Sentencia C-1052/05
INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE ACTO LEGISLATIVO-Interpretación
equivocada de disposición acusada
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Nro. 002 del 27 de diciembre de
2004.
Actor : Humberto de Jesús Longas Londoño.
Magistrado ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre
de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño demandó el Acto
Legislativo 02 de 2004.
Por auto del once (11) de abril de dos mil cinco
(2005), el Magistrado sustanciador, admitió la demanda y ordenó fijar en lista
la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General
de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto
al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso de la
República.
Cumplidos, entonces, los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de la
disposición acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.775, de 27 de diciembre de 2004:
“ACTO LEGISLATIVO 02
(diciembre 27)
“Por el cual se reforman algunos artículos
de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Modificanse
los incisos 2° y 3° del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse
dos incisos finales al mismo artículo, así:
A los empleados del Estado que se desempeñen en la
Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está
prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al
sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican
las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.
Los empleados no contemplados en esta prohibición solo
podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que
señale la Ley Estatutaria.
Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la
República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas
electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha
participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha
de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha
de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá
los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o
el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección
de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.
Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente
de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro
Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a
todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las
funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que
señale la Ley Estatutaria.
Artículo 2°. El
artículo 197 de la Constitución Política quedará así:
"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para
ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos".
No podrá ser elegido Presidente de la
República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de
inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el
ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los
siguientes cargos: Ministro, Director de Departamento Administrativo,
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del
Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo
Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,
Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador
Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director
General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.
Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la
Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo
sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.
Artículo 3°.
El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se
requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.
El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período
siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.
El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la
República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se
presente como candidato.
Artículo 4°.
Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo
transitorio así: f) La igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.
Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los
miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto
de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la
Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a
la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al
acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas
presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el
Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para
candidatos a la Presidencia de la República.
El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser
objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la
República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen
a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto
de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.
Si el Congreso no expidiere la ley en el término
señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional,
el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará
transitoriamente la materia.
Artículo 5°.
El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.”
El demandante manifiesta que la
norma acusada cuya inexequibilidad solicita se declare por la Corte
Constitucional, es violatoria de lo dispuesto en el preámbulo, y los artículos
1, 2, 3, 4, 40, 103, 114, 115, 189, 190, 374 y siguientes de la Carta.
En su concepto, el acto
legislativo promulgado el 28 de diciembre de 2004, viola la competencia que
tiene el Congreso de la República para reformar la Constitución, al
sustituirla, por eliminar fundamentalmente el principio de Estado Social de
Derecho.
Explica que la norma demandada
consagra la elección sucesiva, ilimitada e indefinida del Presidente de la
República, entronizando la dictadura dentro del régimen presidencial, porque “una
sola persona puede ser elegido Presidente tantas veces quiera, en forma
sucesiva, con la sola precaución de que, en una elección no vaya a ser elegido
por tres o más periodos”.
Aduce que un solo ciudadano
colombiano puede ser elegido sucesivamente Presidente de la República, en forma
ilimitada e indefinida hasta su muerte, aplicando milimétricamente el inciso 1º
del artículo 197 de la Constitución Política de Colombia, modificado por el
artículo 2 del Acto Legislativo No. 02 de diciembre 28 de 2004.
Igualmente, en su concepto, se
elimina y suprime el principio democrático y participativo que garantiza el
orden político, económico y social justo, de acuerdo con los postulados del
Preámbulo de la Constitución Política.
Sobre este aspecto señala el
actor que:
“Con el nuevo artículo 197 inciso
1 de la Constitución Política introducido por el artículo 2 del Acto
Legislativo No. 2 de diciembre 28 de 2004, al autorizar la elección sucesiva,
ilimitada e indefinida del Presidente de la República, se le trasladó la
soberanía del pueblo a un simple representante de él, se limitó de manera grave
la democracia participativa y pluralista, se eliminó la supremacía de la
Constitución por la supremacía del Presidente de la República, se deterioraron
de manera ostensible los derechos de los ciudadanos de elegir y ser elegido y
el derecho al voto, se eliminó la colaboración armónica entre los órganos del
Estado al jerarquizar al Presidente de la República, por encima de la rama
legislativa y de la judicial.
El Presidente de la República
como Jefe de Estado, jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, fue
revestido por la norma demandada de poder absoluto, ya que puede ser elegido a
perpetuidad, porque se entronizó por vía constitucional la dictadura
presidencial en Colombia.
En consecuencia, considera que
establecer por vía constitucional, la elección sucesiva, ilimitada e indefinida
del Presidente de la República, implica dar un golpe de Estado al Estado Social
de Derecho por vía de reforma constitucional, pues no es compatible el Estado
Social de derecho con la dictadura presidencial. Por tanto, en concepto del
demandante la Constitución Política de Colombia de 1991, fue sustituida por la
Constitución Política de Colombia promulgada en diciembre 28 de 2004.
La nueva Constitución se promulgó
sin Estado Social de Derecho y sin principio democrático, al establecer la
elección del Presidente de la República en forma sucesiva, ilimitada e
indefinida. Hay una nueva Constitución Política de Colombia y ya Colombia no es
un Estado Social de Derecho, no es una República democrática participativa y
pluralista. El presidente es el soberano y no el pueblo. La Constitución no es
suprema, lo es el Presidente.
Por otra parte, argumenta el
demandante que el Congreso de la República tiene competencia para reformar la
Constitución en los términos de los artículos 114, 374 y 375 de la Carta.
La delegación hecha por el pueblo
en el Congreso de la República para reformar la Constitución es limitada y no
absoluta. El Congreso de la República no tiene facultades ilimitadas para
cambiar en forma total o sustituir la Constitución Política de Colombia, porque
solo tiene facultades para reformarla. Cambiar totalmente o sustituir la
Constitución Política es facultad propia del poder soberano, el pueblo, de
conformidad con el artículo 3 de la Constitución Política de Colombia. El
Congreso y la Asamblea Constituyente tienen facultades ilimitadas para cambiar
la Constitución por vía de reforma, porque no la puede sustituir, ni eliminar
sus pilares y fundamentos básicos, ni desnaturalizar sus principios y valores
fundamentales.
El Congreso de la República al
aprobar el Acto Legislativo No. 2 de diciembre 27 de 2004, promulgado en
diciembre 28 de 2004, eliminó el Estado Social de Derecho, desnaturalizó los
derechos de los ciudadanos, la democracia participativa, al establecer la
elección presidencial sucesiva, ilimitada e indefinida, al entronizar la
dictadura presidencial en Colombia por vía constitucional, razón por la que el
Congreso excedió su competencia de reformador de la Constitución, y se arrogó
la competencia del pueblo supremo constituyente. Este exceso, en su competencia
de reformador de la Constitución, constituye un vicio de procedimiento en la
formación del Acto Legislativo No. 2 de 2004, porque el Congreso actuó por
fuera de su propia competencia.
IV. INTERVENCIONES
Intervinieron en este proceso el Presidente del
Congreso de la República, el Ministro del Interior y de Justicia, El Gobernador
del Valle del Cauca, y los ciudadanos: Manuel Fernández Díaz, Cristian Fernando
Cardona Nieto, y Ramiro Bejarano Guzmán. Se resumen así sus intervenciones:
- Intervención de Autoridades Públicas.
1. Intervención del Congreso de la República.
En escrito de fecha junio 3 de 2005, el Senador Luis
Humberto Gómez Gallo, entonces Presidente del Congreso de la República,
intervino en este proceso, haciendo un llamado a la Corte Constitucional con el
fin que reflexione sobre la titularidad del Congreso para reformar la
Constitución Política.
Explicó que la función constituyente o de expedir
normas de rango constitucional es una función reglada por la Constitución que,
para el efecto establece unos procedimientos regulatorios de la formación de
los actos legislativos. Por tal razón, la misma Constitución confiere a la
Corte Constitucional la potestad de declarar la inexequibilidad del acto
reformatorio de la Carta que desconozca los procedimientos previstos para su
formación. De considerar que las cámaras han incurrido en un error subsanable
lo devolverá a la autoridad que lo profirió para la enmienda del defecto procesal.
De lo contrario, decidirá su inconstitucionalidad, sin que ninguna autoridad
del Estado deba desconocer su determinación inapelable.
Consideró que nuestra Constitución no consagra en
ninguna de sus normas, limite material a la potestad constituyente de las
Cámaras. No existe disposición constitucional vigente que consagre temas
vedados al poder de reforma constitucional del Congreso.
Adujo que es incompetente el tribunal constitucional
para decidir por vicios de competencia material o de fondo. La voluntad de la
Asamblea Nacional constituyente de 1991, expresada en la ausencia de límites al
poder de reforma constitucional del Congreso de la República, es coherente con
el texto constitucional del artículo 241 de la Carta, inciso 1, que atribuye a
la Corte Constitucional la competencia para decidir las demandas de inconstitucionalidad contra los actos
reformatorios de la constitución, “solo por vicios de procedimiento en su
formación”. De haber dispuesto límites competenciales materiales, la Constitución
de 1991 hubiera otorgado a la Corte Constitucional atribuciones para decidir
sobre vicios de competencia material o vicios de fondo.
Concluyó afirmando que “los fueros del Congreso de
la República están señalados en la Constitución Política y sus limites son los
que la Carta Política prevé. Del mismo modo, las competencias de los demás
órganos constituidos del poder público son las que fija la Constitución. No
podría ser de otra manera. La democracia descansa sobre este principio, sin que
sea saludable que ningún poder, legislativo, ejecutivo o judicial, prevalezca
sobre el orden constitucional o subordine a los otros poderes”.
2. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia.
El doctor Sabas Pretelt De la Vega, intervino en
nombre propio como ciudadano y en su calidad de Ministro, solicitando la
exequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004, pues en su concepto la norma
demandada amplía la democracia al introducir en el ordenamiento superior una
opción adicional para los electores, aprobada por el Constituyente derivado con
las formalidades previstas en la ley. Su intervención se resume así:
Como primera medida, el interviniente hizo un análisis
de lo que según distintos autores es el poder constituyente, concluyendo que el
titular de ese poder constituyente originario es el soberano y éste de
conformidad con la Carta Política Colombiana es el pueblo, que ejerce esa
soberanía directamente o por medio de sus representantes.
Asimismo, recordó el concepto de poder constituyente
derivado o instituido llamado también poder de reforma, el cual en la mayoría
de las Constituciones modernas se otorga, al órgano representativo por
excelencia que no es otro que el que integra la rama legislativa.
Señaló que normalmente, a diferencia del constituyente
originario, el poder constituyente derivado está sujeto a procedimientos
especiales para la reforma de la Constitución de los que no puede sustraerse.
En Colombia, es claro que la Carta Política no
contiene normas intangibles, ni cláusulas pétreas, a diferencia de lo que
ocurre en otras constituciones en las que el constituyente derivado tiene
también limites expresos consagrados en su articulado y que no le es dado
revisar al Constituyente derivado.
En consecuencia, adujo que cuando no existen prohibiciones
expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante
como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento
constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese ese
procedimiento, la voluntad que expresa del poder de reforma es la del soberano
y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado.
Posteriormente en su intervención, hizo un recuento
del alcance que tiene el control sobre el poder constituyente derivado en la
Constitución de 1991, señalando que la facultad de controlar los Actos
Legislativos se estableció solo por los vicios de procedimiento en su
formación.
Reiteró apartes de algunas sentencias proferidas por
esta Corporación, aduciendo que el juicio de constitucionalidad deberá
efectuarse confrontando el procedimiento de formación del acto de reforma con
“las normas del título XIII de la Carta, las disposiciones constitucionales que
regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables y los preceptos
del reglamento del Congreso, en cuanto allí se contengan requisitos de forma
cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento
de la formación del acto reformatorio”
Así, explicó que el control de constitucionalidad de
los actos legislativos se limita al examen de los cargos por vicios de
procedimiento planteados en la demanda, tal como lo señaló la Corte en sentencia
C-543 de 1998, en donde precisó que el control constitucional de los actos
legislativos no es de carácter oficioso sino rogado (por demanda ciudadana).
Por otra parte, señaló que aún cuando no comparte que
el poder de reforma conferido al Congreso de la República no le permite
sustituir la Constitución Política, es evidente que el Acto legislativo
demandado, no implica una modificación de tal magnitud y trascendencia que
resulte, como lo señala la misma Corte manifiesto, que la Constitución original
ha sido remplazada por una completamente diferente, y por tanto el Acto
legislativo 02 de 2004 no comporta sustitución alguna de la misma, por lo que
ninguna tacha podría derivarse de su contenido.
Ahora bien, en relación con los cargos de la demanda,
afirmó que no es cierto que el Acto legislativo 02 de 2004, haya establecido la
dictadura en Colombia, ni que permita la elección sucesiva, ilimitada e
indefinida del Presidente de la República.
Al respecto explicó:
“el inciso primero del artículo
197 Superior modificado por el Acto legislativo 02 de 2004 establece que "Nadie
podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos
períodos".
El parágrafo transitorio del
artículo citado prescribe que "Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia
de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá
ser elegido para un nuevo período presidencial."
A su turno el inciso primero del
artículo 190 de la Constitución de 1991 establece por su parte que "El
Presidente de la República será elegido para un período de cuatro años, por la
mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los
ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la ley. Si ningún
candidato obtiene dicha mayoría, se celebrará una nueva votación que tendrá
lugar tres semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos candidatos
que hubieren obtenido las más altas votaciones. Será declarado Presidente quien
obtenga el mayor número de votos."
Dentro de una interpretación
armónica de las normas que componen el contexto constitucional en que se
inscribe la reforma que introduce el acto acusado, las normas transcritas
implican que en cada elección el Presidente se elige para ocupar la Presidencia
por un período de 4 años, y por tanto no es posible afirmar que con el Acto
legislativo 02 de 2004 se autoriza que en una sola elección se elija a una
persona para dos períodos.
La lectura atenta de las normas
transcritas permite concluir que la expresión "Nadie podrá ser elegido para
ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos" implica una
limitante conforme a la cual elegido un Presidente para un período de 4 años
solo puede ser elegido una vez más para un segundo período que también es de 4
años, vencidos los cuales no puede ser elegido nuevamente Presidente de la
República.
Dicho de otra manera, cuando una
persona es elegida para ocupar el cargo de Presidente de la República por un
período de 4 años y luego es elegida nuevamente para ocupar el mismo cargo por
un nuevo período de 4 años, una vez finalizado su segundo período queda
inhabilitada para postular su nombre como candidato a la Primera Magistratura.
Por otra parte, en la concepción
del Constituyente Derivado la posibilidad de incluir la reelección en la Carta
Política fue pensada desde el primer momento con la limitación de dos períodos
y sin posibilidad de reelección indefinida como afirma el actor.”
Hizo un breve resumen del procedimiento
ocurrido durante los diferentes debates, señalando que en ningún momento se
plantea la reelección indefinida.
Adujo que la norma no hace referencia a una persona en
particular, sino a una circunstancia, de manera que en cualquier caso en que un
presidente en ejercicio o un expresidente, que no hayan sido reelegidos,
quieran postular su candidatura pueden hacerlo y pueden ser reelegidos para un
nuevo período.
Es además contrario a la lógica afirmar que el Acto
legislativo 02 de 2004 tiene nombre propio por cuanto ni en el momento de su
expedición ni ahora es posible saber si los actuales Presidente y
Vicepresidente o los expresidentes participarán como candidatos en la próxima
contienda electoral. Adicionalmente, tampoco se puede predecir el resultado de
la votación ni el nombre del próximo Presidente de la República.
Sobre la posible eliminación del principio
democrático y participativo planteado en la demanda, consideró que el actor,
erróneamente, parte de la existencia de prohibiciones intangibles en la Carta
Política, entre las cuales estaría la prohibición absoluta de reelección del
Presidente de la República como fundamento del Estado Social y Democrático de
Derecho.
Manifestó que al no existir cláusulas pétreas carece
de fundamento el enunciado del actor conforme al cual la Constitución de 1991,
consagró la no reelección como parte de la estructura fundamental de la Carta.
Tal afirmación no se deriva de ninguno de los preceptos constitucionales y
constituye una mera opinión del demandante que como tal no es suficiente para
sustentar un cargo de inconstitucionalidad.
Las modificaciones que el Acto Legislativo 02 de 2004
introduce a la Constitución Política de 1991 en ningún momento la sustituyen y
por tanto la expedición de aquel no implica un exceso en el ámbito de
competencia del poder de reforma ni desconoce por tanto la soberanía popular o
los mecanismos de participación.
Explicó que en la Asamblea Nacional Constituyente, se
presentaron argumentos a favor y en contra de la reelección, pero dichas
posiciones se concentraron en la posibilidad de ampliar el ámbito de acción de
los ciudadanos, en el libre juego de las fuerzas políticas presente en los dos
escenarios y en temores fundados o no de una desviación autoritaria en la
aplicación de la norma.
Si aceptamos que al establecer la no reelección el fin
querido por el Constituyente Primario fue evitar las posibilidades de
vulneración de los derechos y libertades y el abuso del poder, es claro que no
es la reelección per se la que consideró odiosa el constituyente
originario sino el posible abuso de la misma por lo cual mientras el fin
perseguido mantenga su presencia en los nuevos enunciados de los incisos 2° y
3° del artículo 127, 152 y 197 incorporados mediante el Acto legislativo 02 de
2004 , no puede afirmarse que se haya sustituido la Constitución vigente.
Bajo el argumento conforme al cual la reelección
implica la vulneración de los derechos fundamentales subyace la afirmación de
que, bajo el imperio de la norma que prohibía la reelección, todas las normas
constitucionales que definen valores principios y reglas vigentes antes de la
expedición del Acto que nos ocupa: constituyen una garantía suficiente para
evitar que durante 4 años se concentre el poder en unas solas manos y para
preservar los derechos y libertades de los ciudadanos así como la forma de estado
el régimen político y la forma de gobierno establecidos en la Constitución de
1991.
Considerando que el Acto legislativo 02 de 2004
introduce modificaciones en tres artículos de la Carta, y que de sus enunciados
no se deriva que se hayan sustituido o abolido las normas que definen valores
principios y reglas vigentes antes de la reelección, es claro que las garantías
constitucionales que permiten evitar que durante el período presidencial, que
sigue siendo de 4 años, se concentre el poder en unas solas manos preservar los
derechos y libertades de los ciudadanos así como la forma de Estado, el régimen
político y la forma de gobierno establecidos en la Constitución de 1991,
constituyen también hoy, bajo el presupuesto de la reelección, fuentes de interpretación
y lectura del acto acusado y continúan presidiendo la actividad de los
funcionarios públicos.
Por otra parte, en cuanto a la posible eliminación del
Estado Social de Derecho, el interviniente cita varios pronunciamientos
proferidos por esta Corporación, aduciendo que la norma acusada no afecta la
característica de “social” del Estado por cuanto la reelección presidencial no
implica que la búsqueda de una vida digna para los asociados o la capacidad del
Estado para satisfacer las necesidades vitales de la población, mediante el
suministro de concretas prestaciones que tiendan a ello, o la efectividad de
los derechos humanos dejen de ser principios que presiden la actividad de las
autoridades públicas entre las cuales está el Presidente de la Republica.
Contrario a lo afirmado por el demandante el Acto
Legislativo mantiene las normas relacionadas con la asignación de recursos
elaboración, aprobación del presupuesto, plan de desarrollo, transferencias,
etc.
Tampoco se vulnera el derecho a la igualdad de los
ciudadanos para participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político con la posibilidad de reelección
No se puede afirmar, sin ofender la libertad de los
ciudadanos, que la posibilidad de reelegir al gobernante en ejercicio determine
per se que los electores van a preferir reelegirlo, pues ello parte de una
premisa contraria a la libertad, máxime considerando que la candidatura del
gobernante en ejercicio no es la única opción que se presenta a los electores
y, en consecuencia, si ellos deciden reelegir al presidente no lo hacen por el
solo hecho de que la Constitución lo permita sino porque teniendo esa entre
varias alternativas la escogen libremente, dado que tienen el poder de preferir
votar por otro candidato.
Las campañas electorales son diseñadas por cada
candidato y se presume que en ellas se ofrecen a los electores los argumentos y
la orientación suficiente para que éstos puedan decidir entre ellos los que más
se acerquen a sus preferencias y valores individuales.
La elección de una persona para un segundo período
presidencial se produce por la preferencia que expresan ciudadanos libres e
iguales a través del sufragio, en tanto dadas las opciones que presentan otros
candidatos hubieran podido también elegir a uno de ellos.
Particularmente en el caso que nos ocupa la garantía
de un proceso político igualitario libre y transparente fue considerada por el
poder de reforma de la Constitución mediante el establecimiento de ciertos
límites y la exigencia expresa de condiciones de equidad en la contienda
electoral en el evento que el presidente en ejercicio decida postular su
candidatura.
Así, el Acto Legislativo 02 de 2004 establece que la
participación del Presidente y el Vicepresidente en las campañas electorales
solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera
vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda
vuelta en caso de que la hubiere.
La norma constitucional prohíbe también que durante la
campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República utilicen bienes del
Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en
igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al
cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal,
en los términos que señale la Ley Estatutaria.
Además, el Acto Legislativo 02 de 2004 establece
expresamente la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la
República.
En consecuencia, señala que la reelección del
presidente en ejercicio es una posibilidad y no una obligación, es claro que
con la expedición del acto acusado no solo se mantiene la dinámica
constitucional que permitía a los ciudadanos cambiar de Presidente cada cuatro
años, sino que estos tienen una opción mas, que por tanto aumenta su grado de
libertad política y es la de reelegir a quien ya había sido elegido para el
cargo.
3. Intervención del Gobernador del Valle del Cauca.
El doctor Angelino Garzón, Gobernador del Departamento
del Valle del Cauca, intervino en este proceso solicitando a la Corte que en
caso de que determine que la reelección presidencial de que trata el Acto
Legislativo 02 de 2004, se ajusta a la Carta Política establezca que al igual
que el Presidente y el Vicepresidente; los Gobernadores y Alcaldes tienen la
posibilidad de presentar su candidatura para el cargo de Presidente de la
República con las mismas garantías y requisitos.
En su intervención, recordó el concepto del derecho a
la igualdad, contemplado en el artículo 13 de la Constitución y su desarrollo
jurisprudencial, concluyendo que si el Presidente y Vicepresidente elegidos
popularmente para un periodo determinado pueden presentar su candidatura para
ser reelegidos, porque no lo pueden hacer los Gobernadores y Alcaldes que
pertenecen a la rama ejecutiva y fueron elegidos popularmente para un periodo
determinado.
- Intervenciones Ciudadanas.
1. Intervención del ciudadano Manuel Fernández
Díaz.
El ciudadano Fernández Díaz, estudiante de tercer
semestre de la Universidad Popular del Cesar, solicitó a la Corte
Constitucional que dentro del estudio del acto legislativo que sobre la
reelección cursa en esta Corporación, se tenga en cuenta su ponencia titulada
“LA REELECCIÓN COMO MECANISMO DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA”, la cual anexa.
En ella, hace una breve reflexión sobre “la
institución jurídica llamada Reelección Presidencial”, considerándola como
un mecanismo para fortalecer las instituciones democráticas, compatible con
nuestro actual sistema presidencialista. Sin embargo, en su ponencia no hace
ninguna confrontación con la Constitución, ni analiza los cargos presentados en
esta demanda.
2. Intervención del ciudadano Cristián
Fernando Cardona Nieto
A juicio del interviniente
la Corte Constitucional solamente tiene facultad para revisar los actos
legislativos por vicios de procedimiento en su expedición, por cuanto expedido
el acto legislativo una vez cumplido su trámite, surge a la vida jurídica una norma
de rango constitucional como las demás que integran la Carta Política que no
han sido reformadas ni modificadas y, de las cuales no se puede pensar que
tienen rango inferior. Es decir, las normas que reforman la Constitución
mediante un acto legislativo, forman parte integrante del Estatuto Fundamental,
sin que sea dable el cotejo de las mismas con los principios orientadores de la
Carta. Pretender dicha confrontación, conllevaría a determinar que las normas
así expedidas no tienen rango constitucional sino legal, lo cual constituye un
absurdo jurídico. Es esa la razón por la cual sólo los vicios de trámite pueden
ser objeto de control constitucional, en el cual solamente procede la
verificación del cumplimiento del trámite para la expedición de dichos actos.
Con todo, agrega el
interviniente, la Corte Constitucional ha sostenido que es competente para
conocer también sobre posibles vicios de fondo surgidos de la falta de
competencia del constituyente derivado, para reformar algunos puntos de la
Constitución que considera inmodificables por tratarse de una atribución
exclusiva del constituyente primario, es decir, el pueblo. Tesis esta que ha
quedado plasmada en la sentencia C-511 de 2004, atenuada en la sentencia C-1200
del mismo año, las cuales transcribe parcialmente, pero en las que, a su
juicio, a pesar del esfuerzo por establecer una metodología que permita
determinar cuál sería el núcleo irreductible de normas que por contrariar los
principios de la Carta, hacen que la misma o las normas que la integran, sean
sustituidas, suprimidas o eliminadas, o, dicho de otra manera “cuáles serían
los límites que de manera implícita, pues es claro que de manera explícita no
existen, que tendría el poder de reforma del Congreso que acatar cuando se
propusiera como tarea la expedición de un auto (sic) legislativo tendiente a
reformar la Constitución”.
Realiza el interviniente un
análisis de los límites al poder de reforma, para lo cual aduce que los mismos
pueden ser explícitos o implícitos. Los primeros son aquellas cláusulas
constitucionales contenidas de manera expresa y concreta en el texto de la
Carta, que son de reserva exclusiva del constituyente primario y, en
consecuencia resultan inmodificables por el constituyente derivado. Los límites
implícitos son aquéllos que si bien no se encuentran consagrados expresamente
en la Constitución, si lo están en tratados internacionales suscritos por los
Estados, incorporados debidamente al derecho interno de un país, y por lo tanto
hacen parte del ordenamiento constitucional pues están íntimamente relacionados
con los derechos humanos y el principio democrático, de suerte que se
convierten en algo tangible y cierto que no pueden ni deben ser desconocidos,
es, agrega el interviniente, lo que se conoce como bloque de constitucionalidad.
Encontrando pues el poder de
reforma límites implícitos derivados del derecho internacional y de los
tratados internacionales, surge la pregunta de si las normas internacionales
priman o tienen un carácter superior a la normatividad interna y, en el evento
de presentarse un conflicto, cuál de las normas debe prevalecer, y cuál la
entidad con competencia para resolver la controversia. Para resolver dichos
interrogantes, acude el interviniente a citar tres tesis que han sido recogidas
por el derecho comunitario europeo cuando se ha tratado el asunto en cuestión,
que lejos de ser excluyentes se complementan. Así, manifiesta que en especial
los alemanes han acudido a la “complementariedad de normas y ordenamientos,
de acumulación o de paralelismo de los distintos sistemas”.
Luego de explicar brevemente
en que consisten cada una de las tesis aludidas, aduce que el único sistema con
el que se podría contar en el caso colombiano, es el paralelismo, el cual
consiste en “la coexistencia horizontal de unos ordenamientos, sin que
exista interdependencia alguna entre los mismos”, caso en el cual el
interprete constitucional lo máximo que podría realizar, dada la falta de
subordinación de normas, es tener en cuenta la existencia de límites que hagan
parte del bloque de constitucionalidad para determinar la validez o invalidez
de la reforma constitucional y la competencia o incompetencia del Congreso,
para desconocer en forma rotunda los principios que integran dicho bloque.
Expresa el interviniente,
que ante la inexistencia de una jerarquía superior de las normas que integran
el bloque de constitucionalidad frente a las normas constitucionales, el
estudio del juez constitucional se debe reducir al examen del desconocimiento
de los derechos o los principios democráticos, dejando eso si a salvo la
competencia del Estado Colombiano para regular esas materias atendiendo las
particulares circunstancias que nos afectan, pues en caso contrario, sería
tanto como aceptar que las normas que integran el bloque de constitucionalidad
se encuentran por encima del derecho interno y que tienen la virtualidad de
sustituir las normas constitucionales que nos rigen, evento en el cual los
colombianos habríamos hecho “dejación de nuestra soberanía”.
Sentado lo anterior, en
concepto del interviniente, la reelección presidencial no elimina ningún
derecho ni suprime ningún principio democrático pues, por el contrario,
reafirma el principal y más importante de todos los principios democráticos,
cual es el de elegir y ser elegido, así como el más trascendental de los
derechos, como lo es la libertad que tiene el pueblo para rechazar o premiar al
gobernante de turno. Además, la reelección se sustenta en otro de los
principios rectores de la democracia, a saber, el derecho que tienen las
mayorías para escoger a la persona que ha de regir sus destinos. En síntesis,
considera que la reelección presidencial no sustituye ni modifica la
Constitución existente, sino que sitúa al país con las corrientes modernas en las
cuales dicha figura ha sido establecida.
En relación con los vicios
de procedimiento que respecto de Acto Legislativo 02 de 2004, han sido
planteados en las distintas demandas, deben de ser rechazados por la Corte, si
los precedentes son respetados.
3. Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano
Guzmán.
El doctor Ramiro Bejarano Guzmán, intervino como
ciudadano, en el proceso de la referencia, solicitando que se declare
inexequible el Acto Legislativo No. 02 de 2004, por medio del cual se sustituyó
la Carta Política, para los fines de implantar la reelección presidencial inmediata.
Explicó que: “durante la primera vuelta del trámite
del Acto Legislativo No. 02 de 2004, varios representantes a la Cámara
manifestaron ante la plenaria estar impedidos por razón de conflictos de
intereses, derivados de varias causas, principalmente la relacionada con la de
que los involucrados dijeron tener parientes en el Gobierno, lo que
potencialmente los favorecería de aprobar una reelección del régimen que había
dispensado tales nombramientos”.
En consecuencia, consideró que tales impedimentos
habiéndose fundado en conflictos de intereses, debieron haber sido decididos o
resueltos por la Comisión de Ética del Congreso, según lo previsto en el
artículo 59 de la ley 5 de 1992. Sin embargo, fueron decididos en la Plenaria
de la Cámara contrariando la disposición legal. Decisión que Bejarano califica
como “una calculada maniobra para salvar el proyecto de acto legislativo,
pues de haberse tenido que surtir la intervención de la Comisión de Ética, ello
habría implicado dilación en el trámite en curso, y su más seguro náufrago,
atendida la consideración de que los actos legislativos han de tramitarse en
dos legislaturas”.
Por tanto, afirmó que el hecho denunciado al amparo de
esta intervención ciudadana es un vicio de forma insalvable que no puede ser
enmendado, porque se predica del trámite del proyecto y no un vicio de fondo,
que además se traduce en la circunstancia legal de que los impedimentos no han
sido resueltos por quien era el órgano competente para ello, y a pesar de tan
flagrante falta se continúo el trámite hasta el final.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación, en concepto Nro. 3858 de fecha 7 de julio de 2005,
solicitó a la Corte: “declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 02 de
2004 por ausencia de vicios de competencia, dado que no se violaron los límites
materiales de reforma de la Constitución, salvo en lo que hace al inciso final
del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004, según el cual “Si el Congreso no
expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado
inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de
dos (2) meses que es INEXEQUIBLE”.
En su concepto, el señor Procurador se refirió específicamente a dos
problemas jurídicos, que son:
1. Si el Congreso de la República, en ejercicio de su poder de reforma era
competente para introducir la figura de la reelección presidencial y,
2. Si a la luz de la Carta Política es válido que se hubiera establecido
una competencia subsidiaria en cabeza del Consejo de Estado para expedir la ley
estatutaria de garantías electorales y recordar los plazos que la Constitución
ha señalado para el control constitucional.
Sin embargo, los planteamientos expuestos por el Ministerio Público en
relación con el segundo problema jurídico planteado no serán resumidos en esta
providencia, por cuanto no hacen parte del cargo que se demanda en el asunto de
la referencia.
Así las cosas, para lo que interesa en el sub lite, el Procurador
inicia su concepto haciendo un análisis sobre la doctrina constitucional
proferida en relación con los límites al poder de reforma -sentencias C-551 de
2003, C-970 y C-971 de 2004 -, señalando que a su juicio, la Corte
Constitucional modificó sus criterios acerca de la noción de sustitución de la
Constitución.
Advierte, que en efecto, en estos fallos se introdujeron nuevos elementos
conceptuales para la determinación del fenómeno de la sustitución de la
Constitución, tomando como fundamento lo expuesto en una sentencia inhibitoria,
la C-1200 de 2003, según la cual “los principios fundamentales o
definitorios de una Constitución son relevantes para establecer el perfil
básico de dicha Constitución, pero no son intocables en sí mismos aisladamente
considerados”.
En este aparte de la sentencia C-1200 de 2003, se perfila el cambio de
jurisprudencia, toda vez que a partir de la tesis de la no intangibilidad de
los principios fundamentales o definitorios de la Constitución se comienza a
abrir el camino para no considerar la alteración de dichos principios como una
trasgresión a los límites del poder de reforma.
Por tanto, encuentra el Procurador General que:
“[L]a doctrina constitucional colombiana ha modificado su postura originaria en relación con el concepto de sustitución de la Constitución por el poder de reforma toda vez que, como ya se ha indicado, de acuerdo con la sentencia C-551 de 2003, la sola transformación de un principio fundamental y definitorio de la Constitución de 1991, como es el caso del ejemplo allí citado del principio fundamental del Estado social y democrático de derecho o el del principio de la separación de poderes inescindiblemente vinculado al proyecto democrático adoptado por la Constitución del 91, implicaba necesariamente el reemplazo de esta Constitución por otra.
No otra cosa puede pensarse cuando la conclusión a la que llega la Corte en
los acápites dedicados al concepto de sustitución de la Constitución que aquí
se han venido glosando es del siguiente tenor:
"Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución son
relevantes para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no son
intocables en sí mismos aisladamente considerados."
Pues, si bien es cierto que en el análisis de la diferencia entre reformar
la Constitución y sustituir la Constitución, la Corte en la sentencia C551 de
2003 concluía, que la Constitución de 1991 no establece ninguna cláusula pétrea
o inmodificable, aparejada a esa conclusión aparece allí la advertencia de que
ello no significaba que el poder de reforma no tenga límites materiales, los
cuales según lo allí planteado están conformados por los principios que la
Constitución contiene y que son justamente, como bien lo ha reconocido
reiteradamente la propia Corte Constitucional, los que conforman los elementos
definitorios de la Carta Política.
De manera que si se entiende que la trasgresión de esos límites comporta la
sustitución de la Carta, es el criterio de este Despacho el de que si se
reconoce al poder de reforma la facultad para alterar el núcleo esencial de
esos valores y principios, en nombre de la no intangibilidad de los mismos,
ello implica necesariamente la anulación de esos límites materiales, con lo que
el poder de reforma quedaría equiparado al poder constituyente.
En ese sentido, el Procurador se permite retomar lo dicho por la propia
Corte en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, cuando establece el alcance
materia del concepto de sustitución de la Carta:
"De este modo, debe precisarse, en primer lugar, que el concepto de
sustitución trasciende la dimensión puramente formal. Cabría así, en una cierta
hipótesis, cambiar la redacción de los artículos de la Constitución, sin
modificar en esencia su contenido, sin que por ello pueda hablarse de
sustitución de la Constitución y sin que quepa considerar que habría sido
necesaria una actuación directa del constituyente primario. Serían eventos
tales como aquellos que contengan una mera reorganización o sistematización de
los textos constitucionales, o una reconceptualizacíón o reformulación de los
mismos, preservando los elementos definitorios esenciales."
Por todo lo anterior, tal como lo señalaran los cuatro magistrados que
salvaron el voto en las mencionadas sentencias, es inexplicable y, por ende
ininteligible, que haciéndose caso omiso de la propia jurisprudencia de esa
Corporación, se utilicen una sentencia inhibitoria como precedente para tomar
una decisión de fondo en asuntos tan delicados como el del concepto de
sustitución de la Constitución con lo que a la postre y habida cuenta de la
dirección de tales decisiones, podría ponerse en juego la estabilidad misma de
los fundamentos del nuevo orden constitucional y, con ello, todos los avances que
en materia de garantías, derechos y libertades comporta ese nuevo orden. Máxime
cuando no se observaron aquellos requisitos que al respecto fueron establecidos
por la propia jurisprudencia constitucional, como es, entre otros, el de la
advertencia explícita, en el texto de la providencia que adopte el cambio de
doctrina, que el mismo se ha producido, para de esa manera garantizar ese bien
tan preciado en el Estado de Derecho como lo es, el de la seguridad jurídica.
En consecuencia: en forma respetuosa solicitó a la Corte que precise y
aclare el alcance que esa Corporación le ha dado al concepto de sustitución,
pues de la situación planteada queda la inquietud acerca de si finalmente tal
concepto fue modificado hasta el punto de que el poder de reforma haya quedado
equiparado al Constituyente primario, con lo que la estabilidad de los
fundamentos de la Constitución de 1991 estaría notablemente afectada”.
Por otra parte, adujo el Ministerio Público que el Congreso de la
República, en ejercicio de su poder de reforma no desbordó su competencia al
incorporar en el ordenamiento constitucional la posibilidad de reelección del
Presidente de la República.
Según el demandante el Congreso de la República incurrió en un vicio de
competencia al transgredir los límites del poder de reforma, por cuanto los
efectos normativos y fácticos de la institución que prohíja el Acto Legislativo
2 de 2004, implica la instauración de un sistema político diferente al que
adoptó el Constituyente de 1991, al cambiar radicalmente algunos de los valores
y principios que informan dicho sistema, transformar algunas de las
instituciones que conforman el orden político, así como su comportamiento y
generar situaciones e instituciones que trasforman de manera sustancial, el
actuar político y la forma de gobierno.
No es clara la demanda en este aspecto, pues no se explica, por ejemplo,
cómo la introducción de la figura de la reelección altera el sistema de
gobierno configurado por el Constituyente de 1991. Y cómo esa supuesta
modificación puede catalogarse como una sustitución de esa Constitución.
No obstante lo anterior, considera el Procurador General de la Nación que
la introducción de la reelección presidencial en el sistema constitucional
colombiano es una modificación al texto constitucional de la Carta de 1991,
propio del poder de reforma, más no su sustitución o subvertimiento.
El sistema de Gobierno por el que se inclinó el Constituyente de 1991 fue
el presidencial, sistema que nos viene dado desde la época de la República,
implementado por primera vez en la Constitución de Cúcuta de 1821. El sistema
presidencial se caracteriza por la elección popular directa, la mayoría de las
veces, indirecta en pocas, del jefe del Ejecutivo, quien es a su vez jefe de
Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, para unos períodos
fijos, cuya duración dependerá de la decisión soberana de cada Estado y que
oscilan entre los tres y ocho años.
Fuera de ciertos controles políticos que se han diseñado en las
Constituciones, en este sistema de gobierno el Presidente no es responsable
ante el órgano de representación popular, quien no lo puede obligar a renunciar
o destituirlo, como a su vez, éste tampoco puede ordenar la disolución de
aquél. En ese orden, en este sistema hay un régimen de pesos y contrapesos
entre un órgano y otro, definido por la independencia y la autonomía entre uno
y otro.
Dentro de este marco, los rasgos definitorios o característicos de este
sistema están dados por la elección popular del Ejecutivo y por la existencia de
períodos fijos, para asegurar la alternancia del poder, principio éste básico a
la democracia.
En estos términos, la reelección o no del primer mandatario no es requisito
de la esencia de este sistema, pues en algunos Estados con sistema presidencial
ésta se admite y en otros no. Ejemplo típico del primer caso lo constituye el
régimen de los Estados Unidos de América.
El que en la mayoría de los Estados con sistema presidencial no se admita
la reelección o la reelección inmediata, no significa que ésta sea una
característica esencial de este sistema. Por tanto, este argumento cuantitativo
debe desecharse como fundamento para sostener que su reconocimiento implica una
desfiguración del sistema de gobierno adoptado por el Constituyente de 1991.
Razón por la que este argumento no pude ser ponderado por quien ejerce el
control constitucional al poder de reforma, para sostener la mutación de
nuestro actual sistema de gobierno.
La figura de la no reelección del jefe del Ejecutivo dentro del sistema
presidencial ha sido catalogada por algunos autores como una deficiencia de la
mayor parte de los sistemas presidencialistas pero no del sistema como forma de
gobierno. Es más, los estudiosos del tema han encontrado que la prohibición de
reelección, se viene dando en aquellos Estados en donde el régimen presidencial
se ha deformado en presidencialista, deformación caracterizada por la
concentración excesiva de poderes en cabeza del Ejecutivo.
Y es precisamente en esa posible concentración de poderes en cabeza de del
Ejecutivo en que se apoyan quienes afirman que se ha desfigurado los elementos
definitorios de la Carta de 1991. Sin embargo, no encuentra el Procurador
General de la Nación argumentos para concluir que efectivamente ello es así,
máxime cuando la Constitución de 1991 se caracterizó por haber reestablecido el
equilibrio entre el Congreso y el Ejecutivo, devolviendo al primero muchas de
las funciones que en vigencia de la Constitución de 1886 le habían sido
disminuidas o cercenadas a favor del segundo y que con la reforma al artículo
197 de la Constitución no se alteran, como se demostrará a continuación.
Se afirma en la demanda que se ha producido una sustitución de la
Constitución de 1991, por cuanto las nuevas instituciones consagradas en el
Acto Legislativo cuestionado, es decir, la reelección presidencial inmediata y
la permisividad a una determinada clase de empleados del Estado para tomar
parte en las actividades políticas-, determinarán un cambio de comportamiento
de instituciones políticas básicas, por lo que en éstas se opera un cambio en
virtud del ejercicio del poder de reforma.
Lo anterior significa que el presupuesto de la tesis de la alteración de
los principios y valores por el Constituyente derivado mediante el Acto
Legislativo 2 de 2004, es el de que la trasgresión al límite del poder de
reforma, no se da por lo que allí regulado subvierta por sí mismo el orden
superior, sino por los probables desarrollos que de los contenidos normativos
del acto reformatorio se produzcan, tales como el desconocimiento de principios
fundamentales de la Constitución como el de la separación de los poderes
públicos o el principio democrático, por el poder que en virtud de la
reelección pueda obtener el Presidente de la República.
Estamos, entonces, frente a una acusación de trasgresión del límite del
poder de reforma no porque la sustitución de la Constitución provenga de las
normas reformatorias en sí mismas consideradas, sino por la aplicación anómala
o uso indebido que de ellas hagan eventualmente los funcionarios del Estado,
bien por el Presidente que se candidatice para la reelección o aquellos
autorizados para participar en actividades políticas por el acto reformatorio y
que antes lo tenían prohibido. Es decir, la acusación está referida más a los
temores sobre cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados
sujetos y en su indebida aplicación, que en su contenido mismo.
Es cierto que la Corte Constitucional ha reconocido su competencia para
determinar en algunas ocasiones cómo las distintas aplicaciones de una norma
pueden resultar contrarias al texto constitucional, pero esas consecuencias han
de desprenderse de la norma sometida a control y no de las posibles
aplicaciones que de ella puedan hacer los que están llamados a aplicarla o a sus
destinatarios.
La alteración de principios fundamentales de la Constitución, por parte del
poder de reforma, como es el principio consagrado en el artículo 2 de la Carta,
artículo en el que se establecen cuáles son los fines esenciales del Estado, es
sustentada a partir de un supuesto que no sólo no está contenido en la norma
sino que es neutralizado en sus efectos perniciosos por la misma.
Tal supuesto es el de que la reforma otorgó al Presidente de la República
el "poder político electoral" modificando así los fines del Estado,
fines que sólo pueden ser definidos por el Constituyente Primario.
Observa el Despacho que el supuesto descrito en la demanda presenta una
confusión entre el derecho que le confiere la reforma al Presidente de ser
reelegido, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, de
Gobierno e incluso del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando
identifica tal ejercicio con la condición misma de esa dignidad.
Bajo tal supuesto, se explica, de manera insistente, por cierto, que la
probabilidad del uso de los instrumentos gubernamentales o estatales que tiene
el Presidente a su favor, sea el factor inexorable que determinará la
reelección del Presidente. Esto es, que será la utilización irregular de los
recursos estatales con fines electorales lo que demostrará finalmente que la
figura de la reelección comporta la alteración del principio fundamental que
define las finalidades esenciales del Estado y en últimas, la alteración de un
principio del sistema democrático cual es el de la alternancia del poder por
decisión de los gobernados. De allí se infiere que con dicha figura, el
Constituyente derivado transgredió los límites de su competencia para reformar
la Constitución.
Lo anterior nos revela que no es el contenido normativo de la figura de la
reelección la referencia de los demandantes para demostrar la subversión del
orden constitucional, sino la probable ocurrencia de anomalías en el curso del
proceso de elección presidencial, en donde residiría la alteración de
principios fundamentales del Estado colombiano.
Para el Despacho, tal alteración no es predicable de la figura de la
reelección presidencial en si misma considerada, ya que en su regulación, el
Constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al Gobierno ni
los fines estatales señalados en el artículo 2. No se le asignó función
electoral alguna al Presidente de la República, a menos que se esté
confundiendo con dicha función, la actividad electoral que aquel desarrollará
en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantaran
sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del
presidente candidato, como se explicara más adelante y que se constituye en el
equilibro de esta figura, y no por ello puede hablarse de atribución de función
electoral a dichos oponentes.
Tampoco puede afirmarse que se desconozca uno de los principios esenciales
a los sistemas democráticos, cual es de la alternancia del poder, pues
precisamente el poder de reforma se cuido en señalar que la posibilidad de
reelección sólo podrá ser por una vez, bien de forma inmediata o discontinua,
límite que como bien lo señalaba Kart Loewenstein en su Teoría de la
Constitución, tiene como fin "evitar que el Presidente, disponiendo
sobre el aparato del poder estatal, se enraíce en el poder y se convierta en
dictador'.
Por tanto, no puede alegarse un desconocimiento de los fundamentos mismos
de la democracia por la implementación de esta figura, cuando serán
precisamente los ciudadanos en ejercicio de su derecho al voto, mecanismo
directo de participación, en los términos del artículo 103 de la Constitución,
los que han de determinar si alguien distinto al Presidente -candidato ha de
regir sus destinos. En otros términos, el voto popular será en últimas el que
determine la eficacia, eficiencia y conveniencia de esta figura dentro del
sistema constitucional.
Una de las ventajas o bondades que se le ha reconocido al sistema
presidencial frente al sistema parlamentario, es precisamente la relación
directa o más próxima si se quiere, que existe entre el Jefe del Ejecutivo y
los electores, máxime cuando se permite la reelección de aquél, dado que será
el ciudadano a través de su voto, el que juzgue la gestión del Presidente
-candidato y determine si lo apoya o lo veta.
Se afirma, entonces, que se genera una mayor responsabilidad de aquél
frente al electorado, porque será éste el que le tome cuentas al final de su
periodo y lo juzgue en las urnas. Esto es lo que la doctrina ha denominado accountability
electoral.
En ese sentido, es pertinente aclarar aquí que no es cierto lo afirmado por
algunos de los impugnadores de la figura en examen, en el sentido de que el
acto reformatorio no le introduce ninguna restricción o recorte al Jefe del
Ejecutivo durante la campaña electoral que él adelante, pues en el artículo 2
se establece con claridad que durante la campaña ni el Presidente ni el
Vicepresidente podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público,
distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los
candidatos.
Incluso, la excepción que se hace en el acto legislativo de la prohibición
antes señalada respecto de la utilización de dichos recursos y bienes, esto es
la excepción referida a los bienes y recursos destinados al cumplimiento de las
funciones propias de los cargos de Presidente y Vicepresidente y a su
protección, está condicionada a los términos que establezca la ley estatutaria
que habrá de regular lo atinente a la igualdad electoral entre los candidatos a
la Presidencia.
Así mismo, considera el Despacho que la acusación formulada en contra de la
reelección porque dicha figura altera el principio de separación de poderes, en
razón a que ella dará lugar a que parte del poder político que tenía el
Congreso se desplace hacia el Gobierno, por cuanto los integrantes de este
órgano de representación popular dejarán de ejercer el control político, al
hipotecar su independencia a cambio del apoyo que reciban del Presidente candidato
durante la campaña electoral, como en el caso de la acusación anteriormente
analizada, le atribuye al acto reformatorio unos efectos que en manera alguna
se desprenden de las previsiones en él contenidas.
Se afirma que la norma cuestionada que permite la participación del
Presidente en política y su participación en campañas electorales durante los
cuatro meses anteriores a la primera vuelta, fue dictada para permitirle al
presidente candidato apoyar a sus amigos políticos que aspiren al Congreso, tal
apreciación los conduce a plantear que un Congreso así elegido no tendrá la
independencia requerida para ejercer dicho control. Por esta razón, concluyen
que la norma que autoriza tal participación deroga el principio de separación y
de distribución de funciones, en lo que al Ejecutivo y al Legislativo se
refiere.
Pero, que el control político sea ejercido o no por el Congreso que
resultare elegido durante la campaña electoral que involucre una reelección
presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestión, por más que a
ella se le imputen designios no previsto en su texto, sino a circunstancias de
orden político fáctico que a posteriori se darán y que no corresponde al órgano
encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano,
sobretodo cuando la norma que permite la participación del presidente en
política y en campañas electorales no las contempla.
El que el Constituyente de 1991, después de una amplia discusión hubiese
optado por mantener la prohibición de la reelección presidencial que igualmente
estuvo presente en la Constitución de 1886, con algunas excepciones, no sirve
de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte de los principios y
valores esenciales de la Constitución (sentencia C-551 de 2003) o que su instauración
implique un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la
identidad de la Constitución de 1991 (sentencias C-970 y C-971 de 2004).
Precisamente el poder de reforma tiene la facultad de introducir cambios o
modificaciones a la Constitución cuando una realidad histórica determinada,
sociológica lo determine. Por tanto, la reforma de la Constitución, en el marco
del constitucionalismo democrático, tal como este Despacho lo ha sostenido en
otros conceptos, debe tenerse como un instrumento de adecuación entre la
realidad jurídica y la realidad política, además de ser un mecanismo que
articule la continuidad jurídica del Estado.
Fines estos del poder de reforma que escapan del control de
constitucionalidad, razón por la que en casos como el que ahora es objeto de
estudio, no pueden tenerse como válidas las consideraciones sobre si se daban
las circunstancias fácticas o históricas para introducir la reforma que se
aprobó mediante el acto legislativo acusado.
Es decir, el análisis de si las razones que se adujeron en 1991 para negar
la figura de reelección se mantienen o no, escapa al control jurídico que sobre
el poder de reforma debe efectuar la Corte Constitucional. Ese control sólo se
puede materializar en el campo de lo procedimental, de ahí la importancia que
cobra la forma en que se produjo la modificación al ordenamiento
constitucional, pues son esas complejas reglas de aprobación las que garantizan
que el Congreso como poder constituido no exceda ni desnaturalice su función de
poder de reforma, ni que aquellas mayorías coyunturales dispongan a su antojo
de la Constitución, introduciendo modificaciones no necesarias.
El poder de reforma debe ser coherente a la hora de
introducir reformas a la Constitución, pues ésta es un todo que debe ser
siempre vista, aplicada y analizada en forma sistemática, de ahí la necesidad
de que en ejercicio del poder de revisión que ostenta el Congreso de la
República, éste analice con cuidado el ordenamiento constitucional en su
conjunto para que pueda determinar con claridad los efectos que al interior del
texto fundamental puede producir la modificación que pretende introducir.
Análisis que se echa de menos en el ejercicio de ese poder en muchos de los
casos.
Sin embargo, también es cierto que las contradicciones
que puedan surgir dentro de la Constitución por efectos de la reforma no por sí
mismas dar lugar a que ésta se deje sin efecto. La labor de interpretación y
ponderación en estos casos habrá de salvar esos contrasentidos. Por tanto, no
son admisibles aquellos cargos que evidencian aparentes contradicciones entre
la reforma que introdujo el Acto Legislativo 2 de 2004 y normas de la
Constitución, que no fueron expresamente reformadas.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Primera.-
Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 1, de la Constitución, la Corte Constitucional es
competente para conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra un
Acto Legislativo y por cuanto no ha operado el término de caducidad establecido
por el artículo 242 numeral 3 de la Carta Política.
Segunda.- Lo que se debate.
Conforme
a lo expuesto en la demanda, ha de precisarse por la Corte si el Acto
Legislativo No. 2 de 2004 es inexequible, o si por el contrario no es
violatorio de la Constitución Política por los cargos de inconstitucionalidad
contra él formulados por el actor, por supuestos vicios en la formación del
Acto demandado.
Es
decir, por cuanto el Congreso de la República no obró como reformador de la
Constitución sino que “optó por sustituirla, por eliminar fundamentalmente
el Estado Social de Derecho, por
sustituir el principio democrático y por entronizar la dictadura al establecer
la reelección sucesiva, ilimitada e indefinida del Presidente de la República”,
cargo que el actor funda en que, a su juicio, las normas demandadas permiten
que en el acto de elección del Presidente de la República, el votante sufrague
para elegirlo por dos períodos de cuatro años cada uno y que, ello puede
repetirse “en forma ilimitada e indefinida”, lo que equivale a la
eliminación del principio democrático y del Estado Social de Derecho, con lo
cual queda sustituída la Constitución Política de 1991 sin que el Congreso
tenga competencia para el efecto.
Tercera.- Inhibición por ineptitud
sustancial de la demanda.
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo
40 de la Constitución, uno de los derechos políticos de los ciudadanos en
Colombia es el de “interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la Ley”, lo que le permite participar en el control del
poder para que, a través de un pronunciamiento de la Corte Constitucional como
guardiana de la integridad y la supremacía de la Carta, por esta Corporación se
decidan las demandas de inconstitucionalidad que sean interpuestas, entre otros
actos, contra los reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su
origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación, como lo preceptúa el
artículo 241 numeral 1 de la Carta, en armonía con el artículo 379 de la misma.
Las demandas mediante las cuales se
originen los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional cuando ella
actúa en función de control de constitucionalidad, deben sujetarse a los
requisitos mínimos establecidos en el decreto 2067 de 1991 cuyo examen se
impone previamente en los fallos correspondientes.
En este caso, se encuentra por la Corte que
si bien es verdad que el ciudadano demandante precisa de manera particular y
concreta que demanda el Acto Legislativo No 02 de 2004 y expresa que, en su
concepto, por él se infringen unas normas constitucionales determinadas, no
cumple sin embargo, con las exigencias mínimas de imperativo cumplimiento
señaladas por el decreto 2067 de 1991, como quiera que en el desarrollo del
cargo, no se refiere al contenido de la norma acusada, sino a otro que resulta
de su interpretación subjetiva y que le permite fulminar ataques por lo que la
norma no dice, para llegar luego a conclusiones que, por lo mismo se edifican
en el vacío.
En efecto, el artículo 2 del Acto
Legislativo No 02 de 2004 que modifica el 197 de la Constitución Política,
preceptúa que “Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la
República por más de dos períodos” (inciso primero) y, de ese contenido
normativo infiere el demandante la violación de la Constitución, por cuanto a
su juicio, la norma por él cuestionada permite que en el acto de la elección
cada uno de los votantes escoja con su voto al ciudadano que se elegirá para
que ejerza la Presidencia de la República por mas de dos periodos.
Por ello afirma que en realidad lo que
ocurriría sería que así se produciría “la elección en un solo acto del
Presidente de la República por tres o mas periodos de cuatro años cada uno”,
pues, según él, la expresión “elegido por mas de dos periodos”,
significa realmente eso: “elegido en un solo acto de elección por mas de dos
periodos de cuatro años cada uno” o lo que es lo mismo, “elegido por
tres periodos o mas” .
De tal manera que, lo que se hizo en
realidad fue “la entronización de la dictadura en Colombia dentro del
régimen presidencial; por que una sola persona puede ser elegido Presidente de
la República tantas veces quiera, en forma sucesiva, ilimitada, e indefinida,
con la sola precaución de que en una sola elección, no vaya a ser elegido por
tres o mas periodos”.
En tal virtud, prosigue el actor, “lo
que el Acto Legislativo No 02 de 2004 hizo en realidad, fue eliminar y suprimir
de la Constitución el principio democrático, aniquilar el Estado Social de
derecho y sustituir la Constitución de 1991, sin competencia para ello”.
Como se ve, la interpretación formulada por
el actor, aunque respetable, no corresponde al texto de la norma que se
impugna, pues en él se establece la prohibición de la elección del Presidente
por mas de dos períodos, y en el parágrafo transitorio del nuevo texto del
artículo 197 de la Carta, se preceptúo que quien ejerza o haya ejercido la
Presidencia de la República con anterioridad al Acto Legislativo 02 de 2004 “sólo
podrá ser elegido para un nuevo periodo presidencial”, textos estos que
difieren por completo de la norma que se combate por el demandante. Es decir,
éste formula la acusación, plantea el cargo y aduce una argumentación para una
norma diferente a la expedida por el constituyente en el Acto Legislativo 02 de
2004.
Siendo ello así, le es imposible a la Corte
confrontar la norma a la cual se refiere el demandante con la Constitución,
para deducir si el Acto Legislativo 02 de 2004 es inconstitucional o no lo es,
pues se repite, no existe la debida correspondencia y armonía entre lo acusado
y los motivos de la acusación, con la norma expedida por el Congreso de la
República en el ejercicio de la función constituyente.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Inhibirse para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo No 02 de 2004 por ineptitud sustantiva de la demanda
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General ad-hoc
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN
SIERRA CON RELACIÓN A LA SENTENCIA
C-1052 DE 19 DE
OCTUBRE DE 2005
(Expediente D-5728)
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, expreso mi aclaración de voto en relación con lo decidido en la sentencia C-1052 de 19 de octubre de 2005 (Expediente D-5728), por cuanto en ella se decidió estar a lo resuelto en la sentencia C-1040 de 2005, respecto de la cual salvé el voto por cuanto considero que por las razones expuestas entonces el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” para autorizar la reelección inmediata del Presidente de la República es inconstitucional en su integridad.
Fecha ut supra
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado