Sentencia
C-105/04
Referencia:
expediente D-4749
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 97 (parcial) de la ley 715 de 2001.
Demandante:
Clara Eugenia López O.
Magistrado
ponente:
Bogotá, D. C., diez (10) de febrero
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I- ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN presentó demanda
contra el inciso tercero del artículo 97 de la ley 715 de 2001.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II- LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a la edición oficial No. 44.654 de 21 de
diciembre de 2001.
LEY 715 DE 2001
(diciembre
21)
por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 97. Gravámenes a los recursos del Sistema General de Participaciones.
En ningún caso podrán establecer tasas, contribuciones o porcentajes de
asignación a favor de las contralorías territoriales, para cubrir los costos
del control fiscal, sobre el monto de los recursos del Sistema General de
Participaciones.
Los recursos transferidos a las entidades
territoriales por concepto del Sistema General de Participaciones y los gastos
que realicen las entidades territoriales con ellos, están exentos para dichas
entidades del Gravamen a las transacciones financieras.
Las
contralorías de las antiguas comisarías no podrán financiarse con recursos de
transferencias. Su funcionamiento sólo podrá ser financiado con ingresos
corrientes de libre destinación del Departamento dentro de los límites de la
Ley 617 de 2000 menos un punto porcentual.
III- LA DEMANDA
Considera la demandante que el
inciso tercero del artículo 97 de la ley 715 de 2001 vulnera el artículo 13 y
272 de la Constitución. Sus argumentos
se resumen así:
- La nueva Carta Política se inclina
ampliamente hacia la descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales. Lo cual explica que en
materia de control fiscal se haya adoptado el mismo esquema del anterior
ordenamiento superior, toda vez que en el orden local se requiere un efectivo
seguimiento y control sobre su administración y ejecución. En este sentido el artículo 272 superior da a
entender que las contralorías territoriales tienen competencia para ejercer
control fiscal en relación con todas las personas que manejen bienes o fondos
de la entidad territorial correspondiente, a cuyos efectos deben estar dotadas
de autonomía administrativa, presupuestal y jurídica.
- Por lo tanto, teniendo en cuenta
que para realizar sus tareas las contralorías territoriales requieren recursos
para cubrir los gastos de funcionamiento, resulta contrario a las normas
constitucionales que el Legislador cree situaciones que auspicien la ausencia
de vigilancia sobre el recurso público, o que su ejercicio quede reducido a una
mínima expresión, deviniendo en un control inocuo.
- Esto ocurre cuando además de
reducirse el monto máximo que puede ser autorizado para gastos de
funcionamiento en una contraloría departamental, se reduce en un punto
porcentual la participación que algunas contralorías pueden tener sobre los
ingresos de libre destinación de los departamentos, quedando tan reducidos sus
presupuestos, que sólo garantizan el pago del salario del Contralor.
- Es cierto que
deben existir mecanismos legales que garanticen que los gastos de
funcionamiento de estas entidades territoriales se financien con los recursos
generados por los departamentos; pero
resulta contrario a la Carta que so pretexto de realizar ajustes sobre sus
presupuestos se desconozca el mínimo de recursos requeridos por una entidad
para operar y cumplir con la función pública que le ha sido encomendada.
- Como bien se sabe, la ley 617 de
2000 sujetó el monto máximo de gastos de las contralorías territoriales a unos
porcentajes que se han definido con base en la categoría a la cual pertenezca
el respectivo departamento, distrito o municipio. Igualmente esa ley estableció un período de
transición para garantizar que los ajustes ordenados se produjeran en forma
gradual.
- De la comparación del artículo 9
de la ley 617 de 2000 con la norma acusada se infiere que las contralorías de
los departamentos del Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada sólo pueden
participar de los ingresos corrientes de libre destinación del respectivo
departamento en el porcentaje establecido para la vigencia 2001 en el artículo
9 de la ley 617 de 2000, menos un punto porcentual. Con el subsiguiente desmejoramiento de sus
recursos, sin que al respecto obre justificación sobre la diferencia de trato
en relación con las contralorías de los demás departamentos, que tienen derecho
a recibir en forma permanente para gastos de funcionamiento los porcentajes
autorizados por el artículo 9 de la ley 617, “sin ningún tipo de deducción o
descuento, en aplicación del artículo 17 de la ley 716 de 2001” (sic).
- Es claro entonces que el
dispositivo acusado genera una situación de desigualdad entre las contralorías
de las antiguas comisarías y las demás contralorías departamentales, que no
cuenta con ningún tipo de respaldo o justificación. Quebrantándose así el artículo 13 de la
Constitución.
- Es
necesario tener presente que cuando el constituyente decidió erigir como
departamentos a las antiguas intendencias y comisarías lo hizo con el objeto de
que estas entidades territoriales pudieran actuar en igualdad de condiciones
con los demás departamentos; de esta
forma tienen derecho a participar en los ingresos corrientes de la nación en la
misma forma (sic) y términos en que lo hace cualquier departamento, así como el
derecho a gobernarse por autoridades propias que administren los recursos de
acuerdo con las necesidades del respectivo ente territorial. Cualquier disposición que ponga en un plano
de desigualdad a las antiguas intendencias y comisarías en relación con los
demás departamentos, debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
- Las
mismas consideraciones se aplican a las contralorías que deben funcionar en los
respectivos departamentos, pues nada justifica que participen en menor grado
sobre los ingresos de libre destinación del departamento a como lo hace
cualquier otra contraloría departamental que se encuentre dentro de la misma
categoría presupuestal, sólo por el hecho de que se trata de contralorías que
funcionan en las antiguas comisarías.
- La Auditoría General de la
República, quien ejerce el control fiscal sobre las contralorías
departamentales, tiene conocimiento sobre los múltiples inconvenientes que ha
generado la aplicación de las leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 en las
contralorías de las antiguas comisarías.
Particularmente en el departamento del Vichada, cuya contraloría vio
reducidos sus ingresos en más de un 89%, lo que obligó a suprimir los cargos
diferentes al del contralor. Otras
contralorías del país que tienen a su cargo la vigilancia de un presupuesto
similar al que es objeto de control fiscal por parte de la contraloría
departamental del Vichada, cuentan con plantas de personal de por lo menos 10
empleados y con un presupuesto que permite realizar el ejercicio de la función
fiscalizadora en la forma prevista en la Constitución y la ley.
- De otra parte debe observarse que
con arreglo a la ley 617 de 2000 el control fiscal de los municipios donde no
existan contralorías le corresponde a la respectiva contraloría departamental,
sin perder de vista que ésta debe controlar la administración y los
particulares que administren recursos públicos del departamento, para lo cual
no se cuenta con el personal suficiente.
Por donde, la reducción porcentual sobre gastos de funcionamiento de las
contralorías de las antiguas comisarías hace nugatorio el ejercicio de la
función fiscalizadora, en desmedro del artículo 272 de la Carta Política, en
concordancia con el artículo 168 ibídem.
- Cierto es que los propósitos de
racionalización del gasto son de importancia trascendental, pero también lo es
que ello tiene un límite preciso para el debido funcionamiento
institucional. En este sentido conviene
destacar que el control fiscal que atañe a las mentadas contralorías no debe
ser formal, pues su vocación pública implica que debe ser real, a cuyos efectos
los organismos de control requieren de recursos humanos, técnicos y
financieros. Siendo claro también que,
si bien el presupuesto requerido debe hallarse en consonancia con la política
económica adoptada por el respectivo ente territorial, de otra parte, so
pretexto de la aplicación de tal política no es admisible que el ordenamiento
avale la anulación del ejercicio fiscalizador.
- Si el legislador considera que las antiguas
comisarías no deben asignar los recursos requeridos para el adecuado ejercicio
del control fiscal, debe optar por asignar la vigilancia de estos recursos a la
Contraloría General de la República, como lo ordenó en los eventos en que se
superen los límites presupuestales establecidos en el artículo 81 de la ley 617
de 2000, pero no habilitar en una norma para que se reduzcan aún más los
porcentajes autorizados obligando a desarticular completamente a las
contralorías de las antiguas comisarías que quedan reducidas a su mínima
expresión y sin capacidad para atender la función pública que les ha sido
confiada.
IV- INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El ciudadano Carlos Andrés Guevara
Correa interviene en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para defender la constitucionalidad de la norma demandada. Sus argumentos se resumen así:
- La norma acusada sólo establece un
límite a la financiación de las contralorías de las antiguas comisarías,
tomando como referente un porcentaje de los ingresos corrientes de libre
destinación del departamento, sin que ello implique intromisión alguna por
parte de otras autoridades en las labores de las contralorías territoriales, o
formas de entrabamiento de la ejecución presupuestal de las mismas, ni mucho
menos a intromisiones en la función nominadora.
Es decir, la norma cuestionada en nada afecta la autonomía de que gozan
las contralorías departamentales.
- Es la propia Carta la que
establece tratamientos diferenciales entre las entidades territoriales,
atendiendo a criterios poblacionales, fiscales, económicos y geográficos; que a su vez se traducen en diversos tipos de
competencias de dichas entidades, sentido en el cual puede apreciarse el
artículo 312 superior. Por lo mismo, el
Legislador debe propender por la igualdad material, partiendo de unas
diferencias claramente establecidas por el prenotado artículo.
- La parte demandada tiene como base
la ley 617 de 2000, cuyo fin atiende a la fijación de límites en los gastos de
las entidades territoriales. Por otro
lado, basta con observar los indicadores poblacionales y de ingreso de los
departamentos y de las antiguas comisarías para constatar que las diferencias
por estos conceptos justifican el contenido de la norma en comento.
- La Constitución ampara la
susodicha restricción del gasto a las contralorías de las antiguas comisarías,
por cuanto entre éstas y las de los demás departamentos de categoría 4ª se
presentan diferencias de orden socio-económico y fiscal. Por tanto, en lo relativo al límite de gastos
como porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación existe total
proporcionalidad respecto de la capacidad financiera y fiscal del respectivo
departamento.
2.
Intervención de la Contraloría General de la República
El ciudadano Iván
Darío Gómez Lee, en su condición de Director de la Oficina Jurídica de la
Contraloría General de la República interviene para impugnar la norma
cuestionada, coadyuvando la demanda presentada por la actora. Al respecto manifestó:
- El artículo 309
superior erigió como departamentos a las antiguas comisarías e intendencias;
asimismo, respecto a su autonomía y funcionamiento se reguló lo pertinente
(arts. 297 a 310), de suerte que tal normatividad le es aplicable a todos los
departamentos sin excepción. Bajo esta
perspectiva, con apoyo en el artículo 272 superior le corresponde a las
asambleas organizar las contralorías departamentales, siendo claro que con
arreglo a los artículos 267 y 268 ibídem se precisa el ámbito de vigilancia que
le atañe a la Contraloría General de la República, la cual es posterior y
selectiva.
- De otra parte, es
de destacar que dentro de la forma de república unitaria la Constitución
instauró la autonomía de las entidades territoriales, a cuyos efectos éstas
pueden administrar sus recursos para el cumplimiento de sus funciones,
participando a la vez de las rentas nacionales.
Autonomía que se traduce en la organización de una estructura y
organización de naturaleza administrativa especializada, con un haz de
competencias que se pueden ejercer de manera autónoma e independiente a través
de organismos propios, disponiendo al punto de medios personales y de recursos
materiales de orden financiero y presupuestal, para ser manejados sin la
intervención o injerencia de otras autoridades.
De acuerdo con los
artículos 272 y 352 de la Constitución, la ordenanza o el acuerdo que organice
la respectiva contraloría debe dotarla de la estructura, del recurso físico y
humano necesario al desarrollo de las funciones, asignándole el presupuesto correspondiente,
señalando al respecto los montos atinentes a los gastos de funcionamiento de la
entidad durante la vigencia fiscal.
Dichos recursos no pueden consistir en porcentajes de los presupuestos
de las entidades descentralizadas municipales, sino en guarismos específica y
directamente asignados en el presupuesto para el funcionamiento de la
respectiva contraloría.
- Así, ni la Constitución ni la ley
617 de 2000 establecieron un trato discriminatorio en relación con la
composición presupuestal de los organismos de control fiscal en el plano
territorial, y mucho menos frente a las antes denominadas comisarías. Por ello mismo, cuando la norma cuestionada
indica la disminución presupuestal de las antiguas comisarías en menos un punto
porcentual está siendo discriminatoria, está dando un trato diferente a los
iguales, sin existir razón o fundamento, dado que todos los departamentos deben
ser manejados, dotados y administrados bajo los mismos parámetros que establece
tanto la Constitución como la ley. Es
decir, se está violando el derecho a la igualdad, toda vez que los demás
departamentos sí cuentan con los recursos en las condiciones y forma que
estipula la Constitución y la ley.
- Por otra, al comparar el título de
la ley 715 de 2001 con el contenido del artículo demandado, el 97, resulta
claro que no hay unidad de materia, por cuanto no existe relación de conexidad
entre ese título y el aparte resaltado del inciso tercero de dicho artículo, ya
que “dicha disposición surgió al
ordenamiento jurídico en razón de regular lo pertinente a la asignación de
competencias normativas atribuidas a las entidades territoriales, fijación de
servicios a cargo de las entidades territoriales y la participación de los
entes territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, diferente al
hecho, que en la norma demandada se establezca, sin existir motivo o fundamento
la manera como se deben financiar las contralorías de las antiguas comisarías
para su funcionamiento y aún más estableciendo un punto porcentual inferior al
de las demás contralorías departamentales”.
- En el título de
la ley no se hace mención a la disminución y variación del presupuesto para las
contralorías, ni mucho menos del correspondiente a las antiguas comisarías.
3. Intervención de la Universidad Santo Tomás
El ciudadano Rafael E. Osteau de Lafont Pianeta interviene en
representación de esta universidad para afirmar que en el presente caso procede
la declaratoria de inexequibilidad de la regla acusada, o en su defecto, las
expresiones antiguas comisarías y menos un punto porcentual,
contenidas en el mismo precepto . Sus
argumentos se resumen así:
- La norma impugnada contiene dos
preceptos razonablemente separables, así:
a) una prohibición: las
contralorías de las antiguas comisarías no podrán financiarse con recursos de
transferencias; b) una permisión: su funcionamiento sólo podrá ser financiado
con ingresos corrientes de libre destinación del Departamento dentro de los
límites de la ley 617 de 2002 menos un punto porcentual.
- Conforme al artículo 287 superior
las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades
propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos
y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a
participar en las rentas nacionales.
- En este orden de ideas, de acuerdo
con el artículo 356 de la Constitución le corresponde a la ley fijar los
servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios,
para lo cual se crea el Sistema General de Participaciones de las entidades
territoriales en las rentas de la Nación.
- En lo atinente a la autonomía
administrativa de las entidades territoriales y su relación con la vigilancia
de la gestión fiscal, el artículo 272 superior determina que la misma en los
departamentos, distritos y municipios en donde haya contralorías, “...corresponde a éstas y se ejerce en forma
posterior y selectiva”. Igualmente,
en lo relativo a los departamentos el inciso tercero de la prenotada norma
dispone que corresponde a las asambleas organizar las respectivas contralorías
como “...entidades técnicas dotadas de
autonomía administrativa y presupuestal”.
- Ahora, frente al
texto demandado debe agregarse que, si bien el Legislador puede prohibirle a
las entidades territoriales la utilización de los recursos provenientes de las
participaciones en las rentas nacionales para financiar actividades diferentes a
las señaladas en los artículos 356 y 357 constitucionales, es lo cierto que no
existe regla superior que lo habilite para discriminar a las antiguas
comisarías, como tampoco juicio de razonabilidad que avale tal discriminación.
- Por consiguiente, conforme a su
tenor dispositivo la norma acusada resulta violatoria del artículo 13 y del
artículo 272 de la Constitución. Por
contraposición, las contralorías departamentales –sin excepción- pueden ser
financiadas con los ingresos corrientes de libre destinación de los
departamentos.
- Finalmente, es de observar que
ninguno de los preceptos contenidos en los artículos 151, 288, 356 y 357
constitucionales, fundamentos de la ley 715 de 2001, facultan al legislador
para regular específicamente lo concerniente al manejo del presupuesto de las
contralorías departamentales, y mucho menos con referencia a las antiguas
comisarías, con el agravante del menor punto porcentual; sin que tampoco exista una justificación razonada
y proporcional con respecto a las demás entidades departamentales.
4.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
El ciudadano Paul Cahn – Séller W
interviene en su condición de miembro correspondiente de esta Academia para
concluir que la norma acusada es violatoria de los artículos 272 y 13 de la
Constitución. Sus argumentos se resumen
así:
- Es ilustrativa la enorme
desigualdad que se deriva de la comparación entre la contraloría de San Andrés
con la del Vichada. Similar situación se
presenta en los casos de las contralorías del Amazonas, Guainía, Guaviare y
Vaupés.
- Partiendo de la base de que los
datos estadísticos de la demanda son fidedignos, la desigualdad de la norma
conlleva a nuestro juicio una discriminación de naturaleza política con graves
efectos económicos en contra de los territorios nacionales. Por contraste, no se detecta ninguna
justificación que explique la razón por la cual el Legislador estableció la
desigualdad comentada, “como quiera que
el inciso demandado no formaba parte del proyecto de ley presentado ante el
Congreso, sino que tuvo su origen en uno de aquellos misteriosos “añadidos” que
suelen incorporarse dentro del proceso legislativo, que tanto daño le hacen a
la justicia (...)”.
- Por otra parte nótese cómo el
Constituyente de 1991 no sólo suprimió la discriminación territorial por
considerarla violatoria del derecho a la igualdad, ya que a la vez la señaló
como contraria al principio de autonomía, de suyo ligada al derecho a la
dignidad. O como diría la Corte, ligada
al “desarrollo del hombre dentro de su
contexto social”. A cuyos efectos la
autonomía territorial sólo se ve avalada a través de un presupuesto no limitado
por el Congreso. Por el contrario, la
cuestionada restricción presupuestal está minando la autonomía constitucionalmente
reconocida.
- Con base en lo
anterior estimo que la norma censurada quebranta los artículos 272 y 13 de la
Constitución.
V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto de 1º de octubre de 2003 solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad de la norma acusada. Sus
argumentos se resumen así:
- El inciso demandado no guarda
conexidad con el resto de la ley 715 de 2001, consistente en la regulación de
las competencias y recursos para atender la prestación de los servicios de
salud y educación, y un propósito general que incluye los recursos para agua
potable y saneamiento básico.
- El Ministerio Público no se
explica por qué el aparte demandado hace referencia expresa a que las
contralorías de las antiguas comisarías no podrán financiarse con recursos de
transferencias, cuando es claro, que las contralorías departamentales no se financian
con recursos del Sistema General de Participaciones, tal y como se deduce de la
ley 617 de 2000, que en su artículo 8 indica expresamente que “Las contralorías departamentales no podrán
superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación
del respectivo departamento, los límites que se indican a continuación (...)”.
- La ley 715 de 2001 no dispone en
parte alguna que del Sistema General de Participaciones tengan que trasladarse
recursos para la financiación de las contralorías departamentales, pues según
la ley 617 de 2000, al modificar la ley 330 de 1996, con relación a las
apropiaciones departamentales para gastos de funcionamiento de las
contralorías, éstas se financian con los ingresos corrientes anuales de libre
destinación del respectivo departamento dentro de los límites que la misma ley
617 de 2000 dispone.
- Dentro de los parámetros de la ley
617 de 2000 no parece adecuada la reducción en un punto porcentual que aquí se
demanda, toda vez que esa ley se refiere a temas distintos, como son la
categorización de las entidades territoriales, la adición a la ley orgánica de
presupuesto, el fortalecimiento de la descentralización y la racionalización
del gasto público nacional.
- De otro lado, si se examina el
título del artículo 97 de la ley 715 de 2001 se concluye que el inciso
demandado no acopla al mismo, dado que mientras ese título se refiere a los
Gravámenes a los recursos del Sistema General de Participaciones, dicho inciso
trata sobre la financiación de las contralorías de las antiguas comisarías, que
nada tiene que ver con tales gravámenes.
- La norma censurada pugna con el principio
de igualdad, ya que el argumento de que existen departamentos que antiguamente
eran comisarías, no es fundamento suficiente para reducirles el presupuesto
previsto para la financiación del ejercicio de su control fiscal, el cual se ve
afectado.
- En efecto, la circunstancia de que
algunos de los actuales departamentos hayan sido comisarías, no es criterio
suficiente para considerar que ellos merezcan una reducción presupuestal en
punto a sus contralorías, dado que ello resulta desproporcionado e inequitativo
frente a otras contralorías departamentales que se encuentran en la misma
categoría presupuestal. El principio de
igualdad resulta quebrantado, pues no resulta justo que departamentos e incluso
municipios que manejen presupuestos similares a los de las antiguas comisarías,
asignen para gastos de funcionamiento de sus contralorías recursos que
discrepan sustancialmente de los asignados a las contralorías de las antiguas
comisarías.
- Es de observar que con esa
reducción presupuestal se afecta el ejercicio de la función fiscalizadora
prevista en el artículo 272 de la Constitución, en concordancia con el artículo
168 ibídem, tan cara al control sobre la gestión fiscal en los órdenes
nacional, departamental, distrital y municipal.
- Por último, es pertinente señalar
que en el historial de los distintos debates realizados en el trámite
legislativo de dicho proyecto de ley, no se encuentra antecedente o
intervención alguna que justifique las razones por las cuales dicho inciso fue
incorporado por el legislativo en el curso de los debates, pues éste no estaba
consagrado en el proyecto inicial presentado por el Gobierno, como lo demuestra
la Gaceta del Congreso No. 500 de 27 de septiembre de 2001, página 17, en donde
sólo se observan los dos primeros incisos del artículo impugnado. El proyecto de ley se adicionó parcialmente
según Gaceta del Congreso No. 600 de 23 de noviembre de 2001, y en la ponencia
para segundo debate se introdujo una nueva modificación, según consta en la
Gaceta del Congreso No. 645 de 13 de diciembre de 2001, sin que mediara
explicación alguna con relación a dicho cambio.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es competente para
decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, con
arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda
vez que ellas forman parte integrante de una ley.
2. Planteamiento del Problema
La demandante afirma que el inciso
acusado es contrario a la Constitución porque vulnera su Preámbulo y sus
artículos 1, 13, 268 y 272, toda vez que desatiende el propósito
descentralizador y de autonomía territorial que prescribe el ordenamiento
superior; afecta el presupuesto de las contralorías de los departamentos
afectados, y por tanto, lesiona su competencia para el ejercicio del control
fiscal sobre las entidades vigiladas.
Además, que el dispositivo acusado genera una situación de desigualdad
entre las contralorías de las antiguas comisarías y las demás contralorías
departamentales, que no cuenta con ningún tipo de respaldo o
justificación. Quebrantándose así el
artículo 13 de la Constitución.
En orden a la solución del caso
planteado, la Corte se concentrará en el estudio de los siguientes temas: (i)
acerca del sistema general de participaciones; (ii) titularidad de los derechos
fundamentales en cabeza de la persona
jurídica de derecho público; (iii) el
control fiscal territorial y su financiación;
(iv) el caso concreto.
1. Acerca del Sistema General de Participaciones
A través del artículo
356 de la Constitución se creo el Sistema General de Participaciones de los
departamentos, distritos y municipios, en orden a proveer los recursos para
financiar adecuadamente la prestación de los servicios a su cargo. A tales efectos la Constitución le defirió a
la ley la competencia para fijar, tanto los servicios a cargo de los entes
territoriales, como los servicios a cargo de la Nación.
En este espectro la
norma estableció un orden de prioridades para la ejecución de tales recursos,
destacando en su orden al servicio de salud y los servicios de educación
preescolar, primaria, secundaria y media, de tal suerte que se garantice la
prestación de los servicios y la ampliación de su cobertura.
Para efectos de la
reglamentación de los criterios de
distribución, el artículo 356 dispuso:
La
ley reglamentará los criterios de distribución del sistema general de
participaciones de los departamentos, distritos y municipios, de acuerdo con
las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para
poner en operación el sistema general de participaciones de éstas, incorporando
principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto
entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad.
b) Para otros sectores: población, reparto entre población urbana y
rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
En concordancia con lo anterior el
artículo 357 ibídem señaló reglas sobre el incremento anual del monto del
sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y
municipios.
Con arreglo a estas directrices
constitucionales, en adelante el margen de configuración legislativa se hizo
más flexible respecto de la concreción de los criterios y montos de los
recursos necesarios para atender los servicios a cargo de las entidades territoriales. Lo cual significa que sin perjuicio del
carácter prioritario que ostentan los servicios de salud y educación, bien
puede la ley estipular criterios y montos de distribución para otros sectores
del orden territorial.
Sobre este tema, en sentencia C-871
de 2002 dijo la Corporación:
La participación de
las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, el SGP y
el sentido del Acto Legislativo 01 de 2001
7.- La
Constitución de 1991 es autonómica y por ello quiso fortalecer financieramente
a las entidades territoriales, para que pudieran cumplir las nuevas funciones
que les eran atribuidas, en desarrollo del principio de que no deben
descentralizarse competencias sin la previa asignación de recursos suficientes
para atenderlas (CP art. 356). Sin embargo, con el fin de evitar desequilibrios
regionales, la Asamblea Constituyente mantuvo los ingresos tributarios más
dinámicos en el orden nacional, pero estableció un derecho de las entidades
territoriales a participar en un componente de esos ingresos nacionales (CP
art. 287). La obvia contrapartida de ese derecho de las entidades territoriales
era la obligación de que un porcentaje de los ingresos corrientes fuera
obligatoriamente distribuido a las entidades territoriales, ya sea por vía del
situado fiscal, que correspondía a los departamentos y a los distritos, ya sea
por la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.
Además, los artículos 356 y 357, que regulaban estas transferencias y
participaciones, establecieron un aumento anual de las mismas como porcentaje
de los ingresos corrientes de la Nación (de ahora en adelante ICN).
8- Este
diseño fue criticado porque se consideraba que generaba ineficiencia y
desequilibrios fiscales, al menos por tres razones: de un lado, la separación
entre situado fiscal y participación de los municipios en los ingresos
corrientes había generado duplicidad de funciones entre las entidades
territoriales, sin que fuera muy claro por qué determinados porcentajes de
dineros iban a los departamentos y otros a los municipios. De otro lado, los
criterios de distribución señalados por la misma Carta, según la cual, por
ejemplo, 15% del situado fiscal (el llamado situado territorial) era repartido
por partes iguales entre departamentos y distritos, fueron considerados
demasiado rígidos, pues no atendían a la diversidad de poblaciones entre las
distintas entidades territoriales. Y, finalmente, el sistema de cálculo del
monto de las transferencias, que se basaba en un porcentaje creciente de los
ICN, fue juzgado demasiado inflexible, de suerte que se le responsabilizó de ser
un factor importante en el agravamiento del déficit fiscal nacional.
9- Para
enfrentar esas dificultades, el Acto Legislativo 01 de 2001 cambió el anterior
esquema en tres puntos esenciales: de un lado, creó el SGP, que reagrupa el
anterior situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la distinción entre esos dos
conceptos. A partir de esta normatividad, los municipios, distritos y
departamentos participan de un mismo sistema (el SGP) y corresponde a la ley
regular la distribución de esos dineros entre esas entidades territoriales, de
acuerdo al reparto de competencias que la misma ley establezca para cada una de
ellas.
De otro
lado, ese Acto Legislativo modificó la fórmula de liquidación de las
transferencias, las cuales ya no estarán ligadas a los ICN del año respectivo,
como la hacía la regulación precedente. La nueva normatividad establece un
régimen permanente, que comenzará a regir a partir de 2008, y según el cual el
incremento de esas participaciones se calculará a partir del promedio de la
variación porcentual que tengan los ICN durante los cuatro años anteriores. Y
prevé un régimen transitorio, para el período comprendido entre 2002 y 2008, en
donde el monto de los dineros del SGP queda temporalmente desvinculado de la
evolución de los ICN y dependerá esencialmente de la tasa de inflación (CP art.
257, Parágrafo transitorio 2).
Finalmente,
el Acto Legislativo flexibilizó la destinación de esos dineros. Así,
anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la
salud y la educación, mientras que la nueva regulación, si bien mantiene que
esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la educación, admite que
sean destinados a otros sectores. Y además, la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de
reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la
anterior normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los
criterios y montos de reparto. (Destaca
la Sala).
En
anterior oportunidad, esta Corte ya había estudiado los objetivos y finalidades
de este Acto Legislativo. Así, la sentencia C-644 de 2002 recordó que esa
reforma constitucional hace parte de una serie de medidas encaminadas a
solucionar el déficit público. Sus objetivos fueron devolver la dinámica a la
economía; fortalecer los fiscos nacionales y regionales; corregir los excesos
de gasto; desarrollar reglas que impidan hacia el futuro un descontrol en las
finanzas públicas y acumular los recursos para cubrir los pasivos pensionales.[1]
En esencia, esta reforma respondió a “la
necesidad urgente de devolverle viabilidad a las finanzas públicas, tanto
nacionales como departamentales y municipales”[2].
Afirmó entonces el fallo citado que el Acto Legislativo “no solo se centra en la modificación de las transferencias a las
regiones, sino que adicionalmente limita el crecimiento del gasto de
funcionamiento en el Gobierno Central.” [3]
Posteriormente, en sentencia C-918
de 2002 reiteró -y agregó- la Corte lo anterior, expresando:
13- La ley
617 de 2002 (sic)[4]
desarrolla el Acto Legislativo 01de 2001, el cual modificó en forma importante
el régimen de participaciones de las entidades territoriales en los ingresos
corrientes de la Nación. En particular, y tal y como esta Corte lo ha explicado
en anteriores ocasiones[5],
esa reforma creó el Sistema General de Participaciones (de ahora en adelante
SGP), que reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la
distinción entre esos dos conceptos. Igualmente ese acto legislativo modificó
la fórmula de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán
ligadas a los ingresos corrientes de la Nación del año respectivo, como la
hacía la regulación precedente. Además, el acto legislativo flexibilizó la
destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado fiscal
financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la nueva
regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la
salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y además,
la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de reparto, pues
abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la anterior
normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los
criterios y montos de reparto.
14- Esta reforma hacía necesaria una ley que regulara
sus alcances, no sólo por las modificaciones que introdujo al régimen
constitucional de las transferencias sino, además, por el importante papel que
juega la ley en esta materia. En efecto, salvo lo expresamente definido por la
Carta, corresponde a la ley determinar elementos básicos del SGP, como los
servicios a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos y los
municipios, así como señalar los criterios para la distribución de los dineros
del SGP. En tal contexto, la finalidad de la Ley 617 de 2002 (sic) es
precisamente desarrollar el Acto Legislativo No 01 de 2001, para lo cual dicta
normas para distribuir los recursos y las competencias del SGP, señala
criterios para su destinación, (...).
Así entonces, a
partir de la iniciativa legislativa que el artículo 356 superior le dispensa al
Gobierno, la capacidad de configuración del Legislador se hace más amplia en
relación con la reglamentación de los criterios de distribución de los recursos
comprendidos en el sistema general de participaciones, de suyo vinculados a la
atención de los servicios a cargo de las entidades territoriales. En virtud de lo cual, un primer desarrollo
legal en torno al sistema general de participaciones lo hallamos en la ley 715
de 2001, de la cual se ocupará la Sala al examinar la norma acusada.
2. Titularidad de los Derechos Fundamentales en
cabeza de la Persona Jurídica de Derecho Público
En torno a este
tema afirmó esta Corporación en sentencia SU-182 de 1998:
Esta, a
juicio de la Sala Plena, es ocasión propicia para que la Corte reafirme su ya
reiterada doctrina en lo relativo a los derechos fundamentales de las personas
jurídicas y en particular, por las características del caso, los que puedan
corresponder a las de Derecho Público.
Es en
principio la dignidad de la persona humana, cuya protección y promoción
constituyen finalidades primordiales del Estado y del orden jurídico, la que
sirve de fundamento a la proclamación constitucional e internacional de los
derechos fundamentales, motivo por el cual, aun en el caso de derechos
inherentes a aquélla pero no enunciados expresamente, existe una garantía en el
más alto nivel normativo para su protección y efectividad (art. 94 C.P.).
Pero, del
hecho de que se predique de la persona natural un conjunto de derechos básicos
e inalienables alrededor de los cuales la Carta Política edifica todo un
sistema jurídico organizado precisamente con miras a su plena y constante
realización, no se desprende que ese ámbito -el de cada individuo de la especie
humana- agote por completo el núcleo de vigencia y validez de los derechos
constitucionales de carácter fundamental, cuando en la sociedad actúan -y cada
vez representando y comprometiendo de manera más decisiva los derechos de
aquélla- las denominadas personas jurídicas, surgidas merced al ejercicio de la
libertad de asociación entre las naturales o por creación que haga o propicie
el Estado.
Hay
derechos de las personas jurídicas, que ellas pueden reclamar dentro del Estado
Social de Derecho y que las autoridades se obligan a respetar y a hacer que les
sean respetados. Y, claro está, entre la inmensa gama de derechos que les
corresponden, los hay también fundamentales, en cuanto estrechamente ligados a
su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden
jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas
naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos
los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto.
La
naturaleza propia de las mismas personas jurídicas, la función específica que
cumplen y los contenidos de los derechos constitucionales conducen
necesariamente a que no todos los que se enuncian o se derivan de la Carta en
favor de la persona humana les resulten aplicables.
Pero, de
los que sí lo son y deben ser garantizados escrupulosamente por el sistema
jurídico en cuanto de una u otra forma se reflejan en las personas naturales
que integran la población, la Corte Constitucional ha destacado derechos
fundamentales como el debido proceso, la igualdad, la inviolabilidad de
domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la inviolabilidad de
los documentos y papeles privados, el acceso a la administración de justicia,
el derecho a la información, el habeas
data y el derecho al buen nombre, entre otros.
En
conexidad con ese reconocimiento, ha de señalar la Corte que las personas
jurídicas tienen todas, sin excepción, los enunciados derechos y que están
cobijadas por las garantías constitucionales que aseguran su ejercicio, así
como por los mecanismos de defensa que el orden jurídico consagra. De allí que
la Corte Constitucional haya sostenido desde sus primeras sentencias que son
titulares no solamente de los derechos fundamentales en sí mismos sino de la
acción de tutela para obtener su efectividad cuando les sean conculcados o
estén amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un
particular (art. 86 C.P.).
Al
respecto cabe reiterar lo dicho varias veces:
"Para
los efectos relacionados con la titularidad de la acción de tutela se debe
entender que existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de
la persona humana, como el derecho a la vida y la exclusión de la pena de
muerte (artículo 11); prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes (artículo 12); el derecho a la intimidad
familiar (artículo 15); entre otros.
Pero otros
derechos ya no son exclusivos de los individuos aisladamente considerados, sino
también en cuanto se encuentran insertos en grupos y organizaciones, cuya
finalidad sea específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o
realizar los intereses comunes.
En
consecuencia, en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales
fundamentales de las personas jurídicas, no per se, sino en tanto que vehículo
para garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las personas
naturales, en caso concreto, a criterio
razonable del Juez de Tutela.
Otros
derechos constitucionales fundamentales, sin embargo, las personas jurídicas
los poseen directamente: es el caso de la inviolabilidad de la correspondencia
y demás formas de comunicación privada (artículo 15 de la Constitución), la
libertad de asociación sindical (artículo 38); el debido proceso (artículo 29),
entre otros.
Luego las
personas jurídicas poseen derechos constitucionales fundamentales por dos vías:
a)
indirectamente: cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la
tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales
asociadas.
b)
directamente: cuando las personas jurídicas son titulares de derechos
fundamentales no porque actúen en sustitución de sus miembros, sino que lo son
por sí mismas, siempre, claro está, que esos derechos por su naturaleza sean
ejercitables por ellas mismas. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de
Revisión. Sentencia T-411 del 17 de junio de 1992. M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero)
"Una
vez más debe insistir la Corte en que la forma de protección que a los derechos
constitucionales fundamentales brinda el artículo 86 de la Carta Política no
comprende únicamente a las personas naturales, (...) sino que se extiende a las
personas jurídicas". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión.
Sentencia T-551 del 7 de octubre de 1992).
Dentro de
las personas jurídicas, las estatales propiamente dichas así como las de
capital mixto - público y privado- no están excluidas de los derechos
fundamentales, en lo que se ajuste a su naturaleza, actividad y funciones, toda
vez que, por conducto de sus órganos y con indudable repercusión en el interés
y en los derechos de los seres humanos, son sujetos que obran con mayor o menor
autonomía dentro del cuerpo social, que no puede menos de reconocer su
existencia y su influjo, benéfico o perjudicial según cada caso, como tampoco
ignorar sus obligaciones, deberes, cargas y prerrogativas. La persona jurídica
pública no es un simple enunciado teórico ni una ficción, como durante algún
tiempo lo aceptaron la ley y la doctrina, sino una incontrastable y evidente
realidad que las normas no ignoran ejerce derechos y contrae obligaciones.
(...)
La Corte
debe ahora reafirmar que, en la medida en que las personas jurídicas de Derecho
Público ejercen funciones públicas, están supeditadas a la Constitución y a la
ley en relación con ellas y por tanto no podrían ejercer acción de tutela para
esquivar su cumplimiento ni las responsabilidades inherentes a tal ejercicio,
ni tampoco por fuera del ámbito de competencias que les corresponden, pero ello
no obsta para que, según ha señalado la doctrina constitucional en varias
ocasiones, deba reconocer el juez de constitucionalidad la existencia de
principios y derechos de carácter universal a los cuales puede apelarse
indistintamente por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas. Tal
ocurre, por ejemplo, con los principios objetivos
de índole procesal - que desde el punto de vista subjetivo sustentan el derecho de toda persona al debido proceso -,
aplicables y exigibles a todos los trámites judiciales y administrativos, en
los cuales, si las personas jurídicas de Derecho Público son partes o terceros
afectados, tienen derecho fundamental a la plenitud de las garantías
constitucionales.
Reitérase, entonces, la doctrina
sentada en Sentencia C-360 del 14 de agosto de 1996 (M.P.: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz), en la que con entera claridad se expresó que "las
personas jurídicas de Derecho Público pueden ser titulares de aquellos derechos
fundamentales cuya naturaleza así lo admita y, por lo tanto, están
constitucionalmente habilitadas para ejercitarlos y defenderlos a través de los
recursos que, para tales efectos, ofrece el ordenamiento jurídico".
3.
El Control Fiscal Territorial y su financiación
Tal y como
lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de la
Constitución de 1991 el control fiscal adquiere una dimensión que lo vincula
permanentemente con la realización de los fines del Estado, toda vez que en
adelante la función controladora habrá de girar en torno a la gestión fiscal de
la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
estatales; gestión fiscal[6]
que, según se sabe, en su sentido
finalístico se proyecta hacia la concreción de las tareas públicas, en el marco
de la colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado.
Con
fundamento en el principio de autonomía territorial, la titularidad y ejercicio
del control fiscal de las entidades territoriales se estableció en el artículo
272 bajo los siguientes términos:
La
vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y
selectiva.
La de los
municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley
determine respecto de contralorías municipales.
Corresponde a las asambleas y a los
concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como
entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal.
(...)
De este modo se reconoce como regla
general, la de que la vigilancia de la gestión fiscal de cada departamento, de
cada distrito y de cada municipio, estará a cargo de la respectiva contraloría
departamental, distrital o municipal. En
cabal consonancia con el principio de autonomía territorial que estipula la Constitución
en pro del crecimiento y desarrollo de las mencionadas entidades.
Sin embargo, atendiendo tanto a la
circunstancia de que en la Constitución no existen derechos absolutos, como a
las condiciones fiscales de los municipios del país, la misma Carta dispone
que, salvo lo que la ley determine respecto de las contralorías municipales, la
vigilancia de la gestión fiscal de los municipios le corresponde a las
asambleas departamentales.
En este sentido el artículo 65 de la ley 42
de 1993 se limitó a prescribir que:
Las contralorías departamentales,
distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su
jurisdicción de acuerdo a los principios, sistemas y procedimientos
establecidos en la presente ley.
Posteriormente la
ley 617 de 2000 se refirió al tema de las contralorías territoriales en la
perspectiva de los gastos de funcionamiento, ley que fue demandada, y respecto
de la cual dijo en lo pertinente la Corporación en sentencia C-837 de 2001:
En
desarrollo de la categorización municipal y distrital prevista en el artículo 2
de la ley 617, a través del artículo 21 ibídem se precisaron los casos y
condiciones en que habrá lugar a la creación y supresión de las contralorías
distritales y municipales. De suerte tal
que sólo los municipios y distritos de categoría especial y primera, y los de
segunda que tengan más de cien mil habitantes, podrán crear y organizar sus
propias contralorías, advirtiendo que en los casos de incapacidad económica de
alguno de los anteriores para financiar los gastos de funcionamiento, refrendada
por la Contaduría General de la Nación, deberán suprimirse las respectivas
contralorías. De lo cual se infiere que,
con un carácter general la ley supeditó la existencia de las contralorías
municipales y distritales a la capacidad económica de los municipios y
distritos señalados, esto es, las sometió a la viabilidad financiera de los
mismos, en el entendido de que un tal reto de eficiencia fiscal contribuye
válidamente a la realización de la autonomía territorial, y por ende a la
progresiva construcción de los grados de capacidad institucional que requiere
la célula de la organización político administrativa del país.
Prosigue
el artículo 21 disponiendo en su parágrafo que la Contraloría Departamental
debe asumir la vigilancia de la gestión fiscal en los municipios o distritos
que carezcan de ente fiscalizador. Caso
en el cual, por sustracción de materia no será dable el cobro de la cuota de
fiscalización o cualquier otra modalidad de imposición. Asimismo, a través del parágrafo transitorio
del artículo 21 se fijó el 31 de diciembre de 2000 como la fecha de supresión
de las contralorías adscritas a los municipios o distritos de categoría 2ª,
distintas a las autorizadas en el presente artículo, 3ª, 4ª, 5ª y 6ª. Consecuentemente, a partir de la vigencia
fiscal 2001 ya no podrán apropiarse partidas ni ordenarse gasto alguno para
financiar el funcionamiento de tales contralorías, excepción hecha de las
erogaciones necesarias a su liquidación.
Según
se ve, la norma en cuestión no atenta contra el instituto del control fiscal,
pues, simplemente, al amparo de los postulados constitucionales toma el
referente financiero de los municipios y distritos para determinar la
viabilidad presente y futura de sus contralorías. A tales respectos, para una mejor ilustración
acerca del basamento constitucional obsérvese cómo la Carta estipula en su
artículo 272 que:
“La
vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a estas y se ejercerá en forma posterior y
selectiva.
“La
de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la
ley determine respecto de contralorías municipales”
Anunciando
de entrada un claro deslinde funcional entre el radio de acción de la
Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, el
artículo 272 destaca la competencia de estas contralorías para ejercer el
control fiscal dentro de sus respectivas jurisdicciones. Seguidamente establece el carácter subsidiario
de las contralorías municipales y distritales frente a las contralorías
departamentales adscritas a los respectivos departamentos de los cuales ellas
puedan formar parte. Supeditación que en
todo caso puede experimentar modificaciones a voluntad del Legislador, tal como
ha ocurrido al tenor de la ley 617 de 2000.
Desde luego que en ejercicio del poder configurativo que preside la
función legisladora el Congreso bien podía, como en efecto lo hizo, estipular
reglas generales sobre creación y supresión de contralorías municipales y
distritales. No se trata, como lo
insinúan los actores, de una sibilina conspiración del Legislador contra el
instituto del control fiscal en términos territoriales. Pues bien vistas las cosas, lo que el
artículo 21 hace es ponerse a tono con el inciso segundo del artículo 272
Superior, en tanto preservó la existencia de contralorías municipales y
distritales bajo ciertos requisitos y condiciones, lo que a derechas implica
también una virtual exigencia de sentido
de realidad financiera para los municipios y distritos, por cuanto: no se justifica la existencia de contralorías
municipales o distritales donde se carece de los recursos indispensables para
atender siquiera sus gastos de funcionamiento, toda vez que ello resulta
indicativo, no sólo de la incapacidad económica en que se pueda encontrar la
respectiva entidad territorial, sino también del potencial sacrificio de
partidas que gozan de mayor prioridad – tales como las relativas al gasto
público social- constitucional y legal.
Bajo esta cuerda el criterio de proporcionalidad no puede ser extraño a
la relación que debe fluir entre los gastos de funcionamiento de los municipios
y distritos y los gastos de funcionamiento de sus respectivas contralorías,
toda vez que: no sería sano que la
actividad controladora resulte más onerosa que la gestión que se pretende
vigilar.
Por lo demás, la aplicación del precepto combatido no
invalida ni coarta la acción fiscalizadora que constitucional y legalmente
atañe a las contralorías departamentales en los municipios y distritos de su
jurisdicción. Por donde, las
contralorías departamentales se mantienen sin solución de continuidad en
cumplimiento del carácter preponderante que les concede el artículo 272
Superior. En consecuencia, dado su
talante constitucional, el artículo 21 de la ley 617/00 habrá de permanecer
dentro del ordenamiento legal.
Así las cosas, conforme al artículo 21 de la ley 617
de 2000 el ejercicio fiscalizador de las contralorías departamentales salió
robustecido en relación con los factores territorial y funcional de
competencia, toda vez que, en el evento de la incapacidad económica de todos
los municipios y distritos de un mismo departamento, la contraloría
departamental correspondiente deberá asumir la vigilancia de la gestión fiscal
de todos ellos. De lo cual se sigue que,
la supresión de contralorías municipales y distritales está en relación
directamente proporcional con el incremento de la carga de trabajo de las
respectivas contralorías departamentales.
