Referencia: expediente D-3782
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 93 y 121 de la ley 633 de 2000.
Demandante: Magda Cristina Montaña Murillo.
Magistrado Ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil
dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
la ciudadana Magda Cristina Montaña Murillo presentó demanda contra los
artículos 93 y 121 de la ley 633 de 2000 “Por la cual se expiden normas en
materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a
decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación la Corte transcribe el texto de las
normas acusadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.
44275 del 29 de diciembre de 2000.
LEY
633 DE 2000
(diciembre
29)
por la
cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el
tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se
introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial.
DECRETA:
(...)
“Artículo 93. Interprétase con autoridad el
texto del literal d) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en el
sentido que se entiende incorporada en dicha norma la prohibición de gravar con
el impuesto de industria y comercio las actividades de apoyo, fomento y
promoción de la educación pública, que cumplen los Organismos del Estado en
desarrollo de su objeto social, dentro de los fines del artículo 67 de la
Constitución Política y los recursos de las entidades integrantes del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, en el porcentaje de la Unidad de Pago por
Capitación, UPC, destinado obligatoriamente a la prestación de los servicios de
salud, los ingresos provenientes de las cotizaciones y los ingresos destinados
al pago de las prestaciones económicas, conforme a lo previsto en el artículo
48 de la Constitución Política.”
(...)
“Artículo 121. Interprétase con autoridad que
las actividades desarrolladas conforme a la ley, por la Nación, sus
establecimientos públicos, Superintendencias y Unidades Administrativas
Especiales del orden nacional, tienen el carácter de funciones administrativas,
no sujetas ellas, ni sus ingresos, al impuesto de Industria y Comercio.”
III. LA DEMANDA
Para la accionante, las disposiciones
acusadas violan los artículos 4, 150-1, 287, 294 y 362 de la Constitución.
En su sentir, el legislador se extralimitó
en el ejercicio de la función interpretativa al adicionar elementos a la norma
que dice interpretar, desconociendo así los artículos 4 y 150-1 de la Carta.
Luego de describir las características de una ley interpretativa, para lo cual
se apoya en la jurisprudencia de esta Corporación, la demandante considera que
la redacción del artículo 93 acusado no corresponde a una descripción de
contenido material o a una disposición aclaratoria que permita fijar el alcance
de otra, sino a una adición que no estaba prevista en la norma original, más
aún cuando ella es clara y diáfana. Concluye entonces que la ley introdujo una
modificación, en el sentido de prohibir gravar con el impuesto de industria y
comercio las actividades de apoyo, fomento y promoción de la educación pública,
cuando la exención solamente estaba prevista para los “establecimientos
educativos públicos y privados, las entidades de beneficencia, las culturales y
deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin
ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados
al sistema nacional de salud”, según lo previsto en el artículo 39 de la ley 14
de 1983.
Explica luego que cuando la ley señala que
“se entiende incorporada en dicha norma [artículo 39 de la ley 14 de 1983]
la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio las
actividades de apoyo, fomento y promoción de la educación pública, que cumplen
los Organismos del Estado (...)”, su espíritu deja de ser interpretativo y
por el contrario crea nuevas disposiciones al establecer la prohibición de
gravar con el impuesto de industria y comercio ciertas actividades que no
estaban previstas en la norma original.
De igual forma, advierte que el artículo 93
demandado amplió esa exención a todas las entidades del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, lo cual no ocurría en la ley demandada, porque ella
refería únicamente a los hospitales adscritos y vinculados, es decir, a los
hospitales locales, regionales o universitarios. Agrega que la norma acusada
hace extensivo un beneficio a todos los organismos integrantes del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, entre otros los siguientes: organismos de
vigilancia y control; organismos de administración y financiación;
instituciones prestadoras de servicios de salud (públicas, mixtas o privadas);
empleadores, trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores
independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados;
beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud; Comités de
Participación Ciudadana; y las organizaciones comunales que participen en los
subsidios de salud.
