Sentencia C-1046/-05
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN ACTO
LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Configuración
Referencia: expediente D-5633
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo N° 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Rafael Ballén
Molina
Magistrado ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre
de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución
Política el ciudadano Rafael Ballén Molina, demandó el Acto Legislativo N° 02
de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución y se
dictan otras disposiciones”.
Por auto de 7 de febrero del año 2005, el
magistrado sustanciador admitió la demanda presentada y ordenó fijar en lista
las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del
asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso
de la República.
Así mismo, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 10 del Decreto-ley 2067 de 1991, se solicitó al
Secretario General del Senado de la República y al Secretario General de la
Cámara de Representantes, con destino a este proceso y, a fin de que actuaran
como prueba en el mismo las Gacetas del Congreso en las cuales aparezcan las
Actas de las sesiones de la Comisión Primera del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, en las cuales se discutió y aprobó en primer debate
el proyecto de Acto Legislativo que culminó como Acto Legislativo N° 02 de
2004, en primera y en segunda vuelta;
así mismo, las Actas de las Plenarias de Senado y Cámara en las cuales
se discutió y aprobó en segundo debate el proyecto referido, que culminó en el
Acto Legislativo que ahora se examina por la Corte Constitucional. Se
solicitaron también las Gacetas del Congreso en las cuales aparezca todo el
trámite surtido en las plenarias del Senado de la República y la Cámara de
Representantes, relacionadas con la conciliación de los proyectos inicialmente
aprobados en esas Corporaciones, en segunda vuelta, segundo debate, y que
culminaron luego con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004.
II. ACTO LEGISLATIVO DEMANDADO
A continuación se
transcribe el texto del Acto Legislativo No. 02 de 2004, de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No.45.775 de 27 de diciembre de 2004.
“ACTO LEGISLATIVO 02
27/12/2004
por el cual se reforman algunos
artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Modificanse los incisos 2° y 3° del
artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al
mismo artículo, así:
A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama
Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está
prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al
sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican
las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.
Los empleados no contemplados en esta prohibición solo
podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que
señale la Ley Estatutaria.
Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República
presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales
desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá
darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de
la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en
caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones
en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán
participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los
partidos o movimientos políticos.
Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de
la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro
Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a
todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las
funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que
señale la Ley Estatutaria.
Artículo 2°. El artículo 197 de la Constitución
Política quedará así:
"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar
la Presidencia de la República por más de dos períodos".
No podrá ser elegido Presidente de la República o
Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad
consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un
año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:
Ministro, Director de Departamento Administrativo,
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del
Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo
Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,
Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador
Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director
General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.
Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la
Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo
sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.
Artículo 3°. El artículo 204 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se
requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.
El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período
siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.
El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la
República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se
presente como candidato.
Artículo 4°. Adiciónanse al artículo 152 de la
Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:
f) La igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.
Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los
miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de
Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la
Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a
la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al
acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas
presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el
Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para
candidatos a la Presidencia de la República.
El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto
de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República
expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la
mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley
Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.
Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado
o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el
Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente
la materia.
Artículo
5°. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.
Para el ciudadano demandante Rafael Ballén Molina, el
Acto Legislativo No. 02 de 2004, vulnera los siguientes artículos de la
Constitución Política:
I. 114 y 374 por falta de competencia del
Congreso de la República.
II. 1, 2, 5, 111, 112, 258, referentes a la democracia, participación y
pluralismo de ciudadanos y de partidos políticos.
III. 13, 40, 109, 123, 127, 209, en relación con el principio a la
igualdad, conformación, ejercicio y control político; financiación del
funcionamiento y de las campañas electorales y movimientos políticos con
personería jurídica; imparcialidad y no utilización del empleo para presionar a
los ciudadanos para respaldar una causa o campaña política.
IV. 113, 116, 150-10, 152, 153, 157, 160, 165, 166, 167, 168, 189-9, 228,
237, referidos a la estructura del Estado, separación de ramas del poder
público y formalidades en la expedición de la ley.
V.
190, 233, 239, 276, 281, 340, 341, 346, 348, 370, 371, 372 y 373: equilibrio de
órganos de control y régimen económico por períodos constitucionales.
VI. 303, 304 y 315-2, por desconocer el equilibrio de poder central
descentralizado.
Las razones expuestas como fundamento de la demanda se
sintetizan de la siguiente manera:
La facultad conferida por la Constitución Nacional al
Congreso de la República se circunscribe a la reforma de la Carta Política,
pero no le otorga la competencia para cambiarla por otra, como sucedió con el
Acto Legislativo No. 02 de 2004. Después de traer a colación las acepciones del
verbo reformar contenidas en el Diccionario de la Real Academia de la
Lengua, precisa que el Constituyente de 1991 en el artículo 114, bajo el
acápite de la “Estructura del Estado”, utilizó ese verbo para referirse
a las modificaciones de la Constitución, contrario al verbo utilizado en la
misma disposición constitucional para referirse a las leyes, en el cual utilizó
el verbo hacer, aspecto este que marca la diferencia y que pone de
presente la estructura del Estado. Al decir del actor, mientras el artículo 150
de la Carta establece que la facultad de hacer las leyes autoriza al Congreso
para “interpretar, reformar y derogar las leyes”, cuando se trata de
regular la función constituyente solamente le atribuye la posibilidad de “reformar”
la Carta Fundamental, como aparece en el Título XIII, y específicamente en el
artículo 374 constitucional.
Expresa el actor que la atribución para reformar la
Constitución no le permite al Congreso “hacer otra Constitución”,
sustituir el ordenamiento jurídico superior por otro distinto. En este caso, el
acto legislativo demandado cambio el espíritu, la esencia, la filosofía del
régimen jurídico-político que le otorgó el Constituyente de 1991, produciendo
en consecuencia una alteración de la Carta sin competencia para ello, la cual
es presupuesto de validez en la producción del Derecho, presentándose entonces
un vicio esencial e insaneable que afecta todo el procedimiento de adopción del
acto legislativo demandado.
A juicio del actor, contrario a lo sostenido por
varios funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público, la expedición del
acto legislativo cuestionado no consiste solamente en la reforma de algunos “articulitos”
de la Constitución Política, ni de la reforma explícita de la Carta, sino de “la
sustitución sustancial de una Constitución por otra distinta”, que altera
la esencia y “la espina dorsal” de la estructura del Estado en lo que
respecta a muchas materias e instituciones del Estatuto Fundamental.
En efecto, respecto de los artículos que aluden a la
democracia, participación y pluralismo de ciudadanos y de partidos políticos[1],
se cambian los principios que establecen que Colombia es una República “democrática,
participativa y pluralista”, en tanto se permite que solamente participe
como candidato a la reelección el Presidente de la República, excluyendo de
dicha posibilidad a todos los demás funcionarios de cierta jerarquía, así como
aquellos que han sido elegidos popularmente, como lo consagra el artículo 197,
inciso tercero, de la Constitución. Se pregunta entonces, como puede ser
democrática una República que excluye a ciertos funcionarios[2]
de la posibilidad de postular sus nombres para competir con el Presidente de la
República, como inconstitucionalmente se consagra en el artículo 2 del Acto
Legislativo 02 de 2004. Se cuestiona así mismo, sobre la presencia de los
principios de participación y pluralismo de una Nación, si únicamente el Jefe
del Estado puede ser reelegido y su movimiento político el único que entraría
en juego en dicha reelección, con desconocimiento de los demás movimientos con
personería jurídica otorgada por el propio Estado. Siendo ello así, se
desconoce el mandato constitucional contenido en el artículo 2 de la Carta,
como lo es el de facilitar a todos la participación en las decisiones que los
afecten, pues el acto legislativo demandado coarta el derecho a participar en
el libre juego democrático en igualdad de condiciones a las del Presidente de
la República.
Añade el actor que los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica tienen derecho a utilizar los medios de
comunicación social del Estado en todo tiempo, conforme a la ley (art. 111
C.P.), no obstante, ello ha cambiado con el acto legislativo acusado, pues en
la actualidad el único que puede hacer uso de esos medios para hacer campaña es
el Presidente de la República. En esa misma línea de pensamiento, alude al
incumplimiento del principio que garantiza a los movimientos o partidos
políticos que no participen en el gobierno, la facultad de ejercer una posición
crítica frente a éste, así como plantear y desarrollar alternativas políticas
(art. 112 C.P.), ante la inexistencia de un Estatuto de Oposición.
Realiza el demandante in extenso un recuento de
lo que ha sido el desarrollo del concepto de igualdad a través de la historia,
hasta llegar a la Asamblea Constituyente de 1991, que consagró en el artículo
13 de la Carta Política el principio de la igualdad de las personas, recogiendo
de esa manera las declaraciones contenidas en la Constitución de la
Independencia de los Estados Unidos y de la Revolución Francesa, pero en el
cual se incluyeron dos incisos que van más allá de dichas declaraciones, en
virtud de los cuales el Estado promoverá las condiciones para que dicho
principio sea real y efectivo, y adoptará medidas a favor de grupos
discriminados; y, la especial protección que debe brindar el Estado a quienes
se encuentren en situación de debilidad manifiesta[3],
los cuales con la expedición del acto legislativo acusado desaparecen, no sólo
por la exclusión que se realiza en el inciso tercero del artículo 2 del acto
legislativo en cuestión, esto es, la prohibición para algunos funcionarios del
Estado de ser elegidos Presidente o Vicepresidente de la República, sin han
ejercido el cargo durante el año anterior a la elección, sino por los factores
reales de poder que ostenta quien ocupa la Presidencia de la República, a
saber: recursos físicos (presupuesto, bienes del Estado), el poder de maniobra o
influencia ante los medios de comunicación; y, la autoridad legal que legitima
su poder.
El principio contenido en el artículo 40 superior, que
garantiza a todos los ciudadanos el derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control político, así como los consagrados en los artículos 109,
123, 127, 188 y 209[4], de
la Constitución Política, son desconocidos por el Acto Legislativo 02 de 2004,
por cuanto: “¿cuál es el candidato a la Presidencia de la República que
tiene presupuesto igual al que maneja el Jefe de Estado? ¿Cuál es el candidato
a la Presidencia de la República, que tiene igual capacidad de nombramientos
dentro y fuera del país al que tiene el servidor público que ocupa la primera
magistratura de la Nación?. De nada sirve que el Parágrafo Transitorio diga que
todos los candidatos presidenciales tendrán financiación y acceso a los medios
de comunicación durante sus campañas, pues éstas según lo señala el acto
legislativo No. 02 de 2004, serán de cuatro meses. Sin embargo, todo aquel
ciudadano que llegue a la Presidencia de la República, el 7 de agosto del
respectivo año de la posesión iniciará la campaña para su reelección, con todos
los recursos materiales (avión presidencial, vehículos), presupuestales,
humanos y de comunicación a su alcance”.
A juicio del actor, aun si a todos los candidatos se
les dieran las mismas oportunidades referidas, la desigualdad resulta evidente
pues el Presidente tiene tres años para hacer campaña y los demás aspirantes
sólo cuatro meses antes de la próxima elección.
Por otra parte, la estructura del Estado, la
separación de las ramas del poder público y las formalidades en la expedición
de la ley, consagrados en los artículos 113, 116, 150-10, 153, 157, 160, 165,
166, 167, 168, 189-9, 228 t 237 del Estatuto Fundamental, resultan violados,
con el inciso final del artículo 4 del acto legislativo demandado, en tanto le
asignó al Consejo de Estado funciones legislativas, al disponer: “Si el
Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere
declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado en un
plazo de (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”. Al respecto
expresa el actor, que la división del poder en ramas y órganos independientes
unos de otros, es un principio que ha estado presente desde las primeras
reflexiones sobre la formación del Estado, con el propósito de ponerles frenos
y contrapesos a los gobernantes. Con todo, ello ha sido desconocido pues el
inciso final del artículo 4 del acto legislativo 2 de 2004, ordena al Consejo
de Estado que: i) expida un reglamento que tiene el carácter de ley
estatutaria; ii) le cercena el control constitucional a la Corte Constitucional
en dos casos, a saber: si el Congreso expide la ley estatutaria que reglamente
el literal f) del artículo en cuestión, antes del 20 de junio de 2005, la Corte
no lo puede inexequible, pues si ello ocurre, la sentencia que así lo decida no
produce efecto alguna por disposición expresa del artículo 4 mencionado; y, el
reglamento que dicte el Consejo de Estado, aunque en sentido material es una
ley estatutaria, no tiene control de constitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional.
Expresa el demandante, que los cambios más profundos y
delicados para un régimen democrático se hallan en los sistemas de control y en
el período de los mismos, los cuales han dado un giro descomunal con el Acto
Legislativo 02 de 2002, por dos razones fundamentales: la primera, porque el
período de cuatro años que el artículo 190 de la Carta Política establece para
el Presidente de la República, se convierte en ocho, así, quien ocupe la
primera magistratura de la Nación tendrá en sus manos todos los factores de
poder a su alcance y los utilizará para duplicar el período inicial; la
segunda, porque de conformidad con lo dispuesto en la parte final del inciso cuarto del artículo
primero del Acto Legislativo 2 de 2004, “el Presidente o Vicepresidente
podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos
a partidos o movimientos políticos”. Ello se traduce en una injerencia
desbordada e indefinida del Presidente de la República para postular candidatos
a algunos cargos del Estado.
Este cargo, lo desarrolla el demandante de la
siguiente manera:
“Por las dos razones anteriores la conformación de
listas de candidatos y los períodos de los magistrados de las altas cortes, así
como los órganos de control que hoy tienen cierto equilibrio en postulaciones y
periodos ha sufrido cambios. Es preciso observar cómo la Asamblea Constituyente
de 1991, en un amplio debate de seis meses, dedicado exclusivamente a redactar
la Constitución, estableció un reparto del poder de manera equilibrada entre
las distintas ramas y órganos, en relación con el Presidente de la República:
ocho años para las altas cortes (art. 233 Const. Pol), postulación por parte
del Jefe del Ejecutivo de tres ternas para la Corte Constitucional ( art. 239
Const. Pol.), de un miembro de la terna para procurador general de la Nación
(art. 276 Const. Pol), postulación de la terna para defensor del pueblo (art.
281), con períodos de cuatro años para los titulares de éstos dos órganos de
control, así como para el contralor general de la República (art. 267 Const.
Pol.); este último funcionario público sin la injerencia del Presidente de la
República.
Todo este equilibrio en los sistemas de control, se ha
roto por mandato expreso del acto legislativo No. 2 de 2004. ¿Por qué? Porque
con el período de ocho años del Presidente de la República y con el mandato de
poder intervenir en la escogencia de candidatos, el Jefe de Estado, es decir, una
sola persona que se haga reelegir tendrá para el segundo período
presidencial todos los miembros del Congreso escogidos por él, habrá postulado
dos procuradores, dos defensores del pueblo, y estos serán elegidos sin dificultad
por unas cámaras legislativas cuyos miembros ha seleccionado el Jefe de
Gobierno (art. 189 Const. Pol). Por esa amplitud de poderes que el acto
legislativo No. 2 de 2004 le dio al Presidente de la República, también en el
segundo período habrá podido renovar toda la Corte Constitucional, no sólo con
la postulación de las tres ternas, cuya atribución tiene hoy, sino por la
ingerencia (sic) que ha tenido en la escogencia de los miembros del Congreso.
Los cambios en el régimen económico son igualmente
profundos: ¿Por qué? los principios consagrados en la Constitución Política de
1991, como el período de los consejeros de planeación (art. 340), planes y
programas de desarrollo (art. 341), formación anual del presupuesto (art. 246),
la expedición del presupuesto por decreto cuando el Congreso no lo haga (art.
348) y los sistemas de contratación del Gobierno (art. 355), que hoy son de
cuatro años, el acto legislativo No. 2 de 2004, lo amplía a ocho años: dos
planes de desarrollo, ocho presupuestos y ocho años de contratos.
El régimen monetario, cambiario y crediticio también
fue quebrantado de manera sustancial por el acto legislativo No. 2 de 2004,
¿Por qué han cambiado de manera sustancial todos los principios relacionados
con la Banca Central? Porque la definición que sobre este organismo autónomo e
independiente trae el artículo 371 de la Constitución es cosa del pasado:
desaparece la autonomía administrativa, patrimonial y técnica. ¿Por qué
desaparece? Porque esa autonomía se la daba la conformación de la Junta
Directiva que establecía el artículo 372. La clave de esta norma era que cada
Jefe de Estado no tenía la posibilidad sino de nombrar dos miembros de la Junta Directiva del Banco de dedicación
exclusiva. Estos dos miembros, junto con el ministro de Hacienda no alcanzaban
a conformar la mayoría. De acuerdo con lo prescrito en el acto legislativo No.
2 de 2004, el Presidente que sea reelegido podrá nombrar cuatro miembros de la
Junta Directiva, que junto con el ministro de Hacienda hará mayoría y se rompe
la independencia del Banco Central. Con una Junta Directiva del Banco de la
República proclive al Presidente de la República, se podrá jugar con el poder
adquisitivo de la moneda, con lo cual se ha cambiado el artículo 373 de la
Constitución Política”.
En ese mismo orden de ideas, considera el actor que el
equilibrio de poderes en lo que respecta al poder central – poder
descentralizado, también resulta quebrantado con la expedición del acto
legislativo cuestionado, porque la reelección presidencial duplica el período
del Presidente de la República, mientras que el de los servidores públicos que
detentan el poder local[5]
continúa siendo de cuatro años. Así las cosas, a su juicio, el Jefe de Estado
podrá tener en los ocho años de mandato, dos gobernadores como agentes suyos en
cada departamento, y podrá contar con dos alcaldes para conservar el orden
público.
Considera entonces el demandante que son tan extensos
y profundos los cambios introducidos a la Constitución Política por el Acto
Legislativo 2 de 2004, que en lugar de una reforma constitucional, lo que en
realidad se presentó fue la alteración de la esencia política y jurídica de la
Carta, una sustitución de la misma sin tener competencia para ello. Pero,
añade, además de ese vicio primigenio que vicia todo el trámite del proyecto
del acto legislativo que se examina, existen otros vicios de procedimiento en
su formación, como son: i) imprecisión en el título del acto legislativo; ii)
irregularidades en los trámites de la conciliación; iii) falta de mesa
directiva en la Comisión Primera del Senado en la primera vuelta; iv) exclusión
de minorías en la designación de ponentes; e, v) irregularidades en la plenaria
de la Cámara de Representantes en la primera vuelta.
La imprecisión del título del Acto Legislativo 2 de
2004, viola el artículo 169 de la Carta Fundamental que dispone: “El título
de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido…”, y el
artículo 193 de la Ley 5 de 1992, en la cual se repite el texto constitucional
aludido. Tanto en la norma constitucional como en la legal, se exige precisión
en el título de las leyes de suerte que desde el inicio el ciudadano sepa de
qué asuntos versa la ley o el acto legislativo. Sin embargo, en el acto
legislativo que se examina hay confusión y oscuridad en el título, porque no se
cumple con la precisión que exigen la Constitución y la ley. Adicionalmente, la
confusión no sólo está en el título, sino que por ninguna parte del texto del Acto
Legislativo 2 de 2004, aparecen las palabras “reelección inmediata del
Presidente de la República”. El título del acto legislativo demandado
señala “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones”, lo cual evidencia que no
corresponde precisamente a su contenido por dos razones: la primera porque la
Constitución de 1991 tiene 380 artículos de vigencia plena y 59 de vigencia
transitoria. Así, decirle al ciudadano que se reforman algunos artículos de la
Constitución es confundirlo, dejarlo en la oscuridad, imponerle la lectura
obligada de los 380 artículos de vigencia plena y los 59 transitorios, a fin de
que descubra cuales fueron los artículos reformados; en segundo
lugar, es tan general el título del acto
demandado, que no existe acto legislativo que no contenga artículos de la
Constitución Política. Por ello, se pregunta el accionante “Hay por ventura
algún acto legislativo que no contenga artículos de la Constitución Política”.
Ahora, en cuanto a las irregularidades en los trámites
de conciliación, aduce el actor que se trata de un vicio que torna inexequible
el acto legislativo acusado, pues se violan abiertamente los artículos 161 de
la Constitución, y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992, pues de conformidad con esas
disposiciones, el trámite de conciliación se realiza de la siguiente manera: un
primer debate se da en las comisiones accidentales de conciliación (art. 161
C.P. 186 Ley 5/92), el cual se realiza conjuntamente por las dos comisiones
accidentales de conciliación nombradas por los presidentes de una y otra
Cámara, y puede haber una o más sesiones de estudio y discusión. En el trámite
de conciliación del Acto Legislativo 2 de 2004, en el primer debate se presentó
una irregularidad, que fue puesta de presente por el Representante a la Cámara,
Hugo Zárrate, al expresar que él sólo fue citado a una reunión y que no firmó
la ponencia de conciliación, no obstante lo cual, en la Gaceta del Congreso
aparece firmando, irregularidad de la cual el doctor Zárrate dejo expresa
constancia.
Con posterioridad al primer debate, se realiza un
segundo debate de conciliación de manera independiente, es decir, uno en el
Senado y otro en la Cámara. Según la Constitución y la ley, “si después de
la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará
negado el proyecto”. En el trámite de conciliación del proyecto de acto
legislativo que culminó con el Acto Legislativo 2 de 2004, la sesión plenaria
de conciliación del proyecto se llevó a cabo el día 14 de diciembre de 2004, y
tanto en el Senado como en la Cámara en la práctica no hubo debate, por cuanto
esa reunión se ha dado en llamar “reunión para aprobar las actas de
conciliación”, y debido a esa ausencia de debate, se negó el uso de la
palabra a legisladores del Polo Democrático, liberales oficialistas e
independientes, de lo cual dejaron constancia concretamente los legisladores
Hugo Zárrate, Rafael Amador y Germán Navas Talero.
En relación con la falta de integración de la Mesa
Directiva en la Comisión Primera del Senado en la primera vuelta, según el
demandante se trata de un vicio de procedimiento que viola los artículos 147
del Estatuto Fundamental, 10 de la Ley 3 de 1992 y el parágrafo del artículo 40
de la ley 5 de 1992, por cuanto no se nombró Vicepresidente entre el 20 de
julio de 2003 y marzo de 2004, tratándose de un requisito exigido por la
Constitución y la ley, pues las Mesas Directivas en cada Comisión
Constitucional Permanente está integrada por un (1) Presidente y un (1)
Vicepresidente, así las cosas, teniendo en cuenta que en el mes de marzo de
2004 se llevó a cabo el primer debate de la primera vuelta del proyecto de acto
legislativo, al no haber Mesa Directiva jurídicamente constituida, los actos
que esa célula legislativa haya expedido son inexistentes.
En cuanto a la exclusión de las minorías en la
designación de ponentes, se vulnera con ello tanto el Preámbulo como el
artículo 13 de la Constitución, porque para los cuatro debates del proyecto de
acto legislativo que culminó con el acto legislativo ahora demandado, sólo
fueron designados ponentes los legisladores uribistas Mario Uribe, Claudia
Blum, Ciro Ramírez y el suplente de éste último, Juan de Jesús Córdoba “Y
ocurre que ninguno de estos senadores pertenece al Partido Liberal Oficialista,
ni al Polo Democrático, ni a los demás sectores minoritarios”. Así las
cosas, las minorías políticas representadas por legisladores de esos
movimientos políticos no pudieron presentar sus puntos de vista en los informes
respectivos, tanto en la Comisión Primera como en la Plenaria del Senado en
cada uno de los cuatro debates que se le dieron al proyecto de acto legislativo
demandado.
Por último, en lo que respecta a las irregularidades
de la Cámara en primera vuelta, a juicio del demandante, se trata de un vicio
de trámite que desconoce el inciso segundo del artículo 160 de la Carta
Política y el artículo 176 de la Ley 5 de 1992. Al respecto, el actor sustenta
su acusación de la siguiente manera:
“Tal como ocurrieron los hechos, en la plenaria de la
Cámara de Representantes, el jueves 17 de junio de 2004, no hubo debate, aunque
se habían inscrito para participar en él, desde el miércoles 16 más de 60
legisladores, en cambio sí hubo mucha presión por parte del señor Ministro de
Gobierno y de Justicia, doctor Sabas Pretelt de la Vega. Ante la ausencia de
debate, los legisladores del Partido Liberal, del Polo Democrático y de los
sectores independientes, como símbolo de ausencia de debate se pusieron un
tapabocas blanco. El doctor José Joaquín Vives en representación de los
legisladores que no habían podido hacer uso de la palabra dejó esta constancia:
“Esos tapabocas simbolizan que las reglas en el debate de este proyecto no han
sido claras y limpias y no sentimos que
tengamos garantías”. Y agregó: “Este es un debate en el cual se cambian las
reglas de acceso al poder y divorciarnos (sic) de un pueblo que ha sido
manipulado mediáticamente con estos temas muestra desde ya cómo serán
utilizadas las ventajas del poder”.
Con relación a las presiones del señor Ministro de
Gobierno, el legislador Germán Navas dijo: “El ministro Pretelt estaba frente a
la puerta, cuidando como un portero, que no se le fuera a salir ningún amigo
del Gobierno y se le disolviera el quórum”. El señor Ministro Pretelt reconoció
su esmero porque se aprobara el proyecto, y así reconoció: “Si se está
disolviendo el quórum no es un pecado que un Ministro le diga al parlamentario:
‘hombre no se vaya que se disuelve el quórum’. Es más, le estaba pidiendo a la
oposición que expresara su oposición”. En conclusión, en la plenaria de la
Cámara de Representantes, el jueves 17 de junio, fecha en que debía de llevarse
a cabo el segundo debate, hubo votación, pero no se adelantó debate, como lo
prescriben las normas citadas. Por estas razones el acto legislativo No. 2 de
2004 es inexequible”.
IV. INTERVENCIONES CIUDADANAS
1. Intervención
del Sindicato de Servidores Públicos – Hospital Universitario del Valle
“SINSPUBLIC H.U.V.”
El Sindicato
interviniente, considera que el Acto Legislativo No. 2 de 2004, es
inconstitucional, por las razones que puntualiza de la siguiente manera:
El proyecto de reelección presidencial inmediata se
realizó para favorecer a una persona en particular, concretamente, al actual
Presidente de la República. Con ello, se vulnera de manera flagrante el
principio de igualdad, en la medida en que prohibe a los gobernadores y
alcaldes aspirar a la primera magistratura. De otro lado, pone al servicio del
actual Jefe del Estado, todo el aparato de gobierno para su campaña
reeleccionista, poniendo en desventaja a los demás candidatos. Adicionalmente,
mientras a los servidores públicos se les prohibe participar en política, al
primer servidor público del país se le dan todas las garantías para ello.
2.
Intervención del ciudadano Hernán Andrade Serrano
El ciudadano Hernán Andrade Serrano, en su calidad de
Senador de la República, y de autor y ponente de una de las iniciativas de
reforma de la Constitución, en materia de reelección, interviene en el presente
proceso para solicitar que la Corte Constitucional se abstenga de conocer y
juzgar el contenido y fondo de la reforma constitucional adoptada por medio del
Acto Legislativo 2 de 2004. Dicha solicitud la formula con fundamento en los
artículos 241 y 379 de la Constitución Política.
Considera que de entrar la Corte Constitucional al
estudio de fondo de la reforma constitucional aludida, es hacer de la Carta
Política una institución pétrea y condenada a fosilizarse. Aduce que el Derecho
es por su esencia y naturaleza reformable, razón pro la cual es inaceptable que
se predique por algunas personas el fin del constitucionalismo, por la entrada
en vigencia de la Constitución de 1991, pues ello iría en contravía del carácter
dinámico e histórico del Derecho “al tiempo que estimularía la búsqueda de
salidas extraconstitucionales”.
A su juicio, plantear que el Congreso de la República,
un referendo o una Asamblea Nacional Constituyente, pueden reformar la
Constitución pero no cambiarla, sería tanto como pensar que un Estado Liberal
no hubiera podido mutar jurídicamente hacía un Estado Social de Derecho, o que
por ejemplo, no se pudiera pasar de una República Unitaria a un Estado
Federado, o que no sería válido desde el punto de vista jurídico, abandonar el
presidencialismo para adoptar un régimen parlamentario.
Considera que si bien la Constitución Política otorga
a la Corte Constitucional la función de la guarda de la integridad y supremacía
de la Carta, ello no puede llevar al absurdo de transformar una función
jurídica en una posición política, lo cual además de antidemocrático, atentaría
contra los dictados del Constituyente que establecieron precisos límites a la
función de guarda de la Constitución.
3. Intervención
del ciudadano Ricardo Barrios Zuluaga
El interviniente coadyuva la demanda que se examina,
encaminada a obtener la inexequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2004, tanto
por incompetencia del Constituyente Derivado, como por vicios de procedimiento
en la formación del acto legislativo en cuestión.
Fundamenta su coadyuvancia en unos artículos que como
columnista de opinión del Diario regional El Heraldo de Barranquilla, realizó
en relación con el acto legislativo demandado. Así, en relación con el cargo por
violación de los artículos 114 y 374 de la Carta Política, por falta de
competencia del Congreso de la República, expresa que sobre ese tema opinó con
fecha de 24 de abril de 2004, en el periódico mencionado, en el cual expresó lo
siguiente.
“Se embarcó definitivamente el Presidente Alvaro
Uribe, en la nave de la reelección presidencial inmediata, con su propio
nombre, parecido a lo que hizo Rafael Reyes en 1905, con el Acto Legislativo
número 5 de 30 de marzo de ese año, expedido por la Asamblea Constituyente de
‘bolsilllo’ del dictador, con el aumento de su período presidencial, de seis a
diez años, mientras él ejerciera la Presidencia de la República, del cual no
pudo disfrutar, ya que un movimiento bipartidista lo sacó abruptamente del
poder en 1909, cuando apenas había cumplido 5 de los 6 años de su período
original.
Conviene ahora que se debate públicamente el tema de
la reelección, conocer antecedentes históricos de la aprobación del artículo
197 de la Constitución de 1991, que consagra la prohibición absoluta de la
reelección del ciudadano que a cualquier título hubiera ejercido la
Presidencia, y para ello nada mejor que transcribirle a mis fieles lectores,
unos párrafos de la ponencia rendida, en el seno de la Constituyente, por el
Delegatario Carlos Lleras de la Fuente, en mayo de 1991, y publicada en la
‘Gaceta Constitucional’ número 73, del 14 de mayo de 1991, así:
‘La prohibición de reelección absoluta implica que el
Presidente o quien haga sus veces no puede desempeñar dicha función fuera de su
respectivo período, de allí que se sugiera que dicha prohibición vaya
acompañada de la ampliación del período presidencial a cinco años.
Tanto período como reelección impide que un solo
hombre decida el destino nacional y aspire a perpetuarse como solución
providencial permanente.
En síntesis, podría buscarse una mayor participación
democrática impidiendo que una misma persona desempeñe el cargo por más de un
período presidencial y la politización gubernamental a favor del presidente
para su reelección’
Ahora bien, la Constitución de 1991 consagra un
sistema republicano de gobierno, con presidencialismo moderado, período
presidencia corto y prohibición absoluta de reelección presidencial,
semiparlamentarismo, incrustado en el numeral 9 del artículo 135 de la Carta,
al autorizar la Moción de Censura para los Ministros del Gabinete presidencial;
con renuncia o destitución del Ministro censurado. Con controles recíprocos de
los poderes del Estado y con amplia autonomía para que los órganos de control,
como Procuraduría y Contraloría Generales de la República, ejerzan a cabalidad
su función fiscalizadora al ejecutivo; con independencia y autodeterminación
del órgano electoral compuesto por el Consejo Nacional Electoral y el
Registrador Nacional del Estado Civil.
Al alterarse el marco político del ejecutivo, diseñado
por la Constitución de 1991, con la aprobación por parte del Congreso, de la
reelección inmediata del Presidente de la República, es posible que la carta
política de los colombianos pierda su identidad original, en cuyo caso podría
ser demandado el Acto Legislativo aprobatorio de la reelección inmediata ante
la Corte Constitucional, teniendo como precedente la famosa Sentencia de la
Corte Suprema de Justicia de 5 de Mayo de 1978, que declaró inexequible el Acto
Legislativo número 2 de diciembre de 1977, por medio del cual se convocaba a la
‘Pequeña Constituyente’, craneada por el Presidente Alfonso López Michelsen,
durante su período presidencial.
En efecto, en la providencia judicial de marras, la
máxima corporación judicial de Colombia, en ese entonces, asentó en la página
203, la siguiente jurisprudencia:
‘De donde se desprende que el poder de reforma obliga
a su ejercicio. 1. A conservar la identidad política de la constitución. Por
modo que no puede el constituyente derivado cambiar por otra la suma de las
normas constitucionales cuya integridad confía el Constituyente primario a la
Corte Suprema de Justicia – hoy día Corte Constitucional-, como guardiana de la
Constitución’”.
Añade el interviniente, que en columna de 12 de junio
de 2004, se volvió a referir a la iniciativa de reelección presidencial
inmediata, en los siguientes términos:
“El Acto Legislativo por medio del cual se modifican
los artículos 127, 157, 197, y 204 de la Constitución de 1991, pasó en votación
de primera vuelta, en la Comisión Primera de la Cámara, con una mayoría pírrica
de solo dos votos, obtenidos con presión y maniobras ‘clientelistas’, por parte
de altos funcionarios del gobierno Uribe Vélez.
Con relación a la controvertida iniciativa
constitucional, en conferencia dictada en Barranquilla por el infatuado ex
fiscal General, Alfonso Gómez Méndez, buen penalista y nada más, para mí, éste
manifestó lo siguiente: ‘Esto sería un retroceso histórico porque es volver a
la constitución política de 1886, que permitía la reelección inmediata, pero ni
siquiera la estamos reeditando, porque de ser así le estaríamos diciendo al
Presidente que se retirara un año antes y que participara en igualdad de
condiciones a los otros candidatos’.
El símil no es totalmente exacto, por cuanto, según el
artículo 127 de la constitución de 1886, si el Presidente en ejercicio aspiraba
a la reelección se le reducía prácticamente su primer período a cuatro años y
medio, de un lapso constitucional de seis, ya que tenía que retirarse del mando
dieciocho meses, y no un año, antes de la elección. Luego, no puede ser igual
al proyecto que se tramita actualmente en la Cámara de Representantes, donde el
Presidente actual no se retirará ni un solo día, antes o después de su
inscripción.
En consecuencia, no hemos retrocedido a 1886
literalmente hablando, sino a 1839, cuando el Doctor José Ignacio de Márquez,
como Vicepresidente de la República, sin haber ejercido el poder ejecutivo, fue
inmediatamente elegido para el cargo de Presidente, lo que sirvió de pretexto a
una revolución en 184, llamada de los ‘Supremos’, que fue en la práctica la
rebelión de la provincia colombiana contra el centralismo bogotano.
Conviene transcribir entre comillas, el pensamiento
original de uno de los constituyentes – delegatarios, de 1885, que contribuyó
eficazmente, como contraparte del señor Miguel Antonio Caro, a la redacción del
artículo 127 de la Constitución de 1886, así: ‘Quisieron por lo tanto, los
constituyentes de 1886, no dejar margen de duda alguna en esta materia, y
meditaron sobre los términos más adecuados para resolver claramente el punto.
Uno de los delegados propuso que se dejara a las leyes la determinación de los
casos de reelegibilidad, pero esta mala idea fue abiertamente rechazada.
‘Ella dejaba el campo libre al Presidente para ejercer
su influencia sobre el congreso y recabar una ley que permitiese la reelección;
con lo que, a más de crearse un elemento de intrigas y de corrupción de las
Cámaras, podía el Presidente perpetuarse en el mando, por medio de una serie de
reelecciones que sería difícil de impedir’. Esta última frase fue utilizada
como propia recientemente en Bogotá, por un personaje de muchas campañillas en
el mundo político y jurídico, oriundo de la meseta cundi boyacense.
Proseguimos con Don José María Samper de la siguiente
manera: ‘La razón irrefutable de esta prohibición, fundada en la experiencia
tanto como en el buen sentido es obvia; el Jefe de Gobierno tiene en sus manos
la fuerza pública, todo el vasto tren de empleados administrativos, y cuantos
medios de influencia y aún de presión y soborno pueden ser empleados para
obtener la reelección inmediata. Y es claro que semejante reelección, no
solamente no significa la verdadera opinión y confianza de los electores, sino
que es ocasionada a los más graves actos de intimidación y corrupción del
Estado y a mil perniciosas contingencias en el gobierno y la administración’”.
Una vez el interviniente trascribe dos de sus columnas
de opinión, para reforzar los cargos por violación de los artículos 114 y 374
de la Constitución, aduce en relación con la acusación que por otros vicios de
procedimiento en la formación del acto legislativo demandado formula el actor,
luego de transcribir algunos apartes de otras columnas de opinión, que el acto
legislativo demandado consagra la reelección inmediata del Jefe del Estado con
carácter transitorio y no permanente, y fue expedido para favorecer al actual
titular del poder ejecutivo nacional, en contravía de la esencia de las normas
consagradas en la Constitución, la cuales se caracterizaban por ser generales,
impersonales y abstractas, pues fueron expedidas con la intención de que
perduraran en el tiempo.
Luego de citar apartes de la sentencia C-511 de 2003,
para reafirmar lo sustentado en el párrafo precedente, sostiene que el
parágrafo transitorio del artículo 2 del acto legislativo demandado, no fue
discutido, debatido, votado y aprobado, en los ocho debates obligatorios, en
las dos vueltas exigidas por el artículo 375 de la Carta Fundamental, sino que
apareció sorpresivamente en el octavo debate, sin haber sido sometido a ningún
trámite anterior durante la primera vuelta, ni la segunda, en los tres primeros
debates de las Comisiones Primeras de Cámara y Senado, ni en las respectivas
Plenarias. Siendo ello así, es este un nuevo vicio de procedimiento además de
los mencionados por el demandante, consistente en la violación flagrante del
inciso 2 del artículo 375 de la Constitución Colombiana.
4. Intervención
del ciudadano Jorge Franco Pineda
El ciudadano Franco Pineda interviene para coadyuvar
la demanda que se examina, para lo cual expone lo que considera vicios de
trámite insubsanables, de la siguiente manera:
La manera como fueron tramitados más de cincuenta
impedimentos por diversas causas, se realizó contrariando las disposiciones
legales que rigen la materia, por cuanto en casi todas las ocasiones el
impedimento fue leído y de inmediato sometido a votación en sesión plenaria, en
las cuales intervenían todos los representantes, salvo el legislador de cuyo
impedimento se trataba. Con posterioridad, se leía el siguiente impedimento y
se aplicaba el mismo procedimiento, hasta agotar la totalidad de los
impedimentos que reposaban en Secretaría. Solamente, con excepción de unos
pocos casos[6] no se
dio ninguna clase de debate en torno al impedimento que se invocaba.
Después de citar un ejemplo del trámite de los
impedimentos, aduce el interviniente que el proceso de votación de los mismos
terminó siendo una “cadena de la dicha”: “yo te absuelvo y tu me absuelves”.
Agrega que revisadas las Gacetas del Congreso, no se encuentra un solo caso de
alguien que se haya abstenido de votar o haya votado en contra, por razón de
haber salido favorecido en votación anterior respecto de su propio impedimento.
Ello, añade, contraría claros criterios éticos de los servidores públicos,
quienes para el adecuado desempeño de sus funciones deben observar una actitud
neutra respecto de intereses particulares.
Considera que los impedimentos invocados en el trámite
del proyecto de acto legislativo demandado, no son exclusivamente del fuero
moral de los congresistas, sino que se invocaron por disposición expresa del
reglamento del Congreso, lo que significa que hacen parte de lo que algunos
llaman “la moral de relación”, que no es cosa distinta que el ejercicio de la
ética. Con el proceder por parte de los Representantes en el trámite de los
impedimentos, no sólo faltaron a sus deberes éticos, sino que violaron
abiertamente el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), que los obligaba ante
la imposibilidad de actuar imparcialmente, a declararse impedidos respecto del
colega que los acababa de absolver.
Por otra parte, aduce en su intervención el ciudadano
Jorge Franco, que el Congreso no tiene competencia para cambiar la estructura del
Estado, la cual corresponde, a partir de la Constitución de 1991, a un Estado
Social de Derecho con separación de las tres ramas del poder público. Así las
cosas, el Acto Legislativo 2 de 2004, al asignar al Consejo de Estado
facultades legislativas, desconoce esta separación de poderes que marca la
forma de la estructura del Estado, presentándose las siguientes paradojas:
El desarrollo de esa ley le corresponde al Presidente
de la República. Así, en caso de ser demandado alguno de los decretos reglamentarios,
le al Consejo de Estado, autor de la ley, decidir sobre su legalidad,
convirtiéndose de esa manera en juez y parte, esquema que rompe la división de
poderes.
Si la Corte Constitucional avoca el conocimiento de la
constitucionalidad de la ley estatutaria, se estaría institucionalizando el
conocido “choque de trenes”, que tanto daño a hecho a la imagen de las altas
corporaciones del país.
El Congreso de la República otorgaría facultades para
expedir leyes estatutarias, contra expresa prohibición constitucional (C.P.
art. 150-10).
Existiría en el ámbito jurídico una ley con origen
judicial y control judicial, rompiendo el equilibrio y los contrapesos del
Estado democrático.
Concluye el interviniente señalando que el Congreso
carece de competencia para cambiar la Constitución, pues a la luz de los
artículos 114 y 374, su competencia se circunscribe a la reforma de la misma.
De no ser así, no se entendería que ciertas reformas constitucionales aprobadas
por el Congreso deban ser sometidas a referendo (C.P. art. 377), pues si
tuviera la facultad de cambiar la Carta Política no tendría sentido esta norma
constitucional.
5. Intervención del ciudadano Manuel Fernández
Díaz
El ciudadano interviniente, estudiante de Derecho de
la Universidad Popular del César, solicita que dentro del estudio de
constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2004, se tenga en cuenta su
ponencia titulada “LA REELECCION COMO MECANISMO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA”.
En ella, hace una breve
reflexión sobre “la institución jurídica llamada Reelección Presidencial”,
considerándola como un mecanismo para fortalecer las instituciones
democráticas, compatible con nuestro actual sistema presidencialista. Sin
embargo, en su ponencia no hace ninguna confrontación con la Constitución, ni
analiza los cargos presentados en esta demanda.
6. Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano
Guzmán
El ciudadano Ramiro Bejarano
Guzmán, intervino como ciudadano, en el proceso de la referencia, solicitando
que se declare inexequible el Acto Legislativo No. 02 de 2004, por medio del
cual se sustituyó la Carta Política, para los fines de implantar la
reelección presidencial inmediata.
Explicó que: “durante la
primera vuelta del trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2004, varios
representantes a la Cámara manifestaron ante la plenaria estar impedidos por
razón de conflictos de intereses, derivados de varias causas, principalmente la
relacionada con la de que los involucrados dijeron tener parientes en el
Gobierno, lo que potencialmente los favorecería de aprobar una reelección del
régimen que había dispensado tales nombramientos”.
En consecuencia, consideró que
tales impedimentos habiéndose fundado en conflictos de intereses, debieron
haber sido decididos o resueltos por la Comisión de Ética del Congreso, según
lo previsto en el artículo 59 de la ley 5 de 1992. Sin embargo, fueron
decididos en la Plenaria de la Cámara contrariando la disposición legal.
Decisión que Bejarano califica como “una calculada maniobra para salvar el
proyecto de acto legislativo, pues de haberse tenido que surtir la intervención
de la Comisión de Ética, ello habría implicado dilación en el trámite en curso,
y su más seguro naufrago, atendida la consideración de que los actos
legislativos han de tramitarse en dos legislaturas”.
Por tanto, afirmó que el hecho
denunciado al amparo de esta intervención ciudadana es un vicio de forma
insalvable que no puede ser enmendado, porque se predica del trámite del
proyecto y no un vicio de fondo, que además se traduce en la circunstancia legal
de que los impedimentos no han sido resueltos por quien era el órgano
competente para ello, y a pesar de tan flagrante falta se continúo el trámite
hasta el final.
7. Intervención del ciudadano Christian Fernando
Cardona Nieto
A juicio del interviniente la Corte Constitucional
solamente tiene facultad para revisar los actos legislativos por vicios de
procedimiento en su expedición, por cuanto expedido el acto legislativo una vez
cumplido su trámite, surge a la vida jurídica una norma de rango constitucional
como las demás que integran la Carta Política que no han sido reformadas ni
modificadas y, de las cuales no se puede pensar que tienen rango inferior. Es
decir, las normas que reforman la Constitución mediante un acto legislativo,
forman parte integrante del Estatuto Fundamental, sin que sea dable el cotejo
de las mismas con los principios orientadores de la Carta. Pretender dicha
confrontación, conllevaría a determinar que las normas así expedidas no tienen
rango constitucional sino legal, lo cual constituye un absurdo jurídico. Es esa
la razón por la cual sólo los vicios de trámite pueden ser objeto de control
constitucional, en el cual solamente procede la verificación del cumplimiento
del trámite para la expedición de dichos actos.
Con todo, agrega el interviniente, la Corte
Constitucional ha sostenido que es competente para conocer también sobre
posibles vicios de fondo surgidos de la falta de competencia del constituyente
derivado, para reformar algunos puntos de la Constitución que considera inmodificables
por tratarse de una atribución exclusiva del constituyente primario, es decir,
el pueblo. Tesis esta que ha quedado plasmada en la sentencia C-511 de 2004,
atenuada en la sentencia C-1200 del mismo año, las cuales transcribe
parcialmente, pero en las que, a su juicio, a pesar del esfuerzo por establecer
una metodología que permita determinar cuál sería el núcleo irreductible de
normas que por contrariar los principios de la Carta, hacen que la misma o las
normas que la integran, sean sustituidas, suprimidas o eliminadas, o, dicho de
otra manera “cuáles serían los límites que de manera implícita, pues es claro
que de manera explícita no existen, que tendría el poder de reforma del
Congreso que acatar cuando se propusiera como tarea la expedición de un auto
(sic) legislativo tendiente a reformar la Constitución”.
Realiza el interviniente un análisis de los límites al
poder de reforma, para lo cual aduce que los mismos pueden ser explícitos o
implícitos. Los primeros son aquellas cláusulas constitucionales contenidas de
manera expresa y concreta en el texto de la Carta, que son de reserva exclusiva
del constituyente primario y, en consecuencia resultan inmodificables por el
constituyente derivado. Los límites implícitos son aquéllos que si bien no se
encuentran consagrados expresamente en la Constitución, si lo están en tratados
internacionales suscritos por los Estados, incorporados debidamente al derecho
interno de un país, y por lo tanto hacen parte del ordenamiento constitucional
pues están íntimamente relacionados con los derechos humanos y el principio
democrático, de suerte que se convierten en algo tangible y cierto que no
pueden ni deben ser desconocidos, es, agrega el interviniente, lo que se conoce
como bloque de constitucionalidad.
Encontrando pues el poder de reforma límites
implícitos derivados del derecho internacional y de los tratados
internacionales, surge la pregunta de si las normas internacionales priman o
tienen un carácter superior a la normatividad interna y, en el evento de presentarse
un conflicto, cuál de las normas debe prevalecer, y cuál la entidad con
competencia para resolver la controversia. Para resolver dichos interrogantes,
acude el interviniente a citar tres tesis que han sido recogidas por el derecho
comunitario europeo cuando se ha tratado el asunto en cuestión, que lejos de
ser excluyentes se complementan. Así, manifiesta que en especial los alemanes
han acudido a la “complementariedad de normas y ordenamientos, de
acumulación o de paralelismo de los distintos sistemas”.
Luego de explicar brevemente en que consisten cada una
de las tesis aludidas, aduce que el único sistema con el que se podría contar
en el caso colombiano, es el paralelismo, el cual consiste en “la
coexistencia horizontal de unos ordenamientos, sin que exista interdependencia
alguna entre los mismos”, caso en el cual el interprete constitucional lo
máximo que podría realizar, dada la falta de subordinación de normas, es tener
en cuenta la existencia de límites que hagan parte del bloque de constitucionalidad
para determinar la validez o invalidez de la reforma constitucional y la
competencia o incompetencia del Congreso, para desconocer en forma rotunda los
principios que integran dicho bloque.
Expresa el interviniente, que ante la inexistencia de
una jerarquía superior de las normas que integran el bloque de
constitucionalidad frente a las normas constitucionales, el estudio del juez
constitucional se debe reducir al examen del desconocimiento de los derechos o
los principios democráticos, dejando eso si a salvo la competencia del Estado
Colombiano para regular esas materias atendiendo las particulares
circunstancias que nos afectan, pues en caso contrario, sería tanto como
aceptar que las normas que integran el bloque de constitucionalidad se
encuentran por encima del derecho interno y que tienen la virtualidad de
sustituir las normas constitucionales que nos rigen, evento en el cual los
colombianos habríamos hecho “dejación de nuestra soberanía”.
Sentado lo anterior, en concepto del interviniente, la
reelección presidencial no elimina ningún derecho ni suprime ningún principio
democrático pues, por el contrario, reafirma el principal y más importante de
todos los principios democráticos, cual es el de elegir y ser elegido, así como
el más trascendental de los derechos, como lo es la libertad que tiene el
pueblo para rechazar o premiar al gobernante de turno. Además, la reelección se
sustenta en otro de los principios rectores de la democracia, a saber, el
derecho que tienen las mayorías para escoger a la persona que ha de regir sus
destinos. En síntesis, considera que la reelección presidencial no sustituye ni
modifica la Constitución existente, sino que sitúa al país con las corrientes
modernas en las cuales dicha figura ha sido establecida.
En relación con los vicios de procedimiento que
respecto de Acto Legislativo 02 de 2004, han sido planteados en las distintas
demandas, deben de ser rechazados por la Corte, si los precedentes son
respetados.
V.
INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS
1. Intervención del Presidente del Senado de la
República
El Senador Luis Humberto Gómez
Gallo, entonces Presidente del Congreso de la República, intervino haciendo un
llamado a la Corte Constitucional para que reflexione sobre la titularidad del
Congreso para reformar la Constitución Política, para la cual tiene el deber de
sujetarse a la observancia de las normas constitucionales que regulan esta
función.
Explicó que la función
constituyente o de expedir normas de rango constitucional es una función reglada
por la Constitución que, para el efecto estableció unos procedimientos
regulatorios de la formación de los actos legislativos. Por tal razón la misma
Constitución confiere a la Corte Constitucional la potestad de declarar la
inexequibilidad del acto reformatorio de la Carta que desconozca los
procedimientos previstos para su formación. De considerar que las cámaras han
incurrido en un error subsanable lo devolverá a la autoridad que lo profirió
para la enmienda del defecto procesal. De lo contrario, decidirá su
inconstitucionalidad, sin que ninguna autoridad del Estado deba desconocer su
determinación inapelable.
Consideró que nuestra
Constitución no consagra en ninguna de sus normas, limite material a la
potestad constituyente de las Cámaras. No existe disposición constitucional
vigente que consagre temas vedados al poder de reforma constitucional del
Congreso.
Adujó que es incompetente el
tribunal constitucional para decidir por vicios de competencia material o de
fondo. La voluntad de la Asamblea Nacional constituyente de 1991, expresada en
la ausencia de límites al poder de reforma constitucional del Congreso de la
República, es coherente con el texto constitucional del artículo 241 de la
Carta, inciso 1, que atribuye a la Corte Constitucional la competencia para
decidir las demandas de inconstitucionalidad contra los actos
reformatorios de la constitución, “solo por vicios de procedimiento en su
formación”. De haber dispuesto límites competenciales materiales, la
Constitución de 1991 hubiera otorgado a la Corte Constitucional atribuciones
para decidir sobre vicios de competencia material o vicios de fondo.
Concluyó afirmando que “los
fueros del Congreso de la República están señalados en la Constitución Política
y sus límites son los que la Carta Política prevé. Del mismo modo, las
competencias de los demás órganos constituidos del poder público son las que
fija la Constitución. No podría ser de otra manera. La democracia descansa
sobre este principio, sin que sea saludable que ningún poder, legislativo,
ejecutivo o judicial, prevalezca sobre el orden constitucional o subordina a
los otros poderes”.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El ciudadano Sabas Pretelt de la Vega, actuando como
tal y en su calidad de Ministro del Interior y de Justicia, intervino en este
proceso para oponerse a las pretensiones de la demanda, y en tal virtud
solicitó que se declare la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2004.
Luego de transcribir la norma demandada señala lo que
denomina “Cuestiones preliminares” y, en ese orden, manifiesta que en la
Constitución Política de Colombia no se establecieron límites al poder de
reforma de la Carta Política por el Congreso. Para sacar adelante tal
afirmación expresa que “una
interpretación del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen
prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el
momento fundante, como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través
del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre
que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa el poder de
reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede
ser controlado”.
Sostiene que no puede aceptarse el concepto de
cláusulas pétreas implícitas en la Constitución, por cuanto las únicas
limitaciones posibles al constituyente derivado son las que aparezcan
explícitamente en la Carta Política, para lo cual se apoya en conceptos de
Vanossi en su obra “Teoría Constitucional”, así como en algunas citas parciales
del Consejo Federal Suizo y en afirmación según la cual en ese sentido también
se ha pronunciado el Consejo Constitucional Francés.
A continuación señala que conforme a los antecedentes
de la Constitución de 1991, el control constitucional de los actos de reforma a
la Carta Política quedó expresamente limitado a los vicios de procedimiento en
la formación del correspondiente acto legislativo. De esta manera, según su
exposición, la Corte Constitucional carece de competencia para pronunciarse
sobre el contenido de una reforma constitucional, pues, toda reforma
constitucional introduce normas que no estaban contenidas antes en la Carta
Política y que pueden estar en contradicción con las normas constitucionales
anteriores a la reforma. Si la Corte extendiera su poder de control al
contenido de la reforma, se tornaría en inmodificable la Constitución y ello
supondría que toda reforma constitucional es de rango inferior al texto
original de la Carta, aseveración en apoyo de la cual cita algunas sentencias
de esta Corporación.
Expresa que el poder de reforma es una competencia
constitucional legítima que comprende no sólo la definición de normas de
derecho positivo, sino “también la determinación de la medida en que esa
atribución subjetiva es congruente con la conciencia política dominante, lo que
implica una pregunta por la legitimidad considerando el clamor social en un
tiempo histórico determinado”.
En las consideraciones preliminares de su escrito,
añade el interviniente que la reforma a la Constitución mediante acto
legislativo debe realizarse con sujeción al procedimiento que para su formación
se exija por la Carta Política y el reglamento del Congreso con respeto al
pluralismo, al derecho de participación, al principio de las mayorías y a la
publicidad, todo lo cual, -anticipa-, se cumplió a cabalidad, “por lo que
carece de fundamento toda imputación en contrario”.
En el capítulo denominado “Respuesta a los cargos de
la demanda”, manifiesta que no es cierto, como lo afirma el demandante, que el
título del acto legislativo carezca de precisión. Al contrario, si bien es
verdad que la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1998, señaló que “el
título de acto legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a
su texto precederá esta fórmula: El Congreso de Colombia, DECRETA”, también lo
es que en estos la materia preponderante es en sí misma la reforma de la
Constitución”, esa exigencia de precisión debe tener en cuenta que en los actos
legislativos el asunto predominante del cual ellos se ocupan, es “la reforma de
determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a
ella, con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva”, conforme a lo dicho por la misma Corte en
sentencia C-222 de 1997.
De esta manera, a juicio del interviniente, si la
materia propia de un acto legislativo es reformar la Constitución no existe
imprecisión si se indica que por medio de él se “reforman algunos artículos de la
Constitución Política”, como ocurrió en este caso, a lo cual debe agregarse que
en definitiva todas las reformas a la Constitución quedan incorporadas en un
“texto único que es la Constitución”.
A continuación, el interviniente asevera que tampoco
tiene razón el demandante en cuanto a la supuesta existencia de
“irregularidades en el trámite del informe de conciliación”.
Para sacar adelante su aserto, manifiesta que según el
actor en la conciliación al Representante Hugo Zárrate sólo se le invitó a una de
las reuniones y no firmó la propuesta de conciliación. Sin embargo, -prosigue
el interviniente- “en la Gaceta del Congreso aparece firmando”.
De otro lado, indica que no es cierto como se afirma
en la demanda que tanto en el Senado
como en la Cámara de Representantes se le hubiere negado “la palabra a
Representantes del Polo Democrático, liberales oficialistas e independientes”,
por lo que no existió violación de los artículos 161 de la Constitución Política ni de los
artículos 186-189 de la Ley 5 de 1992.
Tras citar jurisprudencia de la Corte Constitucional
sobre los artículos 186 a 189 de la Ley 5 de 1992, referentes a las comisiones
de conciliación, manifiesta que la aprobación impartida al proyecto de acto
legislativo por las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, no fue de
textos idénticos, por cuanto se presentaron discrepancias en relación con “los
artículo 1, 2 y 4 del proyecto”. Por ello, se integró la comisión de
conciliación “designando en total 18 ponentes (sic), 9 senadores y 9 representantes”,
entre los cuales se incluyeron autores, ponentes, y además, congresistas que en
las plenarias manifestaron reparos o fueron “fervientes opositores del
proyecto”.
El informe de conciliación fue adoptado de la mayoría
de los integrantes de la comisión, la cual inicialmente fue convocada el 3 de
diciembre de 2004 para reunirse el 6 de diciembre del mismo año, reunión en la
cual se aprobó por mayoría un texto unificado para presentar a consideración de
las plenarias de las cámaras, mayoría de la cual no formó parte el
Representante Zárrate, por lo que no se violó el artículo 161 de la
Constitución. Lo que sucedió fue que “no se acogieron los planteamientos por él
expuestos y su abstención en la firma del informe de ponencia” no constituye
vicio alguno. En realidad se realizó una sola reunión en la que tuvo
oportunidad el Representante Zárrate de expresar sus opiniones, hasta cuando se
retiró. No existió ningún vicio “por no haberse acogido los planteamientos del
Representante Zárrate, como se colige de las constancias que realizó en sus
intervenciones sobre el particular en la plenaria de la Cámara del 14 de
diciembre”, tal como se desprende de la intervención de los Representantes Hugo
Ernesto Zárrate Osorio y William Vélez Mesa, que transcribe parcialmente.
Acepta el interviniente que el Representante Zárrate
no firmó el informe de conciliación, pero expresa que esa circunstancia no
afecta la validez del informe. Además, en la publicación del informe y el acta
de conciliación en la Gaceta del Congreso No. 798 de 9 de diciembre de 2004, la
inclusión del nombre del representante mencionado no significa que lo hubiere
firmado, “tal como lo constata la certificación expedida por el gerente general
de la Imprenta Nacional solicitada para estos efectos”.
A continuación el interviniente afirma que el informe
de conciliación fue adoptado mayoritariamente por la Comisión de Mediación, que
se adjuntó al informe el acta de conciliación con el texto conciliado que se
propuso a consideración de las plenarias de las cámaras legislativas y que se
cumplió también el requisito de la publicación previa de dicho informe con un
día de anticipación a la sesión en que finalmente se aprobó.
En cuanto al debate que debería surtirse en las
plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República sobre el
informe de conciliación, manifiesta luego el interviniente que, “existen
diferencias claras entre el debate en plenaria del proyecto y la plenaria en
que se somete a consideración y aprobación el informe de conciliación. No puede
pretenderse, en su opinión, que nuevamente se realice la discusión de todo el
proyecto, pues ello constituye una interpretación equivocada del artículo 161
de la Carta. Considera que en ese punto, el demandante parte de la premisa errónea
de pretender que el informe de conciliación implica someter a consideración de
las Cámaras, nuevamente todo el proyecto, cuando, en realidad, lo que debe
discutirse es el informe rendido por la comisión de mediación “para zanjar las
discrepancias en los textos aprobados por las plenarias de cada cámara”.
Es decir, la plenaria “en la que se considere el
informe rendido” por la comisión de mediación “encuentra limitada su
competencia a pronunciarse sobre el mismo”, sin que sea procedente abrir
nuevamente el debate “sobre aquellos aspectos que fueron aprobados en su
oportunidad y de manera similar en las respectivas plenarias”, como según su
afirmación se desprende del texto de los artículo 161 y 186 de la Constitución.
También, la plenaria en que se considere el texto
aprobado por la comisión de conciliación, “encuentra limitada su competencia a
la de aprobar o improbar el texto del informe presentado por la comisión de
mediación, careciendo en tal virtud de la facultad de presentar proposiciones
de modificación a lo allí contenido”. Añade que bajo tal entendimiento la Corte
Constitucional ha entendido que la “repetición del segundo debate” se entiende
cumplida con la aprobación del informe de conciliación por las respectivas
plenarias, para lo cual cita parcialmente la sentencia C-198 de 2002, que
interpreta de esa manera.
Dicho lo anterior, señala que el cierre de debate
previo a la votación puede ocurrir cuando no habiendo oradores escritos exista
suficiente ilustración, sin que sea indispensable que hayan transcurrido tres
horas de iniciado el debate, o sin que se requiera la discusión de un artículo
en dos sesiones. De esta suerte, bien podía entenderse que sobre el informe
rendido por la comisión de conciliación, que fue debidamente explicado y
publicado previamente, en las plenarias luego de su lectura era posible su
votación, pues, “como ya se señaló, la competencia de la plenaria en este caso
gira en torno de la aprobación o improbación del texto propuesto por la
comisión de conciliación, y no sobre el proyecto en los aspectos aprobados en
su oportunidad en las cámaras sin discrepancia”. Lo deseable sería la
intervención de todos los parlamentarios en la discusión, pero es suficiente que se les garantice la oportunidad para
ello.
En cuanto a la interpretación del reglamento,
transcribe los numerales 3 y 4 del artículo 2 de la Ley 5 de 1992, según los
cuales se impone que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías, con
derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse como
lo determina la Constitución.
De acuerdo con lo expuesto, a juicio del
interviniente, el cargo formulado por ausencia de debate sobre el informe de
conciliación en la Cámara de Representantes, no puede prosperar pues hubo
conocimiento previo de dicho informe, pese a las “infundadas” constancias que
en sentido contrario fueron dejadas “por algunos representantes de corrientes
políticas opositoras al proyecto”, como el Representante José Arenas García,
que manifestó que “no fue entregada a tiempo la Gaceta en la que estaba impreso
el informe de las Comisiones”, el cual “a mi personalmente nunca me fue
entregado”, constancia en la que además se afirma que “no se leyó el informe de
conciliación”.
Señala el interviniente que lo cierto es que los
representantes tuvieron oportunidad de conocer el informe y el texto conciliado
antes del debate, pues fue publicado con cinco días de anticipación a la
plenaria del 14 de diciembre en la Gaceta del Congreso, la que se puso a
disposición de los representantes y se entregó oportunamente, según
certificación del secretario general (Acta No. 154/04), ante la inquietud
expresada por el representante Arenas.
El informe de conciliación fue conocido por los
representantes y se cumplió en todo caso con el supuesto mínimo de racionalidad
deliberativa y decisoria antes de su aprobación, como lo expresó en la sesión
del 14 de diciembre de 2004 José Luis Arcila Córdoba.
Tampoco es cierto según el interviniente que no se
hubiere concedido la palabra al representante Ernesto Zárrate para discutir el
informe de conciliación, como él lo afirmó después de la votación, pues ese
hecho no es cierto, pese a las constancias que dejaron sobre el particular
algunos representantes. El debate se abrió formalmente por la presidencia y lo
que ocurrió fue que nadie pidió la palabra antes de la votación, pus el
representante Zárrate levantó la mano para intervenir cuando ya había precluido
la oportunidad para el efecto.
Transcribe luego constancias de algunos representantes
en torno a este punto objeto de discusión, y concluye que, el cargo formulado
carece de sustento.
El informe de conciliación, fue votado por las
mayorías exigidas en la Constitución y siendo ello así, carece de razón la
acusación en cuanto sí se respetaron los canales constitucionales y legales
para la formación de la voluntad democrática en relación con este acto
legislativo. Tanto fue así que ante la actitud de opositores al proyecto se
solicitó por el representante Reginaldo Montes la reapertura del debate y la
votación nuevamente del acta de conciliación, lo que finalmente no fue
aprobado.
El supuesto vicio en que se habría incurrido en la
aprobación del acta de conciliación por cuanto algunos representantes a los
cuales se les había negado en debates anteriores impedimentos por ellos
manifestados, intervinieron en la sesión sin haberse declarado nuevamente
impedidos, la acusación es improcedente, pues es irrelevante para la validez
del acto legislativo el trámite de los impedimentos, pues estos tienen
“carácter individual, comprometen la responsabilidad individual del congresista
y en caso de presentarse infracción sobre el particular la sanción que tienen
la virtualidad de ocasionar es la respectiva pérdida de investidura y no un vicio
al procedimiento de formación del acto legislativo; y, en todo caso, el
procedimiento para la formación de éste es uno sólo. Además, la aprobación del
informe de conciliación se realizó por la mayoría absoluta exigida por el
artículo 375 de la Constitución Política.
Según constancia del Representante Carlos Arturo
Piedrahita, que prohija la demanda, la comisión accidental de conciliación
“introdujo un inciso en el parágrafo transitorio del artículo cuarto que había
sido negado expresamente por la comisión primera de la Cámara, en cuanto a la
atribución al Consejo de Estado para expedir el régimen de garantías
electorales en caso de no ser expedida la ley estatutaria respectiva por el
Congreso de la República antes del 20 de junio de 2005 o en caso de que el
proyecto de ley fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional.
