Sentencia C-152/99
AUXILIOS O DONACIONES EN FAVOR DE PERSONAS NATURALES O
JURIDICAS-Excepciones/INCENTIVO ECONOMICO Y LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA
La Constitución Política, en términos generales,
prohibe que con fondos públicos las autoridades efectúen auxilios o donaciones
en favor de personas naturales o jurídicas. La Carta, sin embargo, por vía
excepcional, autoriza al Estado para que pueda
conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares,
tratándose de actividades que aquélla directamente considera dignas y
merecedoras de apoyo. El artículo 71 de la C.P., ilustra una de estas
situaciones excepcionales: "(...) El Estado creará incentivos para personas
e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las
demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e
instituciones que ejerzan estas actividades". En este orden de ideas, los
incentivos económicos que eventualmente ordene la ley con fundamento en el
artículo 71 de la C.P., constituyen una excepción válida a la prohibición
contenida en el artículo 355 de la Carta. Por lo anterior, en el plano
constitucional, no puede decidirse si el incentivo al que alude el artículo 71
de la Constitución, debe o no ser de naturaleza económica. Se trata de una
materia reservada a la libre configuración normativa del Legislador. Lo mismo
puede afirmarse acerca de si el estímulo concreto debería darse en dinero o en
especie. No cabe, en consecuencia, objetar el que en este caso el subsidio se
concrete bajo la forma de la asunción directa por el Estado de la obligación de
pago de las cotizaciones que le permiten a ciertos creadores o gestores
culturales gozar de una pensión de vejez.
INCENTIVO A PARTICULARES-Constitucionalidad/CULTURA
EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Protección y fomento
Es evidente que si el subsidio o incentivo que el
Estado otorga a un particular, se inscribe en la actividad que la Constitución
expresamente ha señalado como digna de estímulo, y, si además, ello se dispone
por medio de ley y el beneficio tiene aptitud para conseguir el propósito que
se desprende de la norma constitucional, no podría ser objeto de censura por
parte de esta Corte. No es difícil verificar que el beneficio que en este caso
se concede tiene relación directa con el desarrollo y fortalecimiento de la
cultura y, por otro lado, puede considerarse idóneo para alcanzar este fin. Los
artistas, pintores, músicos, entre otros creadores o impulsores de la cultura,
que hayan concentrado su quehacer vital en ofrecer un aporte espiritual
significativo a su país, pueden haber desestimado su propio bienestar material
y encontrarse más tarde en su vida en condiciones económicas tan precarias que no
puedan afrontar, sin el apoyo de la sociedad y del Estado, la satisfacción de
sus más mínimas necesidades. A través del subsidio, la sociedad representada
por el Estado, pretende compensar, así sea de manera parcial y simbólica, la
contribución desinteresada que han hecho al bien público de la cultura, del
cual todos en mayor o menor medida son beneficiarios.
PENSION VITALICIA PARA CREADORES Y GESTORES DE LA
CULTURA-Constitucionalidad/DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL-Desarrollo legislativo/PENSION VITALICIA PARA EL
ARTISTA
La pensión a la que apunta el subsidio es la mínima y
el número de beneficiarios dependerá de las disponibilidades presupuestales
existentes en cada momento. Se torna imperioso, por consiguiente, que en
ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno establezca el procedimiento
que debe ser observado a fin de entregar los incentivos económicos dispuestos
por la ley, de modo que los mismos se asignen a las personas que tengan los
mayores méritos y necesidades. Esta actuación, por lo demás, se somete a las
reglas de la publicidad, imparcialidad e igualdad y, por tanto, es susceptible
de ser impugnada cuando se desvíe de los derroteros que trazan la Constitución,
la ley y el reglamento.
NORMA LEGAL-Beneficiarios y
beneficios
La adopción legal de una política de subsidios,
originada en un mandato constitucional, tiene por fuerza que concentrarse en un
determinado sector o actividad. En otras palabras, no puede ser ella universal,
puesto que así no sería posible realizar el objetivo específico señalado por la
Constitución. El principio de igualdad, empero, puede resultar vulnerado tanto
dentro del grupo de potenciales beneficiarios (1), como con respecto a la
población que por la índole misma de la política de fomento queda excluida de
la misma (2). En lo que atañe a lo primero, no se presenta vulneración alguna a
la igualdad, lo cual no quiere decir que posteriormente este tipo de
transgresión no pueda ocurrir, en cuyo caso se verificaría una
inconstitucionalidad en la aplicación de la ley, la que podrá ventilarse a
través de múltiples vía judiciales, entre ellas la acción de tutela. Por lo que
respecta a lo segundo, no se advierte que la política de subsidios trascienda
los objetivos constitucionales de promoción de la cultura y que ella pueda
considerarse desproporcionada o irrazonable, cuando, como se ha expuesto,
persigue morigerar las condiciones de extrema pobreza de los creadores y
gestores culturales que, por definición, pertenecen al ámbito de la cultura,
donde resulta ajustado a la Constitución otorgar esta suerte de estímulos.
Referencia:
Expediente D-2115
Actor:
Andrés Caicedo Cruz
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 397 de 1997
Temas:
La
protección y fomento de la cultura en la Constitución de 1991
El
derecho a la seguridad social y su desarrollo legislativo
Insuficiencia
de la norma - beneficiarios y beneficios
Magistrado
Ponente:
Dr.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa
Fe de Bogotá, D.C., marzo diez (10) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Aprobada por acta Nº 17
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo
Cifuentes Muñoz y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha V Sáchica
de Moncaleano
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha
pronunciado la siguiente
S E N
T E N C I A
En el
proceso de inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 397 de 1997.
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la República expidió la Ley
397 de 1997, publicada en el Diario Oficial N° 43102 de agosto 7 de 1997.
El
ciudadano Andrés Caicedo Cruz demandó la inconstitucionalidad del artículo 31
de la Ley 397 de 1997, por considerarlo violatorio de los artículos 13 y 48 de
la Constitución Política.
Los
Ministerios de Cultura y de Desarrollo intervinieron para defender la
constitucionalidad del precepto acusado. La ciudadana Sylvia Restrepo Garcia-Reyes,
intervino para coadyuvar a la demanda.
El
Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional la
declaración de constitucionalidad de la norma acusada.
Norma
demandada
2. A continuación se transcribe el texto de la
norma demandada:
LEY
397DE 1997
(Agosto
7)
“”
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“Artículo 31:
Pensión vitalicia para los creadores y gestores de la cultura. Cuando un creador o gestor cultural cumpliere
los 65 años y no acreditare los requisitos mínimos de cotización para acceder a
la pensión de vejez prevista en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, el
Ministerio de Cultura con sujeción a sus disponibilidades presupuestales hará
las apropiaciones a la entidad administradora de pensiones donde se encuentre
afiliado el creador o gestor cultural, hasta completar con las cotizaciones ya
recaudadas, el monto requerido para cumplir la cotización mínima exigida por la
ley.
En el caso de que el creador o gestor cultural no esté
afiliado, el Ministerio lo afiliará al sistema general de pensiones.
Para efectos de cumplir lo aquí dispuesto, el
Ministerio de Cultura constituirá un fondo cuenta de seguridad social".
Cargos
de la demanda
Violación
del artículo 13 de la Constitución
3. El
demandante señala que, apoyándose en las sentencias C-590/95, T-526/92 y
T-422/92, todo trato desigual en condiciones de igualdad debe responder a una
justificación objetiva y razonable, apreciada según su finalidad. Tal
justificación, considera, no existe en relación con la norma acusada.
En primera
medida, aduce que no existe un criterio suficiente para establecer quiénes son
creadores y gestores culturales. Los artículos 27 y 28 de la Ley 397 de 1997,
que definen qué se entiende por creador cultural y gestor cultural, contemplan
criterios tan amplios que “cualquier persona que participe en la creación de un
producto cultural, cualquiera que él sea (por ejemplo, un artículo en una
revista, una obra de teatro, una fotografía, etc.) es un creador cultural” y
que, en relación con los gestores, “cualquier persona que participa en la
creación de un producto cultural o impulsa las actividades culturales o las
coordina” ostenta tal calidad.
Con
todo, sostiene el demandante, se podría apoyar la exequibilidad de la norma en
el hecho de que el artículo 70 de la Carta impone al Estado el deber de
promover la difusión de los valores culturales. Sin embargo, en tal
circunstancia, debería establecerse el mismo privilegio para quienes, de una u
otra manera, desarrollan o fomentan las actividades que el Estado está en
obligación de promover, como ocurre con la investigación, la vivienda de
interés social, las formas asociativas de propiedad, etc.
En
últimas, “es claro que el desequilibrio que se introduce no tiene
justificación, porque no existe ninguna otra razón que explique que a una
persona que escribe un artículo en una revista o produce una obra plástica
tiene derecho a una pensión estatal, cuando no lo reciben otras personas que
igualmente coadyuvan al desarrollo social con su esfuerzo”.
4. En
segundo lugar, manifiesta que no resulta justificable que la disposición no
distinga entre quienes tienen capacidad de cotizar y los que no. En efecto, la norma se limita a establecer la
existencia de la pensión para quienes sean calificados como creadores o gestores
culturales, sin considerar si pudieron, en algún momento de su vida, cotizar en
el sistema de seguridad social. Al respecto dice:
“¿Cómo
puede justificarse a nivel constitucional que un compositor, un artista o un
escritor de relativo éxito, que por ello percibe recursos por razón de su
trabajo pueda obtener una pensión sin cotizar, cuando claramente tiene
capacidad de hacerlo?”.
