Referencia:
expediente D-3702
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 3 (parcial) de la Ley 48 de 1968, “por
la cual se adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos,
se otorgan facultades al Presidente de la República y a las Asambleas, se
introducen reformas al código sustantivo del trabajo y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante:
Benjamín Ochoa Moreno
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá,
D.C., dos (2) de abril de dos mil dos (2002).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Benjamín
Ochoa Moreno demanda el artículo 3, parcial, de la Ley 48 de 1968, “por la
cual se adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos, se
otorgan facultades al Presidente de la República y a las Asambleas, se
introducen reformas al código sustantivo del trabajo y se dictan otras
disposiciones”.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos,
entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la norma acusada, de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No. 32679 del 11 de diciembre de 1968,
subrayando el aparte acusado
"LEY
48 DE 1968
(diciembre
16)
“por
la cual se adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos,
se otorgan facultades al Presidente de la República y a las Asambleas, se
introducen reformas al código sustantivo del trabajo y se dictan otras
disposiciones”.
(…)
Artículo 3°. Los decretos
legislativos números 2351 de 1965 y 939 de 1966, seguirán rigiendo como leyes
después de levantado el estado de sitio, con las modificaciones y adiciones
siguientes:
1. El gobierno, previo concepto favorable del Consejo
Nacional del Trabajo, cuya emisión es suficiente para justificarlos, podrá
dictar reglamentos especiales destinados a incrementar las exportaciones; el
empleo de mano de obra en determinadas actividades o empresas, principalmente
en la industria de la construcción y el mantenimiento regular de servicios
esenciales o enderezados al fomento de regiones en donde imperen condiciones de
desempleo y de bajo desarrollo económico.
Tales reglamentos podrán exceptuar las actividades,
empresas y regiones económicas a que se refiere este numeral, de la aplicación
de algunas disposiciones legales que normalmente regulan las actividades
laborales y de cuya no aplicación pueda deducirse, con la mayor certidumbre
posible, que facilitará notoriamente el logro de los objetivos a que se refiere
el inciso primero de este numeral (…)."
III. LA DEMANDA
El
actor considera que la norma demandada vulnera los artículos 1°, 2°, 5°, 13,
25, 39, 48, 53, 55, 56, 93, 114, 150 y 189 de la Constitución Política por las
siguientes razones.
En
cuanto a los primeros once artículos mencionados, el demandante aduce que la
norma bajo examen vulnera los principios rectores de la Constitución
consagrados en estos preceptos, pues la disposición acusada autoriza al
Presidente para que excluya a algunos trabajadores de cualquier derecho
laboral, incluso de los consagrados en la Carta Política o en los Convenios de
la OIT.
Sobre
los artículos 114, 150 y 189, los argumentos del actor se encaminan a demostrar
que el Presidente no tiene competencia para dictar “reglamentos especiales”,
pues éstos no son subsumibles en las modalidades de decretos que,
excepcionalmente, puede expedir el ejecutivo. Así, la norma demandada convierte
al Presidente en legislador por regla general y con vocación de permanencia, al
permitirle dictar este tipo de reglamentos.
Por
lo tanto, según su parecer, la norma faculta al gobierno para modificar asuntos
de competencia de las leyes ordinarias y diversos aspectos del núcleo esencial
de los derechos fundamentales laborales, de manera intemporal e indeterminada,
al darle la potestad de dictar reglamentos especiales e inaplicar algunas
disposiciones legales propias de las actividades laborales. Además, agrega el
actor, aunque se entendiera que los reglamentos especiales son decretos
reglamentarios, es fácil encontrar que no son tales, pues no reglamentan o viabilizan
ley alguna, sino que modifican intemporalmente el orden jurídico o excluyen de
su aplicación a ciertos trabajadores.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social
Julio
Alberto Villamizar Gómez, obrando como representante del Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social, interviene con el fin de manifestar que el espíritu de este
tipo de medidas está encaminado a solucionar el problema del desempleo en el
país y sólo en ese sentido debe entenderse la norma. Además resalta que su
aplicación se lleva a cabo a través de la concertación al interior de la
Comisión Permanente de Políticas salariales y laborales.
2. Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
Sergio
Rodríguez Azuero, en representación de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, interviene con el fin de manifestar que le asiste razón al
accionante al solicitar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 3° de
la ley 48 de 1968, pues la norma otorga facultades intemporales al ejecutivo para
modificar leyes o incluso códigos.
Comienza
el interviniente realizando algunas consideraciones acerca de las normas
proferidas bajo los estados el sitio durante el régimen constitucional anterior
y la especial normativa de los estados de excepción bajo nuestra actual
Constitución, en la cual se restringen las facultades excepcionales del
presidente. Así, el ciudadano recuerda las particularidades de los decretos
leyes surgidos como fruto de las facultades extraordinarias y el alcance de
estas últimas, para finalizar reconociendo que las normas proferidas bajo estas
circunstancias son verdaderas leyes, siempre que se apeguen a lo prescrito en
la Constitución.
Sobre
los cargos concretos, para el interviniente, el actor se equivoca al no incluir
a los reglamentos como posibles formas de reglamentar leyes, pues aunque no se
les llame decretos reglamentarios, muestran características similares y por
tanto puede deducirse que son medios de acción del presidente de la República
para el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Con
todo, al analizar la supuesta intemporalidad de las facultades extraordinarias
otorgadas al presidente para legislar, encuentra el interviniente que le asiste
razón al demandante, ya que el texto de la ley cuestionada no establece un
plazo para el ejercicio de esa potestad por parte del ejecutivo, por tanto la
norma debe ser declarada inexequible.
Ante
el cargo por la posible exclusión de algunos trabajadores que dejarían de gozar
de ciertos derechos laborales, el ciudadano sostiene que no puede confundirse
la potencialidad de daño, con el daño efectivamente causado. Así, sólo
existiría un perjuicio real si el presidente usa esta norma con el fin de
reformar códigos, pues en ese caso, ante la expresa prohibición constitucional,
la norma sería inexequible.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en concepto No. 2706, recibido el 30 de
octubre del año en curso, interviene en este proceso para solicitar que la
Corte declare la inexequibilidad de la norma demandada.
Para
el Ministerio Público, la norma acusada desconoce la distribución de
competencias señalada en la Constitución, pues el Congreso ostenta la cláusula
general de competencia legislativa y, a pesar de la posibilidad de habilitar
extraordinariamente al ejecutivo para que expida normas con fuerza de ley, esta
situación es excepcional y tiene unos requisitos claros “como son:
limitación temporal de seis meses, circunstancia de necesidad o conveniencia
que lo justifiquen, límites estrictos en los temas a regular, solicitud expresa
por parte del gobierno de tales facultades y aprobación por mayoría absoluta de
una y otra cámara”.
Así,
luego de enumerar las formas como el gobierno puede intervenir en la economía,
encuentra que los “reglamentos especiales” no encuadran en ninguna de ellas,
pues otorgan facultades ilimitadas temporal y materialmente, y no someten la
actuación gubernamental a los criterios legales sino a sus propios criterios.
Según su parecer, no puede el gobierno derogar o suspender para un sector de la
población las leyes de carácter general, pues eso llevaría al esquema anterior,
en el cual el ejecutivo desplazó al Congreso como representante y unificador de
los intereses nacionales.
De
otro lado, el Ministerio Público afirma que la declaratoria de
inconstitucionalidad solicitada no generaría vacío legislativo, pues con la ley
550 de 1999, el Congreso legisló sobre la reactivación empresarial, la
reestructuración de los entes territoriales y el desarrollo armónico de las
regiones, con el fin de promover la reactivación de la economía y el empleo,
mediante la reestructuración de empresas pertenecientes a los diferentes
sectores de la economía.
El
Procurador General considera además que la norma bajo examen vulnera el derecho
a la igualdad y el carácter de orden público que detentan las normas de derecho
laboral, por cuanto una ley no puede permitir al gobierno disponer a discreción
de las normas laborales, desconociendo, de un lado, la competencia del
legislador en materia laboral, y, de otro, los derechos de los trabajadores.
En
ese sentido, para el Ministerio Público, ni siquiera en virtud de supuestas
razones de conveniencia económica pueden ser afectados los derechos de los
trabajadores consagrados en los artículos 25 y 53 de la Carta, pues ellos no
son disponibles por el legislador y menos aun por el ejecutivo. Además, no
puede permitirse que el gobierno establezca condiciones diferentes para los
trabajadores de las regiones económicamente deprimidas, pues la dinamización de
determinados sectores puede hacerse sin afectar los derechos constitucionales y
legales de los trabajadores.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud del artículo 241-4 de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte
de una ley de la República.
El asunto bajo revisión
2.
El actor ataca los dos incisos del numeral 1° del artículo 3° de la Ley 48 de
1968. Ahora bien, aunque pareciera que cada uno de estos incisos corresponde a
facultades autónomas y distintas, una interpretación sistemática de la norma
revela que los párrafos acusados se encuentran estrechamente relacionados. En
efecto, observa la Corte que todo el texto demandado se refiere a un mismo
asunto: los llamados “reglamentos especiales”. Así, el primero de los
párrafos acusados se ocupa de autorizar al gobierno para que expida reglamentos
especiales a fin de cumplir los objetivos mencionados en la norma, mientras que
el segundo inciso establece que por medio de dichos reglamentos el gobierno
podrá determinar excepciones a normas laborales de carácter legal. Por tanto,
ambos párrafos se refieren a una misma facultad gubernamental: la de expedir
reglamentos especiales, de suerte que el primer inciso describe las finalidades
de los reglamentos, y el segundo establece la posibilidad de que éstos
determinen excepciones a las normas legales laborales.
En
tales circunstancias, la demanda plantea que la posibilidad de expedir esos “reglamentos
especiales” viola la Constitución principalmente por dos razones: de un
lado, el actor alega que la disposición faculta al gobierno para modificar
asuntos de competencia del legislador, tales como los derechos fundamentales
laborales. De otro lado, el demandante arguye que la norma desconoce los
principios rectores de la Constitución en materia laboral, ya que establece la
posibilidad de que algunos trabajadores sean excluidos del goce de sus derechos
mínimos.
Para
el Ministerio de Trabajo, la norma debe ser declarada exequible por cuanto
intenta solucionar el problema de desempleo que aqueja al país. La Academia
Colombiana de Jurisprudencia, por el contrario, apoya los argumentos de la
demanda en cuanto al otorgamiento de facultades intemporales al ejecutivo para
modificar leyes o incluso códigos. Con todo, piensa que los reglamentos
especiales pueden ser decretos reglamentarios y que la potencialidad de daño
-exclusión de algunos trabajadores frente a ciertos beneficios- no puede
confundirse con un perjuicio real, causado sólo si el presidente llegase a
reformar un código, evento en el cual la norma sería inexequible.
Por
su parte, el Ministerio Público considera que la norma acusada debe ser
declarada inexequible, ya que desconoce la distribución de competencias
señalada en la Constitución respecto de la posibilidad de legislar. Además,
para la Procuraduría, la norma bajo examen viola el derecho a la igualdad ya
que una ley no puede permitir al gobierno disponer de las normas laborales.
3.
Conforme a lo anterior, el problema que la Corte debe resolver es si el
Ejecutivo está facultado por la Constitución para expedir los “reglamentos
especiales” a que hace referencia la norma acusada, teniendo en cuenta que
éstos pueden exceptuar ciertas actividades de la aplicación de normas legales
de derecho laboral. Para resolver el interrogante planteado, la Corte deberá
analizar en qué pueden consistir, desde el punto de vista constitucional, los
llamados reglamentos especiales. Para ello esta Corporación comenzará por
recordar brevemente el reparto de competencias, establecido en la Constitución,
entre la ley y el reglamento.
Reparto general de competencias en la Constitución de
1991
4.
Esta Corporación ha señalado, en forma reiterada, que la facultad legislativa
está atribuida expresamente al Congreso, quien goza además de la cláusula
general de competencia para crear normas jurídicas vinculantes (CP arts 150
ords 1 y 2)[1]. Esto
significa que en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad son
expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad
reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes.
Este
reparto general de competencias normativas entre la ley y el reglamento no es
casual ni caprichoso sino que responde a finalidades profundas. Por ello, la
sentencia C-710 de 2001 indicó que esa estructura de competencias atiende al
desarrollo del principio de división de poderes y a la necesidad de que el
derecho, además de ser legal, sea legítimo. La legitimidad del derecho se
encuentra vinculada al principio democrático de elaboración de las leyes. Las
normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el
que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía
popular, en virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las
personas que hacen parte de una colectividad tienen como único origen legítimo
la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de
participación de la diversidad de los individuos y grupos que componen una
sociedad.
5.
La Carta de 1991 protege este reparto de competencias entre la ley y el
reglamento, y entre el Congreso y el Gobierno, por diversos mecanismos. Así, y
por sólo mencionar algunos, la Constitución establece la reserva de ley en
ciertas materias, a fin de que éstas no sean definidas a través de la facultad
reglamentaria del gobierno. Por ejemplo, sólo la ley puede establecer los
motivos por los cuales una persona puede ser privada de la libertad (CP art.
28). Existe además un principio que podría denominarse como el de “reserva
formal de ley”, según el cual, ciertas materias no sólo deben ser
desarrolladas por la ley sino que además la regulación debe ser directamente realizada
por el Congreso, quien no puede otorgar al presidente facultades
extraordinarias para legislar sobre algunos asuntos. En efecto, el artículo 150
numeral 10º de la Constitución establece que el poder legislativo no podrá
conceder facultades extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, normas por medio de las cuales se crean servicios
administrativos y técnicos de las Cámaras, y leyes marco[2].
6.
Con todo, el anterior reparto general de competencias entre el Congreso y el
Gobierno admite matices y excepciones. De un lado, en ciertos casos, la
Constitución amplía la facultad del Presidente para dictar normas generales, en
la medida en que incrementa el ámbito de acción de su potestad reglamentaria. Y
de otro lado, la Carta también autoriza que, en ciertas hipótesis, el Gobierno
expida decretos que tienen materialmente la jerarquía y la fuerza de una ley.
La
potestad de reglamentación es mayor frente a aquellas leyes que, por mandato
constitucional, tienen un contenido general, como sucede con las leyes marco y
las leyes de intervención económica. En cambio, la potestad reglamentaria
ordinaria (CP art. 189 ord 11) suele tener una posibilidad más restringida,
pues se trata de desarrollar leyes con un contenido normativo más concreto y
preciso.
7.
De otro lado, la Constitución autoriza al Gobierno a expedir decretos con
fuerza de ley, situación que puede presentarse en los siguientes casos: (i) una
vez decretado un estado de excepción, el Ejecutivo puede expedir decretos con
fuerza de ley, que tienen vocación temporal (Estado de Guerra Exterior o de
Conmoción Interior), o carácter permanente (estado de emergencia) (CP arts 212
y ss); (ii) el Congreso puede conferir facultades extraordinarias temporales al
Gobierno para que legisle sobre determinadas materias (CP art 15 ord 10); (iii)
finalmente, el Presidente puede expedir decretos que tienen fuerza legislativa
en otras situaciones puntuales.
8.
Una vez sintetizado el reparto de competencias entre ley y reglamento, y
precisadas las posibilidades con que cuenta el ejecutivo para dictar normas
generales, entra la Corte a determinar si los “reglamentos especiales”
previstos por la disposición acusada encuadran en el diseño establecido por la
Carta de 1991 y cumplen con los requisitos propios de los distintos tipos de
decretos que puede expedir el Gobierno, sin entrar a analizar las disposiciones
constitucionales de 1886, ya que la facultad para expedir reglamentos puede ser
utilizada en la actualidad y por tanto se rige por el reparto de competencias
legislativas ahora vigente.
Inconstitucionalidad de la figura de los reglamentos
especiales
9.
La Corte considera que no está en presencia de una ley marco que requiera
reglamentación, pues no se trata de las leyes que regulan los aspectos
mencionados en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. En realidad
los reglamentos especiales hacen referencia a un código, como lo es el Sustantivo
del Trabajo, que contiene las normas de derecho laboral que tales reglamentos
especiales pretenden inaplicar. En ese mismo orden de ideas, la facultad
concedida en los apartes acusados no se encamina a desarrollar una ley de
intervención económica, pues su naturaleza (exceptuar la aplicación de normas
legales a algunas personas) y la materia que regula (ámbito laboral) no
corresponden a los asuntos que deben regular este tipo de leyes. Y en todo
caso, un decreto que desarrolla una ley marco o una ley de intervención
económica no puede tampoco exceptuar la aplicación de una norma legal, pues
esos decretos están sujetos a la ley.
10.
Podría entonces tratarse de decretos reglamentarios, en los términos del
numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. Sin embargo, luego de revisar
los rasgos de este tipo de decretos, encuentra la Corte que los apartes
acusados no autorizan al gobierno para expedir decretos reglamentarios. Estos
decretos reglamentarios se encuentran sujetos a la ley que reglamentan, y en el
caso bajo examen no hay ninguna ley a reglamentar. Además, la norma faculta
para hacer una excepción a la ley, lo cual no es una reglamentación sino el
ejercicio de una potestad legislativa. En efecto, en virtud de estos decretos
especiales, el Legislador le transfiere al ejecutivo potestades para inaplicar
la ley por una vía reglamentaria, y, fuera del caso de la excepción de
inconstitucionalidad (CP art. 4°), sólo una norma con fuerza de ley puede
autorizar la inaplicación de una ley. Y es que el señalamiento de en qué casos
se aplica o no se aplica una disposición legislativa es en sí mismo el
ejercicio de una potestad legislativa, pues se trata de nada más y nada menos
que de la delimitación del ámbito de regulación de una ley específica.
11.
Queda entonces la posibilidad de que los reglamentos especiales sean decretos
con fuerza de ley, ya que sólo así éstos podrían inaplicar una ley. Comienza
pues la Corte por verificar si se trata de una habilitación derivada de la
declaratoria de un estado de excepción. Ahora bien, del texto constitucional se
colige que la declaración de los estados de excepción sólo puede tener
ocurrencia, cuando se presenten una o varias de las circunstancias que consagra
la misma Carta, y como último recurso del Estado, frente a situaciones de
especial gravedad, que no pueden ser controladas mediante las medidas que
consagra la Constitución y la ley para períodos de normalidad. En tales
circunstancias, los reglamentos especiales no son un desarrollo de algún estado
de excepción, pues pueden ser expedidos en cualquier momento. La posibilidad de
que esos reglamentos puedan ser dictados en un estado de normalidad descarta
entonces que ellos sean decretos legislativos expedidos durante estados de
excepción.
12.
Entra entonces la Corte a examinar si eventualmente se trata de la posibilidad
de expedir decretos con fuerza de ley, en desarrollo de las facultades
extraordinarias previstas en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta. Y es
obvio que no es así, pues un requisito esencial de las facultades
extraordinarias es su temporalidad, mientras que la disposición acusada
habilita al Gobierno a expedir esos reglamentos especiales sin limitación
temporal alguna.
13.
Finalmente, la Corte destaca que la norma demandada se refiere a un asunto de
derecho laboral. Es pues claro que ella no tiene nada que ver con la expedición
gubernamental, por decreto, del presupuesto o del plan nacional de desarrollo,
en los eventos previstos en la Carta.
14.
Concluye la Corte que el Legislador se desprendió de la potestad de inaplicar
la ley, y se la cedió al gobierno. Por tanto le otorgó facultades para expedir
normas con fuerza de ley e inaplicar normas legales laborales, por fuera de los
casos previstos en la Carta de 1991. Esa posibilidad de delegación no está
prevista en la Constitución. Así, la conclusión se impone: el numeral primero
del artículo 3° de la ley 48 de 1968 es inexequible y deberá entonces ser
retirado del ordenamiento.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE el numeral 1° del artículo 3° de la Ley 48 de 1968.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General