición que muchos compartimos: que una sociedad en la cual la mayoría
demuestra desprecio por las necesidades y perspectivas de alguna minoría es
ilegítima e injusta. “ [137]
En síntesis, de un lado, la
redistribución de la regla de igualdad
utilizada en el Acto Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la
distribución efectuada por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la
regla de distribución es en sí misma violatoria de la igualdad, por cuanto se
concede un privilegio a favor de una sola persona: El presidente en ejercicio
y, se establece una doble discriminación: a) en contra funcionarios que como
los gobernadores y alcaldes, son igualmente de elección popular como el
Presidente de la República y b) Contra todos los Colombianos de a pie, de la
calle, que son la gran mayoría y que es la más grave.
III. EL ACTO LEGISLATIVO No 02 DE 2004 SUSTITUYE
LA CONSTITUCION DE 1991.
Pues
bien, en el presente acápite corresponde efectuar una síntesis de las
argumentaciones presentadas con el propósito de demostrar que el Acto
Legislativo No 02 de 2004 sustituye la Constitución de 1991.
Premisas
fundamentales
A.-Determinado que en el
estado liberal y democrático de derecho el soberano es el gobernado o pueblo
como lo establece el articulo. 3 de nuestra constitución; que la soberanía es
absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible.
Determinado que la principal
manifestación de la soberanía es el poder constituyente; que su principal
atributo es el de dar la constitución; ese poder constituyente es también
absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e imprescriptible. Siendo
inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido por un poder constituido
(Congreso) y mucho menos usurpado por ningún poder constituido. El poder
constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede transferir vender,
donar u otorgar a ningún poder constituido llámese gobierno o congreso. Si este
ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su competencia.
No puede el Congreso que no
tiene soberanía y que es un poder constituido, en ejercicio del poder de
reforma de la constitución, quitar la soberanía al pueblo (Nación o pueblo), al
gobernado y restablecerla en cabeza del gobernante, del monarca absoluto o del
Presidente. Si lo hiciera estaría retrocediendo al régimen feudal; habría
vulnerado un principio o valor fundamental del estado social y democrático de
derecho; destruido la democracia (que no es más que el poder del pueblo) y
estaría actuando por fuera de su competencia. Por haber uno de los valores o
principios fundamentales del estado social y democrático de derecho habría
violado la constitución de la constitución; ya que los valores o
principios fundamentales son como dijera Peter Haberle la esencia de la
constitución: la constitución de la constitución.
B.-El Moderno
proceso de constitucionalización implica
una Constitución rígida. La constitucionalización será más acentuada en
aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente
formulados como implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni
siquiera mediante el procedimiento de revisión constitucional. En otras
palabras, a una Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de
“constitucionalización” de todo el ordenamiento.
Correlativamente
el tribunal constitucional tiene competencia para evitar que el reformador de
la constitución usurpe la competencia del poder constituyente y vulnere los
principios o valores fundamentales que el soberano consagro en la constitución.
C.- Se puede
concluir que los valores, principios y derechos (incluido el de la igualdad)
son garantizados por las constituciones modernas aun que no estén
positivizados, que forman parte de la esencia de la constitución y que como tal
deben ser garantizados por el guardián de la constitución y lo que es más
importante que no pueden ser desconocidos por el reformador de la constitución
En Primer
lugar, debe afirmarse
que los valores y principios de una persona, sociedad, gobierno o estado son
los que determinan su esencia, lo que los caracteriza y definen; de modo que
sin esos valores o principios fundamentales deja de ser lo que es o lo que es
más grave se desnaturalizan y se convierten en su opuesto. Así las cosas, son estos valores y principios
los que identifican y caracterizan a una sociedad respecto de otra,
diferenciación que se presenta, entre otras, en la manera de manejar la
propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado, el valor de la
protección de los derechos fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la
limitación del poder y de la separación del mismo y el valor que se tenga del
ser humano.
Es importante
señalar que en un régimen político, forma de gobierno o de estado, quien fija,
determina y señala los valores y principios fundamentales es el máximo titular
del poder político. Este recibe el nombre de soberano (en nuestro caso el
pueblo colombiano); siendo el máximo ejercicio de la soberanía, el poder
constituyente. Es el poder constituyente quien puede fijar los valores y
principios fundamentales del gobierno y del estado. Valores que no pueden ser
destruidos por el poder de reforma de la constitución.
Toda teoría tiene como
fundamento un principio alrededor del cual gira todo el sistema. El principio en torno al cual gira la teoría
de la constitución es el de sujeto titular del poder público.
La existencia de una
constitución, con toda la problemática filosófica que lleva anexa, como es por
ejemplo, que debe contener la constitución, cuando se suspende, como se
reforma, como interpretarla, etc, presupone metodológicamente, dar respuesta a
la pregunta de ¿Quién tiene el poder para dar la constitución? o lo que es lo
mismo ¿ quien tiene el poder constituyente?; la pregunta de ¿ quien tiene el
poder constituyente? presupone dar respuesta a la pregunta: ¿Quien tiene la
soberanía? ya que el poder Constituyente no es más que un atributo o
manifestación de la soberanía, como lo descubrieron los revolucionarios
franceses. El poder constituyente no es más que una consecuencia de la
soberanía. Para determinar quien tiene el poder constituyente debemos absolver
en primer lugar el interrogante de ¿Quién es el soberano?
Preguntarse por el soberano es
inquirir por el sujeto titular del poder político. El sujeto titular del poder político sólo
puede ser el Gobernante, o el gobernado; en el estado moderno, que es un estado
democrático, el sujeto titular del poder político es el gobernado, o como
comúnmente se le llama " El pueblo ".
Determinar quién es el sujeto
titular del poder público, es fijar con precisión el principio alrededor del
cual gira toda la teoría jurídica de la Constitución, ya que el pueblo titular
del poder político, es por esa misma razón titular de la soberanía y en
consecuencia, titular del poder constituyente, que es el principal atributo de
la soberanía y quien tiene el poder para dar la constitución tiene así mismo el
poder para reformarla, determinar sus contenidos e interpretarla.
En segundo lugar, se puede señalar que el poder de reforma de
la Constitución es un poder radicalmente diferente del poder
Constituyente. No puede ser el poder de
reformar la Constitución un poder tal que se asemeje al poder de constituir la
Constitución. Lo anterior por cuanto el
poder de reformar esta en cabeza de un órgano constituido por el poder
constituyente. En consecuencia, el
primero esta incapacitado para abrogarse competencias del segundo, de quien lo creo. De ahí que en el Constitucionalismo existan,
en primer lugar, los llamados límites expresos, donde el mismo constituyente
determina manifiestamente su deseo de prohibir la modificación de alguna valor
o principio constitucional, en segundo lugar, los llamados límites implícitos
los cuales son extraídos de la misma voluntad del constituyente así no hallan
sido expresamente manifestados. A estos límites, la Corte Constitucional les
ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a
entender que existen al interior de nuestra Constitución una serie de valores y
principios que no son modificables a través del poder de reforma por cuanto se
extraen como voluntad inalterable del Constituyente. Estos principios constitucionales supremos se
obtienen de un análisis dogmático basado en los siguientes parámetros: 1. Una
Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada
de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitución
radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El
cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional
no banal, sino la genuina instauración de una nueva Constitución. 4. En
consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de
modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin
convertirse en instauración constitucional.
En tercer lugar,
no es valedero afirmar que con el propósito de alterar los valores y principios
fundamentales a un Estado y extraídos de la Constitución, sea indispensable
modificar la totalidad de esta para cambiar los principios y valores
enunciados. Por el contrario, como se ha
demostrado un simple artículo o una simple negación pueden dar lugar a alterar la
esencia característica de un Estado o de una sociedad.
En cuarto lugar, La concepción
democrática impone que si los hombres son iguales, en principio ningún hombre
debe mandar o gobernar a otro hombre, y si esto fuera absolutamente necesario
(los liberamos vemos el gobierno como un mal necesario, pero al fin y al cabo
como un mal, ya que ningún hombre debe someterse a otro), todos los hombres
deberían tener la misma oportunidad de gobernar; de hacerlo por turnos, turnos
que deben ser los más breves posible.
Esto es lo que
explica que en los estados verdaderamente democráticos los gobernantes tienen
periodos breves de mandato y se prohíben las reelecciones; mientras que los
regimenes totalitarios o autoritarios establecen periodos largos y permiten las
reelecciones.
No existe
igualdad de oportunidades si el punto de llegada o la meta se encuentra más
distante para unos corredores que para otros; si alguien debe recorrer 5
cuadras; otro 3, otro solo 1 una, o lo que es más grave si uno de los
corredores ya esta en la meta. Esto es igualmente valido en una competencia
deportiva o en una competencia por la Presidencia de la Republica.
Si el Presidente
ya esta en la meta y tiene todos los contratos, toda la burocracia, todo el
presupuesto y todos los medios de comunicación, no existe igualdad de
oportunidades y tendrá privilegios que otro competidor no tiene y que por lo
mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio lo tiene aún sobre quienes
también poseen poder político como los gobernadores o los alcaldes, con mayor
razón sobre el resto de los ciudadanos.
