Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 93, parcial, y 121, parcial, de la
Ley 633 de 2000 “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento de los Fondos Obligatorios para la Vivienda
de Interés Social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
Rama Judicial”
Actora:
Adelaida
Salazar Noreña
Magistrado
ponente:
Dr. MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos mil
dos (2002).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Adelaida Salazar
Noreña presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 93,
parcial, y 121, parcial, de la Ley 633 de 2000
“por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento de los Fondos Obligatorios para la Vivienda
de Interés Social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
Rama Judicial”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
El texto de las disposiciones objeto de la
demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 44.275 del
29 de diciembre de 2000, es el siguiente:
“Ley 633 de 2000
(diciembre 29)
“Por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento de los Fondos
Obligatorios para la Vivienda de Interés Social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 93. Interprétase con autoridad el texto del
literal d) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en el sentido que
se entiende incorporada en dicha norma la prohibición de gravar con el impuesto
de industria y comercio las actividades de apoyo, fomento y promoción de la
educación pública, que cumplen los Organismos del Estado en desarrollo de su
objeto social, dentro de los fines del artículo 67 de la Constitución Política
y los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad
Social, en el porcentaje de la Unidad de Pago por Capitación –UPC- destinado
obligatoriamente a la prestación de los servicios de salud, los ingresos
provenientes de las cotizaciones y los ingresos destinados al pago de las
prestaciones económicas, conforme a lo previsto en el artículo 48 de la
Constitución Política.
Artículo 121. Interprétase con
autoridad que las actividades desarrolladas conforme a la Ley, por la
Nación, sus establecimientos públicos, Superintendencias y Unidades
Administrativas especiales del orden nacional, tienen el carácter de funciones
administrativas, no sujetas ellas, ni sus ingresos, al impuesto de industria y
comercio.
Se subrayan los
apartes demandados.
Los artículos demandados de la Ley 633 de
2000 “violan abiertamente la intención de la norma constitucional en sus
artículos 287, numeral 3, y 294” por las razones que a continuación se resumen:
1. No existe justificación objetiva y
suficiente para que la ley intervenga en el derecho que les asiste a los
municipios de administrar sus recursos propios, elemento que hace parte del
reducto mínimo de autonomía territorial que debe respetar la ley. En el presente caso, resulta evidente la
violación al principio de autonomía que la Constitución le reconoce a las
entidades territoriales, “pues no está en discusión el origen endógeno del
impuesto de industria y comercio” y, en ese orden de ideas, “la frontera
denominada como el marco de la Constitución y la ley que define el artículo 287
de la misma Constitución, está necesariamente ligada a la naturaleza del
ingreso que se afecte, conservando en todo caso las circunstancias
excepcionales que permiten la injerencia del legislador y que deben entenderse
como extremas y evidentes”[1].
2. En el caso concreto de las disposiciones
demandadas “cuando el artículo 93 establece que se entiende incorporada en
dicha norma la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio
las actividades de…´ indiscutiblemente se está violando el precepto
constitucional de autonomía”[2]. Igual ocurre con “el artículo 121 demandado
por consagrar ´…que las actividades desarrolladas conforme a la Ley, por la
Nación, sus establecimientos públicos, Superintendencia y Unidades
Administrativas Especiales del orden nacional, tienen el carácter de funciones
administrativas, no sujetas a ellas, ni sus ingresos al impuesto de
industria y comercio…´”[3]. Por esta vía, “estamos frente a una
imposición legal que pretende ordenar el no cobro de los tributos que son de
propiedad del municipio, atropellando, así, el derecho que les asiste por
mandato constitucional” y desconociendo la prohibición existente respecto de la
concesión “de exenciones y tratamientos especiales sobre aquellos tributos que
se consideran propios de los municipios con el fin de asegurar su patrimonio”[4].
IV. INTERVENCIONES
Las ciudadanas María Magdalena Botía de Botía y Marleni Barrios
Salcedo, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
solicitan a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas demandadas,
por las razones que a continuación se resumen.
1.1. “Es innegable que el artículo
93 del la Ley 633 de 2000 tiene que ver con asuntos de competencia del Gobierno
Nacional como lo son el fomento de la educación pública y la salud; de allí
que, con su expedición, no se invadió la órbita de competencia de las entidades
territoriales ni el Congreso se extralimitó en sus funciones y las limitaciones
al régimen tributario precisadas en las normas demandadas se enmarcaron dentro
de sus competencias generales de señalar los lineamientos generales dentro de
los cuales pueden ejercer las competencias tributarias las entidades
territoriales, y son razonables y proporcionadas”[5]. Además, “la interpretación con autoridad que
realiza el legislador en el artículo 93 de la Ley 633 de 2000, respecto de los
recursos del Sistema General de Seguridad Social, atiende la destinación
específica que el artículo 48 de la Constitución Política le otorga a los
recursos de la seguridad social”[6].
1.2. “En cuanto al contenido del
artículo 121 demandado, tampoco es de la competencia de las entidades
territoriales determinar el carácter de las actividades que desarrollan la
Nación, las Superintendencias y las Unidades Administrativas Especiales del
orden nacional, luego con la misma, tampoco se vulnera la autonomía
territorial. Nótese que únicamente se
refirió a los organismos que cumplen funciones administrativas y no mencionó a
las empresas industriales y comerciales del Estado ni a las sociedades de
economía mixta”[7].
La ciudadana Amparo Merizalde de
Martínez, quien obra en representación del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, considera que las normas acusadas no vulneran la Constitución
Política y, por lo tanto, solicita a esta Corporación declarar su
exequibilidad. Este es el argumento en
el que funda su solicitud:
“No es válido el argumento del
demandante, al indicar, que el legislativo creó exenciones para la Nación, los
establecimientos públicos y unidades administrativas especiales, cuando existen
disposiciones que determinan y reiteran la prohibición a los Departamentos y
Municipios de gravar con impuestos las actividades exoneradas de los mismos,
como son las actividades administrativas que realizan los mismos”[8]. Así, “la disposición que creó el impuesto de
industria y comercio no ha sido modificada, ni tampoco ha incluido como hecho
generador del mismo, las actividades administrativas realizadas por las entidades
de la Nación y otros establecimientos del orden nacional”[9].
3. Intervención de la Asociación Colombiana
de Empresas de Medicina Integral
El ciudadano Oscar Emilio Guerra Morales,
en representación de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral,
intervino en el presente proceso para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas, con fundamento en la siguiente consideración:
“Es indudable que si las cotizaciones
recaudadas por las Entidades Promotoras de Salud, públicas y privadas,
pertenecen al Sistema General del Seguridad Social en Salud, dichos recursos
ostentan la naturaleza de “parafiscales” y, en consecuencia, dado su carácter
de recursos públicos que tienen destinación específica, están destinados
exclusivamente a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa,
en este caso, a la función de la seguridad social. Por consiguiente, no es admisible que los
mismos recursos sean afectados por tributos de orden local, ni nacional de
índole alguna”[10].
Actuando dentro del término procesal
previsto, el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2707
del 31 de octubre de 2001, solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad
de las normas acusadas, con fundamento en los siguientes argumentos.
1. “El legislador es el llamado a
determinar el hecho generador de los tributos incluidos los de carácter
municipal, como el que nos ocupa, y si éste considera que las actividades que
apoyan, fomentan o promocionan la educación pública o la salud no deben ser
gravadas con el impuesto de industria y comercio, ello no comporta una
intromisión en la autonomía que la Carta Política le reconoce a las entidades
territoriales para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones, puesto que dicha autonomía se circunscribe a la facultad que la
ley, las ordenanzas y los acuerdos les conceden a las autoridades de las
entidades territoriales para fijar las tarifas de las tasas y las
contribuciones, salvo cuando se trata de una ley de autorizaciones que al menos
contenga los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo ha de fijar
los elementos del tributo; pero como en el impuesto de industria y comercio el
legislador, en la Ley 14 de 1983, precisó el hecho gravable del tributo, los
órganos de representación popular de las entidades territoriales no se
encuentran habilitados para fijar aspectos que tengan que ver con este elemento
del impuesto de industria y comercio, como lo pretende la actora, pues de ser
así, se trasgredir la igualdad, ya que se daría el caso de que en unas
entidades territoriales se gravarían unas actividades y en otras entidades se
gravarían actividades distintas”[11].
2. Por otra parte “no se puede
olvidar la especial protección a la prestación de los servicios de salud y
educación que la Carta consagra en los artículos 49 y 67”[12].
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
2. Sobre
las normas objeto de la demanda.
Problema jurídico a resolver
Con este propósito, y toda vez que
las normas acusadas hacen parte de preceptos que interpretan con autoridad
disposiciones contenidas en otras normas a la Corte le corresponde,
inicialmente, resolver el siguiente problema
jurídico: ¿cuáles son los requisitos que debe cumplir una norma
interpretativa para que produzca los efectos de tal tipo de disposiciones en el
ordenamiento jurídico? La respuesta a este interrogante determinará si resulta
procedente que este Tribunal entre a estudiar el cargo relativo a la presunta
violación de la autonomía territorial por parte de las normas acusadas en los
términos expresados por la actora en su demanda.
3. De la naturaleza de las
disposiciones demandadas
El primer
asunto al que debe hacer referencia la Corte Constitucional guarda relación,
entonces, con la naturaleza de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000,
pues ésta es una materia esencialmente ligada a los apartes impugnados por la
actora en su demanda. Por esta razón, se
procederá a (i.) precisar los elementos que identifican la el contenido
de una norma interpretativa para, posteriormente, (ii.) apreciar si las disposiciones impugnadas son
de tal naturaleza y, (iii.) conformar la unidad de materia que se
precisa en esta oportunidad.
3.1. Sobre
el contenido de una norma interpretativa
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que cuando el legislador
decide interpretar con autoridad el contenido de otras disposiciones legales
–operación que doctrinalmente se reconoce como interpretación auténtica- busca
darle certeza al derecho y seguridad jurídica a las personas. Se ha afirmado entonces:
“En oportunidades el legislador en el
marco de sus competencias legislativas, expide normas que, por su carácter
posterior, se aplican de preferencia, modifican, derogan o interpretan normas
anteriores. En este último trabajo
legislativo se trata de fijar el contenido material de una ley que, a juicio
del legislador, quedó oscura, o durante su vigencia ha sido objeto de interpretaciones
que le confieren un contenido diverso, produciendo en oportunidades deterioro
de la certeza jurídica y de la finalidad perseguida por aquel, entendido éste
en sentido permanente, de suerte que en relación con los efectos jurídicos se
estima que es uno mismo el titular que expidió la ley anterior y el que luego
la interpreta. De este modo se respeta
el sustrato de estabilidad propio de la soberanía que expresa el ejercicio de
las funciones del órgano legislativo” [13].
Así, mediante
una ley interpretativa el legislador fija el sentido de una norma jurídica,
razón por la cual se hace necesario no sólo identificar con precisión la norma
que es objeto de interpretación sino respetar el marco material al que dicha disposición se refiere, pues de lo que
se trata es de señalar entre diferentes
posibilidades hermenéuticas, aquella que refleja el significado que el
legislador quería darle a la norma previamente expedida por él mismo. En palabras ya expresadas por la Corte:
“{A}dviértase
que una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos
posibles contenidos en otra disposición antecedente y de su misma jerarquía,
pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin perjuicio
de una diferente redacción textual, más descriptiva en cuanto a sus contenidos
materiales a fin de definir su alcance.
En efecto, la ley que interpreta a otra anterior es una orden
necesariamente posterior, que está dirigida a todos los operadores del derecho
y en especial a los jueces, para que apliquen en los casos concretos a
resolver, una lectura u opción interpretativa de un acto normativo de rango
formal y material de ley, y para que esto suceda, no obstante el ejercicio de
aproximación armónica entre los términos empleados en una y otra disposición,
como lo ordena la ley posterior”[14].
A lo
anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha agregado que la
interpretación con autoridad está encuadrada dentro del ejercicio de la función
legislativa del Congreso; de tal forma que “los límites de ésta para efectos de
fijar el sentido de la norma interpretada se someten a los parámetros
constitucionales que condicionan dicha función, así como al contenido mismo de
la ley que se interpreta, pues la actividad del mencionado órgano consiste en
expedir disposiciones que tiendan a aclarar o determinar su exacto sentido y
hacer posible su fácil y correcto entendimiento, con el efecto de la integración
final de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada”[15].
De esta manera, una norma legal
interpretativa debe cumplir con varios requisitos, sin los cuales se
desnaturaliza y carece de la virtud de integrarse a la norma interpretada. Primero, debe referirse expresamente a una
norma legal anterior. Segundo, debe
fijar el sentido de dicha norma anterior enunciando uno de los múltiples
significados plausibles de la norma interpretada, el cual pasa, por decisión
del propio legislador, a ser el significado auténtico que excluye las demás
interpretaciones de la norma anterior.
Tercero, no debe agregarle a la
norma interpretada un contenido que no estuviera comprendido dentro de su
ámbito material. Cuando se cumplen estos
requisitos la norma interpretativa tiene el efecto de integrarse a la norma
interpretada; en caso contrario, aquélla pierde su naturaleza interpretativa y
es en realidad una reforma o adición de la norma interpretada.
En este orden
de ideas, la norma que se autodenomina interpretativa no tiene esta naturaleza
cuando regula materias que a pesar de guardar una relación temática con las
normas interpretadas no fija el sentido de un precepto concreto sino que crea
una nueva disposición del régimen que se dice estar interpretando (sentencia
C-270 de 1993[16]);
o bien porque, aunque se puede constatar una relación próxima entre el objeto
de la norma interpretada y el de la norma interpretativa, se agregan nuevos
elementos a la normatividad
correspondiente que desbordan su ámbito original (v.g. Sentencia C-877 de 2000[17]). Con base en estas consideraciones se entrará
a establecer si los artículos demandados son normas interpretativas.
3.2. Sobre
el artículo 93 de la Ley 633 de 2000
Dice
la norma demandada:
Artículo 93. Interprétase con autoridad el texto del
literal d) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en el sentido
que se entiende incorporada en dicha norma la prohibición de gravar con
el impuesto de industria y comercio las actividades de apoyo, fomento y
promoción de la educación pública, que cumplen los Organismos del Estado en
desarrollo de su objeto social, dentro de los fines del artículo 67 de la
Constitución Política y los recursos de las entidades integrantes del Sistema
General de Seguridad Social, en el porcentaje de la Unidad de Pago por
Capitación –UPC- destinado obligatoriamente a la prestación de los servicios de
salud, los ingresos provenientes de las cotizaciones y los ingresos destinados
al pago de las prestaciones económicas, conforme a lo previsto en el artículo
48 de la Constitución Política.
A su turno, la norma que se refiere
como interpretada dice:
"Artículo
39.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes:
1. (...).
2. Las
prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los
departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:
(…)
"d) La
de gravar con el impuesto de industria y comercio, los establecimientos
educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y
deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin
ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados
al sistema nacional de salud;”.
El
artículo 93 demandado, como bien lo señalan algunos de los intervinientes, se
encarga de armonizar el contenido de una prohibición tributaria ya existente
que impedía el cobro del impuesto de industria y comercio respecto de las actividades
desarrolladas por “los establecimientos educativos públicos” y “los hospitales
adscritos y vinculados al sistema nacional de salud”, a las nuevas realidades
normativas existentes a partir de la expedición de la Constitución de 1991 y de
las leyes y decretos que desarrollan tanto el servicio nacional de educación
como el sistema nacional de seguridad social en materia de salud (artículos 48,
49 y 67 C.P.). Dichas regulaciones,
entre otras cosas, identifican el tipo de actividades que materializan la
garantía de los derechos a la educación y a la salud, los sujetos llamados a
cumplirlas y la naturaleza de los ingresos que se reciben como contraprestación
a los servicios brindados.
A pesar de que dicho precepto señala
con claridad el texto legal que es objeto de interpretación (el literal d. del
numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983) y la manera como la prohibición
allí contenida al escenario normativo actual en el sector educativo y de la
salud (incluyendo otro tipo de actividades e ingresos a los que tampoco se les
aplica el impuesto de industria y comercio), la labor desarrollada por el
legislador no se limita a precisar el contenido de una disposición jurídica
sino que amplía sus alcances a nuevos eventos.
Por ello, a pesar de que se trata de una norma que guarda una relación
material próxima con los asuntos regulados por el precepto que dice
interpretarse, agrega contenidos no comprendidos dentro del ámbito de la norma
anterior, de manera tal, que se convierte en una nueva disposición que no
cumple con las características de una norma interpretativa.
En efecto, “las actividades de
apoyo, fomento y promoción de la educación pública, que cumplen los Organismos
del Estado en desarrollo de su objeto social, dentro de los fines del artículo
67 de la Constitución Política, los recursos de las entidades integrantes del
Sistema General de Seguridad Social, en el porcentaje de la Unidad de Pago por
Capitación –UPC- destinado obligatoriamente a la prestación de los servicios de
salud, los ingresos provenientes de las cotizaciones y los ingresos destinados
al pago de las prestaciones económicas, conforme a lo previsto en el artículo
48 de la Constitución Política”, que son los elementos a los que ahora se
extiende la prohibición de cobrar el impuesto de industria y comercio, no se
agotan en las labores que cumplen los “establecimientos públicos educativos” y
los “hospitales adscritos y vinculados al sistema nacional de salud” (como lo
establece el literal d. del artículo 39 de la Ley 14 de 1983).
De este modo, el artículo 93 crea
una prohibición al cobro del impuesto de industria y comercio que recae sobre actividades
diferentes a las contempladas originalmente en la norma que supuestamente se
interpreta, esto es, las actividades de apoyo fomento y promoción que cumplen
los organismos del Estado (y no sólo los establecimientos públicos educativos);
incide en recursos a los que no se refería la norma interpretada (como
los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad
Social, en el porcentaje de la Unidad de Pago por Capitación –UPC- destinado
obligatoriamente a la prestación de los servicios de salud, los ingresos
provenientes de las cotizaciones y los ingresos destinados al pago de las
prestaciones económicas); y afecta a sujetos diferentes a los que
inicialmente cobijaba las prohibiciones del artículo 39, numeral 2, literal d.
de la Ley 14 de 1983 (los organismos del Estado que prestan el servicio de
educación y las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social). En este orden de ideas, hay una diferencia
sustancial entre la norma interpretada y la interpretativa, puesto que mientras
el eje normativo que identifica a la primera giraba alrededor de la definición
de sujetos específicos, el artículo 93 de la Ley 633 de 2000 incluye
dentro del campo de cobertura de tal prohibición a actividades y recursos
que tampoco serán gravados por dicho concepto y adiciona nuevos sujetos
obligados a pagar el gravamen.
Por
estas razones, la definición de la naturaleza interpretativa del artículo 93 de
la Ley 633 de 2000 es inexequible, pues cuando el legislador desconoce los
requisitos que ha de cumplir una disposición que dice interpretar con autoridad
otro precepto legal vulnera el contenido del artículo 150, numeral 1, mediante
el cual se le encomienda al Congreso hacer las leyes y, a través de ellas,
interpretar otras disposiciones legales.
3.3. Sobre el artículo 121 de la Ley 633 de
2000
Dice el precepto acusado:
Artículo 121. Interprétase con
autoridad que las actividades desarrolladas conforme a la Ley, por la Nación,
sus establecimientos públicos, Superintendencias y Unidades Administrativas
especiales del orden nacional, tienen el carácter de funciones administrativas,
no sujetas ellas, ni sus ingresos, al impuesto de industria y comercio.
Esta es una disposición animada por
la necesidad “de una reforma tributaria de largo plazo, que simplifique el
sistema y contribuya a equilibrar las finanzas públicas”[18],
lo cual hace preciso “eliminar los tratamientos preferenciales otorgados
durante mucho tiempo a ciertas regiones, sectores económicos y actividades
específicas; generalizar la cobertura de las bases gravables; y redistribuir la
carga tributaria”[19].
Sin embargo, el artículo 121 de la
Ley 633 de 2000 se formula como una interpretación auténtica por parte del
legislador que, tal y como se constata de la simple trascripción de la norma,
no cumple con la primera de las características que se predica de una norma
interpretativa –en los términos ya aludidos -, esto es, el señalamiento de la
norma concreta que se interpreta. Así,
los términos en los que el legislador intenta interpretar con autoridad la
naturaleza de las actividades que desarrolla la Nación, los establecimientos
públicos, las superintendencias y las unidades administrativas especiales del
nivel nacional no aluden a ninguna disposición específica sino a una expresión
genérica (“conforme a la ley”) que está contenida en múltiples
disposiciones.
Esta primera falencia hace imposible
verificar si el artículo 121 demandado cumple con los demás requisitos para que
una norma tenga la naturaleza y los efectos de las leyes interpretativas. No es posible determinar, entonces, si el
significado de dicho artículo se encuentra comprendido dentro del ámbito de una
norma anterior, ni si éste agrega elementos nuevos al régimen preestablecido.
Lo que está en juego en eventos como
éste es el cumplimiento del principio de racionalidad mínima en el que debe
fundarse el proceso de expedición de una ley.
La exigencia de racionabilidad mínima dentro del proceso legislativo es
un principio al que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ya ha hecho
referencia en múltiples oportunidades mediante se garantiza, entre otras cosas,
que en la expedición de una ley se cumplan con todos los debates señalados en
las Constitución (v.g. Sentencia C-222 de 1997); se permita la libre
deliberación por parte de todos los congresistas (v.g. Sentencia C-031
de 1993) y las decisiones tomadas versen sobre materias plenamente conocidas
por todos los integrantes de la corporación respectiva (v.g. Sentencia
C-760 de 2001). En el presente caso, era
necesaria la referencia a las normas específicas que son objeto de
interpretación, requisito que guardaba relación, por lo menos, con la
identificación de las disposiciones que definen las actividades sobre las que
recae el impuesto de industria y comercio (artículos 34, 35 y 36 de la Ley 14
de 1983[20]). De este modo, si el Congreso decide hacer uso
de la facultad de interpretación legal que le otorga la Constitución (numeral 1
del artículo 150 C.P.) debe tener pleno conocimiento de los efectos que su
decisión produce respecto de las normas que interpreta. Esto resulta aún más necesario cuando se
trata de la interpretación, no del sentido normativo de un disposición
determinada, sino tan sólo de uno de los elementos que definen la aplicación de
un sistema general de regulación en este caso del tipo de hechos
gravables. Sólo de esa manera se
precisan las consecuencias de la decisión tomada por el legislador y se define
el campo de aplicación de las misma por parte de todos los operadores
jurídicos, evitando la expedición de normas que, antes que esclarecer el contenido de otras que
se juzgan imprecisas, presentan nuevas dificultades interpretativas por la
falta de especificidad con la que refieren su objeto.
Sin embargo, cabe preguntarse si el
artículo 121 es una norma que interpreta el objeto del impuesto de industria y
comercio y no un artículo específico del régimen de dicho tributo. En otras palabras, si lo que hace la norma en
cuestión es definir actividades que por ser administrativas no están incluidas
dentro del objeto de todo el régimen de un impuesto que grava las actividades
industriales y comerciales. Tal
conclusión no es de recibo, pues, en este evento, no se está proponiendo
ninguna interpretación del objeto sobre el que recae el impuesto de industria y
comercio sino que está creando una nueva prohibición no contemplada en los
artículos 34, 35 y 36 de la Ley 14 de 1983 y, por esta vía se agrega un nuevo
elemento al régimen anterior lo cual destruye la naturaleza interpretativa de
tal disposición. La finalidad de las
leyes interpretativas es otorgar claridad a normas legales oscuras o que
presentan diferentes posibilidades de aplicación, no ampliar o restringir su
campo de aplicación, pues sin desconocer la utilidad y conveniencia que la
norma cuestionada pueda reportar en el diseño del sistema tributario, en este
caso crea una disposición autónoma con contenido diverso.
3.4. Sobre la conformación de la unidad
normativa
Ahora bien, aunque en la
demanda presentada por la actora las expresiones que definen la naturaleza
interpretativa de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000 no fueron
expresamente acusadas, se hace indispensable conformar unidad normativa entre
las expresiones impugnadas y aquéllas otras en las que se dice interpretar con
autoridad ciertos preceptos jurídicos.
La integración normativa facilita ejercer un control integral de constitucionalidad
de las disposiciones atacadas, pues tanto el análisis jurídico como los efectos
de la decisión que tome la Corte respecto del cargo central formulado dependen
tanto del contenido material al que se refieren dichas disposiciones, como de su
propia naturaleza.
Por ejemplo, el actor cuestiona la
expresión “se entiende incorporada a dicha norma (…)” contenida en el artículo
93 demandado, la cual sintetiza el efecto jurídico de una norma interpretativa,
v.g., el efecto de integrarse a la norma interpretada como si siempre
hubiera formado parte de ella. Este
efecto es la consecuencia de la primera parte de la disposición mediante la
cual el artículo atacado se autodefine como norma de naturaleza interpretativa.
3.5. De la inseparabilidad del
contenido normativo de las disposiciones acusadas
La constatación de la
inconstitucionalidad de la naturaleza interpretativa de las disposiciones
acusadas plantea un problema adicional relativo al alcance de la declaración de
inexequibilidad de los apartes de los
artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000 que se refieren a esta materia. En efecto, este Tribunal ya ha aceptado que
la declaración de inexequibilidad de una norma que dice interpretar con autoridad otra no afecta necesariamente la
totalidad del precepto objeto del juicio de constitucionalidad siempre y cuando
sea posible separar los sentidos normativos que conforman tal disposición[21].
Sin embargo, la separabilidad de los preceptos contenidos en una norma cuyo
rango interpretativo se declara contraria al Ordenamiento Superior depende de
la autonomía normativa de la parte de la disposición que no se declara
inconstitucional, la cual, necesariamente debe tener un sentido propio que
permita establecer sus efectos en el ordenamiento jurídico.
Por eso, para determinar si se puede
aplicar el principio de separabilidad es necesario identificar el grado de
conexidad existente entre el aparte que se declara inexequible - en este caso
el referente a la interpretación auténtica - y el que quedaría en pie, en este
caso lo atinente al impuesto mismo. Ello se realiza a partir del análisis de la
vinculación tanto material como funcional entre los contenidos de la
norma. De esta forma, la separabilidad
no procederá cuando el sentido gramatical y lógico de la norma estudiada
dependa ineludiblemente del precepto que se declara inexequible ni cuando, a
pesar de que cada disposición pueda entenderse aisladamente, su función dentro
del sistema regulativo del que hace parte depende inescindiblemente de otra
norma contraria a la Constitución[22].
No obstante, el análisis del grado
de conexidad entre la norma inexequible y las demás relacionadas con ella ha de
estar inspirado por el principio de conservación del derecho mediante el cual
la Corte respeta las decisiones legislativas adoptadas por el Congreso de la
República como expresión de una voluntad democráticamente formada y expresada.
Por lo tanto, cuando sea posible respetar la voluntad del legislador plasmada
en normas jurídicas sin sacrificio alguno para la salvaguarda de la
Constitución, entre la opción de hacer la integración normativa o reconocer la
separabilidad de dos o más contenidos normativos, se ha de preferir la segunda
alternativa. Así lo decidió la Corte inclusive cuando las normas inexequibles
se encuentran en un código que pretende regular de manera integral una materia,
como el Código de Procedimiento Penal[23].
Pasa la Corte a aplicar estos
criterios a las normas demandadas en el proceso de la referencia.
En el presente caso, la separación
del precepto normativo que define el carácter interpretativo de los artículos
93 y 121 de la Ley 633 de 2000 y el contenido mismo de dichas disposiciones no
es posible, pues existe un propósito legislativo expreso por ampliar el campo
de las prohibiciones existentes al cobro del impuesto de industria y comercio
que sólo resulta comprensible en el contexto de la interpretación auténtica que
intentó hacer el Congreso de la República, es decir, su comprensión depende
necesariamente del contenido de las normas que se dicen interpretativas.
Además, en el caso del artículo 93
demandado la separación normativa resulta gramatical y lógicamente imposible,
como se desprende de la simple lectura de la norma.
Por estas razones, la declaración de
inexequibilidad de la naturaleza interpretativa de los artículos 93 y 121 de la
Ley 633 de 2000 se extiende necesariamente a la totalidad de los artículos
demandados.
En este orden de ideas, la Corte
procederá, con fundamento en las consideraciones contenidas en los apartados
3.1. y 3.2. de esta sentencia, a hacer la integración normativa y a declarar la
inexequibilidad del artículo 93 de la Ley 633 de 2000.
En segundo lugar, y por las razones
contenidas en los apartados 3.1. y 3.3 de este fallo, se procederá a declarar
la inexequibilidad del artículo 121 de la Ley 633 de 2000.
4.
Efectos de la presente sentencia en cuanto a la supuesta naturaleza
interpretativa de las normas demandadas
Al
declararse la inconstitucionalidad de la naturaleza interpretativa de los
normas demandadas, es preciso determinar los efectos de la presente sentencia
puesto que el contenido material de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de
2000 no se entiende incorporado a las normas anteriores que decían interpretar
y, por lo tanto, son preceptos cuya aplicación se inició de conformidad con las
reglas generales desde la puesta en vigencia de la Ley 633 de 2000 y, así, sus
consecuencia jurídicas se producen en un momento distinto al de la ley
supuestamente interpretada.
La Corte
no desconoce que al declarar que los artículos acusados no constituyen
interpretación auténtica de ningún otro texto le quita a tales disposiciones
efectos jurídicos retroactivos como suele ocurrir con las normas
interpretativas, en la medida en que “por medio de las disposiciones
interpretadas, la norma interpretativa se incorpora a la interpretada
constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un solo cuerpo
normativo, un solo mandato del legislador”[24]. Este hecho hace que ahora, cuando
la Corte justamente constata que los artículos acusados no constituyen
interpretación auténtica de ninguna otra norma, pero sí regulan de manera
autónoma determinados asuntos, tenga que referirse a aquellos casos en los que,
en virtud de la puesta en vigencia de los artículos 91 y 121 de la Ley 633 de
2000 (tal y como fueron expedidos originalmente por el legislador) entidades
públicas y privadas actuaron en concordancia con tales determinaciones y, por
ejemplo, dejaron de pagar impuestos respecto de hechos gravables a las que se
les aplican las prohibiciones ya referidas.
Estos
eventos, plantean la necesidad de decidir: ¿cuáles son los efectos de la
declaratoria de inexequibilidad de la naturaleza interpretativa de una norma
que, no obstante, ha producido efectos desde el momento de su expedición? Sobre el particular, de acuerdo con al
artículo 45 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, las sentencias de esta Corte “sobre los
actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución
Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo
contrario”.
La Corte
considera que la respuesta a tal interrogante está determinada nuevamente por
las circunstancias concretas del caso, que, en esta oportunidad, al considerar
la finalidad específica de las disposiciones acusadas y la necesidad de
proteger el principio de confianza legítima que rige las relaciones entre la
administración y los administrados determinan que la decisión adoptada en esta
providencia produzca efectos profuturo.
En primer
lugar, el principio de confianza legítima pretende proteger a las personas
frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades, o
evitar que sean ellos quienes deban sufrir las consecuencias de los errores en
los que incurren aquéllas pero que estaban amparadas por la presunción de
constitucionalidad o de legalidad. Se trata, entonces, de situaciones en las
cuales la persona no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición
jurídica es modificable. No obstante, si tiene razones objetivas para confiar
en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de
manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la
protege[25].
En esta oportunidad, precisamente, los artículos demandados dieron origen a una
serie de actos de contribuyentes en el convencimiento de estar actuando,
conforme a la ley y a la Constitución.
Por ello, los efectos fiscales, respecto de períodos pasados, que pueden
seguirse de la declaratoria de inexequibilidad de la naturaleza interpretativa
de los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000 no deben ser asumidos por los
contribuyentes.
En segundo
lugar, otorgarle efectos retroactivos a la declaración de inexequibilidad de
las expresiones que referían la naturaleza interpretativa de los artículos
acusados afectaría gravemente otros derechos y principios constitucionales.
Quien se encontrara en algunas de las hipótesis señaladas por los artículos
acusados tendría, por gracia de los efectos retroactivos de la decisión de la
Corte, derecho a pedir el reembolso de lo pagado, circunstancia que no sólo ha
sido ordenada por la Corte en casos excepcionales[26] de perjuicio al contribuyente surgidas de
manera sorpresiva, desconociendo situaciones consolidadas, sino que se
convertiría en una abierta intromisión aún más gravosa en la autonomía de los
municipios, pues se tendría que ordenar el reintegro de una serie de sumas que
entraron a formar parte de los fiscos locales como resultado de una norma
nacional que se presumía constitucional.
De otra
parte, todos aquellos que dejaron de pagar el impuesto amparados por la
existencia de una prohibición contenida en una norma interpretativa que es
declarada inexequible, tendrían que
cancelar las sumas que dejaron de pagar, con las consecuencias que ello tendría
en los montos de los recursos disponibles para la prestación de los
servicios de salud, de educación y de las funciones administrativas
desarrolladas por ciertas entidades nacionales del Estado, que se verían
necesariamente disminuidos por la imposición retroactiva del impuesto de
industria y comercio. Ello, a su turno, incide en la prestación de servicios
mediante los cuales se propende el goce efectivo de derechos constitucionales.
Por estas
razones, la presente sentencia no le restará a las normas demandadas el efecto
retroactivo que éstas tenían en virtud de haberse calificado a sí mismas como
disposiciones interpretativas.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración especial de voto a la sentencia C-245/02
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 93, parcial, y 121, parcial, de la
Ley 633 de 2000 “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento de los Fondos Obligatorios para la Vivienda
de Interés Social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
Rama Judicial”
Actora:
Adelaida Salazar Noreña
Magistrado
ponente:
Dr. MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
De manera
respetuosa me permito presentar la siguiente aclaración especial de voto a la
sentencia aprobada por la Sala Plena. Aunque comparto los argumentos que
llevaron a declarar la inexequibilidad de los artículos 93 y 121 de la Ley 633
de 2000 considero que la Corte ha debido abordar de manera expresa todos los asuntos
relativos a los efectos de la inexequibilidad de los contenidos normativos
relativos a las prohibiciones tributarias, la cual resultó de la
inseparabilidad entre éstos y el aparte de los artículos demandados que los
definían como meras interpretaciones de disposiciones ya vigentes.
En este caso
había dos cuestiones relativas a los efectos de la inexequibilidad que la Corte
debía abordar. Sin embargo, solo trató una. La primera, que sí fue resuelta en
la sentencia, era la siguiente: como las normas interpretativas se incorporan a
las interpretadas cabía preguntarse qué sucede con el efecto hacia el pasado de
las normas demandadas. Este asunto, relativo a la supuesta naturaleza
interpretativa de las normas acusadas, es tratado en el apartado numero 4 de la
sentencia. Sin embargo, la Corte no se ocupó de un segundo problema: como las
normas establecían una prohibición tributaria, cabía preguntarse qué sucede
hacia el futuro, a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, con los
sujetos y actividades cobijados por la prohibición.
El efecto
evidente de la declaración de inconstitucionalidad de las normas acusadas se
traduce en el hecho que, a partir de la ejecutoria de la presente sentencia,
las prohibiciones contenidas en los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000
respecto del cobro del impuesto de industria y comercio dejará de beneficiar a
ciertos contribuyentes. Tal decisión, además de crear distorsiones indeseables
en el manejo de recursos destinados a la adecuada prestación del servicio de
educación por parte de los organismos del Estado o el de salud que depende de
los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad
Social, crea un tratamiento diferenciado entre las entidades que se dedican a
estas actividades, pues a algunas de ellas se les continua aplicando la
prohibición de cobrarles el impuesto de industria y comercio en los términos
del literal d. del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983. Así, como resultado de la decisión de la
Corte, sujetos que anteriormente estaban amparados por una prohibición legal
quedan obligados ahora a pagar el tributo, circunstancia que en defensa del
principio de no tributación sin representación hacía necesario que se modularan
los efectos de la sentencia; mucho más si, como ocurrió en el presente caso, la
razón que llevó a la Corte a declarar la inexequibilidad de las normas
impugnadas guarda relación con la inobservancia de los elementos que distinguen
una norma de naturaleza interpretativa, evento que necesariamente debió ponderarse
frente a las expectativas legítimas y los efectos futuros del fallo.
Esta
modulación de los efectos temporales de los fallos encuentra sustento no sólo
en la función específica de la Corte sino, además, en el tenor literal de la
propia Constitución. En efecto, “la Carta no ha establecido que la Corte esté
atrapada en el dilema de mantener en forma permanente una norma en el
ordenamiento (declaración de constitucionalidad) o retirarla en su integridad
(sentencia de inexequibilidad), puesto que simplemente ha establecido que a la
Corte compete decidir sobre la constitucionalidad de los actos normativos
sujetos a su control (CP 241)”[27].
Por consiguiente, al decidir sobre la constitucionalidad de tales
disposiciones, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le
permita asegurar la guarda de la integridad y supremacía de la Carta, “dentro
del mayor respeto por la libertad de configuración del legislativo y la
búsqueda del mayor equilibrio entre la seguridad jurídica y la realización
efectiva de los valores y derechos contenidos en la Constitución”[28].
Magistrado*
[1] Cfr. folios 3 y siguientes del expediente.
[2] Cfr. folio 8 del expediente.
[3] Ibíd. Folio 8 del expediente.
[4] Cfr. folio 9 del expediente.
[5] Cfr. folio 34 del expediente.
[6] Cfr. folio 76 del expediente.
[7] Cfr. folio 34 del expediente.
[8] Cfr. folio 53 del expediente.
[9] Ibíd. Folio 53 del expediente.
[10] Cfr. folio 93 del expediente.
[11] Cfr. folio 115 del expediente.
[12] Cfr. folio 116 del expediente.
[13] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-424 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz. En dicha oportunidad se declaró la exequibilidad de la Ley 97 de 1993. "Por la cual se interpreta con autoridad la Ley 20 de 1969 y se dictan otras disposiciones”, aceptando que lo establecido en los artículos 1o. y 2o. de dicha regulación “constituye la única interpretación autorizada de la Ley 20 de 1969, artículos 1o. y 13”. Sobre el particular, también puede consultarse, entre muchas, la sentencia C-270 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[14] Cfr. Ibíd. Corte Constitucional Sentencia C-424 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz.
[15] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-877 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz. Se declaró la inconstitucionalidad del artículo 40 de la Ley 60 de 1993, disposición que reconocía la autoridad doctrinal de los conceptos generales y abstractos que dictados por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda.
[16] En aquella oportunidad se declararon fundadas las objeciones presidenciales que reprochaban la manera como el legislador pretendía interpretar con autoridad disposiciones pertenecientes al régimen prestacional de los empleados del Congreso, pues se trataba de normas que por tener incidencia en temas presupuestales no se limitaban a esclarecer el sentido de normas anteriores y, por lo tanto, también debían cumplir con los requisitos señalados en el artículo 150, numeral 19 de la Carta Política.
[17] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-877 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz. En dicha oportunidad se reiteró la jurisprudencia de la Corte respecto de la imposibilidad de incluir nuevos asuntos en el contenido de una norma que dice interpretar con autoridad otra. En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-197 de 1998 MM.PP. José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara; C-369 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz; C-796 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[18] Cfr. exposición de motivos de la Ley 633 de 2000. Gaceta del Congreso 372 del 18 de septiembre de 2000 pp. 21 y siguientes –énfasis no original-. Tal fue la motivación que alentó la promulgación de la presente ley, tanto del articulado originalmente presentado por el Gobierno Nacional como de las reformas y adiciones hechas durante el trámite de la misma.
[19] Cfr. Ibíd. Exposición de motivos de la Ley 633 de 2000.
[20] Dicen los referidos artículos:
“Artículo 34: Para los fines de esta ley, se consideran actividades industriales las indicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación y manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales y bienes.
“Artículo 35: Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes y mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y de las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo código o esta ley, como actividades industriales o de servicios.
“Artículo 36: Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de medidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transportes y aparcaderos, formas de intermediación comercial tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compra-venta y administración de inmuebles, servicios de publicidad; interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y todo tipo de reproducciones que contengan audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestadas a través de sociedades regulares o de hecho.
[21] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-806 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En esa oportunidad la Corte no obstante declarar la inexequibilidad de la expresión que definía la naturaleza interpretativa del articulo 23 de la Ley 383 de 1997 (beneficios fiscales concurrentes), se pronunció sobre la exequibilidad condicionada de otras disposiciones demandadas de la misma norma, que poseían un sentido autónomo que no dependía de la interpretación con autoridad del legislador, en la medida en que la norma impugnada fijaba la fecha a partir de la cual entraba en vigencia la prohibición de acumular beneficios tributarios por parte de los contribuyentes.
[22] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-087 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta oportunidad se señaló que cuando el legislador crea un sistema normativo debe ser extremadamente celoso en asegurarse que los pilares de dicho sistema sean compatibles con la Constitución. Aquí se declaró la inconstitucionalidad de la obligación de los periodistas de tener una tarjeta profesional y, en consecuencia, todo el sistema regulado en la ley, esencialmente ligado a esta obligación.
[23] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-760 de 2001 MM.PP. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] Cfr., entre otras, la ya citada sentencia C-270 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[25] Cfr., Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero y Sentencia C-007 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26] Cfr., por ejemplo, Corte Constitucional Sentencia C-149 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En dicha oportunidad la razón en la que se sustento la orden de reintegro de los dineros recaudados por el cobro de los Bonos para el Desarrollo Social y Seguridad Interna que la Corte le dio al Ministro de Hacienda, fue que: “se infiere que cuando la ley principió a regir, es decir, cuando se hizo vinculante para los contribuyentes y aún antes, cuando se surtió el trámite en las cámaras, ya se habían consolidado los hechos respecto de los cuales se creó la contribución. En otros términos, la ley tomó como situaciones a las cuales se aplicaba el impuesto y como bases para la liquidación del mismo hechos anteriores a su vigencia y, por ende, creó un impuesto de carácter retroactivo”.
[27] Cfr., entre varias, Corte Constitucional Sentencia C-442 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta oportunidad se declaró la constitucionalidad diferida del artículo 70 de la Ley 38 de 1989.
[28] Ibíd.