En otras palabras, la función fiscalizadora de las contralorías
departamentales aumenta en volumen a medida que se suprimen las contralorías
municipales y distritales del departamento que las cobija geográficamente.[7]
Paralelamente el segundo inciso del artículo 8 de la
misma ley estableció:
Las Contralorías departamentales no podrán superar como porcentaje de
los ingresos corrientes anuales de libre destinación del respectivo
departamento, los límites que se indican a continuación:
Categoría Límite
gastos Contralorías
Especial 1.2%
Primera 2.0%
Segunda 2.5%
Tercera y Cuarta 3.0%
Es decir, con referencia a los ingresos corrientes
anuales de libre destinación del orden departamental, de acuerdo con la
categoría presupuestal de cada departamento, la respectiva contraloría debe
sujetar sus gastos a un tope máximo que al efecto se estipula
taxativamente. Se trata entonces de una
regla general que contempla unos porcentajes diferenciales limitativos,
directamente vinculados a la categoría presupuestal que a los departamentos
corresponda a la luz del artículo 1 de la ley 617 de 2000. Siendo claro que el factor relevante para la
fijación y aplicación de dichos topes es la categoría presupuestal que cobije
al respectivo departamento.
Categorización que a su turno obedece a dos criterios básicos: número de habitantes y monto anual de los
ingresos corrientes de libre destinación del correspondiente departamento.
4. El Caso Concreto
4.1. El Congreso de la República expidió la ley 715 de
2001, “por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”.
En el artículo 97 de la ley se dispuso:
Artículo 97. Gravámenes a los recursos del Sistema General de Participaciones.
En ningún caso podrán establecer tasas, contribuciones o porcentajes de
asignación a favor de las contralorías territoriales, para cubrir los costos
del control fiscal, sobre el monto de los recursos del Sistema General de
Participaciones.
Los recursos transferidos a las entidades
territoriales por concepto del Sistema General de Participaciones y los gastos
que realicen las entidades territoriales con ellos, están exentos para dichas
entidades del Gravamen a las transacciones financieras.
Las
contralorías de las antiguas comisarías no podrán financiarse con recursos de
transferencias. Su funcionamiento sólo podrá ser financiado con ingresos
corrientes de libre destinación del Departamento dentro de los límites de la
Ley 617 de 2000 menos un punto porcentual.
El actor demandó el tercer inciso de este artículo,
por considerarlo contrario a los artículos 1, 13, 268 y 272 de la Constitución
Política.
4.2. En lo tocante a la supuesta violación del derecho
a la igualdad, según se vio en el numeral 2º de esta sentencia, el cargo
resulta improcedente por cuanto las personas jurídicas de derecho público no
pueden ser titulares del derecho fundamental a la igualdad. Por consiguiente, el cargo por vulneración
del artículo 13 superior no está llamado a prosperar.
4.3. En relación con los artículos 1, 268 y 272 de la
Constitución la Sala tampoco encuentra motivos dignos de propiciar una
declaración de inexequibilidad, toda vez que, si bien es cierto que Colombia se
erige como un Estado Social de Derecho que reivindica la descentralización y la
autonomía de sus entidades territoriales; resulta igualmente claro que la
autonomía de que gozan las entidades territoriales se puede limitar, siendo por
tanto dable una razonable y proporcional restricción de la misma, siempre y
cuando no se anule su núcleo esencial.
Restricción que milita en virtud de la armonía que debe existir entre la
autonomía territorial y el carácter unitario del Estado Colombiano.
Sobre la relación dialéctica que se da entre estos dos
extremos institucionales dijo la Corte en Sentencia C-579 de 2001:
6.2. La
unidad y la autonomía en el Estado colombiano.
De conformidad con la Constitución, Colombia es un Estado unitario, y
simultáneamente, las entidades territoriales tienen autonomía para manejar sus
propios asuntos. Es el Legislador quien está constitucionalmente habilitado
para definir el grado de autonomía de tales entidades, ya que, de conformidad
con el artículo 287 Superior, dicha facultad se habrá de ejercer “dentro de los
límites de la Constitución y la ley”. Sin embargo, al delimitar la autonomía
territorial, el Legislador debe respetar unos ciertos mínimos, que resultan
esenciales para hablar de un régimen descentralizado verdaderamente autónomo -
esto es, debe respetar el núcleo esencial de la autonomía territorial,
entendida ésta como un derecho y como una garantía institucional: no puede
establecer reglas que vacíen dicha atribución de su contenido esencial. En la
sentencia C-720/99, esta Corporación afirmó sobre el particular: “no puede la
ley, so pretexto de diseñar el régimen de ordenamiento territorial, establecer
normas que limiten a tal punto la autonomía de las entidades territoriales que
sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que
tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses”.
En otras palabras, el equilibrio entre la
unidad y la autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas
(C-535/96): la autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera
instancia por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una
uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general
nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la
centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación
y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio
nacional, así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez,
se encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial
(sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la capacidad de
gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una
regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los
parámetros de un orden unificado por la ley general.
En ese sentido, la autonomía no equivale a
autarquía ni a soberanía de las entidades territoriales: debe entenderse como
la concordancia de la actividad de éstas con un género superior, que no rompe
el modelo del Estado unitario. Según la sentencia C-216/94, “así como es una
impropiedad confundir autonomía y autarquía, es también nocivo desconocer, en
aras de la defensa del Estado unitario, la gestión propia de los intereses
parciales a los entes descentralizados, porque implica desconocer el núcleo
esencial de la descentralización. La razón es simple, pues corresponde ordenar
un fin a aquel a quien corresponde dicho fin; si el fin es general, será de
competencia legal; si el fin es parcial y concreto, corresponde ordenarlo al
directamente responsable de dicho interés”. Es decir que, tal como se afirmó en
la sentencia C-284/97, la autonomía “no significa autarquía, sino que comporta
la atribución de competencias propias y la afirmación de derechos y poderes
exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado.
De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los términos
de la Constitución y de la ley; no le es posible en consecuencia al legislador
dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de la referida
autonomía y, por lo tanto, las limitaciones que eventualmente establezca deben
ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la
finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado”.
En esta última oportunidad, se sintetizó la
tensión entre unidad y autonomía así: “la conciliación entre los principios de
unidad y autonomía, ha de hacerse bajo (sic) el entendido de que según lo
establece el art. 287 de la Constitución, las entidades territoriales son
titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen
por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de
otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De
esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior,
igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del
espacio que según dicha autonomía se les reconoce”.
En el presente caso la autonomía territorial en
materia de control fiscal no sufre desmedro alguno, dado que el inciso
cuestionado no está suprimiendo ni fracturando la entidad propia de las
contralorías de los departamentos que antiguamente fueron comisarías; antes
bien, solamente está señalando una prohibición y una restricción en torno a la
financiación de los gastos de funcionamiento.
Ejercicio regulador que corresponde a la capacidad de configuración
legislativa que informa las competencias del Congreso de la República al tenor
de los artículos 267 y 272 de la Constitución, donde para el caso, la regla
acusada mantiene vigentes las contralorías de los departamentos que
antiguamente fueron comisarías, y por ende, la función controladora sobre la
gestión fiscal de los departamentos y municipios que lo requieran. Por consiguiente, en relación con los
artículos 267 y 272 de la Constitución los cargos no pueden prosperar.
4.4. Veamos ahora qué ocurre con la norma demandada,
de cara al artículo 287 de la Constitución.
A tal efecto la Sala considera pertinente, en primer lugar, reiterar la
jurisprudencia que la Corporación ha producido en torno a la restricción de la
autonomía financiera de las entidades territoriales, tal como se lee en la
C-579 de 2001, donde al respecto afirmó la Corte:
6.3. La
mayor amplitud de la potestad legislativa en materia financiera y presupuestal.