La igualdad
siempre exige una comparación entre dos sujetos y en este caso, la comparación
no puede ser entre presidente y alcaldes (o gobernadores), sino entre el
Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano de a pie, sin carro, sin
aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin burocracia o embajadas para
comprar conciencias, carente de presupuesto y sin medios de comunicación.
La propia regla
de distribución de cargos es, comparada con la anterior, inigualitaria ya que
la anterior prohibía la reelección y ponía a todos los ciudadanos a competir en
igualdad de circunstancias; ahora, al permitir la reelección inmediata, concede
grandes y graves privilegios al actual gobernante.
La nueva regla
es violatoria del concepto de ley (y en este caso de ley constitucional) propio
del estado de derecho.
La
única manera de conservar y proteger la igualdad formal es haciendo leyes
generales impersonales y abstractas.
El estado de derecho parte de
la ficción de que quien gobierna es la ley y no los hombres. Supone también el sometimiento del gobernante
al derecho. El concepto de ley del estado de derecho tiene una connotación
especial que implica que es manifestación de la voluntad general, que es
genérica, abstracta e impersonal.
Siendo la norma particular, es
en el estado de derecho inconstitucional. Se creo una norma particular ya que
solo una persona puede estar ejerciendo el cargo de Presidente.
En quinto lugar, Los tribunales Constitucionales son los llamados a
preservar y salvaguardar los valores y principios establecidos por el
Constituyente, como esenciales para cada tipo de Estado y sociedad y que son un
límite para el reformador de la constitución.
Por consiguiente, el tribunal constitucional tiene la labor de no
permitir que los límites, sean expreso o implícitos, señalados por el soberano, sean vulnerados o transgredidos por
un órgano constituido como lo es el Congreso de la República, el cual resulta
incompetente para alterar dichos valores y principios preestablecidos. Esta incompetencia posible del legislador
hace que se configure un vicio de incompetencia.
En séxto lugar,
siendo el tribunal Constitucional el llamado a
evitar que los principios y valores señalados por el Constituyente sean vulnerados, resulta este tribunal competente
para confrontar aquellas reformas constitucionales con los principios y valores
indicados por cuanto pueden dichas normas violentar los principios y valores a
los cuales deben estar sometidas.
En septimo lugar, en una concepción Constitucional de democracia, no es
cierto que la mayoría todo lo puede, que lo decidido por la mayoría deba
aplicarse per se a las minorías. La
definición de democracia desde la óptica constitucional, va mucho mas allá que
la toma de decisiones mayoritarias, la concepción constitucional es una
definición incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo
respetar a las minorías sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier
individuo. Por ende, es trascendental la
función de los tribunales constitucionales en la salvaguarda constante de los
derechos de esas minorías y los derechos fundamentales de los individuos en contraposición con decisiones
mayoritarias.
En octavo lugar, uno de los principios intrínsecos al interior de nuestra sociedad y de
nuestro Estado, es el principio de igualdad.
Es este principio fundamentador de nuestra sociedad el que permite
llenar cualquier vacío que se presente en materia de control de
constitucionalidad. En otras palabras,
es el principio de igualdad un parámetro cierto del mismo control
constitucional.
Pues
bien, de la aplicación de los conceptos teóricos a nuestra propia realidad
constitucional se puede afirmar que la reelección inmediata es una figura
jurídica ajena a la evolución constitucional de Colombia , y tampoco fue tema deseado por el Constituyente
soberano. Por el contrario, se deduce de
las características históricas constitucionales y políticas propias de nuestro sistema político y del
querer expreso del Constituyente soberano,
un rechazo manifiesto a la reelección inmediata en cabeza del Presidente
de la República.
Pues
bien, el principio
democrático ha sido uno de los inmensos valores obtenidos por la humanidad en
aras de ejercer el poder político que detenta.
Es el pueblo el soberano constituyente quien determina los valores
esenciales que hacen parte tanto del Estado como de la Constitución que
conforman. De una parte, estos
principios y valores, informan la totalidad del ordenamiento jurídico, incluyendo
las mismas normas constitucionales.
Por tal razón, las normas dentro del ordenamiento jurídico
no solo deben ser el reflejo de la Constitución en sí misma sino igualmente de
los valores y principios señalados por
el soberano constituyente. De ahí
entonces, que una norma constitucional pueda compararse a la luz de dichos
contenidos axiológicos.
Por
consiguiente, estando el poder político en cabeza del soberano constituyente,
es éste quien establece los principios y valores del Estado y de la
Constitución que lo regirá. En otras
palabras, determina la identidad material axiológica del Estado. En consecuencia, dichos principios y valores
que el Constituyente soberano aprecia como fundamentales pueden ser plasmados
en la propia Constitución, evento en el cual estaremos hablando de unos límites
expresos al poder constituido cuando pretende reformar la
Constitución. No obstante, dichos
parámetros pueden constituirse como límites implícitos cuando devienen
de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento jurídico ha
sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su surgimiento, fruto
de la voluntad del poder constituyente.
Límites estos que impiden que el poder constituido altere dicha
composición.
Así entonces, el
órgano reformador de la Constitución, que es un órgano constituido y no poder constituyente, no puede al
reformarla violar éstos principios fundamentales de la Constitución (sean
expresos o implícitos). Al reformar la
Constitución tiene el límite de los principios
constitucionales. Carece; en
consecuencia el órgano constituido, reformador de la Constitución, de
competencia para modificar éstos principios fundamentales.
En consecuencia,
el guardián de la Constitución; que es un órgano estatuido, como los principios
fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos
principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente
para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es
guardián de la integridad de la Constitución.
Determinar si el
órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su competencia
al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado
lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios constitucionales;
es una competencia del guardián de la Constitución. En pocas palabras, el guardián de la
Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de la
Constitución no exceda su competencia de reforma.
Por ende, el
tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de doble
competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido por el
Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que
él consideró fundamentales al momento de crear la Constitución.
De lo
dicho se desprende que el poder constituido tiene una serie de límites
materiales y formales al momento de reformar la Constitución. Aun que en el régimen constitucional
Colombiano no hay cláusulas pétreas expresas, es claro que está prohibida la
destrucción o sustitución de la Constitución, por cuanto de lo contrario se
daría a entender que no existe diferencia alguna entre el poder constituyente
originario y el poder constituido. Así
las cosas, quien debe establecer si la Constitución fue sustituida es la Corte
Constitucional, para lo cual debe acudir a una interpretación en conjunto y
sistemática de los principios y valores señalados por el soberano
constituyente.
En
efecto, corresponde a la guardiana de la Constitución constatar si la
Constitución fue destruida, sustituida o reemplazada en términos axiológicos o
materiales por otra Constitución y sí de esta manera si se creo otra
organización política diferente a la deseada y originariamente definida por el
poder constituyente.
En
consecuencia, luego de confrontar los principios y valores
Constitucionales planteados con la
reforma Constitucional demandada, debe afirmarse lo siguiente:
La
identidad material axiológica de nuestro Constitucionalismo y de la propia Constitución de 1991, tiene
como sustento el devenir histórico, político y social de nuestro Estado el cual
es totalmente ajeno a la reelección presidencial inmediata. Esta tradición
histórica se confirmo con la voluntad querida y expresada, con pleno
conocimiento de lo que quería el soberano Constituyente al prohibir la
reelección en cualquier tiempo del Presidente de la Republica; quien deseo
disminuir los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus
potestades.
Razón por
la cual, fuerza es concluir que la reelección inmediata no encuadra dentro de
la identidad material axiológica ni de nuestro Estado ni de nuestro
Constitucionalismo.
Lo que evidencia
esta Corte, es que dichas atribuciones fueron valoradas y decididas por el
Constituyente soberano de 1991 para un Presidente que ejerciera cuatro ( 4 ) su
período presidencial , en momento alguno para uno que pudiera ejercer la
Presidencia por ocho ( 8 ) años, razón que sin dudas produce una redistribución
del poder político, que realza y potencia las facultades y potestades en
cabeza del Presidente de la República, como ya se mencionó, aspecto este no
deseado por el constituyente soberano, quien es su único titular y determinador
del poder político.
En este primer tópico de la
metodología, se constato también que la redistribución de la regla de igualdad utilizada en el Acto
Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la distribución efectuada
por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de igualdad es en
sí misma violatoria de la igualdad, por cuanto, se discrimina a funcionarios
que como los gobernadores y alcaldes, son igualmente de elección popular como
el Presidente de la República y lo que es más importante a los ciudadanos de a
pie.
Pues
bien, luego de confrontar los alcances jurídicos de la “ reforma constitucional
” establecida en el Acto Legislativo No 02 de 2004 con algunos de los aspectos
que definen la identidad constitucional de nuestro Estado , como:
a) El
contenido material axiológico proveniente de nuestra historia política, social
y constitucional ajena en su totalidad a la reelección presidencial inmediata;
b)De
la voluntad expresa del constituyente soberano de 1991 de reducir los poderes
presidenciales y controlar en mayor medida las potestades atribuidas a él;
c) De demostrar la alteración en la forma de
gobierno establecida específicamente en lo relacionado con la conformación del
poder ejecutivo, norma fundamental en nuestro Estado;
d) De evidenciar la potencialidad de las
potestades y poderes del Presidente de la República ante una reelección
inmediata;
e) De demostrar la igualdad como valor
esencial de nuestra sociedad, de nuestro Estado y de la misma Constitución;
f) De demostrar como la regla de igualdad y la
redistribución que propone es altamente desigualitaria con la distribución
propuesta por el Constituyente de 1991;
g) De
demostrar la doble discriminación por la opinión política de algunos
funcionarios que como los gobernadores y alcaldes se encuentran en similar
situación que el Presidente de la República por ser ambos de elección popular y
la más grave aun discriminación del ciudadano del común; del que no tiene ni
empleos ni contratos ni embajadas ni presupuesto ni televisión, ni ministros o
gerentes de institutos descentralizados que le ayuden en su elección;
h) De
demostrar fehaciente que en la democracia constitucional las mayorías no lo
pueden todo y
i) Luego de demostrar que basta con modificar
una palabra para cambiar los valores y principios fundamentales que el
constituyente quiso, la
Corte Constitucional encuentra que el Congreso, por medio del Acto Legislativo
No 02 de 2004, destruyo o sustituyó la Constitución de 1991, la cual
evidencia la voluntad expresa del Constituyente soberano.
En este orden de
ideas , tenemos :
a. Una característica tanto de la soberanía radicada
en el pueblo como del propio principio democrático , es otorgar validez y
obligatoriedad únicamente a aquellas normas que hayan sido producidas acorde
con lo establecido por el pueblo mismo.
b. Una manifestación del Estado de Derecho, es respetar los
derechos de los individuos y producir el
derecho o los parámetros societarios acorde con la voluntad popular, en quien
como se dijo recae el manejo del poder político.
c. La producción del Derecho en últimas , es una de las
razones fundamentales de la existencia del Estado - el Estado existe con el
propósito de producir el Derecho según la voluntad popular-. Por ende, el mismo Estado debe estar enfocado
en la producción legítima del derecho.
d. Los poderes
públicos giran en torno a la producción señalada. Uno de ellos en su producción en sí misma
considerada, otro en la ejecución y aplicación de dicho producto y un tercero
en la administración de este para producir justicia.
e. El Estado de Derecho, surge entonces, con el propósito
claro que la normas o parámetros societarios ya no sean manejados y dirigidos
por una persona sino por el pueblo.
Razón por la cual, es el mismo pueblo quien crea el ente estatal con el
fin de regular la producción de derecho acorde a sus anhelos hasta el punto de
someter al mismo Estado a dicho producto.
Lo anterior, no es más que el reconocimiento del poder político en
cabeza del pueblo.
f. La manera en que se produzca el derecho no es una
circunstancia de poca monta al interior de un Estado de Derecho. Las formas y maneras en que se produce el
derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee al interior del
mismo Estado. En otras palabras, las
reglas de reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de esenciales que
las reglas de obligación ( de contenido
material ) .
g. Las
normas que provienen de un poder constituido encuentran su fundamento de
validez en las normas sobre producción jurídica vigente
h. La producción del Derecho y sus formas, permiten
entender al pueblo que el producto realizado está acorde con el objetivo
popular y con la misma existencia del Estado.
Los trámites y cauces en los cuales se enruta la producción normativa
deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es
decir el Derecho.
i. Lo anterior muestra, que solo pueden valorarse de manera válida y legítima
las reglas de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento y de su
aplicación adecuada. En palabras más sencillas,
debe decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por el soberano
constituyente esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de
las reglas de reconocimiento o formas de producción. Cualquier
otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de
reconocimiento no puede avalarse como derecho legítimo aceptado por el soberano
popular.
j. Por consiguiente, existe la posibilidad de que el
legislador produzca “ derecho “ sin el cumplimiento de las reglas de
reconocimiento . Evento en el cual, este
“ derecho “ no es válido , a la luz de poder político en cabeza del pueblo.
k. Así entonces, el derecho será válido siempre y cuando
satisfaga los requisitos que se establecen para la producción del mismo
derecho. Con mayor énfasis, las reglas
de reconocimiento serán las reglas últimas y supremas de validez cuando estas determinan la
producción de actos que potencialmente pueden cambiar el status jurídico de
otras reglas o en otras palabras, modificar la Constitución.
Hart ejemplifica de la siguiente manera “ Si se plantea la
cuestión sobre si una cierta regla es
jurídicamente válida , para resolverla debemos usar un criterio de validez
suministrado por otra regla. ¿ Es válida esta pretendida ordenanza del County
Council de Oxfordshire ? Sí: porque fue
dictada en ejercicio de potestades
conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de
Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para
apreciar la validez de la ordenanza.
Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante ; pero existe la
posibilidad de hacerlo . Podemos
cuestionar la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que
faculta al Ministro a adoptar tales medidas “[138]
l. De esto se denota, que en realidad no existe una
diferencia entre la producción y materia del derecho producido en un
Estado. Esto por cuanto, tanto una como
otra deben corresponder a la voluntad popular al momento de la creación del
Estado o al momento de promulgación de la Constitución.
ll. La suplantación
de la forma de producción de derecho , sin dudas elimina la legitimidad que
este debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no obligatorio su
cumplimiento. Y esto es así , por cuanto
es la garantía que el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros
societarios se realice acorde con lo preestablecido por él mismo y no por fruto
del capricho o el deseo de quien produzca normas , lo que estaría más cercano a
la vivencia del Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente
diferente del soberano.
m. Mayor realce toma entonces dicha producción, cuando el
derecho que se pretende producir toca con la Constitución como parámetro
absoluto de convivencia al interior de un Estado. Recuérdese que el poder constituyente soberano
es el pueblo, solo él y nadie más puede establecer los lineamientos
estructurales del Estado que existe en razón de él . En consecuencia, nunca podrá suplantarse por
poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano constituyente
vertida en la Constitución– entiéndase materia- ni la forma que este estableció
para modificar la Constitución – entiéndase forma – por cuanto se tendrá como
consecuencia directa la ilegitimidad en la realización de una u otra
acción. Sin dudas, desde la perspectiva
del poder político en cabeza del pueblo, forma y materia terminan siendo lo
mismo, es decir la expresión de soberano constituyente en cuento a la
producción del derecho.
n. En este orden de ideas, si el mismo constituyente
estableció un órgano que vigilara que su
voluntad y deseo no fuere alterado, es decir la Corte Constitucional, no cabe
duda que este debe vigilar con igual recelo tanto la forma como la materia en
la modificación de una disposición Constitucional. Esto con el propósito de poder evidenciar si
el deseo poder político del pueblo se usurpo , tanto en la forma como en la
materia.
ñ. En consecuencia, sea la forma o sea la materia, y ante
la evidencia de una usurpación del poder político en cabeza del pueblo, no le
resta más a la Corte Constitucional que declarar inexequible dicho acto , sea
por su forma de producción o por el producto mismo, por ser ilegítimo, es decir
ajeno a la voluntad del pueblo .
o. Así las cosas, vicios de este aspecto son insubsanables
por la alta trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la
decisión popular vertida en la Constitución Política. De lo afirmado con anterioridad nunca podría
aceptarse la tesis según la cual los vicios graves pueden ser subsanados por el
Congreso y los vicios leves pueden ser obviados ; por cuanto nunca se ejercería
el control de constitucionalidad otorgado por el pueblo a la Corte
Constitucional y en consecuencia sería imposible vigilar y garantizar los
principios y valores indicados por el Constituyente y cuya protección
Constitucional fue afirmada en cabeza del tribunal Constitucional. Así entonces
tanto los vicios graves como los leves vulnerarían las reglas de reconocimiento
señaladas por el soberano. Situación que
de manera similar se presenta si el derecho es dictado por un órgano incompetente
para hacerlo , como se ha venido expresando.
Pues bien, ante la
constatación efectuada por esta Corporación en el sentido que el Congreso, por medio del Acto
Legislativo No 02 de 2004, destruyo, suprimió o sustituyó la
Constitución de 1991, la cual evidencia la voluntad expresa del Constituyente
soberano; esta declarará que el Congreso de la República carecía de
COMPETENCIA para dictar las normas del Acto Legislativo referido,
competencia radicada por lo expuesto en el soberano constituyente.
No
sobra recordar lo dispuesto por la propia constitución al señalar que los actos
realizados por el congreso en estas condiciones carecen de validez, son
ineficaces o sea que no producen efectos juridicos, que nunca nacen a la vida
juridica y que por lo mismo no necesitan siquiera declaraciòn judicial, que es
la consecuencia de la ineficacia.
ART.
149.—Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer
funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de
las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que
realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las
deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.
Por ende, se
vulneró una trascendental regla de reconocimiento indicada por el soberano,
basada en el ejercicio de su potestad excluyente para alterar principios y valores del Estado.
Vicio de procedimiento éste radicado en la Competencia que se abrogó el
Congreso de la República, razón por la
cual es inexequible la totalidad del Acto Legislativo No 02 de 2004.
