Corte
Constitucional
Sentencia
C-242/05
(Marzo 17 de 2005)
Referencia: expediente D-5288
Actor: Jesús Helí Giraldo Giraldo
Magistrado Ponente: Dr. Alvaro Tafur Galvis
Demanda de
inconstitucionalidad contra las expresiones
“Los partidos y movimientos
políticos con Personería Jurídica reconocida actualmente y con representación
en el Congreso, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones del
Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto
Legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las
reglas dispuestas en la Constitución”
contenidas en el primer inciso
del Parágrafo Transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de
2003
“Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones”
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jesús Helí Giraldo Giraldo
presentó demanda en contra las expresiones “Los
partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica reconocida actualmente
y con representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las
siguientes elecciones del Congreso que se realicen con posterioridad a la
promulgación del presente Acto Legislativo, de cuyos resultados dependerá que
la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución” contenidas
en el inciso 1º del Parágrafo Transitorio 1º del artículo 2º del Acto
Legislativo No. 01 de 2003, “Por el cual
se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del dieciséis
(16) de diciembre de 2004, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda de
la referencia, toda vez que el actor no cumplió con la diligencia de presentación
personal ante el funcionario competente y además no indicó en forma clara y
precisa de acuerdo con lo previsto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991
las razones por las que el texto acusado de inconstitucionalidad contradice el
ordenamiento constitucional, en consecuencia concedió un término de 3 días al
demandante con el fin de que corrigiera la demanda, advirtiendo que si no era
corregida dentro de ese término sería rechazada.
Presentada la corrección,
mediante auto del diez (10) de agosto de 2004 el Magistrado Sustanciador
admitió la demanda y dispuso oficiar a los Secretarios Generales del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de que enviaran al
Despacho copia completa del expediente con los antecedentes legislativos
relacionados con el trámite y aprobación del Acto Legislativo No. 01 de 2003,
durante los dos (2) períodos legislativos y en el que consten las actas de las
sesiones correspondientes en las Comisiones y Plenarias del proyecto original y
de las ponencias respectivas.
Igualmente el Magistrado Sustanciador ordenó fijar en lista las normas
acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del
presente proceso al Señor Presidente de la República, al Presidente del
Congreso y al Ministro del Interior y de Justicia para los efectos legales
pertinentes. Así mismo, ordenó invitar
al Presidente del Consejo Nacional Electoral y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.237 del
3 de julio de 2003.
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003”
(julio 3)
Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan
otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
“Artículo 2º. El artículo 108 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 108. El Consejo Nacional Electoral reconocerá
personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos. Estos
podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos
emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de
Representantes o Senado. Las perderán si
no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones
Públicas. Se exceptúa el régimen
excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías,
en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.
Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin
requisito adicional alguno.
Dicha inscripción deberá ser avalada para los
mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o
por quien él delegue.
Los movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.
La Ley determinará los requisitos de seriedad
para la inscripción de candidatos.
Los estatutos de los partidos y movimientos
políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Los miembros de las Corporaciones Públicas
elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en
ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las
decisiones adoptadas democráticamente por estas.
Los estatutos internos de los partidos y
movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los
cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones para la
inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las
cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida
del derecho al voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del
período para el cual fue elegido.
Parágrafo transitorio 1º. Los partidos y movimientos políticos con
Personería Jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso,
conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se
realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo, de
cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas
dispuestas en la Constitución.
Para efectos de participar en cualquiera de las
elecciones que se realicen desde la entrada en vigencia de esta Reforma hasta
las siguientes elecciones de Congreso, los partidos y movimientos políticos con
representación en el Congreso podrán agruparse siempre que cumplan con los
requisitos de votación exigidos en la presente Reforma para la obtención de las
personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos y obtengan personería
jurídica que reemplazará a la de quienes e agrupen. La nueva agrupación así constituida gozará de
los beneficios y cumplirá las obligaciones, consagradas en la Constitución para
los partidos y movimientos políticos en materia electoral.
Parágrafo transitorio 2º. Un número plural de Senadores o
Representantes a la Cámara, cuya sumatoria de votos en las pasadas elecciones
del Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de los votos válidos
emitidos para Senado de la República en el Territorio Nacional, podrán
solicitar el reconocimiento de la personería jurídica de partido o movimiento
político. Esta norma regirá por tres
(3) meses a partir de su promulgación.”
III. LA DEMANDA
Para el actor con las expresiones acusadas
contenidas en primer inciso del parágrafo transitorio 1 del artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 el
Congreso incurrió en tres irregularidades: i)
se excedió en el ejercicio de su competencia para reformar la Constitución,
legisló en causa propia y abusó de su
poder en provecho única y exclusivamente de los legisladores desconociendo el
principio de igualdad, ii) con dicho
ejercicio ilegitimo del poder de reforma vulneró
y sustituyó el Preámbulo, así como los artículos 1, 5, 9, 13, 14, 16, 18, 20,
29, 38 y 40, numerales 2 y 3, 58, 83 y artículo 136-5 de la Constitución; y
iii) incurrió en vicios de procedimiento en la formación del
acto legislativo.
3.1 El
accionante afirma que las expresiones
acusadas dan a entender que los únicos que conservan la personería jurídica son
los partidos y movimientos políticos que tienen representación en el Congreso,
mientras que los otros partidos y movimientos políticos que no tienen
representación la perderían. Que en este
sentido “ salta a la vista de bulto se ve que el Congreso legisló en
causa propia, vulnerando el derecho a la igualdad, al desconocer la debilidad en que se encuentran los partidos y movimientos
políticos sin representación en el
Congreso y los cuales cumplían con los requisitos que exigía la Constitución para
conservar la personería jurídica por ser
de creación reciente”. Que “ El Congreso de la República no tiene
competencia para proferir esta clase de actos abusando de su poder por ser un constituyente derivado
y no puede cambiar la Constitución a su antojo modificando artículos de la
Constitución relacionados con los derechos humanos”
3.2 Explica
que dicho ejercicio ilegítimo del poder de reforma se tradujo en la vulneración
de i) el Preámbulo constitucional pues
el legislador: “…sustituye la igualdad,
la democracia y la participación; pues al legislar en causa propia acaba con la
igualdad, con la democracia y con la participación, al manifestar que los
únicos partidos y movimientos políticos que pueden existir en Colombia son los
que tengan representación en el Congreso; o sea ellos mismos y así lo ratifica
el Consejo de Estado en sentencia del 18 de mayo de 2004 (…) cuando dice
‘Ahora, específicamente en relación con los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica reconocida a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo numero 1 de 2003, fue expresa voluntad del Constituyente la de
señalar la representación en el Congreso como condición necesaria para la
conservación de la misma”; ii) el
artículo 1° superior pues la norma elimina la democracia participativa y
pluralista al señalar que los únicos partidos y movimientos políticos con
personería jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso,
conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se
realicen con posterioridad a la promulgación del Acto Legislativo, de forma tal
que los demás partidos y movimientos desaparecen por voluntad del legislativo.
Al respecto cita la sentencia C-089 de 1994; iii) el artículo 5º
superior, dado que los Congresistas abusaron de su poder y de la competencia
que tienen para legislar al restringir el ejercicio de los derechos
fundamentales de los partidos y movimientos políticos. Explica que con las expresiones acusadas se coartan
los derechos de asociación, la participación en política y el derecho a la
igualdad que son derechos fundamentales que priman sobre cualquier otro y por
tanto el Congreso no puede suprimirlos cuando arbitrariamente y abusando de su
poder lo ordenen, de forma tal que con la expedición del acto legislativo: “…las personas que estaban asociadas a un
partido o movimiento político las desvincularon, por lo tanto no pueden participar
en elecciones, pues les quitaron la personería jurídica al partido al que
pertenecen, los discriminan por no tener representación en el Congreso sin
haber participado en elecciones, pues a varios partidos y movimientos políticos
les reconoció el Consejo Nacional Electoral personería jurídica después de las
elecciones de Senado y Cámara que se realizaron en el año 2002, como lo podemos
observar en la Resolución 1767 de 2004 donde el Consejo Nacional Electoral
cancela unas personerías…”; iv) los
artículos 13 y 14 constitucionales, toda vez que el legislador discriminó a los
partidos y movimientos políticos que no tienen representación en el Congreso
exigiéndoles una representación sin considerar que las próximas elecciones del
Congreso se realizarán hasta el año 2006, de suerte que: “…los únicos beneficiados con este Acto Legislativo son los actuales
congresistas y la discriminación es con los partidos y movimientos políticos
que tienen representación en el Congreso, pero que cumplieron con los requisitos
exigidos para su fundación, siendo este hecho una presunción constitucional de
que nadie está obligado a lo imposible…”. Al respecto citas las sentencias
C-089 de 1994 y C-388 de 2000; v) los artículos 16 y 20
constitucionales, dado que los únicos que tienen derecho al libre desarrollo de
su personalidad son los partidos y movimientos políticos que tienen
representación en el Congreso, de lo contrario se ve anulado tal derecho, así
mismo la libertad de expresar y difundir los pensamientos y opiniones en los
términos de las expresiones acusadas queda adscrito exclusivamente en su
ejercicio a los partidos y movimientos políticos con representación en el
Congreso ocasionando con ese hecho la desafiliación forzosa de las personas a
los movimientos y partidos políticos sin ninguna justificación; vi)
el artículo 29 superior, en la medida en que el legislador ordenó que los
partidos y movimientos políticos sin representación en el Congreso desaparezcan
automáticamente, sin que tengan derecho al debido proceso, a una defensa justa
y a una ley estatutaria que así lo exija. En ese entendido, advierte que: “…En el caso de los partidos y movimientos
políticos que el Consejo Nacional Electoral les canceló la personería jurídica,
la gran mayoría fueron creados después de las elecciones para Congreso que se
realizaron en el año 2002 y los que las conservaron fue porque cumplieron con
los requisitos de la Ley 130 de 1994 y ahora por decisión de quienes están
legislando en causa propia y abusando de su poder, desaparecen del mapa
político colombiano sin derecho al debido proceso y a la defensa como lo
ratifica el Consejo de Estado el 18 de mayo de 2004 al decir ‘Evidentemente el
artículo 2 del Acto Legislativo número 1 de 2003 no se refirió de manera
expresa a los partidos y movimientos políticos que actualmente tienen
personería jurídica, pero no representación en el Congreso. Sin embargo, la lectura literal del parágrafo
transitorio 1º de esa norma permite deducirlo fácilmente, pues al referirse a
la conservación de la personería jurídica para quienes la tienen actualmente
reconocida y tienen representación en el Congreso es obvio concluir que,
contrario sensu, pierden la actual personería jurídica quienes no tienen
representación en el Congreso…”; vii) el
artículo 38 superior, en la medida en que el legislador desafilió de las
asociaciones que se habían constituido con todos los requisitos exigidos para
ello los partidos y movimientos políticos que no tienen representación en el
Congreso exigiendo en consecuencia un imposible, que es tener representación en
dicho órgano legislativo sin haber participado en elección alguna, sin
considerar que muchos movimientos y partidos político obtuvieron su personería
jurídica después de las elecciones del año 2002 y las próximas elecciones para
el Congreso se realizarán en el año 2006; viii) el artículo 40-2 y 3
constitucional, toda vez que los partidos y movimientos políticos no pueden
ejercer el derecho a tomar parte en las elecciones y otras formas de
participación democrática, ni formar parte de los partidos políticos libremente
si no tienen una debida representación en el Congreso, sin considerar lo que en
ese sentido señaló la Corte Constitucional en sentencia C-089 de 1994, de forma
tal que se hace necesaria la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones
acusadas con efecto retroactivo para que los partidos y movimientos que
perdieron la personería jurídica a consecuencia de dicha norma la recuperen y
puedan seguir asociados; ix) el artículo 58 superior, dado
que desconocen el respeto a los derechos adquiridos de los partidos y
movimientos políticos que obtuvieron su personería jurídica con el lleno de los
requisitos de ley, por el simple hecho de no tener representación en el
Congreso, especialmente si se considera que: “…Los derechos adquiridos que garantiza el artículo 58 constitucional,
son aquellas situaciones concretas consolidadas, en el caso que nos ocupa no es
una expectativa ya que los partidos y movimientos obtuvieron la personería
jurídica porque cumplieron con los requisitos que exige la Constitución y por
lo tanto tienen unos derechos adquiridos que no puede desconocer el Congreso y
haciéndolo en causa y provecho propio, únicamente para ellos, por el solo hecho
de ostentar el poder y ser quienes impulsaron y aprobaron ese adefesio…”; x) el artículo 83 de la Constitución Nacional, toda vez que los
únicos que tienen buena fe son los Congresistas y por tanto ésta no se presume
para los partidos y movimientos políticos que no tienen representación en el
Congreso; xi) el artículo 136-5
constitucional que prohíbe expresamente al Congreso y a cada una de sus Cámaras
Legislativas decretar actos de proscripción o persecución contra personas
naturales o jurídicas, y en el caso bajo estudio ocurrió así por el simple
hecho de que el partido o movimiento político no cuente con la debida
representación en el Congreso. En ese entendido, afirma que el parágrafo
transitorio que contiene las expresiones acusadas fue aprobado con el único
propósito: “…de desterrar a los partidos
y movimientos políticos que no tengan representación en el Congreso de la
República, ordenando con éste acto que desaparezcan automáticamente y sin
ninguna defensa, Causándole a los partidos y movimientos políticos que no
tienen representación en el Congreso el mayor daño posible, cual es el de
perder la personería jurídica, por un imposible de cumplir…”.
Finalmente, destaca que el tema de las expresiones
acusadas no corresponde a la materia
principal de dicha norma que es una reforma política, toda vez que: “…La Reforma Política no es un acto para
derogar las personerías jurídicas a los partidos o movimientos políticos por el
único motivo de no tener representación en el Congreso de la República, sin
haber participado en elección alguna…”
3.3 Advierte
de otra parte que “La Constitución
Política de Colombia nos enseña que para poder Reformar la Carta Magna mediante
ACTO LEGISLATIVO, se deben cumplir estrictamente 8 debates.
Pues bien Honorables Magistrados en el caso específico del ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2.003 EL ARTÍCULO 2 PARÁGRAFO TRANSITORIO 1, INCISO 1, no
cumplió con este mandato ya que solo fue incorporada esta Vulneración a los
Principios y Derechos Fundamentales en el segundo debate.
La Gaceta del Congreso No. 303 del 29 de Julio de 2.002 PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2002 SENADO Páginas 1 a 6 nada dijo del contenido del
Parágrafo Transitorio 1 Inciso 1 aquí cuestionado.
La Gaceta del Congreso No. 406 del 2 de Octubre del 2.002 PONENCIA PARA
PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 2.002 SENADO. Tampoco dijo
nada del contenido del Parágrafo Transitorio 1 Inciso 1.
La Gaceta del Congreso 437 del 22 de Octubre de 2.002 PONENCIA PARA
SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2.002 SENADO. No manifestó
absolutamente nada sobre el Parágrafo Transitorio 1 Inciso 1.
La Gaceta del Congreso 481 del 8 de Noviembre del año 2.002 TEXTO
DEFINITIVO DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2.002 SENADO. Aparece el
Parágrafo Transitorio y de su texto se lee claramente la Vulneración a los
Principios y Derechos Fundamentales, al Legislar en causa propia el Congreso de
la República que dice “LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS CON REPRESENTACIÓN EN EL
CONGRESO A LA VIGENCIA DE ESTE ACTO LEGISLATIVO, MANTENDRÁN SUS PERSONERÍAS
JURÍDICAS HASTA LAS SIGUIENTES ELECCIONES PARA ESCOGER MIEMBROS DEL CONGRESO”.
Por lo anterior Honorables Magistrados se deduce que solo tuvo 6 debates
el Parágrafo Transitorio, aquí
demandado, siendo a todas luces Inconstitucional.
Los requisitos y etapas que debe surtir para la expedición de los Actos
Legislativos, por corresponder cualitativamente a una función Constituyente,
son más difíciles y exigentes que los que se aplican en el trámite de las
leyes.
Así, el artículo 375 de la Constitución establece claros mandatos que
deberán ser observados al reformarse la Carta Política por el Congreso, entre
ellos; el trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios.
Y el art. 157 –1 C.P. y art. 144 ley 5/92 dicen que el proyecto debe
publicarse en la gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión
respectiva.
El art.160 C.P. dice el Acto Legislativo deberá tener informe de
ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá
dársele el curso correspondiente.
Pues bien Honorables Magistrados, nada de esto sucedió con el parágrafo
Impugnado y solo apareció en el 3° debate por obra y magia del espíritu santo (sic); por lo tanto no surtió los ocho
debates exigidos por la Carta para la expedición de este tipo de actos
reformatorios de la Constitución y se deben dar completos e integrales para que
lo aprobado tenga validez; como esto no sucedió infringe la cláusula de reforma
constitucional, siendo Inconstitucional el INCISO
PRIMERO DEL PARÁGRAFO TRANSITORIO 1 DEL ARTÍCULO 2 DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DEL 3
DE JULIO DE 2.003; por lo tanto comedidamente solicito a los Honorables
Magistrados declararlo INEXEQUIBLE con efectos retroactivos, para que los
Partidos y Movimientos Políticos que el Consejo Nacional Electoral les canceló
la Personería Jurídica el 9 de Junio de 2004 según resolución 1767, sigan
participando en la Democracia Colombiana”.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio referido, a través de apoderado
judicial, interviene en el presente proceso para solicitar que se declare la
constitucionalidad de los preceptos acusados, con fundamento en las
consideraciones que enseguida se sintetizan.
El interviniente afirma que de conformidad con lo
previsto en la Constitución Nacional, los actos legislativos solo pueden ser
declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos previstos en el
Título XIII, esto es por vicios de procedimiento en su formación. Al respecto cita la sentencia C-443 de 1998.
Aduce que de acuerdo con la doctrina nacional el
principio de buena fe es un parámetro según el cual cada uno debe celebrar sus
negocios, cumplir con sus obligaciones y en general ejercer sus derechos
mediante una conducta de fidelidad, en esa medida: “…es inobjetable que el principio en comento conjuga la dualidad
deber-derecho, en tanto reitera un imperativo ético que, frente a la situación
particular de los servidores públicos, no se agota con la simple observancia de
los parámetros de normalidad que rigen las relaciones sociales. De allí que la buena fe se constituya, además
en un fundamento inescindible de la seguridad jurídica que debe imperar en las
instituciones contemporáneas…”. Al respecto cita un aparte de la sentencia
C-281 de 1994.
En esos términos, indica que la presunción de buena
fe solamente puede ser desvirtuada probando debidamente que el agente estatal
ha obrado con mala fe, esto es ha ejercido actos contrarios a los que su
investidura obliga y por tanto sus acciones no se ejecutaron de buena fe.
Señala que el trámite que surtió el Acto
Legislativo No. 01 de 2003 se ajustó a lo previsto en el Título XIII de la
Constitución Política que establece los procedimientos que deben seguirse para
la reforma de la Carta fundamental.
Advierte que: “…La
Constitución establece que las comisiones y plenarias de las Cámaras pueden
hacer cambios a un proyecto de Ley o Acto Legislativo, y que las discrepancias
entre lo aprobado en una y otra Cámara no obliga a repetir todo el trámite, ya
que una comisión accidental de conciliación elabora un texto unificado en el
cual se armonizan las diferencias, el cual posteriormente es sometido a la
aprobación de las plenarias. Por esta
razón, no se requiere que los proyectos de acto legislativo tengan el mismo
texto durante los ocho debates, como lo pretende el actor, la única limitación
que establece la Carta Política, es que lo que no aparezca en el texto aprobado
en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tiene cabida en el segundo
período ordinario de sesiones ni se pueden ya introducir temas nuevos…”.
Señala que la discusión y aprobación del artículo
que contiene las expresiones acusadas, en la segunda vuelta se hizo con
fundamento en el que fue aprobado en primera vuelta, tal como se puede
constatar en la revisión del texto del Decreto No. 99 de 2003 y en ese sentido
se respetaron las disposiciones constitucionales y legales establecidas para el
trámite del proyecto de acto legislativo.
En esos términos, afirma que si las normas
constitucionales (artículo 160, inciso 2º) autorizan que durante el segundo
debate cada Cámara Legislativa se introduzcan cambios al proyecto de ley, es
apenas lógico que la correspondencia entre el proyecto inicial y el finalmente
aprobado no tiene que ser absoluta, especialmente si se considera que la
Constitución prevé la existencia de Comisiones de Conciliación que lo que
pretenden es flexibilizar el trámite legislativo con el fin de superar las
divergencias entre los textos aprobados en una y otra Cámara, que naturalmente provienen
de la facultad de ellas de modificar el proyecto originalmente presentado, tal
y como lo establece también el artículo 186 de la Ley 5a de 1992.
Concluye entonces que: “…no existe ningún vicio de forma en el trámite en la formación del
aparte acusado del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2003, el cual adiciona
el artículo 108 Superior, por cuanto el Congreso de la República tramitó este
precepto de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución; fue publicado antes de
darle trámite en las comisiones respectivas; aprobado en primero y segundo
debate en cada una de las Cámaras Legislativas, las ponencias respectivas tanto
en las comisiones como en las plenarias fueron publicadas antes de iniciarse
los debates correspondientes; entre el primero y segundo debate en cada Cámara
mediaron los términos a que alude el artículo 160 de la Constitución, y se
aprobó el quórum constitucional requerido en las plenarias de cada Cámara, como
parte del texto conciliado por la Comisión nombrada a tal fin por las mesas
directivas del Senado y de la Cámara…”.
2. Consejo Nacional Electoral
El Presidente del Consejo Nacional Electoral,
interviene en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la
constitucionalidad de las expresiones demandadas con base en los argumentos que
se resumen a continuación.
El interviniente recuerda que el Consejo Nacional
Electoral, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial
de las conferidas por los artículos 108 y 265 numerales 5 y 8 de la
Constitución, así como los artículos 3, 4 y 39, literal c) de la Ley 130 de
1994, profirió dos actos administrativos en relación con el tema de las
personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos i) Resolución No. 4150 de julio de 2003 “Por medio de la cual se reglamenta el
régimen de transición en materia de reconocimiento y pérdida de personería
jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos, y se deroga la Resolución No. 0369 de 2000”, esta norma
extendía en su artículo 5º la permanencia de las personerías jurídicas de los
partidos y movimientos políticos hasta el año 2006 y ii) Resolución No. 1767 de junio de 2004 “Por la cual se cancelan unas personerías jurídicas”, esta norma se
produjo como consecuencia de la declaratoria de nulidad del artículo 5 de la
Resolución No. 4150 de 2003.
Precisa que el Consejo de Estado mediante fallo del
18 de mayo de 2004 declaró la nulidad del artículo 5º de la Resolución No. 4150
de 2003, razón por la que: “…los partidos
y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida, pero sin
representación en el Congreso, al momento de entrar en vigencia el Acto
Legislativo No. 01 de 2003, perdieron su derecho a conservar su personería
jurídica, por lo cual se les canceló la personería jurídica en acatamiento del
fallo citado, mediante la Resolución No. 1767 de 2004…”.
Señala que la facultad de reglamentar el
procedimiento para el reconocimiento de las personerías jurídicas de los
partidos y movimientos políticos, así como la facultad de declarar la pérdida
de personería se encuentra atribuida constitucional, legal y reglamentariamente
al Consejo Nacional Electoral, de conformidad con lo previsto entre otras en el
artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
En esos términos, la regla general y expresa con
vocación de permanencia en relación con el reconocimiento y pérdida de
personería jurídica mientras no sea modificada o derogada es la contenida en el
artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
Destaca que: “…las
diferentes exposiciones de motivos y debates relativos a la aprobación del Acto
Legislativo 01 de 2003, fueron publicadas en las Gacetas del Congreso Nos. 303,
406, 437, 540, 567, 592 de 2002 y las Gacetas 81, 32, 146, 169, 220, 271, 301,
395, 328 y 417 de 2003”.
Advierte que la Corte Constitucional mediante
sentencia C-753 del 10 de agosto de 2004 se pronunció en relación con el
parágrafo transitorio (parcial) del artículo 15 del Acto Legislativo No. 01 de
2003 respecto del número de debates y la introducción de modificaciones en
proyectos de leyes o actos legislativos que se adelantan en el Congreso.
Considera que con fundamento en la sentencia
referida: “…lo argumentado por el actor
en el sentido que la pérdida de personerías jurídicas para los partidos y
movimientos que no tuvieran representación en el Congreso de la República, no
fue tema aludido por el Congreso de la República, es una aseveración que carece
de fundamento. El inciso primero del
parágrafo transitorio 1 del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2003 se
constituye en parte integral de toda Reforma Política. La reforma política del acto tantas veces
citado lleva envuelta la agrupación de partidos y la pérdida de personería
jurídica por parte de algunos partidos y movimientos que no se ajustan a los
nuevos requisitos exigidos por el Acto Legislativo 01 de 2003…”.
3. Academia Colombiana de Jurisprudencia
El Secretario de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, allegó a esta Corporación el concepto rendido por el académico
Cesáreo Rocha Ochoa sobre la demanda de la referencia mediante el que solicita
la declaratoria de constitucionalidad de las expresiones acusadas, con
fundamento en las razones que se resumen a continuación.
El interviniente advierte que no se pronunciará en
relación con la acusación por los vicios de forma supuestamente acaecidos
durante el trámite que surtió la disposición acusada, toda vez que no existen
suficientes elementos de juicio pues solamente se cuenta con las afirmaciones
del actor sobre el particular.
Considera que las expresiones acusadas: “…tienen por objeto garantizar los derechos
que les corresponden a los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica reconocida y con representación en el Congreso, para que puedan
cumplir con los fines en la vida del país, con los principios contenidos en sus
disposiciones estatutarias, y por ello, estando reunidos tales presupuestos,
pueda desempeñarse en la regularidad de la vida política y, en consecuencia
conservarán su personería jurídica hasta las siguientes elecciones del
Congreso, ‘que se realicen con posterioridad a la promulgación de dicho acto
legislativo’, dentro del presupuesto de que la representación en el Congreso
vigente sea efectiva y no se cause trastornos por lo tanto, al ejercicio de la
función legislativa por parte de los integrantes de tales partidos o
movimientos…”.
En esos términos, estima que la razón de la norma
constitucional es clara, toda vez que permite que se hagan efectivos los
derechos de los miembros de los partidos o movimientos políticos con asiento en
las Cámaras Legislativas que cuenten con el reconocimiento legal de su
personería, de forma tal que no tiene razón de ser que se mantenga la
personería jurídica a partidos o movimientos políticos que fueron derrotados en
las urnas y que por tanto no lograron una representación legal en el Congreso
Nacional y que por lo mismo no pueden realizar actos jurídicos al ser
desconocidas sus aspiraciones electorales.
Señala que las afirmaciones expuestas por el actor
en su demanda no tienen ningún fundamento jurídico y en consecuencia no resulta
evidente la contravención de las normas constitucionales invocadas como
quebrantadas.
Finalmente afirma que: “…De qué vale mantener una personería jurídica para un partido o
movimiento político que no tiene representación en el Congreso? Pueden tales asociaciones realizar actos o
hechos que produzcan consecuencias jurídicas en un marco de soledad electoral?
(…) los derechos son para ejercerlos y en este esquema estaríamos ante la
inexistencia del partido o movimiento político o al menos ante su ineficacia
jurídica, razón lógica para que se le retire el reconocimiento de la personería
jurídica, como reconocimiento del Estado para la validez de los actos de las
asociaciones u organizaciones políticas…”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de
la Nación, allegó el concepto de rigor, recibido el 20 de octubre de 2004, en
el que solicita a la Corte inhibirse en
relación con el cargo por sustitución de la Constitución y declarar exequibles
las expresiones demandadas por el cargo sobre vicios de trámite formulado en la
demanda, de conformidad con las consideraciones que se resumen enseguida.
La Vista Fiscal advierte que: “…el ciudadano Giraldo Giraldo, formula un
cargo por la existencia de un vicio de fondo que no es de la esencia de la
demanda de inconstitucionalidad propio del Acto Legislativo 01 de 2003, frente
al cual la Corte Constitucional, por expresa disposición del ordenamiento
superior –artículos 241, numeral 1 y 379 de la Constitución Política-,
únicamente posee la competencia para pronunciarse sobre su exequibilidad o
inexequibilidad por vicios de forma, salvo lo
dispuesto en la sentencia C-551 de 2003, cuyo criterio no resulta de
aplicación frente a los cargos que en esta ocasión, formula el actor por
violación del artículo 13 de la Carta Política, pues en la demanda no están
demostrados los supuestos que para el efecto fueron reseñados por la Corte
Constitucional para acometer el estudio de un acto legislativo cuando el poder
de reforma ha desbordado el límite de sus competencias en desarrollo de una
reforma constitucional…”.
Considera entonces que el
cargo planteado por el actor se encuentra formulado de manera genérica dado que
no desarrolla cuáles son los límites de la competencia que el Congreso excedió
o cuáles son las reglas aplicables a la reforma constitucional en concreto que
no son de la esencia de la misma, y menos aún las disposiciones superiores que
establecen los límites de competencia que se sugiere fueron vulnerados,
especialmente si se considera que: “…el
accionante parte del supuesto de existencia de un interés manifiesto de los
reformadores de la Norma Superior sin determinar cuál es dicho interés y sin
referir los criterios de carácter finalístico que materializan o evidencian la
actuación parcializada que se imputa al Constituyente Derivado, lo que hace
imposible la tarea de confrontación entre el contenido de la reforma misma y
los principios o valores constitucionales inherentes al Estado Social de
Derecho…”.
En esos términos, afirma que la mera referencia a
la violación del derecho a la igualdad por la situación de indefensión en que
se hallan los partidos y movimientos políticos que no tienen asiento en el
Congreso no comporta el carácter de argumentación suficiente para sustentar el
reparo de violación constitucional que se atribuye al inciso 1º del parágrafo
transitorio acusado, toda vez que la competencia atribuida por la Constitución
al Constituyente derivado no encuentra límites en la misma normativa para
establecer las reglas inherentes a la conservación de la personería jurídica de
los movimientos y partidos políticos, especialmente si se considera que no
existen reglas constitucionales que impongan la intangibilidad de la norma de
cuya reforma se ocupó el constituyente derivado, de forma tal que éste actuó en
ejercicio de sus competencias constitucionales. Al respecto cita la sentencia
C-1200 de 2003.
Luego de detallar el trámite surtido por el acto legislativo No. 01 de 2003 en el
Congreso, afirma que en manera alguna puede considerarse que el parágrafo
transitorio acusado haya desconocido los mandatos superiores relativos al
trámite de los actos Legislativos
Recuerda que de conformidad con lo previsto en el
artículo 375 superior, el trámite de los proyectos de actos reformatorio de la
Constitución debe hacerse en dos períodos ordinarios consecutivos y en el
segundo período sólo podrán debatirse aquellas iniciativas que fueron objeto de
discusión en el primer periodo de sesiones.
Señala que a su vez el artículo 225 de la Ley 5ª de
1992, modificado por el artículo 7º de la Ley 186 de 1995 y el artículo 226 de
la Ley referida, en armonía con lo previsto en el artículo 375 constitucional,
señalan que en la segunda vuelta no podrán debatirse las proposiciones no
presentadas en la primera vuelta.
Destaca que: “…uno
de los requisitos que señaló el Constituyente para marcar la diferencia entre
el trámite al que debe someterse la aprobación de un acto reformatorio de la
Constitución y aquel que corresponde a la ley ordinaria se encuentra el de
discutir y aprobar los textos de los actos legislativos en ocho (8) debates con
la expresa prohibición de introducir en la segunda vuelta, textos que no
correspondan a iniciativas discutidas y aprobadas en la primera vuelta, salvo
que el texto introducido durante la segunda vuelta, textos que no correspondan
a iniciativas discutidas y aprobadas en la primera vuelta, salvo que el texto
introducido durante la segunda vuelta haga parte de la esencia de los temas
aprobados en la primera legislatura (sentencia C-614 de 2002)…”.
Considera que el contenido normativo que comporta
el inciso 1º del parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto Legislativo 01
de 2003, guarda relación directa con lo discutido y aprobado en la primera
vuelta dentro de la reforma propuesta al artículo 108 de la Constitución
Nacional, toda vez que la expresión “los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente
y con representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las
siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la
promulgación del presente Acto Legislativo, de cuyos resultados dependerá que
la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución”, se
introdujo con esa redacción en la sesión Plenaria del Senado de la República en
la primera vuelta (Gaceta del Congreso No. 146 de 2003), de forma tal que desde
un comienzo y a lo largo de los ocho debates que se surtieron para la aprobación
de la reforma al artículo 108 de la Constitución, el aspecto relativo al
otorgamiento y pérdida de las personerías jurídicas de los partidos,
movimientos políticos y grupos representativos de ciudadanos estuvo presente y
fue discutido por las Comisiones Constitucionales y por las plenarias de una y
otra Cámara Legislativa.
En ese sentido, hace énfasis en que: “…El aparte demandado, fue discutido y
aprobado con todas las formalidades inherentes a una Reforma Constitucional en
la primera vuelta en la Cámara de Representantes (Gacetas del Congreso números
562 del 6 de diciembre de 2002 y 592 del 16 de diciembre de 2002). Incluso el texto aprobado por la Cámara de
Representantes en la primera vuelta que contiene el parágrafo cuestionado, fue
conciliado por la Comisión accidental designada para tal fin (Gacetas del
Congreso números 32 del 4 de febrero de 2003 y 81 del 5 de marzo de 2003)…”.
Advierte que en la segunda vuelta, no obstante que
la Comisión Primera del Senado no lo propuso, el segmento normativo que reformó
el artículo 108 superior, inherente a la conservación de las personerías
jurídicas para los partidos y movimientos políticos con representación en el
Congreso sí fue considerado, toda vez que la Comisión Primera del Senado al
fusionar el texto de las reformas a los artículos 107 y 108 de la Constitución
lo excluyó del texto del proyecto que venía aprobado en la primera vuelta y
como proposición sustitutiva que posteriormente fue aprobada por la Comisión
referida, defiriendo a la ley la reglamentación relacionada con la obtención y
el mantenimiento de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos
políticos.
Destaca que: “…Al
ser considerada la reforma de los artículos 107 y 108 de la Constitución
Política, la plenaria del Senado de la República, incluyó nuevamente una
reforma separada de los citados artículos y retomó el texto del parágrafo 1,
aprobado en la primera vuelta el cual consideraba la posibilidad de que los
partidos políticos y movimientos políticos con personería jurídica y con
representación en el Congreso de la República conservaran tal personería hasta
las siguientes elecciones para Congreso.
Dicho texto se mantuvo durante los debates restantes de la segunda
vuelta (Gacetas del Congreso números 190 del 7 de mayo de 2003, 271 del 11 de
junio de 2003, 301 del 18 de junio de 2003 y 356 del 25 de julio de 2003)…”, esa
reforma fue acogida por la Comisión de Conciliación designada para el efecto
(Gaceta del Congreso No. 328 de 2003) y constituye el texto definitivo del inciso
1º del parágrafo 1º del artículo 108 de la Constitución (Gaceta del Congreso
No. 417 de 2003).
En ese entendido, considera que el texto del inciso
1º del parágrafo transitorio 1º del artículo 2º contentivo de las expresiones
acusadas: “…sí fue considerado en los
debates de la primera y segunda vueltas en las Comisiones Constitucionales
Permanentes del Senado y la Cámara de Representantes así como en las sesiones
plenarias de estas mismas Corporaciones, en dos ocasiones para excluirlo por
existir propuestas sustitutivas –debates de Comisión en el Senado de la
República- sustituyendo su contenido por las facultades legales para regular el
tema de las personerías jurídicas de los movimientos y partidos políticos y, en
los demás casos para aprobarlo, razón suficiente par afirmar que desde el punto
de vista formal, se cumplió con la exigencia legal y constitucional de analizar
la reforma en dos períodos ordinarios en los cuales se surtieron los ochos (8)
debates reglamentarios, sin que en dichos debates se advierta la presencia de
vicios que conduzcan a la inexequibilidad de la reforma por este aspecto…”.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 1°
de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia.
2. Inhibición de la Corte. Reiteración de los criterios expuestos en la
Sentencia C-1124 de 2004
La Corte constata que la acusación formulada por el actor en el presente
proceso contra el primer inciso del
parágrafo transitorio 1 del artículo
2 del Acto Legislativo 01 de 2003 es
prácticamente idéntica a la formulada dentro del proceso D-5203 contra el mismo parágrafo que culminó con la
Sentencia C-1124 de 2004 donde la
Corporación resolvió no pronunciar una sentencia de fondo.
En efecto, en ese, como en el presente proceso, la acusación formulada
por el demandante aludía al “abuso del poder del Legislador” por cuanto este “legisló en causa propia y en detrimento de los partidos políticos más
débiles, que habían cumplido con los requisitos de creación establecidos por la
Constitución Política y habían sido creados recientemente” así como a que “el texto del parágrafo acusado desconoce
derechos fundamentales -que el Congreso no puede modificar en su calidad de
constituyente derivado-, por lo que la norma constituye una derogación o
sustitución de la Constitución, para lo cual el Congreso no está autorizado”
[1][1].
La formulación de dicha acusación coincide igualmente con la que hace el
actor en el presente caso en relación con la supuesta vulneración de las normas
que rigen el trámite de los actos legislativos
respecto del no cumplimiento de los ocho debates exigidos para su
aprobación -acusación que como ocurrió
en esa oportunidad se formula de manera
genérica y prácticamente en los mismos términos-.
Las únicas variantes en el
presente caso consisten en que el actor
considera vulnerados numerosos artículos de la Constitución (Preámbulo, 1,
5, 9, 13, 14, 16, 18, 20, 29, 38 y 40, numerales 2 y 3, 58, 83 y 136-5 C.P.),
al tiempo que enuncia la supuesta
vulneración del principio de unidad de materia (art. 158 C.P.).
Dado que como pasa a exponerse
efectuado el análisis que corresponde a esta etapa procesal[2][2], ninguno de los elementos de la acusación
formulada permite el pronunciamiento de la Corporación, la Corte reiterará los
criterios expuestos en la sentencia C-1124 de 2004 y se inhibirá para emitir pronunciamiento de
fondo.
2.1 Inhibición en relación con la
acusación formulada por abuso de poder y
sustitución de la Constitución y por el
desconocimiento de los textos superiores
enunciados en la demanda (Preámbulo, 1, 5, 9, 13, 14, 16, 18, 20, 29, 38 y 40,
numerales 2 y 3, 58, 83, 136-5 y 158 C.P)
Para el actor con la expedición de las expresiones acusadas “el Congreso legisló en causa propia,
vulnerando el derecho a la igualdad, al desconocer la debilidad en que se encuentran los partidos y movimientos
políticos sin representación en el
congreso y los cuales cumplían con los requisitos que exigía la constitución para conservar la
personería jurídica por ser de creación reciente”. Así mismo afirma que “El Congreso de la República no tiene
competencia para proferir esta clase de actos abusando de su poder por ser un
constituyente derivado y no puede cambiar la Constitución a su antojo
modificando artículos de la Constitución relacionados con los derechos
humanos”. Igualmente que con su actuación habría vulnerado el Preámbulo, y los artículos 1, 5, 9, 13, 14,
16, 18, 20, 29, 38 y 40, numerales 2 y 3, 58, 83, y 136-5 de la
Constitución, al tiempo que habría
desconocido el principio de unidad de materia (art. 158 C.P).
Frente a la acusación así formulada, en cuanto al supuesto abuso de
poder del Legislador y la supuesta sustitución de la Constitución, la Corte
debe reiterar las consideraciones hechas
en la Sentencia C-1124 de 2004.
Allí se señaló en efecto, claramente, que la Corte tiene a su cargo la
verificación de la concordancia normativa entre los textos de la Constitución y
las normas que se demandan, pero en manera alguna está llamada a enjuiciar la
conducta política del Congreso.
Al respecto debe reiterarse lo siguiente:
“El demandante sostiene que la
norma acusada incurre en violación del artículo 13 de la Carta Política porque
mediante la expedición del Acto Legislativo demandado, en el parágrafo
transitorio particularmente acusado, el Congreso legisló en causa propia y en
detrimento de los partidos políticos más débiles, que habían cumplido con los
requisitos de creación establecidos por la Constitución Política y habían sido
creados recientemente.
Para la Corte Constitucional, el
planteamiento del cargo de la demanda supone una acusación por abuso de poder
del legislador que, evidentemente, no puede ser debatida en el marco de una
acción pública de inconstitucionalidad.
El fin central de la acción
pública de inconstitucionalidad es el control de constitucionalidad del texto
de las disposiciones legales. El análisis que corresponde a esta función de
control es meramente jurídico y depende, fundamentalmente, del texto de las
disposiciones normativas enfrentadas. En este sentido, el examen de constitucionalidad
de una disposición legal es un examen abstracto que se limita a cotejar el
valor y alcance normativo de dos disposiciones jurídicas. En ese marco de
acción, la Corte Constitucional no está habilitada para evaluar el
comportamiento político del Congreso cuando expide sus disposiciones legales.
Acusaciones como la que sustenta el cargo de inconstitucionalidad estudiado,
que se explican con frases como: “Mucho menos la Corte puede avalar las
actitudes de los Congresistas cuando abusan de su poder, legislan en causa
propia, sin importarles los derechos humanos destruyendo la Constitución, para
perpetuarse en el poder como lo hacen los dictadores, que no tienen ni dios ni
ley”, exceden, sin más, el ámbito de control que ejerce la Corte, pues se enmarcan
en el ámbito de reflexión política del Congreso.
De tal forma que si el Congreso
actuó en causa propia o en causa ajena, de si con su conducta pretendió
favorecer los intereses de los partidos configurados y desamparar los partidos
y movimientos políticos de reciente creación y, en suma, si detrás de la norma
que se acusa existe un abuso del poder legislativo, dicho asunto escapa por
completo al análisis que corresponde realizar a la Corte en el marco de una
acción pública de inconstitucionalidad.
La Corte -se repite- tiene a su
cargo la verificación de la concordancia normativa entre los textos de la
Constitución y los de las leyes que se demandan, pero en manera alguna está
llamada a enjuiciar la conducta política que está detrás de la actividad del
Congreso. De allí que la Corporación haya dicho que “El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[3][3] que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[4][4]. En este caso, el cargo por el cual se acusa
al Congreso de legislar en causa propia, abusando del poder conferido, es un
cargo no sustentado, vago, impreciso e indeterminado que no se desprende del
texto de la norma acusada ni se relaciona directamente con ella.”[5][5]
Cabe destacar que en dicha sentencia la Corte hizo
énfasis así mismo sobre la especial
carga argumentativa que asiste al actor
que pretende que se declare la inexequibilidad de un Acto Legislativo con
fundamento en un cargo por sustitución de la Constitución por lo que no basta
afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o
se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos
suficientes, que tal cambio implica la sustitución de la Constitución vigente.
Al respecto debe en consecuencia reiterarse por la Corporación lo siguiente:
“(E)l demandante también indica
que el texto del parágrafo acusado desconoce derechos fundamentales -que el
Congreso no puede modificar en su calidad de constituyente derivado-, por lo
que la norma constituye una derogación o sustitución de la Constitución, para
lo cual el Congreso no está autorizado.
En relación con este cargo, la
Sala Plena considera que no existe una argumentación suficiente que amerite un
pronunciamiento de fondo, tal como pasa a explicarse.
En la Sentencia C-551 de 2003, a
propósito de la revisión de la Ley 796 de 2003 por la cual se convocó a un
referendo nacional, la Corporación aseguró que la competencia de reforma
constitucional que ejerce el Congreso no es una competencia absoluta, sino que
se ejerce dentro de ciertos límites. Tras admitir que la competencia
reformatoria constitucional del Congreso de la República es presupuesto
jurídico del procedimiento de adopción del acto legislativo, por lo cual la
Corte tiene competencia para estudiarla a efectos de verificar su concordancia
con la Constitución[6][6], el Tribunal manifestó
que “el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites
materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la
posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad.[7][7]” En este sentido, la
Corte recalcó:
“El Constituyente derivado no
tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente
establece el orden jurídico y por ello,
cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se
limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está,
por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución
de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras
palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no
puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se
estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría
minando las bases de su propia competencia. .”[8][8]
Ahora bien, el hecho de que el
control jurisdiccional ejercido por la Corte se despliegue en los términos
indicados por la jurisprudencia significa que en una demanda por sustitución
constitucional contra una reforma constitucional el actor debe sustentar
plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta, por tanto,
afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o
se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos
suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.
La Corte reconoce que la carga
argumentativa se incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar
una reforma constitucional por considerarla constitutiva de sustitución
constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria
si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la
decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza
misma de las disposiciones que se cotejan.
En el caso particular, la Corte
no encuentra que el actor haya justificado suficientemente su aserto en el
sentido de demostrar cómo el cambio en las condiciones de conservación de la
personería jurídica de los partidos y movimientos políticos implica una
sustitución o una derogación de la Constitución Política. Entiende que el actor
ilustra una transformación en las condiciones de acceso al espectro
democrático, pero no considera que se haya explicado por qué dicho cambio
constituye la abrogación de la Constitución vigente.
En este sentido, la Corporación
considera que el cargo también es inepto y por ello se inhibirá de emitir
pronunciamiento de fondo respecto del mismo.”[9][9]
A partir de los criterios así expuestos es claro
que en el presente caso, frente a la acusación formulada por el abuso de poder del Congreso y por la
supuesta sustitución de la Constitución, lo que procede es abstenerse de
emitir pronunciamiento de fondo como se señaló en la referida sentencia C-1124
de 2004.
Ahora bien, frente a la acusación
formulada por la supuesta vulneración de el
Preámbulo y de los artículos 1, 5, 9, 13, 14, 16, 18, 20, 29, 38 y 40,
numerales 2 y 3, 58, 83, y 136-5 de la Constitución, la Corte constata que lo que el actor formula
es una acusación por
desconocimiento material de artículos específicos de la Constitución,
frente a la cual la Corte carece de
competencia[10][10]
como se desprende de la simple lectura del texto de los artículo 241-1 y 379
superiores[11][11]
por lo que en relación con los mismos
está Corporación deberá igualmente inhibirse de hacer pronunciamiento de
fondo.
En relación con la acusación por la supuesta
vulneración del principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), cabe señalar
además que el actor no sustenta la acusación que formula[12][12]
y en este sentido es claro que, de
acuerdo con reiterada jurisprudencia[13][13],
se configura igualmente al respecto la ineptitud sustancial de la demanda.
3. Inhibición de la Corte en
relación con la acusación por violación del trámite en la aprobación del inciso
acusado. Reiteración de los criterios expuestos en la Sentencia C-1124 de 2004
La Corte
encuentra, de otra parte, que la
acusación contra el primer inciso del parágrafo 1° del artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2003 en relación con el supuesto desconocimiento del mandato
superior (art. 375 C.P.) que establece la exigencia de ocho debates en el trámite de los actos legislativos fue formulada
por el actor en términos
prácticamente idénticos a los que en su momento se formularon por el demandante
en el proceso D-5203 que culminó con la Sentencia C-1124 de 2004.
En consecuencia al respecto deben
reiterarse los argumentos que se expusieron en dicha sentencia y que llevaron a
la Corte, como ha de ser en el presente caso, a inhibirse para emitir un
pronunciamiento de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda. Reitera la Corte
lo siguiente:
“Dice el demandante que en el
trámite de aprobación del parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2003 –que modificó el artículo 108 de la Constitución
Política- se incurrió en un vicio de inconstitucionalidad al no dársele al
parágrafo el número de debates reglamentarios previstos en la Carta.
Efectivamente, advierte que el segmento indicado no fue incluido en el proyecto
original, como tampoco lo fue en la ponencia para primer debate ante la
comisión constitucional permanente del Senado de la República, ni en la
ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado. Según el impugnante, el
parágrafo vino a incluirse, finalmente, en el texto definitivo aprobado por el
Senado, publicado en la Gaceta N° 481 de 2002.
No obstante, revisado el texto de
la demanda, esta Sala constata que los cargos de la misma no desarrollan
suficientemente el vicio de inconstitucionalidad alegado. Como ya se dijo, el
libelo se estructura sobre la afirmación de que el parágrafo en cuestión no
tuvo los ocho debates reglamentarios, para demostrar lo cual se precisa que el
texto del proyecto de acto legislativo no fue incluido en la ponencia para
primer debate en el Senado y tampoco en la ponencia para segundo debate en la
plenaria. En el fondo, lo que el demandante plantea es un vicio de
inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad de los
proyectos de ley. Sin embargo, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, para que un cargo de inconstitucionalidad por violación de
dicho principio se considere sustancialmente apto, se requiere que el
demandante demuestre, no sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su
contenido normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se
inserta; en otras palabras, que aquél resulta absolutamente novedoso al
continente normativo.
Dicha exigencia es entendible si
se tiene en cuenta que, por disposición de varias preceptivas constitucionales
y legales, la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones a los
proyectos de ley es una práctica legítima y permitida. Así, por ejemplo, el
artículo 160 de la Constitución Política permite que, durante el segundo
debate, cada cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que considere necesarias. Igualmente, el artículo 178 de la Ley 5ª
de 1992 (Reglamento del Congreso) habilita a la Plenaria para introducir
modificaciones al proyecto de ley que se estudia, sin necesidad de que aquellas
regresen a la Comisión para ser nuevamente discutidas. Del mismo modo, el
artículo 177 del Reglamento del Congreso da vía libre a la Plenaria para
modificar el proyecto remitido por la Comisión, para lo cual establece un
sistema de conciliación que permite reconsiderar las discrepancias. El artículo
186 del mismo Reglamento prescribe, por su parte, que las disposiciones nuevas o
distintas introducidas por una cámara serán consideradas como discrepancias,
indicando con ello que las cámaras sí pueden introducir modificaciones al texto
del proyecto original. Finalmente, aunque con ello no se agote el tema, el
artículo 226 de la Ley 5ª prescribe que “El cambio o modificación del contenido
de las disposiciones, en la segunda "vuelta", siempre que no altere
la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma, podrá ser considerada y debatida”.
En este sentido, si las normas
constitucionales y legales que regulan el trámite de aprobación de las leyes en
el Congreso parten de la base de que las cámaras pueden introducir
modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o que provienen de
la otra cámara, para impugnar la inclusión de una norma en un proyecto de ley
no basta con que el demandante afirme, simple y llanamente, que la norma no
estaba incluida en el proyecto original y que apareció en un momento posterior
del debate. Gracias a la permisión constitucional y legal, al demandante le
corresponde indicar, como requisito sustantivo de la demanda, por qué esa
modificación, por qué esa novedad -claramente identificada en la demanda- es
violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la potestad
general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras.
Nuevamente, el hecho de que la
Constitución y la ley autoricen introducir modificaciones a los proyectos de
ley durante su trámite en el Congreso extrema el rigor con que debe plantearse
el cargo por violación del principio de consecutividad, pues impone al
demandante el análisis del carácter verdaderamente novedoso de la norma
acusada.
La anterior no es una exigencia
reciente de la jurisprudencia. La Corte Constitucional, en Sentencia C-992 de
2001, cuando estudió la procedibilidad de una demanda por vicios de forma
dirigida contra la Ley 633 de 2001, llegó a una conclusión idéntica al advertir
que, frente a la normatividad constitucional y legal, es el actor el que debe explicar
por qué la introducción de una nueva norma durante el trámite legislativo de un
proyecto de ley es contraria a la potestad modificatoria general de los
proyectos que tienen las cámaras. Sobre este particular, dijo:
“Se tiene entonces que, no basta con
establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de
lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una
modificación o adición producida en los
términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el
cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad
no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido.
De esta manera, para estructurar un cargo por violación del principio de
consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso,
a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de
lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la
Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso.
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de
constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las
siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos
que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta,
respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por
las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de
conexidad con lo discutido en el primer debate.
La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de
constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios
de identidad y de consecutividad. (Sentencia C-992 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar
Gil)
En la misma providencia, la Corte advirtió que de no imponerse esta
exigencia al demandante, el juez constitucional se vería abocado a revisar
oficiosamente todos los debates en los que se discutió y aprobó la norma
tildada de inconexa con el fin de detectar el vínculo deprecado por el
demandante, lo cual excede las funciones del tribunal constitucional. En
relación con este punto, la Corte dijo:
“En general, de aceptarse la pretensión del actor sería necesario
concluir que la Corte, oficiosamente, a partir de la comparación que el
demandante haga entre los textos aprobados en primer y en segundo debates,
tendría que adelantar un minucioso examen de la totalidad de los debates que
sobre un proyecto de ley se hayan cumplido en las plenarias, para constatar si
en los textos que registran diferencia, hay alguna relación de conexidad con el
contenido material de lo aprobado en la comisión, y en general si no está
presente alguna de las condiciones que dan sustento constitucional a tal variación.
Sin embargo, uno de los elementos centrales del sistema de control de
constitucionalidad que rige en Colombia es, precisamente, el de que la Corte no
puede proceder de oficio y que su competencia, cuando se demande una norma por
virtud de la acción pública de inconstitucionalidad, se deriva de los cargos
que sean adecuadamente formulados por el demandante.
Como en el presente caso, respecto de los presuntos vicios de trámite en
la aprobación de la Ley 633 de 2000 el demandante no presenta de manera adecuada
los cargos, la demanda es inepta y la Corte habrá de inhibirse de realizar un
pronunciamiento por este concepto. (Sentencia C-992 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil)”
En el caso particular, la Sala
adoptará una decisión similar a la citada, pues el demandante se limita a
señalar que el parágrafo acusado fue introducido después del primer debate ante
la Comisión permanente del Senado de la República, en el texto definitivo
aprobado por la plenaria de esa cámara legislativa, pero no explica por qué dicha
inclusión es a tal punto novedosa que quebranta el principio de consecutividad
del proyecto de ley puesto a consideración del Congreso. En consecuencia, la
Corte se inhibirá de analizar de fondo este cargo.”[14][14]
En ese orden de ideas por
no darse respecto de los elementos de la
acusación formulada por el actor contra las expresiones acusadas contenidas en
el primer inciso del parágrafo transitorio 1 del artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2003 los presupuestos que permiten que la Corporación se pronuncie de fondo, pues como ya se señaló
i) la acusación por sustitución de la Constitución se formuló de manera genérica y sin cumplir con la carga argumentativa
mínima necesaria para su estudio
ii) se plantean cargos por
violación material de artículos específicos de la Constitución respecto de los
cuales la Corte carece de competencia iii) tampoco se sustentó la acusación por
la supuesta vulneración del principio de unidad de materia iv) la acusación por el supuesto
incumplimiento del mandato superior que exige ocho debates se formuló de manera
genérica y sin cumplir con la carga
argumentativa mínima necesaria para su estudio, la Corte se inhibirá en el presente caso y
así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Por las razones señaladas en esta providencia, INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la
acusación formulada contra el inciso primero del parágrafo transitorio 1º del
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 108 de la
Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la
presente sentencia por encontrarse en comisión debidamente autorizada por la
Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
[1][1] Ver Sentencia C-1124/04 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra A.V. Humberto Sierra Porto
[2][2] Ver, entre otras las sentencias C-584/01 y
C-300/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis,
C-329/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[3][3] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[4][4] Sentencia
C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5][5] Sentencia C-1124/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
A.V. Humberto Sierra Porto.
[6][6] Esta proyección de los problemas de competencia, tanto
sobre los vicios de procedimiento como sobre los vicios de contenido material,
es clara, y por ello tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado, de
manera reiterada, que la competencia es un presupuesto ineludible del
procedimiento, a tal punto que el procedimiento está siempre viciado si el
órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más de que su
actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable. Sentencia
C-551 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[7][7] Ibídem.
[8][8] Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett
[9][9] Sentencia C-1124/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
A.V. Humberto Sierra Porto
[10][10] Ver, entre otras, la Sentencia C-865/01 M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[11][11] ARTÍCULO 241. A
la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de
la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones:
1.Decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios
de procedimiento en su formación.(…)
ARTÍCULO
379. Los Actos Legislativos, la
convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la
Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se
violen los requisitos establecidos en este título.
La acción pública contra estos actos sólo
procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 2.
[12][12] El actor se leimita en efecto a señalar e que el tema
de las expresiones acusadas no
corresponde a la materia principal de dicha norma que es una reforma política,
toda vez que: “…La Reforma Política no es
un acto para derogar las personerías jurídicas a los partidos o movimientos
políticos por el único motivo de no tener representación en el Congreso de la
República, sin haber participado en elección alguna”.
[13][13] Al respecto cabe
recordar por ejemplo que en las
sentencias C-540, C-579, C-585 de 2001, esta Corporación recordó que es una
carga mínima de todo demandante indicar concretamente cuál o cuáles son las
razones específicas que implican que ciertas disposiciones desconocen la regla
de unidad de materia, sin que sea suficiente que el actor mencione
genéricamente los distintos capítulos y temas de la ley, y afirme que son muy
heterogéneos. Dijo al respecto esta Corte en la sentencia C-540 de 2001, MP
Jaime Córdoba Triviño, fundamento 2 b:
“En
el caso presente el demandante se limitó a señalar que la integridad de la Ley
617 viola el artículo 158 del Texto Fundamental porque toca diferentes
temas -económico, fiscal, administrativo
y presupuestal-, desconociendo con ello no solo el sentido del principio de
unidad de materia sino también la línea jurisprudencial que de tiempo atrás ha
elaborado esta Corporación.
Ante
ello, la Corte encuentra manifiestas deficiencias en la formulación del cargo
relativo a la violación del principio de unidad de materia. Por una parte, el actor no trata como una
unidad la proposición contenida en el artículo 158 de la Carta, retoma de ella
sólo la exigencia de que todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y desvincula de la argumentación todo lo relacionado con la
inadmisibilidad de las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
la materia de la ley. Por otra parte, la
Corte advierte que por ninguna parte aparece una secuencia argumentativa que
permita conocer los motivos por los cuales se estima que se ha vulnerado el
principio de unidad de materia, es decir, encuentra que se ha incumplido el
deber que tiene el actor de exponer
"las razones por las cuales dichos textos se estiman violados".
En esa oportunidad, la Corte se
inhibió de conocer de una acusación genérica contra la totalidad de la ley por
desconocimiento de la regla de unidad de materia, por considerar que la demanda
era inepta, en la medida en que el demandante no concretó las razones de su
acusación ni las disposiciones concretamente atacadas. Ese criterio fue
reiterado por la sentencia C-579 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett,
fundamento 3, que se inhibió también de conocer una acusación contra la
totalidad de la Ley 617 de 2000 por violación de la regla de unidad de materia.
Específicamente dijo al respecto esta Corte:
“Si un ciudadano pretende que la Corte efectúe el
control constitucional de una determinada disposición, por considerarla lesiva
del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un triple
señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de
las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con
dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas
señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan
el artículo 158 Superior. Ello constituye una aplicación elemental de lo
dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el cual se exige que
las demandas de inconstitucionalidad contengan una exposición de las razones
por las cuales los ciudadanos acusan a las normas legales de violar la Carta
Política.
(....)
Pues bien, en este caso los demandantes omitieron
cumplir con uno de los requisitos enunciados, dado que no explicaron por qué no
existe, en su criterio, conexión alguna entre el propósito de la ley 617/00,
que es de saneamiento y racionalización fiscal de los entes territoriales, y la
regulación de las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos
territoriales. Se limitan, simplemente, a indicar que se trata de temas
diferentes, los cuales, a pesar de la voluntad de la mayoría de los miembros
del Congreso, no podían ser regulados en un mismo cuerpo legal”.
Por
su parte, la sentencia C-585 de 2001, MP Alfredo Beltrán Sierra, fundamento 2,
reiteró nuevamente ese criterio y también se inhibió de conocer de un ataque
contra la mencionada ley por violación de la regla de unidad de materia. Dijo
entonces esta Corporación:
“Si el actor formula un cargo por violación del
artículo 158 de la Carta Política, a él le corresponde la demostración de que
las distintas normas que forman parte del proyecto carecen de unidad temática,
pues, conforme a lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, no
basta con mencionar la norma constitucional que se dice infringida, sino que,
es indispensable que el actor precise la razón de la violación de la norma
constitucional mediante el juicio de comparación entre el contenido normativo
de la disposición legal objeto de la acción de inconstitucionalidad y la norma
de rango superior contenida en la Carta Política. Ello no se hizo en este caso y, por
consiguiente, en razón de tal defecto sustancial de la demanda, no queda a la
Corte solución distinta a la de la inhibición”.
[14][14] Sentencia C-1124/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
A.V. Humberto Sierra Porto.