En general, debe admitirse que el
Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos
atinentes a la administración territorial, cuando se trata de asuntos
presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el núcleo esencial de la
autonomía de los entes descentralizados territoriales se reduce correlativamente,
en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre
y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en
concreto. Ello se deduce, fundamentalmente, de dos razones.
En primer lugar, por mandato del artículo
334 constitucional, la dirección general de la economía corresponde al Estado,
y en particular al titular de la función legislativa nacional. En ese sentido,
por ser el Legislador el encargado de trazar las políticas macroeconómicas de la
Nación, mal haría el intérprete del texto constitucional en admitir que la
autonomía de las entidades territoriales se pueda convertir en un factor que
impida el adecuado diseño y desenvolvimiento de dicha política - es decir, en
un factor de desestabilización macroeconómica-. No debe olvidarse que, para
efectos de las reglas arriba señaladas sobre las relaciones entre unidad
nacional y autonomía territorial, la estabilidad económica de la nación
constituye un interés de alcance eminentemente nacional, llamado a ser
objeto de una regulación expedida por el órgano nacional competente para
ello. En consecuencia, la autonomía de los entes territoriales se encuentra
limitada por la mayor potestad de intervención del Legislador nacional en
asuntos económicos, puesto que así lo exige la delicada tarea a él encomendada,
para cuyo apto (y razonable) ejercicio debe contar con herramientas lo
suficientemente eficaces. Es necesario precisar, sin embargo, que la
responsabilidad macroeconómica no es sólo propia del Legislador nacional, sino
también del Gobierno, así como de la junta directiva del Banco de la República;
(...)
Pero como ese poder
legislativo sobre la autonomía financiera de los entes territoriales tiene
límites, en la misma sentencia precisó la Corporación:
6.4.
Límites a la intervención del Legislador en los asuntos presupuestales de las
entidades territoriales.
En reiteradas oportunidades, esta Corte ha
establecido la norma general según la cual, en lo que respecta a la autonomía
financiera y presupuestal, el límite con el que cuenta el Legislador para su
intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén
regulando. Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación:
las fuentes exógenas, y las fuentes endógenas.
Las primeras proceden de la transferencia o
cesión de las rentas nacionales a las entidades territoriales, así como de los
derechos de éstas a participar en las regalías y compensaciones. Este tipo de
fuentes admite una amplia intervención del Legislador, puesto que se trata de
fuentes nacionales de financiación. “En particular, la Corte ha señalado que
nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las
cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades
territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las
prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes
exógenas de financiación (...). Sin embargo, tal destinación debe perseguir un
fin constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente
proporcionada, en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para
la consecución del fin perseguido” (C-702/99).
Los recursos provenientes de fuentes
endógenas de financiación, o recursos propios de las entidades territoriales,
implican una mayor autonomía para éstas en cuanto a su manejo. Estos son los
recursos que resultan, bien sea de la explotación de los bienes de su
propiedad, o bien las rentas tributarias propias. Estas últimas, de conformidad
con el artículo 362 de la Carta, gozan de las mismas garantías que la propiedad
y la renta de los particulares, en los términos del artículo 58 Superior. Ello
quiere decir, como lo explicó la Corte en la sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), que así como el artículo 58 de la Constitución garantiza la
propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes, y le atribuye una función
social, sujetándola por ende a lo dispuesto por el legislador, en ese mismo
sentido la Carta garantiza la propiedad de las rentas tributarias de los entes
territoriales, en los términos y condiciones que establezca la ley. Pero ello
no implica que el Legislador pueda hacer uso de sus atribuciones en forma
arbitraria; simplemente significa que conserva, por razones de política fiscal
nacional, la facultad de definir los elementos esenciales de los tributos que
podrán cobrar los entes territoriales, respetando en lo sucesivo el margen de
autonomía de éstos últimos, y tomando en consideración que sus intervenciones
deben ser razonables y proporcionales.
La
intervención del Legislador respecto de la destinación de los recursos
provenientes de fuentes endógenas es, por regla general, excepcional y
limitada. “Dado que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la
autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es
el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier
intervención legislativa en esta materia exige una justificación objetiva y
suficiente. (...) la autonomía financiera de las entidades territoriales
respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de
su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a
permanecer sólo nominalmente. (...) para que no se produzca el vaciamiento de
competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos
que provienen de fuentes endógenas de financiación - o recursos propios stricto
sensu- deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades
locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del
legislador”.(C-720/99)
Sin embargo, existen casos excepcionales en los cuales
el Legislador, en uso de las amplias atribuciones a las que arriba se ha hecho
referencia, puede intervenir en el manejo de los recursos endógenos de los
entes territoriales, siempre y cuando existan ciertas condiciones que así lo
justifiquen.
Pues bien, en el
presente caso se observa que con apoyo en el artículo 356 superior la
disposición demandada estableció la prohibición de financiar a las contralorías
de las antiguas comisarías con recursos de transferencias, esto es, con
recursos del sistema general de participaciones. Prohibición que guarda coherencia con lo
dispuesto en el artículo 8 de la ley 617 de 2000, en el sentido de que ninguna
contraloría departamental está autorizada para financiarse con recursos de
transferencias, tal como lo puso de presente la Vista Fiscal. De suerte tal que, con arreglo a la regla
general establecida en las leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 todas las
contralorías departamentales sólo se pueden financiar con ingresos corrientes
de libre destinación del departamento dentro de los límites previstos en la ley
617 de 2000.
De otra parte se
advierte que con fundamento en el artículo 302 superior la categorización de
los departamentos es adecuada y compatible en el ámbito territorial, tal como
lo reconoció esta Corporación en sentencia C-579 de 2001 al decidir sobre una
demanda de inconstitucionalidad contra la ley 617 de 2000. Ley ésta que en su artículo primero establece
la categorización presupuestal de los departamentos, a cuyos efectos cada
departamento deberá expresar sus cifras sobre población e ingresos[8],
ubicándose al punto en la categoría correspondiente. Seguidamente, en concordancia con la misma
ley se le debe dar cumplimiento al mandato del inciso tercero del artículo 97
de la ley 715 de 2001, en el sentido de que cada departamento que antiguamente
fue comisaría, una vez se haya ubicado en la categoría que le corresponda con
arreglo al artículo 1 de la ley 617 de 2000, debe restarle un punto porcentual
al límite de gastos que para las contralorías departamentales prevé el artículo
8 de esta ley. De este modo –a título de
ejemplo -, si al tenor de los artículos 1 y 8 de la ley 617 de 2000 uno de
tales departamentos se clasifica como de cuarta categoría, de acuerdo con el
inciso demandado, al restar el punto porcentual, el límite de gastos de su
correspondiente contraloría sería del 2.0%.
Se trata entonces de un procedimiento legal que por gozar de arraigo
constitucional en términos de los artículos 302 y 356 de la Carta Política,
se mantendrá dentro del ordenamiento
jurídico vigente.
VII-
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la
Nación y cumplidos los trámites y requisitos que contempla el decreto 2067 de
1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución.
RESUELVE
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del tercer inciso del artículo 97 de la ley 715 de
2001, por los cargos de esta sentencia.
2. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Cfr. Gobierno Nacional. “El reto de la descentralización ordenada”. Publicada en la Gaceta del Congreso No. 194 del 15 de mayo de 2001, pág. 49.
[2] Ibídem
[3] Ibídem
[4] La cita de la ley es incorrecta, toda vez que se trata de la ley 715 de 2001.
[5] Ver, entre otras, las sentencias C-871 de 2002, C-617 de 2002, C-618 de 2002 y C-644 de 2002.
[6] El artículo 3 de la ley 610 de 2000 define el concepto de Gestión Fiscal, con un cometido concreto: el cumplimiento de los fines del Estado.
[7] Sin perjuicio del control excepcional previsto en cabeza de la Contraloría General de la República al tenor del inciso tercero del artículo 267 superior.
[8] Ingresos corrientes de libre destinación anuales.