II.- LOS VICIOS DE
PROCEDIMIENTO QUE HACEN INEXEQUIBLE LA REELECCION PRESIDENCIAL
1.- TEORIA
DEL DERECHO Y FILOSOFIA DEL DERECHO
A)
EL ORDEN
JURÍDICO Y SISTEMA NORMATIVO
El derecho es
una técnica de regulación de la conducta humana
y tiene naturaleza normativa. Sus enunciados pertenecen al mundo del
deber ser y pueden mandar, obligar, prohibir, permitir u otorgar competencias.
Por pertenecer
al mundo del deber ser el juicio que se hace sobre ellas no es sobre su verdad
o falsedad, sino sobre su validez o invalidez.
La validez de
una norma se identifica con su pertenencia a un determinado sistema
normativo. Todos los sistemas jurídicos tienen criterios de pertenencia o
validez, que deben cumplirse por las normas para poder considerar que una norma
pertenece a ese sistema jurídico; para poder decir que son válidas en relación
con aquellos.
Para que una
norma jurídica sea valida debe cumplir los siguientes requisitos:
1)
Debe haber sido
producida por el órgano competente.
En todo
ordenamiento jurídico existen habilitaciones a favor de determinadas
autoridades para producir normas, de modo que si la norma no ha sido producida
o dictada por la autoridad o sujeto competente, no es considerada como válida.
2)
Debe haber sido
producida a través del procedimiento adecuado.
Las normas son
el resultado de un procedimiento, por medio del cual se va construyendo y
definiendo la voluntad del órgano competente productor. El incumplimiento
de las exigencias de la manera como se
producen las normas determina su invalidez.
3)
No debe estar en
contradicción con otras normas superiores a ella del mismo sistema jurídico.
El sistema jurídico
tiene una estructura jerárquica que hace que la norma de inferior jerarquía no
puede contradecir lo establecido en las superiores. Si lo hace esa
contradicción es motivo de invalidez de la de inferior jerarquía.
Las normas de
superior jerarquía pueden determinar no solo la forma de producción de la de
inferior jerarquía sino también su contenido (por ejemplo, prohibir la pena de
muerte).
El control de
constitucionalidad tiene como fin controlar no la vigencia, sino la validez de
las normas de inferior jerarquía a la constitución; o los valores y principios
establecidos por el constituyente y violados por el poder de reforma de la
constitución.
Muchas de las
normas del orden jurídico no están dirigidas a los ciudadanos sino a órganos y
son normas sobre la producción de otras normas. Basta con observar cualquier
constitución para entender que muchas normas constitucionales se refieren a
como se producen otras normas (todas las normas sobre como se crea una ley o
una reforma constitucional son de ese tipo).
En su teoría
pura del derecho, kelsen sostiene, que
el derecho tiene la particularidad de regular su propia producción. Una norma
de superior jerarquía prescribe el procedimiento mediante el cual se produce
otra norma. Una norma vale en la medida en que ha sido producida en la forma
determinada por otra norma. Esta ultima a su vez, ha sido producida conforme a
otra norma de superior jerarquía; un regreso que concluye en la norma
fundamental. La norma fundamental, es el fundamento de validez supremo, que
funda la unidad de esa relación de producción y le da unidad a todo el orden
jurídico. “ Todas las normas cuya validez puedan remitirse a una y misma
norma fundante básica constituyen un sistema de normas, un orden normativo”.
La norma
positiva de mayor jerarquía es la Constitución que es la norma o normas
positivas que regulan la producción de las normas jurídicas generales (esto es
lo que denominamos leyes).
Para Kelsen en
realidad hay tres conceptos de constitución: uno lógico-jurídico (que es la norma
fundamental); otro jurídico-positivo o estricto y uno más amplio (que comprende
el estricto y algo más).
Si el derecho se reduce en
última instancia a norma jurídica y las normas jurídicas están jerárquicamente
organizadas, la constitución es, entonces, la máxima norma del orden jurídico
que sirve de fundamento a todas las demás normas y a la cual deben poder
imputarse.
Sin embargo, la máxima norma
del orden jurídico no es una norma positiva sino una norma supuesta, que es al
mismo tiempo fundamental pues ella es la que le da unidad a todo el orden
jurídico. Esa norma fundamental constituye la constitución en sentido
lógico-jurídico, cuando instituye un órgano creador del derecho. Y la
constitución en sentido jurídico-positivo surge como grado inmediatamente
inferior en el momento en que dicha constitución establece normas que regulan
la creación de las normas jurídicas generales y, especialmente, la creación de
las leyes formales. Este es un concepto estricto de constitución.
Existe otro concepto más
amplio de constitución jurídica que hace referencia además de aquellas normas
que condicionan la producción de otras normas; a las normas que establecen los
órganos superiores del estado y a las relaciones de los individuos con el poder
estatal y que solo pueden ser modificadas mediante la observancia de ciertas
prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar la modificación de tales
normas.
B) NO ES CIERTA
LA TESIS DE QUE LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACIÓN DE LA LEY O DEL
ACTO LEGISLATIVO NO SON IMPORTANTES.
Al contrario, el respeto de los pasos de creación de una
norma es lo que hace que ella pertenezca al orden jurídico y es lo que la hace
válida y ajustada a la constitución.
Es absurda de
toda absurdidad la tesis procesalista que trata de identificar el procedimiento
de creación de las normas jurídicas, con el procedimiento de aplicación de una
norma sustancial mediante el procedimiento respectivo (procesal laboral, penal,
civil, etc). La norma sustancial existe aun que no pueda aplicarse; en cambio
la norma que no ha sido creada conforme a las normas de superior jerarquía que
determinan su creación no ha surgido a la vida jurídica, pues es inválida.
Por esa misma
razón no pueden trasladarse al procedimiento de creación de normas jurídicas
las categorías mentales ni jurídicas de los vicios de procedimiento que existen
cuando se esta aplicando una norma que ya existe, por medio de su respectivo
procedimiento (civil, penal, etc). Vicios de procedimiento graves o menos
graves; ya que todo irrespeto del procedimiento de creación de una norma, viola
una norma de superior jerarquía que la predetermina y hace que sea inválida.
Podríamos
designar el derecho así producido como derecho condicionado y las normas que
establecen sus reglas de producción como derecho condicionante. Aparece claro
que el derecho producido deriva del derecho productor o condicionante y como
derivado que es no puede contradecirlo o violarlo.
Por tener el
orden jurídico una estructura jerárquica esta implica una fuerza derogatoria y
que en el mundo del derecho es la capacidad que tiene una norma para anular a
otra; en este caso la de superior jerarquía a la de inferior jerarquía.
Correlativamente la imposibilidad que tiene la norma de inferior jerarquía de
derogar a la de superior jerarquía.
Para el tema que
nos ocupa la imposibilidad que tiene la norma expedida por el reformador de la
constitución de derogar las normas establecidas por el poder constituyente; o
dicho de otra manera el poder constituyente por ser de mayor jerarquía puede
derogar lo que establece el poder de reforma; pero lo contrario carece de
validez jurídica.
B.1-
NO PODEMOS ENTENDER EL CONCEPTO MODERNO DE DERECHO SINO OBSERVAMOS COMO SE
PRODUCEN LAS NORMAS Y COMO SE RECONOCEN COMO VALIDAS.
J. RAZ
J. Raz utiliza
un criterio sistemático normativo de validez vinculado a la pertenencia de las
normas a un sistema para asegurar la unidad del mismo. La norma fundamental da
unidad al sistema jurídico a través de las denominadas “cadenas de validez” .
Una norma del sistema habilita a otra norma u órgano competente para crear otra
norma que deriva de esta. Se establece un conjunto de normas vinculadas entre
si por los procedimientos de creación, en una coordinación o más exactamente
una supraordenación de normas hasta llegar a una norma que no habilita la
creación de ninguna otra norma.
H.L.A.
HART
Para Hart el orden jurídico
esta compuesto por normas primarias y normas secundarias (estas ultimas se
dividen en normas de reconocimiento, cambio, adjudicación) y la sanción.
Las primarias son las que dicen a las personas que no haga o haga cosas.
Imponen deberes.
Las secundarias cumplen otra
función que es permitir a las personas o autoridades introducir o variar o
verificar las normas primarias.
Una norma secundaria que
permitiera a cualquiera saber cuales son las normas primarias es una regla de
reconocimiento. Si un sistema jurídico tiene una regla de reconocimiento, tiene
una forma de determinar si una ley es valida.
Cuando decimos que una norma
es válida dentro de un sistema en particular , queremos significar que cumple
con la regla de reconocimiento de ese sistema.
La regla de reconocimiento es la que permite verificar si una norma ha
sido producida de conformidad con el orden jurídico preexistente y declararla
inválida en caso de que no lo haya sido.
Para Hart la unidad del ordenamiento jurídico se basa en la regla de
reconocimiento, que es la última regla que suministra los criterios para
determinar la validez de otras reglas del sistema y que además utiliza un
criterio supremo. Un criterio de validez es supremo si las reglas son identificadas por referencia
a él y por lo mismo son reconocidas como reglas del sistema.
