Sentencia
C-108/02
Referencia: expediente D-3650
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 52 de la ley 489 de 1998 “Por la
cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades
del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales
para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”.
Demandante: Humberto Pulido Mila
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos
mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Pulido Mila presenta demanda contra
el artículo 52 de la ley 489 de 1998. Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma acusada, de acuerdo a su publicación
en el Diario Oficial No. 43458 del 29 de diciembre de 1998:
LEY
NÚMERO 489 DE 1998
(diciembre
29)
Por la
cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades
del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales
para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
CAPITULO XI Creación, fusión, supresión y
reestructuración
de organismos y entidades (…)
Art. 52.- De la
supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos
nacionales.
El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la
consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden
nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:
1. Los objetivos
señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón
de ser.
2. Los objetivos y
funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales
o a las entidades del orden territorial.
3. Las evaluaciones de
la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su
supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.
4. Así se concluya por
la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los
organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de
realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la
administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus
procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública
y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas
producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los
resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas
y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.
5. Exista duplicidad de objetivos y/o de
funciones esenciales con otra u otras entidades.
6. Siempre que como consecuencia de la
descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la
respectiva competencia.
Parágrafo 1.- El acto que ordene la supresión, disolución
y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los
organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de
bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a
la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la
situación de los servidores públicos.
Parágrafo 2.- Tratándose de entidades sometidas al
régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de
Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya
liquidación se realiza.(…)”.
III. LA DEMANDA
En
criterio del actor, la disposición acusada viola los numerales 7 y 10 del
artículo 150 de la Carta, así como los artículos 113, 114 y 189 numeral 15.
En
primer lugar, el demandante aclara que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 no
quedó sujeto al contenido del artículo 120 de esta ley, y por lo tanto, una vez
declarado inexequible el artículo 120 por la sentencia C-720 de 1999, el
artículo aquí demandado continúa vigente y sigue afectando principios vitales
para la democracia, como el de la separación de poderes. El actor cita varias
sentencias de la Corte Constitucional referentes a las facultades
extraordinarias con las que el Congreso puede revestir al presidente de la
República, su alcance y límites, para concluir que la norma demandada no se
ajusta al ordenamiento constitucional, por cuanto no respeta los criterios
establecidos para el ejercicio de tales facultades, y por tanto desborda lo
establecido en la Constitución.
Según su parecer,
el Congreso no puede desprenderse ni delegar indefinidamente en el
Ejecutivo la competencia constitucional
que le fue conferida para disolver, fusionar o liquidar entidades. Pero
precisamente eso es lo que hace la norma
acusada, al trasladar esa competencia al Gobierno. Según sus palabras:
“El artículo 113 separa los poderes,
correspondiéndole al legislativo, según el artículo 114, el de hacer las leyes
y conforme al 150 ejercer entre otras funciones de crear, suprimir o fusionar
entidades nacionales que le es permitido delegar pro tempore, como lo dispone
el numeral 10 del Artículo 150 de la Constitución.
El ejecutivo sin las facultades
extraordinarias que le confiere el congreso conforme al numeral 10 del artículo
150, no le está permitido realizar las disposiciones contenidas en el numeral
15 del artículo 189 y al Congreso no le está permitido delegar en forma
permanente e indefinida la facultad prevista en el numeral 7º del artículo 150.
Con el artículo 52 de la Ley 489/98,
el Congreso está facultando en forma permanente e indefinida al ejecutivo para
que suprima o fusione entidades del orden nacional.”
Por todo lo anterior, el actor solicita a
la Corte que declare inexequible el artículo 52 de la ley 489 de 1998, y que
como consecuencia de esa decisión, prive de efecto a las disposiciones que se
hayan proferido con base en esa norma.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
El ciudadano Hernando Trujillo Polanco,
actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene
con el fin de justificar la constitucionalidad de la norma acusada.
Considera el interviniente que el artículo
52 de la ley 489 de 1998 ya fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional, que declaró su inexequibilidad, mediante la sentencia C-702 de
1999. Por ello, según su parecer, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, y la Corte deberá estarse a lo resuelto en la mencionada
providencia, pues en dicha oportunidad los cargos se relacionaban con la
supuesta inconstitucionalidad de la norma, por cuanto el Congreso debería
revestir al Presidente de la República de precisas facultades para que éste
pudiera disponer la fusión, liquidación o supresión de entidades y organismos
del orden nacional. Cita entonces apartes de la sentencia mencionada y concluye
que el asunto ya ha sido definido por la Corte, que declaró la constitucionalidad
de esa disposición.
2. Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Ivonne Edith Gallardo Gómez,
actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
interviene en este proceso, con el fin de defender la constitucionalidad de la
norma acusada.
Luego de realizar algunas consideraciones
sobre la importancia de la división de poderes dentro de un Estado de derecho,
y sobre las facultades extraordinarias dadas por el Congreso al Presidente de
la República, la interviniente señala que los planteamientos del actor no deben
ser de recibo, pues la norma bajo examen no hace referencia a la asignación de
facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, para ejercer una facultad
prevista en el numeral 7 del artículo 150, pues se trata del ejercicio de un
sistema de competencias concurrentes, sobre el cual la Corte Constitucional ya
se ha manifestado.
Para la ciudadana es entonces evidente que
las atribuciones que la Constitución otorga al Gobierno Nacional en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta, deben desarrollarse conforme a
los principios y reglas que trace el legislador, sin que se trate del ejercicio de facultades extraordinarias.
Además, según su parecer, esas disposiciones constitucionales limitan también
al legislador, quien sólo puede fijar criterios y reglas generales respecto a
la modificación de las entidades y organismos administrativos. En ese orden de
ideas, la interviniente concluye que el artículo demandado no está relacionado
con el ejercicio de facultades extraordinarias sino que trata “del ejercicio
de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política y en virtud de la cual aplica los numerales 15 y 16
ibídem, ya que ellos requieren para su ejercicio la existencia de una ley que
le señale los parámetros o lineamientos en virtud de los cuales se mueve”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 2674, recibido el 27 de septiembre del año en curso, intervino
en este proceso para solicitar a la Corte que declare exequible la norma de la
referencia.
En primer lugar, el Ministerio Público
aclara que la sentencia C-702 de 1999, que declaró exequible el artículo
demandado, se ocupó de estudiar un cargo diverso al que ahora se presenta. En
aquella ocasión, el actor alegó que la norma vulneraba el principio de
separación de poderes (artículo 113 C.P.) y los artículos 150 numeral 7° y 189
numerales 15 y 16 de la Constitución, por entregarle al ejecutivo competencias
ordinarias del Congreso en materia de estructura de la administración nacional.
Consideró entonces la Corte que con la norma acusada el legislador previó los
principios y orientaciones generales que el ejecutivo debe seguir para la
supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos
nacionales, asunto diferente a lo expuesto por el actor en la presente ocasión,
pues la actual demanda argumenta que la norma impugnada contiene una delegación
indebida de facultades extraordinarias, ya que éstas son, por su naturaleza,
excepcionales y temporales, mientras que la norma acusada confiere unas
facultades legislativas permanentes al Gobierno. La Vista Fiscal concluye
entonces que sobre este cargo ha de pronunciarse la Corte Constitucional.
El Procurador precisa entonces que el
artículo 150 de la Carta ha dispuesto reglas y procedimientos para que el
Congreso cumpla su función legislativa ordinaria, lo cual impide que pueda
desprenderse de ella, salvo que sea autorizado por la Constitución, y con el
cumplimiento de unos requisitos especiales. De otro lado, según su parecer,
existen también competencias conjuntas entre el Legislador y el Gobierno, que
se desarrollan de acuerdo con las reglas establecidas por la Constitución. Por
ello, según su parecer, la cuestión a determinar es si el asunto de que trata
la norma acusada es de aquellos que compete regular exclusivamente al Congreso
de la República, o es de aquellos cuya competencia se ejerce en forma concurrente
entre el legislador y el Ejecutivo.
Según la Vista Fiscal, la norma acusada se
relaciona con la determinación de la estructura de la administración pública,
asunto frente al que el Constituyente concedió una competencia concurrente al
Congreso y al Presidente de la República, de acuerdo con lo establecido en los
artículos 150 numeral 7° y 189 numerales 15 y 16 de la Constitución. Esas
normas, agrega el Ministerio Público, establecen que el Legislador tiene la
competencia exclusiva para determinar la estructura de la administración
creando Ministerios, Superintendencias, establecimientos públicos, etc., y
señalando sus objetivos y estructura orgánica, pero no así, para suprimir,
modificar, fusionar, disolver y liquidar estas entidades, pues dicha competencia
es compartida con el Presidente de la República, previo señalamiento
legislativo de los principios y reglas generales que ha de observar el Gobierno
en la ejecución de dicha función. Según su criterio, la Ley 489 de 1998
precisamente desarrolla esas competencias concurrentes pues señala al
Presidente las condiciones para suprimir o disponer la disolución y liquidación
de entidades y organismos administrativos del orden nacional.
El Procurador concluye entonces que el
actor incurre en un error al fundamentar su demanda, pues la función conferida
por el Legislador al Presidente de la República no es exclusiva de aquél, y por
ello no se trata de la atribución de facultades extraordinarias. Según su
criterio, el Presidente está ejerciendo las funciones contempladas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución, dentro de los parámetros
dados por el Legislador. Para el Procurador no existe entonces ninguna
delegación de competencias legislativas, pues esta función es propia al
Gobierno por atribución constitucional. Por lo anteriormente expresado, para la
Vista Fiscal no es de recibo el argumento del demandante acerca de la
limitación temporal de las facultades extraordinarias, pues en este caso el
Presidente se encuentra ejerciendo funciones que le corresponden, y por tanto
no requiere que el Congreso lo habilite extraordinariamente.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda, en virtud del artículo 241-4 de la Carta,
pues la norma acusada hace parte de una ley de la República
Un problema procesal previo: ¿Existe
o no cosa juzgada constitucional?
2- Uno de los intervinientes considera que
en el presente caso ha operado la cosa juzgada constitucional, pues la
sentencia C-702 de 1999 ya declaró la exequibilidad de la disposición acusada.
Por el contrario, según la Procuraduría, no existe cosa juzgada y procede un
pronunciamiento de fondo, por cuanto el cargo formulado en la presente demanda
es distinto al asunto debatido en la sentencia citada. El primer asunto que la
Corte debe entonces analizar es si ha operado o no la cosa juzgada
constitucional, para lo cual esta Corporación comenzará por determinar el
alcance que tuvo la referida sentencia C-702 de 1999.
3- La sentencia C-702 de 1999 declaró, en
el numeral quinto de su parte resolutiva, la exequibilidad del artículo 52 de
la Ley 489 de 1998, pero precisó que esa decisión se hacía por las razones en
ella estudiadas. De otro lado, la parte motiva correspondiente al estudio de
ese artículo 52 indicó “que en cuanto a la acusación examinada”, ese
precepto, y otros, eran exequibles.
Conforme a lo anterior, la sentencia C-702
de 1999 declaró la exequibilidad del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, que es
la disposición demandada en la presente oportunidad, pero limitó la cosa
juzgada constitucional a los cargos estudiados. Por consiguiente, la obvia
pregunta que surge es si las acusaciones analizadas por la Corte en esa ocasión
son las mismas que han sido planteadas por la presente demanda. Entra pues la
Corte a examinar ese interrogante.
4- El cargo presentado en el expediente
D-2296, que daría lugar a la sentencia C-702 de 1999, fue resumido por la Corte
en los siguientes términos:
“El
actor afirma que los artículos 51 a 55 son inconstitucionales, por desconocer
las facultades que la Carta confiere al Congreso de acuerdo al numeral 7º. del
artículo 150, en tanto radican en cabeza del Presidente de la República
competencias para disponer la fusión de entidades y organismos del orden
nacional y para liquidarlos o suprimirlos, con lo que, a su juicio, se
contrarían claros postulados constitucionales sobre la estructura del Estado y
las competencias permanentes del Congreso Nacional para determinar la
estructura administrativa nacional.
Afirma
que por virtud de lo preceptuado en las normas que acusa, se derogan por vía
legal las competencias de rango constitucional que, de manera permanente se
radican en cabeza de la rama legislativa del poder público, las cuales terminan
siendo entregadas al Presidente de la República.”
La sentencia desestimó ese cargo, pues
consideró que la regulación contenida en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998
se ajustaba al reparto de competencias entre el Congreso y el Ejecutivo,
establecido por los artículos 150 numeral 7º y 189 numeral 15 de la
Constitución, en virtud de los cuáles, corresponde a la ley “determinar los
principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la
competencia funcional que se le asigna al Presidente de la República”. O,
por decirlo de otra manera, precisó esa sentencia, la ley señala las “causales
por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades
administrativas preexistentes”, para que el Gobierno desarrolle las
correspondientes supresiones, disoluciones o liquidaciones de entidades del
orden nacional. Con base en esas consideraciones, la sentencia analizó la
constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en los siguientes
términos:
“Ahora bien, en cuanto concierne a la
modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos
y demás organismos administrativos del orden nacional, es del resorte ordinario
de las competencias que la Carta atribuye al Legislador, trazar las directrices,
principios y reglas generales que constituyen el marco que da desarrollo al
numeral 7º. del artículo 150, pues es al Congreso a quien compete “determinar
la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica”, como en efecto, lo hizo en los artículos 52 y 54 -excepto sus numerales b); c); d); g); h);
e i) -que serán materia de consideración aparte-, razón esta que lleva a la
Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de la
Carta, comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.
En efecto, en el
artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo
debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u
organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e); f); j); k); l)
y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los
cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden
nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos
mencionados, son exequibles”.
5- En la presente demanda, el actor ataca
el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, pues considera que éste desconoce la
separación de poderes y, en particular, la regulación constitucional de la
figura de las facultades extraordinarias prevista en el artículo 150 ordinal 10
de la Carta. Según su parecer, la norma acusada delega al Gobierno, en forma
permanente, una atribución que es propia del Congreso, lo cual es
inconstitucional.
6- La anterior presentación es suficiente
para concluir que los cargos formulados en el expediente D-2296, que dio lugar
a la sentencia C-702 de 1999, y los ataques de la presente demanda, son los
mismos, pues ambas demandas consideran que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998
desconoce la reserva de ley y vulnera la separación de poderes, en la medida en
que delega en el Gobierno, en forma permanente, atribuciones propias del
Congreso. Es cierto que formalmente las dos demandas enfatizan ciertos aspectos
distintos y no se fundamentan exactamente en las mismas disposiciones
constitucionales. Así, la demanda D-2296 se centró en que esa norma vulneraba
el artículo 150 ordinal 7º de la Carta, que señala la competencia ordinaria del
Congreso para determinar la estructura de la administración nacional. En
cambio, el actor, en el presente proceso, invoca preferentemente la vulneración
de los artículos 113, que establece el principio de separación de poderes, y
150 ordinal 10, que regula la figura de las facultades extraordinarias. Sin
embargo, a pesar de esas diferencias formales de énfasis, el problema
constitucional suscitado en los dos casos es idéntico, pues el eje del ataque
de ambos actores es que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 habría delegado en
el Gobierno, en forma permanente, atribuciones que son propias del Congreso. Y
ese punto ya fue resuelto por la sentencia C-702 de 1999, que concluyó que eso
no era así, pues ese artículo respetó el reparto constitucional de competencias
que en esta materia existe entre el Congreso y el Ejecutivo (CP arts 150 num 7º
y 189 num 15).
7- Ahora bien, cuando la Corte restringe el
alcance de la cosa juzgada en una sentencia al cargo o problema estudiado, es
claro que esa limitación hace referencia al asunto materialmente debatido, más
que a las normas formalmente invocadas por los actores. Una interpretación
diversa permitiría que los ciudadanos formularan el mismo ataque contra una
disposición que ya fue declarada exequible,
siempre y cuando tuvieran la habilidad de encubrir el mismo cargo con
una distinta envoltura formal. Esa situación no sólo introduciría una enorme
inseguridad jurídica sino que, además, vulneraría el perentorio mandato del
artículo 243 superior, según el cual, los fallos que “la Corte dicte en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional”. Una
conclusión se impone: en el presente caso ha operado la cosa juzgada
constitucional en relación con el cargo formulado, y por ello la Corte ordenará
estarse a lo resuelto en la citada sentencia C-792 de 1999.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-702 de 1999, que declaró exequible, en los términos de esa
sentencia, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
Secretaria General