Para la accionante, el legislador apela a
una supuesta norma interpretativa y desconoce con ello el artículo 294 de la
Constitución, pues introduce tratamientos preferenciales sobre tributos que son
de propiedad de los municipios.
De otra parte, a juicio de la demandante,
el artículo 121 de la ley 633 de 2000 ni siquiera refiere cuál norma
interpreta, sino que crea un tratamiento preferencial a un tributo territorial
(impuesto de industria y comercio).
Todo lo anterior, la lleva a concluir que
las normas acusadas también desconocen el principio de autonomía de las
entidades territoriales, al señalar tratamientos preferenciales sobre los
tributos de los municipios, con violación de los artículos 287, 294 y 362 de la
Carta, pues en ellos se protege la intromisión del legislador en asuntos
propios de esas entidades, como el señalamiento de exenciones tributarias.
1. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Marleni Barrios Salcedo,
actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del artículo 93
acusado.
Según su criterio, la norma demandada no
agrega nuevos elementos a la prohibición consagrada en el literal d) del
artículo 39 de la ley 14 de 1983, por cuanto no establece una exención o
tratamiento preferencial para las entidades que integran el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, en la medida que ya había sido establecida desde
1983.
A su juicio, la norma nada agrega a la ley
14 de 1983, porque desde la ley 10 de 1990 “Por la cual se organiza el sistema
nacional de salud y se dictan otras disposiciones” (artículos 4º y 5º), las entidades responsables de la seguridad
social encargadas de la prestación del servicio de salud (públicas o privadas),
están exentas del impuesto de industria y comercio. Explica que con ocasión de
la ley 100 de 1993 el Sistema Nacional de Salud fue sustituido por el Sistema
General de Seguridad Social en Salud, y que el concepto de “Hospitales” fue
sustituido por el de “Instituciones Prestadoras de Servicios en Salud”, todo lo
cual fue precisado por el legislador con la norma demandada, que simplemente
interpreta la prohibición señalada en la ley 14 de 1983 a la luz del nuevo
sistema.
Además, señala, la interpretación con autoridad
que hace el artículo 93 de la ley 633 de 2000 responde a la exigencia del
artículo 48 de la Constitución, que prohibe destinar los recursos de las
instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.
De otra parte, apoyada en jurisprudencia de
esta Corporación, aclara que en materia tributaria la autonomía de las
entidades tributaria está limitada no sólo por la Constitución, sino también
por la ley y que el Congreso puede modificar o incluso derogar esos tributos
cuando lo considere necesario. Sin embargo, aclara que las normas demandadas no
introducen modificaciones al impuesto o sus elementos, sino que simplemente
hacen una interpretación con autoridad en función del artículo 48 de la Carta.
Finalmente precisa que la norma en nada afecta la autonomía territorial, porque
ella se predica en forma absoluta solamente respecto de la administración y
gestión de rentas propias.
2. Intervención de la DIAN
La ciudadana Ana Isabel Camargo Angel,
actuando en representación de la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Aduanas e Impuestos Nacionales, interviene ante la Corte y se opone a la
inexequibilidad del artículo 121 demandado.
Comienza por explicar que antes de la
expedición de la ley 633 de 2000 estaban enfrentadas dos interpretaciones en
relación con lo dispuesto en la ley 14 de 1983, porque mientras para las
autoridades distritales el impuesto se causaba teniendo en cuenta simplemente
las actividades, para las entidades nacionales no estaban incluidas aquellas
actividades desarrolladas en cumplimiento de una función pública. De esta
manera, justifica la interpretación con autoridad realizada por el Congreso en
cuanto al artículo 121 de la ley y concluye:
“Es aventurado predicar que el
artículo demandado, introdujo elementos nuevos a la Ley interpretada, ya que
era obligatoria e inmediata la interpretación de la citada ley, debido a la
vaguedad que ofrecía y con ello estabilizar la aplicación del criterio de las
autoridades distritales, quienes en su celo por cumplir sus funciones, consideran
inexistentes las distinciones que obligatoriamente entrañan el ejercicio de la
función pública.”
Para la interviniente, la ley 14 de 1983
tenía un sentido amplio y generalizado que no permitía diferenciar las
actividades del Estado que no son ejercidas con carácter comercial (funciones
públicas), de aquellas ejercidas por los particulares con interés privado, todo
lo cual, en su sentir, es superado con la norma demandada (artículo 121).
Por último, desestima la creación de
exenciones o privilegios impositivos. A su juicio, nunca las entidades del
Estado se concibieron como sujetos pasivos del impuesto de industria y
comercio, porque no encajan en la realización del hecho gravable, sino que su
actividad corresponde al ejercicio de funciones públicas.
3. Intervención ciudadana
3.1. El ciudadano Jaime
Abella Zárate intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad de
las normas acusadas. Divide su exposición en dos partes, la primera relacionada
con el artículo 121 de la ley 633 de 2000 y la segunda sobre el artículo 93
ídem.
Sobre el artículo 121 concluye que era
necesario que el legislador precisara si las entidades descentralizadas del
orden nacional eran o no sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio cuando
desarrollaban una función pública. En este punto explica las diferentes
interpretaciones derivadas de la ley 14 de 1983, especialmente entre las
autoridades distritales y municipales y las entidades del orden nacional a
quienes las primeras han exigido el pago del referido impuesto. Hace un
recuento histórico comenzando por una ley de patentes de 1913 (ley 97), hasta
llegar a una posición jurisprudencial del Consejo de Estado en la Sala de
Consulta y Servicio Civil (Rad. 1216 de 2000), con lo cual pretende demostrar
la disparidad de criterios y la necesidad de definir esa controversia. Además,
justifica que la ley no haya identificado las normas interpretadas,
“probablemente por no tratarse de una sola disposición, sino de un conjunto de
normas”, entre las cuales destaca el decreto 1333 de 1986, el decreto 423 de
1996 y el decreto 400 de 1999.
Considera que la ley no crea una exención
tributaria porque dentro del hecho generador del tributo no están comprendidas
las actividades de la administración pública sino las actividades industriales,
comerciales o de servicios, propias de los particulares, lo que en nada vulnera
el artículo 294 de la Constitución.
También desestima la violación del artículo
287 de la Carta por cuanto, en su sentir, la autonomía de las entidades
territoriales está sujeta no sólo a la Constitución sino también a la ley. Y en
forma análoga explica que tampoco se desconoce el artículo 362 ídem, porque la
norma no afecta rentas ya causadas y liquidadas por los actos administrativos,
sino que hace referencia genérica a la legislación tributaria preexistente.
Finalmente, señala que “no se puede
desatender el alcance que dentro de la Constitución Política, la hacienda
pública y el derecho tributario tienen los tributos municipales, para predicar
una sujeción pasiva de las entidades del orden nacional, con base no en normas
expresas sino en interpretaciones novedosas que desatienden la historia y el
sentido del tributo”.
De otra parte, estima que el artículo 93 de
la ley 633 de 2000 no introduce nuevos elementos, sino acoge una de las
interpretaciones, la de las entidades oficiales de fomento a la educación que
se han visto sometidas al impuesto, la cual armoniza también con la
jurisprudencia señalada por la Corte en la sentencia C-335 de 1996, que declaró
exequible el artículo 259 del decreto 1333 de 1986.
Explica además que el legislador solamente
aclaró que los ingresos destinados a cubrir la seguridad social en salud deben
estar destinados exclusivamente a tal finalidad, en concordancia con las
previsiones del artículo 48 de la Constitución.
3.2. El ciudadano Oscar
Emilio Guerra Morales, en representación de la Asociación Colombiana de
Empresas de Medicina Integral, intervino ante la Corte para oponerse a las
pretensiones de la demanda, pero sus apreciaciones están orientadas
exclusivamente a defender la constitucionalidad del artículo 93 acusado.
Luego de explicar la naturaleza de la
seguridad social en salud, que las cotizaciones al sistema general de seguridad
social en salud son consideradas contribuciones parafiscales, y que el sistema
tributario está fundado en el principio de equidad, concluye que los recursos
obtenidos por esa vía están destinados exclusivamente en beneficio de ese
sector, motivo por el cual no es admisible que sean afectados por tributos como
el de industria y comercio. Así, señala, “si los aportes del presupuesto
nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son
recursos parafiscales, su manejo esta al margen de las normas presupuestales y
administrativas del orden nacional, departamental y local que rigen los
recursos provenientes de impuestos y tasas”.
3.3. Francisco José García Lara, obrando
como ciudadano y como Secretario de Salud del Huila, también interviene para
defender la constitucionalidad del artículo 93 de la ley 633 de 2000.
Comienza por explicar las características
de una ley interpretativa, para luego, apoyado en jurisprudencia
constitucional, concluir que la norma demandada “sólo ratifica lo expresado por
la Corte Constitucional, al considerar como parafiscales estos dineros y sólo
excluir del impuesto el porcentaje para la prestación de servicios en la UPC,
pues el resto se consideran gastos administrativos e inclusive utilidad, que sí
deben ser gravados, ya que son ajenos a la actividad propia exenta que es la
prestación del servicio de salud”.
3.4. El ciudadano Fernando Zarama Vásquez
intervino ante la Corte y en apoyo a la demanda solicitó la declaratoria de
inexequiblidad de los artículos acusados.
A su juicio, las normas demandadas, (i)
crean exenciones sobre las rentas de las entidades municipales, desconociendo
la prohibición del artículo 294 de la Constitución; (ii) introducen exenciones
bajo el ropaje de interpretaciones auténticas para darles efecto retroactivo,
violando los artículos 338 y 363 de la Carta; (iii) “constituyen una forma de
amnistiar los pleitos que tienen las entidades nacionales con diferentes
municipios”, lo cual afecta los principios de igualdad y justicia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, mediante concepto No. 2748, recibido el 5 de diciembre de
2001, solicita a la Corte declarar exequibles las normas acusadas.
De manera previa, explica que en el
concepto No.2707, el Ministerio Público tuvo oportunidad de pronunciarse sobre
este punto, teniendo en cuenta que para esa época cursaba ante la Corte otra
demanda contra las mismas normas y por los mismos cargos (expediente D-3706).
En primer lugar, la Vista Fiscal señala que
en materia fiscal la autonomía de las entidades territoriales no se afecta
“cuando el legislador haciendo uso de su habilitación constitucional determina
el hecho generador de los tributos del orden municipal, o cuando decide excluir
del hecho generador de un tributo del orden municipal una determinada
actividad, como lo hace en las normas acusadas”.
Considera entonces que el artículo 93 de la
ley precisa que las actividades de apoyo, fomento y promoción de la educación
pública no pueden ser gravadas con el impuesto de industria y comercio, sin
desconocer con ello la autonomía de las entidades territoriales, porque éste es
el llamado a determinar el hecho generador de un tributo o la exclusión de
ciertas actividades.
A juicio del Procurador, la norma acusada
(artículo 93) garantiza la especial protección a la prestación de los servicios
públicos de salud prevista en el artículo 49 de la Carta.
Igualmente, para defender la
constitucionalidad del artículo 121 de la ley, el Procurador remite a los
argumentos anteriormente expuestos, en la medida que las actividades propias de
la función pública deben ser protegidas de manera especial por el Estado.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en
virtud del artículo 241-4 de la Constitución, ya que se trata de una demanda
ciudadana en contra de normas que hacen parte de una ley de la república.
2.
Esta Corporación ya tuvo oportunidad de analizar la constitucionalidad de las
normas acusadas habiendo operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Así, en la Sentencia C-245 de 2002, MP. Manuel José Cepeda, proferida dentro
del proceso radicado con el No. D-3706, la Corte resolvió lo siguiente:
“Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 93 y 121 de la Ley 633 de 2000. “
En
estas condiciones, la Corte deberá estarse a lo resuelto en aquella
oportunidad.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO
en la Sentencia C-245 de 2002
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General