Síntesis: De lo expuesto queda claro
que en la moderna teoría del derecho la manera como se produzcan las normas
jurídicas es vital para su existencia y para el sistema jurídico.
B.2.- LA OBEDIENCIA DEL DERECHO
Un tema difícil de la filosofía y la teoría del derecho es el de
determinar si existe el deber de obedecer el derecho.
En una concepción positiva del derecho, donde existe una clara
separación entre derecho y moral, la respuesta no puede estar dada por
elementos extraños al derecho (derecho natural; moral, etc), sino que tiene que
buscarse dentro del propio sistema jurídico. Una primera respuesta puede estar
dada por la propia naturaleza del orden jurídico que es un orden coactivo y que
impone penas para quien no lo obedezca. La respuesta más importante esta dada
por el hecho de que yo debo obediencia al derecho por haber sido producido de
conformidad con las normas jurídicas de superior jerarquía. Dicho de otra
manera yo obedezco las normas, por que han sido producidas de conformidad con
el orden jurídico preexistente. A contrario sensu no debo obedecer las normas
que han violado las normas sobre su producción.
La teoría de la desobediencia civil confirma nuestro aserto
En la relación entre el estado
y los individuos se plantean grandes interrogantes filosóficos: ¿ Están los
hombres obligados a obedecer al estado ? ¿ que es lo real: el hombre o
el estado? ¿ Cual es el fin y cual el medio: el estado o el individuo ? ¿ que
ha de sacrificarse a que ? y si el estado es una ficción, ya que lo único real
son los individuos ¿ hemos de afirmar que no tiene ningún derecho sobre
nosotros y que los impuestos, el servicio militar y las leyes de policía no
está moralmente justificadas? ¡ frente a una ficción que es el estado, los
individuos que es lo único que realmente existe, no tienen ningún deber !
Aun aceptando que el estado es
una realidad y que esa realidad se expresa por medio de leyes, se plantea el
interrogante de si los hombres deben obedecer sus leyes siempre y en todas las
circunstancias o este deber de obediencia cesa y surge la obligación de la
resistencia cuando la ley es injusta, o ilegitima (emana de quien no tiene el
poder de legislar), o inválida (inconstitucional).
Síntesis: Las normas,
leyes o reformas constitucionales, que han sido producidas por un órgano
incompetente (el reformador de la constitución cuando debían serlo por el poder
constituyente, son ilegitimas) o sin respeto de las normas de producción de
normas preexistentes de superior jerarquía, son invalidas, inconstitucionales y
no deben ser obedecidas.
A la luz de la filosofía y la teoría del derecho podemos afirmar que la
forma como se producen las normas jurídicas es de capital importancia, que la
validez y pertenencia a un sistema jurídico depende de ella; que el
reconocimiento de una norma y su obediencia también dependen de ella. Que el
control de constitucionalidad no es otra cosa que el control de la validez de
las normas de inferior jerarquía a la constitución o a sus valores o principios
fundamentales.
Lo anterior basta para refutar la tesis (y que es más una falacia: error
en la argumentación con el animo de engañar) perversa, de que el tribunal
constitucional no puede controlar el proceso de creación de la ley o la reforma
constitucional, por que eso es formalismo; o por que no es importante.
Esta falacia busca dejar eunuco al tribunal constitucional y acabar el
control de constitucionalidad, pues no puede controlar el procedimiento, si
descubre un vicio debe -según ellos- subsanarlo y sino puede hacerlo debe
enviarlo al reformador para que lo subsane y tampoco puede controlar el
contenido de la reforma de la constitución.
En resumen el tribunal nunca puede declarar inconstitucional una reforma
de la constitución aun que viole el procedimiento o los valores y principios
que puso el constituyente. Esta tesis acaba con el control de
constitucionalidad y deja sin funciones al tribunal constitucional.
2.- CASO
CONCRETO
En cuanto a los
vicios de procedimiento se violaron desde el inicio, hasta el final del tramite
del acto legislativo, normas constitucionales no solo del título XIII sino de
toda la Constitución. Se violaron también las normas de la ley orgánica del
Congreso.
Se comenzó
violando el preámbulo y los Art. en los artículos 2, 40 de la Constitución y la
Ley Orgánica del Congreso (ley 5 de 1992) artículos 230-232, porque la
Constitución manda una democracia participativa, donde los ciudadanos hacen oír
su voz antes de que se adopten las decisiones, incluidos los actos
legislativos. La ponencia se presento antes de escuchar a los ciudadanos,
cuando la ley orgánica ordena que debe hacerse después de que se les oiga, con
el fin de que sus opiniones sean tenidas en cuenta. La audiencia publica no fue
más que una comedia ya que la ponencia estaba presentada desde antes; violando,
flagrantemente, las normas arriba señaladas.
El artículo 230
del Reglamento está ligado a los mecanismos de participación popular, por ello
la importancia de escucharlos previamente en la medida que están de presente
estos mecanismos. Consideró que como en la práctica se dieron cuenta del error,
se presenta así la confesión de que se había violado el Reglamento del
Congreso. La audiencia es importante ya que en la segunda vuelta no se puede
modificar lo dicho en la primera, en las plenarias no se puede celebrar
audiencia pública. En este caso se violó el Reglamento del Congreso y la
Constitución por lo que el acto es inconstitucional.
Después se violó
el artículo 112 de la Constitución, inciso segundo, que establece que los
partidos minoritarios tienen derecho a tener representación en los órganos
directivos del Congreso. En consecuencia, al no tener la comisión primera del
Senado representación de las minorías los actos eran nulos. Esto concuerda con
la jurisprudencia anterior de la Corte Suprema cuando fallo sobre el acto
legislativo 1 de 1979,y por idénticas razones, falta de representación de las
minorías, fue declarada inconstitucional.
Una tercera
violación que debe prosperar es la violación del derecho de las minorías
respecto de las proposiciones presentadas por los miembros de la oposición y
concretamente por los senadores Navarra y Cristo. No fueron tramitadas sus
proposiciones lo que demuestra el atropello a que se sometió a las minorías.
Se violó también
el artículo 163 de la Constitución, por cuanto existía mensaje de urgencia y de
insistencia de la misma evento en el cual el senado carecía de competencia para
ocuparse de otro asunto. El senado se ocupo de otros asuntos y la consecuencia
era la inconstitucionalidad de ellos. El error que se quiso subsanar generó
otro más grave pues se declaró la invalidez por el presidente del Senado cuando
la competencia radicaba en el pleno de la Corporación. Una violación se
“Enmendó” con otra mayor y la consecuencia fue la inconstitucionalidad no solo
de lo anterior sino también de todo lo que se hizo con posterioridad; o sea de
toda la reforma constitucional.
Es un nefasto
precedente que un presidente bajo el argumento de interpretar la voluntad de la
Corporación, pueda, usurpar la competencia de la plenaria y hacer lo que
quisiera como declarar la nulidad. Un acto de invalidez lo debe declarar es la
Corporación. En este caso no se declaró la invalidez por lo que lo de atrás
estaba mal y lo que se hizo hacia adelante también.
En la segunda
vuelta se introdujeron temas que no habían sido tratados en la primera por lo
que se violó el inciso final del artículo 375 de la Constitución. Concretamente
al modificar la fecha a partir de la cual se podía hacer política por el
Presidente de la República. Se acabó con una tradición constitucional en
Colombia que era separar la elección del Presidente de la República y del
Congreso. Al permitir que el Presidente haga campaña durante la elección de
Congreso; ahora coincidirá en la plaza publica con Candidatos amigos y
denostara a candidatos que no lo apoyen, interfiriendo la elección de Congreso.
Si a esto se agrega que puede participar dentro de las consultas internas de
partidos en realidad puede hacer política mucho antes de los 4 meses.
También es
importante el término de duración de las campañas. En este caso no es lo mismo
que se dijo al comienzo que lo que se indicó posteriormente. Primero fue
sesenta días, después se pasó a cuatro meses anteriores a la fecha de la
primera vuelta. Después se indica que se podrá extender llegando hasta seis
meses para manifestar la aspiración del presidente candidato. Tal como quedó la
regulación también se contempló lo de las primarias para lo cual no hay plazo.
Se permite que el Presidente de la República además escoja a los congresistas,
lo que no hubiera sido posible conforme a lo que se había aprobado en la
primera vuelta.
Los impedimentos
y recusaciones se tramitaron con violación de la Constitución y de la Ley
Orgánica. La Constitución estableció que impedimento, recusaciones y conflicto
de intereses estaban ligados pues todos daban lugar a la pérdida de
investidura. Como quiera que en todos esos casos está de por medio el poder
disciplinario de la propia Corporación, todos los impedimentos y recusaciones
debían ser tramitadas en la Comisión de Ética. Al no ser así, se violó la
Constitución y la Ley Orgánica.
Se eludió el
debate en la comisión y plenaria de la Cámara, pues, no se permitió por las
mayorías modificarle ni una coma al proyecto a pesar de que ellas, confesaron
la necesidad de introducir reformas. Existió entonces un pacto simoniaco entre
las mayorias para no permitir ninguna modificación. En el cuarto debate de la
Cámara, primera vuelta, no hubo debate. El debate se inicia después de los
informes de ponentes, por mandato del Art. 157 inciso 3 de la ley orgánica del
congreso antes no hay debate. Antes de iniciar el debate se ordenó el receso de
30 minutos, dentro del receso, y antes de que se venciera el presidente le
quitó la palabra a los inscritos, no llamó a lista a los que estaban y de esta
manera vulneró los derechos inclusive de quienes estaban presente como el del
representante Arango.
En la conciliación
tanto en cámara como en Senado se violó la Constitución concretamente el
artículo 9 del acto legislativo 01 de 2003, que ordena que debe haber un
segundo debate en ambas cámaras. En este caso no hubo ni el debate global que
ordena el inciso 2 del Art. 176 de la ley 5 de 1992 ni el debate de cada
artículo. La conciliación sobre el tema del Consejo de Estado es también
viciada por cuanto el tema murió en el sexto paso y no pasó ni el séptimo ni el
octavo siquiera se consideró. En consecuencia, no podía ser conciliado.
El cargo
presentado por los demandantes en el que el gobierno presionó al Congreso para
obtener un acto a beneficio propio y con nombre propio debió prosperar. Pues,
del contexto es claro que sí había un interés particular del gobierno de turno
para sacar el acto en su propio beneficio y no del interés general.
La burguesía se enfrentó a un sistema feudal, organizado alrededor de intereses particulares. Cada estamento o grupo, tenía un interés jurídicamente protegido, distinto a los de otros grupos. El régimen feudal puede ser definido como la organización de los intereses particulares.
La clase
burguesa reaccionó contra esa proliferación de intereses y consagró la
superioridad del interés general sobre el particular; trató de hacer primar el
interés general sobre el interés particular.
Ya Rousseau, en
el contrato social había percibido, cómo la voluntad general (o el interés
general), podía ser suplantada por la voluntad particular (el interés
particular) y propuso para evitarle dos soluciones: la supresión de estos
intereses, o la proliferación de ellos, para que unos contrapesaran a los
otros; de esta manera, se equilibrarían y volvía a primar el interés o voluntad
general.
A Sieyes,
tampoco pasó desapercibida la existencia de los grupos de presión. “Distingamos en el corazón de los hombres
tres clases de intereses: 1.) aquel que les asemeja y agrupa, y que es
precisamente el que nos da la justa medida del interés común. 2.)
aquel mediante el cual un individuo se alía con algunos otros solamente;
éste es el llamado interés de cuerpo.
3.) aquel mediante el cual cada
individuo se aísla, no pensando más que en sí mismo; éste es el interés
personal. El interés mediante el cual un
hombre se pone de acuerdo con todos sus coasociados es, evidentemente, el
objeto de la voluntad de todos y el de la asamblea común. La influencia del interés personal debe ser
nula. La gran dificultad se presenta
cuando surge el interés mediante el cual un individuo se identifica solamente
con algunos otros. Ello permite
concertarse y aislarse, y por ese lado se combinan los proyectos peligrosos
para la comunidad. Así se forman los
enemigos públicos más temibles. La
historia está llena de esta verdad.
Sieyes proponía
prohibir las corporaciones, para asegurar que el interés común dominase a los intereses
particulares. Quería que el
representante, representase a toda la comunidad, al interés general.
Consideración
final
Manifiesto que
comparto, casi en su integridad, las consideraciones hechas en el salvamento de
voto a las sentencias C-1040 y C-1043 por el Magistrado Beltran que dicen:
“Sección Segunda
En la formación del Acto
Legislativo N° 2 de 2004 se incurrió en vicios de procedimiento insubsanables
por violación del principio democrático.
1. El control de
constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia vigente. Citas
indebidas y parciales para intentar desconocerla.
1.1. Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de
esta Corporación, se tiene establecido que los requisitos que han de ser
observados por el Congreso de la República para la expedición de un acto
legislativo, son además de los señalados por el artículo 375 de la Constitución
Política, los que regulan el trámite del proceso legislativo ordinario, siempre
y cuando no resulten incompatibles con las disposiciones constitucionales que
regulan el trámite legislativo constituyente y las normas contenidas en el
Reglamento del Congreso.
Los requisitos
constitucionales y legales establecidos
para reformar la Carta Política mediante un acto legislativo, han sido
ampliamente analizados por esta Corporación. En primer lugar, resulta relevante
recordar que este Tribunal Constitucional ha precisado en relación con el
artículo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a
referendo, la consulta popular o el acto de convocación a una Asamblea
Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen
los requisitos a que se refiere el título XIII de la Carta, que ese “[a]dverbio
“sólo” no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras
normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite
complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la
modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas
compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la
inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere especial
relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional
, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por
cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse
el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)”[139]
La Corte en
sentencia C-543 de 1998[140] precisó los requisitos que deben ser
observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la
República y, en ese sentido expresó que las exigencias son:
“-
Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de
los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de
los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente
al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)
-
Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la
Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (art. 157-1
C.P y art.144 ley 5/92)
- Informe
de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la
respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso
correspondiente (art. 160 C.P.)
-
Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y
consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y
en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art. 375
C.P.)
-
Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá
publicarlo (art. 375 C.P.)
-
Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas
presentadas en el primero (art. 375 C.P.)
-
Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior
a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días
(art. 160 C.P.)
-
Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias
(art. 160 C.P.)
-
Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el
ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas
por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)
-
Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta
exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte[141]
el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma
de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición
de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
-
Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su
contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de
Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.)”
A los requisitos
anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa observancia de los
artículos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante los cuales se
introdujeron modificaciones a los artículos 160 y 161 de la Constitución, no
incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la misma en el Título XIII, y
por lo mismo aplicables al trámite de un acto legislativo.
De acuerdo con
tales normas, el proyecto no podrá ser sometido a votación en sesión diferente
a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso correspondiente será
dado por la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella
en la cual se realizará la votación (art. 160 C.P.); y, de conformidad con el
artículo 161, cuando se integren comisiones de conciliación sobre un proyecto,
el texto escogido por los conciliadores será sometido a debate y aprobación de
las respectivas plenarias y, si después de repetido el segundo debate persiste
la diferencia, se considerará negado el proyecto.
1.2. Esta
Corporación inicialmente consideró que la revisión sobre la constitucionalidad
de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, debía ser integral como
sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y
decretos-leyes, en razón de lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto-ley
2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos legislativos la
Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en la formación
del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda
contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios de
procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el
demandante[142].
Dicha posición
jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la
que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos
legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el
examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de
1992, teniendo en cuenta que “[e]l
control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso,
sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo
puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”.
Esta tesis, fue
reiterada en la sentencia C-487 de 2002[143],
en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad
sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “[m]as
bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera
unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la
competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la
demanda”. Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia
C-614 de 2002[144], en
la que se expresó lo siguiente:
“[Q]uiere esto
decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de
procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo,
para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y
exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a
efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa,
la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el
quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
El sentido del
control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente
a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de
plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su
concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello
implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura
en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta
filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso
pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control
constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la
expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión
integral sobre la corrección del trámite del proyecto.
Aparte de las
anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de
constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe
limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las
particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista
en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida
en el artículo 379 superior”.
1.3. La posición
jurisprudencial acabada de reseñar, fue reiterada por la Corte en la sentencia
C-668 de 2004[145] y,
queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta
sentencia.
1.4. Conforme
aparece en el Acta No. 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de octubre
de 2004, aprobada en la sesión de 20 de octubre del mismo año, en aquella
ocasión se decidió por la Corte que en las sentencias que finalmente fueron
numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha “no se haría referencia a la
sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibición no constituye un precedente”,
como quiso entonces hacerse aparecer para introducir limitaciones a la
competencia de la Corte Constitucional en el control de exequibilidad de actos
legislativos, asunto este sobre el cual en su oportunidad expresamente cuatro
Magistrados salvamos el voto.
Sin embargo, de
manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de 2005 a la cual
se refiere ahora este salvamento de voto, en el acápite denominado “Cuestión
previa” de las consideraciones del fallo, no sólo se hace cita textual de
algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003 que ahora sí se consideran
precedente, sino que también se incluyen las reiteraciones indebidas que de
ella se hicieron en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, que la Corte había
estimado antes que no constituyen precedente, citas que se hacen ahora en el
vano intento de pretender superar las contradicciones que señaló el Procurador
General de la Nación entre lo dicho por la Corte en las sentencias C-551 y
C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para llegar de esa manera a la
declaración de exequibilidad de un acto legislativo evidentemente contrario a
la Constitución.”
Me remito
adicionalmente en este salvamento de voto, a todas las razones que aduje
durante el debate, algunas de las cuales constan (y pueden ser consultadas) en
las actas de las sesiones, que me habría gustado que fueran públicas.
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
[1] folio 82 del expediente.
[2] M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Jaime Araujo rentaría, Alfredo Beltran Sierra S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Jaime Córdoba Triviño.