5.
Finalmente, indica que se crea una situación de desigualdad entre los posibles
beneficiarios de la pensión, puesto que esta no es otorgada en función a la
acreditación de la calidad de creador o gestor cultural, sino de conformidad
con las disponibilidades presupuestales. Por lo tanto, “la recibirán quienes
seleccione el Gobierno de turno”.
Violación
del artículo 48 de la Constitución
6. El artículo 48 de la Carta dispone que la
seguridad social se prestará con sujeción a los principios de universalidad,
eficiencia y solidaridad. La norma
acusada, señala el demandante, desconoce los dos últimos criterios. En relación con el primero, no resulta
eficiente el sistema cuando algunas personas tienen derecho a la pensión sin
cotizar. La razón de ello estriba en la
inviabilidad del sistema de seguridad social que generaría la falta de
recursos. Para evitar lo anterior, toda persona cotiza de acuerdo con su
capacidad de pago.
Sin
embargo, dado que existen personas que no tienen capacidad de cotizar, el
desarrollo del principio de solidaridad permite otorgarles pensión. No obstante esta posibilidad, en el caso previsto
en la norma acusada, el legislador no se inspiró en dicho principio, puesto que
el supuesto de hecho es el mero incumplimiento del mínimo de semanas cotizadas,
sin considerar si la persona tenía o no capacidad de pago.
Intervenciones
Intervención
del Ministerio de Desarrollo Económico
7. El apoderado del Ministerio, recordando lo
expuesto por la Corte en su sentencia C-538/96, considera que la demanda no
debe prosperar, puesto que el legislador no está impedido para establecer
diversos sistemas de seguridad social.
Así, además del sistema previsto para creadores y gestores culturales,
ha contemplado la existencia de pensiones vitalicias para las glorias del
deporte nacional.
Intervención
de Sylvia Restrepo Garcia-Reyes
8. La
interviniente considera que la norma acusada debe ser separada del ordenamiento
jurídico colombiano por infringir, además de los artículos 13 y 48 de la Carta,
los artículos 95 numerales 2° y 9°, 70, 338, 355 y 362. Por lo tanto, presenta
argumentos para coadyuvar la demanda.
En
primer término considera necesario establecer el ámbito de aplicación de la
norma acusada. En este punto, hace un
recuento de las modificaciones que sufrió el precepto durante los debates
legislativos. Así, contrasta la especificidad del proyecto inicial, que
limitaba el acceso a la seguridad social a los artistas, autores y
compositores, de escasos recursos, de acuerdo con la Ley 100 de 1993, con la
propuesta para primer debate en el Senado en la que se definía, como población
beneficiaria, a los creadores y gestores culturales con recursos escasos y se
les asignaba una pensión vitalicia hasta por 4 salarios mínimos mensuales.
La
norma acusada, a diferencia de los proyectos debatidos, no establece de manera
precisa la población beneficiaria de la pensión. En efecto, la amplitud de las
categorías establecidas en los artículos 27 y 28, que deben interpretarse bajo
la definición que el mismo legislador hace de cultura, hace que resulte
“factible pensar que todo integrante de la población colombiana sea
destinatario” del beneficio. Ello,
asegura, puede disuadir a la población “de la obligación de cotizar” y, por
ello puede repercutir en que se “reduzca en grado máximo ese deber ciudadano”.
De
igual manera, en su opinión, la norma hace caso omiso de la capacidad económica
y del aporte cultural del beneficiario (creador o gestor cultural). Durante los debates, siempre se propuso como
limitantes la calidad artística de la obra del beneficiario y su condición de
persona de escasos recursos. La disposición acusada nada dice al respecto,
razón por la cual, no es posible establecer (realmente resulta indiferente para
el supuesto de hecho de la norma) que la ausencia de cotización se deba a este
factor.
Finalmente,
cabe destacar que la norma no establece concepto alguno de beneficio.
Por lo
anterior, concluye que por las características propias del ámbito de aplicación
de la norma, “no existe una focalización del beneficiario en términos del
aporte (subjetivo) o de la necesidad que atraviese (objetivo)”, lo que la lleva
a asegurar que el precepto, lejos de buscar mitigar la precaria situación de
creadores o gestores culturales, busca “favorecer a un sector muy específico
bajo el parapeto de estar dando desarrollo a la especial protección y promoción
a la cultura que debe brindar el Estado”.
9. En
segundo término, analiza el sistema de seguridad social. El legislador, en lo
que a la seguridad social se refiere, está sujeto a una serie de limitaciones
fijadas por la Constitución: carácter de servicio público; posibilidad de que
los particulares asistan a su prestación; respeto por los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad; carácter parafiscal de los recursos; y
progresiva ampliación de la cobertura y aseguramiento del poder adquisitivo de
las mesadas pensionales.
Por
otra parte, debe tenerse presente que la Ley 100 de 1993 supone la culminación
de un proceso en cuya virtud la seguridad social ha dejado de ser un apéndice
de las relaciones de trabajo subordinadas, para convertirse en un sistema
autónomo que, por lo mismo, “de ser una problemática manejada exclusivamente al
interior de la empresa, entró a convertirse en una necesidad que debe ser
suplida con base en los esfuerzos de la sociedad entera y para el beneficio de
la población más desvalida, sin discriminar el oficio del beneficiario”. Es decir, se arriba a la idea de que se trata
de un derecho que se tiene por su condición de integrante de la especie humana.
Por lo
tanto, a efectos de proteger a este grupo de población, resulta indispensable
el manejo de “grandes números y el establecimiento de beneficios similares para
la población cubierta”, lo cual permite focalizar la atención hacia los
sectores más desvalidos. De ahí que “si este esquema se desvirtúa (…) se genera
una imposibilidad latente para que dicho compromiso constitucional sea
efectivamente realizado”. Ello ocurre cuando, como en la norma acusada, se
establece un tratamiento distinto, como es el que se prodiga a los creadores y
gestores culturales.
10. En
tercer término, considera que la norma establece un trato discriminatorio
inadmisible a los ojos de la Carta, como lo es uno basado en el oficio. En materia de seguridad social, el rasgo que
permite un tratamiento diferenciado es el de la capacidad económica. Ello no se puede predicar de la profesión,
puesto que, al apelar a tal factor, el legislador está creando una
discriminación directa.
No
obstante lo anterior, podría preguntarse si los ciudadanos tienen el deber de
financiar, “con sus recursos y con pérdida en beneficios, a creadores y
gestores culturales”. La respuesta, afirma la interviniente, debe ser negativa
puesto que resulta desproporcionado, ya que
resulta inadmisible establecer un trato distinto sobre la base de realizar
un juicio de valor sobre “su ocupación y sus gustos”. Además, el legislador cuenta con otro medio
para lograr un objetivo de protección similar.
11. El
último aspecto que analiza la interviniente tiene que ver con las obligaciones
tributarias. En su opinión, al igual que acontece con las cotizaciones en
materia de salud, las que se realizan en materia pensional tienen carácter de
contribuciones parafiscales. Por lo
tanto, le son aplicables los requerimientos que establece la Carta para las
obligaciones tributarias, en especial, el señalamiento del sujeto pasivo del
beneficio.
Este
requisito no aparece establecido en la ley, pues, los criterios definidos en
ella para identificar a los beneficiarios carecen de claridad y precisión,
violándose así, el artículo 338 de la Constitución. En tales condiciones,
resulta admisible aplicar, afirma, lo expuesto por la Corte en relación con las
amnistías tributarias en su sentencia C-511 de 1996. Al resultar patente que se
está estableciendo un privilegio, se ha consagrado un auxilio, prohibido por el
artículo 355 de la Constitución.
Intervención
del Ministerio de Cultura
12. El
Ministro de Cultura solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la
norma acusada. En su opinión, el
artículo 71 de la Carta “abre las puertas a que se otorgue un tratamiento
preferencial y, por lo tanto, diferentes a sujetos que la Constitución señala
como especiales y que merecen, por ende, una atención particularizada por parte
del legislador”.
Este
trato se manifiesta en el artículo acusado, el cual, lejos de violar el
artículo 13 de la Constitución, se justifica por cuanto “es el reconocimiento a
su encomiable labor (de los creadores y gestores culturales) que perdura en el
tiempo y que de alguna forma debe estimularse e incentivarse por el Estado”. Así las cosas, tal como lo exige el artículo
71 de la C.P., el artículo acusado estimula la actividad cultural en Colombia.
Por
otra parte, y en relación con el cargo por violación del artículo 48 de la
Carta, el Ministro considera que el demandante, más que proponer un argumento
constitucional contra el artículo 31 acusado, se apoya en una exposición
sustentada en disposiciones legales. Con
todo, señala que el demandante olvida que el mandato del artículo 48 de la C.P.
consiste en lograr una ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad
social, lo cual se logra, para el caso de creadores y gestores culturales, por
intermedio de la norma acusada.
Concepto
del Procurador General de la Nación
13. El
Procurador General de la Nación solicita la declaración de exequibilidad de la
norma acusada. Primeramente destaca que la Carta, en los artículos 70, 71 y 72,
contempla una especial protección a la actividad cultural. El desarrollo
legislativo de dichas obligaciones se verificó en la Ley 397 de 1997.
Entre
los artículos constitucionales citados, se dispone que el Estado tiene el deber
de establecer incentivos y estímulos especiales para quienes están dedicadas a
la producción, desarrollo y gestión de las actividades culturales. El artículo
demandado constituye un desarrollo específico de tal mandato.
La
norma, contempla una situación de trato distinto, la cual no contraría la
Constitución, puesto que resulta admisible establecer regulaciones legales
diferenciadas, si la actividad legislativa se
funda en una justificación objetiva y razonable.
Los
creadores y gestores culturales, a quienes se dirige la norma acusada, “se
encuentran en una situación especial respecto de la generalidad de la
población, puesto que su consagración total a la generación de obras para
enriquecer y dignificar el espíritu, en nuestro país se lleva a cabo,
generalmente, de manera independiente, sin un verdadero auxilio económico y en
muy pocas ocasiones mediante una relación laboral de carácter contractual,
circunstancias que dejan a las personas dedicadas a esta actividad en alto
grado de desprotección en cuanto a la seguridad social se refiere”.
Por
otra parte, la finalidad de la norma “es acorde con los valores y principios
consagrados en la Constitución, según los cuales la persona humana representa
la razón de ser para la acción estatal”. En efecto, la pensión que se revisa,
se apoya en los principios de solidaridad y trabajo en condiciones dignas.
Pruebas
decretadas en el proceso
Información
solicitada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
15. Al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se le solicitó que preparara un cuadro
comparativo entre el régimen previsto en el artículo 31 de la Ley 397 de 1997 y
el Fondo de Solidaridad Pensional, creado mediante el artículo 25 de la Ley 100
de 1993. A continuación se presenta tal
información:
FONDO
DE SOLIDARIDAD: Art. 25 y ss. Ley 100 de 1993 |
PENSION
VITALICIA: Art. 31 Ley 397 de 1997 |
Otorga
subsidios temporales y parciales permitiendo completar el valor de la
cotización para pensiones. |
Completa
las semanas de cotización que le falten al gestor de la cultura
mayor de 65 años, para cumplir el requisito de las 1000 semanas de
cotización. |
Se
concede a personas carentes de recursos para pagar toda la cotización. |
Se
concede a gestores de cultura sin consideración a sus recursos. |
Se
debe acreditar afiliación al sistema de seguridad social en salud. |
No
se exige afiliación al sistema de seguridad social en salud. |
Se
nutre de aportes de afiliados que devengan más de 4 salarios mínimos
legales, de recursos de entidades territoriales, multas, donaciones,
etc. |
Se
nutre del presupuesto del Ministerio de Cultura. |
El
fondo de Solidaridad Pensional fue creado por la Ley 100 de 1993. |
El
Ministerio de Cultura debe constituir un fondo para mantener los recursos de
las cotizaciones que les falta. |
El
CONPES determina anualmente la población beneficiaria del subsidio. |
Es
la ley la que determina los beneficiarios. |
(Negrillas
en el original)
Así
mismo se solicitó información sobre la cobertura y el costo del subsidio. En relación con lo primero, el Ministerio
indicó que el CONPES determina, cada año, el cubrimiento del fondo. Así, para
el año de 1998, mediante el documento 2989 del CONPES, se dispuso que se
proyectaba pagar subsidio a 235.000 personas, así como a los 242.480 afiliados
durante 1997. Estas personas pertenecen a los siguientes grupos poblacionales:
madres comunitarias, trabajadores discapacitados, trabajadores del sector
informal urbano y de las formas asociativas de producción urbanas, trabajadores
del sector informal rural y de las formas asociativas de producción rurales,
que tengan ingresos inferiores o iguales a un salario mínimo y que estén
afiliados al régimen general de seguridad social en salud (art. 26 Ley 100 de
1993). Sin embargo, el Ministerio señala
que, de acuerdo con el citado artículo de la Ley 100 de 1993, serían eventuales
beneficiarios de fondo los artistas, deportistas, músicos, compositores,
toreros y sus subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias,
los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales, y los miembros de
cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción.
Por
otra parte, en términos cuantitativos, se estima que el 20% de la población con
Necesidades Básicas Insatisfechas pueden ser potenciales beneficiarios del
fondo, lo que equivale, según datos de 1993, a 2’614.777 personas.
En
cuanto al costo del subsidio mensual, el Ministerio informa:
Madres
Comunitarias |
$
22.017 |
Trabajadores
discapacitados |
$
26.137 |
Trabajadores
urbanos |
$
19.267 |
Trabajadores
rurales |
$
24.767 |
Información
suministrada por el Ministerio de Cultura
16. El
Ministerio destaca que la existencia del beneficio pensional previsto en el
artículo 31 de la Ley 397 de 1997 se justifica por cuanto los creadores y
gestores culturales se encuentran en una situación especial que se deriva del
hecho de que “han dedicado su vida a la creación e impulsión del arte;
actividades que son indispensables para consolidar la identidad nacional, pero
que por regla general no son bien remuneradas en sociedades como la nuestra”.
Por ello, merecen un reconocimiento especial pues, su labor “no sólo es un
trabajo, sino además una actividad que involucra el interés general”.
En segundo
lugar, el Ministerio da cuenta del hecho de que, hasta el momento de presentar
el memorial a la Corte, no se había reglamentado el artículo acusado. A este
respecto, existe un proyecto de decreto en el cual se prevén los distintos
factores a considerar para determinar los beneficiarios y el beneficio a
otorgar.
De
otra parte, se están diseñando modelos que permitan establecer en qué casos las
personas califican como gestores o creadores culturales. Sin embargo, se han
realizado censos que arrojan aproximadamente 150 creadores o gestores
culturales.
FUNDAMENTOS
Competencia
1.
En los términos del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
Controversia constitucional sobre la pensión vitalicia
para los creadores y gestores de la cultura
2.
Se debate en el proceso la constitucionalidad de la disposición legal que
consagra la pensión vitalicia para los creadores y gestores de la cultura, en
las condiciones previstas en el artículo 31 de la Ley 397 de 1997. La norma
citada autoriza al Ministerio de la Cultura, con sujeción a sus
disponibilidades presupuestales y con cargo a un fondo cuenta de seguridad
social, cancelar a la entidad administradora de pensiones donde se encuentre
afiliado el creador o gestor cultural las sumas requeridas para completar las
cotizaciones necesarias para cumplir la cotización mínima exigida por la ley
con el objeto de acceder a la pensión de vejez prevista en el artículo 33 de la
Ley 100 de 1993, siempre que los beneficiarios indicados llegaren a la edad de
65 años sin acreditar el número mínimo de cotizaciones exigidas para adquirir
dicho derecho. En el evento de que el creador o gestor cultural no esté
afiliado al sistema, el Ministerio lo hará en los términos anteriores.
Los
argumentos expuestos por las personas que han intervenido en este proceso,
sintetizados en el aparte anterior, plantean la confrontación constitucional
frente a lo dispuesto por los artículos 13 y 48 de la Constitución Política. El
principio de igualdad, según aquellos que impugnan la norma, resulta
quebrantado por ésta, puesto que no se encuentra razón válida y suficiente para
establecer un régimen diferenciado favorable a los creadores y gestores
culturales, que contrasta con el de las restantes personas que
independientemente de su profesión u oficio y de su aporte al bienestar
general, deben asumir la carga que representa el pago de las cotizaciones sin
subsidio alguno. De otro lado, se alega que los principios de universalidad, eficiencia
y solidaridad, conforme a los cuales se estructura el sistema de seguridad
social, no se aviene con la inclusión de beneficiarios que acceden únicamente
para los efectos de recibir protección, pero sin que se vean obligados a
participar de acuerdo con su capacidad económica en la financiación de los
fondos que lo nutren y que permiten su funcionamiento normal.
La
impugnación de la ley descansa en la aparente amplitud de las definiciones de
creador, gestor cultural y cultura, que incorpora la ley demandada. En efecto,
por cultura se entiende, en los términos del artículo 1º de la Ley 397 de 1997:
“(...) el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales,
intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que
comprende, más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos,
sistemas de valores, tradiciones y creencias”. Creador cultural, por su parte,
significa: “(...) cualquier persona o grupo de personas generadoras de bienes y
productos culturales a partir de la imaginación, la sensibilidad y la
creatividad.” (Ley 397 de 1997 art. 27). Finalmente, gestor cultural es aquella
persona que según el artículo 28 de la misma ley “impulsa los procesos
culturales al interior de las comunidades y organizaciones e instituciones, a
través de la participación, democratización y descentralización del fomento de
la actividad cultural. Coordina como actividad permanente las acciones de
administración, planeación, seguimiento y evaluación de los planes, programas y
proyectos de las entidades y organizaciones culturales o de los eventos
culturales comunitarios”. De este modo, la vaguedad de las nociones
introducidas por el Legislador, podría, según se sostiene, extender el régimen
excepcional a personas carentes de
méritos y, sobre todo, de probada necesidad como para hacerlas destinatarias de
la ayuda estatal.
En
la vertiente opuesta, los defensores de la ley sustentan la constitucionalidad
de la disposición legal en los mismos principios a los que apelan sus
detractores para atacarla. En efecto, se asevera que el principio de igualdad
sustancial autoriza que se conceda por parte del Estado apoyos de orden
económico a las personas que se encuentran en situación de debilidad
manifiesta. La Constitución, por otra parte, faculta al Estado para otorgar
estímulos e incentivos a los creadores y gestores culturales. En fin, se
expresa que la ley puede establecer distintos regímenes de seguridad social.
3.
La Constitución Política, en términos generales, prohibe que con fondos
públicos las autoridades efectúen auxilios o donaciones en favor de personas
naturales o jurídicas (C.P art. 355). La Carta, sin embargo, por vía
excepcional, autoriza al Estado para que pueda
conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares,
tratándose de actividades que aquélla directamente considera dignas y
merecedoras de apoyo. El artículo 71 de la C.P., ilustra una de estas
situaciones excepcionales: “(...) El Estado creará incentivos para personas e
instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás
manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e
instituciones que ejerzan estas actividades”. En este orden de ideas, los
incentivos económicos que eventualmente ordene la ley con fundamento en el
artículo 71 de la C.P., constituyen una excepción válida a la prohibición
contenida en el artículo 355 de la Carta.
La
Constitución aparte de permitir la concesión de incentivos o estímulos a las
personas dedicadas a la creación o al desarrollo cultural, no determina la
forma concreta que éstos podrían revestir. Corresponde al Legislador, en el
contexto de las políticas que en este campo considere conveniente dictar,
definir el contorno y alcance concretos de los beneficios que en un momento dado
pueden servir como instrumentos de desarrollo científico, tecnológico y
cultural.
Por
lo anterior, en el plano constitucional, no puede decidirse si el incentivo al
que alude el artículo 71 de la Constitución, debe o no ser de naturaleza
económica. Se trata de una materia reservada a la libre configuración normativa
del Legislador. Lo mismo puede afirmarse acerca de si el estímulo concreto
debería darse en dinero o en especie. No cabe, en consecuencia, objetar el que
en este caso el subsidio se concrete bajo la forma de la asunción directa por
el Estado de la obligación de pago de las cotizaciones que le permiten a
ciertos creadores o gestores culturales gozar de una pensión de vejez.
4.
El papel que asume el Estado al pagar las obligaciones que le franquean a
ciertas personas la posibilidad de consolidar un derecho social, denota que el
propósito de la ley se cumple sin modificar el sistema de seguridad social. Los
pagos que de conformidad con las normas legales vigentes deben efectuarse, los
realiza el Estado que, en últimas, paga por otro u otros. El problema
constitucional, por tanto, no se insinúa en relación con las reglas y
principios básicos de la seguridad social, los que en modo alguno se vulneran.
La controversia, por el contrario, se traslada a otra esfera. En particular, lo
que debe resolverse gira en torno de la legitimidad de la conducta del Estado
que, con fondos del erario, concede un incentivo económico bajo la forma de
cancelación de cotizaciones en favor de ciertas personas que gracias a ella se
convierten en beneficiarios del sistema de seguridad social. Por lo expuesto,
además, resulta claro que el tema tratado por la ley escapa al radio de acción
de la ley-marco a que se refiere el artículo 150-19 de la C.P.
5.
Es evidente que si el subsidio o incentivo que el Estado otorga a un
particular, se inscribe en la actividad que la Constitución expresamente ha
señalado como digna de estímulo, y, si además, ello se dispone por medio de ley
y el beneficio tiene aptitud para conseguir el propósito que se desprende de la
norma constitucional, no podría ser objeto de censura por parte de esta Corte.
No
es difícil verificar que el beneficio que en este caso se concede tiene
relación directa con el desarrollo y fortalecimiento de la cultura y, por otro
lado, puede considerarse idóneo para alcanzar este fin. Los artistas, pintores,
músicos, entre otros creadores o impulsores de la cultura, que hayan
concentrado su quehacer vital en ofrecer un aporte espiritual significativo a
su país, pueden haber desestimado su propio bienestar material y encontrarse
más tarde en su vida en condiciones económicas tan precarias que no puedan
afrontar, sin el apoyo de la sociedad y del Estado, la satisfacción de sus más
mínimas necesidades. A través del subsidio, la sociedad representada por el
Estado, pretende compensar, así sea de manera parcial y simbólica, la
contribución desinteresada que han hecho al bien público de la cultura, del
cual todos en mayor o menor medida son beneficiarios. Si el ciudadano lograra
despojarse de esquemas mercantilistas, podría percibir nítidamente que en el
fondo la sociedad, por conducto de las autoridades públicas, no le confiere una
donación al artista pobre, sino le expresa su reconocimiento que, aquí
significa, que la persona que ha engrandecido la cultura tiene más que ganado
el derecho a tener una vejez digna.
Sobra
destacar que una forma de fortalecer las manifestaciones culturales, las cuales
pueden ser muy variadas, es haciéndose cargo el Estado - en la medida de sus
posibilidades financieras - de
garantizar el sustento mínimo a los protagonistas nacionales de la cultura que
llegados a la vejez no cuenten con los medios necesarios para satisfacer sus
necesidades básicas. Allí donde la entrega a la vida espiritual exponga inexorablemente
a las personas a experimentar penurias y humillaciones económicas, no se
asistirá al fin de la cultura, pero no podrá decirse que el Estado y la
sociedad la propician, siendo esto último precisamente lo que surge del mandato
contenido en la Constitución Política.
6.
El concepto de desarrollo y fomento de la cultura, mencionado en la
Constitución, en el que se apoya la ley demandada, sin duda alguna, se
despliega sobre un vasto campo semántico, que desafía la pretensión de
comprimirlo dentro de una definición puntual. Ello explica la correlativa
apertura de las categorías que introduce la ley, la que además cabe interpretar
en el sentido de evitar que valiosas expresiones culturales pudieren quedar por
fuera de su ámbito.
No
obstante lo anterior, aún admitiendo el carácter multifacético de la cultura,
la aplicación de una política de subsidios, que se lleva a cabo con recursos
fiscales limitados y se propone cumplir el propósito de alentar y fortalecer la
cultura, debe acertar en la determinación de los miembros de la comunidad que
han de resultar beneficiarios de la misma. La Corte encuentra que la
disposición legal demandada, como lo ponen de presente los debates en el
Congreso, proyecta el subsidio sobre los creadores o gestores culturales de
escasos recursos. De hecho, la pensión a la que apunta el subsidio es la mínima
y el número de beneficiarios dependerá de las disponibilidades presupuestales
existentes en cada momento.
Definidas
las pautas de la justicia distributiva por parte del Legislador, la ejecución
de una política de esta naturaleza, corresponde a la función administrativa, la
cual debe adelantarse con estricto acatamiento a los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209).
Agotada la necesaria fase legislativa en lo que concierne a la legítima
disposición de recursos públicos para promover una actividad
constitucionalmente digna de estímulo, se impone la necesidad de que la
actuación administrativa, dentro del marco de la ley, concrete y asigne los
estímulos autorizados con sujeción a los referidos principios.
Se
torna imperioso, por consiguiente, que en ejercicio de la potestad
reglamentaria el Gobierno establezca el procedimiento que debe ser observado a
fin de entregar los incentivos económicos dispuestos por la ley, de modo que
los mismos se asignen a las personas que tengan los mayores méritos y
necesidades. Esta actuación, por lo demás, se somete a las reglas de la
publicidad, imparcialidad e igualdad y, por tanto, es susceptible de ser
impugnada cuando se desvíe de los derroteros que trazan la Constitución, la ley
y el reglamento.
7.
La adopción legal de una política de subsidios, originada en un mandato
constitucional, tiene por fuerza que concentrarse en un determinado sector o
actividad. En otras palabras, no puede ser ella universal, puesto que así no
sería posible realizar el objetivo específico señalado por la Constitución. El
principio de igualdad, empero, puede resultar vulnerado tanto dentro del grupo
de potenciales beneficiarios (1), como con respecto a la población que por la
índole misma de la política de fomento queda excluida de la misma (2).
En
lo que atañe a lo primero, los argumentos expuestos permiten concluir que no se
presenta vulneración alguna a la igualdad, lo cual no quiere decir que
posteriormente este tipo de transgresión no pueda ocurrir, en cuyo caso se
verificaría una inconstitucionalidad en la aplicación de la ley, la que podrá
ventilarse a través de múltiples vía judiciales, entre ellas la acción de
tutela.
En
fin, por lo que respecta a lo segundo, no se advierte que la política de
subsidios trascienda los objetivos constitucionales de promoción de la cultura
y que ella pueda considerarse desproporcionada o irrazonable, cuando, como se
ha expuesto, persigue morigerar las condiciones de extrema pobreza de los
creadores y gestores culturales que, por definición, pertenecen al ámbito de la
cultura, donde resulta ajustado a la Constitución otorgar esta suerte de estímulos.
La cuantía reducida de los incentivos, su número, su propósito, entre otros
elementos por considerar, demuestran que no se da pábulo al favoritismo, sino
que se cumple una finalidad inherente al Estado social de derecho, en modo
alguno ajeno al reconocimiento de la cultura, fuente y sostén del pluralismo,
que realmente le sirve de fecundo cimiento. La existencia legal de un Fondo de
Solidaridad Pensional, destinado a suplir las necesidades de seguridad social
de la población más pobre del país, de otro lado, le resta sustento adicional
al cargo que formulan los demandantes.
D E C
I S I O N
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S
U E L V E
Declarar
EXEQUIBLE en los términos de esta sentencia el artículo 31 de la Ley 397
de 1997.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada
(E)
PABLO
ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario
General (E)