Sentencia C-293/00
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia
sobre normas/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia para análisis
de expresiones de un texto de una norma que carece de contenido normativo
El
control de constitucionalidad únicamente procede respecto de normas. La función
de defensa de la Carta supone que la Corte debe cotejar las normas contenidas
en los textos normativos demandados, con la Constitución. De ahí que no sea
posible para la Corte adentrarse en el análisis de expresiones de un texto de una norma, cuando éstas por sí solas
carecen de todo contenido normativo. En estos eventos le corresponde o bien inadmitir
la demanda o integrar la unidad normativa.
SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD-Exequibilidad
de expresiones se extiende al resto del texto demandado
RENTAS
NACIONALES DE DESTINACION ESPECIFICA-Señalamiento por la ley en las que
participen departamentos y municipios
REGALIAS-Autonomía
territorial y competencia del legislador para determinar destino
ADMINISTRACION
DE RECURSOS POR ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes endógenas y exógenas
ADMINISTRACION
DE RECURSOS POR ENTIDADES TERRITORIALES-Mayor injerencia del legislador en
originados por fuentes exógenas
REGALIAS-Ley puede
distribuirlas y señalar destinación
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fijación por legislador de destinación de recursos que
entes territoriales reciben por regalías y compensaciones
REGALIAS
Y COMPENSACIONES MONETARIAS-Destinación de totalidad de recursos por entes
territoriales a inversión pública
Referencia:
expediente D-2534
Demanda
de inconstitucionalidad contra
el
artículo 14 de la Ley 141 de 1994
Actor:
Alexander López Quiroz
Magistrado
Ponente:
Dr.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., marzo quince (15) de dos mil
(2000)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Alexander López Quiroz demandó el artículo
14 de la Ley 141 de 1994, "por el cual se crea el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su distribución y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 41414
de junio 30 de 1994:
"LEY 141 DE 1994"
"por el cual se crea el Fondo Nacional de
Regalías, la comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su distribución y se dictan otras disposiciones".
Artículo
14. UTILIZACION POR LOS DEPARTAMENTOS DE
LAS PARTICIPACIONES ESTABLECIDAS EN ESTA LEY.
Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los
departamentos productores serán destinados en el cien por ciento (100%) a
inversión en proyectos prioritarios contemplados en el
plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de
sus municipios.
Mientras
las entidades departamentales alcanzan coberturas mínimas en indicadores de
mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y
alcantarillado, la entidad departamental deberá asignar por lo menos el
cincuenta por ciento (50%) del total de sus regalías para esos propósitos. En el presupuesto
anual se separará claramente los recursos provenientes de las regalías que se
destinen a los sectores aquí señalados.
El
Gobierno Nacional reglamentará lo referente a la cobertura mínima.
Parágrafo
1°. Para los efectos de este artículo, también se tendrá como inversión las
transferencias que hagan los departamentos de las participaciones de regalías y
compensaciones a favor de los Consejos Regionales de Planificación Económica y
Social -CORPES- o de la entidad que los sustituya, y de los Fondos de Inversión
Regional -FIR-.
Parágrafo
2°. Continuarán vigentes todas las
cesiones de participaciones a las entidades públicas que con arreglo a leyes,
decretos y convenios anteriores, hubieren efectuado los departamentos y
municipios.
III. LA DEMANDA
Según el actor, la
norma demandada desconoce los artículos 1, 287, 298, 359, 360 y 361 de la
Constitución. En su concepto, al leer el artículo primero de la Constitución,
en concordancia con el 287 de la Carta, se aprecia que la norma demandada
desconoce la autonomía territorial en la medida en que "conculca la
autonomía de las entidades territoriales para la administración y gestión de
sus intereses". Con este mismo
argumento el demandante acusa la violación del artículo 298, pues el artículo
14 de la Ley 141 de 1994 impide a las entidades territoriales fijar de manera
autónoma los planes seccionales de desarrollo económico y social.
La violación del
artículo 359 de la Carta se manifiesta por el hecho de que "si las
regalías son una renta nacional, (...) no puede ni debe tener destinación
específica".
Finalmente,
considera que el legislador se extralimitó al fijar la destinación de los
recursos asignados a las entidades territoriales puesto que, de acuerdo con el
artículo 361 de la Carta, "[e]s evidente que esta norma obliga a la Ley
reglamentar la inversión de los dineros o rentas provenientes de las regalías
del Petróleo que no sean asignados a las entidades territoriales".
(Negrillas en el original).
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas
La apoderada del
Ministerio de Minas presenta dos argumentos a la consideración de la Corte.
Según el primero, en relación con el artículo acusado existe cosa juzgada
material, pues el precepto fue estudiado in extenso en la sentencia
C-567 de 1995. El segundo argumento, por
su parte, consiste en señalar que en Colombia no existe independencia fiscal de
los entes territoriales, limitación que resulta patente en materia de regalías
y compensaciones. En esta materia, "con el ánimo de que esos recursos sean
invertidos conforme a una política acorde con los fines esenciales del Estado,
la ley señala cómo deben invertirse por las entidades territoriales sin que con
ello se vulnere la autonomía de estas entidades", posición que fue acogida
por la Corte, asegura, en la sentencia C-447 de 1998.
2. Ministerio de Hacienda
El apoderado del
Ministerio, agrega, que respecto del parágrafo 2° del artículo demandado, el
actor no presenta cargo alguno. De otra parte, advierte que respecto del primer
inciso, existe cosa juzgada material. Reconoce que la Corte se limitó a
declarar la constitucionalidad de sendas expresiones contenidas en la
disposición, de carácter adjetivo frente a las formas de inversión, de suerte
que "al predicar una forma de inversión de tales ingresos o una prioridad
en su destino fue menester que la Corporación le diera un sentido o significado
a esas expresiones, precisamente el previsto en el artículo. De allí que en la
parte considerativa de la sentencia se hubiere aludido al tema de la
planificación como consecuencia necesaria de la revisión de las expresiones
impugnadas. Dichas locuciones no contienen, en sí mismas, una regla de Derecho per
se. Basta, entonces, lo allí afirmado para entender que dicho inciso no se
opone a nuestro ordenamiento dentro de un criterio de cosa juzgada
consecuencial".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la
norma acusada. Divide su intervención en tres partes. En la primera, desestima
los cargos por violación de los artículos 2 y 287 de la Carta. En su concepto,
el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración normativa en
materia de regalías. Al tratarse de recursos exógenos para los entes
territoriales, el legislador puede "no sólo regular los porcentajes de
participación de los entes beneficiarios de las mismas, sino también determinar
las áreas en las cuales deben ser invertidas", como lo ha expresado la
Corte en su sentencia C-541/99.
El precepto
acusado, asegura el Procurador, desarrolla los artículos 2, 365 y 366 de la
Carta que obliga al Estado a "propender por la solución de las necesidades
básicas de la población", lo que le permite al legislador identificar
áreas prioritarias de inversión, como se señaló en la sentencia C-567/95.
Por otra parte, el
Procurador recuerda que la lógica que inspira la norma es la de la
"sustitución de activos", según la cual ante la explotación de un
recurso no renovable, es necesario que los recursos obtenidos se destinen a
generar activos "que tengan una mayor productividad económica y social a
largo plazo", lo que se realiza con el destino de las regalías y
compensaciones a la inversión.
En cuanto a la
presunta violación del artículo 288 de la Carta, el Ministerio Público sostiene
que la norma acusada no quebranta la autonomía departamental, puesto que
únicamente contiene "indicaciones y pautas que deben observar dichos entes
territoriales en la aplicación de las participaciones recibidas por concepto de
regalías". Lo mismo puede decirse
en relación con el parágrafo 1° del artículo 14 acusado, pues los Consejos
Regionales de Planificación Económica y Social -CORPES-, y los Fondos de
Inversión Regional -FIR-, tienen como función primordial articular el proceso
de planificación económica.
Por último, no se
quebranta la prohibición de rentas de destinación específica, ya que la misma
Carta (Art. 359) exceptúa de dicha prohibición a las "participaciones
previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y
municipios".
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte es
competente para conocer de la presente demanda.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
2. Ambos
intervinientes señalan que, por dos razones distintas, en la materia existe
cosa juzgada material. Según la primera, la sentencia C-567 de 1995, aunque se
limitó a declarar la exequibilidad de
las expresiones "a inversión" y "prioritarios", del inciso
primero del artículo acusado, se analizó y estudió por completo el contenido
normativo de la disposición. Lo anterior
por cuanto (i) el escrutinio de la Corte se realizó respecto de todo el
artículo 14 y (ii) las expresiones declaradas exequibles constituyen meros
elementos adjetivos dentro del contexto de la norma. La segunda razón aducida
se refiere a la abundante jurisprudencia constitucional que ha reafirmado la
autorización otorgada al legislador para definir el destino de las rentas
provenientes de regalías y compensaciones. La Corte, abordará estas cuestiones
en el orden mencionado.
3. El control de constitucionalidad
únicamente procede respecto de normas. La función de defensa de la Carta (C.P.
art. 241) supone que la Corte debe cotejar las normas contenidas en los textos
normativos demandados, con la Constitución. De ahí que no sea posible para la Corte
adentrarse en el análisis de expresiones de un
texto de una norma, cuando éstas por sí solas carecen de todo contenido
normativo. En estos eventos le
corresponde o bien inadmitir la demanda o integrar la unidad normativa.
Teniendo presente
lo anterior, cabe preguntarse si las expresiones "a inversión" y
"prioritarias", declaradas exequibles mediante sentencia C-567/95,
constituyen normas (reglas de derecho) o meras expresiones carentes de sentido
al margen del texto en el cual están inmersas. Claramente debe apoyarse la
segunda idea, pues tales expresiones, sin considerar el texto normativo, no
tienen significado jurídico alguno. Lo
prioritario se predica de algo, en tanto que "a inversión" denota el
uso o destino que se da a un objeto. De manera autónoma, lo prioritario no
puede ser constitucional o inconstitucional, así como el destino en abstracto,
tampoco puede ser objeto de examen constitucional. En este orden de ideas, y
teniendo en cuenta que la función de la Corte se dirige a analizar normas jurídicas,
debe entenderse que la Corporación examinó una norma de la cual hacían parte
las expresiones declaradas exequibles.
Según el tenor de
las expresiones acusadas y su ubicación en el ordenamiento jurídico, se colige
que la Corte estudió ciertos aspectos del inciso primero del artículo 14 de la
Ley 141 de 1994. En primer lugar, como
ya se indicó, la expresión "a inversión" corresponde a las regalías y
compensaciones distribuidos a los departamentos productores. Es decir, la Corte determinó que era admisible
que tales recursos se destinaran por la ley a la inversión a que alude la
disposición. Ahora bien, el hecho de que se declaró constitucional la orden
legal relativa a la destinación de ciertos recursos a dicha inversión, implica,
como lo dispone el artículo 339 de la Carta, que ésta debe corresponder a las
inversiones proyectadas en el plan de desarrollo del ente territorial. De otra
parte, la Corte declaró exequible la expresión prioritarios, lo cual, por lo
expuesto, únicamente podría predicarse de las inversiones contenidas en el plan
de desarrollo del ente territorial.
Resta por definir
si la Corte declaró exequible la destinación de los recursos a los planes
departamentales y locales, o si excluyó, implícitamente, a los últimos.
De conformidad con
el artículo 298 de la Constitución, los departamentos son autónomos para
definir la "planeación y [la] promoción del desarrollo económico y social
de su territorio" (inc. 1°), para lo cual ejercen funciones de
"coordinación y de complementariedad de la acción municipal" (inc.
2°). Ello supone que los departamentos pueden asumir la financiación de
proyectos locales, pues tal es el sentido de la complementariedad y constituye
un mecanismo para lograr el desarrollo económico y social del territorio departamental.
En la medida en que
la decisión de la Corte recayó expresamente sobre las expresiones mencionadas,
debe entenderse que, a la luz del artículo 298 de la C.P., el fallo cobijó
ambos destinos: proyectos prioritarios contemplados en el plan general de
desarrollo del departamento y aquellos previstos en los planes de sus
municipios.
Esta hipótesis se
confirma con la declaración de exequibilidad del segundo inciso del artículo 14
de la Ley 141 de 1994. Según dicha disposición, los departamentos productores
deben destinar recursos para lograr "coberturas mínimas en indicadores de
mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y
alcantarillado". De acuerdo con lo establecido en la Ley 60 de 1993,
corresponde, en primer término, a los entes locales atender tales necesidades.
El pronunciamiento
de exequibilidad de la Corte, caería en el vacío si la inversión autorizada no
tuviese por objeto la financiación de planes locales, máxime si se asume que la
ley ha asignado a los municipios la responsabilidad de suministrar tales bienes
y servicios. Es decir, la Corte ha admitido que es posible que se destinen
recursos departamentales para fines locales.
Se concluye que el
juicio de la Corte no fue ajeno al texto del artículo 14 de la Ley 14 de 1991 y
que estudió la siguiente norma, que hace parte del texto del mencionado
artículo: "[L]os recursos de regalías y compensaciones monetarias
distribuidos a los departamentos productores serán destinados a inversión en
proyectos prioritarios contemplados en el plan general de desarrollo del
departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios".
Cabe preguntarse
adicionalmente, si el escrutinio constitucional se extendió al tema del
porcentaje de los recursos que se deben
destinar a estos proyectos. Sobre este punto, la Corte ha declarado exequible
la hipótesis normativa según la cual el departamento debe destinar el 50% de
los recursos de que trata la norma a fin de lograr la cobertura señalada en el
inciso segundo del artículo 14 de la Ley 141 de 1994. Respecto de la
destinación del 100% prevista en el inciso primero y del restante 50%,
resultado del segundo inciso, la Corte ha guardado silencio.
Así las cosas,
puede concluirse que, aunque la decisión de la Corte en la sentencia C-567/95 se
limitó a las expresiones "a inversión" y "prioritarios" y
el texto del inciso 2° del artículo 14 de la Ley 141 de 1994, la exequibilidad
necesariamente se extiende al resto del texto demandado, puesto que no riñen
con la Carta, excepción hecha del porcentaje indicado en el inciso primero y de
aquel que resulta de aplicar el inciso segundo. No obstante, en aras de la
seguridad jurídica, se hará una declaración expresa de exequibilidad del
precepto acusado.
4. El segundo
argumento expuesto por los intervinientes apunta a señalar que, no obstante la
declaración expresa de la sentencia C-567/95, en este caso se configura la
cosa juzgada constitucional, habida
consideración de que la Corte ha avalado la competencia del Congreso para
definir el destino de los recursos entregados a los entes territoriales por
concepto de regalías y compensaciones.
La Corte ha
señalado que existe "cosa juzgada material cuando la disposición que se
acusa tiene un contenido normativo idéntico al de otro artículo sobre el cual
la Corte ya ha emitido pronunciamiento"[1]. En
tales casos, "los argumentos jurídicos que sirvieron de fundamento para
declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de éste serían totalmente
aplicables a aquélla y la decisión que habría de adoptarse sería la misma que
se tomó en la sentencia anterior".[2]
El numeral 1 del
artículo 359 de la Constitución señala que no existirán rentas nacionales con
destinación específica, salvo "las participaciones previstas en la
Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios".
La Corte
Constitucional ha señalado que este artículo en armonía con el artículo 360 de
la Carta permite afirmar que, en la medida en que el Estado es propietario del
subsuelo y que, por lo tanto, las regalías y compensaciones no constituyen
derechos adquiridos en favor de los entes territoriales, bien puede el
legislador definir el destino de los recursos que tales entes reciban por los
mencionados conceptos.
Así, en la
sentencia C-567/95 la Corte sostuvo que:
"Además,
es claro que según lo dispuesto por el artículo 359 numeral 1o. de la Carta
política, la ley puede señalar la destinación específica de las rentas
nacionales que en las que participen los departamentos y municipios y que
lo que se establece por las partes acusada de los artículos 14 y 15 de la ley
141 de 1994 es ejercicio de esta competencia, ya que la mencionada renta
recibida por la explotación de los recursos naturales no renovables es
nacional, por pertenecer exclusivamente al Estado y por que en ella deben
participar los departamentos y municipios en los términos establecidos en la
ley, todo lo cual permite al legislador establecer la destinación de los
recursos de las regalías". (Negrillas fuera del texto).
Por su parte, en la
sentencia C-447/98 la Corte, de manera extensa, se pronunció en los siguientes
términos:
"7. Autonomía territorial
y competencia
del legislador para determinar el destino de las regalías
Dice el demandante que la potestad que tienen los
departamentos y municipios de administrar sus propios recursos, ha sido
vulnerada por la disposición acusada, al señalar el legislador el destino de
las regalías y compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales
no renovables por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de Tolú, rentas que
según él, son de su propiedad exclusiva y, por tanto, es el municipio el que
debe administrar autónomamente tales recursos.
El artículo 287 de la Carta Política al fijar el marco
dentro del cual las entidades territoriales pueden ejercer autónomamente la
gestión de sus intereses, que no es otro que los límites que imponen la
Constitución y la ley, les concede varias facultades: gobernarse por
autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponden, administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones, y participar en las rentas nacionales.
El principio de autonomía territorial ha sido objeto de
estudio por esta Corporación en múltiples fallos, y en ellos se ha reiterado la
potestad del legislador para regular el ejercicio del poder público en esos
territorios con la única condición de no afectar el reducto mínimo o núcleo
esencial de la autonomía.
En lo que atañe a la administración de los recursos por
parte de las entidades territoriales (art. 287-3 C.P.), la Corte ha
diferenciado los recursos que provienen de fuentes endógenas de
financiación de los que provienen de fuentes exógenas. Los primeros los
denomina recursos propios, los cuales "deben someterse en
principio a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales
correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador"[3].
No sucede lo mismo con los recursos que se originan en fuentes exógenas
de financiación pues frente a ellos el legislador tiene una mayor injerencia,
lo que le permite indicar la destinación de los mismos.
"Las entidades territoriales cuentan, además de la
facultad de endeudamiento - recursos de crédito -, con dos mecanismos de
financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar
de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las
transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas
cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones,
los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los
restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en
este caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado
de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las
entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido,
pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los
rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan
mucho más resistentes frente a la intervención del legislador."[4]
Si las regalías, como ya se ha anotado, no son de
propiedad de las entidades territoriales sino del Estado y aquéllas sólo tienen
sobre ellas un derecho de participación en los términos que fije la ley (arts.
360 y 361 C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su
destinación, por tratarse de fuentes exógenas de financiación, con la única
limitante de respetar los preceptos constitucionales que rigen la materia.
Pues, en estos casos, lo ha reiterado la Corte, "el
legislador está autorizado, en los términos de la Constitución, para intervenir
en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados los recursos
de las entidades territoriales."[5]
Concordante
con este criterio, la Corte había expresado en sentencia anterior[6] al
declarar la exequibilidad de una norma similar a la acusada, que "la
regalía de que se hace partícipes a los departamentos y municipios,
producto de la explotación de los recursos naturales no renovables, no es
ningún bien o derecho que quede comprendido bajo alguna de aquellas categorías
de recursos de propiedad exclusiva de las mencionadas entidades
territoriales y, obviamente, no está sometida a los privilegios que establece
la Carta Política en favor de su intangibilidad en materia de administración,
según lo dispuesto en el artículo 362 y, por ello, bien pueden ser objeto
de una regulación indicativa de orientación legislativa de las competencias de
las entidades administrativas de origen popular, para efectos de promover la
actividad reguladora de las mencionadas entidades del orden territorial que
halla pleno fundamento constitucional en el inciso tercero del artículo 298 de la
Constitución en concordancia con los incisos 1o. y 11 del artículo 300 para los
departamentos y en los artículos 311 y 313 numerales 1o. y 10 para los
municipios”.
En
la norma acusada parcialmente, el legislador al hacer la distribución de las
regalías y compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no
renovables o de sus derivados, por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de
Tolú, departamento de Sucre, y señalar además las áreas en las que se deben
invertir algunos porcentajes de esos recursos, que no es otra que la inversión
en los términos consignados en el artículo 15 de la misma ley 141 de 1994
disposición que, dicho sea de paso, fue declarada exequible por esta
Corporación en la sentencia C-567/95, no violó la autonomía territorial del
municipio de Tolú para administrar sus propios recursos, puesto que las
regalías, se repite, no son recursos que pertenecen a las entidades
territoriales sino rentas nacionales de propiedad del Estado sobre las cuales
el constituyente ha instituido un derecho de participación en favor de las
entidades territoriales y, por tanto, bien puede el legislador establecer la
destinación de los recursos que correspondan a los municipios respectivos. Distinto
sería que se tratara de recursos propios del municipio, es decir, de aquéllos
que provienen de fuentes endógenas de financiación, pues en este caso no podría la ley, en
principio, determinar los programas o planes en los que deban utilizarse por
que tal función es de la exclusiva competencia de los departamentos o
municipios a quienes corresponde administrarlos autónomamente (art. 287-3
C.P.)" (Subrayado fuera del texto).
Finalmente, en
reciente decisión, la Corte indicó:
"15.
En virtud de lo anterior, puede afirmare que las reglas constitucionales que
gobiernan los asuntos concernientes al régimen de asignación de regalías son
las siguientes: (1) las regalías que se causen por la explotación o el
transporte de recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado; (2)
las entidades territoriales en cuya jurisdicción se realicen tareas de
explotación y transporte son acreedoras de un derecho constitucional de
participación directa en las regalías, que debe ser definido por el
legislador..."[7] (Subrayado fuera del texto).
Como se puede
apreciar, existe cosa juzgada sobre la norma que dispone que el legislador
puede fijar la destinación de los recursos que los entes territoriales reciben
por concepto de regalías y compensaciones.
Así las cosas, prima
facie existiría cosa juzgada constitucional respecto del artículo acusado.
Sin embargo, del hecho de que se encuentre constitucionalmente admitido que el
legislador goza de esta competencia no se sigue que toda destinación resulte
válida a la luz de los postulados constitucionales, pues la misma no puede
resultar irrazonable a la luz de la garantía constitucional de la autonomía
territorial (C.P. art. 287). Por lo tanto, si bien es cierto que sobre la
materia, en términos generales existe cosa juzgada constitucional, resulta indispensable
analizar si la destinación, en los montos mencionados en el fundamento N° 3 de
esta sentencia, se ajusta a la Carta.
En el presente caso
si bien se ordena que la totalidad de los recursos que perciben los entes
territoriales productores por concepto de regalías y compensación será
destinado a la inversión en los rubros contemplados en la norma, no se aprecia
una indebida o excesiva intromisión legislativa en los asuntos territoriales,
en razón de que permanece incólume su competencia para determinar
específicamente los proyectos de inversión a los que se destinarán los
recursos.
Podría objetarse
que se limita de manera inconstitucional la autonomía territorial al impedir
que se utilicen recursos para atender las obligaciones derivadas de los gastos
de funcionamiento. Esta postura no puede acogerse puesto que (i) haría
nugatoria la competencia del legislador para definir el destino de los recursos
exógenos de los entes territoriales y (ii) restringe en extremo la competencia
del legislador para intervenir en la economía a fin de "promover la
productividad y la competitividad y el desarrollo integral de las
regiones" (C.P. art. 334).
De otro lado cabe
señalar que, al destinarse estos recursos exógenos a la inversión pública, los
entes territoriales gozarán de mayor disponibilidad sobre sus recursos
endógenos.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 141 de
1994, salvo las expresiones "a inversión" y "prioritarios del
inciso 1°, "[M]ientras
las entidades departamentales alcanzan coberturas mínimas en indicadores de
mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y
alcantarillado, la entidad departamental deberá asignar por lo menos el
cincuenta por ciento (50%) del total de sus regalías para esos propósitos"
del inciso 2° y el inciso 3°, respecto de los cuales la Corte ordena estarse a
lo resuelto en la Sentencia C-567 de 1995, en la que declaró su exequibilidad.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA FABIO MORON DIAZ
Magistrado Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-293/00
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Inexistencia por cuanto aspecto enunciado no hizo parte del análisis
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-2534
No estoy de acuerdo en que, como se hace en la
Sentencia, se deje tan indefinido el problema de si en realidad existía o no
cosa juzgada constitucional.
En la página 9 del Fallo se manifiesta:
“Por lo tanto, si bien es cierto que sobre la materia,
en términos generales existe cosa juzgada constitucional, resulta indispensable
analizar si la destinación, en los montos mencionados en el fundamento No. 3 de
esta sentencia, se ajusta a la Carta”.
Es decir, sin remover el obstáculo que tendría la
Corte para entrar en el fondo de la cuestión planteada, ya que acepta que “en
términos generales existe una cosa juzgada constitucional”, se procede de plano
a estudiar la constitucionalidad de la destinación.
En mi concepto, lo que ha debido expresarse sin rodeos
es que no existía cosa juzgada absoluta, pues el aspecto enunciado no hizo
parte del análisis efectuado en procesos anteriores, especialmente el que
culminó con la Sentencia C-567 de 1995. Siendo relativos los alcances de lo ya
resuelto, cabía –como en efecto cupo- nuevo pronunciamiento.
De lo contrario, ni siquiera por razones de seguridad
jurídica, como los que se invocan en la motivación del Fallo en referencia,
podía la Corte Constitucional asumir otra vez el conocimiento de la norma y
proferir nueva decisión, que bien habría podido ser negativa, con el
consiguiente efecto –precisamente el contrario al buscado- de producir
incertidumbre sobre el tema.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.