En este caso, lo que sucedió, simplemente, fue que la
comisión de conciliación resolvió acoger el texto aprobado por la plenaria de
la Cámara, que inicialmente había sido rechazado por la comisión primera de la
misma corporación y se le adicionó el inciso aprobado por la plenaria del
Senado en cuanto a la reglamentación que con carácter transitorio y de manera
supletoria podría realizar el Consejo de Estado. Es decir, que la comisión
accidental no incurrió en ninguna extralimitación de sus funciones.
Por otra parte, la decisión de la comisión de
conciliación no resulta contraria a la Constitución, pues aun cuando el texto
puesto a consideración de la plenaria de la Cámara en el octavo debate no traía
dicho inciso, pues había sido negado por la comisión primera de esa
Corporación, esa interpretación confunde la identidad de la materia debatida
con la identidad en el tratamiento que se le brindó al tema, pues estuvo
presente en los ocho debates, circunstancia que era conocida por los miembros
de la Cámara de Representantes.
Concluye el interviniente con la afirmación según la
cual, en suma, la elaboración, publicidad, consideración y aprobación del
informe de conciliación con el voto de la mayoría absoluta de representantes,
cumplió a cabalidad los requisitos para la formación del acto legislativo
establecidos en la Constitución y el reglamento del Congreso.
En cuanto hace relación al cargo por supuesta ausencia
de debate sobre el informe de conciliación en el Senado de la República,
expresa el interviniente que la discusión se inició con quórum deliberatorio, y
que, posteriormente, se continuó la discusión y finalmente se resolvió cuando
ya había asistencia de senadores para conformar quórum decisorio. En tales
condiciones, “la constancia del Senador Héctor Helí Rojas citada por los
demandantes (sic) como supuesta prueba de la inexistencia de debate, lejos de
acreditar tal situación, lo que refleja un manifiesto desconocimiento a la
expresa eficacia reconocida por la Carta Política al quórum deliberatoria para
el desarrollo del debate y bajo cuya existencia se dio la oportunidad del
debate respecto del informe de conciliación del acto legislativo, por lo cual
no es veraz la aseveración de que el informe de conciliación se quedara ‘sin
segundo debate’”.
Transcribe luego apartes del Acta de la sesión del
Senado de la República de 14 de diciembre de 2004, así como del Acta No. 33 de
4 de mayo de 2004 de la comisión primera del Senado (primer debate, primera
vuelta), para concluir luego que existe identidad temática en cuanto al texto
del acto legislativo y que en todo momento se permitió la intervención en el
debate a los miembros del Senado durante la discusión del texto conciliado.
Adicionalmente afirma el interviniente que la plenaria
del Senado aprobó el informe de conciliación con la mayoría absoluta exigida
por el artículo 375 de la Carta Política y, expresa que “de pretenderse
endilgar algún cuestionamiento a la votación, tampoco estaría llamada a derivar
la inconstitucionalidad del Acto Legislativo, en virtud de la Teoría de la
resistencia del voto, aceptada en el derecho constitucional comparado e
igualmente acogida por la Corte Constitucional, toda vez que fue contundente el
apoyo de la mayoría absoluta mediante el voto favorable del informe de
conciliación”.
En cuanto hace referencia al cargo relacionado con la
falta de integración de la Mesa Directiva de la comisión primera del Senado
durante el trámite del acto legislativo demandado en primera vuelta, a juicio
del interviniente tampoco debe prosperar.
Para sustentar su posición afirma que es cierto que
durante el trámite de proyecto de acto legislativo en la primera vuelta, la
comisión primera del Senado carecía de Mesa Directiva por no haber sido
nombrado el Vicepresidente de la misma. Sin embargo, a su juicio la ausencia de
conformación integral de la Mesa Directiva de esa célula legislativa no
infringió el principio democrático y, además, si no se eligió al Vicepresidente
ello ocurrió por culpa directamente imputable a los movimientos políticos y
minorías en el ejercicio de sus derechos. El Congreso de la República tiene la
facultad de elegir sus mesas directivas, quienes desempeñen esas dignidades no
son reelegibles durante el mismo cuatrienio constitucional (art. 147 C.P.), y,
en cuanto a las comisiones, las mesas directivas de ellas por un Presidente y
un Vicepresidente.
Es cierto que de acuerdo con el artículo 112, inciso
segundo de la Constitución, se le debe dar representación en las mesas
directivas de las Cámaras a los partidos y movimientos minoritarios y, en
cuanto a las comisiones permanentes y las comisiones legales del Congreso,
tendrán un Presidente y un Vicepresidente según lo dispuesto por el artículo 40
de la Ley 5 de 1992, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que
pertenezcan al mismo partido o movimiento político. No obstante, en la
legislatura iniciada el 20 de junio de 2003 la comisión primera del Senado,
según certificación de su Secretario, “no tuvo Vicepresidente debido a que
después de dos citaciones” no hubo candidatos ni postulaciones para el efecto.
En cuanto respecta al trámite del acto legislativo en
esa comisión la circunstancia anteriormente anotada en nada afectó el proceso
democrático por cuanto si bien es cierto que la Mesa Directiva debe elaborar el
orden del día según lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley 5 de 1992, es la
comisión la que finalmente decide y lo aprueba, por una parte, y, por otra, en
relación con las audiencias de participación ciudadana aun cuando no fueron
convocadas por la Mesa Directiva la circunstancia de que las audiencias se
hayan celebrado sin ese requisito, carece de la relevancia suficiente para
afirmar que así se vició de inconstitucionalidad el acto legislativo, audiencia
que fue convocada por el Presidente de esa comisión mediante Resolución 04 de
14 de abril de 2004, y efectivamente se realizó.
A lo anterior ha de agregarse, que la convocatoria a
audiencias de participación ciudadana, no hace parte del marco normativo que
para reformar la Constitución se establece en el Título XIII de la Carta
Política y, “aun bajo el supuesto de que lo fuera, lo cierto es que el objetivo
de las normas sobre tal participación fue cumplido” y, por consiguiente, no se
desconocieron ni los valores ni los principios constitucionales, ni tampoco el
artículo 149 de la Constitución porque las sesiones de la Comisión para
tramitar el proyecto no fueron realizadas fuera de las condiciones constitucionales.
El cargo que se formula sobre exclusión de minorías en
la designación de ponentes en el Senado de la República, que formula el
demandante por supuesta violación del Preámbulo y del artículo 13 de la
Constitución Política, a juicio del interviniente, no puede prosperar porque la
designación de ponentes según el artículo 150 de la Ley 5 de 1992, corresponde
al Presidente de la respectiva comisión.
En cuanto hace referencia a irregularidades en la
primera vuelta, cuarto debate, en la Plenaria de la Cámara de Representantes,
del jueves 17 de junio de 2004, afirma el interviniente que no le asiste razón
al actor por la supuesta inexistencia del debate que al proyecto debería
haberse dado antes de la votación. Expresa que el 16 de junio, según el demandante
se inscribieron más de 60 legisladores para intervenir en la discusión, no
obstante lo cual dada la presión del señor Ministro de Gobierno para que se
llegara a la votación lo más pronto posible, el día 17 de junio de 2004, a los
representantes del partido liberal, el polo democrático y los sectores
independientes, se les hizo imposible intervenir, a tal punto que decidieron
usar tapabocas blancos para demostrar que así se les silenciaba.
Además, tampoco asiste la razón al actor en cuanto
afirma que se quebrantó el artículo 176 de la Ley 5 de 1992 y el artículo 160,
inciso tercero, de la Carta Política, por no haber consignado en el informe a
la Cámara Plena para segundo debate en la ponencia respectiva, la totalidad de
las propuestas consideradas en la Comisión y las razones que determinaron su
rechazo.
En cuanto a esto último, dice el interviniente que en
los informes de ponencia sí se hizo el
relato de las propuestas consideradas en la comisión y las razones por las
cuales fueron rechazadas. Asevera que las propuestas son las iniciativas
legislativas que se presentan ante el Congreso por quienes constitucionalmente
están autorizados para ello, que son distintas a las “enmiendas de que tratan
los artículos 160 y siguientes del reglamento del Congreso consistentes en
modificaciones sugeridas por los parlamentarios a la iniciativa en trámite”.
Asevera que los senadores encargados de rendir la
ponencia para la Plenaria del Senado así lo hicieron el 14 de mayo de 1997, la
cual aparece publicada en la Gaceta No. 137 del día siguiente “y en ella
ciertamente no se dejó constancia de las propuestas que fueron consideradas en
la comisión, por la sencilla razón de que solamente existía una, la que estaba
en trámite”, es decir, el proyecto inicialmente presentado, que fue aprobado en
la comisión con algunas modificaciones. No se hizo referencia a propuestas
analizadas en la comisión, porque no existieron. Se presentaron algunas
enmiendas y se hizo referencia a ellas de todas maneras en la ponencia.
En cuanto a la ausencia de debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes durante la primera vuelta, señala que la opinión
pública siempre estuvo suficientemente informada del trámite que se surtía en
el Congreso y que, además, el Presidente de la Cámara formalmente abrió el
debate general sobre el proyecto en la sesión del 16 de junio, “en la cual
intervinieron los ponentes que así lo solicitaron realizando detalladas
exposiciones sobre la inconveniencia (tres ponentes) y las ventajas del
proyecto (dos ponentes)”.
Si los opositores al proyecto no intervinieron no fue
por falta de oportunidad para hacerlo, sino por su propia determinación y so
pretexto de la falta de transmisión televisiva. Por ello, después de la
exposición de los ponentes “y no habiendo parlamentarios inscritos para
intervenir presentes en el recinto, bien podía el Presidente cerrar el debate y
proceder a la votación de los informes de ponencia, para luego, aprobada la
proposición favorable, proceder a abrir el debate del articulado y realizar la
respectiva votación”, todo sobre la base “de la suficiente ilustración que
reflejaba el querer mayoritario de la plenaria de adoptar la decisión sobre el
proyecto, y cuya realización pretendían evitar los opositores” utilizando prácticas
dilatorias “y desfiguradas interpretaciones del principio democrático”.
La Plenaria de la Cámara de Representantes observó el
principio de publicidad, no sólo por el carácter público de las sesiones, sino
también por la previa divulgación de la ponencia del proyecto antes del debate,
lo cual en nada se afecta por la ausencia de transmisión televisiva.
Además, la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes en la primera vuelta contó con “transmisión por Señal Colombia,
de acuerdo con la disponibilidad que sobre la misma tenía” esa Corporación,
como sucedió el 16 de junio de 2004, y por cuanto para el 17 de junio el
servicio de televisión estaba asignado al Senado de la República, circunstancia
que puso de presente el Presidente de aquella corporación.
El requisito de publicidad del proyecto de acto
legislativo se cumplió con su publicación en la Gaceta del Congreso y con la
publicación de las ponencias tanto de comisión como de plenaria en forma
oportuna. De manera que cuando se discutió el proyecto de la sesión plenaria de
la Cámara de Representantes, fueron radicados y publicados dos informes de
ponencia: uno de mayoría y otro de minoría. Por ello, es difícilmente
sostenible la afirmación según la cual se le impidió a la opinión pública
conocer las diferentes posiciones sobre ese proyecto.
Por otra parte, desde el punto de vista material ya
existía suficiente ilustración pública sobre el tema por los debates
anteriores.
En la sesión del 17 de junio de 2004 quienes se
encontraban inscritos para intervenir no lo hicieron porque renunciaron a su
solicitud de intervención “ya fuera expresamente, o por conducta concluyente”,
por haberse retirado del recinto de manera voluntaria. Por tal razón, el
Presidente de la Corporación “se percató ante la notoriedad del hecho” de la
ausencia de los opositores al proyecto que el día anterior se habían inscrito
para intervenir y, en esas condiciones “a nadie negó el derecho a intervenir de
manera irreglamentaria”, circunstancia ante la cual se procedió luego a la votación.
A continuación expresa el señor Ministro del Interior
y de Justicia, que la participación activa del Gobierno durante el trámite del
proyecto no configura ningún vicio de procedimiento. A este propósito
manifiesta que el control de constitucionalidad de los actos legislativos no se
extiende a hechos o circunstancias fácticas, que el demandante pueda considerar
contrarios a la Constitución o al reglamento del Congreso, como ocurre con la
presencia del Ministro y sus actuaciones durante el trámite de este proyecto.
Además, el Gobierno se encuentra facultado constitucionalmente para intervenir
en el trámite legislativo aunque se trate de proyectos que no sean de su
iniciativa, sin que ello signifique ningún atentado contra el principio de
separación de poderes. Ello es consecuencia de su función como colegislador que
se acepta en la Carta Política, como sucede en la mayoría de los ordenamientos
contemporáneos de régimen presidencial en la América Latina, a diferencia de lo
que ocurre en los Estados Unidos.
Por ello, nuestra Constitución autoriza a los
Ministros a intervenir en los debates legislativos y los artículos 158 y 176 de
la Ley 5 de 1992, les permiten presentar proposiciones de enmienda a los
proyectos objeto de debate, aun cuando el Gobierno no sea el autor del
proyecto.
Considera el interviniente que “aunque no lo señala
directamente el demandante pero se deduce del contexto de su argumentación, es
pertinente advertir que seria un contrasentido el pretender de plantear un
conflicto de interés del Gobierno en el trámite del acto legislativo al
endilgar un interés personal y directo en el asunto, ya que sería tanto como
vetar al Gobierno de participar en los temas legislativos que se relacionan con
la figura del Presidente de la República, como jefe de gobierno, de Estado y
suprema autoridad administrativa, por cuanto los mismos conllevarían siempre
una afectación personal para quien se desempeñe como mandatario de turno”.
Por otra parte, afirma el interviniente que “las
restantes aseveraciones del demandante en cuanto a la supuesta compra de
conciencia de los congresistas y el otorgamiento de dádivas a cambio del apoyo
al proyecto, además de constituir aseveraciones tendenciosas, mal intencionadas
y no probadas, no son resorte del juicio de constitucionalidad presente”.
De acuerdo con lo expuesto, en los apartes anteriores
de su intervención, en este punto concluye el interviniente con la
manifestación expresa de la constitucionalidad del acto acusado y manifiesta
que en ningún caso se desconoció la prevalencia del interés general en el
trámite del acto legislativo, vicio que en todo caso sería de fondo y no de
procedimiento, por lo que escaparía al control de constitucionalidad.
En la segunda parte de su intervención, reitera el
interviniente su oposición a que el control ejercido por la Corte se extienda
al contenido mismo del acto legislativo, so pretexto de impedir la sustitución
de la Constitución.
En ese orden de ideas, manifiesta que no es cierto que
las inhabilidades que consagra el acto acusado para ciertos funcionarios
públicos respecto de la posibilidad de ser candidatos a la Presidencia de la
República, vulnere la Constitución. Las inhabilidades para ser elegido –dice-,
per se no son inconstitucionales pues, conforme a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional “cada una debe ser analizada respecto de su configuración y
efectos en cada caso”.
Luego de citar el artículo 197 de la Constitución, con
la modificación que se le introdujo por el acto legislativo 2 de 2004, afirma
que respecto de los altos funcionarios del Estado inhabilitados para presentar
su candidatura a la Presidencia de la República, esa norma no les impide
adoptar una decisión personal de retirarse del cargo, con tiempo para poder
participar en la contienda electoral “y por tanto no puede predicarse del acto
acusado que implique una sustitución del régimen constitucional vigente”, ni
tampoco que así se vulnere el derecho a elegir y ser elegido, ni mucho menos el
derecho a la igualdad.
A continuación manifiesta que el Acto Legislativo 02
de 2004 no vulnera el derecho de los partidos y movimientos políticos a
utilizar los medios de comunicación del Estado en la campaña política por la
Presidencia de la República, pues el parágrafo transitorio del artículo cuarto
del acto acusado ordena la expedición de una ley estatutaria que garantice la
igualdad electoral de los candidatos y regule entre otras materias, el derecho
al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso de espectro
electromagnético, así como a la financiación preponderantemente estatal de las
campañas presidenciales, al derecho de réplica en condiciones de equidad cuando
el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para la candidatura a ese cargo.
Por la misma razón anterior, expresa el interviniente
que no es cierto que el acto legislativo cuestionado vulnere los derechos
políticos de la oposición, pues resulta imposible que simultáneamente fueran
aprobados ese acto legislativo y la ley estatutaria sobre garantías a la
oposición que él mismo ordena expedir. Además, agrega que mientras se expide
esa ley estatutaria rigen las disposiciones constitucionales y legales (art.
112 C.P., arts. 32 a 36 Ley 130 de 1994), que regulan lo atinente a los
derechos y garantías de los partidos y movimientos políticos de oposición.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el
interviniente señala que no hay quebranto alguno del derecho a la igualdad al
establecer inhabilidades para que algunos funcionarios públicos puedan ser
candidatos a la Presidencia de la República, ni tampoco es cierto que la ley
estatutaria cuya expedición se ordena por el Acto Legislativo 02 de 2004 sea
insuficiente para garantizar el derecho a la igualdad en la contienda electoral
por la Presidencia de la República.
En la misma dirección manifiesta que el Presidente de
la República no ha realizado campaña presidencial durante los tres años
anteriores a las próximas elecciones presidenciales, pues sus intervenciones
públicas han sido apenas el ejercicio de sus funciones como tal, sin haber
incurrido en ningún abuso de los canales de televisión de propiedad del Estado,
pues su conducta oficial se encuentra sometida estrictamente a la Constitución
y a la ley.
En cuanto a la acusación según la cual el Acto
Legislativo 02 de 2004, implica la vulneración del principio de separación de
poderes, al desplazar la función legislativa a un órgano judicial y la
sustitución y desconocimiento de la jurisdicción constitucional en cabeza de la
Corte Constitucional, el interviniente manifiesta que, a su juicio, carece de
razón el demandante porque la atribución concedida al Consejo de Estado para
reglamentar de manera transitoria lo relacionado con los temas sobre igualdad
electoral de los candidatos presidenciales contemplada en el artículo 4 del
acto legislativo demandado, es decir, si el Congreso no expide la ley
estatutaria respectiva antes del 20 de junio de 2005, o si habiendo sido
expedido por el legislador se declara inexequible, lo que establece una simple
excepción a la separación de poderes que habilita una delegación legislativa en
forma limitada y temporal, luego de lo cual el Congreso podrá ejercer a
plenitud sus funciones. Además, disposiciones de esta clase no son nuevas en el
derecho colombiano, pues el propio Constituyente de 1991, de manera similar
otorgó facultades transitorios para legislar inclusive al Consejo de Estado, lo
que indica que atribuciones como estas no son ajenas al modelo flexible de
separación de poderes, como sucedió con el artículo transitorio 14 de la
Constitución Vigente que autorizó al Consejo de Estado para expedir el
reglamento del Congreso, si éste no lo expedía en la legislatura que se
iniciaba el 1 de diciembre de 1991.
Por otra parte, conforme a la doctrina el Consejo de
Estado no es un organismo “típicamente jurisdiccional”, pues ejerce funciones
consultivas del Gobierno y puede preparar y presentar proyectos de ley. De tal
manera que esa atribución transitoria al Consejo de Estado, a juicio del
Constituyente Derivado, que expidió el acto legislativo acusado, no es sino una
alternativa que consideró aconsejable para garantizar la imparcialidad de la
regulación sobre garantías electorales en la campaña presidencial inmediata,
como se desprende de los antecedentes del acto legislativo, sin que ello
signifique tampoco desmedro de las atribuciones de la Corte Constitucional ni
de los principios básicos del Estado de Derecho.
Tampoco es cierto según el interviniente, que las
circunstancias en que se va a adelantar la campaña presidencial próxima como
consecuencia del acto legislativo impugnado permita una alta injerencia del
Presidente de la República en cuanto a la conformación de las listas de
aspirantes a Senadores y Representantes en las próximas elecciones. Esa es una
simple opinión del demandante pero no un cargo de inconstitucionalidad.
Según el interviniente, el Acto Legislativo 02 de 2004
no genera cambios en el régimen económico previsto en la Constitución. No es
cierto que el acto legislativo impugnado amplíe a ocho años los planes de
desarrollo, ni tiene incidencia en los presupuestos o en la contratación
administrativa. Lo cierto es que, reelecto o no el Presidente de la República
se debe presentar a comienzos del cuatrienio un proyecto de Plan de Desarrollo
y en cada vigencia se debe presentar el proyecto de presupuesto. Además, aun
sin la posibilidad de reelección presidencial la Constitución no prohibe que se
continúen los planes de desarrollo del gobierno anterior, pues no se modificó
por el acto legislativo el carácter participativo y reglado del Plan de
Desarrollo ni sus finalidades.
El acto legislativo que se impugna no lesiona tampoco
la autonomía del Banco de la República, pues las funciones y deberes de la
Junta Directiva del mismo no han sido objeto de modificación alguna. El actor
entonces, “se equivoca al afirmar que con la expedición del Acto Legislativo 02
de 2004 desaparece la autonomía del Banco de la República derivada de la
facultad de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva del Banco
Central” y, en consecuencia, no es verdad que se designará en el futuro “una
junta proclive al Presidente de la República”, que lleve al desaparecimiento de
la autonomía del Banco Emisor.
Los factores que miden la independencia de un Banco
Central son muchos más amplios y complejos que lo relacionado con la
integración de su Junta Directiva y, en consecuencia, la previsión del artículo
372 de la Constitución Política sobre la designación de los directores del
Banco por el Presidente de la República “para períodos prorrogables de cuatro
años, reemplazados dos de ellos cada cuatro años” por el Presidente de la
República, conforme al artículo 372 de la Constitución, no tiene la relevancia
que se le asigna por el demandante.
De otro lado, el interviniente manifiesta que con la
expedición del acto legislativo que se impugna no se rompió el equilibrio de
poder central – poder descentralizado, pues lo cierto es que con reelección o
sin ella, los gobernadores y alcaldes son agentes del Presidente de la
República en materia de orden público, lo cual no significa que se haya
sustituido el carácter descentralizado del Estado Colombiano.
Finalmente, manifiesta el interviniente que no es
cierta la afirmación de la existencia de simulación, mala fe y engaño al
elector por el Congreso de la República en la aprobación del acto legislativo
demandado, pues fue tramitado cumpliendo los requisitos exigidos en la
Constitución, razón por la cual ese cargo resulta improcedente.
Concluye su intervención, con la petición de
declaración de exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004.
3. Intervención del Gobernador
del Valle del Cauca.
El doctor Angelino Garzón,
Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, intervino en este proceso
solicitando a la Corte que en caso de que determine que la reelección
presidencial de que trata el Acto Legislativo 02 de 2004, se ajusta a la Carta
Política establezca que al igual que el Presidente y el Vicepresidente; los
Gobernadores y Alcaldes tienen la posibilidad de presentar su candidatura para
el cargo de Presidente de la República con las mismas garantías y
requisitos.
En su intervención, recordó el
concepto del derecho a la igualdad, contemplado en el artículo 13 de la
Constitución y su desarrollo jurisprudencial, concluyendo que si el Presidente
y Vicepresidente elegidos popularmente para un periodo determinado pueden
presentar su candidatura para ser reelegidos, porque no lo pueden hacer los
Gobernadores y Alcaldes que pertenecen a la rama ejecutiva y fueron elegidos
popularmente para un periodo determinado.
VI. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de
la Nación, en concepto No. 3853 de 5 de julio de 2005, solicitó a la Corte
Constitucional en relación con la demanda presentada por el ciudadano Rafael
Ballén Molina:
1. Declarar exequible el Acto
Legislativo 02 de 2004, por ausencia de vicios de competencia, pues no encontró
violación de los límites materiales de reforma de la Constitución, con
excepción del inciso final del artículo 4 del acto legislativo demandado, según
el cual “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el
Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de
Estado, en un plazo de dos (2) meses”, que
considera inexequible.
2. Declarar inexequible el acto legislativo
demandado por violación del trámite previsto en la Constitución y en la Ley 5
de 1992, para la formación de los actos legislativos, configurándose con ello
vicios de procedimiento insubsanables.
El Procurador General
advierte que los problemas jurídicos que se plantean en el asunto sub
examine fueron analizados dentro del expediente D-5656, razón por la cual
en la presente demanda se hace referencia a dicho concepto.
La Corte Constitucional
transcribirá el concepto rendido por el Ministerio Público, en los apartes
pertinentes que guarden relación con los cargos expuestos por el demandante.
“4.1. Se afirma en la demanda, que el Congreso de la
República incurrió en un vicio de competencia al transgredir los límites del
poder de reforma, por cuanto los efectos normativos y fácticos de la
institución que prohíja el Acto Legislativo 2 de 2004, implica la instauración de un sistema
político diferente al que adoptó el Constituyente de 1991, al cambiar radicalmente algunos de los valores y principios que
informan dicho sistema, transformar algunas de las instituciones que conforman
el orden político, así como su comportamiento y generar situaciones e
instituciones que trasforman de manera sustancial, el actuar político y la
forma de gobierno.
No es clara la demanda en este aspecto, pues no se
explica, por ejemplo, cómo la introducción de la figura de la reelección altera
el sistema de gobierno configurado por el Constituyente de 1991. Y cómo esa
supuesta modificación puede catalogarse como una sustitución de esa Constitución.
4.2 No obstante lo anterior, considera el Procurador
General de la Nación que la introducción de la reelección presidencial en el
sistema constitucional colombiano es una modificación al texto constitucional de
la Carta de 1991, propio del poder de reforma,
más no su sustitución o subvertimiento, se analice este tema desde la
perspectiva de la sentencia C-551 de 2003 o en el de las sentencias C-970 y
C-971 de 2004.
El sistema de Gobierno por el que se inclinó el
Constituyente de 1991 fue el presidencial, sistema que nos viene dado desde la
época de la República, implementado por primera vez en la Constitución de
Cúcuta de 1821. El sistema presidencial
se caracteriza por la elección popular directa, la mayoría de las veces,
indirecta en pocas, del jefe del Ejecutivo, quien es a su vez jefe de Estado,
jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, para unos períodos fijos,
cuya duración dependerá de la decisión soberana de cada Estado y que oscilan entre los tres y ocho
años.
Fuera de ciertos controles políticos que se han
diseñado en las Constituciones, en este sistema de gobierno el Presidente no es
responsable ante el órgano de representación popular, quien no lo puede obligar a renunciar o destituirlo, como
a su vez, éste tampoco puede ordenar la disolución de aquél. En ese orden, en
este sistema hay un régimen de pesos y contrapesos entre un órgano y otro,
definido por la independencia y la autonomía entre uno y otro.
Dentro de este marco, los rasgos definitorios o
característicos de este sistema están dados por la elección popular del
Ejecutivo y por la existencia de períodos fijos, para asegurar la alternancia
del poder, principio éste básico a la democracia.
En estos términos, la reelección o no del primer
mandatario no es requisito de la esencia de este sistema, pues en algunos
Estados con sistema presidencial ésta se admite y en otros no. Ejemplo típico
del primer caso lo constituye el régimen de los Estados Unidos de América.
El que en la mayoría de los Estados con sistema
presidencial no se admita la reelección o la reelección inmediata, no significa
que ésta sea una característica esencial de este sistema. Por tanto, este
argumento cuantitativo debe desecharse como fundamento para sostener que
su reconocimiento implica una
desfiguración del sistema de gobierno adoptado por el Constituyente de 1991.
Razón por la que este argumento no pude (sic) ser ponderado por quien ejerce el
control constitucional al poder de reforma, para sostener la mutación de
nuestro actual sistema de gobierno.
4.3. La figura de la no reelección del jefe del
Ejecutivo dentro del sistema presidencial ha sido catalogada por algunos
autores como una deficiencia de la mayor parte de los sistemas presidencialistas pero no del sistema como
forma de gobierno. Es más, los estudiosos del tema han encontrado que la
prohibición de reelección, se viene dando en aquellos Estados en donde el
régimen presidencial se ha deformado en presidencialista, deformación
caracterizada por la concentración excesiva de poderes en cabeza del Ejecutivo.
En un escrito realizado por Juan Linz y
Arturo Valenzuela publicado por la Johns
Hopkins University Press, citado por Scout Mainwaring y Mattew Soberg Shugart
en “Presidencialismo y democracia en América Latina” Editorial Paidos, se
señala “el deseo de restringir la reelección es en si mismo un subproducto de
la concentración del poder ejecutivo en manos de una sola persona.”
Y es precisamente en esa posible concentración de
poderes en cabeza de del Ejecutivo en que se apoyan quienes afirman que se ha
desfigurado los elementos definitorios de la Carta de 1991. Sin embargo, no encuentra
el Procurador General de la Nación argumentos para concluir que efectivamente
ello es así, máxime cuando la Constitución de 1991 se caracterizó por haber
reestablecido el equilibrio entre el
Congreso y el Ejecutivo, devolviendo al primero muchas de las funciones
que en vigencia de la Constitución de 1886 le habían sido disminuidas o
cercenadas a favor del segundo y que con la reforma al artículo 197 de la
Constitución no se alteran, como se demostrará a continuación.
4.4. Se afirma en la demanda que se ha producido una
sustitución de la Constitución de 1991,
por cuanto las nuevas instituciones consagradas en el acto Legislativo
cuestionado, es decir, la reelección presidencial inmediata y la permisividad a una determinada clase de empleados del Estado
para tomar parte en las actividades políticas-, determinarán un cambio de
comportamiento de instituciones políticas básicas, por lo que en éstas se opera
un cambio en virtud del ejercicio del
poder de reforma.
Lo anterior significa que el presupuesto de la tesis
de la alteración de los principios y valores por el Constituyente derivado
mediante el Acto Legislativo 2 de 2004,
es el de que la trasgresión al límite al poder de reforma, no se da por lo que
allí regulado subvierta por sí mismo el orden superior, sino por los probables
desarrollos que de los contenidos normativos del acto reformatorio se
produzcan, tales como el desconocimiento
de principios fundamentales de la Constitución
como el de la separación de los poderes públicos o el principio democrático,
por el poder que en virtud de la reelección pueda obtener el Presidente de la
República.
Estamos, entonces, frente a una acusación de
trasgresión del límite del poder de reforma no porque la sustitución de la
Constitución provenga de las normas reformatorias en sí mismas consideradas, sino por la
aplicación anómala o uso indebido que de ellas hagan eventualmente los
funcionarios del Estado, bien por el Presidente que se candidatice para la
reelección o aquellos autorizados para
participar en actividades políticas por el acto reformatorio y que antes lo
tenían prohibido. Es decir, la acusación está referida más a los temores sobre
cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su
indebida aplicación, que en su contenido mismo.
Es cierto que la Corte Constitucional ha reconocido su
competencia para determinar en algunas ocasiones cómo las distintas
aplicaciones de una norma pueden resultar contrarias al texto constitucional,
pero esas consecuencias han de desprenderse de la norma sometida a control y no
de las posibles aplicaciones que de ella puedan hacer los que están llamados a
aplicarla o a sus destinatarios.
De allí que se presente como prueba de la sustitución
de la Carta Política, por algunos impugnadores de la reforma, los efectos
normativos y fácticos que la reforma introduce inexorablemente en el sistema político institucional que, por
esa vía, deviene en otro sistema totalmente diferente.
Ello sucede, por ejemplo, en el planteamiento según el cual la figura de la reelección concentra el poder
en el ejecutivo, puesto que el Presidente suma a su condición de Jefe de Estado
y de Gobierno, de Suprema Autoridad Administrativa y de Comandante de las
Fuerzas Armadas, nuevos poderes político-electorales. Recuérdese que la
concentración del poder en términos de la teoría constitucional exige una serie
de requisito que no cualquier atribución
que se le reconozca a un órgano pueda catalogarse como tal, Kart Loewenstein, por
ejemplo, dedica un capítulo de su libro a la distribución y concentración del
poder. Así, por ejemplo, las funciones del Congreso en materia legislativa, de
control político y de reforma, no fueron
alteradas ni tácita ni implícitamente por la reforma en comento.
De este planteamiento se infiere que el ejercicio de las funciones presidenciales
tendrá también fines electorales, los cuales resultan ser contrarios a los fines estatales expresamente
consagrados en los artículos 2 y 365 de la Carta Política.
La alteración de principios fundamentales de la
Constitución, por parte del poder de reforma, como es el principio consagrado
en el artículo 2 de la Carta, artículo en el que se establecen cuáles son los
fines esenciales del Estado, es sustentada a partir un supuesto que no sólo no
está contenido en la norma sino que es neutralizado en sus efectos perniciosos
por la misma. Veamos.
Tal supuesto es el de que la reforma otorgó al
Presidente de la República el “poder político electoral” modificando así los
fines del Estado, fines que sólo pueden ser definidos por el Constituyente Primario.
Observa el Despacho que el supuesto descrito en la demanda presenta una confusión entre el derecho que le confiere la reforma al
Presidente de ser reelegido, con el ejercicio abusivo de su condición de
Jefe de Estado, de Gobierno e incluso
del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando identifica tal
ejercicio con la condición misma de esa dignidad.
Bajo tal supuesto, se explica, de manera insistente,
por cierto, que la probabilidad del uso de los instrumentos gubernamentales o
estatales que tiene el Presidente a su favor, sea el factor inexorable que
determinará la reelección del Presidente. Esto es, que será la utilización irregular de los recursos
estatales con fines electorales lo que demostrará finalmente que la figura de la reelección
comporta la alteración del principio fundamental que define las finalidades
esenciales del Estado y en últimas, la alteración de un principio del sistema
democrático cual es el de la alternancia del poder por decisión de los
gobernados. De allí se infiere que con dicha figura, el Constituyente derivado
transgredió los límites de su competencia para reformar la Constitución.
Lo anterior nos revela que no es el contenido
normativo de la figura de la reelección
la referencia de los demandantes para demostrar la subversión del orden
constitucional, sino la probable ocurrencia de anomalías en el curso del
proceso de elección presidencial, en donde residiría la alteración de
principios fundamentales del Estado colombiano.
Para el Despacho, tal alteración no es predicable de
la figura de la reelección presidencial en si misma considerada, ya que en su
regulación, el Constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al
Gobierno ni los fines estatales señalados en el artículo 2. No se le
asignó función electoral alguna al
Presidente de la República, a menos que se esté confundiendo con dicha función,
la actividad electoral que aquel desarrollará en busca precisamente de ser
reelegido, actividad que igualmente adelantaran sus oponentes, bajo el supuesto
normativo de iguales condiciones a las del presidente candidato, como se
explicara más adelante y que se constituye en el equilibro de esta figura, y
no por ello puede hablarse de atribución
de función electoral a dichos oponentes.
4.5. Tampoco puede afirmarse que se desconozca uno de
los principios esenciales a los sistemas democráticos, cual es de la
alternancia del poder, pues precisamente el poder de reforma se cuido en
señalar que la posibilidad de reelección sólo podrá ser por una vez, bien de forma inmediata o discontinua, límite
que como bien lo señalaba Kart Loewenstein en su Teoría de la Constitución,
tiene como fin “evitar que el Presidente, disponiendo sobre el aparato del
poder estatal, se enraíce en el poder y se convierta en dictador”(negrilla fuera de texto)
Por tanto, no puede alegarse un desconocimiento de los
fundamentos mismos de la democracia por la implementación de esta figura,
cuando serán precisamente los ciudadanos en ejercicio de su derecho al voto,
mecanismo directo de participación, en
los términos del artículo 103 de la
Constitución, los que han de determinar si alguien distinto al
Presidente-candidato ha de regir sus destinos. En otros términos, el voto
popular será en últimas el que determine la eficacia, eficiencia y conveniencia
de esta figura dentro del sistema constitucional.
Una de las ventajas o bondades que se le ha reconocido
al sistema presidencial frente al sistema parlamentario, es precisamente la
relación directa o más próxima si se quiere, que existe entre el Jefe del
Ejecutivo y los electores, máxime cuando se permite la reelección de aquél,
dado que será el ciudadano a través de su voto, el que juzge (sic) la gestión
del Presidente-candidato y determine si lo apoya o lo veta.
Se afirma, entonces, que se genera una mayor
responsabilidad de aquél frente al electorado, porque será éste el que le tome
cuentas al final de su período y lo juzgue en las urnas. Esto es lo que la
doctrina ha denominado accountability electoral.
4.6. En ese sentido, es pertinente aclarar aquí que no
es cierto lo afirmado por algunos de los impugnadores del la figura en examen,
en el sentido de que el acto reformatorio no le introduce ninguna restricción o
recorte al Jefe del Ejecutivo durante la campaña electoral que él adelante,
pues en el artículo 2 se establece con claridad que durante la campaña ni el
Presidente ni el Vicepresidente podrán utilizar bienes del Estado o recursos
del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de
condiciones a todos los candidatos.
Incluso, la excepción que se hace en el acto
legislativo de la prohibición antes señalada respecto de la utilización dichos
recursos y bienes, esto es la excepción referida a los bienes y recursos
destinados al cumplimiento de las funciones propias de los cargos de Presidente
y Vicepresidente y a su protección, está
condicionada a los términos que establezca
la ley estatutaria que habrá de regular lo atinente a la igualdad electoral
entre los candidatos a la Presidencia.
4.7. Así mismo, considera el Despacho que la acusación formulada en contra de la
reelección porque dicha figura altera el principio de separación de poderes, en
razón a que ella dará lugar a que parte
del poder político que tenía el Congreso
se desplace hacia el Gobierno, por
cuanto los integrantes de este órgano de representación popular dejarán de
ejercer el control político, al hipotecar su independencia a cambio del apoyo
que reciban del Presidente candidato durante la campaña electoral, como en el
caso de la acusación anteriormente analizada, le atribuye al acto reformatorio
unos efectos que en manera alguna se desprenden de las previsiones en él
contenidas.
Se afirma que la norma cuestionada que permite la
participación del Presidente en política y su participación en campañas
electorales durante los cuatro meses
anteriores a la primera vuelta, fue
dictada para permitirle al presidente candidato apoyar a sus amigos
políticos que aspiren al Congreso, tal
apreciación los conduce a plantear que un Congreso así elegido no tendrá la
independencia requerida para ejercer dicho control. Por esta razón, concluyen
que la norma que autoriza tal participación deroga el principio de separación y
de distribución de funciones, en lo que
al Ejecutivo y al Legislativo se refiere.
Pero, que el control político sea ejercido o no por el
Congreso que resultare elegido durante la campaña electoral que involucre una
reelección presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestión, por
más que a ella se le imputen designios
no previsto en su texto, sino a circunstancias de orden político fáctico que a
posteriori se darán y que no corresponde al órgano encargado de ejercer el
control constitucional determinarlas de antemano, sobretodo cuando la norma que
permite la participación del presidente en política y en campañas electorales no las contempla.
4.8. El que el Constituyente de 1991, después de una
amplia discusión hubiese optado por mantener la prohibición de la reelección
presidencial que igualmente estuvo presente en la Constitución de 1886, con
algunas excepciones, no sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga
parte de los principios y valores esenciales de la Constitución (sentencia
C-551 de 2003) o que su instauración implique un cambio de tal manera
significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución de 1991
(sentencias C-970 y C-971 de 2004).
Precisamente el poder de reforma tiene la facultad de
introducir cambios o modificaciones a la
Constitución cuando una realidad histórica determinada, sociológica lo
determine. Por tanto, la reforma de la Constitución, en el marco del
constitucionalismo democrático, tal como este Despacho lo ha sostenido en otros
conceptos, debe tenerse como un instrumento de adecuación entre la realidad
jurídica y la realidad política, además de ser un mecanismo que articule la
continuidad jurídica del Estado.
Fines estos del poder de reforma que escapan del
control de constitucionalidad, razón por la que en casos como el que ahora es
objeto de estudio, no pueden tenerse como válidas las consideraciones sobre si
se daban las circunstancias fácticas o históricas para introducir la reforma
que se aprobó mediante el acto legislativo acusado.
Es decir, el
análisis de si las razones que se adujeron en 1991 para negar la figura de
reelección se mantienen o no, escapa al control jurídico que sobre el poder de
reforma debe efectuar la Corte Constitucional.
Ese control sólo se puede materializar en el campo de lo procedimental,
de ahí la importancia que cobra la forma en que se produjo la modificación al
ordenamiento constitucional, pues son esas complejas reglas de aprobación las
que garantizan que el Congreso como poder constituido no exceda ni
desnaturalice su función de poder de reforma, ni que aquellas mayorías
coyunturales dispongan a su antojo de la Constitución, introduciendo
modificaciones no necesarias.
4.9. El poder de reforma debe ser coherente a la hora
de introducir reformas a la Constitución, pues ésta es un todo que debe ser
siempre vista, aplicada y analizada en forma sistemática, de ahí la necesidad
de que en ejercicio del poder de revisión que ostenta el Congreso de la
República, éste analice con cuidado el ordenamiento constitucional en su
conjunto para que pueda determinar con claridad los efectos que al interior del texto fundamental puede
producir la modificación que pretende introducir. Análisis que se echa de menos en el ejercicio de ese
poder en muchos de los casos.
Sin embargo, también es cierto que las contradicciones
que puedan surgir dentro de la Constitución por efectos de la reforma no por sí
mismas dar lugar a que ésta se deje sin efecto. La labor de interpretación y
ponderación en estos casos habrá de salvar esos contrasentidos. Por tanto, no
son admisible aquellos cargos que evidencian aparentes contradicciones entre la
reforma que introdujo el Acto Legislativo 2 de 2004 y normas de la
Constitución, que no fueron expresamente reformadas.
(…)
5.1. Se acusa el Acto Legislativo O2 de 2004 de
modificar el principio fundamental de la
Constitución Política consistente en el derecho ciudadano a pretender el
ejercicio del poder político en igualdad de condiciones, por cuanto “permite
que en la competición democrática participe un candidato que es titular de
buena parte de los poderes del Estado, mientras que ninguno de los oponentes
ostenta título parecido ni ejerce las importantes atribuciones que de esa
condición de Presidente de la República se derivan.”.
Para ellos, el presidente candidato, durante el
término de la campaña, “conserva la titularidad de sus atribuciones ordinarias
y excepcionales y puede ejercerlas sin ningún límite ni con sujeción a
controles distintos de los que rigen para épocas de no campaña. Quien ejerce
tal cúmulo de poderes simultáneamente
hace política, organiza la campaña reeleccionista, invita a votar por él
y controvierte sus adversarios. Tiene a
su favor enorme ventaja o ‘gabela electoral’ ´”
5.2. Para el Procurador General de la Nación es claro
que las condiciones de poder político que ostenta el Presidente de la República
lo colocan en una situación de ventaja en materia de contienda electoral respecto
de sus oponentes pues, como bien lo afirman los impugnadores del acto
legislativo en examen, el Presidente en funciones conserva la titularidad de
buena parte de los poderes del Estado que le confiere su condición no sólo de
Jefe de Estado, sino también de suprema autoridad administrativa y de Jefe del
Gobierno, mientras que sus posibles oponentes no cuentan con ninguna de las
atribuciones propias de tal condición.
Sin embargo, no comparte este Despacho las
apreciaciones de los impugnantes en el sentido de que los poderes y
atribuciones presidenciales ordinarios y excepcionales puedan ejercerse, por
virtud del acto legislativo, sin límite
ni restricción, en lo que a la campaña política para su reelección atañe, con
lo que dicho acto reformatorio colocaría
en situación de desventaja, desde
el momento mismo de la iniciación de dicha campaña e incluso antes, a los
ciudadanos que se opongan a la
candidatura presidencial del Jefe
del Ejecutivo.
La tesis mediante la cual se plantea que ello es así, obedece, en nuestro criterio, a
una lectura aislada y por tanto descontextualizada de la norma mediante la cual se permite al
Presidente participar en campañas políticas orientadas a su reelección. Es esta
lectura la que no les permite ver, a quienes impugnan el acto legislativo, por
la supuesta alteración del principio de igualdad, que los límites y
restricciones que se le imponen al Presidente y al Vicepresidente en materia de
disposición de los bienes del Estado y de los recursos del tesoro Públicos, apuntan precisamente a que los poderes
propios del Presidente no sean por él utilizados de manera ventajosa y
discriminatoria en relación con sus contrincantes.
Del texto mismo
de la disposición que contiene esas limitaciones y restricciones se desprende
que, es precisamente la igualdad de condiciones, tanto para el Presidente como para sus
oponentes en la campaña política, lo que con ellas se persigue, pues la utilización de los recursos y bienes
es allí prohibida cuando tales recursos y bienes sean “distintos de aquellos
que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos.”
La simple interpretación literal de esta previsión
contenida en el acto reformatorio,
conduce a la conclusión de que el Presidente, en su campaña política
para la reelección, no podrá hacer uso de ningún bien del Estado ni de ningún recurso del tesoro
público, que no pueda ser utilizado por los candidatos que se opongan a su
candidatura, en igualdad de condiciones.
Es más, en el mismo aparte normativo en que tales previsiones
tuitivas de las condiciones de igualdad entre los distintos aspirantes a la
Presidencia de la República en la campaña política que tenga como candidato al Presidente en ejercicio de sus funciones,
se contempla que, no obstante exceptuarse
de la prohibición de ser
utilizados aquellos bienes que estén destinados al cumplimiento de las
funciones de los cargos de Presidente y Vicepresidente y a su protección, tales bienes sólo podrán ser utilizados “en
los términos que señale la Ley Estatutaria “ que el mismo acto legislativo le
ordena dictar al Congreso de la República para regular lo atinente a “la
igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos de ley”.
Estas consideraciones derivadas de la lectura tanto
literal como contextual del acto legislativo conducirían al intérprete más suspicaz a la conclusión
de que no es precisamente el “derecho
ciudadano a pretender el ejercicio del poder político en igualdad de
condiciones”, el derecho que ha sido vulnerado por el Acto Legislativo en
cuestión.
Por ello,
considera el Procurador que la
acusación formulada en ese sentido no es pertinente, por cuanto simple y
llanamente no consulta el texto del acto reformatorio impugnado, razón por la
cual se considera que tal acusación debe ser desestimada, ya que no puede
hablarse de una trasgresión al límite del poder de reforma, cuando este poder
no ha producido con dicho acto alteración ninguna del derecho invocado sino
que, antes por el contrario, lo ha consagrado
con la previsión de que se le dote de las garantías suficientes para su cabal
realización.
5.3. Y ello ha sido así, por cuanto no es a la Constitución a la que
le corresponde contener los desarrollos normativos de los derechos que ella
misma consagra, aun tratándose de derechos fundamentales. Como es bien sabido,
es a la ley a la
que corresponde adelantar esta tarea reguladora, en este caso a la ley estatutaria, como lo
dejó establecido el propio Constituyente
Primario en el artículo 152 de la
Constitución.
Sería impropio de la Constitución Política acometer la
regulación atinente al desarrollo normativo de los derechos fundamentales que
ella consagra, cuando su función institucional es precisamente la de
registrarlos con sus enunciados esenciales para que el legislador en
cumplimiento de mandatos contenidos en la misma Constitución, los dote de
aquellos mecanismos necesarios para su cabal realización. La naturaleza misma
de la rigidez del texto constitucional, sirve de fundamento para entender
porqué, en el caso en estudio, el poder de reforma dejó en manos del legislador
estatutario y no del ordinario, la
regulación del sistema de garantías que permitan asegurar que el principio de
igualdad se garantice.
En el mandato
contenido en el artículo 4º del Acto
Legislativo consistente en que el Congreso mediante ley estatutaria regulará “la igualdad
electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los
requisitos que determine la ley”, el
poder de reforma reconoce la situación fáctica de desigualdad existente a favor
del Presidente-candidato, en atención al poder político que ese alto dignatario
ostentará al continuar en funciones
durante la campaña política que se adelante. Y, es precisamente ese
reconocimiento lo que condujo al Constituyente derivado a ordenarle al Congreso
de la República que adelantara la
regulación de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, mediante
una ley estatutaria, sin la cual la reforma introducida mediante el acto
legislativo no podrá surtir efectos. Una lectura detallada del acto
reformatorio permite sin lugar a duda llegar a esta conclusión.
5.4. Así las cosas, es el propio acto legislativo que
se acusa, el que parte de reconocer los supuestos fácticos de desigualdad que la
figura de la reelección entraña en un sistema de gobierno como el que se adoptó
por el Constituyente de 1991, pero consecuente con ello, partiendo del hecho de
que dicha reforma sin garantías sería en si misma contradictoria y fuente de
enormes problemas al interior del sistema constitucional, ordenó al
legislador que en desarrollo de la
Constitución, esto es del artículo 4
del Acto Legislativo 02 de 2004, reformatorio del artículo 152 de la Carta, regule la igualdad que los demandantes dan por
desconocida, para evitar precisamente
los cuestionamientos que por este aspecto se plantean en la demanda.
Luego, el Acto Legislativo cuestionado no
consagra trato discriminatorio alguno en
contra de los contendores del presidente candidato, pues las hipótesis a
futuro, como aquella planteada por los demandantes según la cual, el Presidente
utilizará el poder superior que
le otorga la condición de su investidura y obtendrá con ello
seguramente la victoria electoral, no se
desprenden en manera alguna del contenido de ese acto reformatorio. Ese efecto, como ya se ha indicado en otros
apartes de este concepto, encontrará en
el voto popular, en la ley de garantías y en la activación de todos los
controles al interior del Estado colombiano, su contención.
Entonces, el debate sobre la igualdad aquí planteado
tendrá que darse en forma abierta, clara y contundente frente a la ley llamada
a equilibrar la situación de desigualdad
fáctica que, entre candidato presidente y sus contrincantes existe, en virtud de los poderes con que cuenta el
primero y no los otros.
De allí que se considere que el control de
constitucionalidad sobre el proyecto de ley estatutaria que ya fue aprobado por
el Congreso de la República no sólo ha
de ser riguroso sino exhaustivo, en el sentido de que su texto habrá de ser
escudriñado, con el fin de determinar si todos aquellos elementos fácticos que
constituyen la desigualdad entre candidato presidente y demás candidatos están previstos, pues de lo contrario la tesis de
cambios del reglas del juego como un vicio de
la decisión de permitir la reelección tendría razón de ser, en el
sentido de que la desigualdad entre los candidatos oponentes, y candidato presidente provendría de la misma norma que
regula la igualdad electoral.
Por tanto, para el Procurador General de la Nación no
es de recibo el argumento según el cual el Congreso excedió su poder de reforma
al propiciar un quebrantamiento del principio de igualdad, valor esencial de la
Constitución de 1991, al incorporar la figura de la reelección presidencial
inmediata, pues precisamente éste entendió que tal desigualdad se presentaría, razón por la que condicionó
la aplicación de tal figura a que el legislador desarrolle un marco amplio de
garantías que permitan superar la desigualdad fáctica que necesariamente se
presenta entre el Presidente-candidato y el resto de candidatos. En ese mismo sentido, tampoco se puede aceptar la tesis del cambio
de las reglas de juego que algunos aducen para atacar la figura de la
reelección inmediata, pues el poder de reforma no está modificando el período
de quien venía ejerciendo el cargo para que se mantenga en él, asunto que quebrantaría el principio
fundamental de la alternancia en el
poder, sino la posibilidad de someterse al escrutinio del sufragante para que
éste decida si puede o no ejercer otro mandato presidencial.
La modificación
de la Carta está sujeta a los requisitos señalados por la misma Carta, y es al
Congreso de la República a quien en ejercicio de su función de reforma le
compete decidir si la efectúa o no. La democracia
entendida como conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones
colectivas en el que están previas y garantizadas la más amplia participación
posible de los interesados, en los términos de Bobbio, (Futuro de la
democracia), admite modificaciones como
la que aquí se cuestionan.
5.5. Resta por analizar el cargo según el cual se
desconoció el principio de igualdad al no reconocerse la posibilidad de
reelección de alcaldes y gobernadores.
Por este aspecto, considera el Procurador General de
la Nación que la Corte debería inhibirse para emitir un pronunciamiento, toda
vez que el cargo expuesto no parte del exceso de los límites del poder de reforma,
único referente válido para adelantar el control de constitucionalidad frente a
los contenidos de una reforma constitucional, sino de la confrontación que se
hace entre la norma modificada y otros preceptos de la Constitución,
precisamente aquellos que sí permitían
la reelección pero no inmediata de los mandatarios departamentales y
municipales, artículos 303 y 314 de la Constitución.
En otros términos, este cargo pretende que el control
de constitucionalidad sobre los límites materiales del poder de reforma, se
utilice para revisar el contenido mismo
de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla,
norma o principio o principio constitucional, lo cual equivaldría a ejercer un
control material, en los términos de las sentencias C-551 de 2003 y C-970 de
2004.
5.6. Trasgresión de los límites del poder de reforma
mediante el inciso final del Acto Legislativo No. 02 de 2004, según el cual el
Consejo de Estado dictará la ley estatutaria sobre garantías electorales en
caso en que el Congreso de la República no lo haga antes del 20 de junio de 2005, o la Corte
Constitucional declare la inexequibilidad de la ley dictada por el
Congreso
5.6.1. En relación con este punto, se podría
considerar que no tendría efecto alguno que la Corte Constitucional abordara el
estudio de este cargo teniendo en cuenta que el pasado 20 de junio, el Congreso
de la República aprobó el proyecto de ley estatutaria al que alude el inciso
final cuestionado en la demanda. Sin
embargo, ha de tenerse en cuenta que la habilitación para que el Consejo de Estado regule la
materia continua vigente, toda vez que en el evento en que la Corte
Constitucional llegaré a declarar la inexequibilidad del proyecto aprobado por el
Congreso, corresponderá a ese órgano
judicial y no al legislativo expedir temporalmente las normas correspondientes,
hecho que hace imprescindible el
análisis de tal habilitación, la que sea dicho de entrada es inconcebible en un
Estado Constitucional de Derecho.
Para el Procurador General de la Nación, el Congreso
de la República, en su condición de constituyente derivado, al aprobar el
inciso final del Acto legislativo 2 de 2004, transgredió los límites del
poder de reforma atribuido por la Constitución a esa corporación y por ende, esa norma debe ser declarada
inexequible.
En efecto, al
disponer en el inciso mencionado que el Consejo de Estado deberá reglamentar
transitoriamente el literal f) del artículo
152 de la Constitución sobre igualdad electoral entre los candidatos a
la Presidencia de la República, en el evento en que el proyecto de ley
estatutaria para regular esa
materia no sea expedido por el Congreso
en el término establecido o sea declarado inexequible, el Congreso no se limitó a reformar la Constitución sino que la sustituyó.
5.6.2. El fenómeno de la sustitución de la Carta se da en este caso, en criterio del Despacho,
por cuanto con la orden impartida al Consejo de Estado mediante el inciso en
cuestión, fueron alterados principios y
valores esenciales del ordenamiento
jurídico superior, como son: el
principio democrático, el de la separación de poderes y el de la reserva de ley
que de conformidad con la propia jurisprudencia constitucional colombiana deben ser observados por el poder de reforma,
en el sentido de que ellos constituyen
límites a este poder. Límites contenidos en la sentencia C-551 de 2003 y
que tendrá en cuenta el Procurador General
para abordar este cargo y que de hecho ya habían sido analizados por el Despacho
con ocasión de otras reformas constitucionales en que una facultad similar se
produjo en cabeza del Presidente de la República y del Consejo Nacional
Electoral (conceptos 3556. Expediente D-5032y D-5041 (acumulados); 3716, dentro del expediente D-5427).
El Congreso de la República en ejercicio de su poder
de reforma, ha venido haciendo uso de esta delegación en los últimos dos años,
con el aval de la máxima guardiana del ordenamiento constitucional: la Corte
Constitucional, como se expone a continuación.
(…)
5.7.1. Teniendo en cuenta que esa Corporación se
pronunció a favor de la delegación temporal de la facultad legislativa
estatutaria en órganos distintos al Congreso de la Republica (sentencias C-970
y C-971 de 2004), el Despacho del Procurador General considera necesario hacer
referencia a dichas providencias, toda vez que ellas serán consideradas por la
Corte como precedentes jurisprudenciales
para resolver el problema jurídico aquí
planteado.
Sobre todo cuando el cargo principal por este aspecto, consiste en la alteración del principio de la separación de poderes
que comporta la alteración del principio democrático, definitorio de la
configuración política del Estado colombiano.
Pero no sólo por esta razón se considera necesario que este concepto se
remita a dichas providencias, sino
también porque en ellas parece haberse
producido un viraje o por lo menos una
flexibilización respecto de los límites de la competencia del poder de reforma,
cuyo alcance, en criterio del Procurador
General de la Nación, se repite, debe ser precisado por esa Corporación, habida
cuenta de las circunstancias procesales que precedieron a las decisiones
correspondientes y que fueron expuestas en
acápite anterior de este concepto.
Máxime, cuando los antecedentes jurisprudenciales señalados se produjeron precisamente en el
interior de esa Corporación a partir del debate
jurídico-constitucional acerca del límite competencial del Congreso
frente al principio que en la demanda se señala como vulnerado, esto es, frente
al principio de la separación de los poderes públicos, de importancia suprema
en la configuración del sistema democrático adoptado por el Constituyente de
1991.
Analizaremos a continuación los aspectos fundamentales
de los planteamientos de la Corte con fundamento en los cuales se tomó la
decisión de avalar constitucionalmente la delegación de la función atribuida
por la Constitución al Congreso para expedir leyes estatutarias en el Presidente de la República, para
posteriormente determinar si esos mismos fundamentos son válidos para mantener
en el ordenamiento constitucional colombiano la habilitación legislativa en
cabeza del Consejo de Estado.
5.7.2. Ante la impugnación de la decisión del Congreso
de la República, en su condición de constituyente derivado, de utilizar la
figura de la delegación legislativa con el fin de que Presidente de la
República regulara materias que son de reserva de ley estatutaria, impugnación
sustentada en la tesis según la cual con
esa delegación “ se está privando de significado al principio de separación de
poderes, pieza central de toda Constitución, y del cual constituye elemento
ineludible, vinculado al principio democrático, la existencia de una estrictas
reservas de ley”, la Corte sostuvo en las sentencias C –970 y C-971 de 2004
que el otorgamiento de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República, mediante el Acto Legislativo 03 de 2002 y 01 de 2003 para expedir unas leyes estatutarias, no
comportaban una sustitución de la
Constitución, por cuanto tal
otorgamiento de facultades no comportaba un reemplazo del “conjunto de
elementos definitorios que identifican
la Constitución colombiana de 1991”.(Resalta el Despacho)
Para la Corte, como lo señala a continuación en las sentencias
en mención, con dicho otorgamiento no se sustituye el modelo de régimen político, ni la forma de
organización política, ni el conjunto de valores y principios políticos en que
se funda la Constitución de 1991.
En respuesta al
planteamiento consistente en que con dicho otorgamiento se alteraba el principio de separación de poderes que se
expusiera en las demandas y en el concepto del Procurador, la Corte hace una
análisis de la configuración de dicho principio en la Constitución de 1991, con
base en la cual sostiene que tal
principio no ha sido desconocido por ese otorgamiento de facultades al
Presidente de la República.
5.7.3. La manera particular como el principio de
separación de poderes ha sido
configurado en la Constitución Política de 1991, es presentada por la Corte a
partir del establecimiento de las
diferencias entre la concepción clásica
de este principio de acuerdo con la cual, la garantía propia del mismo residía
en la atribución exclusiva y excluyente al órgano legislativo de la función de
expedir las leyes y, la concepción
contemporánea según la cual el garantismo de la separación de poderes se ha venido reelaborando, por lo
que de manera general, señala esa Corporación, dicho garantismo ya no puede
remitirse a un esquema formalmente rígido de atribución de competencias a los
distintos órganos del Estado, sino que debe mirarse en un contexto más
flexible.
5.7.4. Es la perspectiva que da esa mirada flexible al garantismo de la separación de los poderes públicos, la que permite y
reconoce, según lo dicho por la Corte, que las relaciones de colaboración entre
los distintos órganos a los cuales tendencialmente corresponden ciertas competencias, sin perjuicio -aclara-
de que en determinadas hipótesis ciertos órganos puedan ejercer
competencias que de ordinario corresponden a otros.
“El modelo por el cual optó el constituyente de 1991
mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del principio de separación,
las funciones necesarias para la realización de los fines del Estado se
atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin embargo, la idea de la
separación está matizada por los requerimientos constitucionales de
colaboración armónica y controles recíprocos. Por virtud del primero, se
impone, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo
está el ejercicio de las distintas funciones, y por otro, se atenúa el
principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito
funcional de otros, bien sea como un complemento, que según el caso, puede ser
necesario o contingente , o como una excepción a la regla general de
distribución funcional, como cuando la Constitución señala que el Congreso
ejercerá determinadas funciones judiciales o de que la ley podrá atribuir
excepcionalmente función jurisdiccional en materias precisas a determinadas
autoridades administrativas (C.P. art.116)…
“..En materia legislativa, ese esquema se manifiesta,
en primer lugar, en la atribución de una competencia general legislativa al
Congreso de la República. Sin embargo, el proceso legislativo adoptado por la
Constitución comporta la posibilidad y -en ocasiones la necesidad- de que en el
mismo intervengan otros órganos del Estado…”. (sentencias C- 970 y 971 de 2004)
Para ilustrar este último aserto, cita la Corte a continuación los casos previstos en la Carta en que la
iniciativa legislativa está en cabeza de
distintos órganos del poder público o aquellos
otros, en que el Ejecutivo interviene en la formación de las leyes.
Una vez presentada la manera como el principio de separación
de poderes fue configurado en la Constitución de 1991, esa Corporación pasa a señalar que, dentro
de ese modelo de separación con
colaboración y controles mutuos, la
Constitución, en el numeral 10 del artículo 150 ha previsto la posibilidad de
la legislación delegada, sujeta a
precisas condiciones.
Con base en lo anterior, concluye que resulta armónico
con el constitucionalismo democrático la institución de la delegación legislativa por lo que, si bien
la competencia general respecto de la función legislativa corresponde al órgano
legislativo, las Constituciones con diferentes sistemas de articulación,
permiten la legislación delegada en el Ejecutivo.
5.8. El principio democrático implícito en la reserva de
ley estatutaria como límite de competencia al poder de reforma
5.8.1. En este punto se permite el Despacho hacer una
primera observación a las consideraciones planteadas por la Corte, sin desconocer que esta conclusión tiene una
validez indiscutible, consistente en que
si bien resulta armónico con el constitucionalismo democrático que rige las relaciones políticas en nuestro
Estado, la figura de la delegación legislativa, la extrapolación de la misma al
campo del poder de reforma no resulta apropiada.
En efecto, con dicha extrapolación se confunden dos
escenarios radicalmente diferentes de la figura de la delegación
legislativa, pues mientras el primer
escenario corresponde a la figura de la
delegación en materias cuya regulación no es privativa del legislativo, ya que
tal delegación fue permitida por el Constituyente primario en función del esquema flexible de separación por él
adoptado, el segundo escenario, por el contrario, corresponde a una delegación expresamente
prohibida por el mismo Constituyente, por tratarse de materias cuya regulación
él reservó a la rama legislativa del poder público, en función del esquema
político de corte democrático adoptado por la Constitución de 1991, cuya
filosofía riñe con la concentración del poder en una sola persona o en un solo
órgano.
5.8.2. Si se tiene en cuenta la índole de las materias
que el Constituyente primario reservó al escenario natural de la democracia
como lo es el Congreso de la República, se entenderá mejor que la noción
de flexibilización del esquema de la
separación de poderes adoptada por la Constitución de 1991, no puede ser
extendida hasta el punto de contemplar la posibilidad de que en manos del
Ejecutivo quede la regulación de asuntos que son inherentes al debate
democrático por su trascendental
importancia en el campo de los derechos y de la configuración normativa
del Estado. Sobre todo, cuando dicho debate corresponde por definición, en el
contexto del Estado Democrático y Social de derecho, al órgano de
representación popular que es, por
cierto, el titular indirecto de la soberanía del pueblo.
Siendo entonces el principio democrático el fundamento
de la prohibición de delegar la
regulación de ciertas materias en el Presidente de la República y, siendo a la
vez este principio elemento definitorio de la Constitución de 1991, este
principio se erige en límite material para el poder de reforma, toda vez que la
prohibición de la delegación legislativa que lo implica pertenece a la órbita decisoria del Constituyente originario.
(…)
5.9.1. En las
sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional plantea que, desde la
perspectiva del principio de separación de poderes públicos en el contexto de
la concepción flexible contemporánea adoptada por el Constituyente de 1991
según la cual, se atenúa el principio de
separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito funcional de
otros, lo que resulta significativo ya
no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de la función, “como determinar
las condiciones en las cuales la delegación
legislativa resulta compatible con el principio de separación.”
Considera el Despacho que la titularidad que ostenta
el Congreso por virtud del expreso mandato constitucional no es asunto de poca
monta. Esta titularidad, como se desprende de lo dicho en el acápite anterior tiene su origen en la decisión del
Constituyente primario tomada en aras de preservar el principio democrático que informa la Constitución, razón por la cual subordinarla al cumplimiento de las condiciones impuestas
al Congreso por la Carta Política para
la delegación de su función legislativa
en los casos previstos por el articulo
150, numeral 10 constitucional, es otra consecuencia de la inadecuada extrapolación que, en criterio del
Despacho se hizo en las sentencias aquí analizadas, en relación con el esquema flexible de separación
de poderes que regula la
Constitución de 1991.
De manera tal que, al establecerse el carácter
secundario de esa titularidad y habilitarse al poder de reforma para que
delegue en el Presidente de la República o en un órgano de la Rama
Judicial, la regulación de materias de reserva de ley estatutaria,
aun cuando sea temporal o transitoriamente,
se estaría con ello
desconociendo que el origen de tal
titularidad guarda estrecha relación con principios
fundantes de la Constitución instituidos por quien tiene la potestad exclusiva y
excluyente para hacerlo, esto es, el
Constituyente primario, por lo que su
desconocimiento por parte del poder de reforma,
como sucede en el inciso final
del Acto Legislativo 2 de 2004, comporta la trasgresión de los límites de
competencia de ese poder.
5.9.2. Por expresa disposición del Constituyente
primario, las normas de ley estatutaria
de la administración de justicia, así
como las normas estatutarias que regulen derechos fundamentales como el
de la igualdad y garantías electorales, como es el caso del problema jurídico
aquí planteado, corresponde expedirlas al Congreso y se encuentran sometidas en
su trámite a los requisitos agravados que estableció la Constitución.
Aquí es de tener presente lo que prescribe el artículo
152 de la Constitución, en el que precisamente se establece la reserva de ley
para expedir las leyes estatutarias en cabeza del Congreso de la República, en
los siguientes términos: “Mediante leyes
estatutarias, el Congreso de la República ( y si se atiende la prohibición
señalada de entenderse que es sólo el Congreso y no otro órgano el facultado
por Constituyente ) regulará las siguientes materias..”, entre la cuales se
cuenta el de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la
República que es la materia cuya regulación se delega en el inciso acusado.
¿No se presenta aquí, se pregunta el Despacho, una confusión de dos planos legislativos?
Puede el Ejecutivo u otro órgano del Estado, aun transitoriamente hacer las
veces de legislador cuasiconstitucional, esto es, asumir la función de regular materias que por
su trascendencia les han sido asignadas privativamente al Congreso en tanto
constituyente derivado?. La respuesta en
nuestro sentir es NO, porque una es la facultad para delegar el poder
legislativo ordinario y otra muy distinta la de darle contenido a mandatos
expresos de la Constitución que se justifican en cabeza del Congreso por su
doble condición de órgano legislativo y detentador del poder de reforma.
(…)
5.10.1. Afirma la Corte que el surgimiento de
circunstancias extraordinarias convalidarían la suspensión de la aplicación del
principio de reserva de ley estatutaria
y, por ende, transitoriamente, la titularidad para que un órgano como el
Ejecutivo regule las materias asignadas por el Constituyente primario.
Veamos.
“Sin embargo nada permite suponer que se trate de una
regla intangible, Como expresión de los principios democráticos y de separación
de poderes, la Constitución colombiana de 1991 ha establecido una reserva de
ley para esas materias. Pero una interpretación sistemática de la Constitución
permite concluir que en su formulación del principio de separación de poderes,
es posible que en circunstancias extraordinarias o excepcionales tales materias
puedan regularse por el ejecutivo mediante delegación legislativa. (Sentencias
C- 970 y C- 971) (Subraya y resalta el Despacho)
Para respaldar el planteamiento anterior la Corte trae
a colación el caso del artículo 5º. Transitorio de la Constitución mediante el
cual la Carta Política, en este caso el
Constituyente Primario, atribuyó al
Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir las normas
que organizan la Fiscalía General de la Nación y las normas del procedimiento
penal, reglamentar la acción de tutela y
expedir el Presupuesto General de la Nación.
Para el mismo efecto,
cita el artículo 341 de la Constitución mediante el cual el Constituyente Primario facultó al Gobierno
para adoptar mediante decreto con fuerza de ley el plan nacional de inversiones
públicas si el Congreso no lo aprobaba en determinado término y, finalmente, retoma
lo dispuesto en el artículo 348 de la Carta, en el cual se permite que rija el
presupuesto presentado oportunamente por el Gobierno cuando el Gobierno no lo
expidiere.
5.10.2. Las normas constitucionales citadas, en las
que efectivamente se confieren al Presidente de la República facultades extraordinarias para regular materias que, de
conformidad con el artículo 150 son privativas del Congreso en virtud del
principio de reserva de ley formal, fueron utilizadas por la Corte como
fundamento para hacer el
planteamiento, en el que se ve claramente cómo se produce la
extrapolación de la conclusión según la cual, en el marco de la concepción flexible del principio
de la separación de poderes es armónica con el constitucionalismo democrático
la utilización de figura de la delegación legislativa ordinaria a la del poder
de reforma, para habilitar a este poder
para delegar lo que al primero le está vedado por el Constituyente Primario.
Tal planteamiento es formulado en los siguientes
términos:
“Ello muestra (los artículos constitucionales en que se le confieren facultades
extraordinarias al Presidente de la República
para que regule materias que tiene reserva de ley), a todas luces que al
configurar el principio de separación de poderes en la Constitución de 1991, el
poder constituyente originario se apartó del dogma absoluto de la división del
poder público, lo que revela que, si bien en la Constitución se establecieron
expresas reservas de ley formal, ellas no constituyen reglas intangibles y nada
se opone al espíritu y a la filosofía del sistema constitucional que en
coyunturas excepcionales el poder de revisión o reforma de la Constitución
faculte extraordinariamente al Gobierno para expedir para expedir normas en las
materias sujetas a tales reservas..”
5.10.3. Con el respeto que el Procurador General le
debe a esa Corporación, debe sin embargo hacer algunas observaciones
críticas al planteamiento anterior, ya que si bien la figura de la delegación
legislativa en el Ejecutivo no es ajena al esquema flexible de separación de
poderes adoptado por la Constitución de 1991, esta figura no puede hacerse
extensiva a aquellos casos en que por disposición del Constituyente Primario se
han establecido expresas reservas de ley formal, por las razones aquí ya
presentadas, esto es, por cuanto con ello se altera el principio democrático
que informa nuestra Constitución.
En ese sentido, es pertinente señalar aquí que es la propia Corte en las mismas sentencias
en que convalida la competencia del poder de reforma para delegar en el
Presidente de la República la regulación de materias que son de reserva de ley,
la que ha planteado que tal principio se conserva aun en el marco del sistema
flexible de separación de poderes precisamente para preservar los elementos
definitorios del sistema político democrático. Dijo al respecto la Corte en las
sentencias mencionadas:
“..si bien se mantiene el principio de reserva de ley
como garantía esencial de las libertades, tal reserva es, principalmente una
reserva de ley material que admite la posibilidad de la legislación delegada, sin perjuicio de que por
consideraciones distintas a aquella exclusivamente orientada a la protección de
las libertades, las constituciones opten por establecer específicas reservas de
ley en sentido formal.
“Tales consideraciones, además de las referidas al
pretensión de garantizar la amplitud del
debate democrático en la definición de temas esenciales, tienen que ver hoy con
aspectos tales como los escenarios naturales para el tratamiento de los grandes
temas nacionales y la adopción de las decisiones más significativas, dotar de
transparencia al proceso de decisión política , permitir el ejercicio del
control ciudadano sobre la definición de los asuntos más relevantes para la
sociedad y el Estado.” (Corte Constitucional: Sentencias C- 970 y C-971)
(Resalta el Despacho).
Ahora bien, el que existan normas constitucionales que
permitan desarrollar la figura de la delegación legislativa en materias de
reserva de ley estatutaria por vía de excepción ante la ocurrencia de
circunstancias extraordinarias,
considera el Despacho que ello no da lugar a pensar que el poder de
reforma esté habilitado para delegar esa
función legislativa en órgano distinto al legislativo, pues tal competencia fue
y puede ser ejercida por el Constituyente Primario, en su condición de tal.
De manera que si se le reconoce al poder de reforma transgredir los límites de
su competencia, cual es la de reformar la Constitución, atribuyéndoles
funciones propias del poder originario, nos encontraríamos ante el fenómeno
del desdibujamiento de las fronteras
entre uno y otro poder.
Ello sin contar con que, como lo reconoció la Corte
una vez hizo referencia a las normas constitucionales en que se efectuó esa
delegación, tal delegación se adoptó
para atender, por el Constituyente primario, circunstancias extraordinarias y especiales,
como fueron las de asegurar el
efectivo funcionamiento de las nuevas instituciones jurídicas adoptadas por el propio Constituyente de
1991.
5.10.4. Restaría por preguntarse si la ocurrencia de
circunstancias extraordinarias o el surgimiento de una coyuntura especial
dan lugar y convalidan el
quebrantamiento de la Constitución,
cuando los límites de ese poder están
configurados por los elementos
conceptuales que define el ordenamiento superior. Y si en gracia de
discusión aceptamos que esas circunstancias extraordinarias pueden convalidar
esa delegación, se pregunta el Despacho, ¿cuáles son esas circunstancias
extraordinarias o especiales que en el caso del Acto Legislativo 2 de 2004,
justifican entregar al Consejo de Estado la regulación de una materia vital
para el sostenimiento de los principios democráticos, como es la de asegurar
las garantías en el plano de la igualdad a quienes decidan participar como
candidatos frente al Presidente-candidato?. La verdad, el Procurador General no
encuentra ninguna, pues no existe argumento válido para afirmar que de no
reglamentarse en un determinado plazo esas garantías, el sostenimiento del
sistema y del modelo de Estado entre en crisis y menos admitir que si la Corte
Constitucional en ejercicio de su función llegase a declarar la
inconstitucionalidad el Congreso pierda así sea de forma temporal su
competencia para regular un tema tan trascendental como el de las garantías
electorales.
Es verdad, como lo ha sostenido la doctrina
constitucional que las reformas constitucionales responden a la necesidad de
acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, a nuevos requerimientos
sociales, o a nuevos consensos colectivos (sentencia C-970 de 2004).
Entonces, puede suceder que en el sentir
del colectivo, se considere de suma importancia regular determinado tema en el
menor tiempo posible. Sin embargo, ese querer no puede estar por encima de las reglas que ha fijado el Constituyente
primario para su regulación, sacrificando la continuidad del sistema para que
se viabilice una determinada figura.
En este orden, se reitera que la facultad dada al
Consejo de Estado, es un quebrantamiento de la Constitución, que la Corte
Constitucional, no puede avalar bajo el precedente de la sentencia C-970 de
2004, y que ahora el Procurador General solicita con todo respeto revisar.
5.10.5. El quebrantamiento de la Constitución, tal
como tuvo oportunidad este Despacho de exponerlo en el concepto rendido dentro
de los expediente D-5032 y D-5041 (acumulados), se presenta cuando las
instancias competentes para reformar la Carta no emprenden reforma alguna de la
Carta, toda vez que en ella no se indica expresamente qué normas constitucionales modifica y, por
cuanto con ello se supone que éstas siguen conservando su
validez en los términos en que están contempladas en el texto constitucional,
ya que éste permanece inalterado. De allí que la doctrina considere que tales
eventos no se produce una norma, una ley en el sentido estricto de la palabra,
sino una “medida”.
Para Loewenstein y Schmitt, tales medidas se
adoptan por cuanto son necesarias para
resolver una situación especial denominada como coyuntura anormal
imprevista.
En el planteamiento hecho por Schmitt, se reconoce, de
una parte, que cuando se adoptan tales medidas se quebranta la
Constitución con la finalidad de
preservar la existencia política de la unidad política, o para decirlo en los términos del mismo doctrinante, en
interés del todo, y de otra, que quien quebranta la Constitución de esa manera,
obra como soberano.
Con ello se instaura entonces la preeminencia o
supremacía de lo existencial sobre lo normativo, de lo fáctico sobre lo
instituido, con lo que se produce el traslado de la capacidad privativa del
Constituyente Primario al poder de reforma, quien se la apropia mediante una
decisión que aparentemente no ha modificado la Carta.
Lo anterior, conduce necesariamente al mismo
interrogante planteado ¿es válido que,
en la perspectiva del constitucionalismo democrático y garantista, las
instancias competentes para modificar la Constitución puedan actuar en la
condición soberana originaria, ante el surgimiento de coyunturas anormales
imprevistas, con la finalidad de defender la existencia política del todo? No.
Máxime cuando esas circunstancias en el caso del Acto Legislativo 2 de 2004 no
existen.
5.11. ¿Por qué el congreso como poder de reforma no
puede delegar la facultad de expedir leyes estatutarias en un organismo de la
Rama Judicial?
La respuesta a este interrogante es sencilla, por la
naturaleza del contenido de estas leyes y por su índole de normas
cuasiconstitucionales ellas están sujetas a reserva legal cualificada, esto
último significa que no es la reserva legal ordinaria sino una especial.
Al ordenársele al Consejo de Estado que regule
materias que son de reserva de ley estatutaria podría decirse que con
ello, se le estaría reconociendo, en virtud de una decisión del Constituyente
delegado, a un órgano de la rama judicial la condición de cuasiconstituyente,
la que es finalmente la que tiene el Congreso de la República, cuando por
mandato del Constituyente Primario, dicta leyes estatutarias, máxime cuando es
ese mismo órgano el que en ejercicio su función judicial ha de arbitrar que se cumpla esa ley. Es decir, la
separación de poderes en este caso no existe. 0
Sólo que el Congreso está legitimado para ello, en su condición de titular indirecto de la
soberanía popular y de órgano que ostenta la representación del pueblo. Con
dicho orden, el poder de reforma genera una distorsión protuberante del orden
político democrático al cambiar el escenario natural del debate democrático
sobre los asuntos estratégicos de la sociedad y el Estado: en este caso el
referido a las garantías electorales, que es uno de los pilares fundamentales
del sistema democrático que nos rige.
Bastan las anteriores consideraciones para solicitar a
la Corte Constitucional que declare la inexequiblidad del inciso final del artículo 4 del Acto
Legislativo 2 de 2004, según el cual “Si el Congreso no expidiere la ley en el
término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte
Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará
transitoriamente la materia”.
En relación con los vicios de procedimiento que se
endilgan al Acto Legislativo 02 de 2004 en la demanda que se examina, el
Procurador General luego de realizar una breve reseña sobre el marco normativo
y jurisprudencial del trámite a seguir en tratándose de la expedición de actos
legislativos, conceptúa en los siguientes términos:
“Ausencia de debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes durante la primera
vuelta
7.1. El acto legislativo en análisis ha
sido acusado de inconstitucional porque en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, en primera vuelta, se
aprobó el articulado tal y como venía del Senado sin que se llevara a cabo
ningún tipo de debate.
7.2. En consecuencia, el Ministerio Público
hará una descripción detallada de lo ocurrido en la sesión de la Plenaria de la
Cámara de Representantes del 17 de junio de 2004, así:
7.2.1. Al comienzo de la sesión se suscitó una discusión en
torno a la ausencia de transmisión del debate por Señal Colombia.
7.2.2. Hubo un receso de media hora para tratar de conseguir
la transmisión pero resultó infructuoso.
7.2.3. Después del receso, los representantes del Partido
Liberal, algunos liberales independientes, el Polo Democrático y Alternativa
Democrática, entraron al recinto con tapabocas como símbolo de protesta,
al considerar que: i) al no haber
transmisión por Señal Colombia, no se garantizaba la transparencia del debate; ii)
Tanto en la Comisión Primera
como en la Plenaria, se negó el uso de la palabra a varios parlamentarios
de la oposición; iii) A pesar de
encontrar reparos al articulado del proyecto aprobado por el Senado, las
mayorías no admitían modificación alguna, pretendiendo convertir a la Cámara en
una simple notaría del Senado de la República.
Lo expuesto se evidencia en las siguientes constancias
que pueden ser confirmadas en las cintas magnetofónicas correspondientes a la
sesión del 17 de junio de 2004.
“Un grupo de representantes a la Cámara que
representamos al partido liberal colombiano, algunos liberales independientes,
y al polo democrática, y alternativa democrática, -Dr. Wilson- hemos entrado a
este recinto luego del receso, con tapabocas. Y lo hacemos, para simbolizar,
que no sentimos que las reglas del debate de éste proyecto hayan sido claras y
hayan sido limpias. Que no sentimos garantías, en esta sesión Sr. Presidente.
Este debate, inició hace muchos meses. Quienes estamos aquí con absoluta
seguridad, ya tenemos una posición decidida con relación a este proyecto.
Ninguna de las intervenciones va a persuadir los votos de los representantes.
El escenario, como se había previsto, como se había ofrecido y como se había
votado, era un debate por Señal Colombia en el cual, tuviéramos la oportunidad
de mostrarle a los Colombianos no los resúmenes mediáticos de lo que sucede
aquí, sino la expresión profunda de los argumentos, de las razones, de las
ideas en virtud de las cuales creemos que esta iniciativa no conviene a la
salud de la República. Igual sería un escenario para que los amigos del
proyecto hicieran lo mismo. Un escenario para que los colombianos conozcan como
votan cada uno de quienes le representan aquí. Un escenario para que los
colombianos sean testigos de aquellos que en sus provincias y regiones
sostienen unas tesis y a estas plenarias, vienen a aplicar otras. Nos han restringido la posibilidad de
comunicarnos con el pueblo colombiano. No será un requisito del Reglamento, ni
del procedimiento constitucional – Dr. Oscar Darío Pérez- pero en un debate en
el cual se cambian nada menos que las reglas de acceso al poder público,
elemento fundamental de la Constitución Colombiana, divorciarnos de un pueblo
que ha sido manipulado mediáticamente con éstos temas, muestra desde ya como
van a ser utilizadas las ventajas que se tienen desde el poder. De otra parte,
no queremos de ninguna manera ser testigos del triste escenario que las
mayorías que van a acompañar este proyecto convertidas en aplanadoras, van a
generar esta tarde, convirtiendo esta Cámara en una simple notaría del Senado
de la República, condición vergonzosa para el foro por excelencia de la
democracia. Ya vivimos en la comisión primera de la Cámara de Representantes la
intransigencia de esa aplanadora, que muy a pesar de encontrar razonables
nuestras críticas al sesgado articulado, no admiten modificación alguna, desde
luego por temor al apretado calendario que le queda a este proyecto. Puntos tan
absurdos, como aquel, señor Presidente, en el cual se expresa que el Presidente
de la República, solo podrá utilizar determinados bienes, los indispensables,
para seguridad dentro de la campaña, pero luego exceptúa la generalidad de los
recursos y bienes del Estado, es decir, que el Presidente queda habilitado
constitucionalmente, para utilizar todos los bienes y recursos del Estado en su
campaña. Redacción desafortunada que reconocen los promotores de la iniciativa
pero que se niegan a enmendar. Señores: con tristeza de demócrata, la
bancada en cuyo nombre estoy hablando se retira porque no llevaremos dentro de
nosotros el dolor de ver convertido esta plenaria en una notaría. Muchas
Gracias”. Joaquín J. Vives
“Los suscritos representantes a la Cámara
dejamos constancia que en el trámite del proyecto de acto legislativo NO 12 de
2004 Senado, 267 de 2004 Cámara, no se permitió el debate, se negó el uso de
la palabra a varios parlamentarios de la oposición, con clara violación de
las disposiciones constitucionales y reglamentarias sobre trámite de los
proyectos de acto legislativo y de ley, y además con desconocimiento flagrante
de principios fundantes del Estado Social y Democrático de Derecho adoptado por
nuestra Carta Política, como son los de la participación y el pluralismo. El
trámite de este proyecto, es un precedente nefasto para la vida democrática del
país puesto que se ha impulsado el trámite de una reforma constitucional de
manera excluyente y vulnerando los derechos a la representación de amplios
sectores de la vida nacional de los cuales somos voceros los parlamentarios
excluidos. Las constituciones como expresión del pacto social deben ser
fruto de la concertación y no de la imposición. Firman: Jesús Ignacio García,
Fredy Sánchez, Clara Pinillos, Dixon Tabasco, John Jairo Velásquez, Juan de
Dios Alfonso, Carlos Arturo Piedrahita, Germán Aguirre, Griselda Yaneth Restrepo,
Álvaro Aston, Gabriel Espinosa, Cesar Negrett, Germán Navas Talero, Lorenzo
Almendra, Luis Fernando Duque, Venus Albeiro Silva, Héctor Arango, Gustavo
Leanciano, Joaquín J. Vives y siguen más firmas ilegibles”.
“Los congresistas abajo firmantes, integrantes del
Partido Liberal Colombiano, Liberales Independientes, Polo Democrático,
Alternativa Democrática y Movimientos Indígenas, denunciamos ante la opinión
pública y el pueblo colombiano, en general, la violación al derecho que
tiene la oposición y las minorías de expresarse al negarse la transmisión en
directo del debate de reelección inmediata por parte de la Mesa Directiva de la
Cámara de Representantes y el Gobierno Nacional, en donde pretendemos fijar
nuestra posición. El Proyecto de Acto Legislativo que modifica las reglas
de juego electoral en Colombia debe ser debatido de cara a la opinión pública y
decisiones trascendentales como las que debe decidir la Plenaria de la Cámara
de Representantes, no pueden ser tomadas de manera clandestina y solapada.
Anunciamos de esta manera nuestro retiro de la votación, por falta de garantías
y transparencias. La Cámara de Representantes no puede convertirse en notaría
de las decisiones del Senado en ninguna instancia, ni mucho menos avalista de
la aplanadora manipuladora del Gobierno de Álvaro Uribe Vélez que pretende
imponer la reelección inmediata aún contra la democracia al interior del
Congreso Nacional. ¿Qué será entonces de la democracia para el pueblo? Nos
tapamos la boca, para poder hablar. Firman: Partido Liberal Colombiano,
Liberales Independientes, Polo Democrático, Alternativa Democrática,
Movimientos Indígenas”. Gracias. Juan de Dios Alfonso
(…) En algo absolutamente insólito,
insólito digo yo, toda vez que cuando un proyecto como éstos requiere la mayor
transparencia, las mayores garantías, obviamente se cercenan y se violentan.
Por ahí hay un refrán que dice que por el desayuno se conocerá el almuerzo y
eso es justamente hacia donde entramos en este país. Afortunadamente, falta
todavía la segunda vuelta, la tarifase sube, y bueno, vamos a ver si les
alcanza, toda la artimaña y todas las argucias que se construyen, para pasar
estos votos. Yo que si hablaba por ahí con unos congresistas que decían que
para la segunda vuelta las cosas iban a variar, que no nos enojáramos por eso…
Yo se que van a variar dependiendo de cómo se comporte el Gobierno y de cómo se
comporten obviamente todos los compromisos que se han adquirido acá. Lo cierto
entonces, es que este tema pasa por el tema de la democracia. Si hoy aquí se le
vende al país ante un escenario que aparentemente es de ejemplo para Colombia, la
negativa y la posibilidad de que unos inscritos previamente para participar en
unos debates, con una argumentación, se nos hubiese cerrado la posibilidad de
intervenir, y además de eso, cerrar la posibilidad de que el país entero
hubiese cada uno de nuestras posiciones, pues da mucho de que desear
pegando esta reelección, con la entrada en vigencia del Estatuto
Antiterrorista, que obviamente va a marcar y va a cambiar la vida democrática
del país de los derechos humanos, de las libertades y las garantías. No es
así como se da ejemplo en el país. No es así como las grandes mayorías
imponen, aún a pesar de atropellar la
democracia, sus posiciones y sus posturas. (…) Si bien es cierto la semana
pasada, hay que reconocerlo, la altura, las garantías que fueron dadas por el
Dr. Tony Josame, aún siendo conservador, le dio garantías a toda la Comisión
Primera, y el país pudo conocer plenamente cual era la posición de los que
estaban a favor y en contra de la reelección, bien podía haber sucedido
absolutamente lo mismo y no pasar el escenario dantesco que hoy se presenta. De
tal forma Sr. Presidente, con la venia de la Presidencia, con mucho gusto, Dr.
Jota Vives, la interpelación. (…) Si nos adentramos en cada uno de los puntos
contenidos en el manifiesto programático que le presentó el Presidente Uribe,
Candidato, hace dos años al pueblo colombiano, vamos a encontrar una gran farsa
y una gran mentira de lo que se le ha dado al pueblo colombiano. Es la famosa
lucha contra la politiquería y contra la corrupción lo que se ha reflejado en
este ejemplo del Congreso de la República, con los impedimentos, con las cuotas
burocráticas, con la carrera consular, con la carrera diplomática, ha sido
absolutamente contradictoria. (…)”
Alexander López
7.2.4. Acto seguido el Representante Alonso
Acosta, quien presidía, le pidió al Secretario que certificara que en la sesión
del día anterior había sido discutido el proyecto de acto legislativo,
no obstante que hasta ese momento los únicos que habían intervenido eran los ponentes. Esto se
deduce de la desgrabación que este Despacho hizo del Casete número 1 de las
pruebas. Sobre el particular se escucha:
Secretario: Proyecto de Acto Legislativo N. 267/04
12/04 Senado por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución
Política. Este es el Proyecto de Reelección Presidencial, Señor Presidente,
quedaron en discusión las dos ponencias una positiva y otra negativa y
terminó en el día de ayer sobre las 11 y 59 minutos de la noche el informe de
los señores ponentes.
Presidente: Sírvase certificar señor secretario si
ayer hubo ya discusión sobre este acto legislativo.
Secretario: Señor Presidente la discusión del acto
legislativo ayer empezó exactamente a las 9 y 10 minutos y se discutió hasta
las 11 y 59 minutos.
Presidente: Eso es para quede la constancia que
ha habido discusión de este acto legislativo. Han sido leídas las dos
ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, sino para someter a
votación. Sírvase entonces, ya que no
hay más personas interesadas en intervenir, someter a votación la ponencia
negativa. Tiene el uso de la palabra Telésforo Pedraza.
7.2.5. El Representante Telésforo Pedraza solicitó votación
nominal.
7.2.6. No obstante, el Representante Plinio Olano señaló que:
“(…) cuando se terminó la
discusión en la noche del día de ayer había una lista de cerca de sesenta
parlamentarios entre las personas que habíamos querido intervenir, señor presidente
se encontraba el suscrito y algunos integrantes del grupo o de la bancada de
acción legislativa. Señor Presidente, en aras de la celeridad que hay que
imprimirle a este proyecto de ley, me permito renunciar a la solicitud de
intervenir, nosotros hemos explicado públicamente, nuestra posición y
aprovechar esta oportunidad, Sr. Presiente para que la votación nominal que
ha sido solicitada nosotros la discutamos, porque el articulado lo dice que
será nominal siempre y cuando no exista debate sobre la misma, y yo quisiera
que se debatiera ese punto, porque no podemos otra vez, quedar en la posición
del día de ayer de hacer múltiples votaciones que de una manera nominal,
cuando no está funcionando el registro electrónico, nos van a demorar
demasiado”. (Resaltado fuera del texto)
7.2.7. Con fundamento en la anterior solicitud, el Presidente
Acosta señaló:
“El registro electrónico está funcionando. Ya quedó
claro de que nadie quería intervenir de
los inscritos… se retiraron, las personas que iban a inscribir señor
secretario, entonces ya teniendo en cuenta que nadie va a intervenir sírvase
abrir el registro electrónico para someter a votación la ponencia negativa.
El que vote si es aprobando la ponencia negativa, el que vote no es negando la
ponencia negativa. Sírvase abrir el registro electrónico”.
7.2.8. Inmediatamente se procedió a votar la
ponencia negativa:
Por el SI: 5
Por el NO: 84
Secretario: Fue
negada la propuesta sustitutiva de archivar el proyecto.
7.2.9. Se votó ponencia positiva:
Por el SI: 88
Por el NO: 6
Secretario: Ha sido aprobado el informe de ponencia
que solicita a la plenaria se le de segundo debate al acto legislativo.
Presidente: Señor Secretario, continuamos con el
orden del día.
Secretario: Señor Presidente, articulado. El Dr.
Héctor Arango le iba a hacer una constancia…
Presidente: El debate está cerrado. Aquí se pidió a
los parlamentarios quién mas quería intervenir, nadie más hizo el uso de la
palabra, se cerró el debate y ahora estamos ya en votación. Las constancias se
dejan por escrito. Señor Secretario, continúe con el orden del día.
7.2.10. Se procedió a votar el artículo
1º
Secretario: Articulado Sr. Presidente. Cinco
artículos. En su orden cronológico, el artículo 1º tiene una sustitutiva que
dice: suprímase el artículo 1º del Proyecto de Acto Legislativo 12 del 04
senado, y 267 del 04 Cámara. Firma Zamir Silva. Como es sustitutiva, debe
someterla primero Sr. Presidente.
Presidente: En consideraciones la proposición
sustitutiva. La aprueba o la niega la Cámara.
Secretario: Ha sido negada, Presidente.
Presidente: Entonces a votación el artículo.
Secretario: Se abre el registro electrónico para
votar el artículo 1º. SI es aprobando el artículo 1º
Por el SI: 95
Por el NO: 7
Secretario: Ha sido aprobado el artículo 1º.
7.2.11. Votación del artículo 2º
Secretario: El artículo 2º tiene dos propuestas
sustitutivas.
Las leyó el secretario.
* La primera de Pedro Pardo, Germán
Velásquez, Alirio Villamizar.
Se abre debate. Tiene la
palabra Eduardo Enríquez Maya
Representante Eduardo Enríquez Maya: Yo le solicitaría al Ponente de la
proposición que se sirva explicar el contenido y alcance de la proposición
sustitutiva, Muchas Gracias Presidente.
Presidente: Al no encontrarse queda cerrado el
debate. Mas nadie intervino, ¿Lo aprueba o lo niega la Cámara?
Secretario: Ha sido negada Presidente
* Siguiente sustitutiva al artículo 2. Firma Zamir
Silva.
Presidente: Se somete a consideración, está abierta,
se abre su discusión, sigue abierto, queda cerrada. Nadie quiso intervenir. ¿La
aprueba o la niega la Cámara?
Secretario: Ha sido negada Presidente. Artículo 2
puede someterlo como viene en la ponencia Presidente.
Presidente: Se somete el artículo 2º tal y como viene
publicado en la ponencia, se abre su
discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. Sírvase abrir el
registro electrónico para que quede así certificada la votación Secretario
Por el SI: 94
Por el NO: 6
Secretario: Ha sido aprobado el artículo 2.
7.2.12. Votación del artículo 3º
Secretario: Sr. Presidente, el artículo 3º no tiene
proposición, puede someterlo como viene en la ponencia.
Presidente: Entonces se abre la discusión del
artículo 3º, tal como viene en la ponencia. Anuncio que está abierta, queda
cerrada, Sr. Secretario, sírvase abrir el registro electrónico para la votación
del artículo 3º tal y como viene en la ponencia.
Por el SI: 92
Por el NO: 6
Secretario: Ha sido aprobado el artículo 3
7.2.13. Votación del artículo 4º
Secretario: El artículo 4º, tiene una proposición del
Dr. Zamir que dice lo siguiente (…)
Presidente: En consideración la proposición, se abre
su discusión, está abierta, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo
aprueba o lo niega la Cámara?
Secretario: Ha sido negada Presidente. Puede someter
el artículo 4º como viene de la ponencia.
Presidencia: Se somete el artículo 4º tal y como
viene de la ponencia.
SI: 95
NO: 6
Secretario: Ha sido aprobado el artículo 4º.
7.2.14. Votación del artículo 5º
Secretario: El artículo 5º tiene una proposición
sustitutiva de Zamir Silva.
Presidente: En consideración la proposición
sustitutiva del artículo 5º, se abre su discusión, está abierta, anuncio que va
a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba o lo niega la Cámara?
Secretario: Ha sido negada, presidente.
Presidente: En consideración el artículo 5º tal y
como viene en la ponencia
Por el SI: 95
Por el No: 6
Secretario: Ha sido aprobada la vigencia
7.3. Una vez realizado el análisis
pormenorizado de lo ocurrido en la sesión de la plenaria de la Cámara de
Representantes, del 17 de junio de 2004, el Procurador General de la Nación
encuentra que aun cuando la transmisión televisiva hubiera sido pertinente en
aras de que el país conociera las diferentes posturas ventiladas en el seno de
la Cámara de Representantes a propósito de la reelección presidencial, y para
imprimirle al debate la publicidad que ameritaba, la decisión de las bancadas
de la oposición de retirarse del mismo fue desafortunada en la medida en que la
función del órgano de representación, no puede estar supeditada a la
transmisión o no de las sesiones.
De cualquier manera, aun cuando para el
Ministerio Público, sea reprochable, desde todo punto de vista, la actitud de
aquellos parlamentarios que se retiraron -porque con ello no contribuyeron a
que se produjera el debate sino por el contrario, a que éste no se llevara a
cabo en los términos que lo ordena la Constitución y en la forma como lo ha
desarrollado la jurisprudencia constitucional-
este hecho, por si solo, no puede
tenerse como referente para declarar la inexequibilidad del acto legislativo
acusado.
7.4. No obstante, independientemente de lo sucedido
con los representantes de la oposición que decidieron no participar en la
sesión de junio 17 de 2004, encuentra el Ministerio Público que ni los informes
de ponencia, ni el articulado aprobado fueron objeto de discusión y que en
consecuencia, lo adoptado no fue producto de la exposición de ideas, posturas y
conceptos diversos, ni fruto del examen de las distintas posibilidades y la
consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones y de
las modificaciones que en el marco constitucional habría de tener la decisión
de incorporar la figura de la reelección presidencial. Debate que en los
términos de la jurisprudencia de esa Corporación es esencial para conservar el principio
democrático, deliberativo y decisorio de las células legislativas (sentencias
C-222 de 1997; 760 de 2001; C-1056 de 2003 y C-474 de 2004, entre otras).
Tal como lo ha señalado la Corte, los
debates son imperativos en las
comisiones y en las plenarias, sin éstos ningún proyecto puede llegar a ser ley
o acto legislativo (sentencia C-473 de 2004). La votación de un proyecto, ha
dicho esa Corporación, sólo procede
cuando hay la suficiente ilustración, asunto éste que determinan los miembros del Congreso que participan en
el debate respectivo, en los términos de los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª
de 1992 y con la cual se busca no sólo racionalizar las discusiones al interior
del Congreso sino permitir que los derechos de las minorías se respeten
(sentencia C-473 de 2004). Estos
requisitos no fueron observados en la primera vuelta por la Cámara de
Representantes. Simplemente se dieron a la tarea de votar el proyecto para que
éste no fuera archivado por falta de tiempo.
7.5. Entiéndase que el Procurador General de
la Nación echa de menos la discusión, la controversia, no solo en relación con el tema de introducir
en el sistema constitucional colombiano la figura de la reelección (asunto que
sí bien ya venía siendo objeto de análisis por la Cámara de Representantes, por
ejemplo, en la sesión del 14 de abril de 2004, tal como aparece en el Acta 96
del 14 de abril, publicada en la Gaceta 225 de 27 de mayo de 2004, la discusión
dada este día estaba por fuera del trámite legislativo y en consecuencia carente de valor, en los términos del
artículo 149 de la Constitución), sino de todas aquellas modificaciones,
adiciones o supresiones a la Constitución que eran necesarias para que dicha
figura pudiera ser incorporada al sistema constitucional sin generar
contradicción a su interior, por cuanto era necesario replantear asuntos tales
como la intervención de funcionarios públicos en política, qué funcionarios
podían aspirar a ser electos presidentes sin renunciar a sus cargos; la financiación de las campañas, los límites
a las facultades del presidente candidato, garantías para el resto de
candidatos presidenciales etcétera, temas que fueron planteados desde el mismo
momento en que se radicó el proyecto de
reforma, pero que la Cámara de Representantes decidió debatir sólo en la
segunda vuelta, toda vez que los términos para adoptar la decisión eran
apremiantes.
7.6. Es claro, entonces, como consta en las
grabaciones magnetofónicas de las sesiones y en las respectivas Gacetas del
Congreso, que el debate y la inclusión de modificaciones al proyecto
proveniente del Senado implicarían “el hundimiento del proyecto”.
Es decir, el requisito del debate a que
alude la Constitución Política en su artículo 157, en el caso en revisión, no
se cumplió, pues en la plenaria de la Cámara, ni siquiera se debatió la
conveniencia histórica, política y coyuntural de introducir en el sistema
constitucional colombiano la reelección del primer mandatario de la Nación, tal
y como se hizo en la Comisión Primera de la Cámara. Ni siquiera el debate que
hubiese podido darse en relación con la modificación del artículo 197 de la
Constitución, al permitir la reelección del Presidente de la República, era de
por si suficiente para entender que se cumplía el requisito esencial del
“debate” al que se refiere el artículo 157 de la Constitución, por cuanto la
modificación de dicho precepto por si solo no bastaba para que se entendiera
que el poder de reforma había actuado de forma coherente, razonada y lógica,
como se espera que lo haga.
7.6.1. Si bien es cierto que el artículo 108 del
Reglamento del Congreso, permite a la Presidencia de la respectiva cámara,
previa consulta a la mesa directiva, cerrar el debate por suficiente
ilustración transcurridas tres horas desde su iniciación, aun cuando hubiere
oradores inscritos, también lo es que en este caso no se sometió a la decisión de la plenaria la
moción de suficiente ilustración como tampoco el Presidente ordenó el llamado a
lista de los oradores inscritos para determinar si en la lista de los más o
menos sesenta inscritos había alguno que quisiera ejercer su derecho a intervenir. Tampoco
podría en forma válida argumentarse que en este caso operó la hipótesis
planteada por la Corte Constitucional en sentencia C-473 de 2004, en el sentido
que “hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres
(3) horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículos en dos
sesiones no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión y la
plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud
del presidente de la respectiva comisión o plenaria”, por cuanto en ningún
momento quien presidía sometió a consideración de los presentes en la
sesión el cierre del “debate” ni
verificó que en realidad no estuviere en el recinto ninguno de los
representantes que en el día anterior se inscribieron para intervenir.
El retiro de los congresistas de la
oposición le bastó al Presidente de la Cámara para presumir que todos los
inscritos habían renunciado a su derecho
a participar en la discusión de los informes de ponencia, razón por la que
afirmó: “Han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a
intervenir, sino para someter a votación.
Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas en intervenir,
someter a votación la ponencia negativa”. Es decir, pasó directamente a la
votación sin dar la oportunidad de decidir a los inscritos presentes en el
recinto, si intervenían o no, y tampoco sometió a la plenaria la decisión de
cerrar el “debate” por suficiente ilustración. Prueba de ello, es que minutos
más tarde, después de que se abriera la votación, el representante Plinio
Olano, en nombre de su bancada y en el suyo, renuncia a su inscripción para
hacer uso de la palabra con los argumentos que fueron ya reseñados. ¿Puede
afirmarse, entonces, que antes del cierre del “debate” los representantes
inscritos, que estaban presentes en el recinto tuvieron alguna oportunidad de
intervenir? Para el Ministerio Público
la respuesta es negativa: el debate nunca se abrió, pues entre la sesión del 16
de junio y la del 17 junio, lo único que ocurrió fue la presentación por parte
de los ponentes de sus respectivos informes. Igualmente, el cierre del
denominado “debate” en la Cámara, lo fue en forma distinta a como lo señala el
reglamento.
Llama la atención del Despacho que quien
presidía la sesión del 17 de junio, le pidiera al secretario que certificara
“(…) si ayer hubo ya discusión sobre este acto legislativo“, a lo que
secretario contestó “Señor Presidente la discusión del acto legislativo ayer
empezó exactamente a las 9 y 10 minutos y se discutió hasta las 11 y 59
minutos.” Discusión jamás se llevó a
cabo, pues ese día, el 16 de junio, se insiste, sólo se alcanzaron a presentar
las dos ponencias, tal como minutos antes lo había manifestado el mismo
secretario al señalar: “Proyecto de Acto Legislativo N. 267/04 12/04 Senado por
la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política. Este es el
Proyecto de Reelección Presidencial, Señor Presidente, quedaron en
discusión las dos ponencias una positiva y otra negativa y terminó en el
día de ayer sobre las 11 y 59 minutos de la noche el informe de los señores
ponentes.” Es decir, el
16 de junio a las 11 y 59 de la noche terminó el informe de los ponentes, nada
más sucedió.
Lo anterior le sirve de fundamento al
Presidente para concluir “Eso es para quede la constancia que ha habido
discusión de este acto legislativo” (grabaciones de las sesiones de la
Cámara de Representantes Casetes 1 y 2), certificación innecesaria si
efectivamente el debate se hubiese producido. En otros términos, se pasó de la
presentación del informe de las
ponencias y su correspondiente explicación a la votación, votación que se dio en relación no sólo de
los informes sino del articulado del proyecto de acto legislativo, sin mediar debate alguno.
7.6.2. El artículo 176 del Reglamento del
Congreso consagra un debate general en torno al informe de ponencia, previo a
su votación, pues puntualiza que presentada la ponencia, podrán tomar la
palabra los congresistas y los ministros, “obviamente para señalar sus
posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artículos
determinados, puesto que dicha discusión se hace posteriormente”.
Sobre la importancia de
la discusión de los informes de ponencia,
la Corte Constitucional ha señalado que dicho debate “permite que las
comisiones y las plenarias analicen el sentido básico de un proyecto y sus
propósitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y
la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto”, anotando que “la votación
del informe de ponencia es un paso posterior de la discusión de la orientación
general del proyecto” (sentencia C-816 de 2004).
Nótese que los ponentes
Carlos Piedrahita, Telésforo Pedraza, Jorge Luís Caballero, Griselda Yaneth
Restrepo, y Eduardo Enríquez Maya, explicaron las ponencias positiva y negativa, es
decir, la orientación general del proyecto en la sesión del 16 de junio de
2004, pero la plenaria no debatió ese informe, pues como ya se dijo, en la
sesión del día siguiente, prevista para debatir y votar el proyecto, no intervinieron congresistas ni a favor ni
en contra de dichos informes, sino que simplemente se procedió a su votación.
El retiro de unos representantes, en ello se insiste, no es excusa para que no se diera
cumplimiento al requisito del debate ni subsana el vicio que se produjo en esa
sesión, pues pese a que los parlamentarios que se retiraron eran quienes se
oponían al proyecto de reforma, también lo es que quienes lo apoyaban y que sí
se quedaron en el recinto no podían eludir el cumplimiento de este requisito
esencial, por el solo hecho de estar de acuerdo con la introducción de la
figura de la reelección presidencial en el ordenamiento constitucional
colombiano, pues, como ya se advirtió, la reforma involucraba otros aspectos,
frente a los cuales muchos de los representantes presentes en la sesión no
estaban de acuerdo o no se habían formado una opinión y, que por lo tanto
debían ser objeto de deliberación.
El estar de acuerdo con
la modificación llana y sencilla del artículo 197 de la Constitución, no
excusaba a los Representantes de la
Cámara del deber de debatir tanto el informe de ponencia como el articulado del
mismo, requisito fundamental al sistema democrático.
En efecto, resulta claro que
no existió por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes una mínima
deliberación sobre los artículos que componían el proyecto de reforma, pues no
hubo ni la más exigua confrontación de ideas al respecto, ni tampoco se plasmó la exposición de
criterios, argumentos y puntos de vista propios del debate parlamentario.
Debate que fue postergado para la segunda vuelta por falta de tiempo. En ese
orden, fuerza concluir que el texto de las disposiciones aprobadas no fue
producto de la deliberación y del consenso democrático, sino de unas mayorías interesadas en
que el proyecto saliera avante como fuera, desconociendo la razón de ser de
su función y del procedimiento agravado
de la reforma.
En la sentencia C-222
de 1997, la Corte Constitucional había hecho referencia a una situación como la
que se presentó en este caso y señaló que:
“(..) Algo muy importante, derivado de la
exigencia constitucional de un cierto número de debates -cuatro para las leyes
(art. 107 C.P.) y ocho para los actos legislativos (art. 375 C.P.)
- es el imperativo de llevarlos a cabo,
es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho
es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o
si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o
el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así
habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control”. (Resaltado
fuera de texto).
7.6.3. Lo propio sucedió en relación con las
proposiciones supresivas, las cuales no tuvieron discusión alguna por parte de
la plenaria. Al respecto, el artículo 114, numeral 2, del Reglamento del
Congreso, señala que la proposición sustitutiva "es la que tiende a
remplazar a la principal y se discute y decide primero en lugar
de la que se pretende sustituir. Y en sentencia C- 801 de 2003,
la Corte señaló que en virtud del principio de consecutividad “la totalidad del
articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido
y aprobado o improbado por la Comisión constitucional permanente o por la
plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o
aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones,
deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor
de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto
de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª
de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto
de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que
vulnere el principio de consecutividad”. (Resaltado fuera del texto).
En el caso en estudio, las proposiciones
sustitutivas nunca se discutieron, simplemente se votaron.
7.7. En el mismo sentido, debe recordarse que
aun cuando los mismos ponentes del proyecto tanto en comisión como en
plenaria no estuviesen de acuerdo con
varias de las disposiciones aprobadas
por el Senado, la votación en la Cámara de Representantes durante la primera
vuelta, estuvo marcada por la decisión de los ponentes y de la mayoría de
representantes de aplazar para la segunda vuelta cualquier modificación del
articulado para evitar el hundimiento del proyecto por preclusión de los plazos
constitucionales para aprobarlo, toda vez que cualquier discrepancia que
presentara el texto por ellos aprobado frente al del Senado, requeriría de una conciliación.
Lo
anterior significa que las coaliciones
mayoritarias a favor de la figura de la reelección presidencial vedaron el
debate en la Cámara de Representantes por un aspecto de tiempo, argumento éste
que se esgrimió tanto en la comisión primera como en la plenaria, en donde los
ponentes y la mayoría de congresistas consideraron que de introducir
modificaciones al proyecto del Senado, se imponía la reunión de una comisión de
conciliación para zanjar las diferencias
que presentaría el proyecto aprobado en Cámara y en Senado, asunto que
conduciría al “hundimiento del proyecto”,
toda vez que la reunión de la comisión implicaría que no se pudieran
cumplir los términos constitucionales, en el sentido de aprobar la reforma en dos
períodos ordinarios y consecutivos.
Obsérvese
como, en la sesión de la Comisión
Primera celebrada el 3 de junio (Gaceta No. 370 de 2004), el Representante William Vélez Mesa señaló que “a pesar de que los
ponentes consideramos que no es conveniente ese art. 5º (que había aprobado el
Senado) solicitamos que por la
premura del tiempo se adopte el texto
como fue aprobado en el Senado”.
Y el Representante Milton Rodríguez, dijo que “lo que no podemos es hundir este proyecto por trámite porque si
hay conciliación el proyecto de hunde pues sólo tenemos plazo hasta el 20 de junio”.
Efectivamente, los
términos para la aprobación en primera vuelta del proyecto de reforma eran
apremiantes, pues después de su aprobación en Senado, el proyecto se aprobó el 6
de junio en la Comisión Primera de la
Cámara y el 17 de junio en plenaria. Es decir, a tres días que
concluyera el periodo ordinario de sesiones.
El tema del tiempo limitado para aprobar
la reforma ya había sido esgrimido por el Ministro del Interior y de Justicia a
lo largo de sus frecuentes intervenciones en el Congreso para que el proyecto
de reforma se aprobara en ese período ordinario de sesiones del Congreso y no en el siguiente. Basta con revisar la
Gaceta 216 del 20 de mayo de 2004, en la que quedaron consignadas las múltiples
razones que tenía el Gobierno Nacional para que el mencionado proyecto fuese
aprobado en forma inmediata.
7.8. Así pues, es evidente que la mesa
directiva actuó de manera irreglamentaria al entender que con la simple
presentación de las ponencias, se había surtido el correspondiente debate, para proceder apresuradamente a su votación y
además con motivo de la decisión de los ponentes y de las mayorías de aplazar
el debate para la segunda vuelta, se violaron
en forma flagrante los artículos
157 y 375 de la Constitución, por cuanto el procedimiento agravado de la
reforma constitucional precisamente por su naturaleza, exige que en el seno de
las células legislativas la reforma tenga una amplia y reforzada discusión, de allí la imposición de los ocho
(8) debates.
7.8.1. No le era dado a los miembros del
Congreso postergar el cumplimiento de un requisito como el debate, bajo el
argumento de que éste se daría posteriormente, es decir, en la segunda vuelta,
pues precisamente lo que buscó el Constituyente al señalar la necesidad de los
ocho (8) debates en dos períodos ordinarios era que éstos efectivamente se
dieran, con el fin de proteger no sólo la misma Constitución de reformas
inconsultas, innecesarias e inconvenientes, sino de esas mayorías que en su afán
de lograr la modificación del texto constitucional, olvidan que su función está
al servicio de la justicia y el bien común.
7.8.2. En
consecuencia, la plenaria de la Cámara de Representantes, en el caso en
estudio, incurrió en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado
“elusión del debate”, entendida ésta como la renuncia que hace una comisión o
la plenaria de una de las células legislativas de su deber de debatir un
proyecto de ley, para que sea la otra célula legislativa o la plenaria la que
aborde el estudio ponderado y juicioso
del respectivo proyecto, elusión que genera
un vacío en el trámite legislativo que vulnera el principio de
consecutividad. Sobre el particular, ha
señalado esa Corporación en reiterados fallos que tanto las comisiones como las
plenarias están obligadas “a estudiar y debatir todos los temas que hayan sido
puestos a su consideración y a adoptar una decisión respecto de ellas. No pueden renunciar a ese deber
constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa con el fin
de que en posterior debate sea considerado un determinado asunto”
(sentencias C-801, C-839 y C-1053 de
2003, entre otras).
7.9. El Acto Legislativo 2 de 2004, sólo
surtió siete (7) de los ocho (8) debates reglamentarios (por lo menos en lo que
a este requisito hace referencia, porque posteriormente se demostrará que
hicieron falta otros debates: los que exige el artículo 161 de la
Constitución). Sin embargo, es necesario señalar aquí, que lo que echa de
menos el Procurador General de la Nación en este caso es la ausencia de debate
y no que éste se hubiese dado en forma improvisada, ligera, atropellada,
irreflexiva, etcétera, pues tal como lo señaló esa Corporación en la
sentencia C-473 de 2004, el control de constitucionalidad en lo que hace al
cumplimiento del requisito del debate no
puede comprender aspectos relacionados “con
la calidad ni la suficiencia del mismo ni mucho menos de los argumentos
esgrimidos por los miembros del Congreso, por respeto al principio del
pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República”
sino el cumplimiento de las etapas y los trámites señalados en la Constitución
Política, que en este caso no se dio, durante la primera vuelta en la plenaria
de la Cámara de Representantes.
7.9.1. Teniendo en cuenta que la falta de uno de
los ocho debates que exige la Constitución Política (en este caso el cuarto),
vulnera el procedimiento de reforma constitucional, porque esa irregularidad afecta el proceso de formación de la voluntad
democrática, se configura un vicio en la formación del Acto Legislativo 02 de
2004, que tal y como lo señalado la jurisprudencia, por su naturaleza es
insubsanable.
8. Falta de debate
del informe de conciliación en las plenarias: Vicio en la segunda vuelta
8.1. Se
afirma que el Acto Legislativo 2 de 2004 es inconstitucional por la falta de debate del informe de
conciliación por parte de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República durante la segunda vuelta. Sobre el particular, el Ministerio Público
ha de hacer las siguientes consideraciones:
8.1.1. El inciso 2º del artículo 161 de la Constitución
Política exige que previa publicación por lo menos con un día de anticipación,
el texto acogido por la comisión de conciliación se someterá a debate y
aprobación de las respectivas plenarias, y que el artículo 186 de la Ley 5ª,
prevé que “las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las
Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes”. En consecuencia, debe determinarse si, en la sesión del 14 de diciembre de 2004, se
debatió el informe de la comisión de conciliación. Veamos:
8.2. Trámite de aprobación del informe de
conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes
8.2.1.
La publicación del informe de conciliación se hizo oportunamente el 6 de
diciembre de 2004, en la Gaceta 798 del Congreso.
8.2.2. Se efectuó la lectura del encabezado del informe de
conciliación por el secretario, Angelino Lizcano. No se leyeron las
conclusiones a las que llegó la comisión accidental ni tampoco el texto
conciliado.
8.2.3. El Representante Carlos Zuluaga, quien
presidía la sesión, señaló que:
En consideración el informe de
conciliación, leído oportunamente por el Señor Secretario, continúa en
consideración ¿lo aprueba la Cámara?
8.2.4. El informe se aprobó de conformidad con
el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, es decir, mediante el golpe que el
Congresista da a su curul.
8.2.5. El secretario dejó constancia de que fue
aprobado, según el registro en el
tablero electrónico por 109 representantes y 12 registrados manualmente.
8.2.6. Los Representantes Carlos Arturo
Piedrahita, Barlahán Henao, Jorge Homero Giraldo y Hugo Ernesto Zárate, dejaron
constancia de que no se permitió el debate del informe de conciliación.
8.2.7. El Representante Reginaldo Montes hizo
una proposición para reabrir la discusión.
8.2.8. El Representante Pedro José Arenas señaló
que: i) para el debate no fue entregada a tiempo la gaceta en la que
estaba impreso el informe de las comisiones; ii) no se leyó el informe de conciliación; y que, iii)
no hubo debate porque no se le dio el uso de la palabra a aquellos que la
estaban pidiendo.
8.2.9. Los Representantes José Luis Arcila,
Plinio Olano y William Vélez intervinieron para decir que el informe de
conciliación se votó de conformidad con el Reglamento, y para solicitar la
votación de la proposición de reabrir el debate.
8.2.10. El Representante José Herrera le sugirió
a la Presidencia una moción de orden para someter a votación la proposición de
reabrir la discusión.
8.2.11. Siguen otras intervenciones como la de
Germán Navas y Telésforo Pedraza.
8.2.12. Se votó la proposición de si se reabría
la discusión del informe de conciliación: Por el SI: 17, por el NO:
100 votos. En consecuencia, fue negada la reapertura.
8.2.13. La Representante Maria Isabel Urrutia
dejó constancia de que el acta de conciliación no fue leída.
8.2.14. Finalmente, los Representantes
Venus Albeiro Silva y Alexander López dejaron constancia de que no se permitió
el debate del informe de conciliación y los Representantes Adalberto Jaimes y
Maria Teresa Uribe dejaron constancia de que la votación se llevó a cabo de
conformidad con el Reglamento del Congreso.
Teniendo en cuenta el procedimiento
descrito puede concluirse que en la sesión del 14 de diciembre, al igual que en
la sesión del 17 de junio de 2004, la Plenaria de la Cámara de Representantes
omitió el deber de debatir el articulado conciliado.
8.3. Trámite de
aprobación del informe de conciliación en la plenaria del Senado de la
República
Del análisis de la Gaceta 29 de 7 de
febrero de 2005, en donde aparece publicada la sesión del 14 de diciembre del
Senado de la República, aparece que dicha célula legislativa también omitió el debate del informe de
conciliación. Veamos lo sucedido:
8.3.1. Secretario: Mire Presidente, la Secretaría le informa
que han sido leídas y cerradas las discusiones de todas las conciliaciones con
excepción del proyecto de ley 251, entraríamos a aprobar la conciliación del
proyecto de acto legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 Cámara. “por el cual
se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se
dictan otras disposiciones.” La
presidencia somete a consideración de la plenaria su aprobación, y ésta
responde afirmativamente con el quórum constitucional requerido.
8.3.2. Posteriormente el Senador Luis Carlos
Avellaneda Tarazona, manifestó:
Presidente, perdón, ¿es que la conciliación que se
acaba de votar es la de reelección?
8.3.3.
Acto seguido el
Senador Héctor Helí Rojas intervino para afirmar:
“Señor
Presidente mire, hagamos una cosa, esto está quedando sin segundo debate, el
artículo 161 dice que hay que repetir el
segundo debate cuando se trata de la conciliación, si quieren déjenlo así, para
los enemigos de la reelección es un papayazo, perdónenme el término para decir
que no tuvo debate.
Aquí lo
lógico sería reabrir y hacer el debate que corresponde a una conciliación de
tamaña importancia señor Presidente, pero si quiere déjelo así”.
8.3.4. Quien presidía la sesión respondió:
“No honorable senador mire, el Senador Mario Uribe va
a dejar una constancia al respecto, porque con el quórum decisorio ya se había
dado la deliberación respectiva”.
8.3.5.
Posteriormente,
el Senador Mario Uribe Escobar señaló:
“La
constancia es así como usted lo señala señor Presidente, acá al principio de
esta sesión se abrió el debate y se cerró con quórum deliberatorio, ejercía la
Presidencia el Senador Mesa, allí presente, él podrá dar el testimonio, pero se
hizo el segundo debate y se cerró, esa conciliación de reelección y todas las
demás que están en el orden del día tuvieron el mismo suceso y ahora se
votaron.
Pero
Presidente para abundar en garantías han pedido la verificación nominal de la
votación, pues verifíquela señor
Presidente”.
8.3.6. Con fundamento en los hechos descritos,
se procedió a abrir la votación nominal cuyo resultado fue:
Por el SI: 65
Por el NO: 20
Total: 85
8.3.7. El Senador Jaime Dussán pidió la palabra
para preguntar cuántas personas habían participado en el debate de la
conciliación del acto legislativo que permite la reelección presidencial.
8.3.8. Quien presidía contestó:
“No, absolutamente nadie pidió (la
palabra), y la pidió el senador Héctor Helí Rojos, quien intervino y se puso en
consideración y cerró el señor Senador la discusión” (paréntesis fuera de
texto)
8.3.9. Ante la manifestación de la presidencia,
se radicaron varias constancias que señalaron la falta de debate y la negativa
de la presidencia a darles el uso de la palabra a los senadores.
8.3.9.1. El senador Jaime Dussán Calderón dejó
la siguiente constancia:
“Bueno Presidente la constancia que yo
quiero dejar entonces, es que el señor Presidente, el Doctor Luis Humberto
Gómez Gallo, no estaba en el momento de iniciarse la discusión y no existía
quórum deliberatorio y en un acto legislativo de tanta importancia y de tanta
trascendencia se apresuraron a cerrar la discusión sin estar presente los
parlamentarios y que si 20 senadores votamos en contra de esta conciliación, seguramente
varios íbamos a intervenir señor presidente y usted se apresuró a cerrar la
votación de manera irresponsable e innecesaria.
“Usted sabe señor presidente que la
oposición estaba en contra de la reelección presidencial y lo dijo en las
intervenciones del debate que se adelantó en la primera y la segunda vuelta en
el país. Usted ha violado el reglamento teniendo en cuenta que tendría que
abrirse la discusión y el señor presidente del senado, se apresuró a pedirle al
señor secretario que se sirviera llamar a lista después de que el senador
Héctor Helí Rojas insistió en la necesidad de hacer una votación nominal.
8.9.9.2. El senador Juan Fernando Cristo Bustos
dejó igualmente la siguiente constancia:
“Señor Presidente para dejar una
constancia en el mismo sentido del senador Dussán: yo tenía la intención de
intervenir en la discusión de la conciliación, sobre todo teniendo en cuenta la
grave equivocación que se cometió en la conciliación, de volver a entregarle al
Consejo de Estado unas facultades legislativas que desde el punto de vista del
ordenamiento constitucional en Colombia salta a la vista que no guarda el más
mínimo examen por parte de la Corte Constitucional cuando entre a revisar este
acto legislativo, quería llamar la atención en ese aspecto.
“Y en segundo término, señor Presidente,
creo que le han añadido un vicio más de procedimiento y de trámite a los
innumerables vicios con que viene ya el proyecto de acto legislativo de
reelección presidencial, la Ley 5ª es absolutamente clara como lo dijo el
Senador Héctor Helí Rojas, que en las conciliaciones se abre nuevamente el
debate y aquí debate no es simplemente abrir y cerrar la discusión, sino
permitir que con quórum suficiente se haga un debate además no de un proyecto
de ley cualquiera, sino de una reforma constitucional de la trascendencia que
tiene ésta para las instituciones políticas del país.
“Dejo constancia que se impidió en ese m
momento participar en el debate sobre esa acta de Conciliación, sobre un punto
específico que además es a todas luces inconstitucional dentro del proyecto que
fue aprobado por la plenaria del Senado hace unos minutos y se nos negó el
derecho a intervenir (…).”
8.3.9.3. Igualmente, el senador Antonio Javier
Peñalosa, manifestó:
“Señor Presidente es que cuando el
Senador Dussán le preguntó a usted cuántos habían participado en el debate,
usted anunció que usted había abierto el debate y lo había cerrado y que
ninguna persona participó, y yo quiero dejar constancia que la Corte ha dicho
que no solamente se debe abrir y cerrar el debate sino que deben haber
intervenciones, deben haber deliberaciones y sino hubo intervención no hubo
discusión, no hubo debate y por lo tanto hay un vicio.”
8.4. De lo sucedido en la sesión del 14 de
diciembre en la Plenaria del Senado de la República, concluye el Procurador General de la Nación
que se omitió el deber de debatir el articulado conciliado, hecho que vicia el
trámite de la reforma constitucional en revisión de forma insubsanable, tal
como ya se explicó en el acápite anterior en relación con el requisito de los
debates.
No bastaba en este caso presentar el
informe sin someterlo a discusión. De hecho, se evidencia que ese día, la
conformación del quórum tuvo alguna dificultad, al punto que presentado el
informe por el Senador Mario Uribe y hecha una interpelación por el Senador
Víctor Renán Barco, la discusión se centró en establecer si estaba constituido
el quórum para deliberar, verificado
éste, la mesa directiva cerró la discusión, que hasta ese momento no había sido
ninguna y aplazó la aprobación del informe hasta tanto no se integrara el
quórum para decidir (Gaceta del Congreso 29,
del 7 de febrero de 2005, páginas 5 y 6). Integrado el quórum decisorio
más tarde, el informe fue sometido a votación.
8.4.1. El Ministerio Público debe insistir sobre
la necesidad del debate como requisito indispensable para que proceda la
votación. En este caso, era de vital importancia que el informe de conciliación
fuera objeto de la ponderación propia del debate parlamentario, pues debe
tenerse en cuenta que la votación que se hace del informe que presenta la
comisión accidental de mediación, la cual está integrada por un restringido
grupo de congresistas, reemplaza el segundo debate al que alude el
artículo 157 de la Constitución, tal como reiteradamente lo ha señalado esa
Corporación (sentencias C-376 de 1995; 282 de 1997; C-1190 de 2001; C-198 de
2002 y C-551 de 2003, entre otras).
En consecuencia, si la aprobación que se
hace del informe de conciliación es la repetición del segundo debate de una y
otra cámara, éste es esencial, por cuanto en esta etapa del proceso
legislativo, se está definiendo el sentido en que la voluntad del legislador
quedará plasmada definitivamente en el respectivo proyecto de ley o acto
legislativo, voluntad ésta que no puede quedar librada a la decisión de una
exigua minoría, representada por quienes integran la comisión accidental. En
otros términos, la comisión accidental de conciliación no puede reemplazar la
competencia de las plenarias, razón por la que el debate del informe que esta
comisión prepare es esencial en el trámite legislativo, máxime tratándose del
poder de reforma, pues la modificación de la Constitución no puede quedar en
manos de unos pocos, cuando la misma Carta ha previsto mayorías y trámites
rigurosos para su reforma.
8.4.2. La ausencia de debate y la necesidad de
ponderar el querer mayoritario del Congreso se evidencia en este caso en la
aprobación del inciso final del artículo 4, en el que se faculta al Consejo de
Estado para dictar una ley estatutaria,
facultad que fue expresamente negada por la Cámara de Representantes, tal como
se analizará en el siguiente acápite de este concepto.
8.5. Para concluir, la ausencia de debate del
informe de conciliación tanto en Senado como en Cámara, es otro vicio de
trámite insubsanable que afecta el acto legislativo en revisión, por las
razones expuestas brevemente en este acápite y con mayor intensidad en el
anterior.
Por este aspecto, estarían viciados los
artículos 1, 2 y el inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004,
que fueron los que presentaron discrepancias entre lo aprobado por la plenaria
del Senado de la República y la plenaria de la Cámara de Representantes, según
consta en el informe de conciliación publicado en la Gaceta del Congreso 29 de
febrero 7 de 2005.
9. En las reformas a la Carta Política las
modificaciones al texto presentado a consideración del Congreso se pueden hacer
en comisiones de conciliación si ellas hacen parte de la esencia de lo debatido
y aprobado durante las sesiones realizadas en las comisiones y en las
plenarias de Senado y Cámara: cuando un
texto es negado en plenaria de una de las Cámaras y se aprueba en la otra,
no puede ser objeto de conciliación
cuando éste no guarda identidad material con el texto de la reforma
9.1. Se afirma que el inciso final del artículo 4 del Acto
Legislativo 2 de 2004 es contrario a la Constitución, porque el mismo lo
introdujo la comisión de conciliación pese a que la Cámara de Representantes en
segunda vuelta lo había negado. En efecto, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes,
con 26 votos a favor de la supresión y ninguno a favor de su aprobación, negó
la facultad reconocida por el Senado de la República al Consejo de Estado, para
que este órgano expidiera la ley estatutaria en los eventos allí
señalados, razón por la que el texto
puesto a consideración de la Plenaria durante el octavo debate no incluyó dicha
disposición. Es decir, esta facultad no fue aprobada ni en el séptimo ni el
octavo debate que ordena el artículo 375 de la Constitución.
9.2. El artículo 161 de la Carta Política prescribe que
cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a la decisión final de las plenarias de cada Cámara. A
su turno, el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 dispone que las comisiones
accidentales se conformarán con el fin de superar las discrepancias que
surgieren respecto del articulado de un proyecto, comisión que debe preparar el
texto que será sometido a consideración de las Cámaras.
Las discrepancias en los términos en que las
entiende el Reglamento del Congreso, artículo 186, son las aprobaciones del articulado de manera distinta a la otra Cámara,
incluyendo las disposiciones nuevas.
Tanto la Constitución como el Reglamento del Congreso,
facultan a la comisión de conciliación para que mediante un acta acuerden el
texto definitivo que tendrán los preceptos que fueron aprobados en forma
divergente en cada una de las plenarias de las Cámaras. Así, los textos que
acuerden estas comisiones deben tener unidad temática con lo propuesto,
debatido y aprobado (sentencia C-1488 de 2000), y aun cuando en la Comisión de
Conciliación se pueden hacer adiciones que permitan salvar las diferencias, las
mismas deben tener conexidad lógica y temática con lo aprobado.
9.3. Surge el interrogante sobre qué sucede en los casos
en que un texto es aprobado por la
plenaria de una de las cámaras y negado en la plenaria de la otra. La respuesta
a este cuestionamiento la tiene la doctrina constitucional. La Corte Constitucional
en sentencia C-551 de 2003, dejó reseñada la línea jurisprudencial sobre este
particular, concluyendo que textos negados por una cámara y aprobados por la
otra pueden ser objeto de estudio por la comisión de conciliación, doctrina que
el Ministerio Público no comparte porque niega la esencia del artículo 161 de
la Constitución, que funda la competencia de estas comisiones en la existencia
de textos aprobados en forma diversa en una y otra Cámara, en donde los
textos expresamente negados no pueden considerarse como aprobados y como tal
ser objeto de conciliación. Al respecto, existen precedentes jurisprudenciales
de la misma Corte que parecen avalar esta interpretación del Ministerio Público
(sentencia C-760 de 2001).
No obstante lo anterior, se respeta el criterio
expuesto por esa Corporación y, en consecuencia, ha de concluirse con
fundamento en la doctrina constitucional resumida en la sentencia C-551 de
2003, que el cargo de inconstitucionalidad en lo que hace al inciso final del
artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 no puede prosperar, pues según la
Corte Constitucional, máximo y único intérprete válido de la Constitución, es
ajustado a ella que la comisión de conciliación tenga en cuenta textos negados
en una de las células legislativas pero aprobados en la otra.
En el caso en estudio, la negativa que hizo la
comisión primera de la Cámara de
Representantes y la consiguiente
ausencia de discusión en la plenaria,
sobre la facultad dada al Consejo de Estado para dictar la ley
estatutaria si el Congreso de la
República no la expedía en el tiempo concedido para el efecto, o la Corte
Constitucional la declarara inexequible, podía ser objeto de conciliación en el
informe correspondiente. Informe que como fue reseñado en el acápite anterior
no fue sometido a debate, pese a que en este punto la Cámara de Representantes
estaba opuesta a que el Consejo de Estado fuese dotado de una facultad tan
importante en el marco de la reforma.
9.4. Sin embargo, pese a lo expuesto, considera el
Ministerio Público que el mencionado inciso debe ser declarado inexequible
porque él no tiene una conexidad temática, teleológica ni material con la
reforma que busca introducir el mencionado acto legislativo.
En efecto, en sentencia C-551 de 2003, se
señaló que tratándose de reformas a la Constitución, el poder de reforma debe
ser analizado de forma autónoma, dado que éste puede abordar modificaciones a
la Carta desde distintos aspectos. En el caso en estudio, tal como ya se
precisó en el acápite 6 de este concepto, una era la reforma para introducir la
figura de la reelección presidencial y otra muy distinta, la de alterar el
funcionamiento de las ramas del poder público para reconocer vocación
legislativa a un órgano de la rama judicial, como lo es el Consejo de Estado
que, por su naturaleza, en un Estado de Derecho no puede adquirir el ropaje de
legislador para regular un tema de tanta trascendencia como el de las garantías
electorales, en especial para los opositores al Presidente-candidato.
En consecuencia, retomando lo expuesto en
el acápite 6, se considera que la modificación de la Constitución en este
aspecto, por no guardar una conexidad
teleológica, material y esencial con la figura de la reelección, pues ninguna
circunstancia justificaba la entrega de la facultad legislativa a un órgano de
la rama judicial, para regular un tema tan trascendental a un Estado
Constitucional de Derecho, como lo es el
de las garantías electorales, impedía a la comisión de conciliación abordar
este tema cuando la Cámara de Representantes había negado el tema, que como tal
debía entenderse archivado (sentencia C-551 de 2003, fundamentos 326 y
327).
Por este aspecto, entonces, debe ser
declarado inexequible el inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de
2004, según el cual “Si el Congreso no
expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado
inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de
dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”
(…)
14. De la designación de ponentes
14.1. El
artículo 150 del Reglamento del Congreso dispone:
“La designación de los ponentes será facultad
del Presidente de la respectiva Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un
ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un
ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará
al Presidente en el trámite del proyecto respectivo”.
“El término para
la presentación de las ponencias será fijado por el Presidente respectivo y
estará definido entre 5 a 15 días, de acuerdo con la significación y volumen
normativo de la propuesta, así como de la categoría de ley de que se trate”
14.2.
El
ciudadano Borja considera que la designación de ponentes vulneró el pluralismo
político a que se refieren el preámbulo y los artículos 1º y 2º de la
Constitución puesto que las minorías no pudieron expresarse a través del
informe de ponencia, pues “No fueron tenidos en cuenta ni el Partido Liberal,
ni el Polo Democrático ni los sectores independientes.”
14.3.
Al
respecto el Ministerio Público encuentra que en todas las etapas de formación
del acto legislativo, los ponentes disidentes tuvieron la oportunidad de
realizar la presentación formal de sus argumentos en contra de la figura de la
reelección presidencial. En efecto, en la Cámara de Representantes se radicó
una ponencia negativa presentada por los Representantes Telésforo Pedraza
Ortega, Carlos Arturo Piedrahita, Griselda Yaneth Restrepo y José Luís Flórez,
quienes en su oportunidad, hicieron uso de la palabra para exponer de forma
completa sus planteamientos. Por su parte, en el Senado de la República sólo se
presentó una ponencia positiva por parte de los Senadores Mario Uribe Escobar, Claudia Blum de
Barberi y Juan de Jesús Córdoba, que fue ampliamente debatida por los sectores
de la oposición.
Desde
la perspectiva anotada, el argumento según el cual las minorías no pudieron
expresarse a través del informe de ponencia,
no está llamado a prosperar.
15.
Participación ciudadana
15.1. Se
acusa el trámite del proyecto de acto legislativo argumentando que la audiencia
pública de participación ciudadana durante el primer debate de primera vuelta
en el Senado de la República se llevó a cabo después del informe de ponencia,
lo cual implicó que los ponentes no incluyeran las propuestas o modificaciones
planteadas por los ciudadanos.
15.2. En relación con la participación ciudadana en los proyectos de ley, los
artículos 230 a 232 del Reglamento del Congreso, aplicables a los proyectos de
acto legislativo, señalan:
“ARTÍCULO 230. OBSERVACIONES A LOS PROYECTOS POR PARTICULARES. Para expresar sus opiniones toda
persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier
proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando
en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
“La respectiva Mesa Directiva
dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el
procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad.
“PARÁGRAFO. Para su intervención,
el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro
que se abrirá por cada una de las secretarías de las Comisiones.
“Cuando se trate del trámite de
leyes de iniciativa popular a las que se refiere el artículo 155
“ARTÍCULO 231. PUBLICIDAD DE LAS
OBSERVACIONES. Las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse
siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una corresponderá
al ponente del proyecto.
“Mensualmente serán publicadas en
la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los
términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente,
merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones
legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a
exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente.
ARTÍCULO 232.
CONTENIDO DE LA PONENCIA. El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la
totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere
importantes y las razones para su aceptación o rechazo, siempre que las
observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la
presentación del informe con entrega personal de las exposiciones.”
15.3. Ahora bien, las pruebas allegadas al expediente
demuestran que en efecto la audiencia pública se llevó a cabo con posterioridad
al informe de ponencia. El 2 de abril de 2004,
los senadores Claudia
Blum de Barberi, Mario Uribe y Juan de Jesús Córdoba, rindieron informe de
ponencia para primer debate del proyecto de Acto Legislativo y el 20 de abril.
La Comisión Primera del Senado realizó una audiencia pública convocada el 14 de
abril a fin de escuchar a 21 personas naturales y jurídicas inscritas. Durante
la sesión intervinieron 11 personas y 13 presentaron documento escrito. Lo
anteriormente expuesto, consta en las Gacetas del Congreso 115 y 211 de 2004,
respectivamente. Por lo tanto, en principio podría argumentarse que se violó el
artículo 232 de la Ley 5ª puesto que la ponencia presentada el 2 de abril de
2004 en la Comisión Primera del Senado de la República no contenía las
observaciones propuestas por los ciudadanos.
15.4. No obstante, para el Ministerio Público, la
irregularidad anotada se subsanó con ocasión del informe de la audiencia
pública, en donde los ponentes consignaron las diferentes propuestas ciudadanas
y ratificaron su recomendación de dar primer debate al proyecto de acuerdo con la proposición (Gaceta del
Congreso número 149 de 23 de abril de 2004). Así, la finalidad y el propósito
de la normativa sobre participación ciudadana resultó convalidada en un trámite
posterior del Senado, cumpliendo su objetivo, pues tanto los Congresistas como
la sociedad en general, conocieron los criterios, argumentos o sugerencias
plasmadas por la ciudadanía y esas argumentaciones sirvieron para enriquecer
todas las etapas subsiguientes del proceso de formación del Acto Legislativo.
16. Falta de
integración de la Mesa directiva en la Comisión Primera del Senado durante la
primera vuelta
16.1. El
ciudadano Borja encuentra que se violó el artículo 147 de la Constitución y los
principios fundamentales del pluralismo político, de la participación y
representación política y el derecho de las minorías en las mesas directivas,
consagrado en el artículo 112 de la Constitución porque “Del 20 de julio de
2003 al 20 de julio de 2004, no existió Mesa Directiva en la Comisión Primera
del Senado, durante el trámite del proyecto, en el primer debate de la primera
vuelta”. De acuerdo con lo anterior, los actos que emitió el presidente de la
Comisión de forma solitaria (Luis Humberto Gómez Gallo) son jurídicamente
inexistentes o por lo menos, inconstitucionales.
16.2. El artículo 147 de la Constitución señala que “Las mesas directivas de las
cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año, para la legislatura
que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido
dentro del mismo cuatrienio constitucional.”
Y el inciso 2º del artículo 112 ibídem, expresa que “Los
partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su
representación en ellos.”
16.3. Por su parte, el Reglamento del Congreso establece la
correspondiente normativa en la Sección I del Capítulo II del Título II.
16.3.1. Así, los artículos 40 y 41 del Reglamento prevén que:
ARTÍCULO 40.
COMPOSICIÓN, PERÍODO Y NO REELECCIÓN. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de
un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de
un año y a partir del 20 de julio.
Las Minorías tendrán
participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de
Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las
minorías.
Ningún Congresista podrá ser
reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio
constitucional.
Las Mesas Directivas de las
Cámaras, y de sus Comisiones, serán renovadas cada año, para la legislatura que
se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro
del mismo cuatrienio constitucional.
PARÁGRAFO. En tratándose de
Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un
Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y
sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político. (Resaltado fuera del texto).
“ARTÍCULO 41. ATRIBUCIONES. Como
órgano de orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva
cumplirá las siguientes funciones:
1. Adoptar las decisiones y
medidas necesarias y procedentes para una mejor organización interna, en orden
a una eficiente labor legislativa y administrativa.
2. Presentar, en asocio con la
Mesa Directiva de la otra Cámara, el proyecto de presupuesto anual del
Congreso, y enviarlo al Gobierno para su consideración en el proyecto de ley
definitivo sobre rentas y gastos de la Nación.
3. Solicitar informes a los
órganos encargados del manejo y organización administrativa de cada una de las
Cámaras sobre las gestiones adelantadas y los planes a desarrollar, y controlar
la ejecución del presupuesto anual del Congreso.
4. Expedir las normas
complementarias de funcionamiento de la Secretaría General y las Secretarías de
las Comisiones.
5. Disponer la celebración de
sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o
de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria su realización, y en
acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo
evento. Sendas resoluciones así lo expresarán.
6. Vigilar el funcionamiento de
las Comisiones y velar por el cumplimiento oportuno de las actividades
encomendadas.
7. Solicitar al Consejo de Estado
la declaratoria de pérdida de la investidura de Congresista, en los términos
del artículo 184
8. Autorizar comisiones oficiales
de Congresistas fuera de la sede del Congreso, siempre que no impliquen
utilización de dineros del Erario Público.
9. Expedir mociones de duelo y de
reconocimiento cuando ellas sean conducentes.
10. Ejercer las demás funciones
que en el orden y gestión interna de cada Cámara no estén adscritas a un órgano
específico, y las demás que establezca el Reglamento.”
16.3.2. Y el artículo 43 del mismo
Reglamento señala las funciones de los presidentes de las Cámaras y de las
Comisiones, así:
“ARTÍCULO 43. FUNCIONES. Los
Presidentes de las Cámaras Legislativas cumplirán las siguientes funciones:
1. Presidir la respectiva
Corporación.
2. Abrir y cerrar las sesiones,
una vez instaladas.
3. Cuidar que los miembros que
conforman la Corporación que presiden concurran puntualmente a las sesiones,
requiriendo con apremio si fuere el caso la presencia de los ausentes que no
estén legalmente excusados.
4. Cumplir y hacer cumplir el
Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se
presenten sobre la aplicación del mismo.
5. Repartir los proyectos
presentados para el estudio legislativo y ordenar su debido trámite.
6. Suscribir los proyectos de
acto legislativo y de ley aprobados en las Comisiones y en plenarias, así como
las respectivas actas.
7. Llevar la debida representación
de la Corporación.
8. Designar las Comisiones
Accidentales que demande la Corporación.
9. Dar curso, fuera de la sesión,
a las comunicaciones y demás documentos o mensajes recibidos.
10. Suscribir las comunicaciones
dirigidas al Presidente de la República, altos tribunales de justicia y a la
otra Cámara.
11. Cuidar de que el Secretario y
demás empleados de la Corporación cumplan debidamente sus funciones y deberes.
12. Desempeñar las demás
funciones dispuestas por la ley.
PARÁGRAFO. En cuanto no se
opongan a estas atribuciones, similares funciones cumplirán los Presidentes de
las Comisiones.”
16.3.3. Por su parte, el artículo 45 señala las funciones
de los Vicepresidentes, cuando prevé:
“ARTÍCULO 45. VICEPRESIDENTES. Los
Vicepresidentes, en su orden, sustituyen al Presidente, ejerciendo sus
funciones en caso de vacancia, ausencia o imposibilidad de éste. Desempeñan,
además, otras funciones que les encomienden el Presidente o la Mesa Directiva.
La falta absoluta del Presidente
se suple con una nueva elección, para el resto del período; en la temporal,
asume las funciones el Vicepresidente y, en su defecto, el Congresista según el
orden alfabético en la respectiva Corporación.”
16.4. Como lo advierte el demandante, durante el primer
debate de la primera vuelta del Acto Legislativo no hubo Vicepresidente en la
Comisión Primera del Senado. Sin
embargo, para el Ministerio Público la irregularidad anotada no implica un
vicio de una entidad tal que afecte el
proceso de formación del acto legislativo en estudio, por cuanto la falta de
vicepresidente en la integración de las mesas directivas no afectó la adecuada
formación de la voluntad democrática en el seno de la comisión, requisito
esencial para que una irregularidad de esa entidad afecte el trámite de un
proyecto de ley o acto legislativo.
Nótese que la conducción del debate corresponde exclusivamente al
Presidente de la mesa y la función del Vicepresidente se circunscribe a suplir
al Presidente en su ausencia, pues las demás funciones que desempeña son
aquellas que directamente le encomienda el Presidente o la Mesa Directiva. Al
respecto, vale la pena señalar que la función del Vicepresidente, se satisfizo
plenamente en la Comisión primera del Senado, durante la legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de
2004 ya que las faltas del Presidente en
las sesiones respectivas fueron suplidas por orden alfabético, según consta en
certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de
la República, Doctor Guillermo León Giraldo Gil.
16.5. En conclusión,
no obstante que se configuró una irregularidad en la integración de la mesa
directiva de la Comisión Primera del Senado durante el primer debate del Acto
Legislativo acusado, y que para el Ministerio Público resulta censurable que
durante toda una legislatura no se hubiera presentado candidato alguno para
desempeñar tan importante dignidad, es evidente que la anomalía anotada no afecta el principio democrático de manera terminante,
y por lo tanto, tampoco constituye un vicio que implique la
inconstitucionalidad del acto legislativo por este aspecto.
18. Inhibición de la
Corte en relación con el cargo relativo a la participación del Gobierno en causa propia
Como lo ha indicado la jurisprudencia
Constitucional, el concepto de la violación de la norma constitucional, es
decir, las razones por las cuales la norma superior legal se considera
vulnerada, deben ser expuestas en forma cierta, clara, específica, pertinente y
suficiente, entendiendo que se cumple con el primer presupuesto cuando la
demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre un
contenido normativo deducido por el actor, esto es, derivado exclusivamente de
su criterio subjetivo, pues cuando ello es así la argumentación puede ser
calificada como vaga e indeterminada porque el cargo planteado no se desprende
de la norma acusada ni se relaciona con ella (sentencias C-645 de 2000,
C-1052 de 2001 y C-831 de 2002).
Debe advertirse en primer lugar, que el
Gobierno está expresamente facultado por la Constitución para concurrir a la
formación de las leyes y que las actividades que desplegó el Ministro de
Justicia en nombre del Gobierno, para apoyar el proyecto de acto legislativo
están dentro del marco constitucional vigente.
Ahora bien, la acusación relacionada con la presión e
influencia que ejerció el Gobierno sobre los miembros del Congreso en aras de
la aprobación del acto legislativo de reelección presidencial, así como la
relativa al ejercicio de la función colegisladora en nombre propio y no del
interés colectivo, descansa en fundamentos puramente subjetivos que escapan del
juicio de constitucionalidad. Al
respecto, la Corte Constitucional ha señalado que “el control de constitucionalidad
no recae sobre los hechos o circunstancias fácticas que los actores juzgan
contrarios a las disposiciones constitucionales o al reglamento del Congreso y
que hubieren podido producirse durante el desarrollo de las sesiones del
Congreso”[7]. En ese orden, “la Corte (…) en manera alguna
está llamada a enjuiciar la conducta política que está detrás de la actividad
del Congreso”[8]
de ahí que “si detrás de la norma que se acusa existe un abuso de poder
legislativo, dicho asunto escapa por completo del análisis que corresponde
realizar a la Corte en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad”[9]
.
En ese orden, la Corte deberá
declararse inhibida para pronunciarse sobre el cargo relativo a la
participación del Gobierno en el trámite del acto legislativo de reelección
presidencial”.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia y examen sobre la caducidad de la acción
De conformidad con lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 1, de la Constitución Política, a la
Corte Constitucional le corresponde decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos contra los Actos
Reformatorios de la Carta Política. En consecuencia, es competente esta
Corporación para conocer de la demanda presentada contra el Acto Legislativo
No. 02 de 2004.
Según lo previsto por el
artículo 242, numeral 3, de la Constitución Política, las acciones por vicios
de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto. Teniendo en cuenta que el Acto Legislativo 02 de 2004, fue
publicado en el Diario Oficial No. 45.775 de 27 de diciembre de 2004, y la
demanda de inconstitucionalidad que ahora se examina fue presentada el 11 de enero de 2005, la demanda fue
presentada en término, razón por la cual procede su examen por esta
Corporación.
2.
Cosa Juzgada Constitucional
Al entrar la Corte al examen de los cargos planteados
en la demanda contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, se observa que
respecto del mismo existe
pronunciamiento de esta Corporación, por cuanto en los expedientes D-5645[10]
y D- 5625[11] se
analizó la constitucionalidad del Acto Legislativo cuestionado.
El artículo 243 de la Constitución Política dispone
que los fallos dictados por la Corte Constitucional en ejercicio del control
jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y, en tal virtud
le esta vedado a cualquier autoridad reproducir el contenido material “de un
acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en
la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”. En el mismo sentido, el artículo 21 del
Decreto 2067 de 1991 dispone que las sentencias proferidas por esta Corporación
tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio
cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha
expresado lo siguiente:
“Como es sabido,
el artículo 243 de la Constitución Política le reconoce fuerza de cosa juzgada
a los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control
jurisdiccional. Ello significa que las decisiones judiciales adoptadas por la
Corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la
supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e
inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en
procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir
un nuevo pronunciamiento de fondo.[12]
3.2. Así
entendida, la cosa juzgada constitucional, además de salvaguardar la supremacía
normativa de la Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los
principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los
administrados, pues, por su intermedio, se obliga al organismo de control
constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente,
impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el
mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta.
3.3. En este
sentido, y para el caso específico del control de constitucionalidad de las
leyes, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia por una parte (Ley
270 de 1996, arts. 46 y 48), y el Decreto 2067 de 1991 por la otra (art. 22),
se han encargado de dar aplicación al concepto de la cosa juzgada
constitucional, particularmente, al imponerle a la Corte el deber de ejercer un
control integral sobre las leyes; es decir, confrontar las disposiciones
sometidas a su escrutinio con la totalidad de los preceptos de la Carta, e
igualmente, al reconocer que sus decisiones serán de obligatorio cumplimiento y
con efectos erga omnes.
3.4. Ahora bien,
teniendo en cuenta que los pronunciamientos de la Corte Constitucional
adquieren valor jurídico y fuerza vinculante por provenir del órgano a quien se
le confía “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, y en
ningún caso por el alcance negativo o positivo de aquellos, la jurisprudencia
constitucional, interpretando el contenido de los artículos 241 y 243-1
Superiores, ha venido precisando que la cosa juzgada constitucional “se predica
tanto de los fallos de inexequibilidad como de los de exequibilidad, vincula a
todas las autoridades -incluida la misma Corte Constitucional- y se extiende,
por igual, al continente de la norma como a su contenido material - precepto o
proposición jurídica en sí misma considerada.”[13]”[14]
Partiendo de los anteriores supuestos, encuentra la
Corte que en las sentencias C-1040 y C-1043, se pronunció sobre el Acto Legislativo
02 de 2004 declarando su exequibilidad, circunstancia que pone de presente la
irrelevancia de un nuevo pronunciamiento al respecto.
VIII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Estarse a lo resuelto en las sentencias C-1040 y C-
1043 de 2005, en las cuales se declaró la EXEQUIBILIDAD del Acto
Legislativo No. 02 de 2004.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
CON ACLARACIÓN DE VOTO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
RODRIGO ESCOBAR GIL
MARCO GERARDO MONROY CABRA
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (ad hoc)
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-1046 DE 2005
TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO
LEGISLATIVO-Valor
vinculante (Aclaración de voto)
TITULO DE LEY-Posibilidad de nominar las leyes o
incluir nombres en el título (Aclaración de voto)
SUBTITULO O NOMBRE DE LEY-Límites (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TITULO
DE LEY-Falta de
correspondencia entre el título y la ley deviene en la inexequibilidad de la
titulación/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TITULO DE LEY-Aplicación del
principio de conservación del Derecho (Aclaración de voto)
De verificarse la falta de correspondencia entre el
título de una ley y su contenido ¿Habría de procederse a la declaratoria de
inconstitucionalidad de todo el cuerpo normativo o solamente del título? Este
problema aun no ha sido abordado por la Corte Constitucional, sin embargo,
podría anticiparse que en aras de la eficacia del principio de conservación del
derecho en principio la solución sería declarar la inexequibilidad de la
titulación.
TITULO DE LEY-Utilidad en la aplicación de los
criterios ratione materia y a rúbrica (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TITULO
DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicación
análoga de criterios jurisprudenciales sobre el examen de la unidad de materia
(Aclaración de voto)
Cuando se trata del control de los actos
legislativos, considero que se debe aplicar de manera análoga los criterios
sentados en la jurisprudencia relacionada con el examen de la unidad de materia
en esta modalidad de reforma constitucional, según la cual cuando se trata de
actos legislativos no es razonable aplicar de manera automática la regla
preestablecida en el artículo 169 constitucional, de manera tal que su
incumplimiento por parte del constituyente acarree la inconstitucionalidad del
texto normativo examinado. Las razones que justifican dicha aplicación análoga
del precedente jurisprudencial radican precisamente la diversidad de materia
que puede tratar un acto legislativo, lo cual impediría una titulación unívoca,
a diferencia de lo que sucede con las leyes, las cuales por estricto mandato
constitucional deben referirse a un mismo tema.
TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Relación con el contenido (Aclaración de voto)
La titulación del Acto Legislativo 02 de 2004 guarda
relación con su contenido pues la reforma constitucional no se limita a
establecer la figura de la reelección presidencial, sino que abarca una
pluralidad de temas tales como el régimen de inhabilidades para ocupar la
primera magistratura, los requisitos para ser elegido Vicepresidente y la ley
estatutaria que regula la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia
de la República. Esta pluralidad de materias de las cuales trata el texto
normativo acusado dificulta la posibilidad de implementar un título que las
comprenda a todas.
1.
La presente aclaración de voto se refiere a la decisión de fondo contenida en
las sentencias C-1040 y C-1043 de 2005 a las que se remite, mediante la figura
de la cosa juzgada, la parte resolutiva de esta sentencia. En mi opinión la
Constitución colombiana es clara sobre los límites de la Corte para conocer del
control material o de contenido de los actos legislativos. Sobre este tema en
concreto me remito a lo expuesto en el salvamento de voto expresado a la
sentencia C-1040 de 2005.
2.
Uno de los cargos planteados por la demanda es el referido a la infracción del
artículo 169 de la Constitución por imprecisión del título del acto legislativo
este cargo en concreto se estima decidido por las sentencias C-1040/05 y
C-1043/05, sin embargo los cargos que se estudiaron en estas sentencias no son
los mismos de la sentencia C-1040 de 2005, en la que se decide sobre un cargo
relativo a la ausencia de votación del titulo en una de las etapas del
procedimiento, aquí por el contrario se demanda el título porque éste no
corresponde con el contenido del acto legislativo.
Si
bien estoy de acuerdo en la declaración de constitucionalidad del Acto
legislativo No. 2 de 2004 y en
particular con la de su título, motivo por el cual suscribo la sentencia
C-1046, considero que en la parte motiva debió expresarse los motivos por los
cuales el título del Acto Legislativo 2 de 2004 es acorde con la Constitución,
los cuales resumo a continuación:
2.1. El carácter vinculante del título de un proyecto
deviene del artículo 169 de la Carta, que al prever: “El título de las leyes
deberá corresponder precisamente a su contenido”, lo convierte en un
presupuesto jurídico susceptible de ser verificado con ocasión del control de
constitucionalidad. Si bien la jurisprudencia constitucional ha entendido que
dicho precepto hace referencia a la unidad de materia, también es posible
abordarlo como un sujeto específico y separado, como en ocasiones ha hecho la
Corte Constitucional.
2.2. Así, en la sentencia C-152 de 2003 esta
Corporación se pronunció ampliamente sobre la correspondencia entre el título
legislativo y el cuerpo normativo y sostuvo, por ejemplo, que es posible nominar las leyes o incluirles nombres en su
título, para identificarlas y promover así su conocimiento, difusión y
cumplimiento, siempre y cuando tal nominación se realice dentro de ciertos
límites constitucionales. Sostuvo este Tribunal:
“Así las cosas, para determinar si el
nombre dado a una ley vulnera la Constitución, es necesario aplicar un examen
constitucional que permita establecer cuándo la acción estatal –aquí mediante
la subtitulación de la ley hecha por el Congreso de la República– desconoce los
límites antes expuestos o, en general, una norma constitucional. Esto último
sucede cuando el subtítulo de la ley, por su carácter de criterio
interpretativo de la normatividad que precede, es contrario al contenido de los
preceptos constitucionales o supra legales, en este caso, de la leyes
estatutarias y orgánicas a las cuales está sujeta la actividad ordinaria del
legislador”.
2.3. También se afirmó en dicho fallo que el subtítulo
o nombre de una ley: (i) no puede ser discriminatorio, esto es, basarse en
criterios que la propia Constitución menciona como prohibidos para diferenciar
entre personas, como son la raza, el sexo, el pensamiento político y religioso;
(ii) tampoco pueden sustituir el número y la descripción general del contenido
de la misma, ya que tales requisitos están establecidos de manera explícita en
la Ley Orgánica del reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), parámetro de
constitucionalidad en materia de vicios de procedimiento; (iii) no puede
carecer de relación de conexidad en relación con el contenido de la misma, en
virtud del principio de unidad de materia que no sólo se predica del contenido
normativo, sino también del contenido de la ley, según lo disponen los
artículos 169 de la Constitución y 193 de la Ley 5ª de 1992; y (iv) no debe
conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, por
ser una materia propia de las leyes de honores (C. P. art. 150-15).
2.4. Ahora bien, una duda surge cuando se trata de
la aplicación de este principio al momento de examinar la constitucionalidad de
un cuerpo normativo, en efecto, de verificarse la falta de correspondencia
entre el título de una ley y su contenido ¿Habría de procederse a la
declaratoria de inconstitucionalidad de todo el cuerpo normativo o solamente
del título? Este problema aun no ha sido abordado por la Corte Constitucional,
sin embargo, podría anticiparse que en aras de la eficacia del principio de
conservación del derecho en principio la solución sería declarar la
inexequibilidad de la titulación.
2.5. Por otra parte es claro que el título de una
ley carece de eficacia jurídica directa, y opera simplemente como un argumento
para la interpretación teleológica, específicamente para la aplicación de los
criterios ratione materia y a rúbrica.
2.6. En relación con la verificación de este
requisito cuando se trata del control de los actos legislativos, considero que
se debe aplicar de manera análoga los criterios sentados en la jurisprudencia
relacionada con el examen de la unidad de materia en esta modalidad de reforma
constitucional, según la cual cuando se trata de actos legislativos no es
razonable aplicar de manera automática la regla preestablecida en el artículo
169 constitucional, de manera tal que su incumplimiento por parte del constituyente
acarree la inconstitucionalidad del texto normativo examinado.
2.7. Las razones que justifican dicha aplicación
análoga del precedente jurisprudencial radican precisamente la diversidad de
materia que puede tratar un acto legislativo, lo cual impediría una titulación
unívoca, a diferencia de lo que sucede con las leyes, las cuales por estricto
mandato constitucional deben referirse a un mismo tema.
2.8. En esa medida la titulación del Acto
Legislativo 02 de 2004 guarda relación con su contenido pues la reforma
constitucional no se limita a establecer la figura de la reelección
presidencial, sino que abarca una pluralidad de temas tales como el régimen de
inhabilidades para ocupar la primera magistratura, los requisitos para ser
elegido Vicepresidente y la ley estatutaria que regula la igualdad electoral de
los candidatos a la Presidencia de la República. Esta pluralidad de materias de
las cuales trata el texto normativo acusado dificulta la posibilidad de
implementar un título que las comprenda a todas.
fecha
ut supra,
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA CON RELACIÓN A LA SENTENCIA
C-1046 DE 19 DE OCTUBRE DE 2005
(Expediente D-5633)
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte Constitucional, expreso mi aclaración de voto en relación con lo decidido
en la sentencia C-1046 de 19 de octubre de 2005 (Expediente D-5633), por cuanto
en ella se decidió estar a lo resuelto en la sentencia C-1040 de 2005, respecto
de la cual salvé el voto por cuanto considero que por las razones expuestas
entonces el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “por el cual se reforman algunos
artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” para
autorizar la reelección inmediata del Presidente de la República es
inconstitucional en su integridad.
Fecha ut supra
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME
ARAUJO RENTERIA
SOBERANIA-Concepto (Salvamento de voto)
SOBERANIA-Antecedentes (Salvamento de voto)
SOBERANIA-Características (Salvamento de voto)
SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Concepto (Salvamento de voto)
SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Alcance (Salvamento de voto)
SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Diferencias (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Definición
(Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Características
(Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Constitución
rígida (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Garantía
jurisdiccional de la Constitución (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO
JURIDICO-“Sobre
interpretación” de la Constitución (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Aplicación
directa de normas constitucionales (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Interpretación
conforme de las leyes (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Influencia de
la Constitución en las relaciones políticas (Salvamento de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Fuerza vinculante (Salvamento de voto)
DERECHO COMPARADO-Valores, principios y derechos no escritos
(Salvamento de voto)
PROPIEDAD PRIVADA-Relación con la forma de gobierno y tipo
de Estado (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES
PUBLICOS-Finalidad
(Salvamento de voto)
CONSTITUCION Y CONSTITUCIONALISMO-Diferencias (Salvamento de voto)
DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites axiológicos (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites lógicos (Salvamento de voto)
MONISMO Y DUALISMO JURIDICO-Concepto (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE
ORIGINARIO-Distinción/PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites implícitos/PODER DE REFORMA DE LA
CONSTITUCION-Límites expresos/ PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS-Alcance (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Elementos (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Finalidad (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Finalidad (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Límites de las mayorías (Salvamento de voto)
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Finalidad (Salvamento de voto)
REGLAS DE DISTRIBUCION IGUALITARIAS-Alcance (Salvamento de voto)
ESTADO DE DERECHO-Generalidad de la ley (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Competencia
de la Corte Constitucional para estudiar reforma de valores y principios
fundamentales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia
de la Corte Constitucional para estudiar violación de la igualdad/PRINCIPIO
DE RAZONABILIDAD-Aplicación/LAGUNA AXIOLOGICA-Concepto (Salvamento
de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Existencia de jerarquía normativa
(Salvamento de voto)
IGUALDAD-Principio y derecho fundamental (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Importancia (Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Antecedentes (Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL EN LATINOAMERICA-Análisis (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance (Salvamento de voto)
NORMA FUNDAMENTAL-Concepto (Salvamento de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Identidad constitucional implícita
(Salvamento de voto)
CONSTITUCION MATERIAL-Concepto (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Naturaleza
del vicio de competencia (Salvamento de voto)
CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA
CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia
(Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA-Incompetencia para derogar o sustituir
la Constitución (Salvamento de voto)
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN
CONSTITUCION DE 1991-Constituyente
disminuyó poderes (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Fundamental en la identidad
constitucional colombiana (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE ALTERNANCIA DEL PODER EN
REELECCION PRESIDENCIAL-Alteración
(Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alteración de la distribución del poder
político establecida por el constituyente (Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la
República en la elección de altos dignatarios del Estado (Salvamento de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Identidad material axiológica del Estado/PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye
la Constitución de 1991/DERECHO A LA IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Violación frente a alcaldes, gobernadores y ciudadanos
(Salvamento de voto)
NORMA JURIDICA-Requisitos de validez (Salvamento de
voto)
OBEDIENCIA DEL DERECHO-Normas, leyes y reformas
constitucionales producidas por órgano incompetente/DESOBEDIENCIA CIVIL-Normas,
leyes y reformas constitucionales producidas por órgano incompetente
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios en el trámite legislativo (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación del reglamento del congreso porque ponencia
se presentó antes de escuchar a los ciudadanos/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participación
de los ciudadanos en los proyectos de acto legislativo (Salvamento de voto)
DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS
EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación por no representación en
Comisión Primera del Senado (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio en el trámite legislativo al invalidar actuación
por existir trámite de urgencia de otro proyecto de acto legislativo
(Salvamento de voto)
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Introducción de tema nuevo en segunda
vuelta (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite de impedimentos, recusaciones y conflictos
intereses de los congresistas que participaron en el procedimiento legislativo
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios de procedimiento insubsanables por violación
del principio democrático (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Línea
jurisprudencial (Salvamento de voto)
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No constituye precedente (Salvamento de
voto)
REF.: Reelección Presidencial; acto legislativo 02 de
2004; Expedientes: D- 5645; D-5656; D-5657; D-5625; D-5632; D-5626; D-5633;
D-5696; D-5739; D- 5702; D-5631; D-5691; D-5746; D-5797; D-5755; D-5798;
D-5682.
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la mayoría, pero con la claridad de siempre;
me permito consignar las razones por las cuales salvo el voto, que son de dos
clases: I) Por que se destruyó la constitución y II) Los vicios de
procedimiento que hacían Inexequible la reelección Presidencial.
Para el análisis es imprescindible realizar un estudio de conceptos fundamentales de la teoría y la filosofía del derecho y especialmente del derecho constitucional.
I. DESTRUCCION
DE LA CONSTITUCION Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES
1.- SOBERANIA
Dentro de una organización política existen varios detentadores del
poder político, pero no todos son soberanos; por ejemplo, es posible que el
presidente nombre al gobernador y este al alcalde a quien puede nombrar y
remover libremente; no hay duda que el alcalde seria detentador de poder
político, empero, no seria el detentador
del máximo poder político ya que por encima de él esta el gobernador cuyas
ordenes debe obedecer y en el evento de no hacerlo puede ser removido de su
cargo. El gobernador, tendría más poder político que el alcalde, pero tampoco
seria soberano, pues, por encima de él estaría el presidente quien puede darle
órdenes que debe obedecer. El Presidente a su vez no es may que un mandatario
del pueblo que lo elige.
A. CONCEPTO DE SOBERANIA
Este concepto está íntimamente vinculado al de poder político y en su
acepción más precisa sirve para determinar el poder de mando en última instancia,
en una organización política; la soberanía es entonces el máximo poder
político.
B. LOS ANTECEDENTES
Antes de que Jean Bodin le diera, por razones practicas e históricas de
Francia, una connotación nueva al concepto de soberanía, el concepto de poder
político supremo ya existía tanto en la antigüedad como en el medioevo, en este
último para indicar la sede final del poder político se utilizaban palabras
como summa potestas, summun imperium o plenitudo potestatis. En el
medioevo existía ya la palabra soberano que indicaba simplemente una posición
de superioridad dentro de un sistema jerárquico, así no se estuviera en la
cúspide de tal sistema; y el principal derecho del rey, era el de dictar
justicia con fundamento en las leyes consuetudinarias del país y el rey además
de estar sometido a dios estaba sometido a esas leyes; con el concepto de
Bodin, el rey ya no solo es soberano sino que tiene además la soberanía lo que
trastorna su relación con la ley, pues hace la ley y ya no esta limitado por
ella, se coloca por encima de la ley, deja de ser sub lege para
convertirse en supra legem.
C. CARACTERISTICAS DE LA
SOBERANIA
Para Bodin la soberanía era absoluta, perpetua, indivisible, inalienable
e imprescriptible. Con estas características se quería demostrar que la
soberanía es un poder originario que no depende de otros.
Es absoluta porque no esta limitada por las leyes; el soberano es quien
tiene el poder para dar la ley, para modificarla, interpretarla y derogarla,
esta ley puede modificar a la costumbre. Por medio de la ley, el soberano ata a
todos los demás, los obliga, empero, el no queda atado ni obligado por la ley
que da.
La soberanía es perpetua, porque no esta limitada en el tiempo. Es
perpetua porque aun que el soberano otorgue a otro un poder absoluto, por
tiempo limitado o ilimitado, puede revocar ese poder aun antes del plazo
concedido o en cualquier momento.
La soberanía es indivisible, como consecuencia del principio de lógica
formal de no contradicción que enseña que las cosas no pueden ser y no ser al
mismo tiempo: no se puede ser titular de un poder absoluto y perpetuo
excluyente y aceptar junto a él otro soberano con las mismas calidades. Si la
soberanía esta dividida existe el peligro de guerra permanente; si se aceptaran
dos soberanos a un mismo tiempo y en un mismo lugar, darían leyes contrarias,
lo que seria fuente de permanentes disputas, disputas que habría que dirimir
por la fuerza, con las armas, hasta que definitivamente quedara uno solo de
ellos, con lo que se volvería a la esencia de la soberanía que es su
indivisibilidad.
La soberanía es inalienable e imprescriptible ya que el poder político
cumple una función publica, no privada y por lo tanto es indisponible; de
manera tal que soberanía y propiedad son dos tipos diversos de posesión del
poder: el imperium y el dominium. La soberanía es inalienable por que su
titular no la puede enajenar; ya que siempre la conserva aun que de poder a
otro. Es imprescriptible por que aun que de poder a otro no la pierde y ese
otro no puede adquirirla con el paso del
tiempo.
Estos atributos fueron muy importantes en la lucha de la burguesía, por
crear el estado de derecho y contra el régimen feudal y su forma política: la
monarquía absoluta. Los defensores de
la monarquía sostenían que: a) La monarquía era la única forma política; b) Que
los súbditos habían renunciado a la soberanía a favor del monarca; c) Que por
el largo ejercicio del poder de los monarcas, la soberanía había prescrito a su
favor; d) Que el titular de la soberanía era el rey gobernante.
A cada uno de estos argumentos la burguesía revolucionaria dio una
respuesta:
El titular de la soberanía no es el gobernante sino el gobernado
(llámese pueblo como lo llamo Rousseau o nación como la llamo Sieyes). Con este
argumento se cambio el titular de la soberanía y se amplió su base, pues a
partir de ahora ya no la tenía el gobernante sino el gobernado, ni una sola
persona sino un conjunto de personas. No existía una única forma política: la
monarquía sino que podían existir otras, por ejemplo: la republica. El
gobernado no podía renunciar a la soberanía por que era inalienable (ni se
compraba, ni se vendía, ni se donaba, etc.). El tiempo de la usurpación del
poder por parte de los monarcas no les derecho para gobernar ya que la
soberanía era imprescriptible.
No sobra recordar que el principal atributo de la soberanía es el poder
constituyente o sea el poder para dar la constitución.
Veamos cual fue la argumentación en la teoría de dos grandes creadores
del estado liberal de derecho Sieyes y Rousseau.
Sieyes, en su obra ¿Qué es el tercer estado? hace la fundamentación
teórica liberal de la soberanía y del poder constituyente. Sus bases fundamentales son:
El sujeto titular de la soberanía y del poder constituyente es la
nación.
La nación, que es la soberana, no está sometida a la constitución: esto
implica: 1) la nación no está sometida a
ninguna forma de derecho positivo y; 2) la nación puede darse la forma que
quiera.
La constitución es para el gobierno, no para la nación.
Para Rousseau el soberano no esta sometido a nada ni a nadie, lo es el
pueblo Para el soberano no es obligatoria ninguna ley, ni siquiera el pacto
mismo (la constitución) "no hay ni puede haber ninguna especie de ley
fundamental obligatoria para el cuerpo del pueblo, ni aún el mismo contrato
social".[15]
Rousseau parte del supuesto de que: “antes de que el pueblo escoja al
Rey, existe otro acto por el cual el pueblo se constituye en tal, anterior al
otro y verdadero fundamento de la sociedad.[16]
El pueblo existe antes que el gobierno; el pueblo crea el gobierno, no
el gobierno al pueblo. Como el pueblo es
primero, el soberano debe ser el pueblo.
"El acto de asociación hace surgir al instante: la ciudad, la
república o el cuerpo político denominado estado. Los asociados: colectivamente se llaman
pueblo y particularmente ciudadanos (como partícipes de la autoridad soberana y
súbditos;) por estar sometidos a las leyes del Estado".[17]
Rousseau señaló cómo la soberanía del pueblo implica que el que manda y
el que obedece, es una misma persona.
Como parte del colectivo, del pueblo, es gobernante y como individuo se
somete a la voluntad general, y es súbdito o ciudadano. El propio contrato social, buscaba que el
pueblo no se obedeciera más que así mismo.
El problema fundamenta, al cual da solución El Contrato Social es
"encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con la fuerza
común la persona y los bienes de cada asociado, y por lo cual cada uno,
uniéndose a todos no obedezca sino a sí mismo y permanezca tan libre como
antes.[18]
El gobernante no es para Rousseau el titular de la soberanía sino el
ejecutor de la voluntad general, por eso define el gobierno como "un
cuerpo intermediario establecido entre los súbditos y el soberano para su mutua
comunicación, encargado de la ejecución de las leyes y del mantenimiento de la
libertad tanto civil como política.[19] Si el gobernante usurpa la soberanía, el
pacto social se destruye y cesa la obediencia del gobernado; "de suerte
que, en el instante en que el gobierno usurpa la soberanía, el pacto social
queda roto, y los ciudadanos recobrando de derecho su libertad natural, están
obligados por la fuerza, pero no por deber, a obedecer"[20]
Rousseau considera que el único contrato social es el de la asociación y
este, excluye a todos los demás. El acto
por el cual un pueblo se da un gobierno no constituye un contrato. "El acto que instituye un gobierno es
una ley; los depositarios del poder ejecutivo son funcionarios del pueblo, que
este puede nombrar y destituir cuando les plazca".[21]
Tanto Rousseau, como Sieyes transfirieron la soberanía al gobernado y se
la quitaron al gobernante (Monarca); sin embargo la llamaron de manera
distinta. ¿Que implicaciones tiene la diferencia de nombre?
D.- CONSECUENCIAS DE ACOGER LA TESIS DE LA SOBERANIA NACIONAL O LA
POPULAR
La escogencia de una u otra tesis de la soberanía trae consecuencias
jurídico-política diversas. Ambas teorías tienen en común el hecho de
transferir la soberanía del gobernante al gobernado, llámese a este pueblo o
nación. Desde ahora debemos advertir que si bien la teoría de la soberanía en
la nación es posterior a la popular, ya que Rousseau es anterior en el tiempo a
Sieyes, la teoría de la soberanía popular es mucho más radical políticamente
que la nacional y esto se refleja en sus consecuencias.
Se diferencian las dos tesis en que en la tesis de la soberanía popular,
son titulares de la soberanía los individuos que conforman la sociedad, de
manera tal que cada miembro de la sociedad tiene una fracción de la soberanía y
la tienen también los individuos cuando se reúnen; en cambio, en la tesis de la
soberanía nacional, los individuos no son titulares de la soberanía y solo la
tiene la reunión de estos con fines políticos (el denominado cuerpo
electoral).
Como consecuencia de lo anterior se producen efectos diversos en ciertas
relaciones jurídico-políticas; por ejemplo en la consideración del sufragio o
voto. Con la tesis de la soberanía nacional el sufragio es una función que
consiste en que el individuo elector es un mero vehículo de la nación para escoger
el gobernante, por lo tanto el gobernante no representa al elector sino a la
nación. Otra consecuencia de la tesis de la soberanía nacional es que la nación
puede definir quienes cumplen la función de vehículo para escoger al
gobernante, pudiendo la nación puede excluir a algunas personas de esta función
de elector, por esta razón muchos individuos pueden ser privados del derecho a
elegir y a ser elegidos y esto es lo que explica que en los comienzos del
régimen liberal el sufragio fuese restringido: la nación excluía de la función
de escoger al gobernante a grandes capas de la población, especialmente a la
clase obrera, a las mujeres, a los pobres y a los ignorantes. Con la tesis de
la soberanía nacional el elector, que no tiene parte de la soberanía no
confiere mandato ni impone obligaciones al gobernante elegido y como el
gobernante no representa a quien lo Eligio, no esta obligado a rendirle cuentas
de su gestión ni puede ser revocado por su elector.
Con la tesis de la soberanía popular, como los individuos son
considerados titulares de la soberanía, el sufragio es considerado un derecho y
en consecuencia todos tienen derecho a elegir al gobernante, no pudiendo
excluirse a las grandes masas y todos pueden ser elegidos o acceder a la
función publica. Otra consecuencia es que el elegido si representa al elector y
este ultimo confiere mandato e impone obligaciones al elegido; como el elegido
representa al elector, esta obligado a rendirle cuentas periódicas de su
gestión y en el evento de que el elector no este de acuerdo con lo que hace su
mandatario o éste haya incumplido sus promesas electorales, puede revocarle el
mandato.
La escogencia de una u otra tesis de la soberanía trae consecuencias
jurico-políticas diversas, debemos hacer notar el hecho de que normalmente los
países del antiguo bloque socialista y los que todavía se llaman así, como Viet
Nam o cuba acogen la tesis de la soberanía popular, en cambio muchos países
capitalistas acogen la tesis de la soberanía nacional.
SINTESIS
Determinado que en el estado liberal y democrático de derecho el
soberano es el gobernado o pueblo como lo establece el articulo. 3 de nuestra
constitución; que la soberanía es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable
e imprescriptible.
Determinado que la principal manifestación de la soberanía es el poder
constituyente; que su principal atributo es el de dar la constitución; ese
poder constituyente es también absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e
imprescriptible. Siendo inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido
por un poder constituido (Congreso) y mucho menos usurpado por ningún poder
constituido. El poder constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede
transferir vender, donar u otorgar a ningún poder constituido llámese gobierno
o congreso. Si este ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su
competencia.
No puede el Congreso que no tiene soberanía y que es un poder
constituido, en ejercicio del poder de reforma de la constitución, quitar la
soberanía al pueblo (Nación o pueblo), al gobernado y restablecerla en cabeza
del gobernante, del monarca absoluto o del Presidente. Si lo hiciera estaría
retrocediendo al régimen feudal; habría vulnerado un principio o valor
fundamental del estado social y democrático de derecho; destruido la democracia
(que no es más que el poder del pueblo) y estaría actuando por fuera de su
competencia. Por haber uno de los valores o principios fundamentales del estado
social y democrático de derecho habría violado la constitución de la
constitución; ya que los valores o principios fundamentales son como
dijera Peter Haberle la esencia de la constitución: la constitución de la
constitución.
2.- LA MODERNA CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO
JURIDICO.
Uno de fenómenos que ha observado y señalado la
moderna teoría y filosofía del derecho, es la constitucionalizaciòn de todo el
ordenamiento jurídico; como todo el derecho se constitucionalizo y como los
principios y valores constitucionales se protegen aun frente al poder
reformador de la constitución.
“ En eso consiste, en buena medida, la llamada
“constitucionalización”[22]
del ordenamiento jurídico’ De acuerdo con Riccardo Guastini, por
“constitucionalización del ordenamiento jurídico” podemos entender “un proceso
de transformación de un ordenamiento, al término del cual, el ordenamiento en
cuestión resulta totalmente ‘impregnado’ por las normas constitucionales. Un
ordenamiento jurídico constitucionalizado se caracteriza por una Constitución
extremadamente invasora, entrometida, capaz de condicionar tanto la legislación
como la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la acción de los actores
políticos así como las relaciones sociales”[23]
Dicha constitucionalización no es un proceso bipolar (verdadero o falso), sino que
se puede ir dando conforme cada ordenamiento vaya reuniendo algunas
características
Siguiendo al propio Guastini, las condiciones que son
necesarias para poder decir que un determinado ordenamiento jurídico está
“constitucionalizado”, son las siguientes:
A) Una Constitución rígida. La
constitucionalización será más acentuada en aquellos ordenamientos en los que
existan principios (tanto expresamente formulados como implícitos) que no
puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante el procedimiento de
revisión constitucional. En otras palabras, a una Constitución más
rígida corresponde un mayor efecto de “constitucionalización” de todo el
ordenamiento.
B) La garantía jurisdiccional de la Constitución.
Dicha garantía permite hacer de la rigidez algo más que un simple postulado de
buenas intenciones. La rigidez, para ser tal, debe poder imponerse frente a las
leyes y al resto del ordenamiento jurídico. Los modelos para llevar a cabo el
control de constitucionalidad son muy variados y pueden analizarse a la vista
de su mayor o menor efectividad. Guastini distingue el modelo americano del
modelo francés y del modelo continental europeo (Italia, España, Alemania,
etcétera)
C) La fuerza vinculante de la Constitución. Este punto
se concreta a través de la idea de que las normas constitucionales (todas, con
independencia de su estructura y de su contenido) son plenamente aplicables y
que obligan a sus destinatarios. Tradicionalmente, no se consideraban como
vinculantes las normas programáticas (entre ellas la doctrina tradicional solía
ubicar a las relativas a los derechos sociales) o los principios El proceso de
constitucionalización supone dotar de contenido normativo a todas las
disposiciones contenidas en la carta fundamental; desde luego, su fuerza
normativa dependerá en mucho de la forma en que estén redactadas, de los
alcances interpretativos que les haya dado la jurisdicción constitucional y de
los ejercicios analíticos que hagan los teóricos, pero de lo que no debe quedar
duda es que las normas constitucionales son, ante todo y sobre todo, normas
jurídicas aplicables y vinculantes, y no simples programas de acción políticas
o catálogos de recomendaciones a los poderes públicos.
D) La “sobre interpretación” de la Constitución. Dicha
sobreinterpretación se produce cuando los intérpretes constitucionales (que son
tanto los encargados de desempeñar la jurisdicción constitucional como los
jueces ordinarios, los demás órganos del Estado y los juristas en general no se
limitan a llevar a cabo una interpretación literal de la Constitución, sino que
adoptan una interpretación extensiva, utilizando cuando sea posible el
argumento a símili. A través de este tipo de interpretación, a la que se
refiere también Guastini en otros de sus trabajos se pueden extraer del texto
constitucional innumerables normas implícitas, no explícitas, idóneas para
regular casi cualquier aspecto de la vida social y político, y por ende,
idóneas también para condicionar de forma muy incisiva el contenido de una parte
del ordenamiento jurídico. “Cuando la Constitución es sobreinterpretada (apunta
Guastini) no quedan espacios vacíos de -o sea, “libres” del- derecho
constitucional: toda decisión legislativa está prerregulada (quizás aún,
minuciosamente regulada) por una u otra norma constitucional. No existe ley que
pueda escapar al control de legitimidad constitucional”
E) La aplicación directa de las normas
constitucionales. Esta quinta condición para la constitucionalización del
ordenamiento jurídico tiene que ver con dos cuestiones: a) el entendimiento de
que la Constitución rige también a las relaciones entre particulares y no es un
texto dirigido solamente a las autoridades u órganos públicos; b) que todos los
jueces pueden aplicar la Constitución, incluso sus normas programáticas o
normas de principio Estos dos aspectos no se encontraban en el
constitucionalismo clásico, pero se han ido conquistando de forma paulatina en
los años recientes tanto por la doctrina como por la jurisprudencia
constitucionales.
F) La interpretación conforme de las leyes. Guastini
apunta que esta condición no tiene que ver con la interpretación de la
Constitución, sino con la interpretación de la ley La interpretación conforme
se da cuando, al tener la posibilidad un juez de aplicar a un caso concreto la
interpretación X1 de una ley o la interpretación X2 opta por la que sea más
favorable para cumplir de mejor forma (de manera más completa) con algún
mandato constitucional.
G) La influencia de la Constitución sobre las
relaciones políticas. La última de las condiciones de constitucionalización de
ordenamiento a las que se refiere Guastini consiste en una pluralidad de
elementos entre los que se pueden mencionar los siguientes: a) que la
Constitución prevea un sistema de solución de diferencias políticas entre
órganos del Estado (incluso entre órganos de los diversos niveles de gobierno
en los Estados que sean federales o regionales), que permita a un órgano
jurisdiccional resolverlos aplicando normas constitucionales; b) que los órganos
jurisdiccionales encargados de la justicia constitucional no asuman actitudes
de self restraint frente a lo que en alguna época se ha llamado las “political
questions”, sino que todos los espacios del quehacer público del Estado sean
reconducibles a parámetros de enjuiciamiento constitucional; c) que las normas
constitucionales sean utilizadas por los principales actores políticos para
argumentar y defender sus opciones políticas o de gobierno
A la luz de lo anterior puede verse que las relaciones
entre la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico han ido
evolucionando. Con seguridad, varios de los puntos mencionados darán lugar o lo
están dando ya a problemas importantes dentro del Estado constitucional, pero
desde luego que, con todos los matices que se quiera, se trata de avances de
primer orden en la lógica inacabada y en permanente construcción del Estado
constitucional contemporáneo.”
SINTESIS
El Moderno proceso de constitucionalización implica una Constitución rígida. La
constitucionalización será más acentuada en aquellos ordenamientos en los que
existan principios (tanto expresamente formulados como implícitos) que no
puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante el procedimiento de
revisión constitucional. En otras palabras, a una Constitución más
rígida corresponde un mayor efecto de “constitucionalización” de todo el
ordenamiento.
Correlativamente el tribunal constitucional tiene
competencia para evitar que el reformador de la constitución usurpe la
competencia del poder constituyente y vulnere los principios o valores
fundamentales que el soberano consagro en la constitución.
3.- EL PROCESO MODERNO DE REMISION A VALORES Y
PRINCIPIOS MAS ALLA DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES
La humanidad va aprendiendo de sus experiencias nefastas
y una de las más nefastas fue la segunda guerra mundial, donde perdieron la
vida 50 millones de seres humanos. Donde no solo se violo masivamente el
derecho a la vida, sino que fueron vulnerados todos los derechos humanos. El
hombre no fue tratado como un fin en si mismo, sino como una cosa y su dignidad
humana fue desconocida.
Contra esa locura reaccionaron los hombres y dejaron
claro que los seres humanos eran seres dignos y que sus derechos les
pertenecían aun que no estuvieran consagrados en las constituciones. Los
valores, principios y derechos fundamentales le pertenecen a todos los hombres
por el solo hecho de ser personas independientemente de que estuvieran
positivizados.
Eso es lo que explica que después de la 2 guerra
mundial, las constituciones (que son derecho positivo) hayan hecho remisiones a
valores, derechos y principios no escritos o no positivizados. Paradójicamente
el derecho positivo remite al derecho natural. La consecuencia es que esos valores
y principios hacen parte de las constituciones (por remisión) y es deber de los
tribunales constitucionales hacerlos cumplir; salvaguardarlos, protegerlos y
defenderlos.
Este fenómeno moderno se puede constatar en todas las
constituciones de posguerra y es muy claro en los países que sufrieron los
regimenes más violadores de los principios, valores y derechos humanos, como
fueron Alemania, Italia y España (Nazismo, Fascismo, falangismo; etc.) y es
claro tambien en el derecho Colombiano y en la constitución de 1991.
En Alemania es claro para el tribunal constitucional
que hay una escala axiológica, de modo que siempre que choca una norma de la
parte orgánica con una de la parte dogmática prima la norma sobre derechos;
siempre que existe un conflicto de derechos, entre un derecho y el derecho a la
dignidad humana prima y prevalece el derecho a la dignidad humana.
Veamos algunos de los textos constitucionales vigentes
donde se remite a los valores, principios y derechos no escritos.
ALEMANIA
Artículo 1°.-
1. La dignidad del hombre es sagrada y constituye deber de todas las autoridades del Estado su respeto y protección.
2. El pueblo alemán reconoce, en consecuencia, los derechos inviolables e inalienables del hombre como fundamento (Grundlage) de toda comunidad humana, de la paz y de la justicia en el mundo.
3. Los derechos fundamentales que se enuncian a continuación vinculan al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y a los tribunales a título de derecho directamente aplicable.
ITALIA
Artículo 2º.
La república reconoce y garantiza los derechos inviolables del hombre, ora como individuo, ora en el seno de las formaciones sociales donde aquél desarrolla su personalidad, y exige el cumplimiento de los deberes inexcusables de solidaridad política, económica y social.
Artículo 3º.
Todos los ciudadanos tendrán la misma dignidad social y serán iguales ante la ley, sin distinción de sexo, raza, lengua, religión, opiniones políticas ni circunstancias personas y sociales.
Constituye obligación de la República suprimir los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país.
ESPAÑA
Artículo 10. 1. La dignidad de la persona, los
derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la
personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento
del orden político y de la paz social.
2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y
a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad
con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.
COLOMBIA
ART.
5º—El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los
derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como
institución básica de la sociedad.
ART.
94.—La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y
en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como
negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren
expresamente en ellos.
SINTESIS
De este breve recuento se puede concluir que los
valores, principios y derechos (incluido el de la igualdad) son garantizados
por las constituciones modernas aun que no estén positivizados, que forman
parte de la esencia de la constitución y que como tal deben ser garantizados
por el guardián de la constitución y lo que es más importante que no pueden ser
desconocidos por el reformador de la constitución.
Dicho de otra manera; los principios y valores se
positivizan por la propia remisión que de ellos hace la norma constitucional.
Al utilizar la técnica de la remisión constitucional
entran al derecho positivo; el derecho positivo los hace suyos y se incorporan
a él.
En lo que sigue demostraremos
también por que es importante controlar el contenido de la reforma.
5 - IMPORTANCIA DE LOS PRINCIPIOS Y VALORES
Si no fuera por los principios y los valores que tiene
una persona, no existirían diferencias de comportamiento entre una y otra
persona.
Esto es igualmente valido para las sociedades: lo que
diferencia un europeo cristiano de un árabe musulmán o más aun, de un budista,
son los principios y valores que guían su conducta.
Estas consideraciones sobre valores y principios de
los individuos y las sociedades, son también legítimas respecto de las formas
de gobierno y tipos de estado.
Bastan unos pocos ejemplos para probar la verdad de
nuestro aserto:
A.- Propiedad privada
El valor que le demos a la propiedad en una sociedad,
determina no solo la forma de gobierno sino también el tipo de estado. Si le
damos a la propiedad privada de instrumentos y medios de producción un valor
absoluto (o sagrado como dijeron los revolucionarios franceses en la
declaración de derechos de 1789; que permitía usar, disponer, gozar y abusar al
propietario), tendremos un estado capitalista y estaremos frente al estado
liberal gendarme.
Si damos un valor relativo a la propiedad; respetamos
la propiedad privada, pero exigimos que el propietario que cumpla con una
función social, tendrá otro modelo de estado: El estado interventor y una de
sus modalidades; el estado social de derecho.
Si le quitamos valor a la propiedad privada y no solo
la desvalorizamos sino que la proscribimos y por el contrario; le damos valor a
su opuesto, esto es a la propiedad social de instrumentos y medios de
producción, estamos modificando no solo la forma de gobierno sino también el
tipo de estado y habremos pasado del estado liberal al estado socialista. No
sobra recordar que el gran valor de la propiedad social no es solo obra del
comunismo, de Marx o de Lenin; sino que viene en la teoría política desde
Platón (quien en su obra la republica considera “natural” la propiedad social y
no la privada) y en la practica desde las comunidades primitivas (gens,
clanes), pasando por el gran legislador griego Licurgo.
B.- El valor
del individuo ante el estado
Es necesario llamar la atención sobre el hecho que el valor del
individuo está condicionado por la concepción que se tenga del estado. Si se
considera que hay una esfera de la actividad de los individuos que no puede ser
tocada por el estado, que los individuos pueden manejar autónomamente y donde
el estado no debe penetrar ni puede penetrar, ya que si lo hace, existen
mecanismos jurídicos para anular el acto y restablecer el derecho conculcado al
individuo (y su esfera de privacidad), nos encontraremos con un tipo de estado
liberal.
Si el estado, reservando una esfera autónoma a los individuos, se
reserva, sin embargo, la propiedad de
los instrumentos y medios de producción, nos encontraremos con un tipo de
estado socialista, que modifica la posición del individuo, ya que en este tipo
de estado los individuos no pueden tener propiedad privada de instrumentos y
medios de producción y su estatuto jurídico es diverso, en el campo económico,
al del individuo ubicado en un estado capitalista.
Si se
considera que no puede existir ninguna esfera de la actividad del individuo
donde el estado no pueda intervenir, o que no pueda, por lo menos vigilar
(incluidas las relaciones afectivas y esto es lo que explica que el estado nazi
podía prohibir los matrimonios entre miembros de la raza superior “Aria”, con
los de la raza inferior, para evitar que la raza “superior”, se degenerase),
nos encontramos ante un tipo de estado totalitario (Nazista o Fascista), donde
la posición del individuo se encuentra muy disminuida ante el estado
C.- El valor que le demos a la
protección de los derechos fundamentales frente al estado
Todas las autoridades públicas, por tener la
posibilidad de abusar del poder, deben estar sujetas a la obligación de
respetar y garantizar los derechos fundamentales. Esta regla no admite
excepción. Aceptarlo implicaría admitir que los derechos pueden ser vulnerados;
lo que representaría la negación de los presupuestos del Estado constitucional,
debido a que su naturaleza dimana del aseguramiento de esos derechos. El día en
que se diga que los derechos fundamentales no puedan contra todo el Estado; o
una parte de él (la rama judicial) ese
día se marchitarán y desaparecerán los derechos fundamentales, y por ese mismo
camino desaparecerá el Estado Social de Derecho.
Los derechos hay que asegurarlos frente a todos
aquellos que están en la eventualidad de cercenarlos: el Legislador, el
Ejecutivo o los mismos jueces, pues todos, por igual pueden vulnerarlos.
Desde las revoluciones burguesas y en especial la
francesa se había señalado que la sociedad donde no existiera la garantía de
los derechos del hombre no tenia constitución.
Sobre el tema que nos ocupa la Corte constitucional mediante sentencia
T-1127 del 2001 dijo:
“Ahora bien, los derechos del hombre, su
existencia y su defensa han hecho modificar el sentido de varias relaciones del
hombre: 1. La relación entre el poder y la libertad; 2. la relación entre el
derecho y el deber; y 3. la relación entre el individuo y la sociedad (o el
Estado). Antes se le daba la primacía al
poder sobre la libertad y sólo cuando se dio precedencia a la libertad sobre el
poder, surgieron los derechos y se pudieron garantizar. En el Estado despótico
los individuos no tienen derechos sino deberes; en el Estado absoluto los
individuos frente al soberano únicamente tienen derechos privados; y sólo en el
Estado de Derecho el individuo tiene ante el Estado no solo derechos privados
sino también derechos públicos, son entonces los denominados derechos públicos
subjetivos los que caracterizan el Estado de Derecho, que por lo demás le
permiten al súbdito transformarse en ciudadano; el Estado de Derecho es
entonces el Estado de los ciudadanos.”
Respecto de la relación entre individuo y
sociedad (o Estado), es necesario recordar lo que dice Norberto Bobbio en su
escrito intitulado La revolución francesa y los derechos del hombre:
"Es necesario desconfiar de quien
sostiene una concepción antiindividualista de la sociedad. A través del antiindividualismo han pasado
todas las doctrinas reaccionarias. Burke
decía: "Los individuos desaparecen como sombras; sólo la comunidad es fija
y estable". De Maistre decía:
"Someter el gobierno a la discusión individual significa destruirlo".
Lamennais decía: "El individualismo destruye la idea de obediencia y del
deber, destruye el poder y la ley".
No sería muy difícil encontrar similares citas en la parte de la izquierda
antidemocrática. Al contrario no hay
ninguna constitución democrática, comenzando por la de la República Italiana
que no presuponga la existencia de individuos singulares, que tienen derechos
en cuanto tales. Y cómo se podría
afirmar que son "inviolables", sino se presupone que,
¿axiológicamente, el individuo es superior a la sociedad de la cual viene a ser
parte?.[24]
En otro escrito de Norberto Bobbio
denominado La herencia de la gran revolución, refiriéndose al mismo problema
dice:
"Se trata nada menos de dar cuenta
del nacimiento de la concepción individualista de la sociedad y de la historia,
que es la antítesis radical de la concepción organicista, según la cual
repitiendo una afirmación de Aristóteles, que sería repetida por Hegel, el todo
(la sociedad) es anterior a sus partes.
Volviendo al revés esta relación entre el todo y las partes, según la
concepción individualista de la sociedad y de la historia, el individuo viene
primero, la sociedad viene después. La
sociedad es para el individuo, no el individuo para la sociedad... En una
concepción orgánica de la sociedad el objetivo de la organización política es
la conservación del todo. No hay en ella
puesto para los derechos que no sólo la preceden si no que pretenden
directamente mantenerse fuera de ella y hasta de someterla a las propias
exigencias... en una concepción
individualista el todo es el resultado de la libre voluntad de las partes."[25]
D. El valor de la
limitación y la separación de poderes
O le damos al poder un valor
absoluto, ilimitado y estaremos en el régimen del despotismo y la tiranía o
restringimos al poder para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos y
estaremos en el estado de derecho.
Es una realidad evidente que quien ejerce el poder
político tiene una tendencia natural a su abuso. Montesquieu dejó en claro que
“todo hombre que tiene poder siente inclinación de abusar de él, yendo hasta
donde encuentra límites. ¡Quien lo diría! La misma virtud necesita límites”[26].
Karl Loewenstein sostiene, por su parte, que “sólo los santos entre los
detentadores del poder –¿y dónde se pueden encontrar?– serían capaces de
resistir a la tentación de abusar del poder”[27]
y Lord Acton había sentenciado que “El poder tiende a corromper y el poder
absoluto corrompe absolutamente. Si la naturaleza del hombre dista de ser la de
los santos, hay que limitar a todos los hombres investidos de poder,
obligándolos a respetar los derechos fundamentales.
EL principio de la separación de poderes tiene como
fin evitar el poder absoluto.
Ya los revolucionarios Franceses habían señalado que
para la existencia del estado constitucional no bastaba con tener una
constitución escrita (o consuetudinaria), era necesario además que el poder
estuviese separado y los derechos garantizados, como se estipulo en el artículo
16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano[28].
De ahí nació la diferencia que existe entre constitución y
constitucionalismo, pues todo orden constitucional tiene una constitución,
empero, no toda constitución implica, necesariamente, un orden constitucional.
No sobra recordar que todos los regímenes políticos despóticos,
tiránicos, totalitarios o autoritarios no han renunciado a tener un remedo de
constitución; una mascara constitucional: Hitler tuvo constitución;
Mussolini también la tuvo y tampoco le falto a Pinochet.
El constitucionalismo es, en pocas palabras, la limitación del poder del
gobernante para garantizar la libertad del individuo.
Con el fin de alcanzar este propósito, la constitución escrita se
constituye en un instrumento por medio del cual se garantiza a las personas sus
derechos individuales y al mismo tiempo, el gobernante, es colocado en posición
de no poder violarlos; de modo que todo gobierno constitucional es por
definición un gobierno limitado.
La constitución escrita, es normalmente el documento donde se consagran
estos principios y el instrumento para limitar el gobierno y garantizar la
libertad de los ciudadanos, que además tiene un procedimiento especial de
reforma y un guardián judicial que controla que ninguna autoridad o norma viole
la constitución.
O le damos valor al
principio de la separación del poder o no se lo damos y valorizamos su opuesto,
es decir la concentración del poder; en el primer caso tendremos el estado
liberal de derecho y en el segundo estaremos en otro modelo de estado muy
diverso: podemos haber retrocedido al despotismo; a la sociedad feudal y su
ultima forma política: la monarquía absoluta. Podemos estar en los modelos
recientes de concentración del poder: el estado Nazi o el estado fascista; que
concentra todo el poder del estado en cabeza del líder. Al Fuhrer, al Duce o al Caudillo, además de las funciones ejecutivas
que ya tenía, se le otorgan facultades legislativas (es el máximo legislador),
y facultades judiciales (se convierte en el juez supremo), a tal extremo que
todo el régimen político se encarna en su persona y todas las funciones hay que
referirlas en última instancia a el líder.
El caudillo se convierte en la constitución del régimen.
El líder designa a los diputados, a los jefes administrativos, a los
jefes de regiones, a los jefes del partido etc; por ésta razón, algunos llaman
al régimen fascista, la forma de gobierno del jefe de gobierno.
E. El valor que le damos al
hombre; al ser humano
O le damos a todos los seres humanos el mismo valor,
por el solo hecho de ser personas o les damos un valor diferente.
En el primer caso estaremos en el estado social de
derecho; en el segundo tendremos modelos de estado o gobierno con un contenido
axiológico muy diverso. Si consideramos que podemos cosificar al hombre y
convertirlo de sujeto en objeto, seremos capaces de justificar la esclavitud;
pues no podemos olvidar que para la sociedad esclavista del imperio romano los
esclavos eran “cosas que hablaban u objetos Parlantes”.
Para la sociedad esclavista griega y para sus
filósofos, que eran hijos de su época (Aristóteles y Platón), los hombres no
eran iguales ni tenían la misma dignidad ni el mismo merito; esta concepción
fue la que permitió que unos hombres estuvieran “predestinados para ser amos y
otros esclavos. Hay que resaltar aquí una diferencia fundamental, entre la
filosofía estoica que consagró la igualdad de mérito o dignidad de todas las
personas, con la Aristotélica-Platónica que
consideraba que los hombres tenían un mérito o valor desigual.
En la sociedad feudal los hombres tampoco tenían el
mismo valor y esto es lo que explica la existencia de castas o grupos sociales
con derechos u obligaciones diversas. En la sociedad feudal los hombres no eran
iguales ante la ley y sus derechos y obligaciones dependían de la clase social
a la que pertenecían de modo que el miembro de la nobleza tenía derechos
mayores que los de las otras clases (clero, naciente burguesía, ciervos de la
gleba, etc.) mientras la naciente burguesía tenía muchas obligaciones, y muy
pocos derechos (con razón Sieyés decía que el tercer estado era todo, pero que
no tenía ningún derecho). Por esta razón
cuando las revoluciones burguesas hicieron a todos los hombres iguales ante la
ley dieron un gran paso hacia la dignidad del hombre.
Esta igualdad significó una verdadera revolución, que
sólo podemos captar en su justa dimensión cuando observamos que el régimen
liberal o burgués se enfrentó a un sistema feudal con pluralidad de normas
jurídicas, en el cual la pertenencia a una clase, a un estamento, a una casta,
a una corporación, a una ciudad o a un burgo, implicaba un estatus jurídico
diferente. No todos los hombres tenían los mismos derechos y las mismas
obligaciones; no eran iguales los derechos de la nobleza a los del clero, y los
derechos y obligaciones de la nobleza eran diferentes de los de la naciente
burguesía.
Ya el abate Sieyés, en su obra sobre los privilegios,
levantaba su voz acusadora contra este orden jurídico feudal. Al mismo tiempo
señalaba cómo era privilegio todo lo que se salía de la regla general, de la
Ley General.
Ante este régimen de privilegios feudales, reacciona
la burguesía liberal estableciendo la igualdad ante la ley. La declaración
francesa de derechos del hombre y del ciudadano fijó con precisión el carácter
formal de esta igualdad: “Los hombres nacen y permanecen libres e Iguales en
derechos”.
En la teoría del derecho es importante el método que
utilicemos para resolver ciertos problemas jurídicos. El método de interpretar
por regla general y por excepción es muy útil ya que la regla general nos
permite ubicar dentro de ella todo lo que no sea una excepción y además que
toda excepción es expresa y de interpretación restrictiva.
La regla general en el estado de derecho es que los
hombres son iguales ante la ley y la excepción es que son desiguales. La desigualdad es la que requiere
justificación; la justificación de por que hay que tratar de forma desigual. El
trato desigual requiere una justificación; una prueba y una carga argumentativa
que no requiere la igualdad formal. La
igualdad de trato tampoco requiere justificación; en cambio la disparidad de
tratamiento necesita siempre ser justificado.
El
articulo. 13 de nuestra Constitución dice que “Todas las personas nacen libres
e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades
y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica.”
Queremos advertir que las formas de discriminación
previstas en el artículo 13 de nuestra Constitución no son las únicas que
pueden existir y que lo hace a título
ejemplificativo y no de manera taxativa. Son posibles otros casos de
discriminación, quedando comprendidas cualesquier otra. La prohibición de
diferenciaciones o discriminaciones por razones de sexo, raza, origen nacional
o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, constituye además
un recuento de las causas que en el pasado han servido para hacer a los hombres
desiguales ante la ley.
La igualdad ante la ley implica la prohibición de
discriminaciones negativas (que es distinta a la discriminación positiva, que
se hace a favor de los más débiles y no de los más fuertes).
La idea Kantiana de que todos los seres humanos
tenemos en común una conciencia moral y una igual autonomía que es la base de
una dignidad igual para todos, trae como consecuencia que ningún hombre sea
usado como medio al servicio de otros hombres y convierte a cada persona en un
fin en si mismo. Esa igualdad moral es el fundamento de la igualdad jurídica o
igualdad ante la ley.
F.- Conclusión
De los temas arriba señalados se puede concluir de
manera categórica que los valores y principios de una persona, sociedad,
gobierno o estado son los que determinan su esencia, lo que los caracteriza y
definen; de modo que sin esos valores o principios fundamentales deja de ser lo
que es o lo que es más grave se desnaturalizan y se convierten en su
opuesto. Así las cosas, son estos
valores y principios los que identifican y caracterizan a una sociedad respecto
de otra , diferenciación que se presenta , entre otras, en la manera de manejar
la propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado, el valor de la
protección de los derechos fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la
limitación del poder y de la separación del mismo y el valor que se tenga del
ser humano.
Es importante señalar que en un régimen político,
forma de gobierno o de estado, quien fija, determina y señala los valores y
principios fundamentales es el máximo titular del poder político. Este recibe
el nombre de soberano (en nuestro caso el pueblo colombiano); siendo el máximo
ejercicio de la soberanía, el poder constituyente. Es el poder constituyente
quien puede fijar los valores y principios fundamentales del gobierno y del
estado.
El método de la teoría de la constitución tiene como finalidad
determinar el principio que sirve de fundamento a todo el sistema
Toda teoría tiene como fundamento un principio alrededor del cual gira
todo el sistema. El principio en torno
al cual gira la teoría de la constitución es el de sujeto titular del poder
público.
La existencia de una constitución, con toda la problemática filosófica
que lleva anexa, como es por ejemplo, que debe contener la constitución, cuando
se suspende, como se reforma, como interpretarla, etc, presupone
metodológicamente, dar respuesta a la pregunta de ¿Quién tiene el poder para
dar la constitución? o lo que es lo mismo ¿ quien tiene el poder
constituyente?; la pregunta de ¿ quien tiene el poder constituyente? presupone
dar respuesta a la pregunta: ¿Quien tiene la soberanía? ya que el poder
Constituyente no es más que un atributo o manifestación de la soberanía, como
lo descubrieron los revolucionarios franceses. El poder constituyente no es más
que una consecuencia de la soberanía. Para determinar quien tiene el poder
constituyente debemos absolver en primer lugar el interrogante de ¿Quién es el
soberano?
Preguntarse por el soberano es inquirir por el sujeto titular del poder
político. El sujeto titular del poder
político sólo puede ser el Gobernante, o el gobernado; en el estado moderno,
que es un estado democrático, el sujeto titular del poder político es el
gobernado, o como comúnmente se le llama " El pueblo ".
Determinar quién es el sujeto titular del poder público, es fijar con
precisión el principio alrededor del cual gira toda la teoría jurídica de la
Constitución, ya que el pueblo titular del poder político, es por esa misma
razón titular de la soberanía y en consecuencia, titular del poder
constituyente, que es el principal atributo de la soberanía y quien tiene el
poder para dar la constitución tiene así mismo el poder para reformarla, determinar
sus contenidos e interpretarla.
Por ese motivo se hace indispensable analizar
brevemente el poder constituyente y distinguirlo del poder de reforma de la
constitución.
6. PODER CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA DE LA
CONSTITUCION. LÍMITES AL PODER DE
REFORMA
Establecido que quien decide sobre los valores y
principios del régimen político es el poder constituyente y no el poder de
reforma es necesario establecer los límites al poder de reforma.
6.1. - Diferencia entre el
poder de reforma de la constitución y el poder constituyente.
Lo primero que hay que
precisar es que existe una diferencia entre el poder de enmienda de la
constitución y el poder constituyente.
De los antecedentes y del contexto histórico podemos inferir las
características del poder constituyente como poder supremo, originario (no
derivado), eficaz, revolucionario (creador).
Es un poder supremo porque no existe por encima de él
ningún poder constituido, ni siquiera el poder de la constitución
Es un poder originario porque no encuentra su
justificación en el orden jurídico anterior, al contrario, normalmente se opone
al orden jurídico existente, lo combate y lucha contra él; se fundamenta en un
orden superior al positivo y cuando logra el poder político, instaura un orden
jurídico diverso del que venia rigiendo.
Mientras combate el orden de cosas existente y desconoce el orden
jurídico positivo, se justifica en un derecho superior al positivo: El derecho
divino, el derecho natural, la justicia, el derecho de resistencia a la opresión
o el derecho a la revolución y cuando toma el poder político, crea un nuevo
orden jurídico, comenzando por una nueva constitución y se legaliza a
posteriori.
El poder constituyente es un poder eficaz, ya que
no solo desconoce el orden de cosas existente en una sociedad dada, sino que
además cuenta con la fuerza para instaurar un nuevo orden (incluido el
Constitucional). Solo el poder que oponiéndose al orden jurídico existente, es
capaz de derrotar a las fuerzas que se le oponen, crear un nuevo poder y un
orden jurídico también nuevo, es verdadero poder constituyente.
El poner el acento sobre el elemento eficacia del poder constituyente,
para considerarlo como determinante del mismo, es lo que ha llevado a una
teoría del poder constituyente de la
minoría de la población, o ha servido para justificar la dictadura
constituyente de la derecha, como sucedió con el régimen Nazi.
El poder constituyente es un
poder revolucionario ya que su función no es conservar el orden
sino modificarlo radicalmente, en esto se diferencia del defensor de la
constitución, cuya función es conservarlo; el poder constituyente tiene una
función revolucionaria, en cambio, el guardián de la constitución, tiene una función
conservadora.
Debemos hacer notar el hecho que la problemática del poder constituyente
presupone la existencia de una constitución escrita, de manera tal que una
constitución consuetudinaria no se plantea el interrogante de quien tiene el
poder para dar la constitución o se lo plantea de una manera distinta.
6.1. 1 . - El poder de reforma
constitucional no es poder constituyente
El poder de revisión constitucional o de enmienda constitucional formal,
es un poder entregado a un cuerpo que existe y obra gracias a la constitución y
que por lo mismo es un cuerpo
constituido, no constituyente. Su poder
por la misma razón es un poder constituido, no constituyente, delegado, no
originario.
Sieyés había percibido claramente la diferencia: "...vemos, en primer lugar, las leyes
constitucionales, que se dividen en dos partes: las unas regulan la
organización y las funciones del cuerpo legislativo, las otras determinan la
organización y las funciones de los diferentes cuerpos activos.
Estas leyes son llamadas fundamentales, no en el sentido de que puedan
llegar a ser independientes de la voluntad nacional, sino porque los cuerpos
que existen y obran gracias a ellas no pueden tocarlas ni violarlas. En cada una de sus partes la constitución no
es obra del poder constituido, sino del poder constituyente. Ninguna clase de poder delegado puede cambiar
nada en las condiciones de la delegación".
[29]
A diferencia del poder constituyente, el poder de enmienda
constitucional formal, deriva su legalidad y legitimidad de la propia
constitución, su autoridad se encuentra en la misma constitución que
reforma. El poder constituyente
constituido puede modificar el orden constitucional vigente,
precisamente porque ese mismo orden se lo permite. Es en síntesis un poder
derivado, mientras el poder constituyente es un poder originario.
6.2 -
Problemas de la reforma o enmienda de la constitución
6.2.1. -El primer problema apunta a aquellas constituciones que prohíben
expresamente su reforma total o parcial; las que expresamente la
permiten o las que nada dicen.
Respecto de las ultimas existe
la opinión, en una parte de la doctrina, que desde un punto de vista
estrictamente jurídico serian absolutamente inmodificables[30]
; entre otras razones por que ningún órgano tendría competencia para ello y en
el estado de derecho todo órgano es un órgano constituido y no tiene
competencia sino para lo que expresamente se le haya dado y aun que no se haya
prohibido expresamente, basta con que no exista un órgano autorizado, para que
exista una prohibición tácita.
Han existido
constituciones como la finlandesa de 1919 que prohibía la reforma de toda la
constitución en todo tiempo. Otras como la de Colombia de 1821, que la prohibía
durante un tiempo (10 años) desde la
adopción del texto constitucional; cuando se dan condiciones tales que pueden
impedir un debate veraz y sereno sobre la reforma ( por ejemplo; sé prohíbe, en
la monarquía, durante el período de regencia; durante la ocupación extranjera
del territorio nacional para evitar que el invasor imponga su voluntad, en
tiempo de crisis interior o guerra exterior, etc. )
A veces sé prohíbe modificar ciertos artículos de la constitución, son
los preceptos no enmendables de la constitución. Aquellos, que el propio constituyente,
considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohíbe su enmienda, por
ejemplo: La constitución prohíbe modificar la forma de gobierno, la república,
la monarquía, la estructura federal del estado, etc.; autores como Kelsen
sostienen que en estos casos no es jurídicamente posible modificar la
constitución por un acto legislativo, “ Si la norma de la constitución que
hace más difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano
legislativo, la que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente
como valida. No hay ninguna razón jurídica para interpretar de distinto modo
las dos normas...”[31]
6.2.2- Todos esos
límites a la reforma son límites expresos y hay que diferenciarlos claramente
de otro tema que es el de los límites implícitos a la reforma de la
constitución, que tiene como supuesto fundamental el de considerar la
constitución no solo como un conjunto de normas, sino ante todo como un sistema
de valores.
LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS
Conforme a una jurisprudencia ya consolidada de la
Corte Constitucional. “se comparte la idea de que existe una jerarquía entre
normas y normas de la misma Constitución, que permite identificar (como por lo
demás en todo cuerpo de disposiciones ordenadas en sistema) un orden conducente
a conferir preeminencia a algunas respecto de otras”.
En particular, según la Corte, en la Constitución hay
algunos principios-llamados “principios supremos del ordenamiento
constitucional”-que tienen un “valor superior” respecto a las restantes normas
de rango constitucional. En consecuencia, los principios en cuestión no son en
modo alguno susceptibles de revisión constitucional.
Es preciso subrayar que, según lo admitido por la
propia Corte, tales principios no son “expresamente mencionados (en el texto
constitucional) entre los sujetos al procedimiento de revisión constitucional”.
En otras palabras, la doctrina de los principios constitucionales supremos se
resuelve en la construcción de un límite a la revisión constitucional
totalmente inexpreso. En efecto, el fundamento de tal doctrina no se encuentra
en alguna disposición constitucional sino en una construcción dogmática
(tácitamente hecha suya por la propia Corte), según la cual:
1. Una Constitución no es un simple conjunto de
normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores.
2. El criterio de identidad de toda Constitución
radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan.
3. El cambio de tales principios constituye, por
tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina instauración de
una nueva Constitución.
4. En consecuencia, la revisión constitucional no
puede llevarse hasta el límite de modificar los principios y valores
caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauración
constitucional).”[32]
Por otra parte, la doctrina de los principios supremos
surte el efecto de conferir competencia a la Corte para controlar esos limites,
pues cada vez que se presente concretamente la ocasión de identificar los
principios supremos que son inmodificables puede juzgar inconstitucional una
modificación o reforma que estuviera en contraste con ellos o pretendiese
alterarlos.
Su fundamento
filosófico son los principios y valores que plasmo el poder constituyente, pues
“ la reforma de la constitución no puede ser destrucción de la misma ”. ya Carl Schmitt señalaba: "una facultad de
reformar la constitución, atribuida por una normación legal-constitucional
pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales, pero sólo
bajo el supuesto que queden garantizadas la identidad y continuidad de la
constitución considerada como un todo".[33]
Puede deberse a que se abandona una forma de gobierno, para reemplazarla
por otra completamente distinta o incluso a la modificación del tipo de
Estado: por ejemplo, de un estado
capitalista a uno socialista y constituyen por regla general una ruptura con el
orden de cosas existentes.
Con el tema de los limites implícitos se plantea un problema especial
del derecho constitucional: el de los límites de la constitución por valores
metajurídicos o la paradoja de una norma constitucional inconstitucional.
Toda constitución refleja explícita o implícitamente cierta escala de
valores y cierta ideología; se pregunta entonces ¿si esta escala de valores y
esta ideología, invalidarían ciertas normas positivas de la constitución en
conflicto con ellas? La respuesta es que si.
Dentro de los limites axiológicos al poder de reforma, a titulo
enunciativo y ejemplificativo pueden mencionarse: La forma de estado
democrático y social de derecho(separación de poderes; democracia; pluralismo;
dignidad humana; los derechos fundamentales y dentro de estos el de igualdad
que permite llenar todas las posibles lagunas del orden jurídico. La forma de
gobierno o de estado capitalista o socialista (como lo hizo la reforma a la
constitución cubana del 2002).
Además de los límites axiológicos ya señalados
existen otros como son los limites de la lógica que se aplican a todo el orden
jurídico, incluida la reforma de la constitución; por ejemplo, no se puede
instaurar una norma autocontradictoria u otra que derogue la ley de la gravedad
o la que declare que a partir de ese momento todos los Colombianos van ha ser
los hombres mas ricos del mundo; o los lógicos a la
reforma de la constitución como los que señalaran Alf Ross o Adolfo Merkl
respecto de las cláusulas de reforma de la constitución.
6.2.3. - La Unidad del derecho (monismo versus
pluralismo)
La concepción que se tenga del derecho
como orden normativo tiene consecuencias sobre el tema de reforma de la
constitución. Si por encima de la constitución existen otras normas, que
reflejen a su vez valores o principios, las normas constitucionales no podrían
desconocerlas y una reforma que las desconociera, podría ser declarada
inconstitucional.
Uno de los temas
fundamentales de la teoría del derecho es el de la unidad o pluralidad del
ordenamiento jurídico.
Si se concibe el
ordenamiento jurídico como una unidad donde el orden jurídico internacional
determina los ámbitos territorial, temporal y personal de validez de los
ordenes jurídicos nacionales, tenemos una posición monista; en cambio si
consideramos que cada estado es un orden jurídico diverso y que el derecho de
cada uno de ellos es distinto del orden jurídico internacional adoptaremos una
posición dualista o más exactamente pluralista del derecho.
La posición monista
adquiere relevancia en los casos en que existen conflictos entre el derecho
internacional y el derecho interno, ya que en estos eventos el derecho
internacional debe primar sobre el derecho interno de los estados (pues este
último no es más que una parte de ese orden jurídico total), aun sobre sus
normas de mayor jerarquía como son las normas constitucionales.
Nos encontramos en
última instancia ante un problema de jerarquía normativa, ya que las normas de
derecho internacional tienen una jerarquía superior a las de derecho interno
(incluidas las constitucionales) y en caso de conflicto deben aplicarse las
normas de mayor jerarquía.
La posición monista
se ha visto fortalecida con los procesos de integración (unión europea, pacto
andino, etc.), que han debilitado la soberanía absoluta de los estados; por la
tendencia a dictar normas de derecho internacional que rigen en los estados sin
necesidad de actos de derecho interno que las incorporen; por la existencia de
normas que conceden derechos e imponen obligaciones directamente a los
ciudadanos (y ya no solo a los estados como ocurría en el derecho internacional
antiguo); por la existencia de normas de IUS COGENS, la creación de la ONU y
otras organizaciones internacionales regionales, que han consagrado en tratados
internacionales normas de protección de los derechos humanos o que hacen parte
del derecho internacional a pesar de no ser plasmadas en tratados, producto de
la costumbre (otra de las fuentes fundamental del derecho internacional) como
es el caso de la declaración de derechos de la ONU de 1948.
Estas normas de
derecho internacional, sobre derechos humanos, que tienen una jerarquía
superior a las normas de derecho interno (incluida la constitución),
constituyen un limite positivo a la reforma de la constitución, que no puede
violarlas y en caso de que lo haga habrá que aplicar la norma de superior
jerarquía, esto es la norma internacional, que continua siendo valida. Por ser
norma valida y de superior jerarquía en caso de conflicto hay que aplicar la
norma internacional por encima de la de derecho interno.
6.2.4 Tercera Conclusión
De lo expuesto se puede
deducir que el poder de reforma de la Constitución es un poder altamente
diferente del poder Constituyente. No
puede ser el poder de reformar la Constitución un poder tal que se asemeje al
poder de constituir la Constitución. Lo
anterior por cuanto el poder de reformar esta en cabeza de un órgano
constituido por el poder constituyente.
En consecuencia, el primero esta incapacitado para abrogarse
competencias del segundo, quien lo
creo. De ahí que en el
Constitucionalismo existan, en primer lugar, los llamados límites expresos ,
donde el mismo constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la
modificación de alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los
llamados límites implícitos los cuales son extraídos de la misma voluntad del
constituyente así no hallan sido
expresamente manifestados . A estos límites, la Corte Constitucional les
ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a
entender que existen al interior de nuestra Constitución una serie de valores y
principios que no son modificables a través del poder de reforma por cuanto se
extraen como voluntad inalterable del Constituyente . Estos principios constitucionales supremos se
obtienen de un análisis dogmático basado en los siguientes parámetros: 1. Una Constitución no es un simple
conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2.
El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los
principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios
constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina
instauración de una nueva Constitución. 4. En consecuencia, la revisión
constitucional no puede llevarse hasta el límite de modificar los principios y
valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauración
constitucional).
7.- NO ES CIERTO QUE SE NECESITA REFORMAR TODA
LA CONSTITUCIÓN PARA DESTRUIR SUS VALORES ESENCIALES O PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.
No es cierto como se
afirma que para destruir los valores
esenciales se necesita reformar toda la constitución o gran parte de ella.
Bastaría con una simple negación para modificar radicalmente no solo la forma
de gobierno sino también el tipo de estado; para pasar del estado capitalista
al estado comunista. Si por ejemplo al Art. 58 de la
constitución que dice: Se garantiza la propiedad privada, le anteponemos una
sencilla negación, habremos destruido la constitución anterior: NO
SE GARANTIZA LA PROPIEDAD PRIVADA.
Si
establecemos que los deudores que no puedan pagar sus obligaciones civiles,
terminan siendo esclavos de sus acreedores, estamos retrocediendo 6000 años en
la historia de la humanidad, al régimen esclavista, pues para nadie es un
secreto que las dos fuentes más importantes de la esclavitud eran las guerras y
las deudas.
Si permitimos,
por medio de una reforma constitucional que diga “lo que quiera el Presidente
de la republica valga como derecho, por encima de cualquier otra norma,
incluida la constitución” ; habremos convertido al jefe del ejecutivo en la
constitución del régimen (como sucedió en Alemania o Italia durante el Nazismo
y el fascismo) y habremos abandonado el estado de derecho y retrocedido a la
época del despotismo típico de los pueblos orientales de hace 6000 años.
Si con el fin
de buscar la “ verdad ” permitimos que en los procesos se instaure la tortura,
habremos regresado al feudalismo, retrocedido 1000 años en la historia de la
humanidad y renunciado al estado social de derecho.
Estos pocos
ejemplos nos muestran como se puede modificar radicalmente los valores y
principios con unas pocas palabras o una sola norma o con una simple negación,
e instaurar formas de gobierno o de estado diametralmente opuestas, que
destruirían el estado social y democrático de derecho.
7.1 Cuarta Conclusión.
En
consecuencia, no es valedero afirmar que con el propósito de alterar los
valores y principios fundamentales a un Estado y extraídos de la Constitución,
sea indispensable modificar la totalidad de esta para cambiar los principios y
valores enunciados. Por el contrario,
como se ha demostrado un simple artículo o una simple negación pueden dar lugar
a alterar la esencia característica de un Estado o de una sociedad.
8.- PILARES DE LA DEMOCRACIA: PODER DEL
PUEBLO, LIBERTAD E IGUALDAD
La democracia tiene una
triada de elementos fundamentales: a) poder del pueblo o como modernamente se
denomina, soberanía popular; b) libertad y c) igualdad.
La libertad y la igualdad de todos los hombres son los fundamentos de la
democracia. La libertad es el principio fundamental de la democracia: "El principio de la aristocracia es la
virtud, es de la oligarquía la riqueza y el de la democracia la libertad.[34]
La democracia tiene como finalidad la libertad: "El fundamento del régimen democrático
es la libertad; es el fin a que tiende toda democracia… Otra es el vivir como
se quiere, esta es el resultado de la libertad... Este es el segundo rasgo esencial de la
democracia, y de aquí vino el no ser gobernado, si es posible por nadie, y si
no, por turno. Esta característica
contribuye a la libertad fundada en la igualdad".[35]
"Las sublevaciones tienen, pues, siempre por causa la desigualdad y
los que se sublevan lo hacen buscando la igualdad".[36]
La base sobre la cual descansa el edificio de la libertad, es la
igualdad. El nexo indisoluble que existe
entre la libertad e igualdad fue también percibido por Rousseau al establecer
la finalidad de la ley (y la ley era para él, la expresión de la voluntad
general). La ley debe perseguir el mayor
bien de todos y esto se logra asegurando dos objetivos: la libertad y la
igualdad. "La libertad, porque toda
dependencia individual es otra tanta fuerza sustraída al cuerpo del
Estado. La igualdad, porque la libertad
no puede subsistir sin ella".[37]
Igualdad de oportunidades.
Dos personas sólo tienen igual oportunidad de ganar en una competencia
si parten del mismo lugar, si Y se encuentra detrás de Z debe desplazarse hasta
donde se encuentra Z para tener la misma oportunidad que Z, de vencer. La igualdad de oportunidades, lo que busca es
un punto de partida igual para todas las personas, de modo que el orden de
llegada dependa del esfuerzo individual de cada uno y no de sus circunstancias
económicas o sociales.
Reglas de distribución igualitarias.
El tema de igualdad de tratamiento es diverso al del carácter
igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso en realidad se esta
mirando cómo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos es si la regla misma
es igualitaria o no, con prescindencia de su consideración de valor o
normativa.
No sobra recordar que la regla de distribución tiene
la siguiente formulación general: Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse
o negarse a una persona si tiene o no cierta característica específica, por
ejemplo, su capacidad económica, su edad, etc.
Es necesario precisar algunos conceptos que hacen
más inteligible la problemática de la igualdad y sus reglas de distribución.
Debemos examinar brevemente la estructura de las
reglas de distribución, antes de determinar lo que las convierte en
igualitarias o desigualitarias. Tales
reglas especifican, explícita o implícitamente, lo siguiente: 1) un beneficio
(por ejemplo, un voto) o una carga (por ejemplo, un año de servicio
militar) que se debe distribuir; 2) un grupo de referencia –es decir,
una clase de personas a quienes se pretende aplicar la regla, definidas a
menudo por una característica común (por ejemplo, todos los ciudadanos); 3) un grupo
seleccionado; es decir, una subcategoría del grupo de referencia a quien se
distribuye el beneficio o la carga (por ejemplo, todos los ciudadanos de
determinada edad).[38]
Las reglas que asignan beneficios o cargas,
especialmente aquellas decretadas por ley, operan en un contexto históricamente
determinado. Por consiguientes, son
consideradas más adecuadamente como reglas de redistribución. Hay una distribución que puede ser el
resultado de la aplicación de cierta regla formal de distribución, o puede ser
la consecuencia de una costumbre. Cuando
se introduce una regla nueva (por ejemplo, cuando se promulga una ley) que
redistribuye los beneficios o las cargas, cambia la proporción del grupo
seleccionado respecto al grupo de referencia.
Como, queremos determinar si tal regla de redistribución es igualitaria
y en qué grado, para ello debemos comparar la distribución dada históricamente,
con la distribución que resulta de la aplicación de la regla.
Respecto a una distribución dada (y respecto a un
grupo de referencia dado), una regla de redistribución de beneficios o cargas
determinadas es más igualitaria cuanto mayor sea la proporción del grupo seleccionado
respecto al grupo de referencia después de la aplicación de la regla, en
comparación con la distribución original.
En otras palabras, la asignación es tanto más
igualitaria cuanto más igualitaria sea la aplicación de la regla. Viceversa, una regla de redistribución es
tanto más desigualitaria, cuanto más reduzca el tamaño del grupo seleccionado.
¿Admitir 400, de los 600 que hicieron la solicitud
para entrar a la Universidad, es una política igualitaria o
desigulitaria?; Depende: Si el año anterior fueron admitidos 300 de
los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400 incrementa la proporción del
grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva política constituye una regla
de distribución más igualitaria. Pero
esta misma política es desigualitaria si anteriormente se admitió a 500 de los
600 que hicieron la solicitud. La
Constitución francesa de 1791 era igualitaria no porque sustituyera nobleza,
por propiedad, como criterio para conferir el derecho de voto, sino porque
amplió el sufragio a un número mucho mayor de ciudadanos (o sea, a más de la
mitad de todos los varones adultos que pagaban cierto número de
impuestos). Respecto a esta situación
histórica, la posterior introducción del sufragio universal constituyó de nuevo
una redistribución igualitaria del derecho de voto.[39]
8.1.- Quinta Conclusión
La concepción democrática impone que si los hombres
son iguales, en principio ningún hombre debe mandar o gobernar a otro hombre, y
si esto fuera absolutamente necesario (los liberamos vemos el gobierno como un
mal necesario, pero al fin y al cabo como un mal, ya que ningún hombre debe
someterse a otro), todos los hombres deberían tener la misma oportunidad de
gobernar; de hacerlo por turnos, turnos que deben ser los más breves posible.
Esto es lo que explica que en los estados
verdaderamente democráticos los gobernantes tienen periodos breves de mandato y
se prohíben las reelecciones; mientras que los regimenes totalitarios o
autoritarios establecen periodos largos y permiten las reelecciones.
No existe igualdad de oportunidades si el punto de
llegada o la meta se encuentra más distante para unos corredores que para
otros; si alguien debe recorrer 5 cuadras; otro 3, otro solo una o lo que es
más grave si uno de los corredores ya esta en la meta. Esto es igualmente
valido en una competencia deportiva o en una competencia por la Presidencia de
la Republica.
Si el Presidente ya esta en la meta y tiene todos los
contratos, toda la burocracia, todo el presupuesto y todos los medios de
comunicación, no existe igualdad de oportunidades y tendrá privilegios que otro
competidor no tiene y que por lo mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio
lo tiene aún sobre quienes también poseen poder político como los gobernadores
o los alcaldes.
La igualdad siempre exige una comparación entre dos
sujetos y en este caso, la comparación no puede ser entre presidente y alcaldes
(o gobernadores), sino entre el Presidente y el hombre de la calle; entre el
ciudadano de a pie, sin carro, sin aviones, sin casa, sin trabajo, sin
contratos, sin burocracia o embajadas para comprar conciencias, carente de
presupuesto y sin medios de comunicación.
La propia regla de distribución de cargos es,
comparada con la anterior, inigualitaria ya que la anterior prohibía la
reelección y ponía a todos los ciudadanos a competir en igualdad de
circunstancias; ahora, al permitir la reelección inmediata, concede grandes y graves
privilegios al actual gobernante.
La nueva regla es violatoria del concepto de ley (y en
este caso de ley constitucional) propio del estado de derecho.
La única manera de conservar y proteger
la igualdad formal es haciendo leyes generales impersonales y abstractas.
El estado de derecho parte de la ficción de que quien gobierna es la ley
y no los hombres. Supone también el
sometimiento del gobernante al derecho. El concepto de ley del estado de
derecho tiene una connotación especial que implica que es manifestación de la
voluntad general, que es genérica, abstracta e impersonal.
A. Voluntad General
En el régimen feudal de monarquía absoluta, la ley era la manifestación
de la voluntad individual del monarca y los súbditos no participaban de su creación. Para el estado de derecho la ley es una
manifestación de la voluntad general, por que los destinatarios de la norma
deben participar de su creación
B. Generalidad de la Ley
El concepto de ley propio del estado de derecho implica el concepto de generalidad
de la misma. Sólo en la medida en que la
ley es general es que se garantiza la igualdad de todos los hombres. Toda ley en el Estado de derecho debe ser
general, abstracta e impersonal.
Una ley particular, sería, en el Estado de derecho Inconstitucional, ya
que por esa vía se puede conceder privilegios o discriminar. Esto es lo que
pasa con la norma que permite la reelección inmediata, pues es una norma
particular o con nombre propio, ya que presidente solo hay uno, el que este
ocupando el cargo; la presidencia es un cargo unipersonal no pluripersonal. Ni
siquiera los ex presidentes están en pie de igualdad, ya que el ex presidente
no se encuentra en posesión del cargo.
Los beneficios de la norma sólo se radican en quien está en posesión del
cargo de actual presidente y esa posesión le da unos privilegios que no tienen
quienes no lo poseen (burocracia, contratos, presupuesto, medios de
comunicación, etc ), llámense ex presidentes y con mayor razón el hombre de la
calle o ciudadano de a pie.
Siendo la norma particular, es en el estado de derecho inconstitucional.
9.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL GUARDIÁN DE LOS VALORES Y PRINCIPIOS
PUESTOS POR EL SOBERANO
El soberano en ejercicio del poder constituyente consagro unos
principios y unos valores fundamentales, pero no quiso dejarlos expósitos, sino
que constituyó también un guardián de esos valores y principios: el tribunal
constitucional; cuya misión es conservarlos y salvaguardarlos.
El congreso es un órgano constituido y como tal sometido al poder
constituyente, a sus valores y principios. No puede destruirlos, arruinarlos,
demolerlos, devastarlos, ni destrozarlos, so pretexto de reformar la
constitución.
No es cierto que el congreso tenga más legitimidad que el tribunal
constitucional, ya que este último fue puesto por el pueblo colombiano, en
ejercicio del poder constituyente precisamente con la misión de proteger sus
valores y principios fundamentales frente a todo poder constituido incluido el
congreso reformador de la constitución.
Si se acepta que la soberanía es el máximo poder político y que el
soberano es el pueblo; que el congreso no es soberano, que es un poder
constituido y que no tiene el poder constituyente, aparece claro que los
valores y principios que estableció el pueblo constituyente no pueden ser
destruidos, desmantelados, desmoronados o desbaratados por el congreso. Aceptar
que puede destruirlos, es tanto como aceptar que el congreso puede USURPAR
la soberanía.
Si el órgano constituido denominado legislador intenta usurpar la
soberanía, el guardián de la constitución, puesto por el soberano para defender
sus valores, puede y debe ampararlos, protegerlos y resguardarlos,
declarándolos contrarios a esos valores y principios y frustrar el tentativo de
violarlos declarando inconstitucional la norma que los vulnera.
Habiendo el soberano prohibido la reelección presidencial para
salvaguardar varios valores y principios fundamentales como la democracia, la
igualdad, facilitar la renovación de los actores políticos, evitar el
caudillismo, facilitar la alternancia en el ejercicio del poder, y otros que se
señalaron en los debates de la asamblea constituyente y que son vitales para la
forma de gobierno que el pueblo constituyente quiso darle a Colombia; no puede
el congreso destruirlos.
El poder para modificar los valores esenciales del gobierno colombiano
solo lo tiene quien los dio, esto es, el poder constituyente; de modo que la
única manera de modificarlo es en ejercicio del poder constituyente.
El principio de paralelismo de las formas impone que solo de la misma
manera como se establecieron esos valores fundamentales, pueden modificarse: en
ejercicio del poder constituyente y por un órgano constituyente.
Si se intenta hacerlo de otra manera o por el poder constituido, el
guardián de la constitución esta legitimado para protegerlos.
No sobra recordar que la prohibición la estableció el constituyente por
unanimidad en el primer debate y por un solo voto en contra en el debate final,
lo que demuestra el gran consenso existente alrededor de la prohibición.
9.1.- La técnica del control de los actos reformadores de la
constitución inconstitucionales.
Siendo el guardián de la constitución el encargado de proteger los
valores y principios esenciales, tiene competencia para vigilar que el
reformador de la constitución no los destruya o intente arruinarlos. De otro
lado el reformador de la constitución carece de competencia para demolerlos o
desmantelarlos.
Se plantea un tema de competencia que puede verse desde distintos puntos
de vista: a) La incompetencia del congreso para destruir esos valores o
principios fundamentales y la competencia del tribunal constitucional para
evitar que los destruya; b) La competencia limitada del poder reformador del
órgano constituido, congreso, y la competencia ilimitada del guardián de la
constitución para que no se excedan esos límites.
Íntimamente ligado a los
límites, esta el problema de la competencia y en este caso la de la Corte
Constitucional. Si existen límites la Corte Constitucional debe controlar que
el Gobierno, o el Congreso no los violen; dicho de otra manera, la Corte tiene
competencia para controlar que no se excedan esos límites.
Afirmar que el tribunal
constitucional no puede controlar la reforma de los valores y principio
fundamentales es afirmar el absurdo de que se puede controlar lo accesorio pero
no controlar lo fundamental y lo que es más grave, proponer un control
defectuoso de constitucionalidad que
permite el control de las normas que violan incidentalmente a la constitución
pero no de las que violan sus valores y principios fundamentales. Ya el
tribunal constitucional Italiano se planteo el problema y lo resolvió
en la sentencia cuando dijo: “ La constitución Italiana contiene algunos
principios supremos que no pueden ser subvertidos o modificados en su contenido
esencial ni siquiera mediante leyes de revisión constitucional u otras leyes
constitucionales. Lo son tanto aquellos
que la propia Constitución ha previsto explícitamente como límites absolutos al
poder de revisión constitucional, como la forma republicana (art. 139 Const.
It.), como los principios que, a pesar de no ser expresamente mencionados entre
los que no están sujetos al procedimiento de revisión constitucional,
pertenecen a la esencia de los valores supremos sobre los que se funda la
Constitución italiana. Este tribunal,
por lo demás, ha reconocido ya en numerosas decisiones que los principios
supremos del ordenamiento constitucional tienen un peso superior respecto de
las otras normas o leyes de rango constitucional, sea cuando ha sostenido que
incluso las disposiciones del Concordato, que gozan de la particular “cobertura
constitucional” ofrecida por el artículo 7. segundo párrafo, Const. It., no se
sustraen a la verificación de su conformidad con los “principios supremos del
ordenamiento constitucional” (vid. Sentencias nn. 30 del 1971, 12 del 1972, 175
del 1973, 1 del 1977, 18 del 1982), sea cuando ha afirmado que la Ley de
ejecución del tratado de la CEE puede estar sujeta al examen de este Tribunal
“en referencia a los principios fundamentales de nuestro ordenamiento
constitucional y a los derechos inalienables de la persona humana” (vid.
Sentencias nn. 183 de 1973, 170 del 1974).
No se puede, por tanto, negar que este Tribunal sea competente para
juzgar otras leyes constitucionales también respecto de los principios supremos
del ordenamiento constitucional. Si
no fuera así, por otra parte, se llegaría al absurdo de considerar el sistema
de garantías jurisdiccionales de la Constitución como defectuoso o no efectivo
precisamente en relación con sus normas de más elevado valor ”.[40]
Además de controlar la
incompetencia del reformador de la constitución, el tribunal constitucional
puede controlar que se respete el valor fundamental de la igualdad.
Para ello puede aplicar el
principio de razonabilidad , que le permite examinar las denominadas
"lagunas axiológicas". Se denomina
laguna axiológica no a la falta de norma; porque si existe norma pero la norma
que existe no es para el interprete la que debería existir, sino otra diversa.
No es entonces la falta de cualquier
norma sino la falta de una norma justa, es decir, de una norma jurídica que no
existe, pero que debería existir a causa del sentido de justicia del intérprete
o para la justa aplicación de una norma superior (constitucional).
Cuando el legislador trata de modo igual casos que al
intérprete (de la Constitución, o más exactamente, al tribunal constitucional),
le parecen diversos; o sea, cuando el legislador no distingue cuando debería
distinguir; entonces el tribunal constitucional dirá que falta una norma
diferenciadora (existe una laguna, pues falta la norma diferenciadora).
Cuando el legislador trata de modo diverso casos que
al tribunal constitucional le parecen iguales; y, en consecuencia, el
legislador ha distinguido sin razón; entonces, el intérprete manifestará que
falta una norma igualadora (en este caso también existe laguna, ya que falta la
norma que iguala y que confiere el mismo derecho).
9.2 La incompetencia para destruir valores o
principios como vicio de procedimiento
No es superfluo
recordar que las normas sobre competencia no son estructuralmente iguales a
otras normas( que mandan, prohíben, permiten) desde el punto de vista de la
teoría del derecho ya que conceden facultades a órganos y por lo mismo tienen
una naturaleza mixta, pues son al mismo tiempo de procedimiento y de contenido
y pueden atacarse como vicios de procedimiento o de contenido. Si el congreso
no tiene competencia para destruir la constitución y lo hace esta incurriendo
en un vicio de incompetencia y como tal ese vicio puede ser declarado como
vicio de procedimiento o como vicio de contenido, pues como el dios romano Jano
son las dos caras de una misma cabeza.
Sobre el tema Kelsen señala
como al igual que no es valida una norma que no se cree de conformidad con las
normas de producción jurídica; tampoco es valida la producida contra una
prohibición: La idea de un
documento constitucional unitario presupone el hecho de una constitución
rígida, esto es, plenamente acabada y no reformable. Esto es la constitución en sentido jurídico –
positivo. Y por eso casi todas las
constituciones de los modernos Estados se componen de una pluralidad de leyes
constitucionales, entre las cuales puede existir, histórica y políticamente, la
ley o documento principal. Puede ocurrir
que una constitución se declare a sí misma “eterna”, o que algunos preceptos
constitucionales se consideren irreformables.
Entonces nace la cuestión acerca de si dicha constitución o dichos
preceptos pueden ser, sin embargo, reformados o no, es decir, si jurídicamente
pueden serlo…. Del mismo modo que de
hecho es también posible y, frecuentemente, real el hecho de que se prescinda
de los preceptos que dificultan la reforma, o aun de todas las normas que se
refieren a la legislación en general.
Desde el punto de vista del orden jurídico estatal, que es desde el
único que se plantea esta cuestión, la respuesta es la siguiente: del mismo
modo que la violación de las normas que se refieren a la creación jurídica – a
falta de otra determinación constitucional – implican la nulidad de la norma
irregularmente establecida; es decir, así como es jurídicamente imposible una
creación irregular de normas, así también es jurídicamente imposible la reforma
de una constitución o precepto constitucional declarado irreformable. Esta declaración de invariabilidad puede ser
enormemente inoportuna, puesto que, de hecho, no podrá imponerse una
constitución que no está de acuerdo con las necesidades de la época, que exigen
imperiosamente su reforma; pero jurídicamente, no hay más remedio que atenerse
a ella, como a toda norma referente a la creación normativa. ...[41]
En otra de sus obras sobre el
mismo tema Kelsen dice: ...
Es inclusive posible que pueda prohibirse toda reforma de la Constitución; y de
hecho, ciertas Constituciones históricas declaran inmodificables algunos de sus
preceptos o la totalidad de la Constitución, durante un cierto tiempo. Así, por ejemplo, el artículo 8, párrafo 4 de
la Constitución Francesa del 25 de febrero de 1875 (artículo 2° de la enmienda
del 14 de agosto de 1884), establece: “La forma republicana de gobierno no
podrá ser objeto de ningún proyecto de revisión”. En estos casos no es jurídicamente posible
modificar por un acto legislativo, dentro del término señalado, la totalidad de
la Constitución, o enmendar ciertas prescripciones específicas. Si la norma de la Constitución que hace más
difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano legislativo, al que
excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente como válida. No hay ninguna razón jurídica para
interpretar de distinto modo las normas, ni para declarar – como lo hacen
algunos autores – que un precepto que prohíbe
toda enmienda es nulo por su misma naturaleza. ...[42]
De lo señalado se puede inferir que para Kelsen la
violación de la prohibición de reforma genera una nulidad por falta de
competencia del órgano reformador de la constitución.
9.3 Sexta
Conclusión
Los tribunales
Constitucionales son los llamados a preservar y salvaguardar los valores y
principios establecidos por el Constituyente , como inherentes en el Estado y
en la sociedad. Por consiguiente, el
tribunal constitucional tiene la labor de no permitir que los límites , sean
expreso o implícitos , señalados por el
soberano , sean vulnerados o transgredidos por un órgano constituido
como lo es el Congreso de la República, el cual resulta incompetente para alterar
dichos valores y principios preestablecidos.
Esta incompetencia posible del legislador hace que se configure un vicio
de incompetencia.
10. LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE VIOLA VALORES O PRINCIPIOS ESENCIALES PUEDE CONFRONTARSE
CON ELLOS.
Como ya lo hemos definido:
1.- Una Constitución no es un simple conjunto de normas,
sino una totalidad cohesionada de principios y valores.
2. El criterio de identidad de toda Constitución
radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan.
3. El cambio de tales principios constituye, por
tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina instauración de
una nueva Constitución.
4. En consecuencia, la revisión constitucional no
puede llevarse hasta el límite de modificar los principios y valores
caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauración
constitucional).”[43]
Por consiguiente, la doctrina de los principios
supremos surte el efecto de conferir competencia a la Corte para controlar esos
limites, pues cada vez que se presente concretamente la ocasión de identificar
los principios supremos que son inmodificables puede juzgar inconstitucional
una modificación o reforma que estuviera en contraste con ellos o pretendiese
alterarlos.
Si las normas de una constitución no
surgen por generación espontánea sino que son el sustrato de unos valores y
principios que plasmo en ellas el constituyente; que quiso reflejar en ellas su
concepción del gobierno y del estado, de modo que las normas siempre deben
reflejar esos valores; el cotejo o comparación de la reforma de la constitución
no se hace entre normas de igual jerarquía; sino que se hace entre normas (las
de la reforma) y los valores esenciales del soberano constituyente que tienen
una mayor jerarquía.
Son los valores y los principios los que
dan origen a las normas. Los valores pueden existir sin las normas, no tienen
su origen ni su causa en ellas y por lo mismo no les están sometidos; en cambio
las normas que deben su razón de ser a los valores y principios si están
sometidas a ellos.
No se trata de una concepción
Iusnaturalista (que seria respetable), sino de que la propia constitución
remite a valores o principios. Sea puede tratar de principios explícitos o
principios implícitos que se pueden deducir de los ya positivizados (de una o
varias normas constitucionales).
Siendo el poder constituyente un poder de
mayor jerarquía que el poder de reforma (como quiera que el primero determina y
condiciona al segundo y no al revés); no puede el primer ser desconocido por el
segundo. Siendo el poder constituyente un atributo o parte de la soberanía, es
claro que el soberano tiene mayor jerarquía que el reformador de la
constitución y que no puede ser desconocido por este ultimo. Habiendo
establecido en el derecho positivo constitucional colombiano que la soberanía
reside exclusivamente en el pueblo (Art. 3); es claro que el reformador de la
constitución no puede usurparla y que se trata de hacer respetar una norma
positiva.
Podemos también afirmar, sin ambages como lo a hecho el tribunal constitucional
Alemán e Italiano y la doctrina alemán que dentro de la propia constitución
existe una jerarquía normativa de modo que unas normas constitucionales tienen
mayor jerarquía que otras (así como existen leyes de mayor jerarquía que otras
leyes: Por ejemplo las leyes estatutarias y las leyes orgánicas). El Doctor
Martin Ibler Catedrático de la universidad Alemana de Konstanz dice: “ 3.4
Rango en la Ley Fundamental
La Ley Fundamental del ordenamiento jurídico alemán no
solo expresa en sus primeros artículos el preeminente rango de los derechos
fundamentales, sino que, además, en una destacada disposición de “garantía
perpetua” (Art. 79, parágrafo 3) [44],
establece la prohibición de derogar los principios consagrados en los
mismos. Así, nunca una reforma
constitucional (que en Alemania requiere la aprobación de una mayoría de dos
tercios en el Bundestagy y en el Bundesrat)[45]
podrá derogar la inmediata aplicación de los derechos fundamentales del país, ni
tampoco su superior rango normativo.
De este modo, los derechos fundamentales no sólo prevalecen sobre
las normas constitucionales, sino que, en esencia, también dentro de la propia
Constitución tienen un rango superior a muchas otras disposiciones constitucionales. Solo los más importantes principios
informadores del Estado, como son el principio del Estado de Derecho, el
principio Democrático, el principio del Estado Social y el principio del Estado
Federal, ostentan un rango preeminente equiparable al de los derechos
fundamentales.”
De todo lo dicho se puede afirmar que bien que se
trate de valores o principios a los que ha remitido el constituyente o que se
encuentren en la propia constitución y que tengan mayor jerarquía que otros, en
todos los casos el poder de reforma es incompetente para reformarlos.
10.1. Séptima Conclusión
Pues bien, siendo el tribunal Constitucional el llamado a evitar que los
principios y valores señalados por el Constituyente sean vulnerados, resulta este tribunal competente
para confrontar aquellas reformas constitucionales con los principios y valores
indicados por cuanto pueden dichas normas violentar los principios y valores a
los cuales deben estar sometidas.
11.- NO ES CIERTO QUE EN EL ESTADO DE DERECHO LAS MAYORÍAS DEL CONGRESO
TODO LO PUEDEN.
No es
cierto como lo afirman ciertas personas que las mayorías del órgano legislativo
(llámese congreso o parlamento) todo lo pueden. Tienen límites: unos derivados
de ser órgano constituido, y otros derivados de los derechos humanos de los
individuos y de la protección de las minorías. El concepto moderno de
democracia no es el de democracia a secas sino el de democracia constitucional.
El gobierno del pueblo, en la democracia constitucional no niega que los
individuos y las minorías (raciales, lingüísticas, religiosas, étnicas, etc),
tienen importantes derechos que la mayoría debe respetar (o como dijera Dworkin
(importantes derechos jurídicos y morales que deben ser respetados por la mayoría).
El
objetivo de la democracia constitucional es buscar el estatus igual de todos
los ciudadanos, incluidas las personas o grupos no pertenecientes a la mayoría.
Por esta razón para que exista democracia constitucional es importante mirar
como se relaciona la mayoría con la minoría (incluidos los disidentes), como la
trata o respeta. Con mucho fundamento Dworkin señala que para que exista una
verdadera democracia constitucional, es necesario que existan unas condiciones
relacionales de la democracia, que no son otras que la manera como un individuo
o grupo minoritario debe ser tratado por la mayoría para que sea miembro moral
de la comunidad (Dworkin demuestra como durante el régimen nazi, la mayoría
alemana nunca trato a la minoría judía como miembros con iguales derechos
jurídicos y mucho menos morales).
Habiendo definido que no puede
haber democracia sin igualdad; que la democracia es el gobierno del pueblo y
entendiendo por gobierno, no solo al ejecutivo, sino también al legislador y al
judicial, es deber de todo el gobierno tratar a todas las personas igual, sino
lo hace no existe democracia constitucional: “El gobierno debe tratar a todos
los sujetos en su dominio como si tuvieran un status moral y político igual; debe
intentar, de buena fe, tratarlos a todos con una preocupación igual”[46].
El trato igual, se exige en
todos los campos de la actividad social o política; bien sea para acceder a un
puesto, o para ser investigado o finalmente para colocar a todos los aspirantes
a la presidencia de la república en condiciones de igualdad, lo que no sucede
si un candidato esta ejerciendo la presidencia.
ALGUNOS EJEMPLOS DE LOS
LÍMITES A LA MAYORIA EN LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
Unos pocos ejemplos, nos muestran que la mayoría no
puede todo en la democracia constitucional y mucho menos romper su columna
vertebral que es la igualdad.
No puede la mayoría señalar en
una norma que “solo los hombres blancos, de tal región, y de cierta religión,
pueden ser elegidos presidente”. Esta norma violaría doblemente el principio de
igualdad de trato: A) por que concede privilegios (de raza, de región, de
genero y de religión); b) Por que discrimina a las mujeres; a los miembros de
otras razas o regiones; o a los pertenecientes a otras confesiones religiosas.
Las mayorías no pueden, so
pretexto de que tienen los votos, como mayoría decir en una norma que “las
minorías no pueden elegir y ser elegidas”; esto es privar a la minoría de sus
derechos políticos. Una norma tal viola la igualdad y es contraria a la
democracia constitucional.
Las mayorías no pueden, por
muy mayoría que sean, esclavizar a los miembros de una minoría (política,
racial, religiosa, etc). Una reforma constitucional que así lo dijera,
atentaría contra la igualdad y la dignidad humana y seria, en la democracia
constitucional, inconstitucional.
No pueden las mayorías, ni
siquiera por unanimidad, disponer en una norma que se cometa un genocidio
contra una minoría racial (o política); pues esa norma, aun de rango
constitucional seria inconstitucional.
Con esos pocos ejemplos, hemos
demostrado como las mayorías no pueden todo en la democracia constitucional y
que todas esas tentativas pueden ser frustradas por el guardián de la
constitución; ya que en todos esos casos esta legitimado para declararlos
inconstitucional.
11.1. Octava Conclusión
Definitivamente en una
concepción Constitucional de democracia, no es cierto que lo decidido por la
mayoría deba aplicarse per se a las minorías.
La definición de democracia desde la óptica constitucional , va mucho
mas allá que la toma de decisiones mayoritarias, la concepción constitucional
es una definición incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo
respetar a las minorías sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier
individuo. Por ende, es trascendental la
función de los tribunales constitucionales en la salvaguarda constante de los
derechos de esas minorías y los derechos fundamentales de los individuos en contraposición con decisiones
mayoritarias.
12.- LA IGUALDAD COMO VALOR Y
PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL Y DEL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO.
La igualdad es un tema que permea toda la teoría
jurídica, política y determina el origen y modelo del estado: El derecho se
legitima como un orden que cambia la desigualdad natural (hobbes), por otra más
soportable para todos; y el estado cambia cuando cambia la igualdad que se
persigue. El paso de la igualdad formal
a la igualdad material es el paso del estado de derecho al estado social de
derecho y la búsqueda de la igualdad real frente a la igualdad ante la ley.
La igualdad es un tema vital de la filosofía del
derecho; mantiene intimas relaciones con la teoría de la justicia y de la
ética: La idea Kantiana de que todos los seres humanos tenemos en común una
conciencia moral y una igual autonomía que es la base de una dignidad igual
para todos, trae como consecuencia que ningún hombre sea usado como medio al
servicio de otros hombres y convierte a cada persona en un fin en si mismo. Esa
igualdad moral es el fundamento de la igualdad jurídica o igualdad ante la ley.
Ya hemos señalado como para la democracia
constitucional es deber de la comunidad política tratar igual a todas las
personas “El gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si
tuvieran un status moral y político igual; debe intentar, de buena fe,
tratarlos a todos con una preocupación igual”[47].
La igualdad es tan importante
que el constituyente Colombiano le dio la categoría de valor, de principio y de
derecho fundamental.
El valor y principio de
igualdad, es tan esencial para la teoría del derecho y la filosofía jurídica
que es la regla de oro que permite llenar cualquier laguna del sistema y del
control de constitucionalidad. Como lo
afirmó De Vergottini, la igualdad es un parámetro para controlar cualquier
norma. Con el principio de igualdad se
llena cualquier vacío de control constitucional.
12.1 Novena Conclusión
No cabe dudas , que uno de los
principios intrínsecos al interior de nuestra sociedad y de nuestro Estado , es
el principio de igualdad. Es este
principio fundamentador de nuestra sociedad el que permite llenar cualquier
vacío que se presente en materia de control de constitucionalidad. En otras palabras, es el principio de
igualdad un parámetro cierto del mismo control constitucional.
II.- APLICACIÓN DEL MARCO TEORICO
Establecido el marco
teórico-filosófico-jurídico, se hace necesario aplicarlo. Para hacerlo debemos
recorrer un largo camino desde nuestra historia constitucional, pasando por los
antecedentes de los debates en la asamblea constituyente sobre la prohibición
de no reelección, hasta el análisis del caso concreto.
Es indispensable para poder abordar los cargos
señalados por el demandante , realizar ,
un análisis teórico acerca de la institución de la reelección inmediata en
nuestra historia constitucional , para posteriormente presentar una visión
específica del concepto de soberanía popular y de la reforma a la Constitución.
I.
REELECCIÓN PRESIDENCIAL : VISTA NACIONAL Y DE DERECHO COMPARADO
La importancia de desentrañar los principios y valores
constitucionales mirando la historia constitucional y política de un Estado ,
fue expuesta por Ronald Dworkin de la siguiente manera:
“ Para desentrañar los principios la historia es
crucial en ese proyecto , porque debemos saber algo acerca de las circunstancias
en que una persona habló para tener una idea clara de lo que quiso decir al
hablar como lo hizo “ [48]
A. LA REELECCIÓN
INMEDIATA EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. IDENTIDAD EN LA
FORMA DE GOBIERNO . CONFORMACION DEL PODER EJECUTIVO
1. La Reelección
Presidencial inmediata antes de la Constitución de 1991
La figura de la reelección presidencial inmediata es,
a todas luces, ajena a nuestra tradición Constitucional. De hecho, en el
transcurso de la historia republicana de Colombia, y con excepción de la
constitución de 1821, que se explica por el dominio que ejercía la figura del
libertador Simón Bolívar, no ha existido la reelección inmediata estando en
ejercicio el actual Presidente de la republica.
Como fácilmente se puede observar –y es un hecho notorio
de nuestra historia- en 1821 el modelo de elección del Presidente de la República, y en general de
todas las dignidades estatales, no partía de los supuestos del sufragio
universal y, por ende, distaba de los principios que hoy por hoy parecen ser consustánciales
a los estados democráticos. En aquellos primeros años de vida republicana, los
niveles de analfabetismo eran elevados en todo el territorio colombiano; los
casados eran una minoría; el sector de artesanos y comerciantes libres que
fueran maestros en su arte y regentaran sus propios talleres era exiguo y,
disponer de bienes raíces en valor de cien pesos era un privilegio que
solamente era posible para los muy ricos. Por ende, la única constitución que
aceptó la figura de la reelección inmediata en nuestro país, se encontraba muy
lejos de querer responder a los intereses de las grandes masas populares y se
cimentaba en una concepción aristocrática en lo que tiene que ver con el acceso
al poder.
La Constitución de 1821, la de la Villa del Rosario de
Cúcuta, no tuvo una larga duración y ya en 1830, por el llamado Congreso
Admirable, fue dada una nueva Carta a los colombianos[49]
Esta Carta, si bien conservó el modelo electoral de corte aristocrático
relacionado con la Asamblea Electoral, suprimió la reelección inmediata,
prolongando el periodo presidencial previsto en la Carta del 21, de cuatro
años, a uno de ocho. El artículo 83 estipulaba: “El Presidente y
Vicepresidente de la República durarán en sus funciones ocho años, contados
desde el día 15 de febrero, y no podrán ser reelegidos para los mismos destinos
en el siguiente periodo” ¿Cómo debe entenderse dicho cambio? De acuerdo con
una visión especial[50],
el proceso de elaboración de la Carta del 30 dio por resultado un término medio
entre los proyectos bolivariano y liberal, logrando la fracción bolivariana que
se aprobara la extensión del periodo presidencial a ocho años, pero obteniendo
por su parte la oposición a Bolívar que se proscribiera la reelección. Para
entender este fenómeno debe considerarse que el Libertador confiaba en un esquema político de amplias
atribuciones del ejecutivo (prueba de ello, ente otros, es el Decreto Orgánico de
1828); tanto así que en la Constitución que redactó para Bolivia en 1825 quiso
que la máxima dignidad del poder ejecutivo fuera vitalicia. De esta manera, el
artículo 83 de la Constitución de 1830
representó, por primera vez en nuestra historia constitucional, un acto de
oposición a una forma de gobierno excesivamente presidencialista.
Pero si la Constitución de 1821 tuvo una breve
duración, el destino de la de 1830 sería mucho más trágica. Debido a la
separación un en 1829 del territorio Venezolano y en 1830 del Quiteño que
habían formado parte de la Colombia original, quedando escindido de sus vecinos
el gobierno de lo que antiguamente había sido el Virreinato de la Nueva Granada
(la actual Colombia), en 1832 se dictó una nueva Constitución[51]. Fue la época del fin de la era de Bolívar y
el inicio del proceso de consolidación de lo tradicionales partidos políticos colombianos.
El artículo 102 disponía: “El presidente y vicepresidente de la república
durarán en sus funciones cuatro años contados desde el día en que han debido
prestar el juramento conforme al artículo cien, y no podrán ser reelegidos para
los mismos destinos hasta pasado un periodo constitucional. Además, el
artículo 103 estipulaba: “Los que hubieren ejercido el poder ejecutivo por
dos años a lo menos inmediatamente antes de la elección ordinaria, no podrán
ser elegidos presidente y vicepresidente de la república en el inmediato
periodo.” No sobra advertir que con la desaparición de Bolívar de la escena
política nuevamente se reduce el período presidencial. Tampoco esta
Constitución de 1830 preservó la elección del máximo mandatario a través de un
órgano electoral cuya conformación se ceñía a criterios tan aristocráticos como
los de sus predecesoras[52].
La constitución de 1832 tuvo tres reformas[53],
pero ninguna de ellas modificó el aspecto relativo a la prohibición de
reelección inmediata.
La expedición de la Constitución de 1843, aquella
llamada a sustituir la de 1832, estuvo precedida por una prolongada guerra
civil. Este conflicto ha pasado a la historia de Colombia como la Guerra de los
Supremos. Así bien, la carta del 43 conservó en sus aspectos sustanciales en lo
que refiere a la prohibición de reelección inmediata y al periodo presidencial,
lo que preveía su antecesora. El artículo 87 de dicho texto constitucional
estipuló: “El Presidente y el Vicepresidente de la República durarán cuatro
años en sus destinos; y el Presidente, dentro de los cuatro años siguientes no
podrá volver a ejercer el mismo destino, ni el de Vicepresidente de la
República. Este texto constitucional sufrió ocho reformas constitucionales,
una de las cuales pretendía sustituirla íntegramente, constituyendo el primer
intento de cambiar el sistema centralista por el federalista, pero que nunca
entró en vigencia[54].
Y es que son los años de la constitución del 43 precisamente aquellos durante
los cuales el conocido debate entre federalistas y centralistas se torna más
álgido. El Acto Legislativo del 51
inspirará posteriormente al constituyente de 1853.
Vale la pena detenerse en la Constitución de 1853. Lo
primero que llama la atención en esta Carta Política, es que es la primera que
consagra la abolición de la esclavitud (recogiendo la obra del legislador de
1851) y que señala un listado de derechos de los granadinos en el inicio del
texto, tal y como se encuentra en las constituciones modernas (sus predecesoras
enunciaban derechos, pero lo hacían en un capítulo de “disposiciones varias”,
al final del texto. Además es patente la ausencia de la palabra Dios y, en
general, de las invocaciones divinas. Debe señalarse también que esta
Carta modifica los requisitos para ser
ciudadano y la forma de sufragio. En este sentido estipuló el artículo 3º: “Son
ciudadanos los varones granadinos que sean, o hayan sido casados, o que sean
mayores de veintiún años”. Más adelante, el artículo 13: “Todo ciudadano
granadino tiene derecho a votar directamente, por voto secreto y en los
respectivos períodos: 1º Por Presidente y Vicepresidente de la República...” Así
pues, es patente que el modelo propuesto en este texto constitucional pretende
ampliar las bases de la participación política, descartando requisitos
relacionados con la propiedad o con el alfabetismo para ejercer el sufragio y
estatuyendo por primera vez el voto directo; esto es, sin la mediación de un
cuerpo electoral. Debe decirse, entonces, que la marcada tendencia
aristocrática de las demás constituciones empieza a desvanecerse, quedando
limitado el derecho a elegir solamente por la edad y el estado civil. Ahora, no obstante los grandes cambios que introduce la Carta Política de
1853 en el constitucionalismo colombiano, el artículo 32 de dicho texto
señalaba: “El período de duración del Presidente y Vicepresidente de la
Nueva Granada, se contará desde el día 1º de abril inmediato a su elección.
Ninguno podrá ser elegido sin la intermisión de un período íntegro”[55]
La Carta Política de 1853 estaba condenada a muerte
desde el momento mismo de su nacimiento. Ello porque si bien, como ya se dijo,
configuraba un orden federal, hacía silencio sobre las atribuciones de los
Estados Federales: La creación de estos
fue una verdadera anomalía jurídica –se
hizo por Ley[56]-
y, a pocos años de la entrada en vigencia del texto constitucional, en 1858,
fue clara la necesidad de redactar una nueva Carta. [57]
Este texto constitucional conservó los aspectos esenciales de su predecesora en
lo que refiere a la ciudadanía, siendo mucho más prolija en innovaciones
relacionadas con aquello que había sido su génesis, las relaciones del Estado
central con los estados federados, incluido el cambio que se hizo del nombre
del país, que pasó a llamarse Confederación Granadina. Así pues, también en
esta Carta se incluyó la prohibición de reelección inmediata. El artículo 46
decía: “El ciudadano que, elegido Presidente de la Confederación llegue a
ejercer las funciones de tal, no podrá ser reelegido para el mismo puesto en el
periodo inmediato.
Pero tampoco duró mucho la Constitución de 1858. El
fenómeno de disputas partidistas que había ocupado la política nacional desde
la década de los treinta de ese siglo, se vio agudizada al verse transplantada
al ámbito político interno de los estados y el fenómeno, sumado a los intereses
que el gobierno central defendía al interior de los estados aparentemente
autónomos, desencadenó una nueva guerra civil que terminaría en 1863 con la
victoria de los sectores liberales de la política, liderados por el General
Tomás Cipriano de Mosquera. De allí nuevamente saldría una Constitución,
federal también, que se conoce como la Constitución de Rionegro, pues fue en
esa ciudad donde se reunieron sus redactores. Esta Constitución de 1863 limitó el periodo de la presidencia
nacional a dos años, prohibiendo –sí, nuevamente- la reelección inmediata. No
sobra aquí transcribir el artículo 79 de dicha Carta: “El período de
duración del presidente de los Estados Unidos y de los Senadores y
representantes, será de dos años”. De manera concordante, el inciso segundo
del artículo 75: “El ciudadano que hubiere ejercido la Presidencia no podrá
ser reelegido para el próximo período” A manera de colofón, no sobra
resaltar que esta Constitución suprimió el voto directo, quedando la elección
del presidente a cargo de los Estados.[58]
Llegamos entonces a la Constitución de 1886. Esta
Carta política, que habría de surgir del movimiento de Regeneración liderado
por el señor Rafael Núñez, sustituyó la Constitución de 1863. Es innegable que
las fuerzas políticas que dan surgimiento a la sustitución constitucional son
de marcado cariz conservador y, por ello, esta Carta tiene sus cimientos en
devolver a Colombia al centralismo y en consolidar el rol de la religión
católica como una verdadera religión oficial. El Estatuto Político de 1886,
aunque sufrió varias reformas, algunas bastante importantes desde el punto de
vista doctrinal, permaneció vigente en sus aspectos esenciales hasta el proceso
constituyente de 1991.
A la Constitución de 1886 se llegó por el acuerdo
previo de los sectores dominantes de la política. En principio, el texto fue
elaborado por delegados de los diferentes Estados Federales que existían en el
país. Fue , por así decirlo, el mismo sistema federal el que suprimió el
sistema federal al dar un nuevo ordenamiento político a la república de
Colombia.
En lo que refiere a la reelección inmediata del
presidente de la república, el proyecto original presentado por la comisión
redactora a la Asamblea, preveía en el artículo 125 que no existiría reelección
inmediata. La discusión sobre la aprobación de dicha norma se efectuó en la sesión
del 28 de mayo de 1886. El texto
propuesto señalaba: “Artículo 125 . El individuo que haya ejercido la
Presidencia, por cualquier motivo, no podrá ser elegido Presidente para el
subsiguiente período.” Durante la sesión fueron propuestas tres
modificaciones, una de las cuales, la presentada por el Señor Miguel Antonio
Caro[59],
Delegado ante la Asamblea por el Estado de Panamá y representante de
conservadurismo, rezaba así: “La Ley determinará los casos en los cuales el
que haya ejercido el Poder Ejecutivo, permanente o transitoriamente, no puede
ser elegido Presidente de la República para el subsiguiente periodo”.
Esta propuesta de modificación, de la cual el mismo
ponente entendía que sustituía el principio general de prohibición de la
reelección inmediata, fue la que con mayor amplitud fue discutida en dicha
sesión.
La propuesta del señor Miguel Antonio Caro halló
oposición al interior de la Asamblea. Opinó frente a ella el delegatario Ospina
Camacho[60]:
“No votaré la modificación presentada por mi honorable colega señor Caro,
por cuanto en ella queda aceptado el principio de la reelegibilidad indefinida
del Presidente de la República y se autoriza al Congreso para señalar los casas
en que esa reelección sea posible, o para guardar silencio en la materia; de
esta manera a voluntad del Congreso queda establecida, si le place, hasta la
Presidencia vitalicia. No soy en absoluto adverso a la reelección de los altos
Magistrados; pero no puedo desconocer que las ideas contrarias se han
consignado hasta ahora en todas las constituciones que han regido en Colombia;
que este país se ha producido grande alarma en todos los ánimos, siempre que se
entrevisto la posible reelección de un presidente o un Gobernador, y que por
consiguiente el principio de la no reeligibidad es hoy uno de los cánones de
nuestro derecho público consuetudinario. Y este principio estamos en el deber
de respetarlo, porque habiéndose declarado en
las bases de reforma las innovaciones que en materia constitucional
íbamos a introducir, nos obligamos tácitamente a no cambiar lo que siendo de
general aceptación no se incluyó en el acuerdo de noviembre”.
A la opinión del delegado Ospina se sumó la del
señor Samper[61]: ...Lo
que ha presentado el Ho. Señor Caro es enteramente inadmisible, porque nos
entrega el imperio de las intrigas y a lo desconocido (...) Pienso que el
sistema de reelecciones inmediatas es funestísimo. La segunda administración
del General Grant fue esencialmente corrupta y desacreditó completamente al
partido republicano de los Estados Unidos. Y no contento todavía con el mal que
había hecho, tuvo aquel personaje la audacia de pretender una segunda
reelección. (...) El ejemplo de Washington, que es para los americanos como un
evangelio, ha prevalecido allá sobre la autorización legal que permite las
reelecciones, y ese ejemplo es el que debemos seguir en Colombia. Reconozco que
el H. Señor Caro procede con la mayor buena fe; pero debemos recordar siempre
que no legislamos para determinadas personas. Hemos dado un voto de confianza a
los Magistrados a quienes hemos elegido para el primer período constitucional;
pero esta Constitución no se hace para un período; debemos presumir que durará
largos años, y por tanto, adoptar disposiciones previsoras que en lo futuro
eviten conflictos y peligros”. Más adelante, luego de una réplica del
Delegado Caro y de otra breve intervención del señor Ospina, prosiguió el Señor
José María Samper: “¿Y cual ha sido la regla en Colombia? Con excepción de
la Constitución de 1821, que permitió implícitamente la reelección, por
aspectos particulares al Libertador, todas las demás (de
1830,1832,1843,1853,1858 y 1863) han prohibido expresamente la reelección
inmediata del Presidente. La reeligibilidad libre es la regla, en cuanto a los
legisladores y los empleados públicos que no ejerzan la primera autoridad
política. Pero por lo tocante a estos –que disponen de la fuerza de armada y de
mil medios de influencia, de autoridad y aun de presión y coacción- la
excepción se ha convertido en regla general. Tanto es así, que en Colombia no
se soportaría una Constitución o Ley que permitiese la inmediata reelección del
Presidente en ejercicio no se soportaría (...) Exceptuando algunos raros
monarquistas, que puedan desear presidencias vitalicias o de indefinida duración,
en Colombia somos todos republicanos, y no miramos bien las instituciones que
tienden a perpetuar el mando en una sola persona.”
Es una verdadera lástima que solamente tres de los
14 delegatarios que elaboraron la Constitución de 1886, hayan intervenido en tan crucial debate. No
obstante, contamos con el testimonio fiel de la votación de la asamblea, que
negó la propuesta del señor Miguel Antonio Caro, aceptando la presentada por el
señor Ospina, y quedando también consagrada en
la Constitución de 1886 la prohibición de reelección inmediata. En el
texto finalmente aprobado por la Asamblea, el artículo 127 señalaba: “El
ciudadano que haya sido elegido Presidente de la República no podrá ser
reelegido para el período inmediato, si hubiere ejercido la Presidencia dentro
de los diez y ocho meses inmediatamente precedentes a la nueva elección. El
ciudadano que hubiere sido llamado a ejercer la Presidencia y la hubiere
ejercido dentro de los seis meses precedentes al día de la elección del nuevo
presidente, tampoco podrá ser elegido para este empleo.”
No sobra acotar que la Constitución de 1886 mantuvo
el sistema de elección presidencial que hemos llamado aristocrático, el
Presidente de la República resultaba elegido por los Electores, escogidos éstos
por los ciudadanos que supieran escribir o tuvieran una renta de quinientos
pesos mensuales. De acuerdo con el artículo 114 de dicha Carta, el periodo
presidencial era de seis años.
La Constitución redactada en 1886, es por todos
sabido, tuvo una larga vigencia que duró hasta el proceso constituyente de
1991. No obstante, la Carta redactada a
finales del siglo XIX tuvo muchas reformas a lo largo del siglo siguiente y, en
lo que refiere a la prohibición de reelección inmediata, el artículo 127 de la
Carta sufrió tres sustituciones. Debe resaltarse que las señaladas
modificaciones se hicieron con el propósito de hacer más drástica la
prohibición de reelección inmediata, ya que, aunque el texto original aprobado
por el constituyente del 86 la contenía,
la forma misma de su redacción permitía que el primer mandatario abandonara su cargo con dieciocho
meses de anterioridad a la nueva elección y que propusiera su nombre para ésta.
No obstante, no debe ignorarse que en todo caso el artículo sí impedía, aunque
no existía una prohibición constitucional expresa como la que consagró más
adelante por medio de Acto Legislativo y que rescató también el constituyente
de 1991, que aquella persona que ocupara el cargo presidencial participara en
el proceso electoral.
Así pues, en 1910, con el artículo 28 del Acto
Legislativo No. 3 del 31 de octubre, la Asamblea Nacional de Colombia dispuso[62]:
“El presiente de la república no es reelegible en ningún caso para el
período inmediato. No podrá ser elegido presidente de la República ni Designado
el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido el Poder Ejecutivo dentro
del año inmediatamente anterior a la elección” Además, este acto legislativo también
modificó el sistema de elección presidencial, volviendo al voto directo, pero
restringiéndolo a los ciudadanos alfabetos[63]
o a aquellos que tuvieran una renta anual de trescientos pesos o propiedad raíz
de valor de mil pesos.[64]
El mismo artículo fue modificado con posterioridad
por el Acto Legislativo No. 1 de 1945. Esta reforma constitucional amplió los
supuestos del artículo 127 de la Carta que había sido modificado en 1910, de la
siguiente manera: “El presidente de la república no es reelegible en ningún
caso para el período inmediato. No podrá ser elegido Presidente de la República
ni Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la
Presidencia dentro del año inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá
ser elegido Presidente de la República el ciudadano que seis meses antes de la
elección haya ejercido el cargo de Ministro del Despacho, de Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia, de Consejero de Estado, de Procurador General de la
Nación o de Contralor General de la República” El Acto Legislativo No. 1 de
1968 volvió a modificar el artículo que prohibía la reelección inmediata,
(artículo 129 para la época y luego de muchas reformas a la Carta)
conservándola de la siguiente manera:”El Presidente de la República no es
reelegible en ningún caso para el período inmediato. No podrá ser elegido
Presidente de la República ni Designado el ciudadano que a cualquier título
hubiere ejercido la Presidencia dentro de un año antes de la elección. Tampoco
podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que un año antes de
la elección haya ejercido cualquiera de los cargos a que se refiere el inciso
primero del artículo 108”
Cuadro
#1.
Constitución |
Prohibición absoluta de reelección |
Prohibida la reelección inmediata |
Reelección Permitida |
Periodo Presidencial (Años) |
1821 |
|
|
X |
4 |
1830 |
|
X |
|
8 |
1832 |
|
X |
|
4 |
1843 |
|
X |
|
4 |
1853 |
|
X |
|
4 |
1858 |
|
X |
|
4 |
1863 |
|
X |
|
2 |
1886 |
|
X |
|
6 |
A.L 03 de 1910 |
|
X |
|
4 |
A.L 01 de 1945 |
|
X |
|
4 |
A.L 01 de 1968 |
|
X |
|
4 |
1991 |
X |
|
|
4 |
A.L 02 de 2004 |
|
|
X |
4 |
2. Reelección presidencial en la historia de la
Asamblea Nacional Constituyente de 1991
Llegamos al proceso constituyente de 1991. Para
abordar este tópico partamos del aparte relevante del texto aprobado por la
Asamblea Nacional, el que quedó como definitivo en el Estatuto: “No podrá
ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título
hubiere ejercido la Presidencia...” Se nota, de entrada, que el
Constituyente sustituyó la tradición constitucional que hasta el momento había
existido desde 1830 optando, no sólo por prohibir la reelección inmediata, sino
suprimiendo cualquier tipo de reelección.
Proyectos sobre el tema.
Durante las gestiones de reforma de la Carta
Política por parte de la Asamblea Nacional, el primer proyecto presentado que
trató el tema de la reelección fue
también el primero en el tiempo. Sus redactor, el Delegatario Jesús
Pérez González Rubio[65],
incluyó en el Título XI de su propuesta, el siguiente artículo: “El
presidente de la república no es reelegible en ningún caso. Los ex presidentes
que hayan ejercido el cargo por el término de dos años al menos serán Senadores
Vitalicios...”[66].
Luego, el Gobierno Nacional de la época sometió su proyecto a consideración
del órgano de reforma. El artículo 127 de la propuesta, en su numeral 1º
incluía la prohibición de reelección inmediata “El Presidente de la
República no es reelegible en ningún caso para el período inmediato”[67] Acto seguido, en propuesta reformatoria
puesta a consideración por el Delegatario Diego Uribe Vargas[68],
se dijo nuevamente: El presidente de la república no es reelegible en ningún
caso...”[69]
En su exposición de motivos, el Delegatario señala: “El país ha discutido
hasta el cansancio, la conveniencia de prohibir la reelección del Jefe de
Estado, no sólo circunscrita al período subsiguiente, sino en forma ilimitada.
El ejemplo de México ha ganado prestigio. Los dos partidos tradicionales han
visto comprometida su unidad por las aspiraciones reeleccionistas de sus
antiguos mandatarios (...) lo cierto es que en las últimas décadas los intentos
reeleccionistas han dificultado el relevo de las generaciones en el mando
político, y que existe consenso para elevar a norma constitucional la no
reelección de los ex presidentes. Varios mandatarios la han propuesto. En
numerosos proyectos de Acto Legislativo se ha mencionado la iniciativa como
algo saludable para nuestro discurrir político. Creemos que ha llegado la hora
de consignarlo en la Carta.[70]
El Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución
Política de Colombia No. 7, presentado a la Asamblea por Antonio Navarro Wolf y
otros quince asambleístas pertenecientes al movimiento M-19, preveía en su
artículo 117: “El presidente de la república no es reelegible en ningún
caso..”[71] En
igual sentido, el inciso final de artículo 55 de la propuesta reformatoria
puesta a consideración de la Asamblea Nacional por Juan Gómez Martínez[72]
y Hernando Londoño[73]
señalaba: “El presidente de la república no podrá ser reelegido”[74] Acto
seguido, el viernes 15 de marzo de 1991 fue publicado el único Proyecto de Acto
Reformatorio de la Constitución Política que trataba exclusivamente el tema de
la reelección.[75] El
artículo único propuesto por el delegatario Alberto Zalamea Costa,
perteneciente al Movimiento de Salvación Nacional, disponía en su inciso final:
“El presidente de la república no puede ser reelegido en ningún caso”[76]
La exposición de motivos de este proyecto justificaba la necesidad de imponer
la prohibición absoluta de reelección en la idea de reducir los poderes del
poder ejecutivo para consolidar la democracia. En este sentido, para justificar
su postura, citaba el delegatario Zalamea
Costa al ex Presidente Alberto Lleras Camargo: “ En estos días se ha
discutido mucho sobre la conveniencia o inconveniencia de la reelección del
Presidente de la República. Pero se discute por circunstancias accidentales y
coyunturales de la política actual. Es claro que aun bajo otro tipo de
gobierno, este sistema constitucional es perjudicial y es peligroso.
Inequívocamente la concepción no es buena y no es liberal. Dentro del sistema,
tal como ha evolucionado, aun después de la Constitución de 1886, hacia la
monarquía, la capacidad de reconstruirla con un solo interregno de cuatro años,
puede dar origen a los peores hábitos de gobierno...”[77]
La siguiente propuesta que tocaba el tema objeto de
estudio fue la hecha por el Delegatario Guillermo Plazas Alcid[78]
Esta dedicaba un breve artículo, el numero 66, exclusivamente al tema,
reiterando la prohibición absoluta de reelección: “El Presidente de la
República no es reelegible”. [79] Con posterioridad, el Proyecto presentado por
el senador Lorenzo Muelas, titulado Propuesta indígena de Reforma
Constitucional, en su Título XI, literal c), al tocar el tema del
Presidente, manifestó la voluntad de: “Eliminar de manera absoluta la
reelección del Presidente de la República”[80]
En esa misma Gaceta se encuentra incluida el Proyecto de Acto Reformatorio de
la Constitución Política de Colombia No. 89, presentada por los Delegatarios
Horacio Serpa, Guillermo Perry y Eduardo Verano[81],
que conserva la prohibición de reelección inmediata en un sentido similar al de
la Carta de 1886 al disponer en el inciso primero de su artículo sexto: “El
Presidente de la República no es reelegible en ningún caso para el periodo
inmediato”.
La propuesta del Delegado Arturo Mejía Borda[82]
presentaba también la prohibición absoluta
de reelección, ampliándola de una manera que puede ser considerada
bastante original a la luz las proposiciones que le antecedían: “El
Presidente de la República no es reelegible en ningún caso ni podrá ser elegido
como Presidente ningún pariente de los ex Presidentes, dentro del cuarto grado
civil de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”[83] El
siguiente Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución publicado en la
Gaceta Constitucional que alude al tema, es el presentado por los Delegados
Raimundo Emiliani y Cornelio Reyes[84].
También éste propone que se consagre en la Carta una prohibición absoluta de
reelección, en los siguientes términos: “El Presidente de la República y
quienes hayan ejercido el cargo de Presidente en propiedad no podrán ser
reelegidos en ningún caso”[85] La prohibición absoluta de reelección también
fue propuesta por los Delegados Alfredo Vázquez y Aída Yolanda Abella[86].
Su proyecto de reforma se refería en los siguientes términos a la figura de la
reelección presidencial:”ARTICULO 100. INHABILIDADES: El presidente de la
República y el vicepresidente no son reelegibles”[87].
De igual manera, el Proyecto de Acto Reformatorio de
la Constitución Política de Colombia número 124, cuyo autor fue el Delegado
Hernando Herrera Vergara[88],
propuso, según la justificación presentada por el propio autor: “... la no
reelección del Presidente en ningún caso. Con ello se busca, además, evitar
que, en adelante, se continúe con la práctica tan nociva de que cada ciudadano
que termina su período en la presidencia, al día siguiente se convierte en
potencial candidato de su partido, o de su grupo, para la próxima elección,
frenando así las legítimas aspiraciones de muchos de sus copartidarios y
convirtiendo a los expresidentes en una institución de arbitramento en la vida
política del Estado...” [89]
En concordancia, el inciso final del
artículo 114 de su propuesta señalaba: “En ningún caso el presidente de la
república podrá ser reelegido”[90] En el mismo sentido, publicada en la Gaceta
No. 31 de 1 de abril de 1991, la propuesta de Antonio Galán Sarmiento[91]
era la siguiente: “El Presidente, el vicepresidente, los gobernadores y los
alcaldes, son mandatarios elegidos por la votación popular para períodos de
cuatro (4) años y no podrán ser reelegidos en ningún caso”[92],
Por último, el proyecto 128, de autoría de Iván Marulanda Gómez[93],
propuso: “El Presidente de la República o quien haya ejercido el cargo por
más de seis meses, no puede ser elegido para un nuevo período”[94]
Cuadro
# 2
Proyecto No. |
Proponente
|
Movimiento
|
Prohibición absoluta de reelección |
Prohibida la reelección inmediata |
Reelección Permitida |
1 |
Jesús Pérez González –Rubio |
Liberal |
X |
|
|
2 |
Gobierno Nacional |
Liberal |
|
X |
|
6 |
Diego Uribe Vargas |
Liberal |
X |
|
|
7 |
Antonio Navarro Wolf y otros |
M-19 |
X |
|
|
9 |
Juan Gomez Martínez y otro |
Conservador independiente |
X |
|
|
36 |
Alberto Zalamea Costa |
Movimiento de Salvación Nacional |
X |
|
|
57 |
Guillermo Plazas Alcid |
Liberal |
X |
|
|
83 |
Lorenzo Muelas |
Indígenas |
X |
|
|
89 |
Horacio Serpa y otros |
Liberal |
|
X |
|
93 |
Arturo Mejía Borda |
Unión Cristiana |
X |
|
|
98 |
Raimundo Emiliani y otro |
Movimiento de Salvación Nacional |
X |
|
|
113 |
Alfredo Vázquez y otra |
Unión Patriótica |
X |
|
|
124 |
Hernando Herrera Vergara |
Liberal |
X |
|
|
126 |
Antonio Galán Sarmiento |
Liberal |
X |
|
|
128 |
Iván Marulanda Gómez |
Liberal |
X |
|
|
Debe señalarse que en la Asamblea Nacional
Constituyente fueron presentados y publicados un total de 152[95]
Proyectos Reformatorios de la Constitución Nacional. De dicha cantidad, como se
vio, 15 propuestos por Delegados y uno por una Organización No Gubernamental[96],
tocaban directamente el tema de la reelección, para un total de 16 proyectos
presentados. Ello, traducido en datos porcentuales, equivale al 10.52%. Ahora
bien, para seguir la lógica de los
números, cabe señalar que de los 16 Proyectos que abordaron el tema,
ninguno contempló la posibilidad de instaurar la reelección inmediata, dos
conservaron el contenido del artículo
129 de la Carta de 1886 y 14 propusieron abolir tal institución y que imperara
la prohibición absoluta de reelección. Lo anterior, expresado también en cifras
porcentuales, da el siguiente resultado:
Gráfico
1.
Cabe también anotar que aquellas propuestas hechas
en el sentido de conservar el articulado de la Carta del 86 provenían ambas de
sectores del liberalismo; una del gobierno de aquel entonces y la otra de
algunos delegados de ese color político. Ahora bien, dentro del mismo
liberalismo se presentaron seis propuestas contrarias y la posición que
favorecía la prohibición absoluta generó consenso entre las demás fuerzas
políticas que integraban la Asamblea, con exclusión del Partido Social
Conservador, que no hizo ninguna propuesta directa en relación con la
reelección presidencial.
Gráfico
2
Debates y votaciones
Vistos los diferentes proyectos que se presentaron
en torno al tema de la reelección presidencial al interior de la Asamblea
Nacional Constituyente, es necesario precisar cual fue el albur de los mismos y
cómo se llegó a la final aprobación del artículo que prohibía de manera
absoluta la reelección.
En este sentido cabe recordar que la Asamblea
Nacional Constituyente, al fijar su reglamento interno, dispuso de manera
general que la aprobación del articulado final tendría que someterse a tres
debates; el primero de ellos se llevaría a cabo en una de las cinco comisiones
y los dos restantes ante el pleno de la Corporación.[97] En el tema concreto que nos ocupa, el
estudio fue asumido por la comisión Tercera de la Asamblea. Esta era la
encargada de los temas relacionados con el gobierno, el congreso, la fuerza
pública, el régimen de estado de sitio y las relaciones internacionales.[98]
Así las cosas, debe señalarse que el 3 de abril de
1991 fue presentada al Presidente de la mencionada comisión una ponencia de
autoría de los señores Hernando Herrera Vergara y Carlos Lleras de la Fuente,
que trataba los temas de la elección presidencial por el sistema de doble
vuelta, de la ampliación del período presidencial y de la figura de la
reelección. En relación con este último
aspecto, los ponentes, luego de un estudio de la institución en la historia
constitucional colombiana y en el derecho comparado, concluían: “En
síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que
una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la
politización gubernamental a favor del Presidente a favor de su reelección”. El articulado propuesto por los delegados
Herrera y Lleras a la comisión aceptaba
la instauración del sistema de doble vuelta para la elección del primer
mandatario, ampliaba el período presidencial a cinco (5) años y disponía: “Quién a cualquier título
hubiere ejercido el cargo de presidente de la República no podrá ser elegido
para éste ni para el de Designado (Vicepresidente), ni desempeñarlo en períodos
presidenciales diferentes...”[99]
La comisión debatió lo relacionado con la reelección en las sesiones del 18
(tarde) y 22 de abril de 1991[100]
En esta última se llevó a cabo la votación. En el debate intervinieron,
refiriéndose al tema, los delegados Luis Guillermo Nieto Roa, Antonio Galán
Sarmiento, Hernando Yépez Arcila, Alvaro Echeverri Uruburu, Carlos Lleras de la
Fuente, Alfredo Vázquez Carrizosa, Arturo Mejía Borda, Miguel Santamaría Dávila
y Guillermo Plazas Alcid. Los
principales argumentos dados por los delegados se encuentran resumidos en el
siguiente cuadro:[101]
Cuadro
# 3
Delegado
|
Argumentos |
Nieto Roa |
No entiende por qué una persona que ha
hecho una buena gestión no pueda volver a la presidencia, debiendo ser los
electores los que decidan. Entiende que lo que se busca es evitar que quien
detenta el poder lo utilice para reelegirse inmediatamente, pero respecto de
una nueva elección, ésta no impide que gente nueva intervenga en el escenario
político. |
Galán Sarmiento |
En cuanto a la no reelección es
partidario de ella por permitir la oxigenación de la clase política y evitar
que el presidente se desempeñe en función de su reelección. |
Yepes Arcila |
Nada hay que justifique la no
reelección, porque en una nueva elección en la que participe quién ha sido
presidente, no tiene el candidato poder actual que justifique la medida, no
hay razón de higiene política como pretexto |
Palacio Rudas |
Manifiesta no vacilar su voto sobre la
no reelección (aprobándola) |
Echeverry Uruburu |
Entiende que la reelección ha tornado a
los expresidentes en pontífices de sus partidos que, ante la posibilidad de
reelección, impiden la renovación de los partidos y entorpecen su
oxigenación. |
Lleras de la Fuente |
Tomando la tesis de la concepción
telúrica de la política, entiende que sirve como un argumento para apoyar la
no reelección, al igual que las tesis esbozadas por el constituyente Palacio
Rudas, en torno a las posibilidades de una generación de acceder al poder |
Vázquez Carrizosa |
Considera que debe tomarse como regla
imperativa la no reelección. |
Mejía Borda |
Respecto de la no reelección considera
que permite romper un poco el fenómeno de la concentración de poder y el
desarrollo de fuerzas alrededor de los expresidentes que concentran el poder
de mando en el país |
Santamaría Dávila |
Manifiesta ser partidario de la no
reelección, por ampliar el abanico de nuevos aspirantes y darle a la política
mayor movilidad, no siendo simplemente el mecanismo para detener a un
ciudadano en su camino político. |
Plazas Alcid |
Se manifiesta a favor de la no
reelección porque considera que oxigena la política partidista y hace más
responsable al ciudadano |
El número total de los miembros de la comisión era
de dieciséis, pero votaron trece. El artículo propuesto por los ponentes fue
aprobado por diez votos a favor, presentándose tres abstenciones. Aclararon la
abstención en el voto los delegados Yepes, manifestando que estaba en contra de
lo propuesto, considerando que debía mantenerse el texto anteriormente vigente (el de la constitución de 1886);
Nieto Roa porque creía que el tema de la no reelección debe ir atado al del
período presidencial y éste a su vez al del congreso (la propuesta de
prolongación del período presidencial a cinco años acababa de ser derrotada); y
Galán Sarmiento, quien estuvo en contra de la redacción del artículo
mencionado.
Así pues, la prohibición absoluta de reelección fue
llevada al primer debate en plenaria. Debe señalarse que al artículo aprobado
en comisión fue presentado a la Asamblea en dos informes-ponencia. Uno titulado
Estructura del Estado y Rama Ejecutiva[102],
el otro Elección de Presidente por el Sistema de Doble Vuelta; Período
Calidades; Posesión y No Reelección.[103]
Si bien en el primero se trascribe lo votado favorablemente en el trabajo de la
comisión, no se presenta mayor consideración al respecto, centrándose este
informe en otros asuntos relacionados con, como bien lo indica su título, la
estructura del estado y la rama ejecutiva. Es el segundo informe, con ponencia
del delegado Carlos Lleras de la Fuente el que profundiza sobre la materia,
reproduciendo la ponencia hecha en comisión, los debates surtidos al interior
de ésta y el resultado de las votaciones, con el texto final que los
asambleístas comisionados proponen a la plenaria. En la Gaceta No. 83 de 27 de
mayo de 1991 se publica nuevamente el articulado definitivo aprobado por la
comisión durante sus sesiones y se lee en el artículo 96º lo que ha aprobado la
comisión en relación con el tema de la reelección presidencial: “Quien a
cualquier título hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República no
podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (vicepresidente), ni
desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes”[104]
Los días 22 y 23 de mayo de 1991 se efectúa la
ponencia correspondiente al tema de la reelección y ahí se abre el debate,
donde se presentan varias proposiciones sustitutivas, dos de las cuales
pretenden modificar el artículo propuesto por la comisión tercera. La primera
de ellas fue presentada por el Delegado Eduardo Verano de la Rosa y era del
siguiente tenor: “Quien hubiera ejercido el cargo de Presidente de la
República no podrá ser elegido para Designado (vicepresidente), ni desempeñarlo
en períodos presidenciales diferentes. Se excluye a quienes hayan ejercido
funciones presidenciales únicamente a título de Ministros Delegados”[105].
La segunda fue presentada por Augusto Ramírez Ocampo y su texto decía: “Quien
a cualquier título hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República no
podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (vicepresidente), y[106]
desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes” La votación del
articulado propuesto se deja para la sesión plenaria del 27 de mayo de 1991.
Finalmente, por una votación de 65 votos a favor, sin votos negativos ni
abstenciones, fue aprobado el siguiente artículo: “No podrá ser elegido
Presidente de la República ni (Designado) el ciudadano que a cualquier título
hubiere ejercido la Presidencia”[107]
Ahora recordemos que el artículo 2 del Reglamento de
la Asamblea estipulaba que ésta sesionaría por derecho propio, en forma
continua, hasta el 4 de julio de 1991. En este sentido cabe anotar que el 28 de
junio aún se estaban aprobando asuntos en primer debate, por lo que los
delegados decidieron modificar el trámite del segundo, disponiendo que los
artículos sometidos que no fueran objeto de impugnación al menos por cinco
constituyentes, bien fueran los aprobados en primer debate o los propuestos por
la comisión codificadora, se considerarían listos para ser votados en bloque[108].
En relación con el tema que nos ocupa, la comisión codificadora había propuesto
la siguiente redacción: “No podrá ser Presidente de la República ni
Vicepresidente el ciudadano que a cualquier título hubiera ejercido la
Presidencia”.[109]
Al buscar la aprobación de dicho artículo en la Plenaria -segundo debate- del
domingo 30 de junio de 1991, no pudo ser
votado en bloque con los demás artículos, pues se presentaron proposiciones
sustitutivas y la votación se aplazó para tratar de unificar los textos[110].
Finalmente, al día siguiente, el lunes 1º de julio, se da lectura a la
propuesta sustitutiva presentada por los delegados Jaime Arias López, Iván
Marulanda, Horacio Serpa Uribe y otros: “No podrá ser elegido Presidente de
la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la
Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido
por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio.”
Se procede a la votación, sometiendo primero a consideración el texto aprobado
en primer debate, que no obtiene ningún voto; luego la propuesta de la comisión
codificadora, que obtiene un (1) voto; y finalmente la propuesta sustitutiva
transcrita, que obtiene un total de cincuenta y dos (52) votos, convirtiéndose
así en el texto definitivamente aprobado por la asamblea.
Síntesis Primera.
Visto todo el trámite que se surtió en relación con
el tema de la reelección presidencial, pueden hacerse una serie de
observaciones a manera de conclusión. La primera de ellas es que claramente la
reelección inmediata del presidente de la república fue un tema descartado de
raíz por la Asamblea de 1991. Baste señalar que ninguno de los Proyectos de
Reforma de la Constitución la preveía, así como ninguna de los textos
propuestos o aprobados durante el trámite en comisión y en plenarias.
De igual manera puede aseverarse que la voluntad
presente en unos escasos proyectos presentados en relación con la posibilidad
de conservar la reelección tal y como venía propuesta en la constitución de
1886 fue mermando mientras se daban los diferentes debates de la Asamblea, de
tal manera que al concluir ésta dejaron de hacerse proposiciones en tal
sentido. Si se detalla el proceso de aprobación del artículo finalmente
aprobado, debe observarse que allí las tres propuestas que se sometieron a
votación corrían en el mismo sentido -la
prohibición absoluta de reelección-, existiendo diferencias tan solo en lo
referente a aspectos de la redacción del
artículo.
Por último es necesario indicar que este fue un tema
que en la Constituyente de 1991 contó con consenso por parte de todas las
representaciones políticas; aspecto que
se revela no solamente en las mayorías absolutas obtenidas en las votaciones,
sino en el hecho de que todos los intereses políticos representados en la
Asamblea, con excepción del Partido Social Conservador, que tampoco se opuso,
presentaron proyectos para prohibir de manera absoluta la reelección
presidencial.
Así las cosas, la reelección inmediata es una figura jurídica ajena a la evolución
constitucional en Colombia ni fue tema deseado por el Constituyente
soberano. Por el contrario, pareciera
deducirse de las características históricas propias de nuestro sistema político
y del querer expreso del Constituyente soberano un rechazo manifiesto a la
reelección inmediata en cabeza del Presidente de la República.
B. EL VERDADERO CAMPO DE COMPARACIÓN
Equivocada técnica de comparación se realiza , cuando
pretende compararse la posibilidad de reelección del gobierno en un sistema
presidencial en relación con un sistema parlamentario.
La debida técnica a aplicarse en derecho comparado y
respeto de la figura que se estudia , debe ser una técnica de carácter
horizontal , es decir entre formas de gobierno que posean al menos
características similares en la estructura de su régimen presidencial.
Por ende, cuando se pretende equiparar la reelección
del gobernante en un régimen presidencial es absurdo realizar dicha comparación
con la nueva elección del gobernante en un régimen parlamentario.
Así las cosas,
técnicamente es incompatible comparar
dos sistema políticos tan distantes en su estructura misma, como son el
parlamentario y el Presidencial.
Visión : Las reglas de la experiencia muestran que
los segundos mandatos han sido de mala calidad.
En Paraguay, en la era Strossner, se producen reelecciones sucesivas a través del poder
ejercido sobre la autoridad electoral ; terminando con un golpe de estado al
gobierno. En República Dominicana, al ex
– presidente Balaguer, se le redujo su segundo mandato de cuatro años a dos,
por fraude en su reelección. En Perú, Alberto Fujimori huye del país por fraude
y corrupción en el sistema electoral, al lograr su tercer período consecutivo
de manera anómala. En Argentina, Carlos
Menem , produce una crisis política inmensa durante sus gobiernos, que conlleva
varias sucesiones presidenciales en cabeza de diferentes personas. Y por último, en Venezuela, Carlos A. Pérez,
no concluye su segundo período presidencial , debido a la destitución ordenada
por la Corte Suprema de Justicia por malversación de fondos públicos. En resumen, fuerza es concluir que existe una
tendencia a utilizar el aparato electoral para los fines de la Reelección y se
presenta un auge en la corrupción política debido al aumento de poder.
En este orden de ideas, el deseo de instaurar la
figura de la reelección presidencial no puede ser un tema coyuntural,
claramente es un tema vital que afecta profundamente los valores y principios
de una nación; de la mayor envergadura al interior de cualquier estado que
posea régimen presidencial.
En consecuencia, la manera de ir desentrañando dicha
posibilidad de instauración de la figura deberá efectuarse basándose en los
principios fundamentales del propio estado y los valores establecidos en la
misma Constitución Política de Colombia, la cual permitirá encontrar la
verdadera aceptación o el claro rechazo de dicha figura según el querer del
constituyente.
Síntesis Segunda: Cuando se trata
de equiparar o comparar un sistema político determinado con otros, mal se puede
acudir a hacerlo con aquellos sistemas que son estructuralmente opuestos al que
se pretende comparar.
II.
LA
SOBERANÍA POPULAR Y LOS LÍMITES A LA REFORMA DE LA CONSTITUCION
A. LA SOBERANÍA POPULAR Y EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO
Antes de las revoluciones burguesas o
liberales la soberanía, que es el máximo poder político, residía en el monarca,
en el gobernante. Después de ellas se traslado a los gobernados; al pueblo.
Como lo afirmaba Austin , “ … en
toda democracia no son los representantes electos quienes constituyen o
integran el cuerpo soberano, sino los electores “
El titular del poder político es el
gobernado nunca el gobernante. Así
entonces , en cualquier democracia las decisiones trascendentales que incumban
al Estado necesitan el consentimiento popular , el cual determinará los
destinos y parámetros del propio Estado.
En consecuencia, el gobernado como
titular del poder político ha sido entendido haciendo parte de la Nación en la
concepción del Abad de Sieyés o del pueblo en la concepción Roussoniana. No obstante , desde cualquier perspectiva que
se le mire al gobernado – pueblo – ( Demos ) , es este el detentador y absoluto dominador
del poder político ( Cracia ).
Pues bien, el principio democrático
no siempre fue reconocido a través de la historia de la humanidad. Son las revoluciones liberales las que dan
base y esencia a la democracia , en su concepción moderna. El reconocimiento de la democracia es el
fruto de la lucha contra el poder absoluto y la arbitrariedad.
Desde la época de Juan sin Tierras
en Inglaterra, se comenzó a gestar la lucha contra el despotismo del
Rey. Constantemente al pueblo se le
gravaba con impuesto con el propósito único de sostener la Corona y pocas veces
dichos réditos se veían distribuidos en los contribuyentes. Razón
por la cual, es el pueblo ingles quien exige de parte del Rey hablar ( parlamentar
) , concertar el establecimiento de dichos tributos . Este acto produjo entonces un primer límite
al poder absoluto del gobernante, reconociendo en cabeza del pueblo un poder de
carácter político.
El comienzo de éste primer episodio
dio lugar a múltiples reconocimientos posteriores , ya vertidos por escrito en
el Constitucionalismo Inglés ( Carta Magna 1215, Acts of Proclamations 1539, Petition of
Rigths 1628, Instrument of Goverment 1653 , Habeas Corpus Amendment Act 1679 ,
Bill of Rights 1689, Trieenial Act 1694, Acto of Settlement , este Acto
reguló el orden sucesoral de la Corona e igualmente determinó que los Actos de
gobierno emanados del Consejo Privado debían estar firmados por aquellos que
participaran en aquel ) .
En dichos documentos, es el pueblo
quien hace efectivo su ejercicio del poder político y limita el poder absoluto
que poseía el Rey como gobernante. Esta
primera Revolución de contenido liberal trae consigo una amplia conciencia en
el pueblo de su poder para determinar los destinos de un Estado. Es él quien establece la manera en la cual se
manejará el gobernante, las formas de sucesión del poder, el respeto de
derechos individuales fundamentales.
Como resultado de dicha Revolución ,
John Locke , teórico de la época , publica su “ Ensayo sobre el
Gobierno Civil “ retomando el antiguo precedente de la División del poder
público efectuado por Aristóteles en su “Política “ . Los parámetros centrales de dicha obra se
circunscribían en los siguientes aspectos :
- El gobierno solo puede ser ejercido por el consentimiento de los
gobernados, - La autoridad debe estar sometida a controles , debe ser limitada
por el pueblo con el propósito de no recaer en el absolutismo, - Todo gira en torno al poder, los poderes del
hombre en estado natural los da a la sociedad al entrar en sociedad civil,
- Los poderes individuales se convierten
en poderes colectivos , circunscritos al legislativo y al ejecutivo. – El
tercer poder el denominado Federativo y concierne a los asuntos exteriores, la
paz, la guerra y los tratados, - El poder predominante es el legislativo quien
hace la ley , una vez hecha la ley el legislativo se somete a ella, - El poder
ejecutivo debe aplicar constantemente la ley .
Es solo a raíz de la aparición de Robert
Walpole, quien como miembro del
Gabinete ( antes Consejo Privado ) reemplaza al Rey Jorge I en su función de
dialogar con el parlamento, donde se comienza a constituir la figura del Primer
Ministro ( 1721 – 1742 ). Ya no es
el rey el detentador absoluto de poder, el cual venía siendo limitado con
anterioridad, sino que igualmente ya no es él quien dirige los destinos del
gobierno sino que estos son trasladados a una persona de la confianza del
parlamento e interlocutor ante el Rey. En consecuencia, se sientan las bases
del sistema parlamentario
Pues bien, Montesquieu retomando lo esbozado
por Polibio según el cual el verdadero poder es que los tres poderes se frenen
recíprocamente , establece en su obra “ El espíritu de la leyes “ el
sistema de contrapesos. Este sistema
se basa en las siguientes características :
- separación de poderes, -
descentralización, - La libertad como principio esencial contra el despotismo ,
garantizada por la tridivisión del poder, -Por consiguiente, no hay libertad
cuando se confunden los tres poderes o no están bien delimitadas las
competencias dentro del Estado , - Si lo mencionado anteriormente sucede,
aparecen leyes abusivas y tiránicas, donde se puede disponer de la vida y
derechos de los ciudadanos.
En últimas, solo en la medida que exista división de
poderes el hombre es libre.
La segunda revolución en importancia, determinó nuevas
rutas en la búsqueda de la humanidad por evitar el absolutismo y la
arbitrariedad. La Revolución
Norteamericana se fundamentó en erradicar el gobierno inglés sobre sus
territorios . La Declaración de 1776
estableció como postulados : - Todo
gobierno descansa en el consentimiento de los gobernados ,- El principal objeto
del gobierno es la garantía de los derechos de los ciudadanos. En un primer momento, se pensó en
establecer luego de la independencia un Confederación , en la cual cada Estado
era libre de dotarse de Gobierno y leyes para sus asuntos internos. Ante la ausencia de un soberano exterior
el pueblo norteamericano se convirtió en soberano en sí mismo y
comenzó a dictar sus propias Constituciones.
Al interior de la naciente Confederación, existía un
Congreso compuesto por los delegados de las trece colonias liberadas. Este
Congreso era un Ejecutivo Federal encargado de aplicar aquellas
disposiciones que hubiesen sido aprobadas por las trece colonias . Sin embargo,
el marco regulador no posibilitaba un gobierno efectivo.
Al no existir un Ejecutivo para recaudar
contribuciones y obtener fondos, es imposible mantener la hacienda pública de
la Confederación . Así entonces , debido
a la debilidad Ejecutiva incrementaron las deudas y el déficit
fiscal. De ahí, que los acreedores de empréstitos
estatales y depositarios de la deuda pública estuviesen a favor de un Gobierno
centralizado que fuera capaz de garantizar la deuda y su pago y de detener
la devaluación de la moneda. En
consecuencia, se busca cambiar la Confederación a un sistema centralizado
política y económicamente.
Una organización política centralizada y con mayor
autoridad ejecutiva era apoyada por quienes querían comercio
interestatal , pago de deudas y sometimiento de la moneda. La unión nacional era deseada por el partido Federalista
en contra del partido Republicano – Demócrata que deseaba mantenerse
en una Confederación.
En consecuencia , los constituyentes norteamericanos
al momento de decidir sobre la conformación del ejecutivo , dilucidaron
entres dos posiciones, algunos que querían formar un ejecutivo fuerte que
garantizara la unidad nacional y otros un ejecutivo débil que no afectara los
intereses de los Estados federados . Por
ende, los federalistas deseaban un ejecutivo unipersonal, de período corto y reelegible. Los no federalistas deseaban un período
presidencial largo y no reelegible
. Unos afirmaban que la
reelección de un Presidente produciría un Magistrado Perpetuo , otros exponían
que un mandato largo y no renovable hacía al Presidente irresponsable.
Finalmente, la Constitución de los Estados Unidos de
América estableció un poder ejecutivo en cabeza de un Presidente ( llamado
por algunos como “ monarca constitucional “ ).
Ahora bien, la Revolución Francesa, la más importante
en cuanto al reconocimiento de los derechos individuales fundamentales,
estableció igualmente un parámetro fundamental en punto de la separación de
poderes y la democracia. Pues bien, el artículo 16 de la Declaración de
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789 estableció que “[t]oda
sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada ni la
separación de poderes establecida, no tiene Constitución”.
Surgen así dos principios esenciales de las democracias constitucionales: (i)
la separación de poderes y (ii)
la garantía de los derechos fundamentales.
En primer lugar, y con base en lo ya referido , debe
afirmarse que la voluntad del soberano constituyente – el pueblo – siempre se
ha encausado en una serie de principios y valores que informan el nuevo Estado
Constituido y la Constitución que habrá de regirlo.
Es decir, posteriormente a los varios
siglos de poder autoritario y absoluto, las sociedades optaron por establecer
unos lineamientos generales para el manejo de la sociedad, al interior del
nuevo Estado creado. Estos lineamientos
provenientes de la voluntad popular, no estaban vertidos necesariamente en
normas o preceptos, sino que hacían parte del arraigo popular y del deseo
manifiesto de vivir en una sociedad diferente a la que se encontraban.
Al respecto Ronald Dworkin afirmó un ideal
de gobierno bajo leyes y bajo principios.
Es de esta forma como surgen los
valores y principios de origen soberano por provenir del pueblo. Estos valores y principios , generalmente
fueron radicados en las Constituciones , pero fueron anteriores a estas. Los valores y principios señalados por el
pueblo soberano en una u otra medida dieron origen no solo al Estado que se
estaba creando sino a la misma Constitución.
Razón por la cual , es evidente que
estas voluntades subjetivas del pueblo , constituían y constituyen valores y
principios básicos del Estado y de la Constitución que pretenden enmarcar , no
solo por ser anteriores a estos , sino igualmente por ser la expresión soberana
del pueblo en ejercicio de su poder político , el cual se manifiesta tácitamente de manera
anterior a la formación tanto de uno como de la otra.
En consecuencia, tanto el Estado y la
Constitución deben permanecer informados e influenciados por estos principios y
valores que adhieren a la voluntad tácitas de las sociedades particulares.
No cabe duda, que principios y valores
como la igualdad, el principio democrático, la separación de poderes, el
respecto de los derechos naturales, la forma republicana de gobierno , la
dignidad humana; son entre otros valores y principios que informan e
influencian tanto al Estado como a la Constitución , no solo por hacer parte de
este última, sino principalmente por ser la expresión tácita de la voluntad
popular al momento de creación del Estado y de promulgación de la Constitución.
Estos valores y principios soportan el
Estado mismo , son su base estructural , su andamiaje , sin los cuales ni
Estado ni Constitución[111]
pueden entenderse como legítimos. Así
las cosas, tanto el Estado como la Constitución deben ser un desarrollo de
dichos valores como expresión de la voluntad popular.
Pues bien, debe afirmarse que tanto el
Estado como la Constitución deben ser constantemente interpretados y entendidos
bajo la égida de dichos principios y valores formadores de la sociedad
misma.
En consecuencia, todo aquello que se desprenda del Estado mismo y de la
Constitución están sujetos a una clara injerencia de los principios y valores
ya referidos. Los órganos de poder, los órganos de control, el sistema
jurídico, entre tantos otros, son ejemplos de lo anunciado.
Por consiguiente, toda la estructura
estatal y constitucional, debe someterse a dichos valores y principios , en
aras de cumplir con el deseo expreso del único soberano que es el pueblo.
En este orden de ideas, existe la
posibilidad de que algún órgano estatal no cumpla con dichos valores y
principios o más aún que alguna modificación constitucional no los desarrolle,
evento en el cual y en aras de la expresión de soberanía popular, estos
entrarían en contradicción con la manifestación ya no solo tácita ( antes de la
Constitución ) sino expresa ( en la Constitución ) y deberían ser expulsados
por contrariar el deseo soberano del constituyente primario.
Y mal podría afirma que dicha
concepción de los valores y principios es algo etéreo , simplemente por cuanto
el derecho se aplica con base en varias realidades, es decir no solo sobre la
base de la realidad que implica la norma o derecho subjetivo, sino igualmente
sobre el derecho subjetivo, sobre la realidad del ideal de justicia y lógico
sobre la realidad de unos valores y principios políticos. En consecuencia, todas estas realidades
engloban el concepto de derecho. Pues
bien, dichas realidades provienen exclusivamente del pueblo, luego sobra
afirmar entonces que es el pueblo el que se presenta como creador del derecho,
no solo en su materia sino en la forma de producción.
En efecto, existen unos valores y
principios que están más allá del mismo derecho positivo . No obstante, generalmente aparecen
positivizados en las Constituciones como anhelos , muchas veces en el preámbulo
constitucional o en artículos que denotan dichos valores y principios. Otras veces , dichos valores y principios son
extraídos del sentido del propio sistema normativo. Así entonces, dichos valores y principios se
fundan en la misma voluntad del pueblo soberano y tienen su asiento en el
concepto de poder político que maneja el pueblo que es alternativo de la
legalidad vigente.
Así las cosas, cuando se compara una
reforma constitucional no necesariamente se esta comparando una norma
constitucional con otra, sino que dicha comparación se realiza entre una norma
de contenido constitucional con los valores y principios anteriores a la misma
Constitución y que pueden hacer parte de ella, lo que podría dar lugar sin
dudas, en aras de contradicción , a su expulsión por violentar la decisión
soberana del pueblo.
Sin embargo, la juridicidad vigente no
debe necesariamente rechazarse de manera absoluta, pero tampoco aceptarla sin
crítica alguna, es necesario entender dichas normas dentro de la estructura e
identidad del pueblo en que se pretende aplicar.
En segundo lugar, otra de las características tanto de la soberanía
radicada en el pueblo como del propio principio democrático, consiste en
otorgar validez y obligatoriedad únicamente a aquellas normas que hayan sido
producidas acorde con lo establecido por el pueblo mismo.
En otras palabras, el surgimiento de un
Estado de Derecho, aparejó consigo, en cuanto a la producción de mandatos al
interior de la Sociedad, que éstos ya no fueran producidos por el rey sino que
por el contrario dichos imperativos provinieran de la voluntad general.
Así las cosas, lo que buscó la
aparición del Estado de Derecho , no fue cosa diferente que producir un Estado
en el cual se respetaran los derechos de los individuos y se produjera el
derecho o parámetros societarios acorde con la voluntad popular, en quien como
se dijo recae el manejo del poder político.
En otras palabras y retomando a Hart “ … en toda sociedad donde hay
derecho hay realmente un soberano “
En consecuencia, la producción del
Derecho en últimas es una de las razones fundamentales en la existencia del
Estado. En efecto, el Estado existe
entre otras, con el propósito de producir el Derecho según la voluntad
popular. Todo el andamiaje del Estado
está de una u otra manera enfocado a la producción legítima del derecho.
Es así como, los poderes públicos giran
en torno a la producción señalada. Uno
de ellos en su producción en sí misma considerada, otro en la ejecución y
aplicación de dicho producto y un tercero en la administración de este para
producir justicia.
Pues bien, el Estado de Derecho, surge
entonces, con el propósito claro que la normas o parámetros societarios ya no
sean manejados y dirigidos por una persona sino por el pueblo. Razón por la cual, es el mismo pueblo quien
crea el ente estatal con el fin de regular la producción de derecho acorde a
sus anhelos hasta el punto de someter al mismo Estado a dicho producto. Lo anterior, no es más que el reconocimiento
del poder político en cabeza del pueblo.
Por consiguiente, la manera en que se
produzca el derecho no es una circunstancia de poca monta al interior de un
Estado de Derecho. Las formas y maneras
en que se produce el derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee
al interior del mismo Estado. En otras
palabras, las reglas de reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de
esenciales que las reglas de obligación
( de contenido material ) , en palabras de Hart; por cuanto ambas
provienen de la voluntad del soberano.
Al respecto afirma Guastini “las normas que
provienen de un poder constituido encuentran su fundamento de validez en las
normas sobre producción jurídica vigente “[112]
La producción del Derecho y sus formas,
permiten entender al pueblo que el producto realizado está acorde con el
objetivo popular y con la misma existencia del Estado. Los trámites y cauces en los cuales se enruta
la producción normativa deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al
producto final, es decir el Derecho.
Esto denota, que solo pueden valorarse
de manera válida y legítima las reglas de obligación si provienen de las reglas
de reconocimiento y de su aplicación adecuada.
Situación del Estado de Derecho totalmente contraria al Estado
absolutista donde el único criterio para identificar algo como derecho era
aquello sancionado por el rey. En
palabras más sencillas, debe decirse que la manera para identificar el derecho
aceptado por el soberano constituyente esta basada en aquel derecho que
provenga o sea el resultante de las reglas de reconocimiento o formas de
producción. Cualquier otra cosa que se
obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de reconocimiento no
puede avalarse como derecho legítimo aceptado por el soberano popular.
Es decir, existe la posibilidad de que
el legislador produzca “ derecho “ sin el cumplimiento de las reglas de
reconocimiento . Evento en el cual, este
“ derecho “ no es válido , a la luz de poder político en cabeza del
pueblo. “ Decir que una regla es
válida es reconocer que ella satisface todos los requisitos establecidos en la
regla de reconocimiento y por lo tanto , que es una regla del sistema. Podemos en verdad decir simplemente que el
enunciado de que una regla particular es válida significa que satisface todos los criterios establecidos en la
regla de reconocimiento”
Así entonces, el derecho será válido
siempre y cuando satisfaga los requisitos que se establecen para la producción
del mismo derecho. Con mayor énfasis,
las reglas de reconocimiento serán las reglas últimas y supremas de validez cuando estas determinan la
producción de actos que potencialmente pueden cambiar el status jurídico de
otras reglas o en otras palabras, modificar la Constitución.
Hart ejemplifica de la siguiente manera
“ Si se plantea la cuestión sobre si una cierta regla es jurídicamente válida , para
resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. ¿
Es válida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire ?
Sí: porque fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento
especificado, por
un decreto del Ministerio de Salud Pública. A este primer nivel, el decreto
suministra los criterios para apreciar la validez de la ordenanza. Puede no haber necesidad práctica de seguir
adelante ; pero existe la posibilidad de hacerlo . Podemos cuestionar la validez del decreto y
apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar tales
medidas “[113]
De esto se denota, que en realidad no
existe una diferencia entre la producción y materia del derecho producido en un
Estado. Esto por cuanto, tanto una como
otra deben corresponder a la voluntad popular al momento de la creación del
Estado o al momento de promulgación de la Constitución.
La suplantación de la forma de
producción de derecho , sin dudas elimina la legitimidad que este debe tener,
afecta inmediatamente su validez y hace no obligatorio su cumplimiento. Y esto es así , por cuanto es la garantía que
el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros societarios se realice
acorde con lo preestablecido por él mismo y no por fruto del capricho o el
deseo de quien produzca normas , lo que estaría más cercano a la vivencia del
Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente diferente del
soberano.
En otras palabras, el único soberano –
el pueblo – solamente reconoce el derecho producido de la manera que él
establece, en voces de Hart; cosa contraria sería desconocer al pueblo como
soberano absoluto sometido a normas no producidas acorde a su voluntad. De ahí que el propio sistema jurídico creado
rechace dicha producción de normas y que exista la posibilidad de que el pueblo
se rebele contra dicho producto si claramente no es legítimo.
Mayor realce toma entonces dicha
producción, cuando el derecho que se pretende producir toca con la Constitución
como parámetro absoluto de convivencia al interior de un Estado. Recuérdese que el poder constituyente
soberano es el pueblo, solo él y nadie más puede establecer los lineamientos
estructurales del Estado que existe en razón de él . En consecuencia, nunca podrá suplantarse por
poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano constituyente
vertida en la Constitución– entiéndase materia- ni la forma que este estableció
para modificar la Constitución – entiéndase forma – por cuanto se tendrá como
consecuencia directa la ilegitimidad en la realización de una u otra
acción. Sin dudas, desde la perspectiva
del poder político en cabeza del pueblo, forma y materia terminan siendo lo
mismo, es decir la expresión de soberano constituyente en cuento a la
producción del derecho.
En este orden de ideas, si el mismo
constituyente estableció un órgano que vigilara que su voluntad y deseo no fuere alterado, es
decir la Corte Constitucional, no cabe duda que este debe vigilar con igual
recelo tanto la forma como la materia en la modificación de una disposición
Constitucional. Esto con el propósito de
poder evidenciar si el deseo poder político del pueblo se usurpo , tanto en la
forma como en la materia.
En consecuencia, sea la forma o sea la
materia, y ante la evidencia de una usurpación del poder político en cabeza del
pueblo, no le resta más a la Corte Constitucional que declarar inexequible
dicho acto , sea por su forma de producción o por el producto mismo, por ser
ilegítimo, es decir ajeno a la voluntad del pueblo .
Así las cosas, vicios de este aspecto
son insubsanables por la alta trascendencia que al interior de un Estado de
Derecho posee la decisión popular vertida en la Constitución Política.
Síntesis Tercera: El principio democrático ha sido uno de
los inmensos valores obtenidos por la humanidad en aras de ejercer el poder
político que detenta. Es el pueblo el
soberano constituyente quien determina los valores esenciales que hacen parte
tanto del Estado como de la Constitución que conforman. De una parte, estos principios y valores, que
se tratarán en el siguiente acápite, informan la totalidad del ordenamiento
jurídico ; incluyendo las mismas normas constitucionales. Por tal razón, las normas dentro del
ordenamiento jurídico no solo deben ser el reflejo de la Constitución en sí
misma sino igualmente de los valore
principios señalados por el soberano constituyente. De ahí entonces, que una norma constitucional
pueda compararse a la luz de dichos contenidos axiológicos. De otra parte, debe constatarse que la
voluntad del soberano constituyente no solo se vierte en los principios y
valores establecidos sino igualmente en la producción de los parámetros sociales
o en la producción del derecho que solo viene a ser legítima si cumplió lo
establecido por el soberano constituyente, quien solo toma como obligatorio
aquel derecho producido acorde con sus lineamientos.
B. LÍMITES AL PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN. VIA JURISPRUDENCIAL
B.1 LIMITES AL
PODER DE REFORMA
De lo expuesto anteriormente se
desprende , que existe un poder soberano constituyente y que por lo tanto
existen unos límites radicados en aquellos poderes que no son constituyentes
sino que son constituidos.
En este orden de
ideas , hay una diferencia entre el poder de enmienda de la constitución y el
poder constituyente.
Pues bien, el poder de reforma no es un poder constituyente. “El
poder de revisión constitucional o de enmienda constitucional formal, es un
poder entregado a un cuerpo que existe y obra gracias a la constitución y que
por lo mismo es un cuerpo constituido,
no constituyente. Su poder por la misma
razón es un poder constituido, no constituyente, delegado, no originario.”
Los límites del poder de reforma de
la Constitución derivan de la naturaleza del régimen constitucional.
El aseguramiento de estos
principios es fundamental para la conservación de la democracia constitucional,
de suerte que la consecuencia de su eliminación no es otra que la supresión de
la Constitución, conforme postula la Declaración francesa de Derechos.
Estas leyes o principios son fundamentales , porque los cuerpos que existen
y obran gracias a ellas no pueden tocarlas ni violarlas. En cada una de sus partes la constitución no
es obra del poder constituido, sino del poder constituyente. Ninguna clase de poder delegado puede cambiar
nada en las condiciones de la delegación".
[114]
En consecuencia, se
puede hablar de límites expresos al poder constituido y de Límites
implícitos al mismo.
Nos referimos a los
primeros, cuando expresamente el soberano constituyente determina al interior
de la Constitución las prohibiciones de alterar su voluntad al poder
constituido.
“ A veces sé prohíbe modificar ciertos artículos de la constitución, son
los preceptos no enmendables de la constitución. Aquellos, que el propio constituyente,
considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohíbe su enmienda, por
ejemplo: La constitución prohíbe modificar la forma de gobierno, la república,
la monarquía, la estructura federal del estado, etc.; Autores como Kelsen
sostienen que en estos casos no es jurídicamente posible modificar la
constitución por un acto legislativo, “ Si la norma de la constitución que hace
más difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano legislativo, la
que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente como valida. No
hay ninguna razón jurídica para interpretar de distinto modo las dos normas...”[115]
En síntesis, Kelsen sostiene
que el reformador de la constitución carece de competencia para modificarla y
la reforma es inconstitucional por falta de competencia del reformador.
En cuanto a los segundos, los
límites implícitos, se toma a la
Constitución como un conjunto de valores y principios que la informan, los
cuales han sido establecidos tácitamente por el soberano constituyente y de los
cuales se predica igualmente su permanencia.
"una facultad de reformar la constitución, atribuida por una
normación legal-constitucional pueden ser sustituidas por otras regulaciones
legal-constitucionales, pero sólo bajo el supuesto que queden
garantizadas la identidad y continuidad de la constitución considerada como un
todo".[116]
“Con el tema de los limites implícitos se plantea un problema especial
del derecho constitucional: el de los límites de la constitución por valores
meta jurídicos o la paradoja de una norma constitucional inconstitucional.
Toda constitución refleja explícita o implícitamente cierta escala de
valores y cierta ideología; se pregunta entonces ¿si esta escala de valores y
esta ideología, invalidarían ciertas normas positivas de la constitución en
conflicto con ellas?”
La respuesta a
dicha pregunta, es afirmativa de manera rotunda.
Las decisiones condicionantes [117] dentro de la Constitución , operan entre
otras en la naturaleza, atribuciones y relaciones recíprocas entre órganos
supremos del Estado . Es decir, la
serie de valores y principios fundamentales señalados implícitamente por el
soberano constituyente se extraen y están presentes al interior del mismo
ordenamiento constitucional.
Al respecto afirma Haberle “un estado que se
constitucionaliza se encuentra caracterizado por las tradiciones culturales y
los valores intrínsecos de su propia sociedad, que se convierten en elementos
propios de cada ordenamiento como parte de una Constitución material de
principios y valores propios. “
Así las cosas, circunstancias como la permanencia en
el tiempo , las particularidades históricas , la misma realidad constitucional
de determinado Estado, y el hallazgo de una identidad señalada por el
constituyente soberano, hacen de estas indicaciones encaminadas a no ser
modificadas a través de una simple reforma Constitucional.
De esta manera, es la misma identidad propia del
Estado la que establece obstáculos para alteración de los valores y principios
que hacen parte del principio democrático ( división de poderes, el principio
representativo, la posibilidad de expresión política, el pluralismo político e
inclusive la prohibición de reelección presidencial )
En varios Estados[118]
, se ha limitado expresamente la posibilidad de alterar el sistema de gobierno
y se ha prohibido la reelección presidencial, como normas estrechamente
relacionadas con el sistema democrático de organización del poder.
En este orden de ideas, la constitución es un conjunto de normas fundamentales , lo fundamental
es aquella ratio que permitió que el soberano se diera una
Constitución. Así entonces se puede afirmar que los aspectos fundamentales son normas
materialmente constitucionales .
Al respecto ha afirmado Riccardo Guasttini:
“
Pueden ser consideradas normas fundamentales de
un determinado orden jurídico , según los diversos puntos de vista, por lo
menos las siguientes:
1. Las normas
que regulan la organización del Estado y el ejercicio del poder estatal ( al
menos en sus aspectos fundamentales : la función legislativo, la función
ejecutiva y la función judicial ) así como la conformación de los órganos
que ejercen esos poderes ( por ejemplo : las normas que regulan la formación
del órgano legislativo )
2. Las normas
que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos ( por ejemplo
: las normas que reconocen a los
ciudadanos derechos de libertad )
3. Las normas
que regulan la ley ( entendida en sentido material como la función de crear
derecho ) o sea, las normas que confieren poderes normativos ,que determinan las
modalidades de formación de los órganos a los que esos poderes son conferidos ,
que regulan los procedimientos de ejercicio de esos poderes , etc.
4. Las normas –
frecuentemente si son escritas , formadas como declaraciones solemnes – que
expresan valores y principios que informan a todo el ordenamiento.
En general , se puede convenir en que son normas
fundamentales de cualquier ordenamiento : a) las normas que determinan la
limitada forma de estado, b) las normas que determinan la forma de
gobierno y c) las que regulan la
producción normativa “ [119]
De lo expuesto , fuerza es concluir que cada
Constitución posee una identidad material axiológica que la diferencia
de las constituciones de otros estados.
Dicha identidad material axiológica está compuesta por una serie
de valores políticos fundamentales que caracterizan el régimen político vigente
( en cuanto son aceptados y dominantes ) , son principios sobreordenados en la
misma Constitución que informan las demás normas de carácter constitucional.[120] En otras palabras, la identidad de una
Constitución estaría dada por la cantidad de valores y principios que la
caracterizan.
En este orden de ideas, valdría preguntarse entonces ¿
Cuando hay una nueva Constitución o cuando estamos en presencia de una reforma
a la “ vieja “ ?
Para poder responder dicha pregunta, sería
indispensable desentrañar la identidad material axiológica de la misma
Constitución. Y en ese orden de ideas,
cuando dicha identidad material axiológica haya sido alterada estaríamos en
presencia de una nueva Constitución; y en aquellos casos donde la identidad
material axiológica no ha sido alterada , sino simplemente existe una
modificación tangencial o parcial estaríamos frente a una reforma Constitucional.
Así las cosas, hay que sumergirse en los ordenamientos
constitucionales positivos de cada estado para conocer el “ contenido de la
Constitución “
De ahí , la importancia de conocer el papel
desarrollado por las fuerzas políticas en la fijación de los principios
organizadores y fundacionales que son
esenciales para la vida de un ordenamiento, como lo manifiesta Mortati
en su Doctrina de la Constitución Material. Es entonces, la Constitución material , la
real fuente de validez del sistema establecido por el soberano Constituyente.
“ El estado no puede dejar
de tener en cuenta una serie de valores que superan al estado mismo y su
constitución. Estos valores y en
particular, aquellos que miran la dignidad
de la persona humana, constituyen presupuestos de la constitución
estatal que da por cierta la existencia de principios éticos que constituyen el
fundamento de legitimación del Estado y de su derecho. “ [121]
Estos principios no pueden considerarse provenientes
de un derecho etéreo o de un derecho natural.
Por el contrario, son principios jurídicos inherentes en el propio
Estado y establecidos en la propia Constitución .
“ El dato importante es que
tales principios no están limitados al área del viejo derecho natural sino que
son considerados principios jurídicos del Estado y de su Constitución. Por lo
tanto se convierten y son considerados normas de derecho positivo. Los principios son las concepciones
dominantes de la realidad social ( por ejemplo : el principio de igualdad ) ,
luego constituyen la constitución material en sentido estricto y son
trasladados a la constitución formal escrita “ [122]
En este orden de ideas, el concepto de límite
“ No impone deberes jurídicos sino que establece incompetencias
jurídicas . “Límites”no significa
aquí la presencia de un deber sino la
ausencia de potestad jurídica “[123]
Así las cosas, debe entenderse que la limitaciones
jurídicas al legislador no se basan en deberes que obligan a éste a obedecer a
un “ legislador superior” sino en incompetencias señaladas dentro del propio
texto constitucional ( sea expresa o implícita ) , que expresan la voluntad del
pueblo.
Señala Hart “ … puede considerarse al electorado
como una “ legislatura extraordinaria y ulterior “ superior a la legislatura
ordinaria que está jurídicamente obligada a observar las restricciones
constitucionales; en caso de conflicto , los tribunales declararán
inválidas las leyes de la legislatura ordinaria. Aquí pues, es en el electorado donde se
encuentra el soberano libre de toda limitación jurídica que la teoría exige … “
Así las cosas, al existir limites señalados expresa o tácitamente por
el soberano constituyente , corresponde a la Corte Constitucional como
guardiana de la integridad de la Constitución velar porque dichos
parámetros no sean sobrepuestos. Y es
que el soberano constituyente no se limita a proclamar una serie de
principios y valores sino que igualmente estableció un órgano para que dichas
proclamas fueran garantizadas .
En famosa sentencia afirma el Juez Marshall
“ O es la Constitución una ley
superior , suprema, inalterable en forma ordinaria, o bien se halla en el mismo
nivel que la legislación ordinaria , y como una ley cualquiera , puede ser
modificada cuando el cuerpo legislativo lo desee. Si la primera alternativa es válida,
entonces una ley del cuerpo legislativo contraria a la Constitución no será
legal; si es válida la segunda alternativa, entonces las constituciones
escritas son absurdas tentativas que el pueblo efectuaría para limitar un poder que por su propia naturaleza sería
ilimitable.”
Por consiguiente, el problema de los límites al poder
de reforma se convierte como lo afirma Hart en un problema de competencia. Es decir , el soberano otorga competencia al
poder constituido para reformar o modificar la Constitución , no obstante no
otorga esta cuando lo que se pretende es efectuar una Constitución nueva o
alterar los principios y valores de la ya existente.
Pues bien , en la teoría del derecho las normas sobre
competencia tienen una estructura diversa de otras normas jurídicas y se
diferencian de las que simplemente mandan, prohíben, permiten o facultan y
aunque se parecen a éstas últimas, sin embargo, no son desde el punto de vista
lógico-jurídico exactamente iguales.
Desde la teoría del control de constitucionalidad,
tanto el control de procedimiento de formación de la norma jurídica; como del
contenido de la norma jurídica, puede reducirse a un problema de
competencia. Esta es la posición de
Kelsen, para quien tanto el control formal como material, se reduce en última
instancia a un tema de competencia. Un
ejemplo nos ayuda a aclarar su posición:
Si la Constitución de Colombia prohíbe la pena de muerte y se hace una
Ley siguiendo todo el procedimiento constitucional pero estableciendo el
fusilamiento de los delincuentes (que es una pena de muerte), esta violación
del contenido de la Constitución es un problema de competencia, ya que el
Congreso carece de competencia al dictar la Ley, pues el artículo de la
Constitución que prohíbe la pena de muerte, en realidad le quita competencia al
Congreso para que legisle sobre esta materia estableciendo una modalidad de
ella, como lo es el fusilamiento.
Cuando una Constitución consagra normas irreformables;
el órgano reformador de la Constitución, no puede modificarlas ya que carece de
competencia para modificar esas normas que el propio constituyente ha declarado
irreformables.
Síntesis Cuarta :
Estando el
poder político en cabeza del soberano constituyente, es éste quien establece
los principios y valores del Estado y de la Constitución que lo regirá. En otra palabras, determina la identidad
material axiológica del Estado. En
consecuencia, dichos principios y valores que el Constituyente soberano aprecia
como fundamentales pueden ser plasmados en la propia Constitución , evento en
el cual estaremos hablando de unos límites expresos al poder constituido
cuando pretende reformar la Constitución.
No obstante, dichos parámetros pueden constituirse como límites
implícitos cuando devienen de la propia identidad del Estado, cuando el
mismo ordenamiento jurídico ha sido informado de una serie de valores que
dieron lugar a su surgimiento , fruto de la voluntad del poder
constituyente. Límites estos que impiden
que el poder constituido altere dicha composición.
Así entonces, el órgano reformador de la Constitución,
que es un órgano constituido y no poder
constituyente, no puede al reformarla violar éstos principios fundamentales de
la Constitución (expresos o implícitos).
Al reformar la Constitución tiene
el límite de los principios constitucionales.
Carece; en consecuencia el órgano constituido, reformador de la
Constitución, de competencia para modificar éstos principios fundamentales.
El guardián de la Constitución; que es un órgano
estatuido, como los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para
que vigile y conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada
por el propio constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios
fundamentales, ya que es guardián de la integridad de la Constitución.
Determinar si el órgano reformador de la Constitución
ha excedido los límites de su competencia al reformar la Constitución; si ha
excedido su poder de reforma y ha reformado lo que no podía reformar, esto es,
los valores y principios constitucionales; es una competencia del guardián de
la Constitución. En pocas palabras, el
guardián de la Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de
la Constitución no exceda su competencia de reforma.
En conclusión, el tema de los límites al poder de
reforma no es más que un tema de doble competencia; la del Congreso, al
realizarla y la del órgano establecido por el Constituyente para vigilar que no
se violen los principios constitucionales que él consideró fundamentales al momento
de crear la Constitución.
B. 2 LA
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
La Corte Constitucional ya definió que es competente
para conocer de reformas de la constitución, cuando atentan contra los valores
y principios fundamentales, que puso e impuso el poder constituyente y lo que
es más importante; para declararlas inconstitucionales. Esa es la
jurisprudencia actualmente vigente en esta corporación.
Esta Corporación se pronunció, en profundidad, sobre
el tema de la incompetencia del Constituyente Derivado para sustituir la
Constitución, es decir violentar límites implícitos, por vez primera en la
sentencia C-551 de 2003 que revisó la constitucionalidad de la ley 796 de 2003,
por la cual se convocó un referendo para someter a la consideración del pueblo
un proyecto de reforma constitucional.
En aquella ocasión la Corte expuso una doctrina acerca
de la distinción entre reformar, revocar y sustituir el Estatuto Superior y,
también, acerca de la competencia de los Poderes Constituidos, para tales
efectos.
En este sentido, expresó los siguientes considerandos
principales:
1. El poder constituyente primario, en desarrollo del
principio de la soberanía popular, comporta el ejercicio pleno del poder
político de los Asociados, sin el sometimiento a límites jurídicos. Por tal
motivo sus actos resultan fundacionales, en cuanto al establecimiento del orden
jurídico, y escapan al control jurisdiccional.
2. Por su parte, el poder constituyente derivado, en
tanto poder constituido, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos
del Estado para modificar la Constitución existente, en ocasiones con el
concurso de la ciudadanía y, en todo caso, bajo las directrices que la propia
Carta Política establece. En este orden de ideas, está sujeto a límites formal-procedimentales,
lo mismo que al control jurisdiccional.
3.Así mismo, este poder de reforma se enmarca dentro
de una competencia reglada en la medida en que algunos temas le están vedados
como garantía para la vigencia del orden jurídico y de la estructura esencial
del Estado contemplada y establecida por el Constituyente Primario. Es palabras
más claras, el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del
Estatuto Superior, pero sin que tales cambios supongan la supresión de la
Constitución vigente o su sustitución por una nueva.
4. Al respecto, debe tenerse presente que el texto
constitucional colombiano no establece cláusulas pétreas, autorizando
expresamente su reforma mediante procedimientos preestablecidos en su propio
articulado. Sin embargo, no sucede lo mismo con la posibilidad de su derogación
o sustitución integral (la cual también pudo ser permitida de manera
explícita), motivo por el cual, atendiendo a que las autoridades solo pueden
hacer aquello que les está taxativamente permitido (artículos 6 y 121, C.P.),
es preciso concluir que en nuestro sistema jurídico está prohibida la
derogación, subversión y la sustitución del Estatuto Superior, pues lo
contrario, conllevaría eliminar, en la práctica, la distinción básica entre el
poder constituyente primario y el poder constituyente derivado.
Sintetizando este tema, la sentencia en mención
expresa:
“El Constituyente derivado no tiene
entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente
establece el orden jurídico y por ello,
cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se
limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está,
por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución
de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras
palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no
puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se
estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría
minando las bases de su propia competencia”.
Síntesis Quinta: Se reitera que es el soberano constituyente quien determina los
principios fundamentales de un Estado y de su Constitución. En consecuencia, el poder constituido tiene
una serie de límites materiales y formales al momento de reformar la
Constitución. No obstante, si bien en el
régimen constitucional Colombiano no hay cláusulas pétreas , es claro que está
prohibida la sustitución de la Constitución , por cuanto de lo contrario se
daría a entender que no existe diferencia alguna entre el poder constituyente
originario y el poder constituido. Así
las cosas, quien debe establecer si la Constitución fue sustituida es la Corte
Constitucional , para lo cual debe acudir a una interpretación de los
principios y valores señalados por el soberano constituyente. En efecto, corresponde a la guardiana de la
Constitución constatar si la Constitución fue reemplazada en términos
materiales por otra Constitución y así de esta manera si se creo otra
organización política diferente a la deseada originariamente.
III. EL CASO CONCRETO.
Con base en los fundamentos teóricos esbozados , debe
entenderse entonces que la Constitución Colombiana radica la soberanía en el
pueblo[124]sobre
quien recae de manera exclusiva el poder político. En consecuencia, los presupuestos
señalados son aplicables enteramente al
Estado Colombiano, donde el soberano constituyente es el pueblo. Por consiguiente, es éste y solo éste quien
fija los principios y valores que guiaran tanto al Estado como a la
Constitución. Y no le es dable a un
poder constituido la sustitución de dicha identidad material axiológica. Que se repite no es un concepto de derecho
natural sino un concepto jurídico extraído de la misma realidad constitucional
y del querer del pueblo vertido sistemáticamente en toda la Constitución.
Así las cosas, y ante la constatación que en Colombia
no existen límites expresos señalados por el soberano constituyente, es viable
entrar a desentrañar los límites implícitos.
Al respecto debemos recordar, que dichos límites al
poder constituido se basan principalmente en la identidad material
axiológica de la propia Constitución.
En otras palabras, en aquello fundamental decido por el
constituyente originario. Se ha
entendido como fundamental entre otras:
1. Las normas
que regulan la organización del Estado y el ejercicio del poder estatal ( al
menos en sus aspectos fundamentales : la función legislativo, la función
ejecutiva y la función judicial ) así como la conformación de los órganos
que ejercen esos poderes ( por ejemplo : las normas que regulan la formación
del órgano legislativo )
2. Las normas
que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos ( por ejemplo
: las normas que reconocen a los
ciudadanos derechos de libertad ) y de igualdad .
3. Las normas
que regulan la ley ( entendida en sentido material como la función de crear
derecho ) o sea, las normas que confieren poderes normativos ,que determinan las
modalidades de formación de los órganos a los que esos poderes son conferidos ,
que regulan los procedimientos de ejercicio de esos poderes , etc.
Así las cosas, corresponde a la Corte Constitucional
en este momento identificar la identidad
material axiológica de nuestra Constitución en materia de reelección
inmediata presidencial.
I. ASPECTOS DEFINITORIOS DE LA IDENTIDAD
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REELECCION PRESIDENCIAL
A. IDENTIDAD CONSTITUCIONAL
IMPLICITA
i. Identidad proveniente del
desarrollo social e histórico de nuestro Estado.
Cuando se habla de la identidad constitucional implícita
en nuestro régimen constitucional, tenemos que entender que el término identidad hace
referencia al conjunto de
rasgos propios de una colectividad que la caracteriza frente a las demás. En otras palabras, es la conciencia que una
colectividad tiene de ser ella misma y distinta a las demás.
Ese conjunto de rasgos propios y específicos de la
colectividad han sido creados y desarrollados a través de la historia social y
política del Estado Colombiano como República.
Así entonces de lo expuesto con anterioridad, debe
extractarse lo siguiente:
1. En nuestra historia política y Constitucional las Constituciones de 1830,1832,1843, 1853,
1858, 1863, 1886, el Acto Legislativo de 1910, el Acto Legislativo de 1936 y el
Acto Legislativo de 1968 , tiene tácitamente prohibida la Reelección
Presidencial Inmediata.
2. La
Constitución de 1991, obra del poder constituyente, prohibió la Reelección
Presidencial en todo tiempo.
3. El Acto
Legislativo 02 de 2004, obra del poder
constituido, establece la Reelección Presidencial Inmediata.
En primer lugar, y con base al recuento de la evolución
constitucional de nuestro sistema , es inmensamente claro que en materia de
elección presidencial y de alternancia en el poder, la línea que ha seguido
nuestro ordenamiento constitucional no
ha tenido como base la posibilidad de reelección presidencial inmediata.
De esta manera, esta Corporación debe constatar que
hace parte de la identidad de nuestro constitucionalismo o en otras
palabras del contenido material axiológico de nuestra Constitución el principio implícito de la alternancia
del poder.
Identidad Constitucional proveniente de la voluntad
manifiesta del poder constituyente primario.
En segundo lugar, es indispensable averiguar ¿Cual fue
la voluntad del Constituyente de 1991 respecto del régimen presidencial que se
pretendía instaurar?
Pues bien, las intenciones del Constituyente de 1991
se basaron en disminuir las atribuciones y poderes del ejecutivo que se estaba
formando en la nueva Constitución. Se ha
afirmado que “ la lectura moral( de la constitución ) insiste que la Constitución significa lo que
los constituyentes intentaron decir “[125]
De los debates relatados en la misma Constituyente se
extrae que el deseo primordial de los constituyentes era morigerar los poderes
en cabeza del Presidente de la República.
Al interior de la Constitución de 1991 se hace palpable dicha voluntad
expresada por el propio Constituyente siendo realzada por el fortalecimiento
del Congreso de la República en su papel de control político.
En efecto, las
verificaciones respecto del Presidente de la República establecidas en la
Constitución de 1991, se circunscriben principalmente entre muchas otras a las
siguientes:
1. Pierde la
facultad de nombrar y remover a los
Gobernadores de los departamentos, actualmente la elección es popular.
2. Pierde la
posibilidad de acceder al ejercicio de funciones legislativas delegadas a través de su habilitación como legislador
extraordinario. Actualmente existe un
límite temporal a dichas facultades (no más de 6 meses), y material consistente
en la imposibilidad de expedir códigos, decretar impuestos, dictar leyes
estatutarias, orgánicas o leyes marco.
Igualmente , actualmente es exigencia constitucional que las facultades
sean solicitadas por el gobierno , manteniendo sin embargo el Congreso la
facultad de modificar o derogar las disposiciones dictadas por el gobierno.
3. Pierde la
posibilidad de decretar el Estado de Sitio.
El cual permitió que el Estado
permaneciera en una “ anormalidad normal “ .
En la actualidad, existe tres grados de estados de excepción, los cuales
son vigilados y controlados tanto por el Congreso como por la Corte
Constitucional. Situación diferente al
omnipotente Estado de sitio anterior de duración indefinida y de inmensos
poderes en cabeza del Presidente de la República.
4. Pierde la
posibilidad absoluta de mantener a sus Ministros. Actualmente, se establece un mecanismo de
control del Congreso sobre los Ministros del despacho y sobre las funciones
propias de sus cargos. La moción de
censura, es pues, una figura jurídica que permite al Congreso efectuar control
político sobre el gobierno.
5. Pierde la
posibilidad de influencia sobre el Ministerio Público el cual anteriormente
estaba bajo “ la suprema dirección del gobierno “ . Actualmente, el Ministerio Público es un
órgano de control que goza de autonomía Constitucional.
6. Pierde la
posibilidad de intervención financiera (art.120 numeral 14 constitución
anterior), la cual es sustituida por un
régimen de inspección , vigilancia y control , sobre aquellos ciudadanos
que realizan actividades, bursátiles, aseguradoras y financieras . Dicha inspección, vigilancia y control es
realizada actualmente bajo los parámetros establecidos por el Congreso a través
de la ley.
Por consiguiente, de un análisis sistemático de la
misma Constitución y del propio querer del constituyente se puede extraer con
facilidad, que el deseo del soberano constituyente fue el de disminuir los
poderes en cabeza del Presidente de la República, mucho más que potenciarlos.
Retomando nuevamente a Dworkin , se puede concluir que
“ De cualquier forma, la interpretación constitucional debe tomar en
consideración las prácticas jurídicas y políticas del pasado, así como
aquello que los constituyentes por si mismos intentaron decir. “[126]
ii. La Forma de Gobierno. Conformación del órgano ejecutivo como norma
fundamental Constitucional
La forma de gobierno y la
conformación de los poderes del Estado son normas fundamentales que
hacen parte de la identidad Constitucional de un Estado.
Nuestro Estado de Derecho, a través
del dispositivo de la separación de poderes, pretende hacer efectivos los
derechos y libertades de las personas residentes en Colombia. De ahí que sea
uno de los principios fundamentales del Estado. De suerte que la eliminación de
este principio propicia la concentración del poder político, comporta la
sustitución de la Constitución, pues, se estaría ante una dictadura, un
totalitarismo o una monarquía.
En consecuencia, mediante el poder
de reforma no es factible anular el principio de la separación o distribución
del poder político.
Al respecto a afirmado esta
Corporación:
“La separación de poderes es también un
mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la
autoridad dentro de los límites permitidos por la Carta y asegurar así la
libertad y seguridad de los asociados. La lógica de este dispositivo, no por
conocida deja de ser esencial: la división de la función pública entre
diferentes ramas permite que el poder no descanse únicamente en las manos de
una sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan
controlarse recíprocamente. Esto significa que, como esta Corporación lo había
señalado, la consagración de diversas ramas del poder y de órganos autónomos se
lleva a cabo “con el propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro
de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así
determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las
distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la
libertad del individuo y de la persona humana.” Por ello, como lo ha recordado
esta Corte, “la separación de las ramas del poder público es inherente al
régimen democrático y constituye uno de sus elementos procedimentales de
legitimación”[127].
La conformación del poder ejecutivo , como base
esencial de la Forma de Gobierno instituida como fundamental y la
distribución del poder político , fueron pilares señalados por el soberano
constituyente al interior de la Constitución de 1991.
En cuanto a lo primero, se determinó que
el jefe del poder ejecutivo - el
Presidente de la República - sería elegido para un período de cuatro años,
elegido por la mitad más uno de los votos que depositen los ciudadanos en la
fecha y con las formalidades que determine la ley y de manera secreta y directa . Si ningún candidato obtiene dicha mayoría ,
se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la
que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas
votaciones. Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de
votos. Se determinó como requisitos para
ser Presidente de la República el ser colombiano por nacimiento, ciudadano en
ejercicio y mayor de treinta años. Se
establecieron la formas para suplir la faltas absolutas y temporales del
Presidente de la República y señaló la prohibición constitucional de reelección
Presidencial , como mecanismo de conformación del jefe del poder
ejecutivo.
En consecuencia, aquellas normas que
determinan la conformación del poder ejecutivo , según la voluntad del soberano
constituyente , son fundamentales a la identidad constitucional.
No obstante lo anterior, el mismo
constituyente primario señaló con la expedición de la Constitución de 1991 una
manera específica de distribuir el poder político. Dicha distribución no es asunto de poca
monta. Es la voluntad manifiesta del titular
poder político ( art. 3 Constitucional ) . Es éste , quien como soberano del
poder político decide distribuirlo al interior de los diferentes órganos por él
mismo constituidos. Dicha distribución
pretende alcanzar los fines y cumplir los principios esbozados en la
Constitución.
En consecuencia, y según la conformación
del poder ejecutivo indicada constitucionalmente ; la distribución del poder
político manifestada por el soberano constituyente estaba pensada para el
ejercicio de la Presidencia de la República por cuatro años.
Todo el andamiaje dogmático y orgánico de
la Constitución , ha sido diseñado con base en una distribución del poder
político en cabeza del Presidente de la República en un período limitado en el
tiempo y sin posibilidad de nuevo ejercicio.
En otras palabras, la estructura misma de la forma de gobierno señalada
constitucionalmente , fue ideada por el constituyente primario bajo el supuesto
cierto que el jefe del poder ejecutivo únicamente iría a desempeñar su rol por
un término de cuatro años.
Por consiguiente, el alterar dicha
distribución del poder político deseada por el soberano constituyente , sin
dudas puede alterar la estructura misma de la forma de gobierno , por cuanto
esta estuvo concebida para cuatro años y no para un posible ejercicio de
ocho. Los efectos de este cambio se
mostrarán en acápite posterior.
B. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD
. PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA IDENTIDAD
CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA.
El principio de igualdad es base estructural de
cualquier sociedad y lógico de la nuestra.
Se puede afirmar que la igualdad es una virtud indispensable de la
soberanía democrática.[128]
Este principio busca entre otras, que las cargas y beneficios otorgados por la
sociedad a los individuos se distribuyan equitativamente entre ellos. Este deber, y para lo que nos interesa, se
especifica en un mandato circunscrito a un “ trato idéntico a destinatarios
que se encuentren en circunstancias idénticas “
Afirma Dworkin “ el gobierno debe tratar a todos
los sujetos en su dominio como si tuvieran un estatus moral y político igual,
debe intentar de buena fe tratarlos a todos con una preocupación igual “[129]
Por ende, la igualdad tiene un efecto vinculante para
el legislador , quien debe propender por ella en la expedición de cualquier
acto de su competencia. Pues bien, la
igualdad es un principio que hace parte de la identidad constitucional
Colombiana por cuanto de una evidencia sistemática de la propia
Constitución se desprende la igualdad como fundamento que regenta las
normas constitucionales ( preámbulo,
arts, 2, 5, 7, 13, 19, 28, 40, 42, 43, 44, 46, 47, 53, 54, 70, 85, 86, 87, 94,
95, 180 , 209, 333 de la Constitución Política de Colombia )
En consecuencia, los principios serían fundamentales,
caracterizadoras , que confieren identidad axiológica al ordenamiento y
ofrecen justificaciones a las restantes normas.
Así pues, la identificación de un principio no es como podría pensarse
un problema eminentemente teórico sin consecuencias prácticas. Por el contrario
, es un problema de derecho positivo.
Los artículos 5° , 93 y 94 de la Constitución
demuestran la existencia de valores constitucionales sobre ordenados a
esta. En este orden de ideas, la
Constitución le impone a la Corte Constitucional la defensa de estos principios
y valores , dentro de los que se encuentra la igualdad.
Así pues, se parte de la base que en la Constitución
Colombiana, existen unos Principios Supremos del ordenamiento
constitucional, que tienen un valor superior respecto de las
restantes normas de rango constitucional.
En este orden de ideas, principios como la igualdad , extraídos del
mismo sistema constitucional, no son susceptibles de revisión constitucional y
mucho menos de vulneración por parte de órgano alguno constituido.
En consecuencia, el principio de igualdad otorga
plenitud a toda la Constitución , es la base de esencia del cotejo de las leyes
y de todo acto estatal.
Por consiguiente, para establecer si un acto expedido
por el Congreso de la República viola la igualdad como fundamento de la identidad
constitucional debe la Corte efectuar el análisis , respecto de la redistribución
de la regla de igualdad establecida
en el Acto a juzgar y la distribución previa señalada por el soberano
constituyente. Lo anterior permitirá
dilucidar si la regla de igualdad
establecida en el acto a juzgar es en sí misma igualitaria o no
igualitaria.
Pues bien, es pertinente volver a señalar lo
siguiente:
“El tema de la igualdad de tratamiento es diverso al
del carácter igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso en realidad
se está mirando cómo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos es i la
regla misma es igualitaria o no, con prescindencia de su consideración de valor
o normativa.
No sobra recordar que la regla de distribución tiene
la siguiente formulación general:
Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una persona
si tiene o no cierta característica específica, por ejemplo, su capacidad
económica , su edad, etc.
Es necesario precisar algunos conceptos que hacen
más inteligible la problemática de la igualdad y sus reglas de distribución.
Debemos examinar brevemente la estructura de las
reglas de distribución, antes de determinar lo que las convierte en
igualitarias o desigualitarias. Tales
reglas especifican, explícita o implícitamente , lo siguiente: 1. Un
beneficio ( por ejemplo , un voto ) o una carga ( por ejemplo, un
año de servicio militar ) que se debe distribuir, 2. un grupo de referencia, - es decir,
una clase de personas a quienes se pretende aplicar la regla, definidas a
menudo por una característica común (
por ejemplo , todos los ciudadanos ) ;
3. un grupo seleccionado una
subcategoría del grupo de referencia a quien se distribuye el beneficio o la
carga ( por ejemplo, todos los ciudadanos de determinada edad .[130]
Respecto de una distribución
dada ( y respecto a un grupo de referencia dado ) , una regla de redistribución
de beneficios o cargas determinadas es más igualitaria cuanto mayor sea la
proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de referencia después de la
aplicación de la regla, en comparación con la distribución original.
En otras palabras, la asignación es tanto más
igualitaria cuanto más igualitaria sea la aplicación de la regla. Viceversa, una regla de redistribución es
tanto más desigualitaria , cuanto más reduzca el tamaño del grupo seleccionado.
¿ Admitir 400, de los 600 que hicieron la solicitud
para entrar a la Universidad , es una política igualitaria o desigualitaria ?;
Depende : si un año anterior fueron admitidos 300 de los 600 que hicieron la
solicitud, admitir 400 incrementa la proporción del grupo seleccionado; en
consecuencia, esta nueva política constituye una regla de distribución más
igualitaria.
Pero esta misma política es desigualitaria si
anteriormente se admitió a 500 de los 600 que hicieron la solicitud. La Constitución francesa de 1791 era
igualitaria no porque sustituyera nobleza por propiedad , como criterio para
conferir el derecho de voto, sino porque se amplió el sufragio a un número
mucho mayor de ciudadanos ( o sea , a
más de la mitad de todos los varones adultos que pagan cierto número de
impuestos ) . Respecto a esta situación
histórica , la posterior introducción del sufragio universal constituyó de
nuevo una redistribución igualitaria de derecho de voto.[131]
La pregunta que surgiría en este momento, es ¿ Que
pasa si la decisión de aceptar a 300 de los 600 individuos que presentaron la
solicitud , fue tomada por una sobresaliente mayoría ?
Muchas veces se ha pretendido manifestar que las
decisiones mayoritarias entrañan en sí
mismo el concepto de igualdad, no obstante esta premisa mayoritaria ha
sido inmensamente desvirtuada por Dworkin de la siguiente manera:
“ Sin embargo, en Estados
Unidos de América la mayor parte de la gente que asume que la premisa mayoritaria afirma la definición
última y la justificación para la democracia acepta que en algunas ocasiones la
voluntad de la mayoría no debe
gobernar. Están de acuerdo que la
mayoría no debe ser siempre el juez final cuando su propio poder debe estar
limitado a proteger los derecho individuales y aceptan que al menos algunas
decisiones de la Corte Suprema de Justicia que invalidaron la legislación
popular , como lo hizo la decisión Browm , estaban correctas. La premisa mayoritaria no descarta
excepciones de esa clase , pero insiste que en tales casos, incluso si alguna
derogación en contra del gobierno mayoritario es justificado en conjunto , algo
moralmente lamentable ha sucedido , y un costo moral ha sido pagado. La premisa supone en otras palabras, que
siempre es injusto que no se le permita a una mayoría política hacer las cosas
a su manera, así aunque hay razones contrarias suficientemente fuertes para
justificar esto, la injusticia
permanece. “[132]
Posteriormente se afirmó “hay
una concepción constitucional de democracia que rechaza la premisa mayoritaria
. Esta “ Niega que la meta definitoria
de la democracia sea que las decisiones colectivas siempre o normalmente deban ser aquellas que
la mayoría o pluralidad de ciudadanos favorecería si estuviera informado y
fuera racional por completo . Considera
que el objetivo definitorio de la democracia es uno distinto : que las decisiones colectivas sean tomadas
por instituciones políticas cuya estructura , composición y prácticas tratan a
todos los miembros de la comunidad, como individuos, con una preocupación y
respeto igual. (…) Pero la concepción constitucional exige que
estos procedimientos democráticos procedan de una preocupación por el estatus
igual de los ciudadanos , y no de un compromiso con las metas de la regla de la
mayoría.” [133]
Así las cosas, fuerza es concluir, que las decisiones
de la mayoría no necesariamente responden al concepto de democracia
constitucional. Concepto este que reúne
parámetros mucho más amplios y garantizadores respecto de los principios ,
valores y derechos fundamentales al interior de un Estado. En consecuencia, no siempre una decisión
mayoritaria es igualitaria. En otras
palabras, puede existir una decisión basada en mayorías pero ilegítima a la luz
de la democracia constitucional, por no ser igualitaria.
En este orden de ideas, corresponde a esta Corporación
constatar cual fue la regla de distribución efectuada por el
Constituyente de 1991 , para poder analizar si la regla de redistribución señalada
en el Acto Legislativo No 02 de 2004 es igualitaria o no. De igual manera se
determinara , si la decisión mayoritaria que implica el Acto Legislativo
analizado corresponde al concepto de democracia constitucional. Análisis que se efectuará en el acápite sobre
efectos del Acto Legislativo en mención.
II. ALCANCE JURÍDICO DEL ACTO LEGISLATIVO NO 02 DE 2004
REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION
A. LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL INMEDIATA
. INSTITUCIÓN JURÍDICA TOTALMENTE
AJENA A
LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLÍCITA DE NUESTRO ESTADO.
Con relación a la identidad política e histórica de
nuestro desarrollo constitucional, fuerza es concluir que uno de los principios
que fundamentan nuestra identidad a lo largo de nuestro transcurso como república
y como democracia, consiste en la alternancia del poder. Hasta antes de la Constitución de 1991,
la regla común era que cualquier presidente podría optar nuevamente por ejercer
la presidencia de la República siempre y cuando al menos un período hubiera
transcurrido luego del ejercicio de su presidencia.
Sin embargo, es el soberano constituyente , quien en
ejercicio y conducción del poder político , decide cambiar dicho principio de alternancia
del poder. Es decir, es el poder
constituyente primario quien en su voluntad y querer , altera el principio
democrático y republicano señalado y constituye la prohibición total de
reelección. Dicha decisión, que altero el principio de alternancia en el
poder fue producto del ejercicio del poder soberano que se radicó en el
pueblo, quien es el detentador del poder político.
En consecuencia, la reelección inmediata del
Presidente de la República no ha sido una figura que haya hecho parte de la identidad
social e histórica que compone nuestro Estado. Por el contrario, son otro tipo de figuras
las que caracterizado a nuestro Estado y orden Constitucional en
relación con otros ordenamientos y Estados.
Sin embargo, es claro que quien detenta el poder
soberano para alterar los principios que hacen parte del contenido axiológico y
de la identidad del Estado Colombiano , es el pueblo. Es en éste en quien se radica, única y
exclusivamente, la posibilidad de instaurar la reelección presidencial
inmediata , como forma de alterar la identidad del Estado Colombiano o el
principio preestablecido.
En otras palabras, la alteración de un principio que
ha dado identidad al Estado Colombiano solo compete al poder Constituyente y no
al poder de reforma.
De esta manera, si nuevamente el Constituyente
primario desea alterar la prohibición de reelección Constitucional , es sólo a
él a quien compete. Es únicamente, al
poder constituyente quien determina que es lo que lo identifica o caracteriza a
nuestra Constitución; poder que no puede ser usurpado por el reformador de la constitución.
Posteriormente y respecto de la
voluntad expresa por el soberano Constituyente en la Constitución de 1991, es palpable que no se pretendió dotar a la institución
del Presidente de nuevo poderes o de fortalecer los ya existentes. No, por el contrario; lo que se buscó fue
disminuir esos poderes y otorgar nuevas competencias a otros órganos
constitucionales con el único propósito de controlar mejor el poder ejecutivo.
De lo extractado del amplio debate realizado respecto
de la estructura del Estado y específicamente en relación con el poder
ejecutivo , se obtiene como resultado una tendencia constitucional a reducir y
disminuir los poderes presidenciales y a ejercer muchos más controles sobre
restantes poderes que los que poseía con anterioridad.
Por consiguiente, la conformación del poder ejecutivo,
lo que comúnmente se conoce como el estatus del presidente de la
República, basado en la forma de
elección, en los requisitos para el ejercicio de la Presidencia, en la manera
de suplir sus faltas absolutas y temporales, y la misma prohibición de
reelección presidencial; establecen la voluntad del soberano constituyente
plasmada en la Constitución de 1991.
Por consiguiente, el levantamiento de la reelección
presidencial y el establecimiento de la reelección inmediata, es totalmente
ajena a la forma de gobierno deseada por el constituyente de 1991,
específicamente en lo relacionado con la conformación del poder ejecutivo.
En conclusión, la identidad material axiológica de
nuestro Constitucionalismo y de la propia Constitución de 1991, tiene como
sustento el devenir histórico, político y social de nuestro Estado el cual es totalmente ajeno a la reelección
presidencial inmediata e igualmente, le sirve como base , la voluntad manifiesta del soberano
Constituyente , quien deseo disminuir
los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus
potestades.
Razón por la cual, fuerza es concluir que la reelección
inmediata no encuadra dentro de la identidad material axiológica ni de
nuestro Estado ni de nuestro Constitucionalismo.
A. 1 .EL ACTO LEGISLATIVO No 02 de 2004 ( REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA ) POTENCIA LOS PODERES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y
ALTERA LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER POLÍTICO; CONTRARIO EL DESEO DEL SOBERANO
CONSTITUYENTE DE 1991.
En primer lugar, La distribución del Poder Político , como
elemento esencial en la estructura del ordenamiento constitucional colombiano,
tiene especial relevancia en relación con el equilibrio del mismo poder , y
adquiere una mayor connotación en relación con la integración de determinada
instituciones, habida cuenta de las facultades que la Carta política confirió
al ejecutivo en aras de realizar nombramientos directos en algunas entidades y,
en otras, de integrar las ternas de candidatos elegibles.
En este sentido, la situación actual
prevista por el Derecho Constitucional colombiano – para la designación de
altos dignatarios de determinadas entidades del sector público – es la
siguiente: (i) los magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el
Senado de la República de sendas ternas que presentan el Presidente de la
República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.[134]
(ii) El Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de
Justicia, por un período de cuatro años, de terna enviada por el presidente de
la República.[135]
(iii) Los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura son elegidos por el Congreso Nacional para un período
de ocho años, a partir de ternas enviadas por el Presidente de la República.[136]
(iv) El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado a partir de
una terna integrada por el Presidente de la República, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado.[137]
(v) El Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de Representantes a partir
de terna integrada en su totalidad por el Presidente de la República.[138]
(iv) Seis miembros de la Junta Directiva del Banco de la República son
nombrados directamente por el Presidente de la República.[139]
De esta manera, y tal como se explicará
posteriormente, la posibilidad de reelección presidencial para un período
consecutivo, prevista por el acto legislativo 002 de 2004, refuerza y potencia
las facultades del ejecutivo, en detrimento de la distribución ya efectuada por
el constituyente soberano.
Ahora bien, el acto legislativo 02 de
2004 quiebra el equilibro institucional previsto por la Asamblea Nacional
Constituyente, y que finalmente fue plasmado en la Constitución de 1991. Así,
por ejemplo, la disposición del acto legislativo en comento, de la cual se
desprende que el Presidente en ejercicio puede ser reelecto para un período
consecutivo, produce como corolario un rompimiento en el equilibrio
institucional señalado. En efecto, en materia de nombramientos de algunos de
los altos dignatarios en las diferentes corporaciones públicas, las facultades
del presidente se ven incrementadas en detrimento de la distribución inicial
del poder político que buscó el constituyente.
En este orden de ideas, por ejemplo, un
presidente que tenga la posibilidad de ser reelecto para un período
consecutivo, y que a la postre
efectivamente lo resulte, tendrá la posibilidad de escoger dos veces las
ternas de elegibles para desempeñar el cargo del Fiscal General de la Nación.
Uno de los fiscales que resulte designado, deberá ejercer sus funciones de
investigar y acusar ante los jueces competentes a los presuntos infractores de la
ley penal, en concurrencia con el período del presidente que resultase
reelecto, y que integró la terna a partir de la cual fue electo. En este orden
de ideas, y teniendo en cuenta que, a diferencia de la organización política de
otros estados, fue voluntad del constituyente que la Fiscalía General de la
Nación formara parte de la Rama Judicial, resulta patente el desequilibrio que
el acto legislativo acusado imprime a la estructura de la Fiscalía General y
compromete, de esta manera, la independencia de un órgano propio del poder judicial, habida cuenta del carácter mixto
que presenta el sistema acusatorio en Colombia.[140]
Otro aspecto importante, en el escenario
de una reelección presidencial inmediata, se desprende de la integración de la
Junta Directiva del Banco de la República, autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia, de carácter autónomo, creada por la Constitución de 1991 para
separar al Presidente de la República de el manejo de dichos asuntos.
En este sentido, la Carta Política
estableció que la Junta Directiva estaría compuesta por siete miembros, entre
ellos el Ministro de Hacienda, el Gerente del banco, quien es elegido por la
Junta Directiva y hace parte de ésta, y cinco miembros restantes elegidos por
el Presidente de la República para períodos de cuatro años, bajo la previsión
según la cual dos de ellos serían remplazados cada cuatro años. En este
sentido, la renovación de la Junta Directiva cada dos años, prevista por la
Constitución, se vería afectada, al igual que la autonomía constitucional
otorgada a dicho institución, toda vez
que un presidente que resulte reelecto para un periodo consecutivo estaría
facultado para influir notablemente en la composición de dicha entidad, como
quiera que estaría facultado para adelantar en dos ocasiones la renovación de
la Junta Directiva, comprometiendo, de esta manera, la independencia del Banco
de la República.
En sentidos similares se presentaría esa redistribución del poder político no
querida por el Constituyente respecto de las ternas para el nombramiento de los Magistrados de la Corte
Constitucional, los miembros de la Comisión Nacional de Televisión, la terna
para la elección de Procurador General de la Nación, las ternas para la
elección de los siete magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura.
Igualmente, y en el mismo sentido,
encontramos bajo la égida del Presidente de la República una serie de entidades
que hacen parte de la rama ejecutiva que él dirige: 13 Ministerios, 6 Departamentos
Administrativos, 11 Superintendencias, más de 12 establecimientos públicos
adscritos a los Ministerios, más de 10 Unidades Administrativas Especiales, más
de 8 Empresas Industriales y Comerciales
del Estado, más de 9 Sociedades de Economía Mixta. Funcionarios todos que tienen interés en que
su nominador permanezca, ya que de esa manera ellos también permanecerán en sus
cargos.
En efecto, podría hablarse que en este
sentido no solo existen unos privilegios directos que beneficiarían al
Presidente de la República que se pretenda reelegir de manera inmediata , por
el manejo de todos las entidades del Estado referidas; sino igualmente unos privilegios
indirectos por cuanto cada uno de los jefes de los Ministerios,
Departamentos Administrativos, Superintendencias , Establecimientos Públicos
adscritos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, entre otras; haría valer
las ventajas de la reelección sobre sus subalternos , incrementando de una
manera inusual el poder ya mencionado.
Es decir, el Presidente de la República
en nuestro Estado, no solo es el jefe de la Administración Pública, sino que
igualmente es el máximo nominador de empleos públicos al interior del
mismo. A lo anterior, hay que agregarle
que de acuerdo con el artículo 39 de la ley 489 de 1998, la administración
pública está integrada pro los organismos que conforman la rama ejecutiva del
poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza
pública que de manera permanente tiene a su cargo el ejercicio de actividades y
funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado
Colombiano. Sin dudas, el poder
sobredimensionado del Presidente de la República como nominador es claro.
Al modificar el acto legislativo dicha
prohibición, se rompen los principios de libre participación, pluralismo,
alternación de los partidos políticos e igualdad de oportunidades políticas
para todos, contenidos en el artículo 1º de la Constitución.
Como dicen algunos de los demandantes dentro de los
procesos sobre reelección:
“ El Acto acusado no solo modificó algunos artículos
del Estatuto Superior sino que, atendida la magnitud del cambio, llegó a
sustituirlo, con lo cual el Congreso incurrió en una extralimitación de su
competencia de reforma.
... el desconocimiento de los principios liberales de
la forma republicana y democrática de Estado, se introducen importantes cambios
en el sistema político institucional que, por esta vía, deviene en otro totalmente
diferente. Estos cambios se evidencian principalmente en las siguientes
consecuencias político-jurídicas:
- El régimen presidencial actual se transforma en uno
de carácter presidencialista que se identifica por la excesiva acumulación del
poder público en el Jefe de Gobierno.
- El reparto del poder público entre el ejecutivo y el
legislativo se desequilibra, aún más,
hasta anular las funciones de inspección y vigilancia que el Congreso
debe ejercer sobre los actos del Gobierno y la Administración así como sobre la
conducta de sus funcionarios.
- La Administración Pública se politiza (se
constitucionaliza el clientelismo) y se aniquila el ideal de un servicio civil
fundado en los principios de la meritocracia, neutralidad, imparcialidad y
legalidad por cuanto, en la práctica, se eliminan las prohibiciones e
inhabilidades que le servían de coraza a los funcionarios oficiales frente a
las presiones políticas externas.
- La Junta directiva del Banco de la República, al
igual que la Procuraduría y la Fiscalía General de la Nación, pierden autonomía por cuanto el proceso
político de selección de sus dirigentes estará bajo el control total del
presidente que logre ser reelegido.
- El Presidente, en su condición de Comandante Supremo
de las Fuerzas Militares, puede adelantar campañas electorales en su favor,
desconociendo el carácter no deliberante de la fuerza pública.
- El
Presidente, en su condición de Primer Magistrado de la República, se ve
involucrado en controversias que dividen la opinión pública y en conflictos
permanentes entre sus intereses
particulares y los de la Nación que simboliza.
- El principio constitucional de la igualdad de
condiciones para acceder al ejercicio del poder público pierde eficacia porque
se permite que Presidente en funciones compita en la contienda política con
personas que no ostentan ninguna de las importantes atribuciones públicas que
su condición implica.
- El presidente – candidato, con su firma, mediante
decretos de obligatorio cumplimiento, puede establecer el marco jurídico para
el desarrollo de la campaña electoral en la que él es parte. Inclusive, es una
de sus funciones, reglamentar la ley estatutaria que según el Acto Legislativo
02 de 2004 debe dictar el Congreso de la República o el Consejo de Estado, sin
que ninguna autoridad pueda reemplazarlo en el cumplimiento de tan delicado
cometido.
- La historia constitucional colombiana es desconocida
y quebrantada con la adopción de una figura que, como la reelección inmediata,
resulta ajena a la tradición jurídica nacional y, en últimas, a la voluntad
expresada por el Constituyente Primario hasta la fecha.
- La dinámica política que le permite a los ciudadanos
cambiar a su Primer Mandatario cada cuatro años es eliminada, al igual que la
forma de hacer política: difícilmente el Presidente y sus más cercanos
colaboradores resistirán la tentación de utilizar el poder del Estado con fines
electorales y, en todo caso, no existen controles eficaces para reprimir esta
posible situación.
- El principio representativo también es vulnerado en
sus características de temporalidad y periodicidad por cuanto únicamente el
pueblo, como Soberano, puede cambiar las condiciones para el ejercicio del
mandato que le otorga a sus representantes.”
Concluyendo ,
lo que evidencia esta Corte, es que dichas atribuciones fueron valoradas
y decididas por el Constituyente soberano de 1991 para un Presidente que
ejerciera cuatro ( 4 ) su período presidencial , en momento alguno para uno que
pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) años, razón que sin dudas se
produce una redistribución del poder político , que realza y potencia
las facultades y potestades en cabeza del Presidente de la República, aspecto
este no deseado por el constituyente soberano , y que no puede ser desconocido por
el reformador de la constitución.
B. LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL INMEDIATA COMO
REDISTRIBUCIÓN DESIGUALITARIA.
Pues bien, corresponde a esta Corporación constatar
cual fue la regla de distribución efectuada por el Constituyente de 1991
, para poder analizar si la regla de redistribución señalada en el Acto
Legislativo No 02 de 2004 es igualitaria o no.
Pues bien, el artículo 197 originario de la
Constitución de 1991 establecía lo siguiente:
ARTICULO 197. No podrá ser elegido
Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido
la Presidencia.
La regla de distribución determinada por el
Constituyente de 1991 se basó en los siguiente aspectos:
1. Prohibición al ciudadano que hubiere ejercido
la Presidencia de volver a ejercerla
.
2. Prohibición
de ser elegido Presidente de la República en quien hubiere incurrido en alguna
de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del
artículo 179
4.
Prohibición al ciudadano que un año antes de la elección hubiere
ejercido cualquiera de los siguientes cargos:
Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro del
Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros
del Despacho, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor
General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del
Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador de
Departamento o Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá.”
Pues bien, la regla de
redistribución establecida por el Acto Legislativo No 02 de 2004 esta
determinada en los siguiente artículos:
Artículo 2°. El artículo 197 de la Constitución Política quedará
así:
"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar
la Presidencia de la República por más de dos períodos".
Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia
de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá
ser elegido para un nuevo período presidencial.
En conclusión la regla
de redistribución señalada, se estructura con las siguiente características:
1. El ciudadano que haya
ejercido la Presidencia de la República puede volver a ejercerla por otro
período únicamente.
Así las cosas, comparando la regla de distribución del
Constituyente de 1991 con la regla de redistribución establecida por el
Acto Legislativo No 02 de 2004, se puede concluir:
1. Se levantó la
prohibición de reelección presidencial en cabeza del ciudadano que ya hubiere
ejercido la Presidencia.
2. La prohibición de que
el ciudadano que un año antes de la
elección hubiere ejercido determinados
cargos se amplío ya no solo al Alcalde de Bogotá sino a todos los Alcaldes del
País.
3.
Se mantuvo la prohibición de
ser elegido Presidente de la República en quien hubiere incurrido en alguna de
las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo
179.
Ante las anteriores constataciones evidencia esta
Corporación lo siguiente:
1. La regla de igualdad utilizada es en sí misma
desigualitaria y por lo tanto atenta flagrantemente contra el principio de
igualdad el cual es fundamental a la identidad axiológica del Estado
y de la Constitución Colombiana. Lo
anterior , por cuanto el espectro de ciudadanos a los que se levantó la
prohibición constitucional fue inmensamente mínimo – sólo al Presidente de
República - pero se amplió el margen de
inhabilidad a todos los alcaldes del país para postularse a la Presidencia de
la República , por lo menos dentro del años anterior a la elección
Presidencial.
En otras palabras, la redistribución efectuada por el Acto
Legislativo No 02 de 2004 es desigual. De
un lado, por cuanto se incrementaron
los sujetos de inhabilidad preestablecidos en la distribución efectuada
por el soberano constituyente de 1991. Y
de otro lado, sospechosamente, se mantuvo la inhabilidad en sujetos
(Gobernadores y alcaldes ) que desde el punto de vista del principio
democrático tienen su estructura de poder en los mismos fundamentos del
Presidente de la República, es decir , en la elección popular por parte del
pueblo.
Sin embargo la comparación fundamental, para efectos del principio
de igualdad es la que hay que hacer con el ciudadano de a pie; sin empleo, sin
casa, sin salud y educación; sin los miles de empleos que tiene el presidente,
sin contratos, sin dinero de los impuestos para repartir, sin embajadas, sin
televisión, sin avión para recorrer el país; etc, etc.
En consecuencia, no comprende esta Corte la razón para inhabilitar
en alto grado a dichos funcionarios para presentarse como candidatos
Presidenciales, siendo inmensamente permisivos con la prohibición en cabeza del
Presidente de la República.
Así las cosas, siendo todos estos funcionarios de elección popular
( Presidente, Gobernadores y Alcaldes )
provenientes de partidos y movimientos políticos , cuya integración en
la democracia deviene estrictamente de su opinión política, el trato
dado a ellos, al menos desde la perspectiva de posibilidades de acceso a cargos
públicos, debe ser igual.[141]
Así las cosas, este privilegio para el presidente en ejercicio y
discriminación para el resto de los ciudadanos por el hecho de provenir de una
premisa mayoritaria no necesariamente es igualitaria. Es decir, la desigualdad manifiesta
presentada entraña la constatación que la decisión mayoritaria en comento es en
esencia ilegítima, desconociendo el concepto democrático constitucional , que
apareja consigo el principio de igualdad.
Acá vale la pena citar lo mencionado por
Dworkin “En otras palabras, la concepción constitucional de democracia tiene la
siguiente actitud hacia el gobierno mayoritario. La democracia significa gobierno sujeto a
condiciones- podríamos llamar a éstas la condiciones “ democráticas “ – del
estatus igual para todos los ciudadanos. Cuando las instituciones mayoritarias
proporcionan y respetan las condiciones democráticas , entonces los veredictos
de estas instituciones deben ser aceptados por esa razón por todos. Pero cuando no lo son, o cuando su previsión
o respeto es defectuoso, no puede haber objeción, en nombre de la democracia a
otros procedimientos que las protegen y respetan mejor. Por ejemplo, las condiciones democráticas
incluyen claramente el requisito de que las oficinas públicas deben en
principio estar abiertas a miembros de todas las razas y grupos en términos
iguales. Si alguna ley previera que
solamente miembros de una raza fueran elegibles para cargos públicos , entonces
no habría un costo moral- ningún asunto para remordimiento moral- si una corte
que disfruta del poder lo usara bajo una constitución válida para eliminar esa
ley como inconstitucional. Eso sería
presumiblemente una ocasión en la cual la premisa mayoritaria fuera desacatada,
pero aunque éste es un asunto de pesadumbre de acuerdo con la concepción
mayoritaria de democracia, no lo es de conformidad con la concepción
constitucional.
(… ) el proceso político de
una comunidad genuina debe expresar alguna concepción bona fide de preocupación
igual por los intereses de los miembros, lo cual significa que las
decisiones políticas que afectan la distribución de riquezas, beneficios, y
cargas deben ser consistentes con la preocupación igual para todos. La membresía moral implica reciprocidad
: una persona no es miembro a menos que
sea tratado como tal por otros, lo cual significa que tratan las consecuencias
de cualquier decisión colectiva para su vida como una razón igualmente
significante a favor o en contra de la decisión , como son las consecuencias
comparables para la vida de alguien más.
… De este modo, la concepción comunal de democracia explica una
intuición que muchos compartimos: que
una sociedad en la cual la mayoría demuestra desprecio por las necesidades y
perspectivas de alguna minoría es ilegítima e injusta. “ [142]
En síntesis, de un lado, la redistribución de la regla de igualdad utilizada en el Acto
Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la distribución efectuada
por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de distribución
es en sí misma violatoria de la igualdad, por cuanto se concede un privilegio a
favor de una sola persona: El presidente en ejercicio y, se establece una doble
discriminación: a) en contra funcionarios que como los gobernadores y alcaldes,
son igualmente de elección popular como el Presidente de la República y b)
Contra todos los Colombianos de a pie, de la calle, que son la gran mayoría y
que es la más grave.
III. EL ACTO LEGISLATIVO No 02 DE 2004 SUSTITUYE
LA CONSTITUCION DE 1991.
Pues bien, en el presente acápite corresponde efectuar
una síntesis de las argumentaciones presentadas con el propósito de demostrar
que el Acto Legislativo No 02 de 2004 sustituye la Constitución de 1991.
Premisas fundamentales
A.-Determinado que en el estado liberal y democrático de derecho el
soberano es el gobernado o pueblo como lo establece el articulo. 3 de nuestra
constitución; que la soberanía es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable
e imprescriptible.
Determinado que la principal manifestación de la soberanía es el poder
constituyente; que su principal atributo es el de dar la constitución; ese
poder constituyente es también absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e
imprescriptible. Siendo inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido
por un poder constituido (Congreso) y mucho menos usurpado por ningún poder
constituido. El poder constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede
transferir vender, donar u otorgar a ningún poder constituido llámese gobierno
o congreso. Si este ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su
competencia.
No puede el Congreso que no tiene soberanía y que es un poder
constituido, en ejercicio del poder de reforma de la constitución, quitar la
soberanía al pueblo (Nación o pueblo), al gobernado y restablecerla en cabeza
del gobernante, del monarca absoluto o del Presidente. Si lo hiciera estaría
retrocediendo al régimen feudal; habría vulnerado un principio o valor
fundamental del estado social y democrático de derecho; destruido la democracia
(que no es más que el poder del pueblo) y estaría actuando por fuera de su
competencia. Por haber uno de los valores o principios fundamentales del estado
social y democrático de derecho habría violado la constitución de la
constitución; ya que los valores o principios fundamentales son como
dijera Peter Haberle la esencia de la constitución: la constitución de la
constitución.
B.-El Moderno proceso de constitucionalización implica una Constitución rígida. La
constitucionalización será más acentuada en aquellos ordenamientos en los que
existan principios (tanto expresamente formulados como implícitos) que no
puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante el procedimiento de
revisión constitucional. En otras palabras, a una Constitución más
rígida corresponde un mayor efecto de “constitucionalización” de todo el
ordenamiento.
Correlativamente el tribunal constitucional tiene
competencia para evitar que el reformador de la constitución usurpe la
competencia del poder constituyente y vulnere los principios o valores
fundamentales que el soberano consagro en la constitución.
C.- Se puede concluir que los valores, principios y
derechos (incluido el de la igualdad) son garantizados por las constituciones
modernas aun que no estén positivizados, que forman parte de la esencia de la
constitución y que como tal deben ser garantizados por el guardián de la
constitución y lo que es más importante que no pueden ser desconocidos por el
reformador de la constitución
En Primer lugar,
debe afirmarse
que los valores y principios de una persona, sociedad, gobierno o estado son
los que determinan su esencia, lo que los caracteriza y definen; de modo que
sin esos valores o principios fundamentales deja de ser lo que es o lo que es
más grave se desnaturalizan y se convierten en su opuesto. Así las cosas, son estos valores y principios
los que identifican y caracterizan a una sociedad respecto de otra,
diferenciación que se presenta, entre otras, en la manera de manejar la
propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado, el valor de la
protección de los derechos fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la
limitación del poder y de la separación del mismo y el valor que se tenga del
ser humano.
Es importante señalar que en un régimen político,
forma de gobierno o de estado, quien fija, determina y señala los valores y
principios fundamentales es el máximo titular del poder político. Este recibe
el nombre de soberano (en nuestro caso el pueblo colombiano); siendo el máximo
ejercicio de la soberanía, el poder constituyente. Es el poder constituyente
quien puede fijar los valores y principios fundamentales del gobierno y del
estado. Valores que no pueden ser destruidos por el poder de reforma de la
constitución.
Toda teoría tiene como fundamento un principio alrededor del cual gira
todo el sistema. El principio en torno
al cual gira la teoría de la constitución es el de sujeto titular del poder
público.
La existencia de una constitución, con toda la problemática filosófica
que lleva anexa, como es por ejemplo, que debe contener la constitución, cuando
se suspende, como se reforma, como interpretarla, etc, presupone
metodológicamente, dar respuesta a la pregunta de ¿Quién tiene el poder para
dar la constitución? o lo que es lo mismo ¿ quien tiene el poder
constituyente?; la pregunta de ¿ quien tiene el poder constituyente? presupone
dar respuesta a la pregunta: ¿Quien tiene la soberanía? ya que el poder
Constituyente no es más que un atributo o manifestación de la soberanía, como
lo descubrieron los revolucionarios franceses. El poder constituyente no es más
que una consecuencia de la soberanía. Para determinar quien tiene el poder
constituyente debemos absolver en primer lugar el interrogante de ¿Quién es el
soberano?
Preguntarse por el soberano es inquirir por el sujeto titular del poder
político. El sujeto titular del poder
político sólo puede ser el Gobernante, o el gobernado; en el estado moderno,
que es un estado democrático, el sujeto titular del poder político es el
gobernado, o como comúnmente se le llama " El pueblo ".
Determinar quién es el sujeto titular del poder público, es fijar con
precisión el principio alrededor del cual gira toda la teoría jurídica de la
Constitución, ya que el pueblo titular del poder político, es por esa misma
razón titular de la soberanía y en consecuencia, titular del poder
constituyente, que es el principal atributo de la soberanía y quien tiene el
poder para dar la constitución tiene así mismo el poder para reformarla,
determinar sus contenidos e interpretarla.
En segundo lugar, se puede señalar que el poder de reforma de
la Constitución es un poder radicalmente diferente del poder
Constituyente. No puede ser el poder de
reformar la Constitución un poder tal que se asemeje al poder de constituir la
Constitución. Lo anterior por cuanto el
poder de reformar esta en cabeza de un órgano constituido por el poder
constituyente. En consecuencia, el
primero esta incapacitado para abrogarse competencias del segundo, de quien lo creo. De ahí que en el Constitucionalismo existan,
en primer lugar, los llamados límites expresos, donde el mismo constituyente
determina manifiestamente su deseo de prohibir la modificación de alguna valor
o principio constitucional, en segundo lugar, los llamados límites implícitos
los cuales son extraídos de la misma voluntad del constituyente así no hallan
sido expresamente manifestados. A estos límites, la Corte Constitucional les
ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a
entender que existen al interior de nuestra Constitución una serie de valores y
principios que no son modificables a través del poder de reforma por cuanto se
extraen como voluntad inalterable del Constituyente. Estos principios constitucionales supremos se
obtienen de un análisis dogmático basado en los siguientes parámetros: 1. Una
Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada
de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitución
radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El
cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional
no banal, sino la genuina instauración de una nueva Constitución. 4. En
consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de
modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin
convertirse en instauración constitucional.
En tercer lugar,
no es valedero afirmar que con el propósito de alterar los valores y principios
fundamentales a un Estado y extraídos de la Constitución, sea indispensable
modificar la totalidad de esta para cambiar los principios y valores
enunciados. Por el contrario, como se ha
demostrado un simple artículo o una simple negación pueden dar lugar a alterar
la esencia característica de un Estado o de una sociedad.
En cuarto
lugar, La
concepción democrática impone que si los hombres son iguales, en principio
ningún hombre debe mandar o gobernar a otro hombre, y si esto fuera
absolutamente necesario (los liberamos vemos el gobierno como un mal necesario,
pero al fin y al cabo como un mal, ya que ningún hombre debe someterse a otro),
todos los hombres deberían tener la misma oportunidad de gobernar; de hacerlo
por turnos, turnos que deben ser los más breves posible.
Esto es lo que explica que en los estados
verdaderamente democráticos los gobernantes tienen periodos breves de mandato y
se prohíben las reelecciones; mientras que los regimenes totalitarios o
autoritarios establecen periodos largos y permiten las reelecciones.
No existe igualdad de oportunidades si el punto de
llegada o la meta se encuentra más distante para unos corredores que para
otros; si alguien debe recorrer 5 cuadras; otro 3, otro solo 1 una, o lo que es
más grave si uno de los corredores ya esta en la meta. Esto es igualmente
valido en una competencia deportiva o en una competencia por la Presidencia de
la Republica.
Si el Presidente ya esta en la meta y tiene todos los
contratos, toda la burocracia, todo el presupuesto y todos los medios de
comunicación, no existe igualdad de oportunidades y tendrá privilegios que otro
competidor no tiene y que por lo mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este
privilegio lo tiene aún sobre quienes también poseen poder político como los
gobernadores o los alcaldes, con mayor razón sobre el resto de los ciudadanos.
La igualdad siempre exige una comparación entre dos
sujetos y en este caso, la comparación no puede ser entre presidente y alcaldes
(o gobernadores), sino entre el Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano
de a pie, sin carro, sin aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin
burocracia o embajadas para comprar conciencias, carente de presupuesto y sin
medios de comunicación.
La propia regla de distribución de cargos es,
comparada con la anterior, inigualitaria ya que la anterior prohibía la
reelección y ponía a todos los ciudadanos a competir en igualdad de
circunstancias; ahora, al permitir la reelección inmediata, concede grandes y
graves privilegios al actual gobernante.
La nueva regla es violatoria del concepto de ley (y en
este caso de ley constitucional) propio del estado de derecho.
La única manera de conservar y proteger
la igualdad formal es haciendo leyes generales impersonales y abstractas.
El estado de derecho parte de la ficción de que quien gobierna es la ley
y no los hombres. Supone también el
sometimiento del gobernante al derecho. El concepto de ley del estado de
derecho tiene una connotación especial que implica que es manifestación de la
voluntad general, que es genérica, abstracta e impersonal.
Siendo la norma particular, es en el estado de derecho inconstitucional.
Se creo una norma particular ya que solo una persona puede estar ejerciendo el
cargo de Presidente.
En quinto lugar, Los tribunales Constitucionales son los llamados a
preservar y salvaguardar los valores y principios establecidos por el
Constituyente, como esenciales para cada tipo de Estado y sociedad y que son un
límite para el reformador de la constitución.
Por consiguiente, el tribunal constitucional tiene la labor de no
permitir que los límites, sean expreso o implícitos, señalados por el soberano, sean vulnerados o transgredidos por
un órgano constituido como lo es el Congreso de la República, el cual resulta
incompetente para alterar dichos valores y principios preestablecidos. Esta incompetencia posible del legislador
hace que se configure un vicio de incompetencia.
En séxto lugar, siendo el tribunal Constitucional el llamado a
evitar que los principios y valores señalados por el Constituyente sean vulnerados, resulta este tribunal competente
para confrontar aquellas reformas constitucionales con los principios y valores
indicados por cuanto pueden dichas normas violentar los principios y valores a
los cuales deben estar sometidas.
En septimo lugar, en una concepción
Constitucional de democracia, no es cierto que la mayoría todo lo puede, que lo
decidido por la mayoría deba aplicarse per se a las minorías. La definición de democracia desde la óptica
constitucional, va mucho mas allá que la toma de decisiones mayoritarias, la
concepción constitucional es una definición incluyente ; donde las decisiones
mayoritarias deben no solo respetar a las minorías sino igualmente los derechos
fundamentales de cualquier individuo.
Por ende, es trascendental la función de los tribunales constitucionales
en la salvaguarda constante de los derechos de esas minorías y los derechos
fundamentales de los individuos en
contraposición con decisiones mayoritarias.
En octavo lugar, uno de los principios
intrínsecos al interior de nuestra sociedad y de nuestro Estado, es el
principio de igualdad. Es este principio
fundamentador de nuestra sociedad el que permite llenar cualquier vacío que se
presente en materia de control de constitucionalidad. En otras palabras, es el principio de
igualdad un parámetro cierto del mismo control constitucional.
Pues bien, de la aplicación de los conceptos teóricos
a nuestra propia realidad constitucional se puede afirmar que la reelección
inmediata es una figura jurídica ajena a la evolución constitucional de
Colombia , y tampoco fue tema deseado
por el Constituyente soberano. Por el
contrario, se deduce de las características históricas constitucionales y
políticas propias de nuestro sistema
político y del querer expreso del Constituyente soberano, un rechazo manifiesto a la reelección
inmediata en cabeza del Presidente de la República.
Pues bien, el principio democrático ha
sido uno de los inmensos valores obtenidos por la humanidad en aras de ejercer
el poder político que detenta. Es el
pueblo el soberano constituyente quien determina los valores esenciales que
hacen parte tanto del Estado como de la Constitución que conforman. De una parte, estos principios y valores,
informan la totalidad del ordenamiento jurídico, incluyendo las mismas normas
constitucionales.
Por tal razón, las normas dentro del
ordenamiento jurídico no solo deben ser el reflejo de la Constitución en sí
misma sino igualmente de los valores y
principios señalados por el soberano constituyente. De ahí entonces, que una norma constitucional
pueda compararse a la luz de dichos contenidos axiológicos.
Por consiguiente, estando el poder político en cabeza
del soberano constituyente, es éste quien establece los principios y valores
del Estado y de la Constitución que lo regirá.
En otras palabras, determina la identidad material axiológica del
Estado. En consecuencia, dichos
principios y valores que el Constituyente soberano aprecia como fundamentales
pueden ser plasmados en la propia Constitución, evento en el cual estaremos
hablando de unos límites expresos al poder constituido cuando pretende
reformar la Constitución. No obstante,
dichos parámetros pueden constituirse como límites implícitos cuando
devienen de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento
jurídico ha sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su
surgimiento, fruto de la voluntad del poder constituyente. Límites estos que impiden que el poder
constituido altere dicha composición.
Así entonces, el órgano reformador de la Constitución,
que es un órgano constituido y no poder
constituyente, no puede al reformarla violar éstos principios fundamentales de
la Constitución (sean expresos o implícitos).
Al reformar la Constitución tiene
el límite de los principios constitucionales.
Carece; en consecuencia el órgano constituido, reformador de la
Constitución, de competencia para modificar éstos principios fundamentales.
En consecuencia, el guardián de la Constitución; que
es un órgano estatuido, como los principios fundamentales, por el Poder
Constituyente, para que vigile y conserve esos principios fundamentales, tiene
competencia, dada por el propio constituyente para vigilar que no se destruyan
esos principios fundamentales, ya que es guardián de la integridad de la
Constitución.
Determinar si el órgano reformador de la Constitución
ha excedido los límites de su competencia al reformar la Constitución; si ha
excedido su poder de reforma y ha reformado lo que no podía reformar, esto es,
los valores y principios constitucionales; es una competencia del guardián de
la Constitución. En pocas palabras, el
guardián de la Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de
la Constitución no exceda su competencia de reforma.
Por ende, el tema de los límites al poder de reforma
no es más que un tema de doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la
del órgano establecido por el Constituyente para vigilar que no se violen los
principios constitucionales que él consideró fundamentales al momento de crear
la Constitución.
De lo dicho se desprende que el poder constituido
tiene una serie de límites materiales y formales al momento de reformar la
Constitución. Aun que en el régimen
constitucional Colombiano no hay cláusulas pétreas expresas, es claro que está
prohibida la destrucción o sustitución de la Constitución, por cuanto de lo
contrario se daría a entender que no existe diferencia alguna entre el poder
constituyente originario y el poder constituido. Así las cosas, quien debe establecer si la
Constitución fue sustituida es la Corte Constitucional, para lo cual debe
acudir a una interpretación en conjunto y sistemática de los principios y
valores señalados por el soberano constituyente.
En efecto, corresponde a la guardiana de la
Constitución constatar si la Constitución fue destruida, sustituida o
reemplazada en términos axiológicos o materiales por otra Constitución y sí de
esta manera si se creo otra organización política diferente a la deseada y
originariamente definida por el poder constituyente.
En consecuencia, luego de confrontar los principios y
valores Constitucionales planteados con
la reforma Constitucional demandada, debe afirmarse lo siguiente:
La identidad material
axiológica de nuestro
Constitucionalismo y de la propia Constitución de 1991, tiene como sustento el
devenir histórico, político y social de nuestro Estado el cual es totalmente
ajeno a la reelección presidencial inmediata. Esta tradición histórica se
confirmo con la voluntad querida y expresada, con pleno conocimiento de lo que
quería el soberano Constituyente al prohibir la reelección en cualquier tiempo
del Presidente de la Republica; quien deseo disminuir los poderes
Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus potestades.
Razón por la cual, fuerza es concluir que la
reelección inmediata no encuadra dentro de la identidad material axiológica ni
de nuestro Estado ni de nuestro Constitucionalismo.
Lo que evidencia esta Corte, es que dichas
atribuciones fueron valoradas y decididas por el Constituyente soberano de 1991
para un Presidente que ejerciera cuatro ( 4 ) su período presidencial , en
momento alguno para uno que pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) años,
razón que sin dudas produce una redistribución del poder político, que
realza y potencia las facultades y potestades en cabeza del Presidente de la
República, como ya se mencionó, aspecto este no deseado por el constituyente
soberano, quien es su único titular y determinador del poder político.
En este primer tópico de la metodología, se constato también que
la redistribución de la regla de
igualdad utilizada en el Acto Legislativo es desigualitaria si la comparamos
con la distribución efectuada por el Constituyente soberano de 1991. De otro
lado, la regla de igualdad es en sí misma violatoria de la igualdad, por
cuanto, se discrimina a funcionarios que como los gobernadores y alcaldes, son
igualmente de elección popular como el Presidente de la República y lo que es
más importante a los ciudadanos de a pie.
Pues bien, luego de confrontar los alcances jurídicos
de la “ reforma constitucional ” establecida en el Acto Legislativo No 02 de
2004 con algunos de los aspectos que definen la identidad constitucional de
nuestro Estado , como:
a) El contenido material
axiológico proveniente de nuestra historia política, social y constitucional
ajena en su totalidad a la reelección presidencial inmediata;
b)De la voluntad expresa del
constituyente soberano de 1991 de reducir los poderes presidenciales y
controlar en mayor medida las potestades atribuidas a él;
c) De demostrar la alteración en la forma de
gobierno establecida específicamente en lo relacionado con la conformación del
poder ejecutivo, norma fundamental en nuestro Estado;
d) De evidenciar la potencialidad de las
potestades y poderes del Presidente de la República ante una reelección
inmediata;
e) De demostrar la igualdad como valor
esencial de nuestra sociedad, de nuestro Estado y de la misma Constitución;
f) De demostrar como la regla de igualdad y la
redistribución que propone es altamente desigualitaria con la distribución
propuesta por el Constituyente de 1991;
g) De demostrar la doble
discriminación por la opinión política de algunos funcionarios que como los
gobernadores y alcaldes se encuentran en similar situación que el Presidente de
la República por ser ambos de elección popular y la más grave aun
discriminación del ciudadano del común; del que no tiene ni empleos ni
contratos ni embajadas ni presupuesto ni televisión, ni ministros o gerentes de
institutos descentralizados que le ayuden en su elección;
h) De demostrar fehaciente
que en la democracia constitucional las mayorías no lo pueden todo y
i) Luego de demostrar que basta con modificar
una palabra para cambiar los valores y principios fundamentales que el
constituyente quiso, la Corte
Constitucional encuentra que el Congreso, por medio del Acto Legislativo No 02
de 2004, destruyo o sustituyó la Constitución de 1991, la cual evidencia
la voluntad expresa del Constituyente soberano.
En este orden de ideas , tenemos :
a. Una característica
tanto de la soberanía radicada en el pueblo como del propio principio
democrático , es otorgar validez y obligatoriedad únicamente a aquellas normas
que hayan sido producidas acorde con lo establecido por el pueblo mismo.
b. Una manifestación del Estado de
Derecho, es respetar los derechos de los individuos y producir el derecho o los parámetros
societarios acorde con la voluntad popular, en quien como se dijo recae el manejo
del poder político.
c. La producción del Derecho en últimas
, es una de las razones fundamentales de la existencia del Estado - el Estado
existe con el propósito de producir el Derecho según la voluntad popular-. Por ende, el mismo Estado debe estar enfocado
en la producción legítima del derecho.
d.
Los poderes públicos giran en torno a la producción señalada. Uno de ellos en su producción en sí misma
considerada, otro en la ejecución y aplicación de dicho producto y un tercero
en la administración de este para producir justicia.
e. El Estado de Derecho, surge
entonces, con el propósito claro que la normas o parámetros societarios ya no
sean manejados y dirigidos por una persona sino por el pueblo. Razón por la cual, es el mismo pueblo quien
crea el ente estatal con el fin de regular la producción de derecho acorde a
sus anhelos hasta el punto de someter al mismo Estado a dicho producto. Lo anterior, no es más que el reconocimiento
del poder político en cabeza del pueblo.
f. La manera en que se produzca el
derecho no es una circunstancia de poca monta al interior de un Estado de
Derecho. Las formas y maneras en que se
produce el derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee al interior
del mismo Estado. En otras palabras, las
reglas de reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de esenciales que
las reglas de obligación ( de contenido
material ) .
g. Las normas que provienen
de un poder constituido encuentran su fundamento de validez en las normas sobre
producción jurídica vigente
h. La producción del Derecho y sus
formas, permiten entender al pueblo que el producto realizado está acorde con
el objetivo popular y con la misma existencia del Estado. Los trámites y cauces en los cuales se enruta
la producción normativa deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al
producto final, es decir el Derecho.
i. Lo anterior muestra, que solo pueden valorarse de manera válida y legítima las reglas
de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento y de su aplicación
adecuada. En palabras más sencillas, debe decirse que
la manera para identificar el derecho aceptado por el soberano constituyente
esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de las reglas de
reconocimiento o formas de producción. Cualquier otra cosa que se obtenga como resultado sin el
cumplimiento de estas reglas de reconocimiento no puede avalarse como derecho
legítimo aceptado por el soberano popular.
j. Por consiguiente, existe la
posibilidad de que el legislador produzca “ derecho “ sin el cumplimiento de
las reglas de reconocimiento . Evento en
el cual, este “ derecho “ no es válido , a la luz de poder político en cabeza
del pueblo.
k. Así entonces, el derecho será válido
siempre y cuando satisfaga los requisitos que se establecen para la producción
del mismo derecho. Con mayor énfasis,
las reglas de reconocimiento serán las reglas últimas y supremas de validez cuando estas determinan la
producción de actos que potencialmente pueden cambiar el status jurídico de
otras reglas o en otras palabras, modificar la Constitución.
Hart ejemplifica de la siguiente manera
“ Si se plantea la cuestión sobre si una cierta
regla es jurídicamente válida , para resolverla debemos usar un criterio
de validez suministrado por otra regla. ¿ Es válida esta pretendida ordenanza
del County Council de Oxfordshire ? Sí:
porque fue dictada en ejercicio de potestades
conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud
Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar
la validez de la ordenanza. Puede no
haber necesidad práctica de seguir adelante ; pero existe la posibilidad de
hacerlo . Podemos cuestionar la validez
del decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a
adoptar tales medidas “[143]
l. De esto se denota, que en realidad
no existe una diferencia entre la producción y materia del derecho producido en
un Estado. Esto por cuanto, tanto una
como otra deben corresponder a la voluntad popular al momento de la creación
del Estado o al momento de promulgación de la Constitución.
ll.
La suplantación de la forma de producción de derecho , sin dudas elimina
la legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no
obligatorio su cumplimiento. Y esto es
así , por cuanto es la garantía que el pueblo mismo tiene que la producción de
parámetros societarios se realice acorde con lo preestablecido por él mismo y
no por fruto del capricho o el deseo de quien produzca normas , lo que estaría
más cercano a la vivencia del Estado absolutista y el poder de dictar
parámetros de un ente diferente del soberano.
m. Mayor realce toma entonces dicha
producción, cuando el derecho que se pretende producir toca con la Constitución
como parámetro absoluto de convivencia al interior de un Estado. Recuérdese que el poder constituyente
soberano es el pueblo, solo él y nadie más puede establecer los lineamientos
estructurales del Estado que existe en razón de él . En consecuencia, nunca podrá suplantarse por
poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano constituyente
vertida en la Constitución– entiéndase materia- ni la forma que este estableció
para modificar la Constitución – entiéndase forma – por cuanto se tendrá como
consecuencia directa la ilegitimidad en la realización de una u otra
acción. Sin dudas, desde la perspectiva
del poder político en cabeza del pueblo, forma y materia terminan siendo lo mismo,
es decir la expresión de soberano constituyente en cuento a la producción del
derecho.
n. En este orden de ideas, si el mismo
constituyente estableció un órgano que vigilara que su voluntad y deseo no fuere alterado, es
decir la Corte Constitucional, no cabe duda que este debe vigilar con igual
recelo tanto la forma como la materia en la modificación de una disposición
Constitucional. Esto con el propósito de
poder evidenciar si el deseo poder político del pueblo se usurpo , tanto en la
forma como en la materia.
ñ. En consecuencia, sea la forma o sea
la materia, y ante la evidencia de una usurpación del poder político en cabeza
del pueblo, no le resta más a la Corte Constitucional que declarar inexequible
dicho acto , sea por su forma de producción o por el producto mismo, por ser
ilegítimo, es decir ajeno a la voluntad del pueblo .
o. Así las cosas, vicios de este
aspecto son insubsanables por la alta trascendencia que al interior de un
Estado de Derecho posee la decisión popular vertida en la Constitución
Política. De lo afirmado con
anterioridad nunca podría aceptarse la tesis según la cual los vicios graves pueden
ser subsanados por el Congreso y los vicios leves pueden ser obviados ; por
cuanto nunca se ejercería el control de constitucionalidad otorgado por el
pueblo a la Corte Constitucional y en consecuencia sería imposible vigilar y
garantizar los principios y valores indicados por el Constituyente y cuya
protección Constitucional fue afirmada en cabeza del tribunal Constitucional.
Así entonces tanto los vicios graves como los leves vulnerarían las reglas de
reconocimiento señaladas por el soberano.
Situación que de manera similar se presenta si el derecho es dictado por
un órgano incompetente para hacerlo , como se ha venido expresando.
Pues bien, ante la constatación
efectuada por esta Corporación en el sentido que el Congreso, por medio del Acto Legislativo No 02 de 2004, destruyo,
suprimió o sustituyó la Constitución de 1991, la cual evidencia la voluntad
expresa del Constituyente soberano; esta declarará que el Congreso de la República carecía de
COMPETENCIA para dictar las normas del Acto Legislativo referido,
competencia radicada por lo expuesto en el soberano constituyente.
No
sobra recordar lo dispuesto por la propia constitución al señalar que los actos
realizados por el congreso en estas condiciones carecen de validez, son
ineficaces o sea que no producen efectos juridicos, que nunca nacen a la vida
juridica y que por lo mismo no necesitan siquiera declaraciòn judicial, que es
la consecuencia de la ineficacia.
ART.
149.—Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer
funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de
las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que
realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las
deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.
Por ende, se vulneró una trascendental
regla de reconocimiento indicada por el soberano, basada en el ejercicio de su
potestad excluyente para alterar
principios y valores del Estado. Vicio de procedimiento éste radicado en la
Competencia que se abrogó el Congreso de la República, razón por la cual es inexequible la totalidad del Acto Legislativo No 02 de 2004.
II.- LOS VICIOS DE
PROCEDIMIENTO QUE HACEN INEXEQUIBLE LA REELECCION PRESIDENCIAL
1.- TEORIA DEL DERECHO Y FILOSOFIA DEL DERECHO
A) EL ORDEN JURÍDICO Y SISTEMA NORMATIVO
El derecho es una técnica de regulación de la conducta
humana y tiene naturaleza normativa. Sus
enunciados pertenecen al mundo del deber ser y pueden mandar, obligar,
prohibir, permitir u otorgar competencias.
Por pertenecer al mundo del deber ser el juicio que se
hace sobre ellas no es sobre su verdad o falsedad, sino sobre su validez o
invalidez.
La validez de una norma se identifica con su
pertenencia a un determinado sistema normativo. Todos los sistemas jurídicos
tienen criterios de pertenencia o validez, que deben cumplirse por las normas
para poder considerar que una norma pertenece a ese sistema jurídico; para
poder decir que son válidas en relación con aquellos.
Para que una norma jurídica sea valida debe cumplir
los siguientes requisitos:
1) Debe haber sido producida por el órgano
competente.
En todo ordenamiento jurídico existen habilitaciones a
favor de determinadas autoridades para producir normas, de modo que si la norma
no ha sido producida o dictada por la autoridad o sujeto competente, no es
considerada como válida.
2) Debe haber sido producida a través del procedimiento
adecuado.
Las normas son el resultado de un procedimiento, por
medio del cual se va construyendo y definiendo la voluntad del órgano
competente productor. El incumplimiento de
las exigencias de la manera como se producen las normas determina su
invalidez.
3) No debe estar en contradicción con otras
normas superiores a ella del mismo sistema jurídico.
El sistema jurídico tiene una estructura jerárquica
que hace que la norma de inferior jerarquía no puede contradecir lo establecido
en las superiores. Si lo hace esa contradicción es motivo de invalidez de la de
inferior jerarquía.
Las normas de superior jerarquía pueden determinar no
solo la forma de producción de la de inferior jerarquía sino también su
contenido (por ejemplo, prohibir la pena de muerte).
El control de constitucionalidad tiene como fin
controlar no la vigencia, sino la validez de las normas de inferior jerarquía a
la constitución; o los valores y principios establecidos por el constituyente y
violados por el poder de reforma de la constitución.
Muchas de las normas del orden jurídico no están
dirigidas a los ciudadanos sino a órganos y son normas sobre la producción de
otras normas. Basta con observar cualquier constitución para entender que
muchas normas constitucionales se refieren a como se producen otras normas
(todas las normas sobre como se crea una ley o una reforma constitucional son
de ese tipo).
En su teoría pura del derecho, kelsen sostiene, que el derecho tiene la particularidad de
regular su propia producción. Una norma de superior jerarquía prescribe el
procedimiento mediante el cual se produce otra norma. Una norma vale en la
medida en que ha sido producida en la forma determinada por otra norma. Esta
ultima a su vez, ha sido producida conforme a otra norma de superior jerarquía;
un regreso que concluye en la norma fundamental. La norma fundamental, es el
fundamento de validez supremo, que funda la unidad de esa relación de
producción y le da unidad a todo el orden jurídico. “ Todas las normas cuya
validez puedan remitirse a una y misma norma fundante básica constituyen un
sistema de normas, un orden normativo”.
La norma positiva de mayor jerarquía es la
Constitución que es la norma o normas positivas que regulan la producción de
las normas jurídicas generales (esto es lo que denominamos leyes).
Para Kelsen en realidad hay tres conceptos de
constitución: uno lógico-jurídico (que es la norma fundamental); otro
jurídico-positivo o estricto y uno más amplio (que comprende el estricto y algo
más).
Si el derecho se reduce en última instancia a norma jurídica y las
normas jurídicas están jerárquicamente organizadas, la constitución es,
entonces, la máxima norma del orden jurídico que sirve de fundamento a todas
las demás normas y a la cual deben poder imputarse.
Sin embargo, la máxima norma del orden jurídico no es una norma positiva
sino una norma supuesta, que es al mismo tiempo fundamental pues ella es la que
le da unidad a todo el orden jurídico. Esa norma fundamental constituye la
constitución en sentido lógico-jurídico, cuando instituye un órgano creador del
derecho. Y la constitución en sentido jurídico-positivo surge como grado
inmediatamente inferior en el momento en que dicha constitución establece
normas que regulan la creación de las normas jurídicas generales y,
especialmente, la creación de las leyes formales. Este es un concepto estricto
de constitución.
Existe otro concepto más amplio de constitución jurídica que hace
referencia además de aquellas normas que condicionan la producción de otras
normas; a las normas que establecen los órganos superiores del estado y a las
relaciones de los individuos con el poder estatal y que solo pueden ser
modificadas mediante la observancia de ciertas prescripciones especiales, cuyo
objeto es dificultar la modificación de tales normas.
B) NO ES CIERTA LA TESIS DE QUE LOS VICIOS DE
PROCEDIMIENTO EN LA FORMACIÓN DE LA LEY O DEL ACTO LEGISLATIVO NO SON
IMPORTANTES.
Al contrario, el respeto de
los pasos de creación de una norma es lo que hace que ella pertenezca al orden
jurídico y es lo que la hace válida y ajustada a la constitución.
Es absurda de toda absurdidad la tesis procesalista
que trata de identificar el procedimiento de creación de las normas jurídicas,
con el procedimiento de aplicación de una norma sustancial mediante el
procedimiento respectivo (procesal laboral, penal, civil, etc). La norma
sustancial existe aun que no pueda aplicarse; en cambio la norma que no ha sido
creada conforme a las normas de superior jerarquía que determinan su creación
no ha surgido a la vida jurídica, pues es inválida.
Por esa misma razón no pueden trasladarse al
procedimiento de creación de normas jurídicas las categorías mentales ni
jurídicas de los vicios de procedimiento que existen cuando se esta aplicando
una norma que ya existe, por medio de su respectivo procedimiento (civil,
penal, etc). Vicios de procedimiento graves o menos graves; ya que todo
irrespeto del procedimiento de creación de una norma, viola una norma de
superior jerarquía que la predetermina y hace que sea inválida.
Podríamos designar el derecho así producido como
derecho condicionado y las normas que establecen sus reglas de producción como
derecho condicionante. Aparece claro que el derecho producido deriva del
derecho productor o condicionante y como derivado que es no puede contradecirlo
o violarlo.
Por tener el orden jurídico una estructura jerárquica
esta implica una fuerza derogatoria y que en el mundo del derecho es la
capacidad que tiene una norma para anular a otra; en este caso la de superior
jerarquía a la de inferior jerarquía. Correlativamente la imposibilidad que
tiene la norma de inferior jerarquía de derogar a la de superior jerarquía.
Para el tema que nos ocupa la imposibilidad que tiene
la norma expedida por el reformador de la constitución de derogar las normas
establecidas por el poder constituyente; o dicho de otra manera el poder
constituyente por ser de mayor jerarquía puede derogar lo que establece el
poder de reforma; pero lo contrario carece de validez jurídica.
B.1- NO PODEMOS
ENTENDER EL CONCEPTO MODERNO DE DERECHO SINO OBSERVAMOS COMO SE PRODUCEN LAS NORMAS
Y COMO SE RECONOCEN COMO VALIDAS.
J. RAZ
J. Raz utiliza un criterio sistemático normativo de
validez vinculado a la pertenencia de las normas a un sistema para asegurar la
unidad del mismo. La norma fundamental da unidad al sistema jurídico a través
de las denominadas “cadenas de validez” . Una norma del sistema habilita a otra
norma u órgano competente para crear otra norma que deriva de esta. Se
establece un conjunto de normas vinculadas entre si por los procedimientos de
creación, en una coordinación o más exactamente una supraordenación de normas
hasta llegar a una norma que no habilita la creación de ninguna otra norma.
H.L.A. HART
Para Hart el orden jurídico esta
compuesto por normas primarias y normas secundarias (estas ultimas se dividen
en normas de reconocimiento, cambio, adjudicación) y la sanción.
Las primarias son las que
dicen a las personas que no haga o haga cosas. Imponen deberes.
Las secundarias cumplen otra función
que es permitir a las personas o autoridades introducir o variar o verificar
las normas primarias.
Una norma secundaria que permitiera
a cualquiera saber cuales son las normas primarias es una regla de
reconocimiento. Si un sistema jurídico tiene una regla de reconocimiento, tiene
una forma de determinar si una ley es valida.
Cuando decimos que una norma es
válida dentro de un sistema en particular , queremos significar que cumple con
la regla de reconocimiento de ese sistema.
La regla de reconocimiento es
la que permite verificar si una norma ha sido producida de conformidad con el
orden jurídico preexistente y declararla inválida en caso de que no lo haya
sido.
Para Hart la unidad del
ordenamiento jurídico se basa en la regla de reconocimiento, que es la última
regla que suministra los criterios para determinar la validez de otras reglas
del sistema y que además utiliza un criterio supremo. Un criterio de validez es
supremo si las reglas son identificadas
por referencia a él y por lo mismo son reconocidas como reglas del sistema.
Síntesis: De lo expuesto
queda claro que en la moderna teoría del derecho la manera como se produzcan
las normas jurídicas es vital para su existencia y para el sistema jurídico.
B.2.- LA OBEDIENCIA DEL
DERECHO
Un tema difícil de la
filosofía y la teoría del derecho es el de determinar si existe el deber de
obedecer el derecho.
En una concepción positiva del
derecho, donde existe una clara separación entre derecho y moral, la respuesta
no puede estar dada por elementos extraños al derecho (derecho natural; moral,
etc), sino que tiene que buscarse dentro del propio sistema jurídico. Una
primera respuesta puede estar dada por la propia naturaleza del orden jurídico
que es un orden coactivo y que impone penas para quien no lo obedezca. La
respuesta más importante esta dada por el hecho de que yo debo obediencia al
derecho por haber sido producido de conformidad con las normas jurídicas de
superior jerarquía. Dicho de otra manera yo obedezco las normas, por que han
sido producidas de conformidad con el orden jurídico preexistente. A contrario
sensu no debo obedecer las normas que han violado las normas sobre su
producción.
La teoría de la desobediencia
civil confirma nuestro aserto
En la relación entre el estado y los individuos se plantean grandes
interrogantes filosóficos: ¿ Están los hombres obligados a obedecer al
estado ? ¿ que es lo real: el hombre o el estado? ¿ Cual es el fin y cual el
medio: el estado o el individuo ? ¿ que ha de sacrificarse a que ? y si el
estado es una ficción, ya que lo único real son los individuos ¿ hemos de
afirmar que no tiene ningún derecho sobre nosotros y que los impuestos, el
servicio militar y las leyes de policía no está moralmente justificadas? ¡
frente a una ficción que es el estado, los individuos que es lo único que
realmente existe, no tienen ningún deber !
Aun aceptando que el estado es una realidad y que esa realidad se
expresa por medio de leyes, se plantea el interrogante de si los hombres deben
obedecer sus leyes siempre y en todas las circunstancias o este deber de
obediencia cesa y surge la obligación de la resistencia cuando la ley es
injusta, o ilegitima (emana de quien no tiene el poder de legislar), o inválida
(inconstitucional).
Síntesis: Las normas, leyes o
reformas constitucionales, que han sido producidas por un órgano incompetente
(el reformador de la constitución cuando debían serlo por el poder
constituyente, son ilegitimas) o sin respeto de las normas de producción de
normas preexistentes de superior jerarquía, son invalidas, inconstitucionales y
no deben ser obedecidas.
A la luz de la filosofía y la
teoría del derecho podemos afirmar que la forma como se producen las normas
jurídicas es de capital importancia, que la validez y pertenencia a un sistema
jurídico depende de ella; que el reconocimiento de una norma y su obediencia
también dependen de ella. Que el control de constitucionalidad no es otra cosa
que el control de la validez de las normas de inferior jerarquía a la
constitución o a sus valores o principios fundamentales.
Lo anterior basta para refutar
la tesis (y que es más una falacia: error en la argumentación con el animo de
engañar) perversa, de que el tribunal constitucional no puede controlar el
proceso de creación de la ley o la reforma constitucional, por que eso es
formalismo; o por que no es importante.
Esta falacia busca dejar
eunuco al tribunal constitucional y acabar el control de constitucionalidad,
pues no puede controlar el procedimiento, si descubre un vicio debe -según
ellos- subsanarlo y sino puede hacerlo debe enviarlo al reformador para que lo
subsane y tampoco puede controlar el contenido de la reforma de la
constitución.
En resumen el tribunal nunca
puede declarar inconstitucional una reforma de la constitución aun que viole el
procedimiento o los valores y principios que puso el constituyente. Esta tesis
acaba con el control de constitucionalidad y deja sin funciones al tribunal
constitucional.
2.- CASO CONCRETO
En cuanto a los vicios de procedimiento se violaron
desde el inicio, hasta el final del tramite del acto legislativo, normas
constitucionales no solo del título XIII sino de toda la Constitución. Se
violaron también las normas de la ley orgánica del Congreso.
Se comenzó violando el preámbulo y los Art. en los
artículos 2, 40 de la Constitución y la Ley Orgánica del Congreso (ley 5 de
1992) artículos 230-232, porque la Constitución manda una democracia
participativa, donde los ciudadanos hacen oír su voz antes de que se adopten
las decisiones, incluidos los actos legislativos. La ponencia se presento antes
de escuchar a los ciudadanos, cuando la ley orgánica ordena que debe hacerse
después de que se les oiga, con el fin de que sus opiniones sean tenidas en cuenta.
La audiencia publica no fue más que una comedia ya que la ponencia estaba
presentada desde antes; violando, flagrantemente, las normas arriba señaladas.
El artículo 230 del Reglamento está ligado a los
mecanismos de participación popular, por ello la importancia de escucharlos
previamente en la medida que están de presente estos mecanismos. Consideró que
como en la práctica se dieron cuenta del error, se presenta así la confesión de
que se había violado el Reglamento del Congreso. La audiencia es importante ya
que en la segunda vuelta no se puede modificar lo dicho en la primera, en las
plenarias no se puede celebrar audiencia pública. En este caso se violó el
Reglamento del Congreso y la Constitución por lo que el acto es
inconstitucional.
Después se violó el artículo 112 de la Constitución,
inciso segundo, que establece que los partidos minoritarios tienen derecho a
tener representación en los órganos directivos del Congreso. En consecuencia,
al no tener la comisión primera del Senado representación de las minorías los
actos eran nulos. Esto concuerda con la jurisprudencia anterior de la Corte
Suprema cuando fallo sobre el acto legislativo 1 de 1979,y por idénticas
razones, falta de representación de las minorías, fue declarada
inconstitucional.
Una tercera violación que debe prosperar es la
violación del derecho de las minorías respecto de las proposiciones presentadas
por los miembros de la oposición y concretamente por los senadores Navarra y
Cristo. No fueron tramitadas sus proposiciones lo que demuestra el atropello a
que se sometió a las minorías.
Se violó también el artículo 163 de la Constitución,
por cuanto existía mensaje de urgencia y de insistencia de la misma evento en
el cual el senado carecía de competencia para ocuparse de otro asunto. El
senado se ocupo de otros asuntos y la consecuencia era la inconstitucionalidad
de ellos. El error que se quiso subsanar generó otro más grave pues se declaró
la invalidez por el presidente del Senado cuando la competencia radicaba en el
pleno de la Corporación. Una violación se “Enmendó” con otra mayor y la
consecuencia fue la inconstitucionalidad no solo de lo anterior sino también de
todo lo que se hizo con posterioridad; o sea de toda la reforma constitucional.
Es un nefasto precedente que un presidente bajo el
argumento de interpretar la voluntad de la Corporación, pueda, usurpar la
competencia de la plenaria y hacer lo que quisiera como declarar la nulidad. Un
acto de invalidez lo debe declarar es la Corporación. En este caso no se
declaró la invalidez por lo que lo de atrás estaba mal y lo que se hizo hacia
adelante también.
En la segunda vuelta se introdujeron temas que no
habían sido tratados en la primera por lo que se violó el inciso final del
artículo 375 de la Constitución. Concretamente al modificar la fecha a partir
de la cual se podía hacer política por el Presidente de la República. Se acabó
con una tradición constitucional en Colombia que era separar la elección del
Presidente de la República y del Congreso. Al permitir que el Presidente haga
campaña durante la elección de Congreso; ahora coincidirá en la plaza publica
con Candidatos amigos y denostara a candidatos que no lo apoyen, interfiriendo
la elección de Congreso. Si a esto se agrega que puede participar dentro de las
consultas internas de partidos en realidad puede hacer política mucho antes de
los 4 meses.
También es importante el término de duración de las
campañas. En este caso no es lo mismo que se dijo al comienzo que lo que se
indicó posteriormente. Primero fue sesenta días, después se pasó a cuatro meses
anteriores a la fecha de la primera vuelta. Después se indica que se podrá
extender llegando hasta seis meses para manifestar la aspiración del presidente
candidato. Tal como quedó la regulación también se contempló lo de las
primarias para lo cual no hay plazo. Se permite que el Presidente de la
República además escoja a los congresistas, lo que no hubiera sido posible
conforme a lo que se había aprobado en la primera vuelta.
Los impedimentos y recusaciones se tramitaron con
violación de la Constitución y de la Ley Orgánica. La Constitución estableció
que impedimento, recusaciones y conflicto de intereses estaban ligados pues
todos daban lugar a la pérdida de investidura. Como quiera que en todos esos casos
está de por medio el poder disciplinario de la propia Corporación, todos los
impedimentos y recusaciones debían ser tramitadas en la Comisión de Ética. Al
no ser así, se violó la Constitución y la Ley Orgánica.
Se eludió el debate en la comisión y plenaria de la
Cámara, pues, no se permitió por las mayorías modificarle ni una coma al
proyecto a pesar de que ellas, confesaron la necesidad de introducir reformas.
Existió entonces un pacto simoniaco entre las mayorias para no permitir ninguna
modificación. En el cuarto debate de la Cámara, primera vuelta, no hubo debate.
El debate se inicia después de los informes de ponentes, por mandato del Art.
157 inciso 3 de la ley orgánica del congreso antes no hay debate. Antes de
iniciar el debate se ordenó el receso de 30 minutos, dentro del receso, y antes
de que se venciera el presidente le quitó la palabra a los inscritos, no llamó
a lista a los que estaban y de esta manera vulneró los derechos inclusive de
quienes estaban presente como el del representante Arango.
En la conciliación tanto en cámara como en Senado se
violó la Constitución concretamente el artículo 9 del acto legislativo 01 de
2003, que ordena que debe haber un segundo debate en ambas cámaras. En este
caso no hubo ni el debate global que ordena el inciso 2 del Art. 176 de la ley
5 de 1992 ni el debate de cada artículo. La conciliación sobre el tema del
Consejo de Estado es también viciada por cuanto el tema murió en el sexto paso
y no pasó ni el séptimo ni el octavo siquiera se consideró. En consecuencia, no
podía ser conciliado.
El cargo presentado por los demandantes en el que el
gobierno presionó al Congreso para obtener un acto a beneficio propio y con
nombre propio debió prosperar. Pues, del contexto es claro que sí había un
interés particular del gobierno de turno para sacar el acto en su propio
beneficio y no del interés general.
La burguesía se enfrentó a un sistema feudal,
organizado alrededor de intereses particulares.
Cada estamento o grupo, tenía un interés jurídicamente protegido, distinto
a los de otros grupos. El régimen feudal
puede ser definido como la organización de los intereses particulares.
La clase burguesa reaccionó contra esa proliferación
de intereses y consagró la superioridad del interés general sobre el
particular; trató de hacer primar el interés general sobre el interés
particular.
Ya Rousseau, en el contrato social había percibido,
cómo la voluntad general (o el interés general), podía ser suplantada por la
voluntad particular (el interés particular) y propuso para evitarle dos
soluciones: la supresión de estos intereses, o la proliferación de ellos, para
que unos contrapesaran a los otros; de esta manera, se equilibrarían y volvía a
primar el interés o voluntad general.
A Sieyes, tampoco pasó desapercibida la existencia de
los grupos de presión. “Distingamos en
el corazón de los hombres tres clases de intereses: 1.) aquel que les asemeja y
agrupa, y que es precisamente el que nos da la justa medida del interés común. 2.)
aquel mediante el cual un individuo se alía con algunos otros solamente;
éste es el llamado interés de cuerpo.
3.) aquel mediante el cual cada
individuo se aísla, no pensando más que en sí mismo; éste es el interés
personal. El interés mediante el cual un
hombre se pone de acuerdo con todos sus coasociados es, evidentemente, el
objeto de la voluntad de todos y el de la asamblea común. La influencia del interés personal debe ser
nula. La gran dificultad se presenta
cuando surge el interés mediante el cual un individuo se identifica solamente
con algunos otros. Ello permite
concertarse y aislarse, y por ese lado se combinan los proyectos peligrosos
para la comunidad. Así se forman los
enemigos públicos más temibles. La
historia está llena de esta verdad.
Sieyes proponía prohibir las corporaciones, para
asegurar que el interés común dominase a
los intereses particulares. Quería que
el representante, representase a toda la comunidad, al interés general.
Consideración final
Manifiesto que comparto, casi en su integridad, las
consideraciones hechas en el salvamento de voto a las sentencias C-1040 y
C-1043 por el Magistrado Beltran que dicen:
“Sección
Segunda
En la formación del Acto
Legislativo N° 2 de 2004 se incurrió en vicios de procedimiento insubsanables
por violación del principio democrático.
1. El control de constitucionalidad de los Actos
Legislativos. Jurisprudencia vigente. Citas indebidas y parciales para intentar
desconocerla.
1.1. Como se
sabe, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se tiene establecido
que los requisitos que han de ser observados por el Congreso de la República
para la expedición de un acto legislativo, son además de los señalados por el
artículo 375 de la Constitución Política, los que regulan el trámite del
proceso legislativo ordinario, siempre y cuando no resulten incompatibles con
las disposiciones constitucionales que regulan el trámite legislativo
constituyente y las normas contenidas en el Reglamento del Congreso.
Los requisitos constitucionales y legales
establecidos para reformar la Carta
Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta
Corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal
Constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone
que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o
el acto de convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título
XIII de la Carta, que ese “[a]dverbio “sólo” no puede ser tomado en su
sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento
del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión
de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la
inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma
constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio,
situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso,
pues pese a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es susceptible
de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de
ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su
actividad (art. 151 C.P.)”[144]
La Corte en sentencia C-543 de 1998[145] precisó los requisitos que deben ser
observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la República
y, en ese sentido expresó que las exigencias son:
“- Iniciativa. Los proyectos de Acto
Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en
número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los
diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por
ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)
- Publicación en la Gaceta. El proyecto
de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle
curso en la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92)
- Informe de ponencia. El acto
legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (art.
160 C.P.)
- Aprobación. El acto legislativo deberá
aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera
legislatura por la mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de
los miembros de cada Cámara (art. 375 C.P.)
- Publicación. Aprobado el proyecto en el
primer período, el Gobierno deberá publicarlo (art. 375 C.P.)
- Debate e iniciativas. En el segundo
período sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375
C.P.)
- Términos. Entre el primero y segundo
debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la
aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la
otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)
- Modificaciones. Durante el segundo
debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)
- Rechazo de propuestas. En el informe
para la Cámara plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)
- Unidad de materia. Los Actos
Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo
caso, como ya lo expresó la Corte[146]
el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma
de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición
de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
- Título. El título del Acto Legislativo
deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta
fórmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169
C.P.)”
A los requisitos anteriormente mencionados, ha de
agregarse la rigurosa observancia de los artículos 8 y 9 del Acto Legislativo
No. 1 de 2003, mediante los cuales se introdujeron modificaciones a los
artículos 160 y 161 de la Constitución, no incompatibles con lo dispuesto para
la reforma de la misma en el Título XIII, y por lo mismo aplicables al trámite
de un acto legislativo.
De acuerdo con tales normas, el proyecto no podrá ser
sometido a votación en sesión diferente a aquella en que previamente se haya
anunciado, y el aviso correspondiente será dado por la Presidencia de cada
Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la
votación (art. 160 C.P.); y, de conformidad con el artículo 161, cuando se
integren comisiones de conciliación sobre un proyecto, el texto escogido por
los conciliadores será sometido a debate y aprobación de las respectivas
plenarias y, si después de repetido el segundo debate persiste la diferencia,
se considerará negado el proyecto.
1.2. Esta Corporación inicialmente consideró que la
revisión sobre la constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de
demanda ciudadana, debía ser integral como sucede con el control de
constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y decretos-leyes, en razón de
lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto-ley 2067 de 1991, con la única
excepción de que frente a los actos legislativos la Corte debía limitar su
examen a la existencia o no de vicios en la formación del acto. Es decir, según
dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda contra un acto legislativo
debía examinar la posibilidad de vicios de procedimiento en su formación,
incluso si ellos no fueron planteados por el demandante[147].
Dicha posición jurisprudencial, fue variada en la
sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expresó que si bien en
ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte debía
proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos
establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de 1992, teniendo en cuenta
que “[e]l control constitucional de
los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda
ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los
cargos formulados por los demandantes”.
Esta tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de
2002[148],
en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad
sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “[m]as
bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera
unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la
competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la
demanda”. Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia
C-614 de 2002[149], en
la que se expresó lo siguiente:
“[Q]uiere esto decir, que no basta con que se demanda
un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea
predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte
deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento
surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún
vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las
ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y
de consecutividad, etc.
El sentido del control por vicios de forma es el de
permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los
debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las
deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como
consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano
interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un
cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha
sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente,
librar una última batalla en la instancia del control constitucional,
estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que
el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la
corrección del trámite del proyecto.
Aparte de las anteriores consideraciones, esta
Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de
procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por
los demandantes en atención a las particulares características del trámite de
reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a
la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior”.
1.3. La posición jurisprudencial acabada de reseñar,
fue reiterada por la Corte en la sentencia C-668 de 2004[150]
y, queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta
sentencia.
1.4. Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesión
de Sala Plena celebrada el 7 de octubre de 2004, aprobada en la sesión de 20 de
octubre del mismo año, en aquella ocasión se decidió por la Corte que en las
sentencias que finalmente fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha “no
se haría referencia a la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibición no
constituye un precedente”, como quiso entonces hacerse aparecer para
introducir limitaciones a la competencia de la Corte Constitucional en el
control de exequibilidad de actos legislativos, asunto este sobre el cual en su
oportunidad expresamente cuatro Magistrados salvamos el voto.
Sin embargo, de manera sorprendente, en la sentencia
C-1040 de 19 de octubre de 2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de
voto, en el acápite denominado “Cuestión previa” de las consideraciones
del fallo, no sólo se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia
C-1200 de 2003 que ahora sí se consideran precedente, sino que también se
incluyen las reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias
C-970 y C-971 de 2004, que la Corte había estimado antes que no constituyen
precedente, citas que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar
las contradicciones que señaló el Procurador General de la Nación entre lo
dicho por la Corte en las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de
2004, y todo para llegar de esa manera a la declaración de exequibilidad de un
acto legislativo evidentemente contrario a la Constitución.”
Me remito adicionalmente en este salvamento de voto, a
todas las razones que aduje durante el debate, algunas de las cuales constan (y
pueden ser consultadas) en las actas de las sesiones, que me habría gustado que
fueran públicas.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Artículos 1, 2, 5, 111, 112, 258 de la Constitución Política.
[2] Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernadores de los Departamentos y Alcaldes.
[3] Incisos segundo y tercero del artículo 13 de la Constitución Política.
[4] Art. 109. “El Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica de conformidad con la ley…”. Art. 123. (…) “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad…”. Art. 127. (…) “La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta”. Art. 188. “El presidente de la república simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”. Art. 209. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de (…) igualdad (…) imparcialidad”.
[5] Gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles.
[6] En el caso de los impedimentos de las Representantes Zulema Jattin y Yidis Medina.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-387 de 1997
[8] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001
[9] ibídem
[10] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[11] Manuel José Cepeda Espinosa
[12] Cfr, entre otras, las siguientes providencias: Sentencias C-397/95 y C-774/200; los Autos A-174 y A-289ª de 2001.
[13] Sentencia C-301/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[14] Sent. C-310/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[15] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 24.
[16] Rousseau, Juan Jacobo. "El contrato social", México, Edit. U.N.A.M., 1.962, pág. 18.
[17] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 20.
[18] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 20.
[19] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem.
[20] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 114.
[21] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 129.
[22] En lo fundamental se sigue a Guastini ricardo citado por Miguel Carbonell en Contenido de la reforma constitucional: Alcances y Limites, instituto de investigaciones juridicas-UNAM, mexico, 16-6-2005; pags 9-12.
[23]Estudios de teoría constitucional, México, IIJ-UNAM, Fontamara, 2001, p. 153.
[24] Norberto Bobbio, L'età dei diritti, pág. 116.
[25] Norberto Bobbio , L'età dei diritti, págs. 126 y 127
[26] Del Espíritu de las leyes, Barcelona: Tecnos, 1987, p. 114.
[27] Teoría de la Constitución, Barcelona: Ariel, 1983, p. 28.
[28] Art. 16. Toda sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes establecida, no tiene Constitución.
[29] Sieyes, Emmanuel. ¿qué es el tercer estado? Pags 108-109.
[30] Pace Alessandro Potere costituente e revisione costituzionale, lezione del 13 dic 2001.
[31] Kelsen Hans, Teoria general del derecho y del estado, Edit UNAM, Mexico 1969, pags 307-308
[32] Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y discrecionalidad judicial.
[33] Schmitt, Carl. "Teoría de la Constitución", Edit. Nacional, México, 1.981, pág. 120.
[34] Aristóteles “ La Politica “ p. 182.
[35] Ibidem, p. 250.
[36] Ibidem, pags. 205-296.
[37] Rousseau, Juan Jacobo; op. cit, p. 53.
[38] Oppenheim, Felix E., Conceptos Políticos una reconstrucción, Edt. Tecnos, 1987, Pág. 78.
[39] Ibídem, pág. 83 y 84.
[40] Tribunal Const. It. 1146/1988.
[41] Hans Kelsen: TEORÍA GENERAL DEL ESTADO Decimaquinta
Edición - Editora Nacional, México, Página 332.
[42] Hans Kelsen: TEORÍA GENERAL
DEL DERECHO Y DEL ESTADO Textos Universitarios, México 1969, pag 307,
Traducción de Eduardo García Máynez
[43] Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y discrecionalidad judicial.
[44] LF, Art. 79 (3): “No está permitida modificación alguna de la presente Ley Fundamental que afecte la organización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la Legislación, o los principios enunciados en los artículos1 a 20”.
[45] LF, Art. 79 (2): “Una ley de este carácter requiere de la aprobación de una mayoría de dos tercios de los miembros del Bundestag [asamblea representativa del conjunto de kla nación alemana] y de dos tercios de los votos del Bundesrat [asamblea representativa de los Länder]
[46] Dworkin, R. La lectura moral de la constitución y la premisa mayoritaria.
[47] Dworkin, R. La lectura moral de la constitución y la premisa mayoritaria.
[48] Dworkin, Ronald. Introduction . the moral reading and the majoritarian premise Freedon´s law. Cambridge, Massachussetts, Harvard Press 1999 pag 1-38
[49] No sobra recordar aquí que el 27 de agosto de 1828, en la firme convicción de que solamente él podía salvar la unidad de la República a la luz de las recientes disputas surgidas con el General Santander y sus seguidores, Simón Bolívar dictó un Decreto Orgánico, al que le dio fuerza constitucional y por medio del cual , como dictador, gobernó. Tal decreto fusionaba en el Libertador las facultades de los poderes legislativo y ejecutivo.
[50] PALACIOS Marco y SAFFORD Frank, COLOMBIA. País fragmentado, sociedad dividida. Su historia. Grupo Editorial Norma. Bogotá:2002. Pág. 269.
[51] Debe indicarse que la Constitución de 1832 estuvo precedida por dos actos de carácter constitucional: La Ley Fundamental de la Nueva Granada, en 1831, y el Decreto Legislativo del 15 de diciembre de ese mismo año Por medio de tales actos , primero, se dio carácter jurídico a la separación de Venezuela y, en segundo lugar, se dictaron algunas medidas transitorias para conjurar la emergencia que representaba la escisión de Colombia.
[52] Los mecanismos para la elección del presidente se encontraban regulados en los artículos 95 y 96 de la Constitución. La conformación de las asambleas electorales, en los artículos 16 al 38.
[53] Son estas el Acto Legislativo del 19 de mayo de 1840, el Acto Adicional a la Constitución del 16 de Abril de 1841 y el Acto Legislativo Adicional a la Constitución del 26 de mayo de 1841. Llama la atención que, tratándose de una constitución flexible, este texto no haya sufrido mayor numero de reformas en los once años de su vigencia.
[54] Se trata del Acto Legislativo del 24 de mayo de 1851. Una ley tenía que determinar su entrada en vigencia, pero dicha ley nunca fue expedida. Incluso esta Constitución que nunca lo fue, preveía en su artículo 25: “El periodo de duración del Presidente de la Nueva Granada contará desde el 1º de febrero posterior a su elección. Ninguno podrá ser elegido sin la intermisión de un periodo íntegro.
[55] Nótese que la redacción de este artículo semeja enormemente lo que sobre la materia estaba en el Acto Legislativo de 1851.
[56] La Carta de 1853 contemplaba un régimen de Provincias. No obstante, el 11 de junio de 1856 se creó el Estado de Antioquia mediante la promulgación de una Ley. Por medio del mismo mecanismo se crearon los estados de Santander, el 13 de mayo de 1857, y los de Cundinamarca, Boyacá, Cauca, Bolívar y Magdalena, el 15 de junio de 1857. En esta última Ley se pretenden subsanar los vacíos de la Carta del 53 en lo relativo al funcionamiento de la Colombia federal.
[57] PALACIOS, SAFFORD; op. Cit. Pág. 415.
[58] El sistema era similar al que aún hoy en día existe en los Estados Unidos de Norteamérica. Estipulaba el inciso primero del artículo 75 de la Carta de Ríonegro: La elección del Presidente de la Unión se hará por el voto de los Estados, teniendo cada Estado un voto, que será el de la mayoría relativa de sus respectivos electores, según su legislación...” Es de resaltar que la constitución delegaba en cada estado el poder de definir quién era hábil para participar en las elecciones que dispondrían el voto del representante del Estado.
[59] El Delegatario Miguel Antonio Caro (1843-1909) fue Representante a la Cámara, Senador, Director de la Biblioteca Nacional, Consejero de Estado; Vicepresidente y Presidente de la República. Además fue un reconocido filólogo y crítico literario.
[60] El Delgatario José Domingo Ospina Camacho (1843-1908), representaba al Estado de Antioquia y los intereses del partido Conservador. En su vida política se desempeñó como Secretario de Gobierno de Antioquia (1885), Ministro de Instrucción Pública (1886-1887), Gobernador de Boyacá (1888) y Ministro de Gobierno (1888). Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA; Boletín Cultural y Bibliográfico No. 5, Volumen XXII. Bogotá: 1985.
[61] El Delegatario José María Samper (1828-1888) representaba al Estado de bolívar y los intereses del partido Nacional. Se desempeñó como Secretario de Hacienda, Diputado, Representante, Secretario de una delegación diplomática y Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Además fue un notable periodista y escritor. Fuente: Ibídem.
[62] Cabe válidamente preguntarse si la reforma constitucional de 1910 no constituyó una verdadera sustitución de la Carta que había sido redactado bajo el auspicio del movimiento de Regeneración, y si, por ende, sería más propio hablar de la Constitución de 1910. Debe considerarse que “El General González Valencia, sucesor de [Rafael] Reyes, convocó otra Asamblea Nacional, por el estilo de la de su antecesor, y ésta expidió el Acto Legislativo Número 3º de 1910, reformatorio de la Constitución Nacional, que refundió en una sola todas las reformas introducidas al Estatuto de 1886 y le hizo a éste notables enmiendas...” Dichas enmiendas fueron, entre otras: la prohibición absoluta de la pena de muerte, el establecimiento de la descentralización administrativa, la creación de la demanda pública de inexiquibilidad de las Leyes de la República por vicios en su trámite y de la que conocía la Corte Suprema de Justicia y el reestablecimiento del voto directo, aunque con limitaciones, para elegir al Presidente de la República. SAMPER Bernal Gustavo; Breve Historia Constitucional y Política de Colombia; 1957. Pág, 158-159.
[63] Debe señalarse que en 1910 los índices de analfabetismo se estiman en un 61% de la población total del país.
[64] Artículo 44 del Acto Legislativo No. 3 de 1910.
[65] Constituyente por el Partido Liberal
[66] Gaceta Constitucional No. 4 de 13 de febrero de 1991. Pág. 6.
[67] Gaceta Constitucional No. 5 de 15 de febrero de 1991. Pág. 14
[68] Constituyente por el partido Liberal
[69] Gaceta Constitucional No. 7 de 18 de febrero de 1991. Pág. 8
[70] Ibídem. Pág. 29.
[71] Gaceta Constitucional No. No. 8 del 19 de febrero de 1991. Pág. 9
[72] Constituyente como Conservador Independiente
[73] Constituyente como Conservador Independiente
[74] Gaceta Constitucional No. No. 9 del 19 de febrero de 1991. Pág. 8
[75] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 36. Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991. Pág. 8
[76] El primer inciso era el siguiente: “El Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento integral de la Constitución y las leyes garantiza los derechos y libertades de todos los colombianos”
[77] Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991. Pág. 8
[78] Constituyente por el Movimiento de la Transformación Liberal
[79] Gaceta Constitucional No. 22 del 18 de marzo de 1991. Pág. 37
[80] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No.83. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de marzo de 1991. Pág. 13.
[81] Todos Constituyentes por el Partido Liberal
[82] Constituyente por la Unión Cristiana
[83] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No.93. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de marzo de 1991. Pág. 49.
[84] Ambos Constituyentes por el Movimiento de Salvación Nacional.
[85] Gaceta Constitucional No. 25 del 21 de marzo de 1991. Pág.14
[86] Ambos Constituyentes por la Unión Patriótica.
[87] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución de Colombia No. 113. Gaceta Constitucional No. 27 del 26 de marzo de 1991. Pág.12
[88] Constituyente por el Partido Liberal
[89] Gaceta Constitucional No. 30 del 1 de abril de 1991. Pág.11
[90] Ibídem
[91] Delegado por el Partido Liberal
[92] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución de Colombia No. 126. Gaceta Constitucional No. 31 del 1 de abril de 1991. Pág.25
[93] Constituyente por el Partido Liberal
[94] Gaceta Constitucional No. 26ª del 26 de marzo de 1991.Pág. 12
[95] El total de los proyectos se encuentra en la Gaceta Constitucional No. 144 del 31 de diciembre de 1991.Pág. 12
[96] Cabe recordar aquí que la Asamblea Nacional Constituyente también recibió propuestas de reforma de organizaciones no institucionales. En tal sentido, aquella hecha por el Colegio de Altos Estudios Quirama, en su artículo 93, disponía: “El presidente de la república no puede ser reelegido”
[97] El trámite de los proyectos, su debate y aprobación, se encontraban reglados por lo artículos 29 al 69 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente. Ver Gaceta Constitucional No. 13 del 1 de marzo de 1991.Pág. 3-6
[98] Según el artículo 22 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente,
[99] Este Informe –Ponencia fue publicado en la Gaceta Constitucional No. 41 del 9 de abril de 1991. Pág. 20 y ss.
[100] Acta 11 de 18 de abril de 1991 y Acta 12 de 22 de abril de 1991. En la Gaceta Constitucional No. 102 de 19 de junio de 1991. Pág. 13 -15
[101] Elaborado con base en extractos de las mentadas actas.
[102] Publicado en la Gaceta Constitucional No. 78 de 21 de mayo de 1991. Pág. 6 y ss.
[103] Publicado en la Gaceta Constitucional No. 73 de 14 de mayo de 1991. Pág. 12 y ss.
[104] Gaceta Constitucional No. 83 de 27 de mayo de 1991. Pág. 24.
[105] Gaceta Constitucional No. 105 de 22 de junio de 1991. Pág. 20
[106] Esta es la modificación que introduce al artículo propuesto por la comisión. Subraya fuera del texto original
[107] Gaceta Constitucional No. 120 de 21 de agosto de 1991. Pág. 9-10
[108] Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de diciembre de 1991. Pág. 3 y ss.
[109] Gaceta Constitucional No. 113 de 5 de julio de 1991. Pág. 14.
[110] Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de diciembre de 1991. Pág. 37.
[111] Artículo 16 Declaración de Derechos del hombre y del Ciudadano.
[112] Guastini,
Riccardo. Estudios de Teoría Constitucional.
Pag 40
[113] Hart. Ob. Cit. Pag 133
[114] Sieyes, Emmanuel. ¿qué es el tercer estado? Págs. 108-109.
[115] Kelsen Hans, Teoría general del derecho y del estado, Edit UNAM, México 1969, Págs. 307-308
[116] Schmitt, Carl. "Teoría de la Constitución", Edit. Nacional, México, 1.981, Pág. 120.
[117] Rubio Llorente, Francisco. La forma del Poder Centro de Estudios Constitucionales de Madrid. Pag 17
[118] Art. 88 Constitución de El Salvador y Art. 4 Constitución de Honduras.
[119] Guastini, Riccardo. Estudios de teoría Constitucional. Doctrina Jurídica Contemporanea. 2001 Pag 32
[120] Guastini. Ob. Cit pag 205
[121] De Vergottini, Giuseppe. Balances y perspectivas de derecho constitucional Comparado. Pag 123. www.bibliojurídica.org
[122] De Vergottini. Ob. Cit. Pag 122
[123] Hart, H.L.A. El concepto de Derecho Editorial Abeledo – Perrot pag 86
[124] Art. 3 Constitución Política de Colombia
[125] Dworkin, Ob. Cit.
[126] Dworkin, Ronald. Ob. Cit. Pag 13
[127] Sentencia C- 251 de 2002 Corte Constitucional
[128] Dworkin,
Ronald. Virtud Soberana . La teoría y
la práctica de la igualdad. Edit. Paidós Madrid 2003
pag 536
[129] Dworkin, Ronald. Ob , cit.
Pag 12
[130] Oppenheim, Felix. Conceptos Políticos en reconstrucción. Edit. Tecnos 1987 pag 78
[131] Ibidem. Pag 83 y 84
[132] Dworkin, Ronald ob. Cit. Pag 23
[133] ibidem pag 24
[134] Constitución Política. ARTICULO 239. La Corte Constitucional tendrá el número impar de miembros que determine la ley. En su integración se atenderá el criterio de designación de magistrados pertenecientes a diversas especialidades del Derecho.
Los Magistrados de la Corte Constitucional serán elegidos por el Senado de la República para períodos individuales de ocho años, de sendas ternas que le presenten el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
Los Magistrados de la Corte Constitucional no podrán ser reelegidos.
[135] Constitución Política. ARTICULO 249. La Fiscalía General de la Nación estará integrada por el Fiscal General, los fiscales delegados y los demás funcionarios que determine la ley.
El Fiscal General de la Nación será elegido para un período de cuatro años por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República y no podrá ser reelegido. Debe reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal.
[136] Constitución Política. ARTICULO 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas: (...)
2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley.
[137] Constitución Política. ARTICULO 276. El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
[138] Constitución Política. ARTICULO 281. El Defensor del Pueblo formará parte del Ministerio Público y ejercerá sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación. Será elegido por la Cámara de Representantes para un período de cuatro años de terna elaborada por el Presidente de la República.
[139] Constitución Política. ARTICULO 372. La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la presidirá. El Gerente del Banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la junta directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación. (...)
[140] Corte Constitucional. Sentencia C – 620 de 2001. “El procedimiento penal no obedece a un sistema acusatorio puro, pues de ser así, el ente acusador no haría parte de la rama judicial, lo que ocurre en el sistema colombiano, donde la fiscalía hace parte de esta rama del poder. Es por ello que esta Corte ha sostenido que el sistema colombiano es mixto, pues si bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos poseen, dentro de la órbita de sus competencias, facultades judiciales.”
Sentencia C – 609 de 1996. “En nuestro ordenamiento, la Fiscalía hace parte de la rama judicial y tiene determinadas facultades judiciales, pues puede dictar medidas de aseguramiento y calificar y declarar precluidas las investigaciones penales. Por ello, los fiscales, durante la fase investigativa, pueden ordenar y practicar pruebas con las facultades propias de un funcionario judicial, por lo cual se dice que el sistema colombiano es mixto, pues si bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos poseen, dentro de la órbita de sus competencias, facultades judiciales y son funcionarios judiciales. Esto significa que en el constitucionalismo colombiano los funcionarios judiciales son un género del cual hacen parte tanto los jueces como los fiscales. Esta distinción de funciones entre jueces y fiscales implica que el Legislador debe respetar el contenido esencial de las órbitas de cada uno de estos funcionarios judiciales.”
[141] Art. 21 Declaración Universal de Derechos Humanos, art . 25 Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos, art. XX Declaración Americana de Derechos y deberes del Hombre, art. 23 Convención Americana sobre los derechos del hombre
[142] Dworkin, Ronald. Ob ,cit.
[143] Hart. Ob. Cit. Pag 133
[144] Sent. 387/97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[145] Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz
[146] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[147] La posición que se reseña, fue planteada en la sentencia C-387/97, M.P. Fabio Morón Díaz, con ocasión de la revisión constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995.
[148] En esa oportunidad, con ponencia del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, se examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001.
[149] Con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001.
[150] Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra