Corte Constitucional
Sentencia C-369/06
(Mayo 16 de 2006)
Referencia:
expediente D-6040
Magistrada
Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández
Actor:
Pedro Abraham Roa Sarmiento
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
15, parágrafo 3 transitorio, parcial, de la Ley 715 de 2001; 80, parcial, de la
Ley 812 de 2003; 13 y parágrafo, parciales, de la Ley 917 de 2004; y 55,
parcial, de la Ley 921 de 2004.
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Pedro
Abraham Roa Sarmiento solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad de los artículos 15, parágrafo 3 transitorio,
parcial, de la Ley 715 de 2001; 80, parcial, de la Ley 812 de 2003; 13 y
parágrafo, parciales, de la Ley 917 de 2004; y 55, parcial, de la Ley 921 de
2004.
Mediante
auto del 9 de noviembre de 2005, la demanda fue admitida y además se dispuso i)
comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Educación Nacional,
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministro del Interior y de
Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11
del Decreto 2067 de 1991, ii) fijar en lista las
normas acusadas por el término de diez (10) días y simultáneamente correr
traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rinda el concepto
de que trata el artículo 278-5 de la Constitución, y finalmente iii) invitar al Presidente de la Federación Colombiana de
Educadores FECODE, al Director del Departamento Nacional de Planeación, a la
Federación Colombiana de Municipios, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Escuela Superior de la Administración Pública ESAP y a las
facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de
Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario y de los Andes para que expongan sus opiniones sobre
la demanda de la referencia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo
concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a
decidir en relación con la presente demanda.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se
transcribe a continuación los textos de las disposiciones demandadas,
subrayando los apartes acusados:
“LEY 715 DE 2001
(diciembre 21)
Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 15. DESTINACIÓN. Los recursos de la participación para
educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la
prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y
administrativos, en las siguientes actividades:
…
PARÁGRAFO
3o. TRANSITORIO. Con cargo a los recursos de la
participación para educación del Sistema General de Participaciones, se
financiará por una sola vez el faltante establecido para el cubrimiento
de los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los
convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los
recursos propios de los respectivos departamentos hayan sido insuficientes para
cumplir con estas obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de
racionalización educativa y presentar para validación del Ministerio de
Educación, información sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se
hará inmediatamente se haya recibido la información respectiva.”
“LEY 812 DE 2003
(junio 26)
PODER PUBLICO-RAMA JUDICIAL
Por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
80. SANEAMIENTO DE DEUDAS. Para que las entidades territoriales
puedan cancelar las deudas con los docentes y administrativos por concepto de
salarios y prestaciones, que se financiaban con los recursos del situado
fiscal, que estuvieren vigentes al 31 de diciembre de 2001 y que a la fecha de
expedición de la presente ley no hayan sido canceladas y estén debidamente
soportadas, y certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, la
Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concurrirá con
recursos adicionales subsidiariamente con lo que resulte del cruce de cuentas
con deudas que las entidades territoriales tengan con la Nación. En caso de no
ser posible el cruce de cuentas, o si después de efectuado, resulta un saldo en
favor de la entidad territorial, el Gobierno Nacional podrá celebrar acuerdos
de pago con estas dentro de las vigencias fiscales de 2003 y 2004.
Las
liquidaciones pendientes de las transferencias territoriales de que trata el
artículo 100 de la Ley 715 de 2001,
se atenderán con las disponibilidades dentro de las vigencias de 2003 al 2005.
Autorícese
a la Nación para efectuar el cruce de cuentas y las operaciones de crédito
público que sean necesarias para el cumplimiento de este artículo.”
“LEY 917 DE 2004
(diciembre 3)
Por la cual se efectúan unas modificaciones
al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 y se dictan
otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
13. Con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en
los artículos 36 y 41 de
la Ley 715 de 2001 y 80 de la Ley 812 de 2003,
se pagarán con los excedentes de los recursos del Sistema General de
Participaciones los saldos que resulten del reconocimiento de los costos del
servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley. El Ministerio de
Educación Nacional revisará las liquidaciones presentadas por las entidades
territoriales y certificará el monto por reconocer. El plazo para firmar los
acuerdos de pago del saneamiento de la deuda de que habla el artículo 80 de
la Ley 812 de 2003 se ampliará hasta diciembre del 2005.
PARÁGRAFO. El
cruce de cuentas de que trata el artículo 80 de
la Ley 812 de 2003 sólo comprende las deudas del sector educativo
atribuibles al situado fiscal. Por lo tanto, la nación hará efectivo el
pago de los saldos a favor de las entidades territoriales en forma
independiente de las deudas que estos hayan contraído por otros conceptos. En
las entidades territoriales donde se adelantaron los cruces de cuentas más allá
del situado fiscal se revisarán y se devolverán los excedentes a esas
entidades.”
“LEY 921 DE 2004
(diciembre 23)
Por la cual se decreta el Presupuesto de
rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o de enero al 31 de diciembre de 2005.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 55. En cumplimiento del artículo 80 de
la Ley 812 de 2003, y en caso de no ser posible el cruce de cuentas, el
Gobierno Nacional a través de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y
de Educación Nacional suscribirán con las respectivas entidades territoriales
los correspondientes acuerdos de pago para el saneamiento de las deudas que
estas últimas tienen con los docentes y administrativos por concepto de
salarios y prestaciones que se financiaban con los recursos del situado
fiscal y que estuvieren vigentes a 31 de diciembre de 2001, los cuales se
atenderán con cargo al servicio de la deuda.”
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para
el actor las expresiones acusadas desconocen los artículos 357 y 4 de la
Constitución Política, por cuanto no incluyeron la totalidad de los
presupuestos previstos en el Acto Legislativo 01 de 2001, modificatorio del
artículo 357 superior, como los gastos a los docentes, directivos docentes y
administrativos, financiados con recursos propios de los departamentos y
municipios, los del nivel distrital y municipal, y los que se financiaban con
recursos de los ingresos corrientes de la Nación. Señala que se impone un
límite temporal a la Nación en la asunción de las deudas del sector educativo
incorporadas a la base inicial del cálculo del Sistema General de
Participaciones hasta el año 2005, cuando el artículo 357 vigente, fija un
término de transitoriedad hasta el 2008.
Indica
que se establecen unos requisitos para hacer efectivo el pago de las deudas en
educación que el Acto Legislativo 01 de 2001, no contiene al quedar
incorporadas a la base del cálculo inicial del SGP, no siendo admisible que las
mismas se giren a las entidades territoriales deudoras en bonos de deuda
pública. Agrega que la intención del legislador al incluir la incorporación de
los costos en educación en la base de cálculo inicial del SGP por los conceptos
expuestos en dicho Acto Legislativo, era cumplir con todas y cada una de las
obligaciones que las entidades territoriales tenían con los docentes, en
especial con los vinculados por OPS, según actas de discusión de la comisión de
conciliación de las plenarias de la Cámara y Senado y Acta de plenaria No. 157
de 19 de junio de 2001 Cámara y Acta de plenaria de la Cámara No. 158 de 20 de
junio de 2001, Gaceta No. 354 de 2001.
Como
desarrollo del concepto de la violación señala que se viola directamente el
parágrafo transitorio 1 del artículo 3, del Acto Legislativo 01 de 2001, que
reformó el artículo 357 de la Constitución por cuanto:
“1.
Supeditar, como lo hace el parágrafo transitorio 3, del artículo 15 de la Ley
715 de 2001, el financiamiento de las deudas del Sistema General de Participaciones
a UNA SOLA VEZ, sin tener en cuenta que la Constitución, ordenó la financiación
total de los costos en educación y por lo tanto se tienen que financiar
las veces que sea necesario, hasta que el Sistema General de Participaciones,
quede totalmente a paz y salvo, con las entidades territoriales y estas a su
vez, con los docentes, directivos docentes y administrativos, a quienes les
debe obligaciones laborales.
2.
Establecer, como lo hace el parágrafo transitorio 3, del artículo 15 de la Ley
715 de 2001 que solo se financiarán los costos de nómina de los Departamentos y
de los convenios de cobertura educativa a 31 de diciembre de 2001,
desconociendo los costos de los DISTRITOS y MUNICIPIOS, además limitando solo a
los recursos propios del Departamento, materia ajena a lo dispuesto por el
parágrafo constitucional, donde se establece la financiación de TODOS LOS
COSTOS EN EDUCACIÓN.
3.
Limitar, como lo hace el artículo 80 de la Ley 812 de 2003, el pago de las
deudas únicamente a las financiadas con EL SITUADO FISCAL; desconociendo que el
acto legislativo No. 01 de 2001, estableció, la financiación de los costos de
los docentes, Directivos Docentes y Administrativos, financiados con: RECURSOS
DEL FONDO DE COMPENSACION EDUCATIVA; CON RECURSOS PROVENIENTES DE LOS INGRESOS
CORRIENTES DE LA NACION A NIVEL DISTRITAL Y MUNICIPAL; CON RECURSOS PROPIOS DE
LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS y supeditar el pago de las deudas a los docentes
directivos docentes y administrativos, al límite temporal de expedición de la Ley
812/03, cuando el acto legislativo, tiene una vigencia, hasta el 2008.
4.
Limitar, como lo hace el artículo 13 de la Ley 917 de 2004, el pago de los
costos de educación, al monto de los excedentes del Sistema General de
Participaciones y al establecer una limitación para el reconocimiento de dichos
costos hasta el 31 de diciembre de 2005.
5.
Limitar, como lo hace el artículo 13 de la Ley 917 de 2004, el pago de las
deudas del sistema educativo, solo a las atribuibles al SITUADO FISCAL; dejando
por fuera las deudas con los docentes, directivos docentes y administrativos,
financiadas con el Fondo de Compensación Educativa, con recursos provenientes
de los ingresos corrientes de la Nación del nivel distrital y municipal y con
los recursos propios de los Departamentos y MUNICIPIOS.
6.
Limitar, como lo hace el artículo 55 de la Ley 921 de 2004, el pago de las
deudas a los docentes, directivos docentes y administrativos, a la suscripción
de acuerdos de pago suscritos entre los ministerios de Hacienda y Educación,
con las entidades territoriales deudoras, únicamente por el CONCEPTO DE SITUADO
FISCAL, desconociendo los otros conceptos de deudas, como las asumidas con
cargo al: Fondo de Compensación Educativa, con recursos provenientes de los
ingresos corrientes de la Nación del nivel distrital y municipal y con los
recursos propios de los departamentos y MUNICIPIOS; y supeditar su pago a
RECURSOS DE LA DEUDA, SIENDO QUE LOS MISMOS CORRESPONDEN A LOS RECURSOS del
Sistema General de Participaciones.”
Aduce
el actor que del tenor literal de la disposición constitucional que se
considera infringida se desprende:
“a.
Que en materia de educación hay una incorporación automática a partir del 1 de
noviembre de 2000 de todos los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones de los ingresos corrientes de la Nación, así
como los docentes, personal administrativo y directivos docentes,
departamentales y municipales pagados con recursos propios.
b.
Que se los costos incorporados por estos conceptos se hallan incluidos dentro
de la base inicial del cálculo del Sistema General de Participaciones, esto es
de 10.962 billones de pesos.
c.
Que la vigencia del Acto Legislativo, en cuanto el Sistema General de
Participaciones, es hasta el 31 de diciembre de 2008.
d.
Que en la base del cálculo inicial, se encuentran todos los costos –deudas, que
tienen las entidades territoriales con los docentes, directivos docentes y
administrativos por concepto de salarios y prestaciones sociales, desde la
expedición de la Ley 60 de 1993 –SITUADO FISCAL, ya sean vinculados en forma
transitoria, definitiva o por el sistema de OPS.
e.
Que dichas deudas fueron renovadas y aceptadas por el Acto Legislativo 01 de
2001, especialmente las tenidas con los docentes, directivos docentes,
contratos por OPS.
f.
Que las obligaciones de los municipios, distritos y departamentos, con el
servicio público de educación, generadas por las deudas por salarios y
prestaciones sociales con docentes, directivos docentes y administrativos,
financiadas en los tres niveles, con recursos del a) situado fiscal, b) fondo
de compensación educativa, c) ingresos corrientes de la Nación y recursos
propios de las entidades territoriales, se elevó a rango constitucional
–parágrafo transitorio- artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001.
g.
Que incorporar costos, significa, como claramente se desprende del Plan Único
de Cuentas del sector oficial de la Contaduría General de la Nación, involucra
los costos por talento humano, tales como los servicios personales y las
prestaciones sociales, necesarias para desplegar la función educativa a cargo
del Estado, conforme a los principios de contabilidad generalmente aceptados.
Tenor
literal, que además tiene sustento constitucional, en el FIN perseguido por el
Congreso de la República al aprobar el inciso final del parágrafo transitorio 1
del artículo 3 del Acto Legislativo No. 01 de 2001, es decir el objetivo y el
fin perseguido por el legislativo al reformar la Constitución, aprobando el Acto
Legislativo en cita. Dicho fin y objetivo, como contundentemente se precisará
fue:
a) Incorporar automáticamente a los costos
de los docentes, incluyendo las deudas de las entidades territoriales con los
docentes, que se encontraban vinculados o contratados a 1 de noviembre de 2000.
b) Incorporar recursos para financiar
dichos costos “meter en una sola bolsa a más de 90 maestros” como lo dijera el
Gobierno Nacional a través del Jefe de Planeación Nacional, en OCTAVO debate
del Acto Legislativo, en la Cámara de Representantes (palabras del Director de
Planeación Nacional, Acta de plenaria 157 del 19 de junio de 2001 Cámara), para
solucionar los paros.
c) Dichas incorporación automática de los
costos docentes de los docentes vinculados y contratados a noviembre 1 de 2000,
fue el resultado de un CONSENSO-NEGOCIACION, entre el Congreso de la República,
el Gobierno Nacional –Ministerio de Hacienda- y la Federación Colombiana de
Educadores FECODE.
Por
ello establecer que solo se financian las deudas de los departamentos, asumidas
por el SITUADO FISCAL; que se establezca que el pago de las deudas se hará sólo
hasta el 31 de diciembre de 2005, que no se reconozcan las deudas asumidas por
los municipios y distritos, con cargo a los ingresos corrientes de la Nación,
ni las deudas asumidas por los municipios y departamentos, con cargos a sus
recursos propios, vulnera el artículo 357 de la Constitución Nacional,
especialmente su parágrafo transitorio 1, establecida en las normas demandadas
violenta la Constitución, en tanto contravienen el querer del legislador, en su
papel de reformador de la Constitución Política de INCORPORAR EN UNA SOLA
BOLSA, TODAS LAS DEUDAS QUE TIENE LA NACION CON LOS DOCENTES, DIRECTIVOS Y
ADMINISTRATIVOS, vinculados y contratados a 1 de noviembre de 2000.”
Luego
de transcribir a veinticinco folios los antecedentes legislativos reseñados,
expone que las normas acusadas igualmente desconocen el artículo 4 de la
Constitución, bajo el argumento que según el principio de interpretación
conforme a la Constitución, las normas deben interpretarse de tal forma que su
sentido se avenga a las normas constitucionales que en el caso bajo estudio no
se cumple en relación con el artículo 357 de la Carta, al ser interpretado en
contra de su texto y finalidad, y por lo tanto desconociendo el principio de
supremacía constitucional.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Educación Nacional
Claudia
Patricia Otalvaro Trejos,
interviniente en este asunto y actuando como apoderada del Ministerio de
Educación Nacional solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de las disposiciones acusadas.
Señala
que no existe norma alguna que le permita a la Nación apoyar a los municipios
con recursos para financiar las obligaciones salariales y prestacionales
con los docentes a su servicio, financiado con los recursos de la participación
en los ingresos corrientes de la Nación PINC o con los recursos propios del
municipio, causados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 715 de
2001, que deben ser financiadas por la entidad territorial con cargo a sus
recursos propios. Recuerda que el artículo 13 de la Ley 917 de 2004, tuvo
vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo año, al tratarse de una ley de
adición al Presupuesto General de la Nación en la vigencia 2004.
Indica
que de conformidad con lo manifestado en la Ley 715 de 2001, es competencia de
la Nación distribuir y girar por entidad territorial los recursos de las transferencias
de la Nación, participación para educación del SGP, en forma global y no con
destinación específica por concepto de gastos y mucho menos para docentes. La
incorporación, distribución y administración constituye competencia de las
entidades territoriales, como lo prevé el artículo 6 de la Ley 715 de 2001.
Expone que la deuda es una sola por lo que se paga una sola vez y no puede
estarse refinanciando ya que a través de la ley se buscó un mecanismo para que
la Nación apoyara a las entidades territoriales otorgando un plazo para que
recogieran sus deudas y la reportaran. Por ello, se fijo un plazo en razón a
que la financiación de las deudas no puede ser infinita en el tiempo.
En
cuanto a la transitoriedad de las normas demandadas señala que el legislador al
expedirlas fijo un límite temporal y una fecha de corte para el reporte del
déficit que presentaban las entidades territoriales, señalando los casos en los
que la Nación puede concurrir a financiar los gastos en los servicios que son
de competencia de los departamentos, distritos y municipios que está
expresamente facultados por el Acto Legislativo 01 de 2001.
Agrega
que no existe contradicción entre las normas acusadas y la Constitución “puesto
que la incompatibilidad debe tener origen en la norma y no en un juicio
valorativo de la misma, producto de la interpretación o el querer de quien la
acusa, es decir, no se puede comprometer en forma caprichosa el presupuesto
destinado a la atención educativa”. Finaliza su intervención indicando que el
régimen de transición es necesario para evitar traumatismos propios del cambio
y en materia de financiación de recursos.
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Pedro
Leonardo Pacheco Jiménez, ciudadano interviniente y apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte inhibirse para pronunciarse de
fondo o en su defecto declarar la exequibilidad de
las normas parcialmente acusadas.
Expone
que si bien el actor señala que las normas acusadas viola el artículo 357 de la
Constitución, no desarrolla de manera clara, precisa y pertinente el concepto
de la violación. Subraya algunos apartes de sentencia de esta Corporación que
refieren a la correspondencia entre lo acusado y lo argumentado por el actor,
donde la acusación debe ser lo suficientemente comprensible, recaer
verdaderamente sobre el contenido de la norma demandada y con argumentos de
naturaleza constitucional, por lo cual solicita que la Corte que se declare
inhibida por ineptitud sustancial de la demanda.
En
su defecto solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de las disposiciones acusadas. Indica que al parecer el actor se soporta en una
omisión legislativa relativa en la financiación de las deudas de las entidades
territoriales del sector educativo, respecto de lo cual considera que ello no
se presenta por cuanto una cuestión es que el artículo 357 de la Carta,
establezca como factores de determinación de la base inicial de transferencias
del SGP para el sector educativos, los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, los gastos financiados en educación con las participaciones de los
distritos y municipios con los ingresos corrientes de la Nación, y los costos
por iguales conceptos financiados con recursos propios de las entidades
territoriales, y otra cosa es que el legislador hubiere señalado la posibilidad
de financiar dichas deudas por una sola vez con cargo al SGP y facultara a la
Nación para asumir, por políticas de saneamiento fiscal e impulso del sistema
educativo, la cofinanciación de las mismas con recursos distintos a los
transferidos, en ambos casos, dentro del ámbito de la autonomía del legislador
mas no porque lo exigiere la Constitución.
Señala
que no se advierte que el artículo 357 constitucional obligue al legislador
para determinar la asunción por parte de la Nación de las deudas territoriales
en materia educativa asumidas con cargo a los ingresos corrientes de la Nación o
las deudas asumidas con recursos propios. Agrega que “De hecho, del artículo
constitucional no puede desprenderse nada relacionado con el pasivo educativo
de las entidades territoriales, pues como bien manifiesta la Corte
Constitucional, este artículo simplemente se limita a establecer los parámetros
para calcular la base inicial que debe tenerse en cuenta para transferir
ingresos de la Nación a las entidades territoriales, con el fin que éstas
cuenten con los recursos necesarios para ejercer las competencias que la Ley
715 de 2001, les confiere”. Anota que el legislador, más hubiere hecho en
permitir que la Nación asumiera las deudas contraídas más allá del situado
fiscal ya que tal normatividad hubiere vaciado de contenido la autonomía
territorial prevista en el artículo 387 de la Constitución.
Respecto
al plazo para recurrir al saneamiento de las deudas contraídas a 31 de
diciembre de 2001, la Constitución otorga al legislador un amplio margen de
facultades para reglamentar los criterios de distribución y competencias, luego
con mayor razón lo que a término se refiere, que en este caso está encuadrado
dentro de las directrices constitucionales del SGP, que son flexibles respecto
a la configuración legislativa de los aspectos concretos del mismo.
3.
Universidad del Rosario
Alejandro
Venegas Franco, ciudadano intervinente y como Decano
de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de las normas
acusadas.
Señala
que el inciso 2 del parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo
01 de 2001 es aclaratorio, por lo que mal podría interpretarse como se efectúa
en la demanda que la base corresponde a la financiación total de los costos en
educación y que entonces se tiene que financiar cuantas veces sea necesario
hasta que el SGP quede totalmente a paz y salvo con las entidades territoriales
y éstas a su vez con los docentes, directivos docentes y administrativos a
quienes les debe obligaciones laborales, aunque el periodo de transición
termine en el año 2008, y por lo tanto, las deudas deben cubrirse hasta este
año.
Agrega
que “Con el argumento expuesto, en adelante el ordenamiento jurídico
demandado carece de aptitud jurídica, ya que fue producto de una interpretación
inexacta del inciso segundo del parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de 2001, como se demostró…No puede entenderse, como lo expresa
el demandante “que dichas deudas fueron renovadas y aceptadas (sic) por el Acto
Legislativo 01 de 2001, especialmente las tenidas con los docentes, directivos
docentes, contratados por OPS”, puesto que como ya se revisó, el Acto
Legislativo no tiene el alcance de renovar deudas como aduce el demandante, y
sólo puede entenderse que fueron aceptadas para el cálculo de la base del SGP
en educación hasta aquellas contraídas a 1 de noviembre de 2000”.
Expone
que es útil a efectos de un estudio objetivo diferenciar las obligaciones que
fueron tenidas en cuenta para el cálculo de la base en educación y que se encuentran
incorporadas en la base del SGP, de aquellas que con posterioridad al Acto
Legislativo 01 de 2001, asumiría la Nación y que no aparecen de ninguna forma
en el parágrafo transitorio en cuestión. En cuanto a la temporalidad indica que
no puede argumentarse que mediante dicho Acto legislativo la Nación asume las
deudas por concepto de educación y mucho menos hasta el año 2008, “asimilándolo
al periodo de transición del Sistema General de Participaciones, puesto que se
intenta establecer una conexidad jurídica entre las otras normas demandadas y
por similitud temática, mas no de lo establecido en el mismo texto de la
Constitución”.
4.
Departamento Nacional de Planeación
Alfonso
M. Rodríguez Guevara, ciudadano interviniente y actuando en representación del
Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas. Señala que:
“la
interpretación que el actor hace del Acto Legislativo es totalmente equivocada
ya que la norma constitucional regula una materia que es totalmente diferente a
la desarrollada en las normas demandadas por las siguientes razones:…El
parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001,
establece la base inicial del Sistema General de Participaciones SGP para el
2002 hasta el 2008. Para el efecto, en el caso de la educación, para el cálculo
de dicha base incorporó los costos del servicio educativo en los niveles
departamental, distrital y municipal, que, con corte a fecha 1 de noviembre de
2000, se venían causando en todo el territorio nacional y que eran financiados
con los recursos del situado fiscal, las transferencias complementarias del
situado fiscal (Fondo Educativo de Compensación), las participaciones
municipales en los ingresos corrientes de la Nación y los recursos propios de
departamentos y municipios. Dicha base inicial empezó a regir a partir del 1 de
enero de 2002 por incorporación automática presupuesta. En ninguna parte del
parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001, se refirió
a la incorporación de deudas de ninguna naturaleza, lo único que hizo fue
establecer una base inicial de costos para financiera el servicio educativo a
partir del 1 de enero de 2002…De otra parte, el parágrafo 3 transitorio del
artículo 15 de la Ley 715 de 2001, quiso resolver un problema de deuda
departamental con el personal docente a su cargo por concepto de costo de
nómina y por convenios de cobertura educativa a fecha diciembre 31 de 2001. El
parágrafo 3 transitorio del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, no tiene ninguna
relación con lo regulado en el parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de 2001, ya que este se refiere a una base inicial para cubrir
costos del servicio educativo a futuro a partir del 1 de enero de 2002,
mientras que la norma legal acusada trata de resolver un problema de deuda por
costos educativos de los departamentos con corte a 31 de diciembre de 2001, que
se financiaban con recursos propios…Las otras normas legales demandadas (la ley
812 de 2003, artículo 89 (parcial); la Ley 917 de 2004, artículo 13 (parcial) y
la Ley 921 de 2004, artículo 55 (parcial)), lo que hacen es reglamentar el
reconocimiento de las deudas a la entrega de información debidamente
certificada por parte de las entidades territoriales y ampliar los plazos para
dicho reconocimiento, de acuerdo con los mecanismos presupuestales nacionales”.
Señala
que la Ley 917 de 2004, tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de dicho año, al
tratarse de una ley de adición al Presupuesto General de la Nación de la
vigencia 2004 y según el Estatuto Orgánico del Presupuesto, las normas que
decretan el presupuesto o la modifican solo tienen vigencia durante el año de
ejecución del mismo. Respecto a la Ley 921 de 2004, expone el interviniente que
decreta el presupuesto general de la Nación para la vigencia de 2005.
Agrega
que en relación con el artículo 15.1 de la Ley 715 de 2001, declarado exequible
en la Sentencia C-871 de 2002, la cual transcribe en algunos apartes, resulta
lógico que se estableciera que por una sola vez los departamentos accedieran al
beneficio consagrado por la norma demandada y no que se constituya en un
mecanismo permanente como lo manifiesta el actor, ya que ello podría
comprometer la viabilidad y sostenibilidad fiscal del SGP.
5.
Federación Colombiana de Municipios
Gilberto
Toro Giraldo, interviniente ciudadano y como Director Ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios solicita a la Corte declarar la
inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Expone
que comparte en su integralidad los argumentos expuestos por el actor, pues “salta
a primera vista desde el parágrafo 3 transitorio del artículo 15 de la Ley 715,
que las normas acusadas son incompatibles con el actual parágrafo transitorio,
segundo párrafo, del artículo 357 de la Constitución Política. Ni siquiera
sería preciso utilizar la herramienta de hermenéutica que proponen los actores
consistente en desentrañar la intención que guió el accionar del Constituyente
derivado, pues el texto constitucional es suficientemente claro en tanto asume
que la persona jurídica Nación, a través del Sistema General de
Participaciones, se hace cargo de todos los costos que genera la educación
oficial en Colombia. Esto comprende los servicios que se pagaban con cargo al
situado fiscal, pero también los que asumieron los municipios y distritos con
los recursos que recibían por participaciones en los ingresos corrientes de la
Nación, así como aquéllos que venían atendiendo con recursos propios”.
Añade que lo que hizo el Constituyente de 2001, no es otra cosa que un acto de
justicia, en cuanto al pago de una deuda que desde 1991, empezó a generarse en
contra de la Nación y a favor de las entidades territoriales al asumir una
carga que la Constitución quiso que estuviera a cargo de las finanzas
nacionales, pagada por municipios y departamentos pero a costa de los recursos
de la Nación.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
concepto recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 25 de
enero de 2006, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar
la exequibilidad de las disposiciones acusada por los
aspectos analizados.
Expone
el Ministerio Público que el actor parte de una indebida interpretación de las
normas demandadas para así concluir que no se desconoce la Constitución
Política. Señala que del parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de
2001, se puede deducir que la intención del Constituyente fue la de fijar una
formula de cálculo transitoria mientras el SGP entra en pleno vigor en el año
2008, con el objeto de proveer los recursos especialmente destinados a la
educación, tomando como referencia lo pagado con el situado fiscal y el fondo de
compensación educativa “pero en ningún momento, la norma constitucional
reformada, señala que el Sistema General de Participaciones deba asumir las
obligaciones que dejaron de cancelar los departamentos por costo de la nómina
de docentes antes del 31 de diciembre de 2001. Precisamente, porque el Sistema
General de Participaciones es un mecanismos que modifica las fórmulas
preestablecidas por la Constitución Política y la respectiva ley orgánica para
realizar las transferencias a las entidades territoriales, sin que ello
implique que a él deban sumarse todas las obligaciones que las entidades
territoriales asumieron con cargo al situado fiscal y que no pudieron atender
por las deficiencias del anterior sistema o por la ineficiencia en el manejo de
esos recursos”.
Señala
que la decisión del legislador fue que el SGP asumiera unas obligaciones
relacionadas con costos de nóminas de docentes de los departamentos a 31 de
diciembre de 2001, no en virtud de lo establecido en el parágrafo 1 transitorio
del Acto Legislativo 01 de 2001, sino conforme a lo dispuesto en el inciso 5
del artículo 356 de la Constitución, el cual señala que “Teniendo en cuenta
los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley
señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de
los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia
de los departamentos, distritos y municipios”. Agrega que en ejercicio de
la libertad de configuración legislativa para regular el SGP, se decidió que
los gastos previstos en el parágrafo 3 transitorio del artículo 15 de la Ley
734 de 2001, debían ser financiados con recursos del Sistema, por lo que no
sólo la expresión “por una sola vez”, sino todo la norma acusada se
ajusta a la Carta.
Anota
que conforme al artículo 80 de la Ley 812 de 2003, se busca que a la fecha de
expedición de la ley, en el evento de no cancelación de las obligaciones, la
Nación concurrirá con recursos adicionales para su cumplimiento en los términos
establecidos por la ley, por lo que no es otra cosa que el desarrollo de la
disposición constitucional “que permite a la Nación participar en la
financiación de los gastos en los servicios que ella misma señale como de
competencia de los departamentos, distritos y municipios”.
En
cuanto al artículo 13 de la Ley 917 de 2004, indica que es reiterativa del
compromiso que asumió el SGP por mandato del legislador en aras de solventar
las deudas adquiridas por las entidades territoriales con cargo al anterior
método para el giro de las transferencias por parte de la Nación. Añade que en
similar sentido se contempla en el artículo 55 de la Ley 921 de 2004.
Concluye
que las normas acusadas son un desarrollo de la disposición constitucional que
autoriza a la Nación contribuir con los recursos que considere necesarios a
efectos de que las entidades territoriales cumplan los cometidos que les ha
sido encomendado por la Constitución y la Ley, y en el presente caso, en cuanto
a las obligaciones en materia educativa que se habían adquirido con fundamento
en el situado fiscal y en ningún momento se restringió el contenido del
parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2001, por cuanto “esta
norma constitucional no hizo alusión alguna sobre la asunción por parte del
Sistema General de Participaciones de la totalidad de los compromisos
adquiridos por las entidades territoriales con antelación a la entrada en
vigencia de dicho sistema. El alcance de la referida norma constitucional
transitoria es la estructuración de una fórmula para calcular el monto de las
transferencias con destino al sector de la educación, mientras entra en
operación de manera definitiva el Sistema General de Participaciones a partir
del año 2008, sin que ello genere un desconocimiento de la Constitución Política
que consagró de manera transitoria, el régimen al que se ha hecho alusión”.
Con
posterioridad al concepto del Procurador General de la Nación, el actor
solicitó el 20 de febrero de 2006, la práctica de algunas pruebas que en auto
del 24 de febrero de 2006, fueron negadas por extemporáneas. En escrito
recibido en la Secretaría el 4 de abril de 2006, solicita que se tengan y
practiquen como pruebas, que en su opinión refuerzan la intención del
Constituyente de asumir con cargo al SGP, las deudas contraídas por los
municipios con los docentes, los cuales ante los fallos del Consejo de Estado
no podrán asumir toda la carga laboral y prestacional
indemnizatoria, que llevará al colapso de los exiguos fiscos municipales, por
lo que acompaña los fallos del Consejo de Estado. Y en escrito similar de 27 de
abril del presente año, nuevamente solicita que se tenga y practiquen como
pruebas, que refuerzan la intención del Constituyente de asumir con cargo al
SGP, las deudas contraídas por los municipios con los docentes, los cuales ante
los fallos del Consejo de Estado, que determinó la obligación de la Nación de
asumir los costos educativos por nivelación salarial, homologación de los
servidores públicos administrativos del sector educativo, de las entidades
territoriales financiadas con el situado fiscal, el Fondo de Compensación
Educativa y Recursos Propios, en consulta radicación 1607. Agrega que sin
recursos no hay descentralización de competencias en materia educativa. Al
respecto, es decir, en relación con los dos escritos que anteceden nada
solicita el actor en concreto salvo las decisiones que acompaña, además, de que
debe tener en cuenta lo dispuesto en proveído del 24 de febrero de 2006.
VI.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con los artículos 241-4
de la Constitución.
2.
Cargos de la demanda y asuntos previos
El
actor señala que las expresiones acusadas desconocen los artículos 357
-concretamente el parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo
01 de 2001- y 4 de la Constitución, por cuanto no incluye la totalidad de los
gastos por concepto de docentes, directivos docentes y administrativos
financiados con recursos de los departamentos y municipios, los del nivel
distrital y municipal y los que se pagaban con los recursos propios de los
ingresos corrientes de la Nación. Además, se impone un límite temporal para que
el Estado asuma las deudas a nivel educativo cuando el artículo 357
constitucional, fija un término de transitoriedad hasta el 2008.
Como
desarrollo del concepto de la violación señala que el parágrafo 3 transitorio
de la Ley 715 de 2001, supedita el financiamiento de las deudas “por una
sola vez”, sin tener en cuenta que el artículo 357 de la Carta, dispuso la
financiación total de los costos en educación cuantas veces sea necesario.
Considera que al financiarse solo los costos de nómina de los departamentos y
de los convenios de cobertura educativa a 31 de diciembre de 2001, se desconoce
los costos de los distritos y municipios y la financiación de todos los costos
en educación. En cuanto al artículo 80 de la Ley 812 de 2003, indica que limita
el pago de las deudas únicamente a las financiadas con el situado fiscal,
desconociendo que el Acto Legislativo 01, dispuso la financiación de los costos
con recursos del fondo de compensación educativa, los provenientes de los
ingresos corrientes de la Nación a nivel distrital y municipal y los propios de
los departamentos y municipios. Añade que se limita temporalmente el pago de
las deudas cuando el Acto tiene una vigencia hasta el 2008.
Respecto
al artículo 13 de la Ley 715 de 2001, indica que limita el pago de los costos
en educación al monto de los excedentes del SGP y establece una limitación
temporal para el reconocimiento de dichos costos hasta diciembre de 2005.
Agrega que también limita el pago de las deudas solo a las atribuibles al
situado fiscal, dejando por fuera las contraídas con docentes, directivos
docentes y administrativos. Y, en lo que corresponde al artículo 55 de la Ley
921 de 2004, considera que limita el pago de las deudas por concepto de situado
fiscal por lo que desconoce los otros conceptos de deudas como las asumidas con
cargo al Fondo de Compensación Educativa, con recursos de los ingresos
corrientes de la Nación del nivel distrital y municipal y con recursos propios
de los departamentos y municipios. También por supeditar su pago a recursos de
la deuda, cuando corresponden a los recursos del SGP.
El
actor soporta los argumentos de inconstitucionalidad en el parágrafo
transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó el
artículo 357 de la Constitución, para lo cual acude a los antecedentes
legislativos y señalar que la finalidad al incorporar en la base inicial los
costos del SGP, fue cumplir con todas y cada una de las deudas que tienen las
entidades territoriales con los docentes, directivos docentes y administrativos
que se encontraban vinculados a 1 de noviembre de 2000, cuya vigencia es hasta
el 31 de diciembre de 2008. Finalmente, radica la violación del artículo 4 de
la Carta, en que las normas legales acusadas deben interpretarse conforme a la
Constitución, lo cual no se cumple respecto al artículo 357 superior, al ser
interpretado en contra de su contenido y finalidad, desconociendo el principio
de supremacía constitucional.
La
intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a la Corte
que se inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud sustancial de la demanda,
ya que los cargos contenidos de la demanda adolecen de claridad, precisión y
pertinencia.
Para
la Corte sí se está ante unos cargos aptos para ejercer el control de constitucionalidad
por cuanto los argumentos expuestos por el actor parten del contenido normativo
de las disposiciones legales acusadas. En cuanto a las disposiciones
constitucionales consideradas infringidas, concretamente el parágrafo
transitorio 1, del artículo 3, del Acto Legislativo 01 de 2001, el actor inicia
su exposición bajo una interpretación que la fundamenta principalmente en los
antecedentes legislativos del proyecto de acto legislativo, resaltando para el
efecto varias intervenciones de los congresistas, lo cual hace indispensable
para la Corte que estudie con detenimiento dicho punto para así pronunciarse de
fondo. Ya la Corte había señalado al respecto: “El estudio precedente indica
que la redacción del varias veces citado inciso segundo del parágrafo
transitorio 1° del artículo 357 de la Constitución no es lo clara y técnica que
sería deseable. Además, las transcripciones de los debates en el Congreso sobre
este punto no son tampoco concluyentes”, por lo que esta Corte entrará a
pronunciarse de fondo.
De
otro lado, las intervención del Ministerio de
Educación refiere a una posible inhibición al indicar que el artículo 13 de la
Ley 917 de 2004, tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo año, por
tratarse de una ley de adición al Presupuesto General de la Nación en la
vigencia 2004. En igual forma, alude la intervención del Departamento Nacional
de Planeación al indicar que la Ley 917 de 2004, tuvo vigencia hasta el 31 de
diciembre de dicho año, por tratarse de una ley de adición al Presupuesto
General de la Nación de la vigencia 2004 y según el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, las normas que decretan el presupuesto o la modifican solo tienen
vigencia durante el año de ejecución del mismo. Y, respecto a la Ley 921 de
2004, expone que decreta el presupuesto general de la Nación para la vigencia
del año 2005.
Como
lo ha señalado esta Corporación, no procede proferir un fallo de fondo cuando
se trata de una norma de efectos temporales que ha culminado su vigencia y no
se encuentran produciendo efectos jurídicos. En este caso, se demanda la Ley
917 de 2004, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 y se dictan otras
disposiciones”, de la cual se acusa el artículo 13, parcialmente, que
refiere a la ampliación del plazo hasta diciembre de 2005, para firmar los
acuerdos de pago del saneamiento de la deuda de que habla el artículo 80 de la
Ley 812 de 2003 y además señala que el cruce de cuenta de que trata dicha
disposición sólo comprende las deudas del sector educativo atribuibles al
situado fiscal. Y de la Ley 921 de 2004, “Por la cual se decreta el
Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005”, se acusa el
artículo 55, parcialmente, que señala en relación con el artículo 80 de la Ley
812 de 2003, que en caso de no ser posible el cruce de cuentas se suscribirá
por el Gobierno con las entes territoriales los acuerdos de pago para el
saneamiento de las deudas con docentes y administrativos por salarios y
prestaciones que se financiaban con recursos del situado fiscal y que
estuvieren vigentes a 31 de diciembre de 2001, que se atenderán con cargo al
servicio de la deuda.
Estas
disposiciones legales acusadas hacen parte de una ley de adición al Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 y de la Ley anual de
Presupuesto para la vigencia fiscal del 2005, que son de carácter temporal como
quiera que sus disposiciones tienen vigencia por el respectivo año fiscal, es
decir, del 1 de enero al 31 de diciembre del año correspondiente. Así mismo, la
ampliación del plazo otorgado para firmar los acuerdos de pago ya se cumplió
como también sucedió con las condiciones establecidas en la medida que no
superaban la vigencia fiscal a diciembre 31 de 2005. Tampoco podría alegarse
que se mantienen los efectos jurídicos en la medida que se está ante
disposiciones con vigencia transitoria que han cumplido su cometido y han
perdido su fuerza normativa.
La
Corte, entonces, se inhibirá de un pronunciamiento de fondo sobre los artículos
13, parcial, de la Ley 917 de 2004 y 55, parcial, de la Ley 921 de 2004.
A
continuación, la Corte procederá a determinar el problema jurídico a resolver.
3.
Problema jurídico
La
Corte debe examinar si las expresiones acusadas contenidas en los artículos 15
de la Ley 715 de 2001 y 80 de la Ley 812 de 2003, desconocen el parágrafo
transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001 (modificatorio del
artículo 357 superior) y el artículo 4 de la Constitución, por i) no haber
incluido la totalidad de deudas que tenían las entidades territoriales con los
docentes, directivos docentes y administrativos financiados con recursos
propios de los entes territoriales y con ingresos corrientes de la Nación, e ii) imponer unos límites temporales para que la Nación
asumiera dichas deudas incorporadas a la base inicial del cálculo del SGP.
Lo
anterior por cuanto las normas acusadas señalan i) la financiación por una
sola vez con cargo a los recursos para educación del SGP del faltante para
el cubrimiento de los costos de nómina de los docentes departamentales y
convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, estableciendo
unas condiciones, y ii) el saneamiento de deudas con
los docentes y administrativos que se financiaban sólo con los recursos
del situado fiscal vigentes al 31 de diciembre de 2001, lo cual para
el actor contradice la intención del constituyente derivado plasmada en el
parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001
(modificatorio del artículo 357 de la Carta), en cuanto la base inicial en
educación del SGP, comprende todas y cada una de las deudas y de forma
permanente que tenían las entidades territoriales para con los docentes en
materia salarial y prestacional.
Las
intervenciones del Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Universidad del Rosario y Departamento Nacional de Planeación,
concuerdan en solicitar la exequibilidad de las
expresiones acusadas. En cambio, sólo la intervención de la Federación
Colombiana de Municipios solicita la inexequibilidad
de las normas acusadas.
El
Procurador General de la Nación, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas por cuanto el actor
parte de una indebida interpretación del parágrafo transitorio 1 del artículo 3
del Acto Legislativo 01 de 2001, ya que la intención del Constituyente fue la
de fijar una formula de cálculo transitoria mientras el Sistema General de
Participaciones entra en vigencia en el año 2008 y así proveer los recursos
destinados a educación tomando como referencia lo pagado por el situado fiscal
y el Fondo de Compensación Educativa. Señala que en dicho acto legislativo no
se indica que el SGP deba asumir las obligaciones que dejaron de cancelar los
departamentos por costo de la nómina de docentes antes del 31 de diciembre de
2001, ya que es un instrumento que modifica las formulas preestablecidas por la
Carta y la ley orgánica para realizar las transferencias a las entidades
territoriales, sin que ello signifique que se le deban sumar todas las
obligaciones que los entes territoriales asumieron con cargo al situado fiscal
y que no atendieron por factores como las deficiencias del anterior sistema o
la ineficiencia del manejo de los recursos.
Considera
el Ministerio Público que la decisión del legislador fue que el SGP asumiera
unas obligaciones respecto a los costos de nóminas de docentes de los
departamentos a 31 de diciembre de 2001, no por ordenarlo el parágrafo del Acto
Legislativo, sino conforme a lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 356 de la
Constitución, que refiere a que la ley señalará los casos en que la Nación
podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean
indicados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y
municipios, por lo que el legislador en ejercicio del margen de configuración
normativa dispuso que los gastos contemplados en el parágrafo 3 transitorio del
artículo 15 de la Ley 715 de 2001, debían ser financiados con recursos del
Sistema.
Respecto
al artículo 80 de la Ley 812 de 2003, señala que persigue extender el plazo
para que a la fecha de expedición de la ley, de no haber sido canceladas las
obligaciones, la Nación concurra con recursos adicionales para cumplir con
ellas, que no es más que el desarrollo de la norma constitucional que permite
al Estado participar en la financiación de los gastos en los servicios que
señale como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. En
cuanto al artículo 13 de la Ley 917 de 2004, indica que es reiterativa del
compromiso que asumió el SGP por mandato del legislador para solventar las
deudas de las entidades territoriales con cargo al anterior método para el giro
de las transferencias por la Nación. En similar sentido se refiere el artículo
55 de la Ley 921 de 2004.
Así
las cosas, esta Corporación habrá de determinar el alcance del parágrafo
transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001, para luego
referir al margen de configuración legislativa en el Sistema General de
Participaciones y así entrar a resolver el asunto que nos ocupa.
4.
El Sistema General de Participaciones y su configuración por el legislador.
Al
respecto de la participación de las entidades territoriales en los ingresos
corrientes de la Nación, esta Corporación en Sentencia C-871 de 2002 consideró
lo siguiente, con fundamento en lo ya estudiado en la C-644 de 2002:
“(…)
“7.-
La Constitución de 1991 es autonómica y por ello quiso fortalecer
financieramente a las entidades territoriales, para que pudieran cumplir las
nuevas funciones que les eran atribuidas, en desarrollo del principio de que no
deben descentralizarse competencias sin la previa asignación de recursos
suficientes para atenderlas (CP art. 356). Sin embargo, con el fin de evitar
desequilibrios regionales, la Asamblea Constituyente mantuvo los ingresos
tributarios más dinámicos en el orden nacional, pero estableció un derecho de
las entidades territoriales a participar en un componente de esos ingresos
nacionales (CP art. 287). La obvia contrapartida de ese derecho de las
entidades territoriales era la obligación de que un porcentaje de los ingresos
corrientes fuera obligatoriamente distribuido a las entidades territoriales, ya
sea por vía del situado fiscal, que correspondía a los departamentos y a los
distritos, ya sea por la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación. Además, los artículos 356 y 357, que regulaban estas
transferencias y participaciones, establecieron un aumento anual de las mismas
como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación (de ahora en adelante
ICN).
8-
Este diseño fue criticado porque se consideraba que generaba ineficiencia y
desequilibrios fiscales, al menos por tres razones: de un lado, la separación
entre situado fiscal y participación de los municipios en los ingresos
corrientes había generado duplicidad de funciones entre las entidades
territoriales, sin que fuera muy claro por qué determinados porcentajes de
dineros iban a los departamentos y otros a los municipios. De otro lado, los
criterios de distribución señalados por la misma Carta, según la cual, por
ejemplo, 15% del situado fiscal (el llamado situado territorial) era repartido
por partes iguales entre departamentos y distritos, fueron considerados
demasiado rígidos, pues no atendían a la diversidad de poblaciones entre las
distintas entidades territoriales. Y, finalmente, el sistema de cálculo del
monto de las transferencias, que se basaba en un porcentaje creciente de los
ICN, fue juzgado demasiado inflexible, de suerte que se le responsabilizó de
ser un factor importante en el agravamiento del déficit fiscal nacional.
9-
Para enfrentar esas dificultades, el Acto Legislativo 01 de 2001 cambió el
anterior esquema en tres puntos esenciales: de un lado, creó el SGP, que
reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la distinción entre
esos dos conceptos. A partir de esta normatividad, los municipios, distritos y
departamentos participan de un mismo sistema (el SGP) y corresponde a la ley
regular la distribución de esos dineros entre esas entidades territoriales, de
acuerdo al reparto de competencias que la misma ley establezca para cada una de
ellas.
De
otro lado, ese Acto Legislativo modificó la fórmula de liquidación de las
transferencias, las cuales ya no estarán ligadas a los ICN del año respectivo,
como la hacía la regulación precedente. La nueva normatividad establece un
régimen permanente, que comenzará a regir a partir de 2008, y según el cual el
incremento de esas participaciones se calculará a partir del promedio de la
variación porcentual que tengan los ICN durante los cuatro años anteriores. Y
prevé un régimen transitorio, para el período comprendido entre 2002 y 2008, en
donde el monto de los dineros del SGP queda temporalmente desvinculado de la
evolución de los ICN y dependerá esencialmente de la tasa de inflación (CP art.
257, Parágrafo transitorio 2).
Finalmente,
el Acto Legislativo flexibilizó la destinación de esos dineros. Así,
anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la
salud y la educación, mientras que la nueva regulación, si bien mantiene que
esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la educación, admite que
sean destinados a otros sectores. Y además, la nueva regulación constitucional
flexibilizó los criterios de reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas
estrictas que tenía la anterior normatividad, y atribuyó a la ley la
determinación y concreción de los criterios y montos de reparto.”.
En
efecto, el Acto Legislativo 01 de 30 de julio de 2001, modificó los artículos
347, 356 y 357 de la Constitución Política, a fin de consolidar la recuperación
de la economía, garantizar la estabilidad a largo plazo y ahondar en la
descentralización en materia de transferencias.
Al
respecto a la inclusión de un nuevo parágrafo al artículo 347 de la
Constitución, se trata de una de las medidas tendientes a solucionar el déficit
fiscal bajo el objetivo de modificar las transferencias a las regiones y
abordar la problemática del crecimiento de los gastos de funcionamiento.
De
otra parte, el artículo 356 Superior, consagra los lineamientos generales por
los cuales se rige el nuevo Sistema General de Participaciones, creado para
atender los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y
Municipios y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación.
Con tal fin, se entrega al legislador, a iniciativa del Gobierno, la fijación
de los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y
Municipios, todo ello salvo lo previsto en la Constitución.
Se
determina en la normas citada igualmente, que los recursos del Sistema General
de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a
la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio
de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media,
garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.
Además
dispone, que teniendo en cuanta los principios de solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en que la Nación
podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que ella
señale como de competencia de los departamentos, distritos y municipios.
Por
su parte, el artículo 357 señala lineamientos generales para establecer la base
y los montos del Sistema General de Participaciones así como los porcentajes
para sus incrementos anuales.
Concretamente
respecto al parágrafo transitorio 1, del artículo 3, del Acto Legislativo 01 de
2001, que el actor considera vulneros, el inciso 1
establece los aspectos que el SGP de los departamentos, distritos y municipios,
debe tener en cuenta como base inicial como son: i) el monto de los recursos
que la Nación transfería a los entes territoriales antes de la vigencia de
dicho acto legislativo por situado fiscal, ii) la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, y iii) las transferencias complementarias al situado fiscal
para educación. Y, el inciso 2 indica que en materia educativa dicha base
inicial contempla i) costos por docentes y administrativos pagados con el
situado fiscal y el fondo de compensación educativa, ii)
docentes y otros gastos en educación financiados distrital y municipalmente con
las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y iii) docentes, personal administrativo de planteles
educativos y directivos docentes de departamentos y municipios pagados con
recursos propios, todos a 1 de noviembre de 2000, incorporación que será
automática a partir del 1 de enero de 2002.
Sobre
el alcance de dicho parágrafo transitorio 1, del artículo 3, del Acto
Legislativo 01 de 2001, en cuanto al inciso 2, esta Corporación en Sentencia
C-871de 2002 también concluyó que la norma refiere a los criterios para
calcular la base inicial del monto de las transferencia del sector educativo,
donde el acto legislativo modificó la fórmula de liquidación de las
transferencias. Como fundamento de dicha conclusión la Corte además se apoyó en
el trámite legislativo que surtió el proyecto de acto legislativo:
“Así,
anteriormente, el monto de las transferencias era un porcentaje de los ICN.
Para determinar la magnitud de las transferencias en un año determinado, era
entonces suficiente conocer el monto de los ICN y calcular el porcentaje
respectivo. No era necesario conocer la cuantía de las transferencias de los
años anteriores. En cambio, la nueva normatividad establece un sistema de
cálculo distinto, tanto para el régimen transitorio, como en forma permanente a
partir de 2008, y en ambos casos, el conocimiento de la base inicial de las
participaciones, al momento de entrar a regir el Acto Legislativo, es de gran
importancia.
Así,
en primer término, el régimen permanente opera de la siguiente manera: cada
año, el monto del SGP se incrementa en un porcentaje igual al promedio de la
variación porcentual que tengan los ingresos corrientes de la Nación durante
los cuatro años anteriores. Por consiguiente, el monto del SGP de un año
determinado depende del monto del año anterior, que es incrementado en un
determinado porcentaje. Y por ello es necesario conocer cual fue el monto que
tenían las transferencias al momento de aprobarse el Acto Legislativo.
De
otro lado, ese dato es importante porque el Acto Legislativo, con el fin de
proteger el gasto social de las entidades territoriales, estableció la
siguiente garantía: el monto de los dineros para salud y educación no podrá ser
inferior a los que se transferían antes de la expedición del mencionado Acto
Legislativo para esos sectores (CP art 356). Es pues trascendental determinar
cuál era el monto de las transferencias para salud y educación, cuando entró a
regir el mencionado Acto Legislativo.
Finalmente,
ese mismo dato es también muy importante en el régimen transitorio que opera
entre 2002 y 2008, pues en ese período, el monto del SGP queda temporalmente
desvinculado de la evolución de los ICN y depende esencialmente de la tasa de
inflación. En efecto, el parágrafo transitorio No 2 añadido al artículo 357 de
la Carta estableció que entre 2002 y 2008 el monto del SGP crecerá en un
porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento
adicional de 2% entre 2002 y 2005, y de 2.5% entre 2006 y 2008. Como vemos,
también para este régimen de transición, es esencial determinar el monto que
tenían las transferencias al momento de ser aprobado el Acto Legislativo, pues
dicha suma es la base a partir de la cual se calcula el monto del SGP en los
años ulteriores.
21-
El análisis precedente ha mostrado que el monto de las transferencias al
momento de aprobarse el Acto Legislativo No 01 de 2001 tiene un papel esencial
en el nuevo SGP, pues constituye la base para calcular las sumas que
integran ese sistema en los años posteriores. Y eso explica que el propio
Acto Legislativo haya definido dicho monto: en efecto, el inciso primero del
parágrafo transitorio del artículo 357 establece lo siguiente:
“El
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios
tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a
las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo,
por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal
para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto
novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos”.
Y
es dentro de este contexto que adquiere plenamente sentido el segundo inciso de
ese mismo parágrafo, pues éste se ocupó de aclarar los elementos que debían
ser tenidos en cuenta en el cálculo de la base inicial del sector educativo en
el SGP. Así se desprende no sólo del anterior análisis sistemático del SGP
sino del propio tenor literal de ese inciso, que comienza diciendo expresamente
que “en el caso de educación, la base inicial contempla los costos por ...”
….
22-
Las anteriores conclusiones son confirmadas por un estudio histórico del
proceso de aprobación de ese inciso. Así, un examen de los antecedentes de
ese inciso segundo del parágrafo transitorio No 1 del artículo 357 indica que
éste no hacía parte del proyecto originario y fue incorporado en el séptimo
debate en la Cámara de Representantes. El informe para el debate en plenaria
explicó que la finalidad de ese inciso fue esencialmente precisar los
elementos que debían ser tenidos en cuenta para calcular la base del SGP en el
sector educativo. Dijeron los ponentes que “en el segundo inciso del mismo
parágrafo, se precisan de manera detallada los diferentes conceptos de costos
de educación financiados con el Sistema General de Participaciones,
estableciendo más claramente el corte en el tiempo.” Por su parte, la sentencia
C-487 de 2002, MP Alvaro Tafur Galvis,
analizó detalladamente el trámite de ese inciso, con el fin de resolver sobre
un cargo relacionado con un eventual vicio de forma en el Acto Legislativo No
01 de 2001. La Corte verificó entonces el procedimiento de aprobación de ese
inciso y, en el fundamento 4.2. de esa sentencia,
concluyó al respecto:
“Cabe
resaltar que el objeto central del parágrafo transitorio 1, a saber, la
fijación de la base inicial aludida y de su monto, mantuvo durante todos los
debates una clara unidad temática, como se desprende del cuadro atrás señalado,
al que se remite nuevamente, y que el objeto de las modificaciones que se
introdujeron en el séptimo debate del trámite (la introducción del segundo
inciso) fue solamente el de aclarar lo que debía entenderse en el caso de
educación por dicha base, en atención a la complejidad del sistema de
transferencias en este campo, como se deduce de la lectura de las ponencias
presentadas en la Cámara de Representantes en la segunda vuelta para el primero
y el segundo debate.”
23.
De acuerdo al estudio precedente, el inciso segundo del parágrafo transitorio
No 1 del artículo 357 … señala los rubros que debían
ser tomados en cuenta para calcular la base inicial del SGP en educación. Por
tanto, el parágrafo transitorio 1 del artículo 357 de la Constitución no buscó
determinar la orientación que debían tener los recursos del SGP, ni tampoco
definió la conformación del sector educativo. Sólo mostró la forma como debía
ser calculado el monto de la base inicial del SGP en educación, por la
importancia que esa cifra tiene en la regulación de dicho sistema, tal y como
se explicó anteriormente.” (Subrayas fuera del texto).
Se
observa, entonces, que el parágrafo transitorio 1 del artículo 3, del Acto
Legislativo 01 de 2001, no persiguió un objetivo distinto al de señalar la
forma como debía ser calculado el monto de la base inicial del Sistema General
de Participaciones en educación, atendiendo la importancia que dicha cifra
tiene en la regulación del Sistema. También como lo señalara la Sentencia C-568
de 2004, “la norma constitucional establece un monto preciso a apropiar y
girar por concepto del sistema general de participaciones”.
Ahora
bien. Esta Corporación en sentencias C-871 de 2002, C-568 de 2004 y C-423 de
2005, refirió al margen de configuración normativa que le asiste al legislador
en materia del Sistema General de Participaciones al señalar que es amplio mas
no por ello absoluto.
Específicamente,
en relación con la distribución de los recursos del Sistema General de
Participaciones en el nivel educativo, indicó la Corte que el legislador puede
señalar los parámetros para la distribución de los recursos del SGP, sin que el
acto legislativo hubiere querido “limitar la libertad legislativa en cuanto
a los criterios para distribuir los recursos provenientes del SGP destinados al
sector educativo, pues se limitó a señalar unos criterios generales de
distribución que deberían ser concretados por el Congreso. Por tanto, en
principio, el legislador puede determinar los parámetros para distribuir los
recursos del sistema educativo, siempre y cuando garantice la prestación del
servicio y la ampliación de la cobertura…Como hemos visto, una parte del SGP
está destinada a financiar la educación, pero el Legislador tiene libertad para
precisar los criterios de distribución…”.
En
virtud del mandato conferido por el parágrafo transitorio del artículo 2 del
Acto Legislativo 01 de 2001 (modificatorio del artículo 356 superior), que
impuso el deber al Gobierno de presentar un proyecto de ley que regule la
organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los
departamentos, distritos y municipios, se expidió por el Congreso la Ley 715 de
21 de diciembre de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia
de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros”.
El
artículo 15 de la Ley 715 de 2001, acusado en el presente asunto, refiere a la
destinación de los recursos de la participación para educación del SGP,
indicando el parágrafo 3 transitorio, que “Con cargo a los recursos de la
participación para educación del Sistema General de Participaciones, se
financiará por una sola vez el faltante establecido para el cubrimiento
de los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los
convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los
recursos propios de los respectivos departamentos hayan sido insuficientes para
cumplir con estas obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de
racionalización educativa y presentar para validación del Ministerio de
Educación, información sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se
hará inmediatamente se haya recibido la información respectiva.” (Los
apartes subrayadas son los que demanda el actor).
Disposición
legal que en el marco de lo dispuesto por el artículo 2 del Acto Legislativo 01
de 2001, que modificó el artículo 356 de la Constitución, que dispone que la
ley señalará los casos en los que la Nación podrá concurrir a “la
financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como
de competencia de los departamentos, distritos y municipios.”, indica en
que medida con recursos del SGP se cubrirán faltantes de costos de nómina de
docentes de los departamentos, concurriendo de esta manera la Nación a sanear
las finanzas de los entes territoriales.
Por
su parte, el artículo 80 de la Ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”,
también demandado en este asunto, viene a referir también al saneamiento de
deudas indicando que: “Para que las entidades territoriales puedan cancelar
las deudas con los docentes y administrativos por concepto de salarios y
prestaciones, que se financiaban con los recursos del situado fiscal, que
estuvieren vigentes al 31 de diciembre de 2001 y que a la fecha de expedición
de la presente ley no hayan sido canceladas y estén debidamente soportadas, y
certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, la Nación a través
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concurrirá con recursos
adicionales subsidiariamente con lo que resulte del cruce de cuentas con deudas
que las entidades territoriales tengan con la Nación. En caso de no ser posible
el cruce de cuentas, o si después de efectuado, resulta un saldo en favor de la
entidad territorial, el Gobierno Nacional podrá celebrar acuerdos de pago con
estas dentro de las vigencias fiscales de 2003 y 2004.” (Los apartes
subrayados son los acusados). Norma que igualmente se encuentra en correspondencia
con el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001 ya mencionado y armoniza en
general con la finalidad de dicho Acto Legislativo.
Conforme
a lo anterior, esta Corte entrará a resolver los problemas jurídicos
planteados.
5.
Constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Los
argumentos del actor parten de considerar que del parágrafo transitorio 1 del
artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó el artículo 357 de la
Constitución, en cuanto a la base inicial en educación del SGP, comprende todas
y cada una de las deudas, y de forma permanente, que tenían las entidades
territoriales para con los docentes en materia salarial y prestacional,
lo cual soporta principalmente en los antecedentes del Acto Legislativo 01 de
2001.
Examinando
el contenido del parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01
de 2001, que se considera violado, refiere a los montos y factores a considerar
como base inicial del Sistema General de Participaciones de los departamentos,
distritos y municipios (inciso 1); base que para el caso de la educación,
contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con
situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en
educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en
los ingresos corrientes de la nación, y los docentes, personal administrativo
de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales
pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre de 2000. Esta
incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002.
Del
trámite legislativo que cumplió el acto legislativo se observa, que la
finalidad era precisar los elementos que debían tenerse en cuenta para calcular
la base del Sistema General de Participaciones en el sector educativo. Así se
aprecia cuando en el informe de ponencia, segundo debate, en segunda vuelta,
Cámara de Representantes, se manifestó “En el segundo inciso del mismo
parágrafo, se precisan de manera detallada los diferentes conceptos de costos
de educación financiados con el Sistema General de Participaciones,
estableciendo más claramente el corte en el tiempo”.
En
efecto, de los antecedentes legislativos de las normas acusadas -gacetas del
Congreso Nos. 373 de 2001, Acta No. 157 de 19 de junio de 2001 y 354 de 2001,
Acta No. 158 de 20 de junio de 2001-, no se observa las consecuencias que
deriva el actor respecto del Acto Legislativo, por cuanto durante el debate
respectivo los congresistas no se centraron solamente en el parágrafo
transitorio 1 del artículo 3 del proyecto de acto, sino sobre el acto
legislativo en su conjunto y el fin perseguido del saneamiento de las finanzas
de los entes territoriales.
De
las intervenciones de los Representantes en lo que refiere al Acta No. 157 de
2001, puede concluirse que al ponerse en consideración el informe con que
termina la ponencia, congresistas afines y contradictores del proyecto de acto
legislativo señalaban los efectos del mismo sobre la descentralización, así
como la necesidad de incorporar mayores recursos a los previstos para poder
sufragar la nómina docente, refiriendo al por qué del acto legislativo en
cuanto a la atención de los problemas que presentaba el régimen de
transferencias y el decrecimiento de la economía, también a que se abrió el
espacio para el diálogo y la concertación, aludiendo al estudio de cuanto
costaba la educación y a cuántos docentes garantizaba el pago; así mismo a la
nueva formula de liquidación de las transferencias para que se le pueda pagar a
los docentes, a la problemática que enfrentan las entidades territoriales en
cuanto solicitaban que el Gobierno Nacional asumiera el pago de los maestros
señalando que el nuevo sistema de participaciones permitiría pagar a todos los
maestros que permitiría cubrir la educación en todo el país. Y así sucede en
sentido similar con las demás intervenciones que reposan en la Gaceta del
Congreso No. 373 de 2001.
Respecto
del acta No. 158 de 2001, tampoco se aprecia lo deducido por el actor ya que de
igual forma se refiere a las políticas de concertación sobre el proyecto de
acto, al no recorte en las transferencias, a la estabilidad que se persigue con
el nuevo sistema de cálculo para garantizar los recursos, a la
descentralización, a la nómina de maestros para garantizar el pago de los
salarios con el nuevo sistema sobre el cual se estableció como fecha de entrada
en vigencia el 1 de enero de 2002.
En
consecuencia, la interpretación del actor respecto al parágrafo transitorio 1,
del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 357 de
la Constitución, resulta equivocada pues dicha disposición refiere es a los
costos que debe contemplar la base inicial del Sistema General de
Participaciones en materia educativa, conforme al nuevo régimen de
transferencias con vigencia a partir del 1 de enero de 2002, sin que de dicho
parágrafo constitucional pueda concluirse que le correspondía a la Nación
asumir de forma permanente la totalidad de las obligaciones adquiridos por los
entes territoriales con anterioridad a la vigencia de este Sistema.
En
virtud de lo anterior, la omisión endilgada al legislador respecto a las
expresiones acusadas no encuentran soporte alguno en el parágrafo transitorio
1, del artículo 3, del Acto Legislativo 01 de 2001, por lo que también se cae
de su peso jurídico la argumentación expuesta respecto a una presunta violación
del artículo 4 de la Constitución. Igual situación acaece respecto a los demás
argumentos de inconstitucionalidad expuestos por el actor en la medida que no
guardan relación con lo regulado en dicho parágrafo transitorio constitucional.
Ahora
bien, el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó el artículo
356 de la Constitución, señala: “Teniendo en cuenta los principios de
solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en
los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los
servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los
departamentos, distritos y municipios. La ley reglamentará los criterios de
distribución del Sistema General de Participaciones de los departamentos,
distritos y municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada
una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en
operación el Sistema General de Participaciones…”.
Quiere
ello decir, que el artículo 356 de la Constitución, confiere a la ley el
determinar los casos en que la Nación podrá concurrir en la financiación de los
gastos de competencia de las entidades territoriales como también reglamentará
los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones, para lo
cual, como lo ha señalado esta Corporación, dispone el legislador de un amplio
margen de configuración normativa, la que si bien no es absoluta está sujeta a
los lineamientos de la Constitución, tal y como ocurrió en el presente caso.
Precisamente
las normas parcialmente acusadas son un claro desarrollo del mandato
constitucional consagrado en el art. 356. En efecto, el artículo 15,
parcialmente acusado, de la Ley 715 de 2001, se refiere a la destinación de los
recursos de la participación para educación del SGP, y dispone por una sola vez
el financiamiento del faltante para el cubrimiento de los costos de nómina de
los docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura educativa a
diciembre 31 de 2001, siempre que se cumplan algunas condiciones.
De
igual forma, el artículo 80, parcialmente demandado, de la Ley 812 de 2003,
refiere en correspondencia con la disposición anterior, al saneamiento de
deudas por el Gobierno con los docentes y administrativos por salarios y
prestaciones que se financiaban con recursos del situado fiscal, lo cual es un
claro desarrollo del artículo 356 de la Constitución, hace parte del margen de
configuración legislativa.
Por
lo anterior, la Corte procederá a declarar la exequibilidad
de las expresiones acusadas en relación con los cargos examinados.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar EXEQUIBLES, en relación con los cargos examinados, las
expresiones “por una sola vez” y “departamentos y de los convenios de
cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos
propios de los respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir
con estas obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización
educativa y presentar para validación del Ministerio de Educación, información
sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se
haya recibido la información respectiva”, contenidas en el artículo 15 de
la Ley 715 de 2001, como también las expresiones “que se financiaban con los
recursos del situado fiscal, que estuvieren vigentes al 31 de diciembre de 2001
y que a la fecha de expedición de la presente ley no hayan sido canceladas y
estén debidamente soportadas, y certificadas por el Ministerio de Educación
Nacional”, del artículo 80 de la Ley 812 de 2003.
Segundo.
Inhibirse de fallar de fondo sobre los artículos 13 de la Ley 917 de 2004 y 55
de la Ley 921 de 2004, parcialmente acusados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General