Sentencia
C-215/99
ACCION
POPULAR-Finalidad
Dentro de los mecanismos de protección de los derechos
constitucionales, la Carta de 1991 elevó a cánon constitucional: las
denominadas acciones populares (art. 88, inciso primero, C.P.). Estos
instrumentos buscan proteger esa categoría de derechos e intereses en cuanto se
relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que se definan
por el legislador.
ACCION DE GRUPO-Finalidad
Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso
segundo, C.P.), las cuales se originan en los daños ocasionados a un número
plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para
obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses
comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se
persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores
específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación
original de class action.
ACCION
POPULAR-Carácter
público
El carácter público de las acciones populares, implica que
el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho
colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de
individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No
obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa
comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada,
con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio
interés.
ACCION POPULAR-Naturaleza
preventiva
Otra característica esencial de las acciones populares es su
naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para
su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que
se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se
produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto
origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de
bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que
por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.
ACCION POPULAR-Naturaleza
La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares
implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo
pecuaniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés
colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el
reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del
interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse
en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones
de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma
parte. Ha afirmado la Corte " ... su propia condición permite que puedan
ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y
por las mismas causas, contra los particulares; su tramitación es judicial y la
ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no
subjetivos ni individuales". Dichos mecanismos buscan el restablecimiento
del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también
tienen un carácter restitutorio. Estas acciones tienen una estructura especial
que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en
estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos,
sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos
prexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien
actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los
miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.
ACCION DE GRUPO-Naturaleza
En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay
que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos
constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez
que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal,
los cuales suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la
existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama
ante la juez. En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés
personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida
por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin
embargo, también es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño
a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas que por su
entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva.
OMISION LEGISLATIVA
La omisión legislativa se configura, cuando el
legislador no cumple en forma completa un deber de acción expresamente señalado
por el constituyente, o lo hace en forma imperfecta. Este ocurre cuando se
configura, "una obligación de hacer", que el constituyente consagró a
cargo del legislador, "el cual sin que medie motivo razonable, se abstiene
de cumplirla, incurriendo con su actitud negativa, en una violación a la
Carta".
ACCION
POPULAR-Caducidad
La acción popular puede promoverse durante el tiempo
que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo, sin límite de
tiempo alguno No obstante, encuentra la Corte, que la excepción que en la misma
disposición se prevé cuando la acción se dirige a "volver las cosas a su
estado anterior", en cuanto
establece un plazo de cinco (5) años para instaurarla, contados a partir
de la acción u omisión que produjo la alteración, desconoce el debido proceso y
el derecho de acceso a la administración de justicia, de los miembros de la
comunidad que se ven afectados en sus derechos e intereses colectivos. Carece
entonces de fundamento razonable y por lo mismo violatorio de derechos y
principios constitucionales, el que a
pesar de que exista la probabilidad de subsanar y hacer cesar una situación que
afecta derechos esenciales de una comunidad presente o futura, se cierre la
oportunidad para cualquiera de los sujetos afectados de actuar en su defensa,
al establecer un término de caducidad cuando se demanda el restablecimiento de
las cosas al estado anterior a la violación del derecho, mientras ello fuere físicamente
posible.
ACCION DE GRUPO-Caducidad
En el caso de la
caducidad para la instauración de la acción de grupo, se está frente a
circunstancias diferentes a las que se protegen mediante la acción popular,
toda vez que es evidente que se refiere a derechos de distinta entidad, pues se
trata de derechos subjetivos que si bien pertenecen a un conjunto de personas,
aquellos pueden ser también objeto de acciones individuales para el
resarcimiento que corresponda a cada una de ellas. La garantía constitucional
se reduce entonces, a la alternativa de acudir a un mecanismo ágil de defensa
en un lapso prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los
miembros de ese grupo, de ejercer posteriormente y dentro de los términos ordinarios de
caducidad, las acciones individuales que correspondan. Por consiguiente, la
fijación de un término de caducidad para ejercer la acción de grupo encuentra
pleno sustento en la defensa de la seguridad jurídica, el interés general y la
eficacia de la administración justicia y en el deber consagrado en el artículo
95-7 de la Constitución de colaborar con el buen funcionamiento de la misma.
ACCION
POPULAR-Titularidad
Estima la Corte en relación con el artículo 12 acusado,
que la finalidad de este precepto es no sólo la de permitir a la persona
afectada en un derecho colectivo ejercer las acciones populares para obtener la
protección de su derecho, sino además, extender esa facultad a aquellos
funcionarios públicos que, como el Procurador, el Defensor del Pueblo y los
Personeros tienen a su cargo la defensa de los derechos e intereses públicos.
ACCION
POPULAR-Ejercicio
La Sala debe precisar en relación con esta disposición,
que la posibilidad que se concede para que una persona diferente al afectado,
actúe en su nombre en el ejercicio de una acción popular, debe entenderse
referida a la actuación de un apoderado judicial y no a la actuación de un
agente oficioso. No puede ser otro el
sentido de la norma, cuando en el inciso segundo, al disponer la notificación
al Defensor del Pueblo, establece que ésta procederá "cuando se interponga
una acción popular sin la intermediación de un apoderado judicial"; es
decir, la ley prevé dos situaciones: i) La instauración de una acción popular
directamente por la persona afectada por la violación de derechos o intereses
colectivos; ii) La presentación de dicha acción por medio de apoderado judicial
que lo represente, en virtud del poder que le sea conferido por el interesado.
ACCION DE GRUPO-Titularidad
Se establece la titularidad de la acción de grupo en
cabeza de las personas naturales y jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio
individual, y agrega que el Defensor del Pueblo y los Personeros podrán,
igualmente, interponer dichas acciones en nombre de cualquier persona que se lo
solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión; de otra,
dispone que en el caso de que la demanda no haya sido promovida por el Defensor
del Pueblo, se le notificará el auto admisorio de la demanda con el fin que
intervenga en aquellos procesos en que lo estime conveniente.
PACTO DE CUMPLIMIENTO-Objetivo
El objetivo que persigue el pacto de cumplimiento es,
previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de
voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los
perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello
una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un
menor desgaste para el aparato judicial. Además, cabe observar, que el acuerdo
no sólo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto
de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la
intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos
colectivos en juego, dada su función de "defensor de los intereses
colectivos". Ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los
perjuicios ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo los términos
del proceso y en consecuencia, de la decisión que debe adoptar el juez
CONCILIACION-Pone fin a
controversias colectivas
La posibilidad de conciliación prevista en el artículo
27 acusado, como un mecanismo para poner
fin a una controversia judicial en torno a la amenaza o violación de derechos e
intereses colectivos, no contradice el ordenamiento constitucional, razón por
la cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa
juzgada.
CARGA DE LA PRUEBA-Alcance
El demandante funda la inconstitucionalidad de la carga
la prueba, en conexión con los casos de responsabilidad objetiva por el daño
inferido a los derechos e intereses colectivos, eventos no regulados por la ley
en mención. Si por razones económicas o técnicas el demandante no puede
acreditar las pruebas, el juez deba impartir las órdenes necesarias para suplir
la deficiencia probatoria, para lo cual puede solicitar a la entidad pública
cuyo objeto esté referido al tema materia de debate, dichos experticios
probatorios y así obtener los elementos indispensables para adoptar un fallo de
mérito. Además, el derecho fundamental a la presunción de inocencia consagrado
en el artículo 29 superior es aplicable a todos los poderes públicos y a las
personas en general, razón por la cual trasladar la carga de la prueba al
demandado como lo pretende el actor, equivaldría a presumir desde un comienzo,
con la sola presentación de la demanda, su responsabilidad.
ACCION POPULAR-Término para
proferir sentencia
En cuanto se refiere al término de veinte (20) días
previsto en la norma acusada para que se profiera sentencia en materia de
acciones populares, no encuentra la Corte que se vulnere como lo afirma el
demandante, el derecho a una pronta y adecuada justicia, por cuanto la libertad
configurativa de que goza el legislador en este caso, conferida por el artículo
88 de la Constitución, lo faculta para establecer los plazos y términos a que
deben someterse las partes y el juez en sus actuaciones dentro del proceso. Considera la Corte, que se trata de
un plazo razonable que no vulnera ninguno de los derechos invocados por el
actor, cuyo incumplimiento genera de todas maneras las sanciones previstas en
la ley de conformidad con el artículo 228 del ordenamiento constitucional.
ACCION
POPULAR-Carácter
restitutorio
El carácter restitutorio de las acciones populares
justifica de manera suficiente, la orden judicial de restablecer cuando ello
fuere físicamente posible, la situación afectada al estado anterior a la
violación del derecho. El objetivo esencial de una acción popular es la
protección efectiva de derechos intereses colectivos, de manera que se hagan
cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible.
Por tal motivo, es al juez a quien corresponde determinar si ese
restablecimiento es factible o si al no serlo, debe decretarse una
indemnización, más aún, cuando la acción popular no persigue esencialmente un
beneficio de tipo pecuniario.
CONDENA IN GENERE-Alcance
En cuanto hace relación a la condena
"in genere" prevista por la misma disposición, que a juicio del actor
desconoce también el debido proceso, al requerir de un trámite incidental
adicional se reitera lo señalado por esta Corporación, con ocasión del examen
del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. Es evidente que la brevedad de los
términos establecidos por el legislador para dar trámite a las acciones
populares, no permite la determinación concreta de los perjuicios causados por
la violación de un derecho colectivo, por lo que resulta razonable remitir al
trámite incidental, la fijación del monto de tal indemnización.
VIGENCIA
DE OTRAS ACCIONES POPULARES
Otras acciones populares existentes en nuestro
ordenamiento, como las reguladas por el Código Civil, la ley de reforma urbana
y el estatuto financiero, no desaparecen en la medida en que su trámite y
procedimiento se debe sujetar a las normas generales previstas en esta ley y
por tanto, no se oponen al ordenamiento constitucional, sino que por el
contrario, se multiplican para formar un amplio conjunto de instrumentos de
protección de los derechos de las personas y en particular, de la comunidad. De
igual forma, es preciso manifestar que las acciones populares previstas en
distintas legislaciones para la protección de los derechos colectivos, en la
medida en que no violan el artículo 88 de la Constitución, ni se oponen a la
ley 472 de 1998, encuadran dentro del ordenamiento jurídico y se convierten en
mecanismos específicos aplicables a situaciones especiales.
ACCION
DE GRUPO Y ACCION POPULAR-Diferencias
La doctrina ha definido como las acciones de grupo,
cuyo objeto no es otro que obtener el reconocimiento y pago de la indemnización
de perjuicios por los daños producidos a un derecho o interés colectivo. La
diferencia sustancial entre la acción popular y la de grupo es que la primera
pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, mientras que la
segunda persigue la reparación de un perjuicio por un daño común ocasionado a
un número plural de personas.
ACCION
DE GRUPO Y ACCION POPULAR-Jurisdicción
Resulta fundado y razonable que el legislador haya
determinado que las jurisdicciones contencioso administrativa y civil ordinaria
sean las competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como
las de grupo. En tal virtud, cuando la norma acusada señala cuales procesos son
de competencia de una u otra jurisdicción, lo hace teniendo en cuenta la
naturaleza de la función desarrollada por la persona o funcionario que produjo
u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo. Además, la distribución de
competencias que el legislador hace entre las dos jurisdicciones tiene sustento
en el factor subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera
la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos
éstos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con
funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e
intereses colectivos.
ACCION DE GRUPO-Oportunidad para
intervenir
Se
establecen dos modalidades a través de las cuales, las personas afectadas en un
derecho o interés colectivo que hubieren sufrido un perjuicio, pueden hacerse
parte del proceso iniciado en virtud de una acción de grupo: el primero, antes
de la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el que se
indique el daño sufrido, su origen y el deseo
de acogerse al fallo y de pertenecer al grupo; el segundo, dentro de los veinte
días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la misma
información y siempre que su acción no haya prescrito o caducado. Para la
Corporación, dicha disposición no vulnera el debido proceso; por el contrario,
asegura la efectividad del principio del Estado social de derecho y en
particular, uno de los fines esenciales del Estado, como lo es el de garantizar
la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, uno
de ellos, el que tiene toda persona para acceder a la administración de
justicia. Y es que la finalidad perseguida por la norma demandada es de una
parte, permitir a aquellas personas que sufrieron un mismo daño o perjuicio a
un derecho o interés de la colectividad, y que por motivo de desinformación,
desconocimiento u otro, no conocieron de la existencia del proceso puedan,
previo el lleno de unos requisitos fijados en la norma, acogerse a los
beneficios de la sentencia. Ello no sólo favorece al particular, sino también a
la administración de justicia, pues evita que ésta se desgaste con un nuevo
proceso por los mismos hechos y contra la misma persona.
FONDO
PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS
En nada quebranta el ordenamiento constitucional, la
disposición que asigna al citado Fondo, el recibo, administración y pago a los
beneficiarios, de las indemnizaciones individuales decretadas por el juez en
virtud de una acción de grupo. La Sala no comparte el criterio del actor, en
cuanto considera que el beneficiario de la indemnización se perjudica al tener
que acudir a la Defensoría del Pueblo a solicitar su pago. Por el contrario,
resulta más efectivo, el que una sola entidad dedicada al apoyo de los
ciudadanos en la protección de sus derechos, administre esos dineros para
efecto de la cancelación de las mencionadas indemnizaciones a los favorecidos.
Con seguridad, esta disposición permitirá agilizar esos pagos, pues la norma
prevé un trámite muy sencillo para que cada uno de los miembros del grupo reciba la suma correspondiente, que en nada
contraría el debido proceso de los afectados, pues con ello se busca
esencialmente, facilitar dichos cobros.
PRESCRIPCION DEL DERECHO AL PAGO DE LA INDEMNIZACION
La pérdida del derecho a reclamar la indemnización
reconocida en una sentencia como consecuencia de la violación de derechos e
intereses colectivos, por el hecho de no haberla reclamado el beneficiario
dentro del plazo de un (1) año posterior al fallo, configura a juicio de la
Corte, una manifiesta violación de la protección constitucional de la propiedad
y de los derechos adquiridos. En este caso, en virtud del fallo, el afectado se
ha convertido en titular de un derecho de dominio sobre una indemnización que
ingresa a su patrimonio, como una justa compensación y reparación del daño
derivado de la vulneración de un derecho colectivo. Por lo tanto, el hecho de
que transcurra un año sin reclamar su pago, no legitima desde el punto de vista
constitucional, la pérdida de ese derecho. A lo anterior se agrega que, en el
caso particular de la indemnización decretada en virtud de una acción popular,
aquella no se refiere únicamente al resarcimiento por la violación de derechos
individuales, sino que se trata de la reparación de los daños causados por la
vulneración a derechos e intereses colectivos, es decir en beneficio de toda
una comunidad afectada. Además de que constituye una justa sanción a las
entidades o personas responsables de tal vulneración. No obstante, ello no
significa que no haya prescripción alguna para reclamar dicha indemnización.
Sin duda, subsiste respecto del reclamo del pago de la indemnización decretada
por el juez, la prescripción ordinaria de la acción ejecutiva correspondiente,
que no puede sujetarse a un plazo que resulta irrazonable por su brevedad. Todo
ello, sin perjuicio que el legislador establezca en un futuro otro plazo que
cumpla con los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad acordes con el
ordenamiento superior.
TRASLADO DE INDEMNIZACION AL FONDO PARA LA DEFENSA DE
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS
No encuentra la Corte tacha alguna de
inconstitucionalidad en relación con la posibilidad de traslado del monto de
esa indemnización al Fondo, cuando el beneficiario renuncie a ella, pues en
este caso se trata de una cesión voluntaria de derechos que en nada contraría
el ordenamiento constitucional. Más aún, esos dineros están destinados a su vez
a la financiación de las acciones colectivas de personas que no estén en
capacidad de asumir los costos que implica un proceso judicial.
ACCION POPULAR-Financiación
Es fin esencial del Estado garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. El precepto
acusado no hace cosa distinta que buscar esa efectividad, al subsidiar la
presentación de esas acciones a personas de escasos recursos y así facilitar su
acceso a la administración de justicia, pues debido a los gastos que puede
demandar el ejercicio de las mencionadas acciones, quedarían sin la posibilidad
de lograr la protección de sus derechos e intereses colectivos. En
consecuencia, nada impide que como lo dispone el literal c) del artículo 71
acusado, dentro de su función de velar por la promoción y el ejercicio de los
derechos humanos, pueda la Defensoría del Pueblo, sin contravenir el ordenamiento
constitucional, no sólo invocar en nombre de las personas que no están en
condiciones de hacerlo directamente o a través de apoderado judicial, tanto las
acciones populares como las de grupo, como también determinar el monto de la financiación de las
mismas.
DERECHOS
COLECTIVOS-Divulgación
La ley en el precepto acusado no hace otra cosa que
garantizar la efectividad de los mandatos constitucionales, en particular el de
la difusión de los derechos humanos y la instrucción a los habitantes del
territorio nacional en el ejercicio de sus derechos colectivos, y de las
acciones populares y de grupo. Cabe observar que el período que se fijó en
cuanto a la pedagogía de la Ley 472 de 1998, coincide con el plazo establecido
para la entrada en vigencia de la misma, por lo que puede inferirse que el
término de un año para divulgar y realizar campañas masivas de educación sobre
los derechos colectivos y su procedimiento para hacerlos efectivos, atiende una
finalidad racional de capacitación, educación y orientación a la ciudadanía
acerca de acciones novedosas o desconocidas, de manera que cuando comience a
regir, exista un adecuado conocimiento de los mencionados derechos,y de la
forma de garantizar su efectividad y velar por su protección. Así entonces, lo
que persigue el precepto impugnado es coadyuvar eficazmente la tarea estatal de
promover y divulgar los mecanismos constitucionales de que disponen las
personas para la protección de sus derechos y la defensa de la integridad del
orden jurídico.
VIGENCIA DE LA LEY-Señalamiento por
el legislador
Es al legislador a quien compete decidir el momento en
el cual la ley ha de empezar a regir, potestad que incluye la de disponer una
fecha determinada en que aquélla comenzará a regir, atendiendo a los criterios
que estime justifican de manera razonable esa entrada en vigencia. El
legislador puede, sin quebrantar los preceptos superiores, determinar que ésta
sólo producirá efectos un año después de su promulgación. En este caso, se
tuvieron en cuenta circunstancias como la congestión de los despachos
judiciales y la difícil situación de las finanzas públicas para poner en
funcionamiento los juzgados administrativos que serán los competentes para
resolver una gran parte de las acciones de grupo y populares que se instauren.
Tratándose de acciones poco conocidas por la ciudadanía, es lógico que el
legislador haya previsto un lapso
prudencial y adecuado, que permita
promocionar y difundir los derechos colectivos, así como las citadas
acciones.
Referencia:
Expedientes D-2176, D- 2184 y D-2196 (acumulados)
Acción
pública de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12 (parcial) , 13, 27,
30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65
(parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de 1998, “por la cual
se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en
relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan
otras disposiciones”.
Demandantes:
Andrés
de Zubiría Samper, Luis Enrique Cuervo Pontón y Armando Palau Aldana.
Magistrada
Ponente (E):
Dra.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Santafé
de Bogotá, D.C., abril catorce (14) de
mil novecientos noventa y nueve (1999).
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos ANDRES
DE ZUBIRIA SAMPER, LUIS ENRIQUE CUERVO PONTON Y ARMANDO PALAU ALDANA, promovieron
sendas demandas ante la Corte Constitucional contra los artículos 11, 12
(parcial), 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53
(parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de
1998, las cuales se procede a resolver, una vez cumplido el trámite regulado
para los juicios de constitucionalidad por el Decreto Ley 2067 de 1991
correspondiente y previas las siguientes consideraciones.
En
primer término cabe anotar que dada la identidad de la materia regulada por las
normas acusadas, la Sala Plena decidió acumular las referidas demandas, con el
fin de que sean estudiadas de manera conjunta y decididas mediante una misma
sentencia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5o. del Decreto 2067 de
1991.
COMPETENCIA
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4) de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para decidir de manera definitiva en
relación con las demandas que en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, se promovieron contra varios artículos de la Ley 472 de
1998.
ACLARACION
PREVIA : ESTRUCTURA DEL FALLO
En
atención a la extensión y diversidad de temas que plantean
las demandas en referencia, y con el propósito de ordenar y dar claridad
al estudio que corresponde a esta Corporación, en relación con los cargos de
inconstitucionalidad formulados por los demandantes contra las normas en
mención, se ha adoptado un esquema de análisis distinto al que de manera
corriente se utiliza en las sentencias de constitucionalidad.
En
primer término, a manera de consideraciones generales, se hará una síntesis de
los antecedentes doctrinales y jurisprudenciales sobre las Acciones Populares y
De Grupo, que resulta de suma utilidad para el posterior análisis de
constitucionalidad que ya de manera específica le compete a la Corte, respecto de cada una de las disposiciones
acusadas.
Luego
de esa exposición general, en títulos separados y después de la respectiva
transcripción de la norma acusada, se efectuará en su orden, una relación sucinta de los argumentos de la
demanda, de las intervenciones que se
presentaron en relación con cada una de ellas, del concepto del Procurador
General de la Nación y en seguida, se realizará el examen del respectivo cargo
de inconstitucionalidad.
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1. Protección constitucional a los derechos colectivos.
Hacia un derecho participativo y
solidario
Dentro
del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa
consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros
de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que
se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un
particular. La dimensión social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los
órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la
prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero
al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la
defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.
Conforme
al nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno
de su país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través
de diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados
por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las
decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el
propósito común de asegurar el
cumplimiento de los fines del Estado.
Esa
participación tiene entonces, dos dimensiones : una, política, relativa a
la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el
ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la
oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y
valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la
participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta
Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de
novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.
Al
igual que ocurre con muchos de los derechos subjetivos, individuales - aún los de rango constitucional - el
desconocimiento y olvido de que han sido objeto los derechos colectivos, los
cuales afectan bienes esenciales del ser humano como la vida, salud,
integridad, tranquilidad, entre otros, puso de manifiesto la necesidad de darle
la relevancia que exige la protección y defensa de bienes tan valiosos no sólo
para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la
existencia y desarrollo de la colectividad misma.
Es
así como, dentro de los mecanismos de protección de los derechos
constitucionales, la Carta de 1991 elevó a cánon constitucional, acciones que
de tiempo atrás existían en el sistema jurídico colombiano como medios de
defensa de derechos e intereses
colectivos : las denominadas acciones populares (art. 88, inciso
primero, C.P.). Estos instrumentos buscan proteger esa categoría de derechos e
intereses en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y
la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia y otros de similar
naturaleza que se definan por el legislador.
De
otra parte, se consagraron en el ordenamiento superior, las acciones de
grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.), las cuales se
originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden
acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación
y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en
relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de
proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por
ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action.
Es
importante subrayar que no se trata en lo que hace a las acciones populares, de
un mecanismo desconocido en nuestro ordenamiento jurídico, pues ya se existían
en el Código Civil varias disposiciones encaminadas a proteger los derechos
colectivos.
La
constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de
protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o
situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya
particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de
individuos. Las personas ejercen
entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de
necesidades comunes, de manera que
cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un
agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones
populares, como derecho de defensa de la comunidad.
Estas
acciones fueron objeto de debate y estudio en el seno de la Comisión Primera de
la Asamblea Nacional Constituyente, con base en el proyecto presentado por los
delegatarios Guillermo Perry Rubio, Horacio Serpa Uribe y Eduardo Verano de la
Rosa, aunque es del caso mencionar que la gran mayoría de proyectos de reforma
constitucional, entre ellos, los del Gobierno Nacional y de la Alianza
Democrárica M-19, propusieron la inclusión en el estatuto fundamental de la
acción popular.
En
el Informe-Ponencia sobre “Derechos Colectivos”, presentado por los delegatarios
a la Comisión Primera de la Asamblea (Gacetas Nos. 45 y 48), se expresó :
“Casi todos los proyectos que contienen reformas
integrales a la Constitución, proponen la consagración de las acciones
populares como remedio colectivo frente a los agravios y perjuicios públicos,
como un derecho de defensa de la propia comunidad.
Mediante las acciones populares cualquier persona
perteneciente a un grupo de la comunidad está legitimada para defender al grupo
afectado por unos hechos o conductas comunes, con lo cual protege su propio interés.
(...)
“Como se infiere de todo lo expuesto, las acciones
populares han tenido una significativa acogida en los proyectos y propuestas de
reforma constitucional, especialmente en aquellos que consagran derechos
colectivos. Es esta una indicación clara de que tales acciones constituyen
ciertamente, un instrumento eficaz para la aplicación de dichos derechos.
De otra parte, subsisten acrecentadas las razones que
en la historia de las instituciones jurídicas, justificaron en su momento la
aparición de estas acciones para defender intereses de la comunidad.
El texto recomendado reconoce la conveniencia de que la
ley regule el ejercicio de las acciones populares, a la vez que les atribuye
una autonomía que no excluye el recurso de acciones individuales de estirpe
individual. Impide además, eventuales condicionamientos por parte de la ley,
cuando el instrumento sea desarrollado por el legislador. Todo ello con el fin
de legitimar a cualquier persona para actuar en
defensa de la sociedad, protegiendo así tanto intereses
que la doctrina engloba hoy bajo el significativo rótulo de “difusos”, como
también los propios del actor”.
Es claro entonces,
que el propósito del constituyente del 91 fue el de extender el campo
tradicional de esta clase de acciones, con miras a avanzar, tal y como se
expuso en la Asamblea Nacional Constituyente, hacia “un paso fundamental en el
desarrollo de un nuevo derecho solidario, que responda a nuevos fenómenos de la
sociedad como es el daño ambiental, los
perjuicios de los consumidores, los peligros a que se ven sometidas las
comunidades en su integridad física y patrimonial, los daños que se causan a
las mismas por el ejercicio abusivo de la libertad económica, sin consideración
a conductas comerciales leales y justas.”[1] Con ello, se busca fortalecer la competencia
de los jueces y su capacidad para proteger los derechos de las personas, con el
consiguiente beneficio que para éstas represente el facilitar su acceso a la
justicia.
La
importancia que las legislaciones y jueces de otros países reconocen a los
derechos e intereses colectivos, se traduce en la diversidad de alternativas
propuestas para su protección. Así, por ejemplo, surgió la institución del "ombudsman"
en países como la Gran Bretaña, Estados Unidos y Suecia, cuya misión primordial
era la protección de los derechos colectivos de los consumidores.
El
origen de acciones dirigidas a la defensa de intereses y derechos colectivos,
se remonta al derecho romano y al derecho inglés. Tanto en Roma como en
Inglaterra, se crearon como expresión de equidad para la defensa de los
derechos de un gran número de personas afectadas por una misma causa.
La
acción popular ha tenido su mayor desarrollo en los países anglosajones, para
posteriormente, extenderse a otros países como España, Brasil, Italia y Argentina
en la defensa del medio ambiente, la protección de los consumidores, en los
casos de calamidades públicas causados por negligencia o dolo, en derecho
urbano, en la defensa de los bienes y espacios públicos los accionistas
minoritarios de las grandes compañías y contra las conductas monopólicas y de
competencia desleal e injusta. Las Constituciones de España, Portugal y Brasil
las consagran de manera expresa. En los
Estados Unidos, se denominan acciones de clase o representación.
En
el ámbito europeo, la creación y reconocimiento de derechos constitucionales de
la colectividad, ha llevado a reconocer los derechos de participación ante la
administración pública y posteriormente ante la jurisdicción contencioso
administrativa, a todo interesado, “... entendiendo por tal, todo aquél que
muestre pretensión de defender un interés difuso (protección al ambiente,
derechos de los consumidores, entre otros) y sin perjuicio de constituir
prerrogativas a las asociaciones o grupos para la defensa de dicho interés dado
que, para evitar dilaciones en los procedimientos judiciales, se puede incluso
obligar a los individuos a asociarse con el fin de hacer valer con voz unitaria
su punto de vista en favor del interés general (Recomendación del Consejo De
Ministros del Consejo de Europa No. 87 sobre el régimen de los actos
administrativos que afecten a una pluralidad de personas)...”[2]
La
Constitución de Brasil, determina en particular en el artículo 5o., en
relación con estas acciones, que: "XXXII-
el Estado promoverá, en la forma de la ley, la defensa del consumidor.”
A
su vez, el artículo 225 del mismo estatuto superior dispone:
"Todos tienen derecho a un medio ambiente
ecológicamente equilibrado, bien de uso común del pueblo y esencial para una
sana calidad de vida, imponiéndose al Poder Público y a la colectividad el
deber de defenderlo y preservarlo para las generaciones presentes y futuras.
(...)
3º- Las conductas y actividades consideradas lesivas al
medio ambiente sujetan a los infractores, personas físicas o jurídicas, a
sanciones penales y administrativas, independientemente de la obligación de
reparar el daño causado".
Por
su parte, el artículo 125 de la Constitución Española de 1968, consagró
expresamente la acciones populares, en los siguientes términos:
"Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y
participar en la administración de justicia mediante la institución del jurado,
en la forma y con respecto a aquellos procesos que la ley determine, así como
los tribunales consuetudinarios y tradicionales".
En
la Ley Orgánica del Poder Judicial el artículo 7o., numeral 3) dispone :
“Los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e
intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso
pueda producirse indefensión. Para la defensa de estos últimos se reconocerá la
legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados
o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción.”
La
doctrina española coincide en señalar, que la denegación del juez de la acción
popular a quienes pretenden la defensa de intereses colectivos, puede constituir una violación del debido
proceso y del derecho de defensa y por ende dar lugar a la acción de amparo.
Así
mismo, en la Constitución de Portugal se tratan
las citadas acciones en la siguiente forma:
"1. Todos tienen derecho a un ambiente humano,
sano y ecológicamente equilibrado, y al mismo tiempo, el deber de defenderlo
(...).
3. Todo ciudadano amenazado o perjudicado en ejercicio
del derecho enunciado en el parágrafo primero, puede, conforme a la ley,
demandar que cesen las causas de violación y reclamar una indemnización
adecuada".
Así
mismo, la Constitución Federal del Estado de Illinois, EEUU., proclama que:
"Toda persona tiene derecho a un ambiente sano.
Todo individuo tiene derecho a ejecutar contra toda persona pública o privada
los medios y procedimientos apropiados sometidos a limitaciones razonables y
reglamentadas, por la ley de la Asamblea".
En
Francia y Alemania esta categoría de acciones existen en cabeza de ciertas
asociaciones, especialmente de consumidores, para la protección de sus
intereses y los de la comunidad. En efecto, en Francia las asociaciones de
consumidores, por ejemplo, pueden demandar la validez de las cláusulas en los
contratos privados por adhesión y el fallo debe ser público para que los otros
perjudicados puedan invocarlas a su favor. El procedimiento para hacer efectiva
esta acción pública, se encuentra regulado en la Ley Royer, Número 1193
de 1973. La protección se ha extendido a las organizaciones que se hubiesen
conformado con cinco años de anterioridad a los hechos perturbadores y a la
contaminación ambiental, mediante la ley de 10 de julio de 1976. Sin embargo,
aún siguen siendo limitadas.
Mientras
tanto, en Alemania, el ámbito de protección es más amplio que en Francia, como
quiera que se establecen para defender diferentes intereses ciudadanos y no
requieren que los beneficiarios se encuentren asociados. En el ordenamiento,
alemán esta acción está regulada como acción pública grupal en la Ley
del 9 de diciembre de 1976. Con base en ella, es posible demandar la validez de
algunas cláusulas en los contratos por adhesión privados y en aquellos donde se
ha previsto que el vendedor se exime de responsabilidad si ocurre un hecho
gravoso por su culpa o dolo.
Es
similar el caso de Italia, donde cualquier persona puede oponerse a los actos
que lesionen los intereses de la comunidad. Así se encuentra previsto en la Ley
de 1967, donde cualquier perjudicado puede promover la acción en su propio
interés o en representación del grupo, caso en el cual, las peticiones del
demandante deben ser las mismas de la colectividad, siempre que exista un
interés idéntico, solidario e interdependiente entre sus miembros.
En
España, cualquier persona puede impugnar los actos y planes de ordenación urbana
cuando vulneren el interés público o los actos de terceros, para suplir la
inacción de las autoridades locales. Dicha acción se encuentra regulada por la
Ley de Suelos de 1956. De otro lado, la participación administrativa, principio
consagrado en la Constitución Española (art. 36), se desarrolla en la Ley del
Patrimonio Histórico Español de 1985, en cuatro aspectos : a) Deber de
denuncia de todas las personas que observen peligro de destrucción o deterioro
de un bien integrante del patrimonio histórico español ; b) Acción popular
para reclamar ante la jurisdicción contencioso administrativa, el cumplimiento
de las normas previstas en esa ley ; c) Legitimación de cualquier persona
para solicitar la declaración de un bien de interés cultural ; d) Regulación
de los procedimientos de acceso de todas las personas, acorde con la
conservación de ese patrimonio histórico y cultural.
En
Brasil, la Ley 7347 de 1985, mediante la cual se regula la Acción Civil de
Responsabilidad por Daños Causados al Medio Ambiente, el Consumidor, los Bienes
y Derechos de Valor Artístico, Estético, Histórico y Paisajístico, autoriza al
Ministerio Público para instaurar las acciones civiles públicas, cuando por razones de interés público la
comunidad requiere de especial protección. Esta normatividad, según los
doctrinantes brasileños, es el mecanismo más importante en materia de defensa
de ese interés, aunque existen otros como los previstos por la Ley 4717 de 1965
y el Código de Procedimiento Civil de 1976.
En
Estados Unidos y Canadá, se presentan dos tipos de acciones: las de clase,
denominadas class action (Regla 23 de las Reglas Federales de
Procedimiento Civil), que pueden ser instauradas por cualquier interesado para
proteger sectores específicos de la población. En este caso, la sentencia
produce efectos respecto de todos los miembros del sector, siempre que exista
un numeroso grupo de personas con puntos de hecho y de derecho en común y se
cuente con un representante adecuado de sus intereses. De otro lado, las
acciones ciudadanas, que corresponden a todo individuo que desee
defender los intereses que son comunes a una colectividad. En estos dos países,
las acciones de clase de las provincias se asemejan a la Regla 75 de Ontario
según la cual, cuando numerosas personas tengan el mismo interés, una o más
podrán demandar o ser demandadas, o ser autorizadas por la Corte para defender
en aras de ese interés común, para el beneficio de todos.
En
países, como en Inglaterra y Australia,
se consagran las "Relator actions", para que los
particulares las ejerzan en los procesos de interés público a través del
Ministerio Público o directamente con su autorización.
2. Naturaleza y ámbito de protección de protección de las
Acciones Populares y de Grupo
Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como
lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos,
para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades
indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el
término “colectivos”. Las acciones
populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo,
pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando
ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que
establezca el procedimiento regulado por la ley.
El interés colectivo se configura en este caso, como un
interés que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad
determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la
administración de justicia, en demanda
de su protección. En la exposición de motivos correspondiente al proyecto de
ley que después se convirtió en la Ley 472 de 1998, se lee :
“Es así como, de acuerdo con la naturaleza de los intereses
amparados, las acciones populares pueden formularse en defensa de la calidad
sobre los bienes y servicios que le son ofrecidos y prestados ; a
disfrutar de un ambiente sano ; a que se prevengan y controlen los
factores de deterioro ambiental ; a que no se fabriquen, importen ni usen
en el territorio nacional armas químicas, biológicas o nucleares ; a que
se proteja y conserve la integridad del espacio público y su destinación al uso
común ; el derecho a la paz y todos aquellos inherentes a una convivencia
pacífica, democrática y participativa ; los que asisten a las comunidades
indígenas y demás grupos étnicos a orientar y desarrollar sus actividades, de
conformidad con sus tradiciones. Además, llama la atención la definición de
intereses colectivos como la administración clara, transparente y eficaz de la
cosa pública ; la protección del patrimonio cultural y el acceso
garantizado a una infraestructura adecuada de servicios públicos con fundamento
en el principio de solidaridad social.”[3]
Estos instrumentos forman parte del conjunto de
mecanismos que el movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha ido incorporando de manera
paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las
personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública y de los
grupos económicamente más fuertes. No se
trata entonces, únicamente de ampliar el catálogo de derechos constitucionales,
sino de crear instrumentos que aseguren su efectividad.
De igual manera, el precepto constitucional del
artículo 88 se encuadra dentro del conjunto armónico y ordenado de las demás
vías y competencias judiciales ordinarias y especializadas concebidas con tal
propósito y que por lo mismo, tienen idéntico fundamento constitucional. Ya
corresponde al legislador, desarrollar las regulaciones que confieran a cada uno
de tales instrumentos la coherencia que dentro de ese sistema, permita su
efectivo ejercicio por todas las personas.
Tradicionalmente en nuestro sistema constitucional,
los mecanismos judiciales previstos para la protección de los derechos de las
personas, se han dividido en: a) Mecanismos de protección inmediata de
los derechos constitucionales (hábeas corpus, acciones públicas de
inconstitucionalidad y nulidad); b) Mecanismos ordinarios, que se
refieren a los derechos subjetivos y a intereses individuales legítimos
(procesos civil y contencioso administrativo). La Constitución vigente avanzó
más allá, al actualizar la Carta de los derechos fundamentales de la persona y
a la vez, establecer medios más específicos y efectivos para su protección,
como lo son la acción de tutela y las acciones populares y de grupo.
Como ya se ha señalado, las acciones populares no son
extrañas al sistema jurídico colombiano. En una primera etapa, surgieron como
acciones populares y ciudadanas con fines abstractos, en cuanto buscaban la
defensa de la legalidad y la constitucionalidad de los actos jurídicos de
carácter legislativo y administrativo. Posteriormente, como acciones populares
con fines concretos, en virtud del interés colectivo de un sector de la
comunidad que se busca defender.
En el Código Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Protección de bienes
de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360),
conducentes a preservar la seguridad de los transeúntes y el interés de la comunidad respecto de obras
que amenacen causar un daño ; y b) Acción por daño contingente (art.
2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o
negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas.
De otro lado, existen acciones populares reguladas por
leyes especiales : a) Defensa del consumidor (Decreto Ley 3466 de
1982 - Estatuto del Consumidor - ) ; b) Espacio público y
ambiente (La Ley 9ª de 1989 (art. 8º) - Reforma Urbana - , que remite
a la acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) “... para la
defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos
bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que
comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios” ; c)
Competencia desleal : (Ley 45 de 1990) relativa a la intermediación
financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío
a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas
prácticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982.
Es pertinente observar, que las situaciones enunciadas en el
artículo 88 de la Carta Política no son taxativas, en la medida en que la
propia norma constitucional defiere al legislador, el señalamiento de otros
derechos e intereses colectivos que considere deban ser protegidos por medio de
este instrumento jurídico ahora consagrado a nivel constitucional, siempre y cuando no contraríen la finalidad pública o
colectiva para la que fueron concebidos.
La Ley 472 de 1998 (art. 4o.) define como derechos e
intereses colectivos : a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con
lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones
reglamentarias ; b) La moralidad administrativa ; c) La existencia
del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
reaturación o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales,
la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad
relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente ; d) El
goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso
público ; e) La defensa del patrimonio público ; f) La defensa del
patrimonio cultural de la Nación ; g) La seguridad y salubridad
públicas ; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice
la salubridad pública ; i) La libre competencia económica ; j) El
acceso a los eervicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna ; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso
de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al
territorio nacional de residuos nucleraes o tóxicos ; l) El derecho a la
seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ; m) La
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos,
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes ; n) Los derechos de
los consumidores y usuarios.
La clasificación
que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses colectivos
susceptibles de ser reclamados mediante acciones populares, tampoco agota en la medida en que la misma norma
dispone que, además de los que se enumeran en ese estatuto, son derechos e
intereses colectivos, los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias
y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. De igual
manera, señala que los derechos e intereses de ese rango enunciados en el
artículo 4o. de la ley en mención, estarán definidos y regulados por las normas
actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la entrada en
vigencia de la presnete ley (6 de agosto de 1999).
Debe destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente hubo claridad en cuanto tiene que ver con el carácter público de
las acciones populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto “... se
justifica que se dote a los particulares de una acción pública que sirva de
instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir
los conflictos que pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el
patrimonio común pueda sufrir”.[4]
Ese carácter público, implica que el ejercicio de las
acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de
un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye
motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la
posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda
acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se
obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.
Ahora bien, otra característica esencial de las acciones
populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni
puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los
derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza
o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la
lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter
público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.
La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares
implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo
pecuaniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés
colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el
reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del
interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse
en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por
motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de
la que forma parte.
Así lo ha señalado expresamente la Corte Constitucional,
cuando en la sentencia T-067/93, indicó :
“Desde más remotos y clásicos orígenes en el derecho latino
fueron creadas [ las acciones populares ] para prevenir y precaver la lesión de
bienes y derechos que comprometen altos intereses cuya protección no siempre
supone un daño. En verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa
y de conformación de las estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron en
la teoría y en la práctica de la función judicial esta nota de principio. Los
términos del enunciado normativo a que se hace referencia, no permiten abrigar
duda alguna a la Corte sobre el señalado carácter preventivo. Se insiste ahora
en este aspecto, en virtud de las funciones judiciales de intérprete de la
Constitución que corresponden a esta corporación”. (M.P. : Dr. Fabio Morón
Díaz).
Además, ha afirmado
la Corte[5] “ ... su propia condición permite que puedan
ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y
por las mismas causas, contra los particulares; su tramitación es judicial y la
ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no
subjetivos ni individuales”.
De igual manera, dichos mecanismos buscan el
restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por
lo que también tienen un carácter restitutorio, que se debe resaltar.
Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una
estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en
cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden
intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los
derechos colectivos prexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en
cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada
uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.
Acciones de grupo
En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay
que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos
constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez
que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal,
los cuales suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la
existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama
ante la juez. En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés
personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida
por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin
embargo, también es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño
a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas que por su
entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva.
En concreto, las acciones de grupo tienen las
siguientes características: i) No involucran derechos colectivos. El elemento
común es la causa del daño y el interés cuya lesión debe ser reparada, que es
lo que justifica una actuación judicial conjunta de los afectados ; ii) En
principio, por tratarse de intereses individuales privados o particulares, los
criterios de regulación deben ser los ordinarios ; iii) Los mecanismos de
formación del grupo y la manera de hacer efectiva la reparación a cada uno de
sus miembros sí deben ser regulados de manera especial, con fundamento en la
norma constitucional, atendiendo a las razones de economía procesal que
inspiran su consagración en ese nivel.
Esta
Corporación ha analizado en numerosas sentencias[6] la naturaleza
de las acciones colectivas
(populares y de grupo) que aunque participan de algunos caracteres comunes,
muestran también diferencias. A este respecto, en la sentencia T-508/92 (M.P.:
Dr. Fabio Morón Díaz), la Corte precisó:
“ En este orden de ideas se observa que el inciso primero
del artículo 88 de la Carta, al consagrar las denominadas Acciones Populares
como otro de los instrumentos de defensa judicial de los derechos de las
personas, señala también el ámbito material y jurídico de su procedencia en
razón de la naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a
través de ellas; estas aparecen previstas para operar dentro del marco de los
derechos e intereses colectivos que son, específicamente, el patrimonio
público, el espacio público y la salubridad pública; igualmente, se señala como
objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de esas
acciones, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia
económica. Esta lista no es taxativa sino enunciativa y deja dentro de las
competencias del legislador la definición de otros bienes jurídicos de la misma
categoría y naturaleza.
(...)
También se desprende de lo anterior que las acciones
populares aunque se enderecen a la protección y amparo de estos concretos
intereses y derechos colectivos, no pueden establecerse ni ejercerse para
perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda
causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre
ellos; para estos últimos fines el constituyente erigió el instituto de las
acciones de grupo o de clase y conservó las acciones ordinarias o
especializadas y consagró como complemento residual la Acción de Tutela.
Dentro de este ámbito, a lo sumo, podría establecerse en la
ley, como consecuencia de su ejercicio y del reconocimiento de su procedencia,
una recompensa o premio a quien en nombre y con miras en el interés colectivo
la promueva. Por su finalidad pública se repite, las Acciones Populares no
tienen un contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse
sobre la preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas
por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su
condición de parte del pueblo.”
Lo anterior también permite distinguir con claridad, las
acciones de grupo de la acción de tutela, pues en este caso, aunque se busca
proteger derechos individuales, éstos ostentan la categoría de derechos
constitucionales fundamentales y sólo de manera eventual, el juez
constitucional puede decretar en abstracto, un resarcimiento de los perjuicios
causados por la vulneración de tales derechos (Decreto 2591 de 1991, art. 25).
Cosa diferente es que en ocasiones, al configurarse la
violación de un derecho fundamental derivada del desconocimiento de un derecho
colectivo por una autoridad pública o un particular, el juez deba darle prelación a la protección mediante
la acción de tutela, en razón de la inmediatez que exige la defensa de un
derecho de ese rango. Así, esta Corporación ha aceptado que, no obstante
existir la posibilidad de acudir en tal evento al ejercicio de una acción
popular, proceda el amparo por la vía de la tutela y así dejar a
salvo un derecho fundamental[7].
Esta tesis ha sido desarrollada en distintos fallos de
revisión tutela proferidos por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional,
especialmente en lo que tiene que ver con la protección del ambiente en defensa
de la salud y vida de las personas. En estos eventos, es claro que se trata de
proteger un interés común, cual es el de la preservación de un ambiente sano
(art. 79 de la CP), por lo que en principio procedería una acción popular. Sin
embargo, dado el caso de que una situación de contaminación ambiental puede
afectar en concreto el derecho a la salud y en algunos casos a la vida, de una
persona determinada y una vez demostrada la conexidad de un derecho fundamental
con el desconocimiento del derecho colectivo, se da prelación a la acción de
tutela frente a las acciones populares.
“Fundamental advertencia sobre este punto es aquella que
señala de modo indubitable que este derecho constitucional colectivo (gozar de
un ambiente sano) puede vincularse con la violación de otro derecho fundamental
como la salud, la vida o la integridad física entre otros, para obtener por vía
de la tutela que establece el artículo 86 de la Constitución Nacional, el
amparo de uno y otros derechos de origen constitucional, pues en estos casos prevalece
la protección del derecho constitucional fundamental y es deber del juez
remover todos los obstáculos, ofensas y amenazas que atenten contra éste.
En estos casos, como se ha dicho, el Juez al analizar la situación concreta que
adquiera las señaladas características de violación de un derecho
constitucional fundamental deberá ordenar la tutela efectiva que se reclama.”[8] (negrillas fuera del texto original)
En este orden de ideas y a manera de resumen, se concluye
que el inciso primero del artículo 88 de la Carta, al consagrar las denominadas
Acciones Populares como instrumentos de defensa judicial de los derechos
colectivos, señala también el ámbito material y jurídico de su procedencia en
razón de la naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a
través de ellas. Tales mecanismos están concebidos para operar de manera
específica, dentro del marco de los derechos e intereses colectivos que
son, específicamente, el patrimonio público, el espacio público y la salubridad
pública; igualmente, el precepto constitucional señala como objeto y bienes
jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de estas acciones, la moral
administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, sin que esta
enumeración sea excluyente de otros derechos o intereses jurídicos de la misma
categoría que dentro de sus competencias defina el legislador y que no contraríen la finalidad pública o
colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por
sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica.
Así
mismo, se recalca como característica fundamental de las Acciones Populares, su
naturaleza preventiva, pues los fines públicos y colectivos que las
inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser
requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los
derechos que se pueden amparar a través de ellas.
Finalmente,
debe reiterarse que las acciones populares aunque se encaminen a la protección
y amparo judicial de los intereses y derechos colectivos, no pueden ejercerse
como ya se indicó, con el objeto de perseguir la reparación subjetiva o plural
de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad
pública o del particular sobre ellos. Para estos últimos fines, el constituyente
de 1991 creó las acciones de grupo o de clase, a la vez que conservó las
acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento residual, la
Acción de Tutela. Esas acciones, para su procedencia, exigen siempre que el
daño afecte derechos subjetivos de origen constitucional o legal de un número plural de personas que por sus
condiciones y por su dimensión deben ser atendidos con prontitud, inmediatez,
efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios.
Previas
estas consideraciones generales, se procede al examen separado de los cargos de
inconstitucionalidad formulados por los demandantes.
II. EXAMEN DE
LOS CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
CARGO GENERAL CONTRA LA LEY 472 DE 1998 POR OMISION
LEGISLATIVA
Fundamentos
El
ciudadano Luis Enrique Cuervo Pontón, formula un cargo de inconstitucionalidad
por omisión contra la Ley 472 de 1998, en la medida en que esta regulación no
definió los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los
derechos e intereses colectivos, como expresamente lo determinó el
constituyente, con lo cual a su juicio, el legislador incurrió en un
incumplimiento del mandato superior, y por ende, en una omisión legislativa
relativa. En apoyo del cargo, señala que el artículo 88 de la Constitución, al
disponer que la ley regulará las acciones populares, de manera simultánea le
ordena al legislador definir de los casos de responsabilidad civil objetiva por
el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.
El
actor concluye que de conformidad con el citado precepto
constitucional : a) el propio
constituyente le impuso al legislador la obligación de regular las acciones populares y a las acciones de
grupo; b) el constituyente estableció un marco normativo mínimo que debía
observar el legislador; c) la omisión del legislador es manifiesta, pues de una
simple revisión de la Ley 472 de 1998 se deduce sin mayor esfuerzo, que el legislador incurrió en una omisión
legislativa relativa. Si bien es cierto que se expidió la citada ley, la cual
supone que regula las acciones populares y las de grupo, el contenido mismo de
la ley en concepto del demandante es muy pobre, pues se limita a entrelazar
disposiciones genéricas de procedimiento con enunciados elementales de las dos
acciones, omitiendo sin embargo aspectos neurálgicos, algunos de ellos
previstos de manera específica por el constituyente, como el tema de los casos
de responsabilidad objetiva. Por consiguiente, el legislador violó el artículo
88 de la Carta, al incumplir la obligación de definir los casos de
responsabilidad objetiva en la reglamentación que desarrolla ese precepto
constitucional.
Intervenciones
El
representante legal de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI,
discrepa de la calificación que hace el actor en cuanto a que, la no definición
por parte del legislador de los casos de responsabilidad civil objetiva por el
daño inferido a los derechos e intereses colectivos, constituya una omisión
legislativa relativa, en la medida en que la ley impugnada no desarrolla
de manera íntegra el artículo 88 constitucional. En su opinión y con fundamento
en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, contenida en la sentencia No.
C-543 de octubre 16 de 1996, donde fue analizada la falta de desarrollo legislativo
de los artículos 87 y 88 de la Constitución, dicha omisión es de carácter absoluto.
En
sentir del interviniente, si bien las acciones populares buscan la protección
de derechos e intereses colectivos, tienen
relación con los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño
inferido a esos mismos derechos e intereses, razón por la cual dicha relación
no es absoluta o indispensable para la salvaguardia del principio de igualdad o
del derecho de defensa. En efecto, afirma que si no hay regulación de la
responsabilidad objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos, esa omisión es para toda la comunidad y no atribuible sólo a unos
cuantos individuos. De otro lado, señala que la protección del derecho de
defensa e incluso del debido proceso en los procesos derivados del ejercicio de
una acción popular, no sufre menoscabo por el hecho de que el legislador no
haya definido los casos de responsabilidad civil objetiva por los daños
inferidos a los derechos e intereses colectivos.
Así
mismo, a juicio del representante de la ANDI, la circunstancia de que la
relación entre las acciones populares y la responsabilidad civil objetiva por
el daño inferido a los derechos e intereses colectivos sea circunstancial, y no
necesaria o indispensable para garantizar la igualdad o para proteger el
derecho de defensa, debe concluirse que aunque son materias conexas y
relacionadas, son autónomas. Dicha autonomía, a su vez implica que el
legislador bien puede regularlas conjunta o separadamente y ello sin que una u
otra sufran un deterioro de tal naturaleza que las haga devenir en inocuas,
inanes o imperfectas. En consecuencia,
afirma que el silencio del legislador en la ley demandada sobre los casos de
responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos es absoluta, y la consecuencia de ello es la ausencia de control
jurisdiccional constitucional, tal como lo expresó la Corte Constitucional en
la citada providencia.
Por
su parte, y en relación con el citado cargo, la apoderada del Ministerio de
Justicia y del Derecho manifestó a través de escrito, que en el caso bajo
estudio no se está frente a una posible omisión legislativa, por cuanto el
artículo 88 de la Carta Política determinó que los asuntos allí establecidos
necesitan de una ley para su desarrollo y no indicó que los mismos deban estar
en ley única. En su concepto, el hecho de que no se hubiera desarrollado lo
relativo a los casos de responsabilidad civil objetiva en la ley demandada, no
la hace incompleta ni configura una omisión del legislador en cuanto tiene aún
la posibilidad y la competencia para expedir una nueva ley en esta materia. Por
lo anterior, considera que no existe omisión del legislador en la expedición de
la ley acusada, ya que no era obligatorio que todos y cada uno de los aspectos
contemplados en el artículo 88 estuvieran descritos en una sola ley.
Según
el Defensor del Pueblo, el legislador en ejercicio de la cláusula
general de competencia y ante una norma constitucional eminentemente dispositiva
y abierta (art.88 C.P.), gozaba de un amplio margen de discrecionalidad para
desarrollar las materias que fueron objeto de implementación legal, en especial
las relativas a la naturaleza de la acción, caducidad, pedagogía, vigencia,
legitimación, representación, carga de la prueba y atribuciones asignadas a la
Defensoría del Pueblo.
Concepto del Ministerio Público
Debe
observarse que el Procurador General guardó silencio en relación con el cargo
general expuesto por uno de los demandantes respecto de la omisión del
legislador, al no haber regulado en la Ley 472 de 1998 los casos de
responsabilidad objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos.
Consideraciones de la Corte
Estima
la Sala, que el hecho de no haberse desarrollado en la Ley 472 de 1998 el tema
de la responsabilidad civil objetiva no constituye una omisión legislativa
relativa que dé lugar a una inconstitucionalidad, ni hace incompleta la ley,
pues el legislador conserva la competencia para expedir una nueva ley que
regule dicha materia.
La
omisión legislativa se configura, ha dicho esta Corporación[9],
cuando el legislador no cumple en forma completa un deber de acción expresamente
señalado por el constituyente, o lo hace en forma imperfecta. Este ocurre
cuando se configura, "una obligación de hacer", que el constituyente
consagró a cargo del legislador, "el cual sin que medie motivo razonable,
se abstiene de cumplirla, incurriendo con su actitud negativa, en una violación
a la Carta".
En
relación con la omisión legislativa, esta Corporación señaló en la sentencia
C-543 de 1996 ( M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), lo siguiente :
"De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina se
entiende por omisión legislativa "todo tipo de abstención del legislador
de disponer lo prescrito por la Constitución". Dichas omisiones, entonces,
se identifican con la "no acción" o falta de actividad del legislador
en el cumplimiento de la obligación de legislar que le impone expresamente el
Constituyente. Para que se pueda hablar de omisión legislativa, es requisito
indispensable que en la Carta exista una norma expresa que contemple el deber
de expedir la ley que desarrolle las normas constitucionales y el legislador lo
incumpla, pues sin deber no puede haber omisión. En consecuencia, la omisión
legislativa no se puede derivar de la ausencia de leyes por incumplimiento del
Congreso del deber general de legislar.
En resumen, se afirma que existe una omisión
legislativa, cuando el legislador no cumple un deber de acción expresamente
señalado por el Constituyente.
2. Clases de omisión legislativa
El legislador puede violar los deberes que le impone la
Constitución de las siguientes maneras:
- Cuando no produce ningún precepto encaminado a
ejecutar el deber concreto que le ha impuesto la Constitución;
- Cuando en cumplimiento del deber impuesto por la
Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros;
- Cuando en desarrollo de ese mismo deber, el
legislador en forma expresa o tácita, excluye a un grupo de ciudadanos de los
beneficios que otorga al resto.
Así, mientras en el primer evento, hablaríamos de la
omisión absoluta de un deber que la Constitución ha establecido de manera
concreta, que implica necesariamente la ausencia de normatividad legal, en los
demás, nos estaríamos refiriendo a la violación del deber derivado del
principio de igualdad o del derecho de defensa, como elemento esencial del
debido proceso, por cuanto la ley existe pero no cubre todos los supuestos que
debería abarcar. Hay aquí una actuación imperfecta o incompleta del legislador.
En cambio en la primera, no hay actuación en absoluto".
En
el caso concreto de la ley sub examine, estima la Corte que no existe
una "obligación de hacer" que haya sido desconocida por el
legislador, pues éste perfectamente podía regular el tema de las acciones populares y de grupo,
dejando para otra normatividad, la definición de los casos de responsabilidad
civil objetiva. Además, es pertinente manifestar que la inconstitucionalidad
por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional, sino en relación
con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta
ser discriminatoria, situación ésta que no se configura en el presente asunto,
ya que se trata de la ausencia total de norma.
Así
lo ha determinado la jurisprudencia constitucional en diversos fallos, de los
cuales se extractan estos apartes :
“La acción pública de inconstitucionalidad si bien
permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no
autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido,
conforme a las directrices constitucionales. (...) Lo que se pretende mediante la acción de
inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no
los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que
excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones
legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas superiores; si no
hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de
competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión
legislativa absoluta.” (Sentencia C-543/96. M.P. : Dr. Carlos Gaviria
Díaz)
“La acción pública de inconstitucionalidad no puede
entablarse contra una norma jurídica por lo que en ella no se expresa, sino que
tiene lugar únicamente respecto del contenido normativo de la disposición
acusada.” (Sentencia C- 073 de 1996. M. P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
Ahora
bien, del texto del artículo 88 de la Carta Fundamental no se infiere ni se
colige que la voluntad del constituyente de 1991 haya sido la de imponerle al
legislador la obligación de desarrollar en una sola y misma ley todos los temas
contemplados en dicho precepto. En efecto, el Congreso en ejercicio de la
cláusula general de competencia (artículo 150 de la CP.), y frente a una
disposición abierta como lo es el artículo 88 ibídem, estaba facultado, dentro
de un margen de amplia discrecionalidad, para expedir una o varias leyes que
desarrollaran el contenido de dicha disposición. Según el texto del inciso
final de esta norma, el legislador deberá definir los casos de responsabilidad
civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos, pero
no se ordena que su regulación deba hacerse en una misma ley. No cabe duda que
se trata de un tema que guarda estrecha relación con el contenido, tanto de los
incisos 1o. y 2o. del artículo 88 superior, como de la Ley 472 de 1998, pero
que puede ser regulado por otra ley, por lo que no se dan los elementos propios
de la omisión legislativa, que hagan incompleta o imperfecta la ley.
Por
las razones expuestas y en acatamiento a
la línea jurisprudencial trazada por esta Corporación en relación con la falta
de competencia para pronunciarse acerca de la omisión legislativa absoluta, se
declarará inhibida para fallar de mérito acerca de este cargo.
CADUCIDAD DE LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO
Artículo 11. Caducidad. La Acción Popular
podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho
e interés colectivo. Cuando dicha acción esté dirigida a volver las cosas a su
estado anterior, el término para interponerla será de cinco (5) años, contados
a partir de la acción u omisión que produjo la alteración".
Artículo 47. Caducidad. Sin perjuicio de
la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la
acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la
fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.
Fundamentos de las demandas
Consideran
los demandantes, que los artículos 11 y 47 de la Ley 474 de 1998 son
inconstitucionales, en la medida que establecen términos de caducidad para
incoar las acciones populares y de grupo, pues con ello se viola el derecho de
acceso a la administración de justicia.
En
relación con el artículo 11 de la Ley 472 de 1998, señalan los ciudadanos
Andrés de Zubiría y Luis Enrique Cuervo, que tal disposición quebranta el
artículo 29 de la Carta Política, por cuanto todo acto contrario a derecho, no
solo debe ser evitado sino corregido, toda vez que estas acciones deben ir
encaminadas a sancionar a quien ha atentado contra los intereses colectivos o
los ha vulnerado. Agregan, que la protección de los intereses públicos no puede
limitarse por razones procedimentales, puesto que cuando un hecho es contrario
a derecho, el ordenamiento jurídico debe poder enmendarlo o eliminarlo en
cualquier momento, es decir, que no puede someterse la acción popular a los
límites de la caducidad.
Con
respecto al artículo 47, sostiene uno de los actores, que esta norma es contraria a los preceptos constitucionales
consagrados en los artículos 1o., 29 y 229, ya que cuando los afectados por
unos mismos hechos son varias personas, la acción de grupo tiene el propósito de
garantizar la eficacia procesal al concentrar en un solo proceso el trámite de
pretensiones de personas que se dirigen contra los mismos demandados, que
pueden valerse de las mismas pruebas y a quienes puede impartirse justicia mediante una sola sentencia. Por
ello, considera que un mecanismo procesal por excelencia, no tiene por qué
afectar el término para hacer valer un derecho sustancial, pues si un
particular actuando individualmente puede ejercer una acción durante el término
de prescripción que le consagran las leyes ordinarias, resulta violatorio del
debido proceso que cuando se acoge a un mecanismo de agilidad procesal, la ley
le reduzca el tiempo para hacer valer ese mismo derecho. En su sentir, la
caducidad restringe el acceso a la administración de justicia cuando mediante
la acción de grupo se debe pretender todo lo contrario.
Intervenciones
A
juicio del representante de la ANDI, en relación con la caducidad de la
acción popular dirigida a volver las cosas a su estado anterior, señala que los
argumentos aducidos para solicitar la inexequibilidad del artículo 11 de la Ley
472 de 1998 no son procedentes, por cuanto el mandato del artículo 228 de la
Carta Política está dirigido a los encargados de administrar justicia y no al
legislador, ya que en su concepto, las normas sustanciales y procedimentales en
virtud de su origen, tienen igual jerarquía.
En
cuanto al argumento de la vulneración del debido proceso, estima que no es
válido, por cuanto ignora el origen y la finalidad de la figura de la caducidad,
ya que ella presenta dos aspectos, uno que atiende a la administración de
justicia y a la seguridad jurídica, y otro que busca sancionar la negligencia
en el ejercicio del derecho de acceder a la jurisdicción.
Respecto
a la justicia y razón del término de caducidad previsto para la acción popular
que tiende a volver las cosas a su estado anterior, sostiene que dicho término
es adecuado para permitir el acceso a la jurisdicción. Por lo anterior,
concluye el interviniente no resulta válida la afirmación según la cual, la
acción popular no debe tener término de caducidad ya que la Carta Política
no consagró algo específico a este
respecto, sino que lo asignó expresa y claramente al legislador.
El
apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, señala en relación
con el artículo 11 de la ley materia de demanda, que contempla un término de
caducidad de cinco (5) años para el ejercicio de esta acción en tratándose de
volver las cosas a su estado anterior, que al igual que como acontece con la
prescripción, la institución jurídica de la caducidad de las acciones se
fundamenta en la obligación que el Estado le impone al ciudadano para el
cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia, por lo que su no
ejercicio dentro del término señalado constituye una omisión a este deber, pues
no se puede dejar al arbitrio de la parte activa el ejercicio de las acciones
procesales, ya que eso sí desconocería las garantías y derechos
constitucionales, e impediría su ejercicio.
Sobre
la inconstitucionalidad de los artículos 11 y 47 de la Ley 472 de 1998, señala
el representante de la Defensoría del Pueblo que al establecer el
legislador términos de caducidad para el ejercicio de las acciones populares,
no vulnera los artículos 29 y 228 de la Carta Política dado el carácter público
de dicha acción. Igualmente, manifiesta que los términos estipulados para
interponer las acciones se justifican con el fin de proteger y asegurar los
principios de seguridad y certidumbre jurídicas frente a situaciones fácticas concretas
y por ello es comprensible, que en las acciones populares que participan en
mayor grado de una naturaleza privada - como lo son las acciones de grupo -, se
estipule un término de caducidad de dos (2) años, en contraposición a las
acciones populares con fines concretos o propiamente dichas - cuyo término es
de cinco (5) años - dada su naturaleza pública y para las cuales incluso, en
algunas situaciones no se predica término alguno.
Concepto del Ministerio Público
A
juicio del señor Procurador, conforme al numeral 7) del artículo 95 de
la Constitución, toda persona debe colaborar con el buen funcionamiento de la
administración de justicia, lo cual significa que las personas que acudan a la
jurisdicción para resolver sus controversias, tienen entre otras obligaciones,
las de acatar las providencias judiciales, actuar con lealtad y buena fe e
interponer las acciones legales dentro de los términos que señale la ley.
Así,
con el fin de preservar la seguridad jurídica y el interés general, el
legislador ha fijado unos límites temporales dentro de los cuales las partes
pueden acudir a la administración de justicia para reclamar sus derechos,
instituyendo mecanismos como la caducidad y la prescripción de la acción, los
cuales le ponen término a la posibilidad de realizar indefinidamente
actuaciones judiciales, ya que de lo contrario se desvirtuaría el derecho
fundamental de acceso a la justicia.
En
este sentido, concluye el Procurador, las disposiciones demandadas establecen
unos términos de caducidad para ejercer las acciones populares y de grupo en
las hipótesis normativas descritas, de manera que si el actor deja transcurrir
los plazos fijados en dichos preceptos sin presentar las demandas, fenece su
derecho a reclamar las indemnizaciones correspondientes, sin que le sea dable
alegar la carencia de medios de impugnación, ya que su inactividad procesal
deja entrever que no está interesado en ejercer sus derechos. Sustenta esta afirmación, en lo afirmado por
la Corte Constitucional en sentencia No. C-165 de 1993.
Consideraciones de la Corte
Si
bien es cierto que el legislador ha sido investido por la Constitución de un
amplio margen de configuración en materia de regulación de los procedimientos,
en especial, en cuanto tiene que ver con los términos procesales y que en el
caso específico de las acciones populares, el artículo 88 de la Carta Política
nada señaló respecto de esos términos, también lo es que esa discrecionalidad
no es absoluta, en la medida en que tales regulaciones no deben carecer de
razonabilidad, de manera que no se desconozcan los principios y derechos
fundamentales, al debido proceso, defensa y al acceso a la administración de
justicia para hacer efectivos derechos constitucionales, de conformidad con lo
preceptuado por los artículos 2o., 29 y 229 del estatuto fundamental.
No
se desconoce tampoco, que los plazos que puede fijar el legislador para ejercer
acciones judiciales mediante instrumentos como la caducidad y la prescripción
de la acción, pueden justificarse en la mayoría de los casos, por razones de
seguridad jurídica, de eficiencia en la administración de justicia y del
cumplimiento del deber ciudadano de colaborar con ésta. Sin embargo, cuando se
trata de derechos fundamentales, es decir, imprescriptibles, no puede someterse
su ejercicio o protección a que por el transcurso del tiempo y la negligencia
de uno de los titulares de un derecho colectivo perteneciente a todos y cada
uno de los miembros de la comunidad afectada, se extinga la posibilidad de
instaurar la acción que la Constitución ha consagrado en favor de una
colectividad.
Por
tal motivo, es que de manera acertada y acorde con el ordenamiento
constitucional, el artículo 11 de la Ley 472 de 1998, consagra la regla general
según la cual la acción popular puede promoverse durante el tiempo que subsista
la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo, sin límite de tiempo
alguno No obstante, encuentra la Corte, que la excepción que en la misma
disposición se prevé cuando la acción se dirige a “ volver las cosas a su
estado anterior” , en cuanto establece
un plazo de cinco (5) años para instaurarla, contados a partir de la acción u
omisión que produjo la alteración, desconoce el debido proceso y el derecho de
acceso a la administración de justicia, de los miembros de la comunidad que se
ven afectados en sus derechos e intereses colectivos.
Es
evidente que no se trata de la protección de meros derechos subjetivos o
intereses particulares, sino que la acción popular versa sobre cuestiones de
tal entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos
para la sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el equilibrio
ecológico, la seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una persona, sino
de toda una colectividad. A diferencia de las acciones individuales, cuyo
ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o
no, la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o
violación de un derecho colectivo, existe para una pluralidad de personas que
por pertenecer a la comunidad afectada, tienen el mismo derecho a ejercer dicha
acción judicial. Mientras subsista la vulneración a un derecho o interés
colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior para
hacer cesar esa violación, cualquiera de los miembros del grupo social debe
tener la oportunidad de acudir a la justicia, para obtener esa protección. De
igual manera, la conducta de quienes han actuado en perjuicio de intereses y
derechos colectivos no puede quedarse sin sanción.
Carece
entonces de fundamento razonable y por lo mismo violatorio de derechos y
principios constitucionales, el que a
pesar de que exista la probabilidad de subsanar y hacer cesar una situación que
afecta derechos esenciales de una comunidad presente o futura, se cierre la
oportunidad para cualquiera de los sujetos afectados de actuar en su defensa,
al establecer un término de caducidad cuando se demanda el restablecimiento de
las cosas al estado anterior a la violación del derecho, mientras ello fuere
físicamente posible.
En
consecuencia, será declarado exequible el artículo 11 de la Ley 472 de 1998,
salvo en la parte que dispone : “... Cuando dicha acción esté dirigida
a volver las cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de
cinco (5) años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la
alteración.”, la cual será declarada inexequible.
Ahora
bien, en el caso de la caducidad
establecida en el artículo 47 del mismo ordenamiento, para la instauración de la
acción de grupo, se está frente a circunstancias diferentes a las que se
protegen mediante la acción popular, toda vez que es evidente que se refiere a
derechos de distinta entidad, pues se trata de derechos subjetivos que si bien
pertenecen a un conjunto de personas, aquellos pueden ser también objeto de
acciones individuales para el resarcimiento que corresponda a cada una de
ellas.
En
efecto, la Constitución ha establecido esta categoría de acciones destinadas a
garantizar la eficacia de la justicia, al conceder la oportunidad para que en
un solo proceso, se resuelva sobre varias pretensiones que tienen elementos comunes y que permiten
su decisión en una misma sentencia. La garantía constitucional se reduce entonces,
a la alternativa de acudir a un mecanismo ágil de defensa en un lapso
prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese
grupo, de ejercer posteriormente y
dentro de los términos ordinarios de caducidad, las acciones individuales
que correspondan. Así, lo establece el
artículo 47 impugnado, al disponer que el término de caducidad para instaurar
una acción de grupo es de dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el
daño o cesó la acción causante del mismo, “sin perjuicio de la acción
individual que corresponda por la indemnización de perjuicios.”
Por
consiguiente, la fijación de un término de caducidad para ejercer la acción de
grupo encuentra pleno sustento en la defensa de la seguridad jurídica, el
interés general y la eficacia de la administración justicia y en el deber
consagrado en el artículo 95-7 de la Constitución de colaborar con el buen
funcionamiento de la misma. Así lo ha señalado esta Corporación, al
pronunciarse sobre la caducidad en general, argumentos que resultan pertinentes
cuando se trata de las acciones de grupo :
"La caducidad es la extinción del derecho a la
acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el
actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin
presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que
pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen una
garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad
representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado
determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado
en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que
quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus
derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno
indicado"[10]
Por
lo expuesto, los cargos de inconstitucionalidad no prosperan en relación con el
artículo 47 de la Ley 472 de 1998.
TITULARIDAD DE LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO
A
continuación y en atención a que los apartes demandados se refieren a una misma
materia, cual es la atribución de ciertos funcionarios y autoridades públicas
para instaurar acciones populares y de grupo e intervenir en los respectivos
procesos, se hará un estudio conjunto de los artículos 12 (parcial) ;
13 ; 48 y 53 (parciales) de la Ley 472 de 1998 demandados en este proceso.
"Artículo 12. Titulares de las acciones.
Podrán ejercitar las acciones populares:
1.
Toda persona natural o jurídica.
2.
Las Organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o
de índole similar.
3.
Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o
vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses
colectivos no se haya originado en su acción u omisión.
4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del
Pueblo y los Personeros Distritales y Municipales, en lo relacionado con su
competencia.
5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por
razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos
e intereses" (se resalta y subraya lo acusado).
"Artículo 13. Ejercicio de la acción popular. Los
legitimados para ejercer acciones populares pueden hacerlo por sí mismos o por
quien actúe en su nombre.
Cuando
se interponga una acción popular sin la intermediación de un apoderado
judicial, la Defensoría del Pueblo podrá intervenir, para lo cual, el juez
deberá notificarle el auto admisorio de la demanda".
"Artículo 48. Titulares de las acciones.
Podrán presentar acciones de grupo las personas naturales o jurídicas que
hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece el artículo 47.
El Defensor del Pueblo, los Personeros Municipales y
Distritales podrán, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados,
interponer acciones de grupo en nombre de cualquier persona que se lo solicite
o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión. En este caso será
parte en el proceso judicial junto con los agraviados".
"Artículo 53. Admisión, notificación y traslado.
Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la presentación de la
demanda, el juez competente se pronunciará sobre su admisión. En el auto que
admita la demanda, además de disponer su traslado al demandado por el término
de diez (10) días, el juez ordenará la notificación personal a los demandados.
A los miembros del grupo se les informará a través de un medio masivo de
comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales
beneficiarios. Para este efecto el juez podrá utilizar simultáneamente diversos
medios de comunicación.
Si la demanda no hubiere sido promovida por el Defensor
del Pueblo, se le notificará personalmente el auto admisorio de la demanda con
el fin de que intervenga en aquellos procesos en que lo considere conveniente"
(se subraya y resalta lo acusado).
Fundamentos de las demandas
En
relación con el artículo 12 demandado, señala el ciudadano Luis Enrique Cuervo
Pontón, que la norma desconoce lo dispuesto en los artículos 13, 40, 88, 89 y
95 de la Carta Política, pues de acuerdo con estos preceptos el ejercicio de
las acciones públicas se ha otorgado a todo ciudadano. Al respecto, indica que
es muy poco lo que la ley pueda afirmar sin desconocer un derecho público cuyo
acceso debe facilitarse sin discriminaciones, por cuanto en su concepto dicha
acción la puede ejercer cualquier persona.
Agrega,
que la norma en comento resulta también contraria a los preceptos
constitucionales consagrados en los artículos 6, 29, 277, 278 y 282, por cuanto
cuando la Constitución les impone a los funcionarios públicos la obligación de
cumplir el mandato a su cargo, no es cuestión facultativa o discrecional sino
un deber. Por lo tanto, cuando la disposición acusada establece que el
Procurador y el Defensor del Pueblo “podrán ejercitar las acciones populares”,
consagra una facultad allí donde la Constitución impuso una obligación. De
igual manera, afirma que la ley no debe crear espacios para que las autoridades
públicas actúen de manera discriminada, toda vez que la introducción del
elemento discrecional en el artículo demandado, impide definir con claridad los
casos de omisión en el cumplimiento de las funciones públicas, y se presta para
que los funcionarios ejerzan esa facultad violando la igualdad entre los
ciudadanos.
En
su sentir, no siempre los funcionarios llamados a ejercer el control de la
función pública cumplen con sus deberes, razón por la cual el ordenamiento debe
suplir esta deficiencia en beneficio de todos, permitiendo que se desplace
excepcionalmente al funcionario que omitió sus deberes antes que facilitar que
se escuden en su competencia para actuar con discriminaciones.
En
cuanto al numeral 5) del artículo 12 acusado, señala el citado ciudadano, es
contrario a los preceptos constitucionales consagrados en los artículos 29 y
315, por cuanto en su concepto, los alcaldes tienen unos mecanismos propios de
sus funciones, para cumplir adecuadamente con los deberes que su cargo de
naturaleza administrativa les impone. En cuanto al debido proceso, sostiene que
éste impone la necesidad que el medio jurídico que pretende garantizar la
vigencia del orden jurídico pueda ejercerse por los perjudicados y no por los
posibles autores de la ilicitud. Las acciones populares tienen la naturaleza de
acción pública, por lo que es contrario a derecho que la autoridad a la que se
supone que la acción busca controlar, pueda ejercer la acción que precisamente
es contraria a los intereses colectivos.
De
otra parte, considera el actor, que el artículo cuestionado resulta igualmente
contrario al artículo 1º de la Carta Política, por cuanto en un estado social
de derecho los medios de defensa deben concebirse en cabeza de los ciudadanos,
y los funcionarios públicos por la naturaleza misma de su cargo, deben en todo
momento garantizar efectivamente la vigencia de los derechos colectivos. Por lo
tanto, la acción popular debe ser un poder en cabeza del ciudadano para exigir
un deber del funcionario, razón por la cual no se debió concebir como un poder
en cabeza del funcionario encargado de la ejecución.
En
cuanto se refiere al artículo 13 de la Ley 472 de 1998, los actores consideran
que infringe la Constitución, ya que implica la necesidad de apoderado judicial
para incoar acciones populares, desconociendo su naturaleza pública conforme lo
establece la Constitución.
En
relación con el citado artículo, agrega uno de los demandantes, es contrario a
los artículos 40 y 95 de la Carta Política, como quiera que la acción popular
es pública y su ejercicio no debe requerir de la actuación de un abogado.
Además, afirma que para proteger eficazmente los intereses colectivos no debe
ser necesario, en todos los casos, presentar una demanda y recorrer los pasos
de un procedimiento jurídico más o menos complejo. La defensa de los intereses
colectivos debe tener por objetivo, que las autoridades públicas actúen sin
dilación para evitar que se afecten los intereses y derechos colectivos, en
lugar de convertirse en un medio para acumular memoriales y expedientes. Así
mismo, señala que hablar de la posibilidad de interponer excepciones cuando se
está violando el interés colectivo en lugar de que el mecanismo permita
modificar la realidad sin dilaciones, es contrario al debido proceso.
De
otro lado, considera uno de los actores, que el artículo 48 de la Ley
472 de 1998 no se ajusta a la Constitución, por cuanto no es función
constitucional ni legal del Defensor del Pueblo interponer acciones de grupo,
lo cual además atenta contra el libre ejercicio de la abogacía. Señala que al
permitirle al Defensor del Pueblo interponer dichas acciones, atenta contra el
derecho a la igualdad, así como contra la naturaleza de la entidad de la
Defensoría, la cual no se constituyó para actuar como una firma de abogados que
formulara demandas.
Así
mismo, agrega que el inciso final de este precepto permite el ejercicio de la
acción de grupo sin necesidad de poder, contradiciendo el contenido del
artículo 52 de la misma ley 472, que enumera como requisito de la demanda la
presentación de poder.
Por
las mismas consideraciones, sostiene que es también inconstitucional, el inciso
final del artículo 53 que prevé la intervención del Defensor del Pueblo en todo
proceso promovido mediante una acción de grupo, ya que desconoce lo dispuesto
en el artículo 2º de la Carta Política, pues no es un fin del Estado litigar a
nombre de otro.
Intervenciones
A
juicio del apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, en cuanto
a los artículos 12 y 48 que consagran la titularidad de las acciones populares,
se encuentra que el legislador en el contenido de los mismos, legitima de
manera amplia su ejercicio en cabeza de todos, sin ningún tipo de
discriminación, al disponer que podrán ejercitar dichas acciones populares. Por
lo anterior, considera que no puede sostenerse que estas acciones pueden ser
ejercidas por cualquier persona, por cuanto sería confundir, como lo hacen los
demandantes, los actores públicos con los populares, habida cuenta que las
acciones populares solo pueden ser ejercidas por quienes hayan o estén
sufriendo un daño.
Por
su parte, el representante de la Defensoría del Pueblo manifiesta que
aparte de la atribución conferida a todas las personas para incoar dichas
acciones, lo haya extendido a ciertos funcionarios públicos, pertenecientes al
Ministerio Público, pues de acuerdo al principio de competencia reglada -
artículo 121 de la Carta Política - el legislador estaba facultado para ello.
Así
mismo considera si bien en algunos casos se requiere la asistencia de abogado
para el ejercicio de las acciones populares, la regla general establecida en la
ley 472 de 1998 es la no necesidad de constituirlos para el efecto. En todo
caso, señala que en virtud del principio de postulación, se impone, por regla
general, la obligación de comparecer a los procesos judiciales por conducto de
apoderado judicial, no obstante que la misma Constitución autoriza al
legislador para que indique en qué casos podrá hacerlo sin su representación -
artículo 229 Carta Política -.
De
otro lado, el apoderado del Ministerio del Medio Ambiente sostiene que
en relación a los artículos 277 y 278 de la Carta Política, que aluden a las
funciones del Procurador General de la Nación, de ninguna forma con la
promulgación de la ley acusada se están invadiendo competencias de este órgano
de control, ni mucho menos se quebranta lo dispuesto en el artículo 282 ibídem,
cuando hace referencia a la potestad que tiene el Defensor del Pueblo de
presentar las acciones populares, en nombre y representación de los ciudadanos,
ni tampoco estima que se vulnere el artículo 300 de la Carta, ya que de ninguna
manera la ley está variando situaciones reguladas para las Asambleas
Departamentales, debido a que la ley 472 de 1998 sólo regula las acciones
populares y de grupo.
Concepto del Ministerio Público
Según
el Jefe del Ministerio Público, con fundamento en los artículos 88, 89 y 229 de
la Carta Política, el artículo 12 de la Ley 472 determinó que toda persona está
legitimada para interponer acciones populares, al igual que el Procurador, el
Defensor del Pueblo y los personeros, según lo dispuesto por los artículos
277-4 y 282-5 superiores, desarrollados por los artículos 57, 59, 111 y 112 de
la Ley 201 de 1995 y específicamente, por el literal i) del artículo 111 de la
misma ley. En consecuencia, la norma impugnada no hace otra cosa que
desarrollar tales mandatos constitucionales, como quiera que facultan al Jefe
del Ministerio Público y al Defensor para intervenir en la defensa y promoción
de los derechos colectivos.
A
juicio del Procurador, tampoco le asiste razón a los demandantes en relación
con el cargo formulado contra el artículo 13, ya que no sólo efectúan una
interpretación equivocada de la norma acusada, sino que desconocen el carácter
popular de las referidas acciones, lo cual significa que toda persona está
legitimada para instaurarlas sin necesidad de apoderado judicial, evento en el
cual interviene facultativamente el Defensor para asegurar la defensa de los
derechos e intereses colectivos, tal como se desprende del tenor literal de la
disposición acusada.
Ahora
bien, agrega que el citado precepto, en armonía con lo dispuesto en el artículo
229 de la Constitución, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos
y garantías de las partes intervinientes, permite la representación judicial en
el caso de que no se actúe directamente, sin que esta circunstancia atente
contra el orden constitucional.
De
otra parte, señala el Jefe del Ministerio Público, que conforme a lo dispuesto
por el artículo 282 de la Carta Política, el Defensor del Pueblo velará por la
promoción y divulgación de los derechos fundamentales, orientando a los
nacionales y extranjeros en el ejercicio y defensa de los mismos, además que
debe cumplir las demás funciones que le asigne la ley. En tal sentido, la Ley
472 de 1998 lo faculta para interponer acciones de grupo en nombre de cualquier
persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o
indefensión, sin que por este motivo se vulnere el texto fundamental.
Por
lo tanto, estima que no le asiste razón a los demandantes cuando afirman que el
Defensor del Pueblo no está facultado para asistir a todas las personas en la
defensa de sus derechos e intereses colectivos, mediante la interposición de
las acciones populares y de grupo, ya que de las normas superiores fluye con
claridad el deber constitucional del mencionado funcionario, de ayudar a los
coasociados que se encuentren incapacitados para promover y proteger
eficazmente sus derechos.
En
cuanto a los personeros, sostiene que atendiendo a su condición de agentes del
Ministerio Público, no existe razón jurídica que pueda oponerse a la facultad
que les ha conferido la norma acusada, pues según el artículo 118
constitucional, a estos funcionarios les corresponde la guarda y promoción de
los derechos e intereses colectivos, en defensa del interés público social.
Consideraciones de la Corte
En
primer lugar, estima la Corte en relación con el artículo 12 acusado, que la
finalidad de este precepto es no sólo la de permitir a la persona afectada en
un derecho colectivo ejercer las acciones populares para obtener la protección
de su derecho, sino además, extender esa facultad a aquellos funcionarios
públicos que, como el Procurador, el Defensor del Pueblo y los Personeros
tienen a su cargo la defensa de los derechos e intereses públicos.
A
juicio de la Corte, no es viable sostener que se quebranten los preceptos
constitucionales relativos a las funciones del Procurador General de la Nación,
en cuanto se estén invadiendo competencias de este órgano de control, pues a él
le corresponde constitucionalmente la función de defender los intereses de la
sociedad, así como propender la protección los derechos humanos y asegurar su
efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo (numerales 2 y 3 del
artículo 277 CP.). Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o.
del artículo 283 de la Carta Política, "el Defensor del Pueblo velará por
la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo
cual ejercerá las siguientes funciones: (...) 5. Interponer acciones populares
en asuntos relacionados con su competencia". E igualmente, "ejercerá
las demás que determine la ley".
Por
lo anterior, la Corporación considera que los argumentos en contra de la
constitucionalidad del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 no son de recibo, pues además de que no se quebranta precepto
constitucional alguno, está de un todo acorde con las funciones que ha
conferido el estatuto superior al Ministerio Público.
En
cuanto se refiere al artículo 13 demandado, estima la Corte que el cargo esgrimido
por el demandante contra esta norma es improcedente, toda vez que se parte de
un supuesto errado, según el cual se está exigiendo a la persona afectada en
uno de sus derechos colectivos para el ejercicio de la acción popular, que
actúe de manera obligatoria por conducto de apoderado judicial, mientras que lo
que la disposición acusada establece es la alternativa de promover la acción
directamente por el afectado, o de hacerlo a través de apoderado.
Ahora
bien, la Sala debe precisar en relación con esta disposición, que la
posibilidad que se concede para que una persona diferente al afectado, actúe en
su nombre en el ejercicio de una acción popular, debe entenderse referida a la
actuación de un apoderado judicial y no a la actuación de un agente oficioso. No puede ser otro el sentido de la
norma, cuando en el inciso segundo, al disponer la notificación al Defensor del
Pueblo, establece que ésta procederá “cuando se interponga una acción popular sin
la intermediación de un apoderado judicial”; es decir, la ley prevé
dos situaciones : i) La instauración de una acción popular directamente
por la persona afectada por la violación de derechos o intereses
colectivos ; ii) La presentación de dicha acción por medio de apoderado
judicial que lo represente, en virtud del poder que le sea conferido por el
interesado.
En
todo caso, y en aras de garantizar el mandato constitucional contenido en el
numeral 5o. del artículo 282 de la Carta Fundamental, así como de velar por los
derechos de las personas, se le otorga facultad a la Defensoría del Pueblo de
intervenir en aquellos procesos en los cuales se formule la acción popular
directamente por el afectado. Pero dicha atribución no menoscaba el ejercicio
de la acción, ni su misma titularidad que radica en cabeza de las personas
afectadas en un derecho colectivo, sino que por el contrario refuerza la
eficacia en el ejercicio de la misma.
Finalmente,
en relación con los artículos 48 y 53 que aparecen contenidos en el capítulo
relativo a las acciones de grupo, estima la Corporación que tampoco se
configura la inconstitucionalidad alegada, por las siguientes razones.
Los
citados preceptos establecen, de una parte, la titularidad de la acción de
grupo en cabeza de las personas naturales y jurídicas que hubieren sufrido un
perjuicio individual, y agrega que el Defensor del Pueblo y los Personeros
podrán, igualmente, interponer dichas acciones en nombre de cualquier persona
que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión;
de otra, dispone que en el caso de que la demanda no haya sido promovida por el
Defensor del Pueblo, se le notificará el auto admisorio de la demanda con el
fin que intervenga en aquellos procesos en que lo estime conveniente.
Considera
la Corte que los mismos razonamientos expuestos atrás, respecto a la
constitucionalidad del artículo 12 de la Ley 472 de 1998, deben ser prohijados
en relación con las normas que ahora se examinan. Ello, por cuanto no sólo no
se desconoce el derecho de las personas que hubieren sufrido un perjuicio
individual a ejercer directamente la acción de grupo, sino que por el contrario
se le garantiza adicionalmente, en los términos del artículo 2o. de la Carta
Política, que en el caso de no contar con los medios necesarios para incoar
dicha acción, podrán hacer efectivo su derecho a través del Defensor del Pueblo
o de los Personeros.
En
efecto, según el artículo ibídem, las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades. E igualmente, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 282 superior, es función del Defensor del Pueblo, no
sólo orientar a los habitantes del territorio nacional en el ejercicio de sus
derechos, sino además, "organizar y dirigir la defensoría pública en los
términos que señale la ley, interponer acciones populares y las demás que
determine la ley".
En
ese sentido, lo que hace la Ley 472 de 1998 en los preceptos acusados, es
facultar al Defensor del Pueblo y a los personeros, dada la naturaleza de sus
funciones, para interponer acciones de grupo en nombre de aquellas personas
que, o bien se lo soliciten o que se encuentren en situación de indefensión o
desamparo, sin que por ello se esté quebrantando precepto alguno de la Constitución.
Por tal razón, los cargos son improcedentes, pues a contrario sensu de lo
afirmado por el demandante, lo que persiguen los artículos acusados es la
garantía y efectividad de los derechos y de los mecanismos de protección de
estos.
Por
último, la Corte considera pertinente precisar en relación con la notificación
personal al Defensor del Pueblo del auto admisorio de la demanda en
ejercicio de una acción de grupo, exigida por el artículo 53 acusado, que esta
disposición debe ser interpretada en consonancia con el inciso segundo del
artículo 13 de la misma ley 472 ya examinado, de lo cual se deduce que, esa
notificación se puede surtir con el Secretario General, directores nacionales,
defensores delegados y defensores
regionales de la Defensoría del Pueblo, así como los personeros municipales,
funcionarios en los cuales haya delegado el Defensor del Pueblo, la función de
actuar en los procesos de acciones populares y de grupo, de conformidad con el
artículo 10 de la Ley 24 de 1992, mediante la cual se organizó el
funcionamiento de ese organismo.
Por
lo expuesto, serán declarados exequibles los numerales 4 y 5 del artículo 12,
el artículo 13, el inciso segundo del artículo 48 y el también inciso segundo
del artículo 53 de la Ley 472 de 1998.
AUDIENCIA ESPECIAL Y PACTO DE CUMPLIMIENTO
Artículo 27. Pacto de cumplimiento. El
juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de
traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una
audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre
la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o
jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto. La
intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el
derecho o interés colectivo será obligatoria.
La
inasistencia a esta audiencia por parte de los funcionarios competentes, hará
que incurran en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo.
Si
antes de la hora señalada para la audiencia, algunas de las partes presenta
prueba siquiera sumaria de una justa causa para no comparecer, el juez señalará
nueva fecha para la audiencia, no antes del quinto día siguiente ni después del
décimo día, por auto que no tendrá recursos, sin que pueda haber otro
aplazamiento.
En
dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del
juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses
colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser
posible.
El
pacto de cumplimiento así celebrado será revisado por el juez en un plazo de
cinco (5) días, contados a partir de su celebración. Si observare vicios de
ilegalidad en alguno de los contenidos del proyecto de pacto, éstos serán
corregidos por el juez con el consentimiento de las partes interesadas.
La audiencia se considerará fallida en los
siguientes eventos:
a) Cuando no compareciere la totalidad de
las partes interesadas;
b) Cuando no se formule proyecto de pacto
de cumplimiento;
c) Cuando las partes no consientan en las
correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento.
En estos eventos el juez ordenará la práctica
de pruebas, sin perjuicio de las acciones que procedieren contra los
funcionarios públicos ausentes en el evento contemplado en el literal a).
La aprobación del pacto de cumplimiento se
surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario
de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas.
El juez conservará la competencia para su
ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que
vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto".
Según
el ciudadano Luis Enrique Cuervo Pontón, el artículo 27 no se aviene al
ordenamiento superior porque el pacto de cumplimiento propicia la negociación
de la sanción jurídica, reduciendo la eficacia de la acción popular.
En
criterio del demandante, dicho precepto resulta contrario a las disposiciones
constitucionales consagradas en los artículos 1o., 6o., 29 y 230, por cuanto el
cumplimiento de los deberes en los que está en juego el interés público no
puede supeditarse a negociación alguna. Si un funcionario público tiene un
deber, el cumplimiento del mismo no es negociable. Por lo tanto, considera que
no se deben introducir elementos de negociación allí donde deben aplicarse
correctivos efectivos de protección e indemnización que permitan que quien
violó la ley de alguna manera, obtenga beneficios por sus conductas contrarias
a derecho. Afirma el demandante que cuando se amenazan o se vulneran intereses
colectivos y se causa un daño, estos deben ser reparados.
Intervención
A
juicio del apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, en lo
referente al cargo contra el artículo 27 que alude al pacto de cumplimiento,
expresa que no está llamado a prosperar, por cuanto se requiere que el juez de
conocimiento, a iniciativa suya, y previo vencimiento del término de traslado
de la demanda, inste a audiencia pública en la cual participan las partes y el
agente del Ministerio Público con el objetivo de determinar la forma de
proteger los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas
a su estado anterior, de ser posible.
Concepto del Ministerio Público
En
relación con el cargo formulado contra el precepto mencionado, advierte el Jefe
del Ministerio Público, que el pacto de cumplimiento es una medida que se
enmarca dentro de los principios superiores de prevalencia del derecho
sustancial, la economía, eficacia y celeridad, como quiera que contribuye a
reparar prontamente los perjuicios derivados de los daños inferidos a los
derechos colectivos amparados por la Constitución.
En
efecto, a su juicio dicho pacto es un mecanismo de concertación que tiene
fundamento en el artículo 116 constitucional y cuyo objetivo es ponerle fin al
debate judicial suscitado con ocasión de las acciones populares, sin necesidad
de agotar el trámite previsto para el efecto en la ley, lo cual se llevará a
cabo en una audiencia especial con intervención de las partes y el Ministerio
Público. Esta etapa tendrá lugar dentro de los tres días siguientes al
vencimiento del término de traslado de la demanda, donde a iniciativa del juez,
las partes diseñarán fórmulas para proteger los derechos e intereses colectivos
afectados y restablecer las cosas a su estado anterior.
Si
dicho acuerdo prospera, el juez así lo declarará en la sentencia y designará un
auditor encargado de vigilar y asegurar el cumplimiento del mismo, para lo cual
conserva sus competencias de ejecución. Por ello, se afirma que el pacto de
cumplimiento es un mecanismo conciliatorio avalado por la Constitución para
prever oportunamente la vulneración de los intereses de clase o grupo mediante
un compromiso de las partes.
Consideraciones de la Corte
En
principio, la Corte encuentra que la finalidad del pacto de cumplimiento encaja
dentro del ordenamiento constitucional y,
en particular, hace efectivos los principios de eficiacia, economía y
celeridad (art. 209, C.P.), los cuales, como lo ha entendido esta Corporación,
son aplicables también a la administración de justicia.
En
efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez,
que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el
oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los
derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al
proceso y solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el
aparato judicial. Además, cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser
avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no
contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del
Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en
juego, dada su función de "defensor de los intereses colectivos", en
los términos del numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política.
No
se trata entonces, como erróneamente lo interpreta el demandante, de la
negociación de la sanción jurídica, ni menos aún, que con el citado mecanismo
se esté atentando contra la eficacia de la acción popular. Por el contrario,
ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios
ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo los términos del proceso
y en consecuencia, de la decisión que debe adoptar el juez, todo ello, en
desarrollo de los principios constitucionales ya enunciados. De igual forma,
mediante el compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el
proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violación de los intereses
colectivos, y por consiguiente, su efectiva protección y reparación.
Otro
argumento que desvirtúa la interpretación del mencionado pacto como un medio
para negociar la sanción jurídica, se refiere al hecho de que la conciliación
versa sobre algo que se encuentra pendiente de determinación, pues al momento
de intentarse el pacto de cumplimiento, aún no se ha impuesto sanción alguna al
infractor. A lo anterior se agrega, que el intento de acuerdo parte de la base
de que quien ha ocasionado la afectación de los derechos e intereses colectivos
reconozca su infracción y acepte cuando fuere del caso, la reparación de los
daños ocasionados, en beneficio de los directamente perjudicados y de la
sociedad en general. Más aún, se reitera que la intervención del Ministerio
Público garantiza que en la celebración del pacto no se desconozcan ni
desmejoren los derechos e intereses de los accionantes, dada su función de
velar por la vigencia de tales derechos.
Así
mismo, es oportuno observar, que una de las situaciones previstas por la norma
impugnada para considerar fallida la audiencia, es la no comparecencia de la
totalidad de las personas interesadas, de suerte que no puede afirmarse de
manera absoluta, que el pacto se realiza sin el conocimiento y la participación
de los afectados con la decisión, lo que constituye una garantía adicional al
debido proceso.
Sin
embargo, surge un interrogante que la Corte debe dilucidar en relación con esa
conciliación, para efectos de establecer su total conformidad con el
ordenamiento constitucional : ¿Puede el pacto celebrado por un solo
demandante - legitimado para ello - conciliar sobre un derecho o interés
colectivo que afecta a toda una comunidad, sin que después pueda volverse a presentar
por otro afectado, una acción popular ante una nueva vulneración de los derechos sobre los cuales
se concilió ?.
Al
respecto, cabe precisar en primer término, que en el precepto acusado están
previstas las garantías suficientes para prevenir la situación de
incumplimiento del pacto. Como primera medida, el juez conserva la competencia
para la ejecución de dicho pacto, para lo cual puede designar a una persona
natural o jurídica que en calidad de auditor, vigile y asegure la
ejecución de la fórmula de solución del conflicto. Esto, en cuanto se refiere
al contenido mismo de la conciliación aprobada por el juez.
Este
control además está reforzado en general, cuando en la sentencia el juez, de
conformidad con lo establecido en el inciso cuarto del artículo 34 de la Ley
472 de 1998, puede conformar un comité para la verificación de la observancia
del fallo - en este caso, el que aprueba el pacto de cumplimiento - en el cual
participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar
por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no
gubernamental con actividades relacionadas con el objeto del fallo.
No
obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la protección de derechos
e intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto
de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se
desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la
efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de
intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma
comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre
cuya protección versó la conciliación.
En
efecto, la naturaleza propia de los derechos e intereses colectivos implica la
titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas
afectadas con la violación de tales derechos, que si bien pueden, sin haber
participado en ella, verse beneficiadas con una conciliación acorde con la
protección y reparación de aquellos, así mismo, estarían despojadas de la
posibilidad de ejercer una acción popular para corregir una nueva situación de
vulneración de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente a las
situaciones objeto del pacto.
No
puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de la fórmula de solución
acordada, se generen para esa comunidad nuevas situaciones que vulneren sus
derechos e intereses. No se trata en este caso, del incumplimiento de la
sentencia que aprobó la conciliación, pues para subsanar esta situación, la ley
prevé los mecanismos de control ya mencionados. El interrogante planteado, se
refiere en particular, a la ocurrencia en la misma comunidad de nuevos
hechos que atentan contra los derechos e intereses colectivos objeto del
pacto de cumplimiento, que en esta ocasión obedecen a causas distintas a
las alegadas entonces y a la aparición de informaciones de carácter técnicos de
las cuales no dispusieron ni el juez ni
las partes al momento de conciliar la controversia.
En
este orden de ideas, concluye la Corte, que la posibilidad de conciliación
prevista en el artículo 27 acusado, como un mecanismo para poner fin a una controversia judicial en
torno a la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos, no
contradice el ordenamiento constitucional, razón por la cual, el fallo que
aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, de conformidad
con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998.
Sin
embargo, la Corte considera que se configura una situación diferente cuando
ocurren hechos nuevos o causas distintas a las alegadas en el proceso que ya
culminó, o surgen informaciones especializadas desconocidas por el juez y las
partes al momento de celebrar el acuerdo. Por consiguiente, en este evento, y
en aras de garantizar el debido proceso, el acceso a la justicia y la
efectividad de los derechos colectivos, habrá de condicionarse la exequibilidad
del artículo 27 acusado, en cuanto debe entenderse que la sentencia que aprueba
el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten
hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así
como informaciones técnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes
al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba
tendrá apenas el alcance de cosa juzgada relativa.
De
otro lado, se pregunta la Sala, si puede resultar excesiva en el caso del
demandante en acción popular, la carga impuesta en el penúltimo inciso del artículo
27, de publicar a su costa en un diario de amplia circulación nacional, la
sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento, pues su ejecución se puede ver
afectada por la falta de conocimiento de la comunidad beneficiada, cuando el
demandante no cuente con los recursos para sufragar el valor de esa
publicación.
Estima
la Corte que, si se tiene en cuenta que en las acciones públicas rige por lo
general el principio de gratuidad, así
como que quien actúa de con un propósito altruista en defensa de derechos e
intereses de la comunidad a que pertenece, merece algún tipo de reconocimiento
por su actuación, debe entenderse que la expresión “partes involucradas”, consignada
en el inciso en mención, se refiere exclusivamente al infractor que con su
actuación vulneró los derechos e intereses objeto de dicho pacto.
Por
último, en relación con esta norma debe precisarse que, de manera obvia, los
vicios de ilegalidad del pacto de cumplimiento que el juez puede corregir con
el consentimiento de las partes, con
ocasión de su revisión, deben ser susceptibles de ser subsanados.
Con
estas precisiones y el condicionamiento señalado, será declarado exequible el
artículo 27 de la Ley 472 de 1998.
CARGA DE LA PRUEBA Y OMISION LEGISLATIVA
"Artículo 30. Carga de la prueba. La
carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de
orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez
impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los
elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito,
solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto
esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
En
el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en
virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su
práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos".
Fundamentos de la demanda
Afirma
el actor, que este precepto es contrario al artículo 88 de la Carta Política,
por cuanto el constituyente le ordenó al legislador definir los casos en los
cuales se predica la responsabilidad objetiva y el precepto acusado desconoció totalmente esta obligación.
Sostiene
que la responsabilidad objetiva implica importantes modificaciones en materia
de la carga de la prueba, por cuanto cuando se vulneran derechos colectivos, el
daño causado se presume y al ciudadano que ejerce la acción le debe bastar con
cotejar la conducta del funcionario con el daño causado sin que deba aportar
prueba alguna.
Intervenciones
En
relación con el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, señala el representante de
la ANDI, que los deberes establecidos en cabeza del demandante, entre
ellos, los atinentes a la parte probatoria, en tanto sean razonables y justos
constituyen un necesario componente para la adecuada administración de
justicia ; por tal motivo, es que hay sanciones para denuncias y
actuaciones ante las autoridades jurisdiccionales que son temerarias,
infundadas o de mala fe. Así mismo afirma,
que es extraña la impugnación contra este artículo, por disponer que la
carga de la prueba corresponde al demandante, cuando el mismo precepto confiere
atribuciones al juez para suplir las dificultades de orden económico o técnico
que comporte dicha carga.
En
su intervención el apoderado del Ministerio de Justicia, sostuvo
en relación con la carga de la prueba a los demandados o funcionarios causantes
del perjuicio para que demuestren su inocencia, tal y como lo pretenden los
actores, es una abierta transgresión a las reglas constitucionales y legales
del debido proceso.
Concepto del Ministerio Público
Según
el Procurador, dicha previsión legal no desborda los mandatos constitucionales,
pues a su juicio es lógico que los perjuicios irrogados a los derechos de la
colectividad sean demostrados al juez del conocimiento por los afectados. Con
todo, la norma establece que cuando medien razones de orden económico o técnico
que impidan a los accionantes acudir a las pruebas correspondientes, el juez
tomará las medidas conducentes para subsanar las deficiencias probatorias,
solicitándole dichos experticios a la entidad pública encargada de velar por
los derechos colectivos afectados, quien correrá con los gastos que demande su
práctica.
En
criterio del Procurador, la disposición legislativa del artículo 30 impugnado
en nada se opone a la Constitución, como quiera que el artículo 88 superior
defiere a la ley el señalamiento de los requisitos para obtener el
resarcimiento de los perjuicios ocasionados a los derechos colectivos.
Consideraciones de la Corte
En
relación con el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, se esgrimen dos argumentos
distintos de inconstitucionalidad: el primero, relativo a la
inconstitucionalidad por omisión legislativa, en cuanto esta ley no se ocupó de
desarrollar el tema de la responsabilidad objetiva, y el segundo, concerniente
a la carga de la prueba, según el cual al demandante en acciones populares en
la medida en que el daño causado se presume, tan sólo le basta al actor
demostrar la conexidad entre la conducta del funcionario y el daño causado.
Respecto
al primer cargo formulado por el ciudadano Luis Enrique Cuervo, estima la Corte
que no está llamado a prosperar por las mismas razones expuestas con
anterioridad, cuando se analizó el mismo argumento invocado contra la totalidad
de la Ley 472 de 1998, las cuales se predican también en relación con esta
disposición, toda vez que el demandante funda la inconstitucionalidad de la
carga la prueba, en conexión con los casos de responsabilidad objetiva por el
daño inferido a los derechos e intereses colectivos, eventos no regulados por
la ley en mención.
De
otro lado, en cuanto se refiere al cargo formulado en concreto contra el
artículo 30, y teniendo en cuenta la naturaleza de la acción popular, para la
Corte resulta admisible, lógico y necesario que la demostración de los
perjuicios sufridos por una persona en uno de sus derechos e intereses
colectivos, le corresponda al afectado. En todo caso, el debido proceso queda a
salvo, pues el mismo precepto establece que si por razones económicas o
técnicas el demandante no puede acreditar las pruebas, el juez deba impartir
las órdenes necesarias para suplir la deficiencia probatoria, para lo cual
puede solicitar a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia
de debate, dichos experticios probatorios y así obtener los elementos
indispensables para adoptar un fallo de mérito.
Además,
el derecho fundamental a la presunción de inocencia consagrado en el artículo
29 superior es aplicable a todos los poderes públicos y a las personas en
general, razón por la cual trasladar la carga de la prueba al demandado como lo
pretende el actor, equivaldría a presumir desde un comienzo, con la sola
presentación de la demanda, su responsabilidad.
Por
lo anterior, no encuentra la Corte, que el artículo 30 demandado quebrante
precepto constitucional alguno.
INHIBICION EN RELACION CON EL ARTICULO 33 DE LA LEY 472
DE 1998. ANALISIS DEL CARGO PLANTEADO RESPECTO DEL ARTICULO 34
Observa
la Corte, que aunque el demandante afirma demandar el artículo 33, es evidente
que los argumentos que expone en apoyo de su petición de inconstitucionalidad, se
refieren a fragmentos del contenido del artículo 34 de la misma ley. Para mayor
claridad, se transcriben a continuación los textos de ambos artículos.
"Artículo 33. Alegatos.
Vencido el término para practicar pruebas, el juez dará traslado a las partes
para alegar por el término común de cinco (5) días.
Vencido
el término del traslado para alegar, el secretario inmediatamente pasará el
expediente al despacho para que se dicte sentencia, sin que puedan proponerse
incidentes, salvo el de recusación, ni surtirse actuaciones posteriores
distintas a la de expedición de copias, desgloses o certificados, las cuales no
interrumpirán el término para proferirlas, ni el turno que le corresponda al
proceso.
El
secretario se abstendrá de pasar al despacho los escritos que contravengan esta
disposición".
“Artículo 34. Sentencia. Vencido el término para
alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que
acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una
orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya
causado un daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad
pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización
de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la
vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente
posible. La orden de hacer o no hacer definirá de manera precisa la conducta a
cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o
vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones
que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente
fijará el monto del incentivo para el actor popular.
La condena al pago de perjuicios se hara “in genere”
y se liquidará en el incidente previsto en el artículo 307 del C.P.C. ; en
tanto, se le dará cumplimiento a las órdenes y demás condenas. Al término del
incidente se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente
condena incluyéndose la del incentivo adicional en favor del actor.
En
caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la
restauración del área afectada destinando para ello una parte de la
indemnización.
En
la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de
sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento dela
providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez
conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución
de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de
Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del
cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las
partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés
colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con
actividades en el objeto del fallo.
También
comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea
de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo. “
(Se
subraya y resalta lo demandado)
Fundamentos de la demanda
Según
uno de los actores, el artículo 33 - en realidad el artículo 34 - de la Ley 472
de 1998 es inconstitucional porque el término de veinte días previsto por la
norma puede resultar contrario al principio de una pronta y adecuada justicia.
Señala que la sentencia debe poder condenar a que se indemnicen los perjuicios,
cuando ese sea el propósito del ejercicio de la acción, a todo aquel que en
virtud de la prueba recaudada resulte afectado por el daño a los intereses
colectivos y no a la entidad responsable de él. Agrega que la indemnización que
así se obtenga, debe traducirse en beneficio concreto de intereses públicos.
De
otra parte señala el demandante, que el
objeto de la indemnización de perjuicios es precisamente el de volver las cosas
al estado anterior, aunque no sea posible desde el punto de vista físico, sí
para aplicar la equidad. Por lo anterior, considera que cuando la disposición
acusada establece la limitación de ordenar que las cosas vuelvan a su estado
anterior, esta desconociendo el principio universal de equidad que justifica la
condena a indemnizar los perjuicios causados, violando así el artículo 29 de la
Carta Política.
Concepto del Ministerio Público
Según
el Procurador, no obstante que es el artículo 34 y no el 33 de la ley acusada,
el que se refiere al término para dictar sentencia de mérito dentro de los
procesos de acciones populares, considera que el legislador está facultado por
el artículo 88 constitucional para establecer los plazos dentro de los cuales
se evacua el referido asunto, el cual por demás, corresponde a un plazo razonable,
cuya inobservancia generará las sanciones respectivas de conformidad con lo
prescrito en el artículo 228 superior.
De
otra parte, manifiesta que la norma no viola el debido proceso, en cuanto
ordena que la indemnización se cancele en favor de la entidad pública no
culpable, como quiera que el legislador pretende con esta medida, canalizar los
recursos necesarios para que dicho organismo adelante las gestiones pertinentes
dirigidas a reparar los perjuicios irrogados a los intereses y derechos
colectivos, pues esas instituciones son las encargadas por ministerio de la ley
de propender por la defensa y protección de éstos.
Consideraciones de la Corte
En
desarrollo del principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial,
consagrado en el artículo 228 de la Carta Política, ya que es evidente que el actor incurrió en
un error al señalar el artículo que demandaba, la Corte estudiará los
argumentos esgrimidos respecto del artículo 34, pues su contenido es el que
ataca el demandante. Sin embargo, habrá de inhibirse en relación con el 33, por
ausencia total de cargos.
En
cuanto se refiere al término de veinte (20) días previsto en la norma acusada
para que se profiera sentencia en materia de acciones populares, no encuentra
la Corte que se vulnere como lo afirma el demandante, el derecho a una pronta y
adecuada justicia, por cuanto la libertad configurativa de que goza el
legislador en este caso, conferida por el artículo 88 de la Constitución, lo
faculta para establecer los plazos y términos a que deben someterse las partes
y el juez en sus actuaciones dentro del
proceso. Considera la Corte, que se trata de un plazo razonable que no
vulnera ninguno de los derechos invocados por el actor, cuyo incumplimiento genera
de todas maneras las sanciones previstas en la ley de conformidad con el
artículo 228 del ordenamiento constitucional.
Para
dar respuesta al otro cargo de inconstitucionalidad formulado contra la citada
disposición, es necesario examinar en su conjunto el contenido normativo
esencial del precepto impugnado. El inciso primero del artículo 34 de la Ley
472 de 1998, establece cuales son las distintas órdenes que puede proferir el
juez en relación con las acciones populares : a) Orden de hacer o de no
hacer ; b) Condena al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un
derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que
los tenga a su cargo ; c) Realización de conductas necesarias
para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del
interés colectivo, cuando fuere físicamente posible ; y d) Monto del
incentivo para el actor popular.
Encuentra
la Corte que no es de recibo el reparo del actor respecto de la indemnización
en favor de la entidad no culpable, en cuanto en su criterio, vulnera el debido
proceso, pues si bien se observa, del contenido de la norma en mención no puede
deducirse que esté excluyendo la responsabilidad de los agentes de esa
institución, toda vez que la disposición se refiere precisamente a la entidad
“no culpable”, que además tiene a su cargo la defensa de los derechos e
intereses colectivos cuya vulneración se busca reparar. De igual manera, el
legislador pretende con esta medida, garantizar los recursos necesarios para
que dicho organismo adelante las gestiones pertinentes destinadas a reparar los
perjuicios causados a los intereses y derechos afectados, como quiera que esas entidades son las encargadas de
propender por la defensa y protección de éstos.
Ahora
bien, el carácter restitutorio de las acciones populares justifica de manera
suficiente, la orden judicial de restablecer cuando ello fuere físicamente
posible, la situación afectada al estado anterior a la violación del derecho.
El objetivo esencial de una acción popular es la protección efectiva de
derechos intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su
quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible. Por tal motivo, es al
juez a quien corresponde determinar si ese restablecimiento es factible o si al
no serlo, debe decretarse una indemnización, más aún, cuando la acción popular
no persigue esencialmente un beneficio de tipo pecuniario.
En
cuanto hace relación a la condena “in genere” prevista por la misma
disposición, que a juicio del actor desconoce también el debido proceso, al requerir
de un trámite incidental adicional, conforme a lo regulado por el artículo 307
del Código de Procedimiento Civil, se reitera lo señalado por esta Corporación,
con ocasión del examen del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, que establece
la posibilidad de que el juez que falla sobre una acción de tutela, pueda
ordenar una indemnización similar con el fin de
asegurar el goce efectivo del derecho fundamental vulnerado. Afirmó en
esa oportunidad la Corte :
“Ningún motivo de
inconstitucionalidad encuentra la Corte en el artículo 25 del Decreto 2591 de
1991, también acusado en este proceso, puesto que ese precepto se limita a
indicar la natural consecuencia atribuida por el Derecho, en aplicación de
criterios de justicia, a la comprobación del daño que se deriva de acción u
omisión antijurídica, la cual no puede ser distinta del resarcimiento a cargo
de quien lo ocasionó, tal como dispone el artículo 90 de la Constitución.
Considera la Corte que no es el artículo acusado el que puede tildarse de
contrario a la preceptiva superior, toda vez que en él no se dispone ni
autoriza que la actuación judicial se lleve a cabo de espaldas a las reglas
constitucionales aludidas. Su texto en modo alguno excluye el debido proceso y
más bien lo supone.”[11]
Es evidente que la brevedad de los términos
establecidos por el legislador para dar trámite a las acciones populares, no
permite la determinación concreta de los perjuicios causados por la violación
de un derecho colectivo, por lo que resulta razonable remitir al trámite
incidental, la fijación del monto de tal indemnización.
En consecuencia, no prosperan los cargos de
inconstitucionalidad planteados por el demandante respecto del artículo 34 de la
Ley 472 de 1974.
VIGENCIA DE OTRAS ACCIONES POPULARES
"Artículo 45. Aplicación.
Continuarán vigentes las acciones populares consagradas en la legislación
nacional, pero su trámite y procedimiento se sujetarán a la presente ley".
Fundamento de la demanda
Sostiene
el ciudadano Luis Enrique Cuervo Pontón, que la norma acusada es contraria al
precepto constitucional consagrado en el artículo 88, por cuanto afirmar que
las acciones populares ya existentes mantienen vigencia, resulta contrario al
deber de expedir una regulación completa sobre la materia, puesto que en su
criterio, ha existido un gran inconveniente para ejercer debidamente las
acciones populares, ya que en la práctica muchas autoridades han desconocido su
vigencia efectiva en nuestra legislación. Así mismo, señala que la norma
demandada demuestra que el legislador no tuvo en cuenta que las acciones
populares pueden ser de diversa naturaleza y por eso pueden corresponder a
distintas jurisdicciones, por lo tanto, someter acciones propias de una
jurisdicción al conocimiento de otra, resulta contrario al debido proceso.
Concepto del Ministerio Público
Esta
acusación, en criterio del Jefe del Ministerio Público, carece de fundamento,
toda vez que los mecanismos previstos en la legislación nacional contribuyen a
enriquecer la gama de herramientas legales para defender eficazmente los
derechos e intereses colectivos, por cuanto las acciones previstas en los
artículos 1005 y 2359 del Código Civil, en la ley de reforma urbana y en el
estatuto financiero, tienen como finalidades las de proteger los bienes de uso público y reparar
los perjuicios derivados del daño contingente, defender el medio ambiente y
eliminar la competencia desleal.
Consideraciones de la Corte
Para
la Corte no existe contradicción entre el artículo 45 de la Ley 472 de 1998 y
el artículo 88 superior, habida cuenta que como lo señala expresamente el
precepto legal materia de examen, no obstante la regulación de la Ley 472,
continuarán vigentes las acciones populares previstas en la legislación
nacional con anterioridad a su expedición, pero “su trámite y procedimiento
se sujetarán a lo dispuesto en esta ley”, con lo cual se adecuan a las
nuevas directrices y propósitos consagrados por el constituyente del 91 al
elevarlos al rango superior.
Así
entonces, otras acciones populares existentes en nuestro ordenamiento, como las
reguladas por el Código Civil, la ley de reforma urbana y el estatuto
financiero, no desaparecen en la medida
en que su trámite y procedimiento se debe sujetar a las normas generales
previstas en esta ley y por tanto, no se oponen al ordenamiento constitucional,
sino que por el contrario, se multiplican para formar un amplio conjunto de
instrumentos de protección de los derechos de las personas y en particular, de
la comunidad.
De
igual forma, es preciso manifestar que las acciones populares previstas en
distintas legislaciones para la protección de los derechos colectivos, en la
medida en que no violan el artículo 88 de la Constitución, ni se oponen a la
ley 472 de 1998, encuadran dentro del ordenamiento jurídico y se convierten en
mecanismos específicos aplicables a situaciones especiales que hacen efectiva
la garantía del artículo 2o. de la Carta Fundamental. Por consiguiente, no prospera
el cargo de inconstitucionalidad formulado en contra de esta disposición.
ACCIONES DE GRUPO
"Artículo 46. Procedencia de las acciones de
grupo.
Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o
un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma
causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones
uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la
responsabilidad.
La
acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y
pago de la indemnización de los perjuicios.
El
grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas".
Fundamentos de la demanda
A
juicio de los actores, el artículo 46 quebranta la Carta Política,
porque limita el alcance de las acciones de grupo en la medida que no todos los
demandantes buscan una sentencia condenatoria, sino declarativa o de ejecución.
Concepto del Ministerio Público
Estima
el Procurador, que los demandantes desconocen la finalidad de las acciones de
grupo, toda vez que estos mecanismos, a diferencia de las acciones cívicas o
populares que buscan la tutela de los derechos colectivos, pretenden a través
de la reclamación conjunta el resarcimiento de los derechos individuales que
resultaron afectados como consecuencia del daño inferido a un grupo de
personas. Por ello, quien ejercita la acción de clase tiene una pretensión
privada que lo legitima en la causa y representa a los demás afectados.
Así
entonces, señala que el legislador haciendo uso de la facultad constitucional
de libre configuración de los institutos legales, determinó que las acciones de
grupo buscan reparar el perjuicio irrogado a los particulares, generado por una
causa común que afecta a un número plural de personas, razón por la cual, las
mismas se ejercitan únicamente para obtener una prestación patrimonial que
pueda resarcir el daño inferido.
Consideraciones de la Corte
Para
la Corte, el inciso acusado no hace más que desarrollar el contenido del inciso
segundo del artículo 88 de la Carta Fundamental, según el cual la ley
"regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número
plural de personas", que es lo que la doctrina ha definido como las
acciones de grupo, cuyo objeto no es otro que el especificado en el precepto
demandado: obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios
por los daños producidos a un derecho o interés colectivo.
Adicionalmente,
y como se expuso en las consideraciones generales, la diferencia sustancial
entre la acción popular y la de grupo es que la primera pretende la protección
de los derechos e intereses colectivos, mientras que la segunda persigue la
reparación de un perjuicio por un daño común ocasionado a un número plural de
personas.
Por
ende, no es viable el cargo formulado, pues el actor desconoce la naturaleza de
la acción de grupo, cual es la definida en el artículo 46 de la Ley 472 de
1998, en consonancia con el artículo 88 de la Constitución.
JURISDICCION PARA LAS ACCIONES DE GRUPO
"Artículo 50. Jurisdicción. La
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se
susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la
actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen
funciones administrativas.
La
jurisdicción civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con
ocasión del ejercicio de las acciones de grupo".
Fundamentos de la demanda
Según
el ciudadano Luis Enrique Cuervo Pontón, el ordenamiento jurídico colombiano
consagra diversas jurisdicciones para el ejercicio de acciones de naturaleza
diferente; la acción de grupo simplemente significa la posibilidad de que más
de una persona pueda ejercer dentro de
un solo proceso la acción de la que es titular. En su criterio, la pluralidad
de sujetos no tiene porqué modificar la naturaleza jurídica de la acción.
Igualmente, indica que este precepto le atribuye a la jurisdicción civil
ordinaria el conocimiento de acciones de grupo que bien podrían ser de
competencia de otras jurisdicciones, como la laboral, la penal, la agraria o la
comercial, en aras de preservar el debido proceso, vulnerando así el precepto
constitucional consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.
Sostiene
que la primera decisión que debe adoptar un juez al conocer de una acción de
grupo, consiste en definir si con base en criterios procesales corresponde o no
tramitar como grupo dicha acción. Es una cuestión de procedibilidad que debe
definirse desde el momento en que se examina si se admite o no la demanda, la
cual deberá notificarse a todos los posibles afectados para que determinen si
desean o no intervenir dentro del proceso.
Concepto del Ministerio Público
Contrariamente
a lo expuesto por el mencionado ciudadano, estima el Jefe del Ministerio
Público que no sólo la jurisdicción civil ordinaria conoce de las acciones de
grupo o clase, sino también la contencioso administrativa, cuando quiera que el
daño sea imputable a las personas públicas y a las privadas que desempeñen
funciones administrativas.
Así
pues, la distribución de competencias que el legislador hace entre las dos
jurisdicciones tiene fundamento en el factor subjetivo, toda vez que se
infringiría el debido proceso si no se tiene en cuenta la naturaleza jurídica
de los autores del perjuicio, ya que en algunos casos serán los particulares y
en otros las personas públicas y privadas con funciones administrativas las
causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos.
Consideraciones de la Corte
En
primer lugar, es pertinente aclarar que de conformidad con el artículo 50
acusado, para conocer de las acciones de grupo son competentes, según la
actividad y la naturaleza de la función que desempeñen las personas contra
quienes se ejerzan dichas acciones, la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y la civil ordinaria, por lo tanto, no es exacta la afirmación
del demandante.
Ahora
bien, la Constitución en su artículo 88 no hace un señalamiento específico de
cuál es la autoridad judicial competente para conocer de la acción de grupo,
por lo que debe entenderse que el señalamiento de dicha autoridad corresponde
entonces al legislador.
A
juicio de la Corte, el precepto demandado se ajusta a los postulados
constitucionales, pues como lo señaló esta Corporación en la sentencia C-037 de
1996 (M.P., Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), le compete al legislador la creación y
distribución de competencias entre los distintos despachos judiciales. E
igualmente, en la sentencia No. C-157 de 1998 (M.P., Dres. Antonio Barrera
Carbonell y Hernando Herrera Vergara), la Corte precisó que el legislador está
investido por la Constitución de la atribución de señalar las formalidades de
procedimiento que deben observarse para garantizar el debido proceso y las
competencias de las autoridades judiciales que deban conocer de las respectivas
causas, con excepción de aquellas que están directamente asignadas por el
constituyente.
En
consecuencia, resulta fundado y razonable que el legislador haya determinado
que las jurisdicciones contencioso administrativa y civil ordinaria sean las
competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de
grupo en la forma prevista por la norma acusada, especialmente, teniendo en
cuenta que el artículo 88 de la Carta Política no especifica la autoridad
judicial competente para conocer de ellas. Igualmente lo es, el señalamiento de
la competencia como elemento integral del debido proceso (artículo 29 CP.). Así
mismo, en cuanto corresponde al legislador ordinario expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas (artículo 150-23 CP.) y
determinar la organización y el funcionamiento de las jurisdicciones ordinaria
y contencioso administrativa, como las competencias que se deben asignar a los
órganos que la conforman (artículos 234 a 238 CP.).
En
tal virtud, cuando la norma acusada señala cuales procesos son de competencia
de una u otra jurisdicción, lo hace teniendo en cuenta la naturaleza de la
función desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el
daño al interés o derecho colectivo. Además, la distribución de competencias
que el legislador hace entre las dos jurisdicciones tiene sustento en el factor
subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la
naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos
serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones
administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses
colectivos.
Por
consiguiente, concluye la Corte, el artículo 50 de la Ley 472 de 1998 no contradice precepto constitucional alguno.
OPORTUNIDAD PARA INTEGRAR EL GRUPO
"Artículo 55. Integración al grupo.
Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de
personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones,
derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes
hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de
la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se
indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse
al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda
como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción
no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes,
podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no
podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una
indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas.
La
integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no
incrementará el monto de la indemnización contenida en ella.
Las
acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la
acción de grupo, a solicitud el interesado. En este evento, el interesado
ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se
acogerá a los resultados de la acción de grupo".
Fundamento de la demanda
Según
lo afirma uno de los demandantes, el artículo 55 de la ley impugnada desconoce
el artículo 29 constitucional, puesto que en su criterio, luego de emitido el
fallo dentro de una acción de clase o grupo, se permite que personas que no
fueron parte en el proceso se beneficien con los efectos de la sentencia.
Señala que las providencias en derecho no pueden beneficiar o afectar a quienes
no han sido parte en los procesos.
Intervención
En
relación con el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, señala el representante de
la ANDI, que este precepto consagra la posibilidad de integrarse al
grupo con posterioridad a la sentencia. A su juicio, el actor hace una mera
afirmación, desconociendo la existencia de otros artículos de la misma ley que
hacen alusión al tema y supone un análisis del carácter del litis consorcio al
que hay lugar en las acciones de grupo.
Concepto del Ministerio Público
Sobre
el particular, el concepto fiscal afirma que la norma acusada permite que las
personas que no concurrieron al proceso, se acojan posteriormente al fallo
dentro de los 20 días siguientes a la publicación de la sentencia, pero no
podrán invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización
mayor, como tampoco, se beneficiarán de la condena en costas.
A
juicio del Procurador, es perfectamente posible que teniendo en cuenta la
finalidad de las acciones de grupo, las personas que no se hicieron parte en el
proceso puedan acogerse posteriormente al fallo dentro de las condiciones
previstas en la norma impugnada, puesto que de lo contrario se desconocería la
finalidad reparadora de dicho mecanismo, vulnerando además los principios
superiores de economía y eficacia.
Consideraciones de la Corte
De
conformidad con el artículo bajo examen, se establecen dos modalidades a través
de las cuales, las personas afectadas en un derecho o interés colectivo que
hubieren sufrido un perjuicio, pueden hacerse parte del proceso iniciado en
virtud de una acción de grupo: el primero, antes de la apertura a pruebas,
mediante la presentación de un escrito en el que se indique el daño sufrido, su
origen y el deseo de acogerse al fallo y
de pertenecer al grupo; el segundo, dentro de los veinte días siguientes a la
publicación de la sentencia, suministrando la misma información y siempre que
su acción no haya prescrito o caducado.
Para
la Corporación, dicha disposición no vulnera el debido proceso; por el
contrario, asegura la efectividad del principio del Estado social de derecho y
en particular, uno de los fines esenciales del Estado, como lo es el de
garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la
Constitución, uno de ellos, el que tiene toda persona para acceder a la
administración de justicia.
Y
es que la finalidad perseguida por la norma demandada es de una parte, permitir
a aquellas personas que sufrieron un mismo daño o perjuicio a un derecho o
interés de la colectividad, y que por motivo de desinformación, desconocimiento
u otro, no conocieron de la existencia del proceso puedan, previo el lleno de
unos requisitos fijados en la norma, acogerse a los beneficios de la sentencia.
Ello no sólo favorece al particular, sino también a la administración de
justicia, pues evita que ésta se desgaste con un nuevo proceso por los mismos
hechos y contra la misma persona. Además, es pertinente señalar, que dada la
naturaleza reparadora de esta acción, es válido para quien no se hizo parte en
el proceso antes del fallo, que lo haga con posterioridad, dentro de las
condiciones fijadas en la norma. Ello no desconoce en ningún caso, el debido
proceso, pues quien se acoge al fallo, lo hace a sabiendas del contenido del
mismo y del respeto y garantía que al trámite del proceso le dio el juez,
siempre avalado con la intervención del Ministerio Público.
Finalmente,
y para sustentar aún más los criterios que se han dejado expuestos, es preciso
traer a colación lo expresado por esta Corporación en la sentencia C-036 de
1998, a propósito de la legitimación para instaurar una acción de grupo :
"La consagración
del derecho de exclusión, permite que el interesado pueda iniciar una acción
independiente del resto de las personas cobijadas por la misma causa que
originó un daño plural. Por lo tanto, la legitimación que se confiere a
cualquier miembro del grupo para asumir la representación de los demás, no es
óbice para que se entablen acciones individuales, por fuera de las acciones de
grupo. El esquema legal estimula el efectivo acceso a la justicia del conjunto de
damnificados, pero no impide que se instauren procesos singulares por parte de
quienes decidan obrar de manera individual" (M.P., Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz)
FONDO PARA LA DEFENSA
DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS
"Artículo 65. Contenido de la sentencia. La
sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones generales
del Código de Procedimiento Civil y además, cuando acoja las pretensiones
incoadas, dispondrá:
1.
El pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las
indemnizaciones individuales.
2.
El señalamiento de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han
estado ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnización
correspondiente, en los términos establecidos en el artículo 61 de la presente
ley.
3. El monto de dicha indemnización se entregará al
Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los
diez (10) días siguientes a la ejecutoria, el cual será administrado por el
Defensor del Pueblo y a cargo del cual se pagarán:
a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron
parte del proceso como integrantes del grupo, según la porcentualización que se
hubiere precisado en el curso del proceso. El Juez podrá dividir el grupo en
subgrupos, para efectos de establecer y distribuir la indemnización, cuando lo
considere conveniente por razones de equidad y según las circunstancias propias
de cada caso;
b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes
que llegaren a presentar oportunamente los interesados que no hubieren
intervenido en el proceso y que reúnan los requisitos exigidos por el Juez en
la sentencia.
Todas
las solicitudes presentadas oportunamente se tramitarán y decidirán
conjuntamente mediante Acto Administrativo en el cual se reconocerá el pago de
la indemnización previa comprobación de los requisitos exigidos en la sentencia
para demostrar que forma parte del grupo en cuyo favor se decretó la condena.
Cuando
el estimativo de integrantes del grupo o el monto de las indemnizaciones fuere
inferior a las solicitudes presentadas, el Juez o el Magistrado podrá revisar,
por una sola vez, la distribución del monto de la condena, dentro de los veinte
(20) días siguientes contados a partir del fenecimiento del término consagrado
para la integración al grupo de que trata el artículo 61 de la presente ley.
Los dineros restantes después de haber pagado todas las indemnizaciones serán
devueltos al demandado.
4.
La publicación, por una sola vez, de un extracto de la sentencia, en un diario
de amplia circulación nacional, dentro del mes siguiente a su ejecutoria o a la
notificación del auto que hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el
superior, con la prevención a todos los interesados igualmente lesionados por
los mismos hechos y que no concurrieron al proceso, para que se presenten al
Juzgado, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación, para
reclamar la indemnización.
5.
La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta
las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.
6.
La liquidación de los honorarios del abogado coordinador, que corresponderá al
diez por ciento (10%) de la indemnización que obtengan cada uno de los miembros
del grupo que no hayan sido representados judicialmente". (Se subraya y
resalta lo demandado)
Fundamento de la demanda
Señala
uno de los demandantes, que este precepto resulta violatorio del derecho
fundamental al debido proceso, cuando ordena que la indemnización decretada por
el juez en lugar de entregarse a los perjudicados que fueron parte del proceso,
se le entregue al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
En su concepto, la indemnización únicamente debe beneficiar al afectado que se
hizo parte oportunamente dentro del proceso. Por lo anterior, considera que el
legislador no distinguió entre las acciones populares y las de grupo.
Intervenciones
A
juicio del apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, en relación
con el manejo de las indemnizaciones o liquidación de perjuicios proferidos en
la sentencia de que trata el artículo 65 acusado, los cuales deben ser
entregados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos para
el control y el pago de las mismas, no significa que ellos sean transferidos a
dicha entidad, por lo que no se desconoce ni quebranta el ordenamiento
superior.
Por
su parte, indica el representante de la Defensoría del Pueblo, que en
cuanto tiene que ver con las normas que regulan la legitimación del Defensor
del Pueblo para interponer las acciones populares y manejar el Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, se encuentra su fundamento
dentro del marco genérico de las funciones constitucionales que la Carta
Política asigna al Defensor del Pueblo en el artículo 282 Carta Política, y ha
de entenderse que dentro de la "facultad de ejercicio", han de
comprenderse las acciones judiciales encaminadas a la protección de los
derechos fundamentales y colectivos, y dentro de éstas últimas, las funciones
específicamente señaladas en la Ley 472 de 1998, máxime cuando la propia
Constitución lo faculta para promover acciones populares.
Concepto del Ministerio Público
Según
el Procurador General de la Nación, el artículo 13 de la Constitución obliga al
Estado a proteger a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta o indefensión.
En este sentido, la ley materia de examen dispuso la creación del citado Fondo,
como un instrumento financiero eficaz para administrar y garantizar el pago
efectivo de las condenas judiciales derivadas de las acciones de grupo.
A
juicio del citado funcionario, este Fondo en manera alguna trata de soslayar el
pago de las indemnizaciones, puesto que por el contrario, su objeto es de
garantizar una administración eficiente y facilitar en la práctica, su cancelación real y oportuna, lo cual se
adecua perfectamente al citado mandato constitucional en su objetivo de proteger
las personas desvalidas, con el fin de hacer efectiva la reparación del daño
ocasionado a sus derechos e intereses colectivos. Es por ello que el artículo
71-c de la ley 472 de 1998 prevé que el Fondo debe administrar y pagar las
indemnizaciones reconocidas judicialmente por violación de los referidos
derechos colectivos, sin que menoscabe derecho alguno de los favorecidos con
esa reparación.
Consideraciones de la Corte
En
primer término, es necesario precisar, que la función de la Defensoría del
Pueblo como administradora del “Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos”, es recibir el
valor total de la indemnización (dentro de los diez (10) días siguientes a la
ejecutoria de la sentencia) y proceder con posterioridad, a pagar las indemnizaciones
a quienes integraron el grupo y a cuyo favor se profirió el respectivo fallo.
Esto lo reitera el literal e) del artículo 71 de la Ley 472 de 1998 al disponer
que será función del citado Fondo, “administrar y pagar las indemnizaciones de
que trata el artículo 68 (sic) numeral 3 de la presente ley" . Se
observa, que es incorrecta la remisión de este literal al artículo 68, ya que
se refiere al artículo 65 de esa Ley.
A
juicio de la Corte, en nada quebranta el ordenamiento constitucional, la
disposición que asigna al citado Fondo, el recibo, administración y pago a los
beneficiarios, de las indemnizaciones individuales decretadas por el juez en
virtud de una acción de grupo. Ya se analizó como al Defensor del Pueblo, de
conformidad con la Constitución y la Ley (Artt. 282 C.P., Decreto 2591/91 y Ley
24/92), le corresponde en buena parte, la promoción de la defensa de los
derechos constitucionales, entre ellos, los colectivos, a través del ejercicio
de las acciones consagradas para tal fin.
La
Sala no comparte el criterio del actor, en cuanto considera que el beneficiario
de la indemnización se perjudica al tener que acudir a la Defensoría del Pueblo
a solicitar su pago. Por el contrario, resulta más efectivo, el que una sola
entidad dedicada al apoyo de los ciudadanos en la protección de sus derechos,
administre esos dineros para efecto de la cancelación de las mencionadas
indemnizaciones a los favorecidos. Con seguridad, esta disposición permitirá
agilizar esos pagos, pues la norma prevé un trámite muy sencillo para que cada
uno de los miembros del grupo reciba la
suma correspondiente, que en nada contraría el debido proceso de los afectados,
pues con ello se busca esencialmente, facilitar dichos cobros.
Tampoco
es cierto que, como lo afirma el demandante, el Fondo se esté beneficiando en
detrimento de los derechos de los miembros del grupo, con el recibo y
administración de esos dineros, pues es claro que no se trata de una cesión de
recursos a una entidad, sino apenas de un encargo, que se asigna a la
Defensoría para el control y pago de las mismas, sin menoscabo de los derechos
de los favorecidos con la sentencia.
En
relación con el cargo formulado en contra del literal b) del numeral 3) del
artículo 65, en relación con las solicitudes de pago a interesados que no
hubieren intervenido en el proceso, que en criterio del actor desconoce el
debido proceso, la Corte reitera lo señalado anteriormente con ocasión del examen
del artículo 55 de la Ley demandada.
Con
base en lo expuesto, se declarará exequible el numeral 3) del artículo 65 de la
Ley 472 de 1998.
PRESCRIPCION DEL DERECHO AL PAGO DE LA INDEMNIZACION
"Artículo 70. Creación y fuente de recursos.
Créase el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, el cual
contará con los siguientes recursos:
a)
Las apropiaciones correspondientes del Presupuesto Nacional;
b)
Las donaciones de organizaciones privadas nacionales o extranjeras que no manejen
recursos públicos;
c) El monto de las indemnizaciones de las Acciones
Populares y de Grupo a las cuales hubiere renunciado expresamente el
beneficiario o cuando éste no concurriere a reclamarlo dentro del plazo de un
(1) año contado a partir de la sentencia;
d)
El diez por ciento (10%) del monto total de las indemnizaciones decretadas en
los procesos que hubiere financiado el Fondo;
e)
El rendimiento de sus bienes;
f)
Los incentivos en caso de Acciones Populares interpuestas por entidades públicas;
g)
El diez por ciento (10%) de la recompensa en las Acciones Populares en que el
Juez otorgue amparo de pobreza y se financie la prueba pericial a través del
Fondo;
h)
El valor de las multas que imponga el Juez en los procesos de Acciones Populares
y de Grupo". (se subraya y resalta lo acusado)
Fundamento de la demanda
A
juicio de uno de los actores, el literal c) del artículo 70 infringe el
artículo 34 constitucional, por cuanto consagra la pena de confiscación, al
disponer que las indemnizaciones derivadas de las acciones populares y de grupo
ingresarán al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos,
cuando transcurrido un año desde su reconocimiento judicial no sean reclamadas
por los beneficiarios. Por lo anterior, si una sentencia ordena el pago de una
indemnización, el monto de la misma a partir de entonces es un crédito que le
pertenece única y exclusivamente a las partes que vencieron en juicio. Por lo
tanto, disponer que cuando el beneficiario no acuda a reclamar la indemnización
dentro del plazo de un año a partir de la sentencia, ese monto pase a ser
propiedad de un Fondo financiado entre otros recursos, con dineros públicos y
administrado por la Defensoría del Pueblo, equivale en criterio del demandante,
nada menos que a consagrar la pena de confiscación.
Intervención
A
juicio del apoderado del Ministerio del Medio Ambiente, el literal c)
del artículo 70 acusado no quebranta el artículo 34 de la Carta Política, ya
que las normas de la ley demandada en ningún momento están imponiendo penas
como las del destierro ni la prisión perpetua, ni mucho menos la confiscación,
por cuanto solo regula lo relacionado con las acciones populares y las de
grupo.
Concepto del Ministerio Público
Señala
el Procurador, que la confiscación es una pena que extingue los derechos
patrimoniales del sancionado sin compensación alguna, la cual se encuentra
proscrita por el artículo 34 de la Carta Política. A su juicio, la norma
impugnada no consagra la pena de confiscación, sino que establece la
prescripción del derecho a reclamar la indemnización como consecuencia de no
solicitarlo antes de transcurrido un (1) año desde su reconocimiento judicial,
toda vez que esta figura es un modo de extinguir los derechos por no
ejercitarlos dentro de los plazos señalados en la ley.
En
el presente caso, indica el concepto fiscal, el legislador sin quebrantar la
Constitución, ha dispuesto que la omisión del beneficiario a reclamar las
indemnizaciones derivadas del ejercicio de las acciones populares, comporta su
traslación al Fondo de Defensa, cuyo monto se destinará a cumplir las
finalidades previstas en el artículo 71 de la citada ley.
Consideraciones de la Corte
La
pérdida del derecho a reclamar la indemnización reconocida en una sentencia
como consecuencia de la violación de derechos e intereses colectivos, por el
hecho de no haberla reclamado el beneficiario dentro del plazo de un (1) año
posterior al fallo, configura a juicio de la Corte, una manifiesta violación de
la protección constitucional de la propiedad y de los derechos adquiridos,
consagrada en el artículo 58 de la Carta
Política.
En
este caso, en virtud del fallo, el afectado se ha convertido en titular de un
derecho de dominio sobre una indemnización que ingresa a su patrimonio, como
una justa compensación y reparación del daño derivado de la vulneración de un
derecho colectivo. Por lo tanto, el hecho de que transcurra un año sin reclamar
su pago, no legitima desde el punto de vista constitucional, la pérdida de ese
derecho. En efecto, no se configura en este caso ninguna de las situaciones previstas por el citado
artículo 58, como fundamento de la expropiación.
Con
ocasión del examen de una norma del Código de Procedimiento Penal, que
establecía una prescripción similar a la prevista por la norma acusada, respecto de bienes decomisados dentro de una
investigación penal, la Corte señaló lo siguiente :
“El hecho de que se trate de bienes que no hayan sido
reclamados por su dueño dentro de un determinado lapso, a primera vista, no
legitima constitucionalmente la extinción,
con fundamento en el art. 58 de la C.P., porque el titular del dominio
en forma voluntaria no ha omitido el deber de cumplir con la función social
asignada a la propiedad, pues no tiene
la posesión material de los bienes, dado que estos se encuentran a disposición
de la autoridad judicial. Es más, podría decirse que esta circunstancia
configura una fuerza mayor en razón de la producción de un acto de la autoridad
que impide al propietario del bien realizar los actos de posesión que autoriza
la ley.”[12]
De
igual manera, no tienen lugar en este caso, las circunstancias previstas por el
artículo 34 para la extinción del dominio, pues esta figura novedosa en nuestro
ordenamiento, se vincula necesariamente a la propiedad de bienes y recursos
provenientes del enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con
grave deterioro de la moral social. En este evento, se extingue la propiedad,
como consecuencia de un proceso judicial que culmina en una sentencia que
ordena su traspaso al dominio del Estado sin lugar a compensación, retribución
ni indemnización alguna, circunstancias que de manera evidente no tienen lugar
en los procesos de acciones populares o de grupo. Sobre el particular, esta
Corporación ha indicado :
“Resulta por lo demás extraño y, desde luego,
censurable, que la ley establezca una causal de extinción del dominio diseñada
por fuera de los presupuestos constitucionales que la definen y caracterizan,
pues repugna la idea de justicia y a la vigencia de un orden justo, que la
simple omisión de una persona en no reclamar un bien propio, aprehendido por
razones del azar o del abuso de las autoridades dentro de una investigación
penal, tenga por si misma la virtualidad de despojarlo de su dominio. La
omisión del interesado en reclamar un
bien no vinculado a un proceso penal, cuando más lo puede caracterizar como una
persona descuidada, pero jamás se le puede dar el mismo tratamiento que
corresponde a quien se señala como responsable de un delito.” [13]
De
otra parte, como lo ha reconocido esta Corporación, la confiscación es una pena
o sanción que consiste en el "apoderamiento de todos o parte considerable
de los bienes de una persona por el Estado, sin compensación alguna", la
cual se encuentra prohibida en el artículo 34 de la Carta Política. Es decir,
la confiscación implica la privación arbitraria, sin ninguna compensación o
equivalencia, de la propiedad de una persona a título de sanción, mientras que
la prescripción es una forma de extinguir los derechos por el transcurso del
tiempo.
A
lo anterior se agrega que, en el caso particular de la indemnización decretada
en virtud de una acción popular, aquella no se refiere únicamente al
resarcimiento por la violación de derechos individuales, sino que se trata de
la reparación de los daños causados por la vulneración a derechos e intereses
colectivos, es decir en beneficio de toda una comunidad afectada. Además de que
constituye una justa sanción a las entidades o personas responsables de tal
vulneración.
No
obstante, ello no significa que no haya prescripción alguna para reclamar dicha
indemnización. Sin duda, subsiste respecto del reclamo del pago de la indemnización
decretada por el juez, la prescripción ordinaria de la acción ejecutiva
correspondiente, que no puede sujetarse a un plazo que resulta irrazonable por
su brevedad. Todo ello, sin perjuicio que el legislador establezca en un futuro
otro plazo que cumpla con los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad
acordes con el ordenamiento superior.
Finalmente,
no encuentra la Corte tacha alguna de inconstitucionalidad en relación con la
posibilidad de traslado del monto de esa indemnización al Fondo, cuando el
beneficiario renuncie a ella, pues en este caso se trata de una cesión
voluntaria de derechos que en nada contraría el ordenamiento constitucional.
Más aún, esos dineros están destinados a su vez a la financiación de las
acciones colectivas de personas que no estén en capacidad de asumir los costos
que implica un proceso judicial.
Con
base en lo expuesto, la Corte declarará exequible el literal c) del artículo 70
de la Ley 472 de 1998, salvo las expresiones “... o cuando éste no
concurriere a reclamarlo dentro del plazo de un (1) año contado a partir de la
sentencia ; “, que se declararán inexequibles.
FINANCIACION ACCIONES POPULARES
"Artículo 71. Funciones del Fondo. El
Fondo tendrá las siguientes funciones:
a)
Promover la difusión y conocimiento de los derechos e intereses colectivos y
sus mecanismos de protección;
b)
Evaluar las solicitudes de financiación que le sean presentadas y escoger
aquellas que a su juicio sería conveniente respaldar económicamente, atendiendo
a criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social,
la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y la situación económica
de los miembros de la comunidad o del grupo;
c)
Financiar la presentación de las Acciones Populares o de Grupo, la consecución
de pruebas y los demás gastos en que se pueda incurrir al adelantar el proceso;
d)
Efectuar los pagos correspondientes de acuerdo con las costas adjudicadas en
contra de un demandante que haya recibido ayuda financiera del Fondo;
e)
Administrar y pagar las indemnizaciones de que trata el artículo 68 [sic]
numeral 3 de la presente ley".
"Artículo 73. Monto de la financiación. El
monto de la financiación por parte del Fondo a los demandantes en Acciones
Populares o de Grupo será determinado por la Defensoría del Pueblo de acuerdo
con las circunstancias particulares de cada caso, teniendo en cuenta, entre
otros criterios, la situación socioeconómica de los peticionarios y los
fundamentos de la posible demanda".
Fundamentos de la demanda
En
criterio de los actores, los artículos 71 y 73 son inconstitucionales,
ya que establecen la posibilidad de que una entidad pública cuya misión es la
de proteger los derechos públicos de
los
ciudadanos, se dedique a la financiación del ejercicio de acciones privadas que
estos están en libertad de ejercer o no. Señala que no le corresponde al Estado
esta financiación y menos aún, escoger entre las posibles acciones de grupo,
cual resulta más atractiva ejercer. Afirma que esta disposición permite que
ciertos funcionarios públicos incurran en una clara extralimitación de
funciones prohibida por el artículo 6o. de la Constitución, con lo cual se
desdibujan las fronteras entre lo público y lo particular.
Respecto
a la constitucionalidad del artículo 73, señala uno de los demandantes, que
este precepto es contrario al artículo 335 de la Constitución, en la medida en
que asigna a la Defensoría del Pueblo la determinación del monto de la
financiación de las acciones de grupo, lo cual
se refiere al ejercicio reglado de la actividad financiera. Anota el
demandante, que el Defensor del Pueblo al formar parte del Ministerio Público y
por la naturaleza y funciones a su cargo, es ajeno a ese tipo de actividad
financiera ; además, el numeral 5o. del artículo 282 de la Carta
Fundamental faculta al Defensor del Pueblo para instaurar acciones populares,
más no para instaurar acciones de grupo. Dicho precepto también resulta en su
criterio, contrario a los artículos 13 y 26 del mismo estatuto, ya que prevé la financiación de ciertas acciones y
no de otras e interfiere arbitraria e inadecuadamente en el libre ejercicio de
la profesión de abogado, puesto que la función de las autoridades se limita a
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones pero no a ejercer las
profesiones en todo aquello que se circunscribe a la órbita privada o de los
particulares.
Concepto del Ministerio Público
Señala
el señor Procurador, que la previsión legal censurada se ajusta a los
lineamientos constitucionales que propugnan la efectividad y garantía de los
derechos de todos los habitantes del territorio nacional, pues nada impide que
dicho Fondo financie los gastos que ocasione la interposición de las acciones
populares o de grupo y la práctica de las pruebas respectivas, cuando los
demandantes no se encuentren en condiciones económicas para asumir el costo que
éstas demandan.
Adicionalmente,
indica que el precepto no hace otra cosa que realizar efectivamente el
principio fundamental de acceso a la administración de justicia, subsidiando a
las personas de escasos recursos económicos, lo cual armoniza con el papel que
desempeña el Estado social de derecho, en los términos descritos en la norma
fundamental.
Consideraciones de la Corte
Ningún
reparo de orden constitucional encuentra la Corporación, en relación con el
artículo 71 demandado, pues como se ha observado de manera reiterada a lo largo
de este fallo, en nada contraría el ordenamiento superior, la creación de un
Fondo que bajo la administración de la Defensoría del Pueblo, se encargue de
financiar la presentación de las acciones populares y de grupo, funciones que por demás están de un todo acordes con la
naturaleza de esa entidad. No es exacta
la afirmación del demandante, en cuanto señala que no le corresponde al Estado
subvencionar el ejercicio de acciones privadas, pues con ello olvida que se
trata de coadyuvar la defensa de derechos e intereses de la comunidad, cuando
sus titulares no están en condiciones de sufragar dichos gastos, lo cual
permite el acceso de esas personas a la administración de justicia.
En
efecto, según el mismo artículo 2o. de la Carta Política, es fin esencial del
Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución. El precepto acusado no hace cosa distinta que
buscar esa efectividad, al subsidiar la presentación de esas acciones a
personas de escasos recursos y así facilitar su acceso a la administración de
justicia, pues debido a los gastos que puede demandar el ejercicio de las mencionadas
acciones, quedarían sin la posibilidad de lograr la protección de sus derechos
e intereses colectivos.
Además,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 282 superior, el Defensor del
Pueblo, encargado de velar por la promoción y el ejercicio de los derechos
humanos, está facultado para "orientar e instruir a los habitantes (...)
en el ejercicio y defensa de sus derechos", así como para "organizar
y dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley", e
igualmente para "interponer acciones populares en asuntos relacionados con
su competencia", sin contar con "las demás que determine la
ley".
En
consecuencia, nada impide que como lo dispone el literal c) del artículo 71
acusado, dentro de su función de velar por la promoción y el ejercicio de los
derechos humanos, pueda la Defensoría del Pueblo, sin contravenir el
ordenamiento constitucional, no sólo invocar en nombre de las personas que no
están en condiciones de hacerlo directamente o a través de apoderado judicial,
tanto las acciones populares como las de grupo, como también determinar el monto de la financiación de las
mismas.
En
cuanto se refiere al artículo 73, estima la Corporación que tampoco quebranta
ningún precepto de la Constitución, pues nada impide que dada la naturaleza del
Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, la Defensoría del
Pueblo a través de dicho Fondo determine, atendiendo las circunstancias
particulares de cada caso y según los costos que pueda demandar el trámite de
estas acciones, incluyendo las pruebas a recaudar y los experticios a realizar,
el monto de la financiación que se otorgará a los demandantes. No puede dársele
a esa atribución la entidad que le otorga el demandante, al asimilarla a la
labor de regulación marco de la actividad financiera en general.
Por
lo tanto, estima la Corte que los cargos formulados contra los artículos 71 y
73 de la Ley 472 de 1998 no están llamados a prosperar. De nuevo se llama la
atención acerca del error en el texto del literal e) del artículo 71, por
cuanto hace una remisión al artículo 68 de la ley, cuando se trata del 65.
DIVULGACION DERECHOS COLECTIVOS
"Artículo 85. Pedagogía. El
Gobierno Nacional realizará durante el año siguiente a la promulgación de esta
ley, un programa de pedagogía que incluyan campañas masivas de educación y
divulgación sobre los derechos colectivos y su procedimiento para hacerlos
efectivos.
La
campaña de educación y divulgación será coordinada por el Ministerio de
Educación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del
Pueblo".
Fundamento de la demanda
Según
uno de los demandantes, el artículo 85 es inconstitucional porque
restringe injustificadamente la labor pedagógica que debe adelantar el Estado
en la difusión y enseñanza de la Ley 472, al disponer que dicha tarea se
realizará sólo durante un año.
Manifiesta
uno de los actores, que dentro de los fines del Estado, está el de garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución. Pero que al confrontar el enunciado del artículo 85 demandado,
cuando manifiesta que su divulgación se hará durante el año siguiente a su
promulgación, va en contravía con los fines señalados para el Estado, por
cuanto el responsable principal del proceso educativo en Colombia es la
organización estatal, tanto el nivel nacional como en el territorial. Por ello,
al limitar su divulgación, vulnera en forma manifiesta la norma superior que
protege la educación como una actividad permanente y continua ; más aún,
cuando se refiere al fortalecimiento de los derechos de rango constitucional,
como la educación.
Intervenciones
Según
el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, con respecto a la
pedagogía de que trata el artículo 85 de la ley demandada, la cual debe
adelantar el Gobierno Nacional dentro del año siguiente a la promulgación de
esta ley, destinada a realizar campañas masivas de educación en favor de la
ciudadanía para el conocimiento de los derechos colectivos, así como del
ejercicio de estas acciones de grupo y populares, no se encuentra reparo al fin
propuesto por el órgano legislativo, y por ende, no se quebranta el
ordenamiento constitucional, ya que a través de ellas se busca alcanzar la
efectividad de estos derechos.
Según
el representante de la Defensoría del Pueblo, el artículo 4º de la
Constitución establece un deber genérico de obediencia al ordenamiento jurídico
y unos deberes constitucionales específicos en favor de la comunidad,
inspirados en los principios de solidaridad y participación comunitaria. Agrega
que las acciones populares deben ser conocidas aún antes de exigir su
cumplimiento y por ello el Estado debe fomentar prácticas democráticas para el
aprendizaje de esos principios y valores de participación, consagrados en parte
por el artículo 41 Carta Política y que
inspiran sin lugar a dudas las acciones populares reguladas por la Ley
472 de 1998. Señala este funcionario, que por esos motivos, el mismo legislador
previó y reguló dichos instrumentos, al establecer un período de pedagogía que
lo hizo coincidir con la fecha de su entrada en vigencia. En tal virtud,
sostiene que para la Defensoría dicha regulación no resulta contraria a la
Constitución, sino que por el contrario, se ajusta a lo dispuesto en sus
normas.
Por
su parte, el apoderado del Ministerio del Medio Ambiente considera que
las normas demandadas no desconocen lo preceptuado por el artículo 67 de la
Carta, cuando se establece un lapso dentro del cual la comunidad debe ser
instruida para conocer y ejercer debidamente las acciones populares, ya que el
derecho a la educación le asiste a todas las personas. Observa que tampoco
resulta la norma acusada contraria al artículo 88 de la Carta, por cuanto se
limita a cumplir lo establecido en dicho precepto constitucional, es decir, a
reglamentar las acciones populares y las de grupo.
Concepto del Ministerio Público
Advierte
el Procurador, en relación con el cargo formulado contra el artículo 85 de la
Ley 472 de 1998, que la medida allí contenida no vulnera el derecho a la
educación, pues por el contrario, coadyuva eficazmente con la tarea estatal de
promover y divulgar las acciones y mecanismos legales de que disponen los
habitantes del territorio nacional, para defender la integridad del orden
jurídico y reclamar de las autoridades la tutela efectiva de sus derechos e
intereses.
De
igual manera observa, que de la lectura
del precepto acusado no se deduce que el término del que dispone el gobierno
para divulgar los derechos colectivos sea de un año, pues lo que establece la
norma es que la difusión y enseñanza de los mecanismos de protección de los
derechos de la tercera generación, comenzará un año después de promulgada la
ley, sin perjuicio que el ejecutivo decida establecer campañas permanentes de
educación.
Consideraciones de la Corte
Es
preciso manifestar que el objeto del precepto acusado es la realización durante
el año siguiente a la promulgación de la ley, de un programa de pedagogía para
divulgar los derechos colectivos y el procedimiento para hacerlos efectivos, el
cual será coordinado por el Ministerio de Educación, la Procuraduría y la
Defensoría del Pueblo.
A
juicio de la Corporación, el precepto sub examine da cabal cumplimiento
y desarrollo a los preceptos constitucionales de los artículos 41 y del inciso
segundo del artículo 67, en cuanto uno de los objetivos de la educación en el
marco de un estado social de derecho, democrático y participativo, es el de
formar al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz, así como
fomentar las prácticas democráticas para el aprendizaje de los principio y
valores de la participación ciudadana. La verdadera garantía de protección de
los derechos requiere del conocimiento de todas las personas de los mecanismos
de defensa de ellos.
De
otro lado, según lo dispuesto en el artículo 282 de la Constitución,
corresponde al del Defensor del Pueblo como integrante del Ministerio Público,
velar por la promoción y la divulgación de los derechos humanos, para lo cual
ejercerá entre otras, la función de "orientar e instruir a los habitantes
del territorio nacional y a los colombianos en el exterior, en el ejercicio y
defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de
carácter privado".
Así
pues, la ley en el precepto acusado no hace otra cosa que garantizar la
efectividad de los mandatos constitucionales, en particular el de la difusión
de los derechos humanos y la instrucción a los habitantes del territorio
nacional en el ejercicio de sus derechos colectivos, y de las acciones
populares y de grupo.
Cabe
observar que el período que se fijó en cuanto a la pedagogía de la Ley 472 de
1998, coincide con el plazo establecido para la entrada en vigencia de la
misma, por lo que puede inferirse que el término de un año para divulgar y
realizar campañas masivas de educación sobre los derechos colectivos y su
procedimiento para hacerlos efectivos, atiende una finalidad racional de
capacitación, educación y orientación a la ciudadanía acerca de acciones
novedosas o desconocidas, de manera que cuando comience a regir, exista un adecuado
conocimiento de los mencionados derechos,y de la forma de garantizar su
efectividad y velar por su protección. Así entonces, lo que persigue el
precepto impugnado es coadyuvar eficazmente la tarea estatal de promover y
divulgar los mecanismos constitucionales de que disponen las personas para la
protección de sus derechos y la defensa de la integridad del orden jurídico.
Finalmente,
debe agregarse que la ley 472 de 1998 se refiere a un programa específico de
pedagogía que debe realizar el Gobierno durante el año siguiente a la
promulgación de la ley, lo que no significa que éste, y en particular la
Defensoría del Pueblo, por expreso mandato constitucional, no deban seguir
promocionando los derechos humanos y sus mecanismos de protección con posterioridad
al vencimiento del término de pedagogía fijado en la ley. No cabe duda que es
obligación suya, al tenor del artículo 282 de la Carta Política, realizar dicha
labor educativa sin límite en el tiempo. Por consiguiente, la Corte procederá a
declarar la exequibilidad del artículo 85 acusado.
ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 472 DE 1998
"Artículo 86. Vigencia. La
presente ley rige un año después de su promulgación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias, y expresamente los trámites y procedimientos
existentes en otras normas sobre la materia".
Fundamento de la demanda
A
juicio de los actores, el artículo 86 desconoce la Constitución, ya que no
existe razón alguna para postergar la vigencia de la Ley 472 de 1998, cuando la
Carta garantiza el ejercicio inmediato de los derechos de los coasociados.
Manifiestan
igualmente, que si bien es cierto el legislador no tiene plazos perentorios
dentro de los cuales debe cumplir con las funciones que le ha impuesto el
Constituyente, tratándose de temas de interés público que implican hacer
efectivos los derechos de participación ciudadana y control político, demorar
la vigencia a un año de disposiciones de tanta trascendencia, atenta contra los
principios consagrados en el artículo 1º de la Carta Política, que consagra el
Estado social de derecho y la democracia participativa, así como contra lo
prescrito en el artículo 23 ibídem, por cuanto toda persona tiene derecho a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés
general. Agrega igualmente, que dicho artículo resulta violatorio del artículo
29 superior, que establece el debido proceso, en donde toda persona tiene
derecho a demandar o actuar judicialmente.
Concepto del Ministerio Público
Señala
el Jefe del Ministerio Público, que no obstante el legislador está facultado
constitucionalmente para establecer la fecha en que entrarán a regir las leyes,
en tratándose de mecanismos relacionados con la defensa de los derechos
colectivos, debe existir un principio de razón suficiente que justifique
diferir por un año la vigencia de la ley, ya que de lo contrario se vulneraría
el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
Sostiene
el citado funcionario, que a pesar de que no se encontró en los antecedentes de
la ley, motivo que justifique tal decisión, la difícil situación de las
finanzas públicas y la congestión de los despachos judiciales son argumentos
que pueden fundamentar constitucionalmente la decisión del legislador de
postergar la entrada en vigencia de la citada ley hasta el año entrante.
Consideraciones de la Corte
Estima
la Corte que es al legislador a quien compete decidir el momento en el cual la
ley ha de empezar a regir, potestad que incluye la de disponer una fecha
determinada en que aquélla comenzará a regir, atendiendo a los criterios que
estime justifican de manera razonable esa entrada en vigencia.
En
consecuencia, cuando el artículo acusado determina que la ley 472 de 1998 rige
un año después de su promulgación, lo hace en ejercicio de las atribuciones de
que está investido. Al respecto, esta Corporación ha señalado :
"Es al legislador a quien corresponde decidir el
momento en el que la ley ha de empezar a regir, cuya potestad puede ejercer,
expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto
(siempre y cuando el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley
respectiva la fecha de vigencia), o incluyendo en la misma un precepto donde
expresamente señale la fecha en que ésta comienza a regir. De ahí que la
potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de
la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de
publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de
su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la
República, cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta
tarea. Bien puede ocurrir que una ley se promulgue y sólo produzca efectos
algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a
partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez
cumplida ésta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen
carácter de obligatorias."[14]
Cabe
agregar, que siendo esta ley de carácter ordinario en cuanto desarrolla el
mandato del artículo 88 de la Carta Política, el legislador puede, sin
quebrantar los preceptos superiores, determinar que ésta sólo producirá efectos
un año después de su promulgación. En este caso, se tuvieron en cuenta
circunstancias como la congestión de los despachos judiciales y la difícil
situación de las finanzas públicas para poner en funcionamiento los juzgados
administrativos que serán los competentes para resolver una gran parte de las
acciones de grupo y populares que se instauren. Tratándose de acciones poco
conocidas por la ciudadanía, es lógico que el legislador haya previsto un
lapso prudencial y adecuado, que permita promocionar y difundir los derechos colectivos,
así como las citadas acciones. En tal virtud, se declarará exequible esta
disposición.
III. DECISION
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte
Constitucional obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
Primero.
Declarar EXEQUIBLES las siguientes disposiciones de la Ley 472 de
1998 : los numerales 4) y 5) del artículo 12 ; los artículos 13 y
30 ; los apartes demandados del artículo 34 ; los artículos, 45, 46 y
47 ; los incisos segundos de los artículos 48 y 53 ; los artículos 50
y 55 ; el numeral 3) del artículo 65 ; y los artículos 71, 73, 85 y
86.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 11 de la Ley 472 de 1998, salvo las
expresiones “Cuando dicha acción esté dirigida a volver las cosas al estado
anterior, el término para interponerla será de cinco (5) años, contados a
partir de la acción u omisión que produjo la alteración”, las cuales se
declaran INEXEQUIBLES.
Tercero.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en el entendido
de que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa
juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas
en el respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no
fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho
pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.
Así
mismo, esa declaración se entiende en el sentido de que las expresiones “partes
involucradas”, contenidas en el penúltimo inciso del artículo 27 de la Ley
472 de 1998, se refieren únicamente al infractor demandado por la violación de
derechos e intereses colectivos.
Cuarto.
Declarar EXEQUIBLE el literal c) del artículo 70 de la Ley 472 de 1998,
salvo las expresiones “... o cuando éste no concurriere a reclamarlo dentro
del plazo de un (1) año contado a partir de la sentencia ;”., que se
declaran INEXEQUIBLES.
Quinto.-
INHIBIRSE de fallar acerca del cargo de inconstitucionalidad formulado
contra toda la Ley 472 de 1998, por las razones expuestas en la parte motiva.
Sexto.-
INHIBIRSE para resolver de mérito en relación con la constitucionalidad el
artículo 33 de la Ley 472 de 1998, por lo señalado en las consideraciones del fallo.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ Presidente |
|
ANTONIO
BARRERA CARBONELL Magistrado |
ALFREDO
BELTRAN SIERRA Magistrado |
CARLOS
GAVIRIA DIAZ Magistrado |
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado |
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO Magistrado |
FABIO
MORON DIAZ Magistrado |
VLADIMIRO
NARANJO MESA Magistrado |
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ Magistrada
(e) |
PABLO
ENRIQUE LEAL RUIZ Secretario
General (e) |
[1] Proyecto de Acto Reformatorio No. 62. Delegatarios Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo Verano. Gaceta Constitucional No. 22, 18 de marzo de 1991, pág. 62
[2] “La acción Popular”. El artículo 24.1 de la Constitución Nacional en la jurisprudencia del tribunal Constitucional. Enique Alonso García, Estudios sobre la Constitución Española, Tomo II, pág. 1011.
[3] Proyecto de ley No. 69 de 1993.
[4] Proyecto de Acto Reformatorio No. 23. Delegatario Alvaro Gómez Hurtado. Gaceta Constitucional No. 19. Marzo 11 de 1991, pág. 3.
[5] Sentencia T-405/93. M.P. , Dr. Hernando Herrera Vergara.
[6] Ver entre otras, las sentencias T-437/92, T-067/93, T-225/93, T-231/93, T-254/93, T-046/99.
[7] Sobre esta tesis se pueden consultar entre otras, las sentencias T-067/93 y T-471/93
[8] Sentencia SU-067/93. M.P. Dres. Ciro Angarita Barón y Fabio Morón Díaz
[9] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-188 de 1996. MP. Dr. Fabio Morón Diaz.
[10] Sentencia C-115/98, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara
[11] Sentencia C-543/92, M.P. : Dr. José Gregorio Hernández Galindo
[12] Sentencia C-067/96, M.P. : Dr. Antonio Barrera Carbonell
[13] Ibídem
[14] Sentencia C-492/97, M.P. : Dr. Hernando Herrera Vergara