[3] M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Jaime Araujo Renteria S.V. Humberto Sierra Porto.
[4] M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño
[5] M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño.
[6] M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Jaime Araujo rentaría, Alfredo Beltrán Sierra S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Jaime Córdoba Triviño.
[7] M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Jaime Araujo Renteria S.V. Humberto Sierra Porto.
[8] M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño.
[9] M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño.
[10] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 24.
[11] Rousseau, Juan Jacobo. "El contrato social", México, Edit. U.N.A.M., 1.962, pág. 18.
[12] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 20.
[13] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 20.
[14] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem.
[15] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 114.
[16] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 129.
[17] En lo fundamental se sigue a Guastini ricardo citado por Miguel Carbonell en Contenido de la reforma constitucional: Alcances y Limites, instituto de investigaciones juridicas-UNAM, mexico, 16-6-2005; pags 9-12.
[18]Estudios de teoría constitucional, México, IIJ-UNAM, Fontamara, 2001, p. 153.
[19] Norberto Bobbio, L'età dei diritti, pág. 116.
[20] Norberto Bobbio , L'età dei diritti, págs. 126 y 127
[21] Del Espíritu de las leyes, Barcelona: Tecnos, 1987, p. 114.
[22] Teoría de la Constitución, Barcelona: Ariel, 1983, p. 28.
[23] Art. 16. Toda sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes establecida, no tiene Constitución.
[24] Sieyes, Emmanuel. ¿qué es el tercer estado? Pags 108-109.
[25] Pace Alessandro Potere costituente e revisione costituzionale, lezione del 13 dic 2001.
[26] Kelsen Hans, Teoria general del derecho y del estado, Edit UNAM, Mexico 1969, pags 307-308
[27] Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y discrecionalidad judicial.
[28] Schmitt, Carl. "Teoría de la Constitución", Edit. Nacional, México, 1.981, pág. 120.
[29] Aristóteles “ La Politica “ p. 182.
[30] Ibidem, p. 250.
[31] Ibidem, pags. 205-296.
[32] Rousseau, Juan Jacobo; op. cit, p. 53.
[33] Oppenheim, Felix E., Conceptos Políticos una reconstrucción, Edt. Tecnos, 1987, Pág. 78.
[34] Ibídem, pág. 83 y 84.
[35] Tribunal Const. It. 1146/1988.
[36] Hans
Kelsen: TEORÍA GENERAL DEL ESTADO Decimaquinta Edición - Editora Nacional,
México, Página 332.
[37] Hans
Kelsen: TEORÍA GENERAL DEL DERECHO Y DEL ESTADO Textos Universitarios,
México 1969, pag 307, Traducción de Eduardo García Máynez
[38] Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y discrecionalidad judicial.
[39] LF, Art. 79 (3): “No está permitida modificación alguna de la presente Ley Fundamental que afecte la organización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la Legislación, o los principios enunciados en los artículos1 a 20”.
[40] LF, Art. 79 (2): “Una ley de este carácter requiere de la aprobación de una mayoría de dos tercios de los miembros del Bundestag [asamblea representativa del conjunto de kla nación alemana] y de dos tercios de los votos del Bundesrat [asamblea representativa de los Länder]
[41] Dworkin, R. La lectura moral de la constitución y la premisa mayoritaria.
[42] Dworkin, R. La lectura moral de la constitución y la premisa mayoritaria.
[43] Dworkin, Ronald. Introduction . the moral reading and the majoritarian premise Freedon´s law. Cambridge, Massachussetts, Harvard Press 1999 pag 1-38
[44] No sobra recordar aquí que el 27 de agosto de 1828, en la firme convicción de que solamente él podía salvar la unidad de la República a la luz de las recientes disputas surgidas con el General Santander y sus seguidores, Simón Bolívar dictó un Decreto Orgánico, al que le dio fuerza constitucional y por medio del cual , como dictador, gobernó. Tal decreto fusionaba en el Libertador las facultades de los poderes legislativo y ejecutivo.
[45] PALACIOS Marco y SAFFORD Frank, COLOMBIA. País fragmentado, sociedad dividida. Su historia. Grupo Editorial Norma. Bogotá:2002. Pág. 269.
[46] Debe indicarse que la Constitución de 1832 estuvo precedida por dos actos de carácter constitucional: La Ley Fundamental de la Nueva Granada, en 1831, y el Decreto Legislativo del 15 de diciembre de ese mismo año Por medio de tales actos , primero, se dio carácter jurídico a la separación de Venezuela y, en segundo lugar, se dictaron algunas medidas transitorias para conjurar la emergencia que representaba la escisión de Colombia.
[47] Los mecanismos para la elección del presidente se encontraban regulados en los artículos 95 y 96 de la Constitución. La conformación de las asambleas electorales, en los artículos 16 al 38.
[48] Son estas el Acto Legislativo del 19 de mayo de 1840, el Acto Adicional a la Constitución del 16 de Abril de 1841 y el Acto Legislativo Adicional a la Constitución del 26 de mayo de 1841. Llama la atención que, tratándose de una constitución flexible, este texto no haya sufrido mayor numero de reformas en los once años de su vigencia.
[49] Se trata del Acto Legislativo del 24 de mayo de 1851. Una ley tenía que determinar su entrada en vigencia, pero dicha ley nunca fue expedida. Incluso esta Constitución que nunca lo fue, preveía en su artículo 25: “El periodo de duración del Presidente de la Nueva Granada contará desde el 1º de febrero posterior a su elección. Ninguno podrá ser elegido sin la intermisión de un periodo íntegro.
[50] Nótese que la redacción de este artículo semeja enormemente lo que sobre la materia estaba en el Acto Legislativo de 1851.
[51] La Carta de 1853 contemplaba un régimen de Provincias. No obstante, el 11 de junio de 1856 se creó el Estado de Antioquia mediante la promulgación de una Ley. Por medio del mismo mecanismo se crearon los estados de Santander, el 13 de mayo de 1857, y los de Cundinamarca, Boyacá, Cauca, Bolívar y Magdalena, el 15 de junio de 1857. En esta última Ley se pretenden subsanar los vacíos de la Carta del 53 en lo relativo al funcionamiento de la Colombia federal.
[52] PALACIOS, SAFFORD; op. Cit. Pág. 415.
[53] El sistema era similar al que aún hoy en día existe en los Estados Unidos de Norteamérica. Estipulaba el inciso primero del artículo 75 de la Carta de Ríonegro: La elección del Presidente de la Unión se hará por el voto de los Estados, teniendo cada Estado un voto, que será el de la mayoría relativa de sus respectivos electores, según su legislación...” Es de resaltar que la constitución delegaba en cada estado el poder de definir quién era hábil para participar en las elecciones que dispondrían el voto del representante del Estado.
[54] El Delegatario Miguel Antonio Caro (1843-1909) fue Representante a la Cámara, Senador, Director de la Biblioteca Nacional, Consejero de Estado; Vicepresidente y Presidente de la República. Además fue un reconocido filólogo y crítico literario.
[55] El Delgatario José Domingo Ospina Camacho (1843-1908), representaba al Estado de Antioquia y los intereses del partido Conservador. En su vida política se desempeñó como Secretario de Gobierno de Antioquia (1885), Ministro de Instrucción Pública (1886-1887), Gobernador de Boyacá (1888) y Ministro de Gobierno (1888). Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA; Boletín Cultural y Bibliográfico No. 5, Volumen XXII. Bogotá: 1985.
[56] El Delegatario José María Samper (1828-1888) representaba al Estado de bolívar y los intereses del partido Nacional. Se desempeñó como Secretario de Hacienda, Diputado, Representante, Secretario de una delegación diplomática y Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Además fue un notable periodista y escritor. Fuente: Ibídem.
[57] Cabe válidamente preguntarse si la reforma constitucional de 1910 no constituyó una verdadera sustitución de la Carta que había sido redactado bajo el auspicio del movimiento de Regeneración, y si, por ende, sería más propio hablar de la Constitución de 1910. Debe considerarse que “El General González Valencia, sucesor de [Rafael] Reyes, convocó otra Asamblea Nacional, por el estilo de la de su antecesor, y ésta expidió el Acto Legislativo Número 3º de 1910, reformatorio de la Constitución Nacional, que refundió en una sola todas las reformas introducidas al Estatuto de 1886 y le hizo a éste notables enmiendas...” Dichas enmiendas fueron, entre otras: la prohibición absoluta de la pena de muerte, el establecimiento de la descentralización administrativa, la creación de la demanda pública de inexiquibilidad de las Leyes de la República por vicios en su trámite y de la que conocía la Corte Suprema de Justicia y el reestablecimiento del voto directo, aunque con limitaciones, para elegir al Presidente de la República. SAMPER Bernal Gustavo; Breve Historia Constitucional y Política de Colombia; 1957. Pág, 158-159.
[58] Debe señalarse que en 1910 los índices de analfabetismo se estiman en un 61% de la población total del país.
[59] Artículo 44 del Acto Legislativo No. 3 de 1910.
[60] Constituyente por el Partido Liberal
[61] Gaceta Constitucional No. 4 de 13 de febrero de 1991. Pág. 6.
[62] Gaceta Constitucional No. 5 de 15 de febrero de 1991. Pág. 14
[63] Constituyente por el partido Liberal
[64] Gaceta Constitucional No. 7 de 18 de febrero de 1991. Pág. 8
[65] Ibídem. Pág. 29.
[66] Gaceta Constitucional No. No. 8 del 19 de febrero de 1991. Pág. 9
[67] Constituyente como Conservador Independiente
[68] Constituyente como Conservador Independiente
[69] Gaceta Constitucional No. No. 9 del 19 de febrero de 1991. Pág. 8
[70] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 36. Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991. Pág. 8
[71] El primer inciso era el siguiente: “El Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento integral de la Constitución y las leyes garantiza los derechos y libertades de todos los colombianos”
[72] Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991. Pág. 8
[73] Constituyente por el Movimiento de la Transformación Liberal
[74] Gaceta Constitucional No. 22 del 18 de marzo de 1991. Pág. 37
[75] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No.83. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de marzo de 1991. Pág. 13.
[76] Todos Constituyentes por el Partido Liberal
[77] Constituyente por la Unión Cristiana
[78] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No.93. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de marzo de 1991. Pág. 49.
[79] Ambos Constituyentes por el Movimiento de Salvación Nacional.
[80] Gaceta Constitucional No. 25 del 21 de marzo de 1991. Pág.14
[81] Ambos Constituyentes por la Unión Patriótica.
[82] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución de Colombia No. 113. Gaceta Constitucional No. 27 del 26 de marzo de 1991. Pág.12
[83] Constituyente por el Partido Liberal
[84] Gaceta Constitucional No. 30 del 1 de abril de 1991. Pág.11
[85] Ibídem
[86] Delegado por el Partido Liberal
[87] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución de Colombia No. 126. Gaceta Constitucional No. 31 del 1 de abril de 1991. Pág.25
[88] Constituyente por el Partido Liberal
[89] Gaceta Constitucional No. 26ª del 26 de marzo de 1991.Pág. 12
[90] El total de los proyectos se encuentra en la Gaceta Constitucional No. 144 del 31 de diciembre de 1991.Pág. 12
[91] Cabe recordar aquí que la Asamblea Nacional Constituyente también recibió propuestas de reforma de organizaciones no institucionales. En tal sentido, aquella hecha por el Colegio de Altos Estudios Quirama, en su artículo 93, disponía: “El presidente de la república no puede ser reelegido”
[92] El trámite de los proyectos, su debate y aprobación, se encontraban reglados por lo artículos 29 al 69 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente. Ver Gaceta Constitucional No. 13 del 1 de marzo de 1991.Pág. 3-6
[93] Según el artículo 22 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente,
[94] Este Informe –Ponencia fue publicado en la Gaceta Constitucional No. 41 del 9 de abril de 1991. Pág. 20 y ss.
[95] Acta 11 de 18 de abril de 1991 y Acta 12 de 22 de abril de 1991. En la Gaceta Constitucional No. 102 de 19 de junio de 1991. Pág. 13 -15
[96] Elaborado con base en extractos de las mentadas actas.
[97] Publicado en la Gaceta Constitucional No. 78 de 21 de mayo de 1991. Pág. 6 y ss.
[98] Publicado en la Gaceta Constitucional No. 73 de 14 de mayo de 1991. Pág. 12 y ss.
[99] Gaceta Constitucional No. 83 de 27 de mayo de 1991. Pág. 24.
[100] Gaceta Constitucional No. 105 de 22 de junio de 1991. Pág. 20
[101] Esta es la modificación que introduce al artículo propuesto por la comisión. Subraya fuera del texto original
[102] Gaceta Constitucional No. 120 de 21 de agosto de 1991. Pág. 9-10
[103] Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de diciembre de 1991. Pág. 3 y ss.
[104] Gaceta Constitucional No. 113 de 5 de julio de 1991. Pág. 14.
[105] Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de diciembre de 1991. Pág. 37.
[106] Artículo 16 Declaración de Derechos del hombre y del Ciudadano.
[107] Guastini,
Riccardo. Estudios de Teoría Constitucional.
Pag 40
[108] Hart. Ob. Cit. Pag 133
[109] Sieyes, Emmanuel. ¿qué es el tercer estado? Págs. 108-109.
[110] Kelsen Hans, Teoría general del derecho y del estado, Edit UNAM, México 1969, Págs. 307-308
[111] Schmitt, Carl. "Teoría de la Constitución", Edit. Nacional, México, 1.981, Pág. 120.
[112] Rubio Llorente, Francisco. La forma del Poder Centro de Estudios Constitucionales de Madrid. Pag 17
[113] Art. 88 Constitución de El Salvador y Art. 4 Constitución de Honduras.
[114] Guastini, Riccardo. Estudios de teoría Constitucional. Doctrina Jurídica Contemporanea. 2001 Pag 32
[115] Guastini. Ob. Cit pag 205
[116] De Vergottini, Giuseppe. Balances y perspectivas de derecho constitucional Comparado. Pag 123. www.bibliojurídica.org
[117] De Vergottini. Ob. Cit. Pag 122
[118] Hart, H.L.A. El concepto de Derecho Editorial Abeledo – Perrot pag 86
[119] Art. 3 Constitución Política de Colombia
[120] Dworkin, Ob. Cit.
[121] Dworkin, Ronald. Ob. Cit. Pag 13
[122] Sentencia C- 251 de 2002 Corte Constitucional
[123] Dworkin,
Ronald. Virtud Soberana . La teoría y
la práctica de la igualdad. Edit. Paidós Madrid 2003
pag 536
[124] Dworkin, Ronald. Ob , cit.
Pag 12
[125] Oppenheim, Felix. Conceptos Políticos en reconstrucción. Edit. Tecnos 1987 pag 78
[126] Ibidem. Pag 83 y 84
[127] Dworkin, Ronald ob. Cit. Pag 23
[128] ibidem pag 24
[129] Constitución Política. ARTICULO 239. La Corte Constitucional tendrá el número impar de miembros que determine la ley. En su integración se atenderá el criterio de designación de magistrados pertenecientes a diversas especialidades del Derecho.
Los Magistrados de la Corte Constitucional serán elegidos por el Senado de la República para períodos individuales de ocho años, de sendas ternas que le presenten el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
Los Magistrados de la Corte Constitucional no podrán ser reelegidos.
[130] Constitución Política. ARTICULO 249. La Fiscalía General de la Nación estará integrada por el Fiscal General, los fiscales delegados y los demás funcionarios que determine la ley.
El Fiscal General de la Nación será elegido para un período de cuatro años por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República y no podrá ser reelegido. Debe reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal.
[131] Constitución Política. ARTICULO 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas: (...)
2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley.
[132] Constitución Política. ARTICULO 276. El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
[133] Constitución Política. ARTICULO 281. El Defensor del Pueblo formará parte del Ministerio Público y ejercerá sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación. Será elegido por la Cámara de Representantes para un período de cuatro años de terna elaborada por el Presidente de la República.
[134] Constitución Política. ARTICULO 372. La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la presidirá. El Gerente del Banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la junta directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación. (...)
[135] Corte Constitucional. Sentencia C – 620 de 2001. “El procedimiento penal no obedece a un sistema acusatorio puro, pues de ser así, el ente acusador no haría parte de la rama judicial, lo que ocurre en el sistema colombiano, donde la fiscalía hace parte de esta rama del poder. Es por ello que esta Corte ha sostenido que el sistema colombiano es mixto, pues si bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos poseen, dentro de la órbita de sus competencias, facultades judiciales.”
Sentencia C – 609 de 1996. “En nuestro ordenamiento, la Fiscalía hace parte de la rama judicial y tiene determinadas facultades judiciales, pues puede dictar medidas de aseguramiento y calificar y declarar precluidas las investigaciones penales. Por ello, los fiscales, durante la fase investigativa, pueden ordenar y practicar pruebas con las facultades propias de un funcionario judicial, por lo cual se dice que el sistema colombiano es mixto, pues si bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos poseen, dentro de la órbita de sus competencias, facultades judiciales y son funcionarios judiciales. Esto significa que en el constitucionalismo colombiano los funcionarios judiciales son un género del cual hacen parte tanto los jueces como los fiscales. Esta distinción de funciones entre jueces y fiscales implica que el Legislador debe respetar el contenido esencial de las órbitas de cada uno de estos funcionarios judiciales.”
[136] Art. 21 Declaración Universal de Derechos Humanos, art . 25 Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos, art. XX Declaración Americana de Derechos y deberes del Hombre, art. 23 Convención Americana sobre los derechos del hombre
[137] Dworkin, Ronald. Ob ,cit.
[138] Hart. Ob. Cit. Pag 133
[139] Sent. 387/97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[140] Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz
[141] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[142] La posición que se reseña, fue planteada en la sentencia C-387/97, M.P. Fabio Morón Díaz, con ocasión de la revisión constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995.
[143] En esa oportunidad, con ponencia del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, se examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001.
[144] Con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001.
[145] Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra