Sentencia
C-450/03
Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, por la cual se
expide el Código Disciplinario Único.
Actores: Jairo Enrique Aparicio Castillo,
Milton Armando Gómez Cardozo y Juan Manuel Mendoza Barraza, Rocío del Rosario Menco
Escorcia y Porfirio Castillo Zamora.
Magistrado ponente:
Bogotá, D.C., tres (03) de junio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Jairo
Enrique Aparicio Castillo y Milton Armando Gómez Cardozo demandaron el artículo
157 de la Ley 734 de 2002. Los ciudadanos Juan Manuel Mendoza Barraza, Rocío
del Rosario Menco Escorcia y Porfirio Castillo Zamora, también demandaron la
misma norma. La Sala Plena de la Corte, en sesión del día 13 de agosto de 2002,
resolvió acumular el expediente D-4238 al D-4234 para que fueran decididos en
una sola sentencia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
El texto de la disposición
demandada es el siguiente:
“LEY 734
Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único.
(…)
Artículo 157.
Suspensión provisional. Trámite. Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas
calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando
podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin
derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos
de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o
servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el
trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la
reitere.
El término de la
suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto.
Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el
fallo de primera o única instancia.
El auto que decreta
la suspensión provisional será responsabilidad personal del funcionario
competente y debe ser consultado sin perjuicio de su inmediato cumplimiento si
se trata de decisión de primera instancia; en los procesos de única, procede el
recurso de reposición.
Para los efectos
propios de la consulta, el funcionario remitirá de inmediato el proceso al
superior, previa comunicación de la decisión al afectado.
Recibido el
expediente, el superior dispondrá que permanezca en secretaría por el término
de tres días, durante los cuales el disciplinado podrá presentar alegaciones en
su favor, acompañadas de las pruebas en que las sustente. Vencido dicho
término, se decidirá dentro de los diez días siguientes.
Cuando desaparezcan
los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión provisional deberá ser
revocada en cualquier momento por quien la profirió, o por el superior
jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia.
Parágrafo. Cuando la sanción impuesta fuere de
suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se
tendrá en cuenta el lapso en que el investigado permaneció suspendido
provisionalmente. Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la
aplicada provisionalmente, tendrá derecho a percibir la diferencia.”
1. Los demandantes del
expediente D-4234 solicitan a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del
artículo 157 de la Ley 134 de 2002 por
ser violatorio de los artículos 1, 13, 53, 15 y 29 de la Constitución Política
y, por vía del bloque de constitucionalidad, de los artículos 11, 12 y 23 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU, de los artículos 14, 17 y
26, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y del artículo 8
numeral 2º de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Estiman los demandantes que la norma acusada desconoce el Estado social
de derecho (artículo 1 de la C.P.), al violar derechos del investigado e
imponerle “cargas como la de retirarse a favor de un mejor trámite de la
investigación de los hechos”. Consideran, además, que la suspensión
provisional es innecesaria ya que las faltas graves y gravísimas que
permitirían su adopción, son en su
mayoría de ejecución instantánea y que la norma es peligrosista por
asumir una eventual componenda, interferencia en la investigación o una
reiteración de la conducta. Para los accionantes, el principio de legalidad,
implícito en el Estado de derecho significa que sólo se puede sancionar a un
ciudadano por hechos previamente considerados como irregulares, lo que no
ocurre en este caso.
En cuanto a la dignidad humana (artículo 1 de la C.P.) manifiestan que ésta implica para el Estado
la consagración de un deber ser especifico que regula las relaciones entre el
Estado y los particulares. La norma acusada, desconoce este principio y lesiona los derechos del
servidor público, pues su severidad no
se justifica ni siquiera para “salvaguardar la permanencia misma del estado,
pues el ser humano es su fuente misma. Únicamente se justifica con la privación
de algunos derechos una vez el Estado haya comprobado a través del principio de
legalidad y el debido proceso que el ciudadano ha faltado con sus obligaciones
o deberes para con la comunidad con la cual cohabita.”
Sostienen que, en la etapa procesal preliminar se le estaría dando al
servidor público un trato impropio e indigno pues con la sola querella se
puede suspender al servidor “asumiendo
el Funcionario Investigador de esta forma la responsabilidad del indagado en
forma objetiva, lo que contraría la misma ley en su art. 13, así mismo se le
suspende el pago de su salario amenazando o lesionando su mínimo vital; es de
resaltar que la ley en los artículos que regulan el supuesto legal, ninguno
hace referencia, a excepción del reintegro del dinero dejado de percibir, a
cuales serán las consecuencias si el investigado suspendido, sale absuelto de
los cargos imputados.”
Estiman los accionantes que la norma acusada viola también el artículo
53 de la Carta Política en la medida en que el salario es un elemento de
subsistencia para el trabajador y su familia y durante la suspensión
provisional pueden dejar de percibir su remuneración hasta por el término de
seis (6) meses, con lo cual se lesiona el mínimo vital del servidor público.
Insisten en que el servidor público, por estar investigado no debe entenderse
como responsable a priori, “que es lo que la norma está indicando al
colocar al servidor público en estado de indefensión y hace que la entidad
instructora del disciplinario que representa a los intereses del estado, haga
mal uso de su posición dominante desconociendo los derechos al investigado lo
que es un Abuso de Poder; ya que la misma ley y los principios constitucionales
indican que estos derechos son irrenunciables y ahora menos podría el mismo
estado limitarlos.”
Consideran que el artículo 15 de la Carta Política, también es
desconocido por la norma demandada puesto que viola el derecho al buen nombre.
Manifiestan que “con la separación del cargo se expone al servidor a que su
buena imagen, su representación externa, su individualidad, [pueda] ser objeto
de libre disposición y manipulación de terceros. [Así,] bajo el supuesto de una
investigación más eficaz, se vulnera la imagen que, sobre una persona, en este
caso, el servidor público, tienen la sociedad, los compañeros de trabajo y la
familia. Por tanto, las consecuencias que con el sólo acto se producen en la persona,
no se compadecen con los fines de la investigación disciplinaria, cual es la de
velar por la eficiencia y eficacia de la función pública.”.
Estiman los accionantes que la
norma en cuestión también viola el debido proceso (artículo 29 de la C.P) porque
no se entiende cómo pudiendo la decisión ser “1) Destitución general 2) Suspensión 3) Multa 4) Amonestación
escrita,(…) se le aplique al indagado o disciplinado la segunda sanción en
gravedad tan sólo en la iniciación o transcurso de la investigación.”
Sanción que resulta aun más lesiva si se tiene en consideración lo prolongado
del término de suspensión –éste puede ser de tres (3) hasta seis (6) meses, y
en algunos casos, consagrados en el
artículo 156 de la misma ley, inclusive hasta de doce (12) meses- y que -según
los accionantes- la etapa probatoria, en realidad, y como lo sabe cualquier
profesional que haya sido investigado, dentro de una investigación judicial
bien adelantada, no toma más de un (1) mes.
Añaden a su argumentación relativa a la violación del debido proceso,
que éste incluye la presunción de
inocencia y la norma demandada desconoce que “ninguna persona es culpable
hasta no haber sido vencido en juicio [y ésta disposición somete a un inocente
a un escarnio público con base en una] posibilidad, ni siquiera la certeza de
interferir en el trámite de la investigación, peor aun no permitir su
reincidencia o continuación (…)” Así, de acuerdo a los actores, con la
norma se están sancionando hechos que ocurren únicamente en la mente del eventual
investigador, a quien sólo se le exige visualizar la posibilidad de una
eventual acción impropia del servidor.
Finalizan su escrito
señalando que la Declaración Universal de Derechos Humanos consagra el derecho
a la presunción de inocencia en el artículo 11; la protección a la honra o a la
reputación en el artículo 12; y el salario, como derecho que asegura al
trabajador y la familia una existencia conforme a la dignidad humana, en el
artículo 23, y que, éstos artículos deben respetarse por estar integrados en el ordenamiento
jurídico colombiano en virtud del bloque de constitucionalidad.
2. Los demandantes del
expediente D-4238 estiman que la norma
demandada infringe los artículos 1, 4, 13, 15, 25, 29, 93, 125, y 215 de la
Carta Política y el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica, el cual se
encuentra incorporado al ordenamiento colombiano por virtud de la ley.
Señalan que el artículo 157
de la Ley 734 de 2002 quebranta flagrantemente las anteriores normas porque “en
ningún momento cumple la verdadera función social del Estado de dar protección
al Trabajo en condiciones dignas y justas, desconociendo disposiciones
sustanciales y asistenciales que regulan la función pública, máxime cuando se
trata de empleados respaldados por una estabilidad laboral relativa (carrera
administrativa, carrera judicial), que requiere observancia cabal y plena del
artículo 29 de la Constitución en armonía con el artículo 8 de la Convención
Americana de Derechos Humanos”
Consideran que el artículo
29 de la Constitución Política obliga al respeto del debido proceso en toda
clase de actuaciones administrativas, lo que implica para todo investigado una
garantía al derecho de defensa y contradicción y en especial, al principio
constitucional de la presunción de inocencia. Respecto de esta presunción,
sostienen que ésta sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente
actividad probatoria por parte de las autoridades administrativas del Estado.
Advierten que este derecho se viola cuando a la persona se le impone una
sanción sin otorgársele la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su
defensa. Manifiestan así mismo, que “las garantías materiales que protegen
las libertades y derechos de la persona priman sobre las meras consideraciones
de la eficacia de la administración.”y que si al procedimiento judicial se
le aplican las reglas del debido proceso, a fortiori deben éstas
extenderse a la actuación administrativa, en donde se presenta un riesgo de
arbitrariedad más alto y por ende es “mayor la posibilidad de “manipular”
mediante la instrumentación personificada el ejercicio del poder.”
Subrayan los demandantes
que “toda persona tiene derecho a que, antes de ser suspendida del cargo, se
lleve a cabo un procedimiento mínimo que incluya la garantía de su defensa.
[Estiman que] la sola exigencia de una certificación secretarial o de la
declaración de dos o más testigos presenciales para imponer la suspensión
provisional del empleado investigado, prescindiendo de que éste pueda
contradecir las pruebas, constituye una acción unilateral de la administración
contraria al Estado Social y Democrático de Derecho y a la vigencia de un orden
justo.” Sostiene que, en virtud de
la prevalencia de los derechos inalienables de la persona humana (artículo 5),
como el derecho al trabajo, la antigua situación de privilegio de la
administración resulta desplazada y queda obligada a perseguir los fines
esenciales del Estado, uno de los cuales
es precisamente la garantía de la eficacia de los derechos, deberes y
principios consagrados en la Constitución (artículo 2).
Consideran que “el
debido proceso impone la culminación de la investigación para tomar una
decisión y no debe apresurarse la administración a proferir un acto de
suspensión provisional que lleva consigo intrínseca y extrínsecamente el
desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso
integrado por los principios de presunción de inocencia, derecho a la defensa,
etc.” Argumentan que el investigado disciplinario tiene derecho a que su
investigación se adelante con prontitud y se defina si existe mérito para
imponer una sanción o si bien debe ser absuelto, y a que la suspensión o el
retiro sean el resultado de la sanción de suspensión y/o destitución. En ese
orden de ideas, consideran los accionantes que si al inicio de la investigación
se suspende provisionalmente al funcionario, esta medida se convierte en una
sanción disciplinaria anticipada impuesta sin la previa observancia del debido
proceso constitucional.
Asimismo, señalan que se
vulnera también el derecho de defensa material pues se desconoce el derecho de
controvertir, solicitar y aportar pruebas, impugnar, tachar testigos y recusar
al investigador, lo que atenta contra el principio democrático y el orden
social justo que propone el preámbulo de la Constitución.
El artículo 25 de la
Constitución que consagra el derecho al trabajo, también resulta vulnerado por
la norma dado que desconoce que el trabajo es un derecho-deber, que como la
propiedad y la empresa, cumple una función social y que goza en todas sus
modalidades de la especial protección del Estado. Dicen que, inclusive en un
estado de excepción, el trabajo goza de especial protección pues de acuerdo al
articulo 215 superior, el gobierno en uso de facultades excepcionales no puede
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
Los actores dicen que al
ordenarse una suspensión provisional, que puede prolongarse hasta por seis (6)
meses, no sólo se altera la prestación personal del servicio por parte del
trabajador, sino el pago del salario al que tiene derecho. La medida demandada
resulta entonces en una sanción disciplinaria anticipada que vulnera el
patrimonio moral del trabajador y su familia, al someterlo al escarnio público,
así como su derecho a satisfacer las necesidades básicas de alimentación,
vivienda, educación, salud, vestido y recreación a través de la suspensión de
su remuneración. Por lo anterior, el articulo 157 del Código Disciplinario
Único vulnera el derecho al trabajo y la dignidad humana del trabajador y su
familia.
Los accionantes finalizan
su argumentación invocando el bloque de constitucionalidad y el artículo octavo
(8) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de
Costa Rica, en particular su numeral 2º, literal f, el cual establece que: “Toda
persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda
persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías
mínimas:(…) f) Derecho de la defensa, de interrogar a los testigos presentes en
el tribunal y de obtener la comparecencia como testigos o peritos, de otras
personas que puedan arrojar luz sobre los hechos.(…)” Para concluir,
destacan que en su segunda opinión consultiva, la Corte Interamericana de
Derechos expresó, entre otros puntos, que si se tiene en consideración “que
uno de los elementos para interpretar la norma internacional es la
consideración del objeto y fin del tratado no puede sino concluirse que la
interpretación debe ser siempre a favor del individuo. La interpretación pro
homine es una primera característica importante de la interpretación de las
normas sobre derechos humanos, que constituye el norte que debe guiar al
interprete en todo momento.”
IV. INTERVENCIONES
1. Departamento Administrativo de la Función Pública
El apoderado del Director del Departamento Administrativo de la Función
Pública solicitó la constitucionalidad de la norma acusada. En su escrito
explicó que el artículo 1 de la Constitución no puede considerarse infringido
por la suspensión provisional dentro una investigación disciplinaria “por
cuanto la administración tiene la obligación de asegurar el correcto
funcionamiento de los servicios a su cargo y para lograrlo es menester que
pueda exigir a los funcionarios el cumplimiento estricto de sus deberes y
eventualmente sancionar a quienes cometen faltas”, y que ello no pugna con
un Estado social de derecho que se funda en el respeto a la dignidad humana en
todos sus aspectos.
Respecto del artículo 13 y luego de citar jurisprudencia de la Corte
Constitucional para ilustrar el punto, señala el interviniente que la igualdad
no preceptúa siempre un trato igualitario para todos los sujetos de derecho, y
que cuando existe un hecho relevante que amerita una diferenciación, es
razonable que se establezca una diferencia entre presuntos iguales. Considera
el interviniente que ello ocurre en este caso, puesto que la norma acusada se
aplica a aquellos servidores públicos que se diferencian de los demás en
que, respecto de ellos, se evidencian
serios elementos de juicio que permiten establecer que la permanencia en su
cargo, función o servicio público les posibilita la interferencia en el trámite
de la investigación, la continuación de la falta, o bien su reiteración. Con lo
que concluye que no es posible considerar que se esté violando el artículo 13
constitucional.
En cuanto al derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de
la Constitución Política, el interviniente considera que éste no resulta
infringido porque la norma misma, además de garantizar la realización de un
proceso para la adopción de la suspensión provisional, ha sido establecida con el fin de que no se
entorpezca la investigación para que ésta se desarrolle dentro de la mayor
objetividad y sin interferencias, por lo que “el artículo 157 de la ley 734
antes que violar el artículo 29 de la Constitución Política o el debido proceso, por el contrario lo
garantiza.”
El escrito de intervención finaliza citando la Sentencia C-108 de 1995,
en la que la Corte Constitucional sostiene que la suspensión provisional no
implica una vulneración al buen nombre por cuanto no hay imputación definitiva,
y porque, por tratarse de una medida provisional, no genera la perdida del
empleo, ni constituye aseveración alguna sobre la honra del investigado.
2. Auditoria General de la República
La apoderada especial de la
Auditoria General de la República solicita la declaratoria de exequibilidad de
la norma acusada. Inicia su argumentación exponiendo que la suspensión
provisional es una medida de carácter provisional y de prudencia disciplinaria
que tiende a proteger el interés general y que es deber de la función pública asegurar el idóneo y recto
cumplimiento de sus fines. Para el efecto cita la sentencia C-280 de 1996 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
Dice también que es “apenas
obvio” que se adopten medidas preventivas que garanticen la buena marcha de la
administración y puntualiza que la suspensión provisional tiene un carácter
absolutamente discrecional pues no sólo se adopta respecto de faltas graves o
gravísimas, cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan
establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del presunto
autor de la falta en el trámite de la investigación o bien permite que continúe
cometiéndola o la reitere, sino que el auto que decreta la suspensión debe ser
motivado, es de responsabilidad personal del funcionario competente y además, debe
ser consultado si se trata de una decisión de primera instancia o puede ser
recurrido en reposición si se trata de un proceso de única instancia. Añade la
apoderada que no debe pasarse por alto que al momento de la consulta, el
disciplinado puede presentar alegaciones y pruebas en su favor. Concluye la
apoderada que la norma garantiza los derechos del investigado y simultáneamente
evita que el Estado haga mal uso de su posición dominante o que el funcionario
investigador abuse del poder que se le ha conferido.
Sostiene la interviniente que dado que la suspensión provisional no es
una sanción sino una medida de carácter preventivo, la norma no está en
capacidad de vulnerar la presunción de inocencia, el derecho al buen nombre, ni
el derecho al trabajo. Subraya que es la propia Ley 734 de 2002, la que
establece que al cabo del término máximo de (6) seis meses de suspensión
provisional, sí aun no se ha proferido fallo de primera instancia, el
funcionario deberá ser reintegrado a su cargo y tendrá derecho al
reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir, solución que es
idéntica para los casos en que el servidor publico es absuelto o el proceso
archivado. Por lo tanto la norma acusada no vulnera el derecho al trabajo, ni
el derecho a percibir un salario.
Finaliza su escrito citando las sentencias de la Corte Constitucional
C-108 de 1995, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, C-406 de 1995, MP Fabio Morón Díaz y
C-280 de 1996, MP. Alejandro Martínez Caballero, fallos en los que se analizó
el tema de la suspensión provisional cuando se demandaron los artículos 115 y
116 de la Ley 200 de 1995, anterior Código Disciplinario, que consagraba la
misma medida en términos muy similares, de acuerdo a la interviniente.
Previa aceptación de los impedimentos del Señor Procurador y
Viceprocurador, la Procuradora Delegada para el Ministerio Público en Asuntos
Penales, solicitó a la Corte, en
concepto del 13 de enero de 2003, declarar exequible la norma acusada.
Explica en su escrito que los servidores públicos son los instrumentos
esenciales para llevar a cabo los cometidos estatales consagrados en la
Constitución Política, y que la continuidad de la función administrativa no se
refiere solamente a la realización material de la misma, sino que ésta debe
corresponder al alcance que le confiere el artículo 209 de la Carta, es decir,
debe obrar conforme a los principios de igualdad, eficacia, moralidad,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Es por ello que, según el
Ministerio Público, la ley disciplinaria, frente a una trasgresión, genera una
respuesta inmediata que busca “evitar que la conducta del funcionario
público interfiera o sea reiterativa en los propósitos fundamentales del
aparato estatal. (…) No es razonable entonces, que aquellos servidores que se
han apartado del sendero de la responsabilidad que simboliza la actividad
estatal, permanezcan en el ejercicio de sus cargos, cuando es evidente que tal
permanencia, constituye una reiteración de la conducta que no tiene otro
objetivo que desviar el cumplimiento de los fines del Estado o que debido a las
funciones desempeñadas, posibilite la interferencia en el trámite de la
investigación disciplinaria”
Precisa que la suspensión provisional es una medida de carácter reglado
que debe estar debidamente motivada en situaciones claramente determinadas, es
decir, que la falta investigada se califique como grave o gravísima y que
existan serios elementos de juicio que lleven al investigador a establecer que
la conducta del servidor público puede reiterarse u obstaculizar el proceso por
la presencia del mismo. De ahí que no se pueda entender que la suspensión
provisional se pueda adoptar sin fundamento alguno, arbitrariamente o de plano.
Al contrario, ella requiere del análisis del acerbo probatorio recaudado y de
un juicio valorativo con elementos contundentes que la justifiquen. Añade que la fijación de un término máximo de
suspensión provisional, significa que la medida no es indefinida, y que el
derecho de contradicción, así como el
deber de consulta en única instancia y la posibilidad de interponer reposición
en los procesos disciplinarios de doble instancia, son garantías procesales
adicionales que ofrece la medida
acusada.
Para el efecto cita las sentencias de la Corte Constitucional C-108 de
1995, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, C-406 de 1995, MP. Fabio Morón Díaz y C-280
de 1996, MP. Alejandro Martínez Caballero. Con estos fallos fundamenta su
argumento según el cual la suspensión provisional no es una sanción anticipada
sino una medida preventiva que puede ser proferida en aras de privilegiar el
interés general y que, por tratarse de un decisión transitoria, tal medida no
desconoce la presunción de inocencia.
La Vista Fiscal finaliza su concepto diciendo que, en virtud del
artículo 158 de la misma ley, el suspendido provisionalmente cuenta con la
garantía de que en el evento de no prosperar la imputación disciplinaria, se le
reintegre a su cargo o función y se le reconozca y pague la remuneración que dejó
de recibir durante el tiempo que duró suspendido.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
2. Aclaración
Preliminar
Observa la Corte que si bien los
accionantes invocan la violación de los artículos 1, 4, 13, 15, 25, 29, 53, 93,
125, y 215 de la Constitución Política, en sus escritos no desarrollan el
concepto de la violación respecto de todos ellos, esto es, la exposición de las
razones por las cuales los accionantes consideran que los contenidos de dichas
normas constitucionales resultan vulnerados por el artículo 157 demandado. En
efecto, los accionantes no desarrollaron en sus escritos las razones por las
cuales estiman que la medida de suspensión provisional desconoce el Estado
social de derecho (artículo 1 C.P.), viola la dignidad humana (artículo 1
C.P.), viola el derecho a la igualdad (artículo 13 C.P.), desconoce que los
tratados internacionales de derechos humanos prevalecen en el orden interno o
son fuente de interpretación de los derechos y deberes consagrados en la Carta
(art. 93 C.P.), desconoce los empleos de
carrera dentro del Estado (artículo 125 C.P.) o bien, desconoce la norma
constitucional relativa al Estado de Emergencia (artículo 215 C.P.). En
consecuencia, la Corte sólo analizará, con base en el desarrollo argumentativo
de los demandantes, una posible violación constitucional de los artículos 15,
29 y 53 de la Constitución Política y entenderá que las demás disposiciones
constitucionales fueron invocadas como sustento de los argumentos específicos
en la medida en que conforman el contexto de principios interpretativos.
En cuanto a la igualdad, cabe
precisar que los actores lo invocan como principio orientador del ordenamiento
constitucional, y por ello no desarrollan un argumento específico con base en
el artículo 13 de la Constitución.
De los cargos
elevados por los accionantes en contra del artículo 157 de la Ley 734 de 2002,
Código Disciplinario Único, la Corte deduce los siguientes problema jurídicos:
(i)
La
suspensión de un servidor público, ordenada provisionalmente dentro del
desarrollo de un proceso disciplinario y de acuerdo a los parámetros del
artículo 157 acusado, viola el derecho al debido proceso (art.29 CP)
particularmente la presunción de inocencia del suspendido?
(ii)
Ordenar
la suspensión provisional de un servidor público dentro de un proceso
disciplinario, viola el derecho al buen nombre de éste (art. 15 CP)?
(iii)
El
efecto consistente en que el suspendido deje de percibir remuneración durante
el tiempo que dure la suspensión provisional constituye una violación al
principio fundamental de la remuneración mínima vital y móvil (art. 53)?
Para resolver los
anteriores interrogantes, la Corte analizará, primero, el contenido y los
alcances de la norma acusada. Segundo, estudiará si la medida de suspensión
provisional desconoce per se, el derecho al debido proceso,
particularmente la presunción de inocencia, así como el derecho al buen nombre
del servidor público suspendido. Luego, la Corte resolverá si es constitucional
afectar la remuneración de una servidor disciplinado con ocasión de una medida
provisional.
1. Descripción del contenido de la norma
acusada. Requisitos y alcances de la facultad de suspensión provisional
La Ley 734 de 2002,
por medio de la cual el Congreso expidió el nuevo Código Disciplinario Único[1], constituye el régimen
disciplinario común de los servidores públicos; esta Corporación recientemente
lo explicó así:
“La
Carta Política de 1991 establece que los funcionarios públicos son responsables
por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones. El establecimiento de un régimen disciplinario
corresponde al desarrollo del principio de legalidad propio de un Estado de
derecho en el que las autoridades deben respeto y observancia al ordenamiento jurídico
y responden por las acciones con las que infrinjan las normas o por las
omisiones al debido desempeño de sus obligaciones.
El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El CDU define las conductas que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria. Con la expedición del CDU se persigue la instauración de un estatuto uniforme y comprensivo de todo el régimen disciplinario aplicable a los servidores del Estado.” [2]
Respecto de los fundamentos del
régimen disciplinario y su ámbito legítimo en cuanto éste refiera al vínculo de
sujeción entre el servidor público y el Estado, la Corte ha explicado que[3]:
“Una indagación
por los fundamentos de la imputación disciplinaria remite a los fines
esenciales del Estado (…) En ese marco, las autoridades de la República, a
través de las cuales actúa el Estado como personificación jurídica de la
nación, están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares. Esta orientación
finalística de las autoridades de la República determina el fundamento de su
responsabilidad y de allí que, de acuerdo con el artículo 6° Superior, ellas
respondan por infringir la Constitución y la ley y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Esto es entendible: La atribución de función pública genera un
vínculo de sujeción entre el servidor público y el Estado y ese vínculo
determina no sólo el ámbito de maniobra de las autoridades con miras a la
realización de los fines estatales, sino que también precisa el correlativo
espacio de su responsabilidad, independientemente de la especificidad que en
cada caso pueda asumir la potestad sancionadora del Estado.
Es por ello que
el constituyente advirtió que cada servidor público debía tener claridad acerca
de los criterios superiores con los que se vinculaba a la administración y de
allí porqué exigió, en el artículo 122, que sólo entre a ejercer su cargo
después de prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar
los deberes que le incumben. Además, una
vez satisfecha esa exigencia, debe tener siempre presente que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y que debe
desarrollarse, según el artículo 209, con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Entonces, nótese
cuál es el fundamento de la imputación disciplinaria: La necesidad de realizar los fines estatales
le impone un sentido al ejercicio de la función pública por las autoridades. Éstas deben cumplir la Constitución y la ley,
ponerse al servicio de los intereses generales, desarrollar los principios de
la función administrativa y desempeñar para ello los deberes que les
incumben. Una actitud contraria de las
autoridades lesiona tales deberes funcionales.
Como estos deberes surgen del vínculo que conecta al servidor con el
Estado y como su respeto constituye un medio para el ejercicio de los fines
estatales orientados a la realización integral de la persona humana, es
entendible que su infracción constituya el fundamento de la imputación
inherente al derecho disciplinario. De
allí que la antijuridicidad de la falta disciplinaria remita a la infracción
sustancial del deber funcional a cargo del servidor público o del particular
que cumple funciones públicas.
Dentro del nuevo
Código Disciplinario Único, el procedimiento disciplinario ordinario está
descrito en el Título I el cual se ocupa, en su primer capítulo, de la
indagación preliminar; en el segundo de la investigación disciplinaria; y en
los capítulos tercero, cuarto y quinto, de la evaluación del mérito de la
investigación disciplinaria; de los descargos, las pruebas y el fallo; y de la
segunda instancia, respectivamente. El artículo 157 acusado se encuentra en el
capítulo segundo relativo al desarrollo de la investigación disciplinaria.
De acuerdo al
procedimiento establecido, una vez se ha identificado al posible autor o
autores de la falta, y se ha decidido abrir
investigación disciplinaria, el funcionario que esté adelantando la
investigación, o, inclusive, el juzgamiento, podrá -según el artículo 157
acusado- ordenar la suspensión provisional del servidor que esté siendo
investigado o juzgado.
La facultad de
suspender provisionalmente al servidor investigado o juzgado está supeditada a
que se reúnan ciertas condiciones específicas , y a que se respeten las
garantías que prevé el artículo. Además, la aplicación de la medida tiene como
uno de sus efectos la suspensión de la remuneración del servidor durante un
lapso prorrogable.
1.1 Condiciones de la suspensión provisional
El inciso primero del artículo acusado
establece que para que la medida de suspensión provisional pueda ser adoptada,
el proceso que se esté adelantando debe haberse iniciado por una supuesta
comisión de (i) faltas disciplinarias calificadas como gravísimas o
graves, y cuando (ii) se evidencien serios elementos de juicio
que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio
público posibilita la
interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite
que continúe cometiéndola o que la reitere.
La exigencia de que las faltas por las que
se investiga o juzga al servidor, deban
ser graves o gravísimas, busca circunscribir la medida respecto de conductas
muy lesivas de los bienes jurídicos tutelados por el derecho disciplinario, las
cuales son sancionadas con destitución, suspensión en el ejercicio del cargo,
inhabilidad general o inhabilidad especial según lo dispuesto en el artículo 44
del CDU.[4] La Ley 734 de 2002, en su
artículo 48, enumera las faltas gravísimas en 63 numerales y cuatro parágrafos,
el último de los cuales está destinado a los servidores públicos en el ámbito
penitenciario y carcelario.[5]
En el ordenamiento
vigente, las faltas que el legislador ha incluido bajo el calificativo de
gravísimas son muchas más que las que consagraba el anterior Código Disciplinario Único en su
artículo 25. La enumeración taxativa de tales faltas, no sólo es más extensa[6] sino que incluye conductas
contrarias al derecho internacional humanitario, entre otras innovaciones.
En cambio, el CDU no tiene una enunciación
de las faltas graves. El legislador disciplinario acudió a otra técnica,
consistente en, primero, indicar la base de la falta en el artículo 50[7], es decir, haber
incumplido sus deberes, abusado de sus derechos, extralimitado sus funciones, o
violado el régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en
la leyes y, segundo, señalar los criterios para determinar cuando cierta
conducta, por ejemplo incumplir los deberes funcionales, constituye falta grave
o leve.[8]
Así, para que un
servidor investigado o juzgado, pueda ser eventualmente suspendido en forma
provisional, éste debe haber realizado una conducta susceptible de ser
investigada como falta gravísima, artículo 48 de la Ley 734 de 2002, o bien, como una falta grave.
La norma acusada,
además de señalar que la suspensión provisional es una facultad que procede
sólo en caso de un proceso adelantado por faltas gravísimas o graves, exige que
la medida se adopte cuando“se evidencien serios elementos de juicio que
permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio
posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación
o permite que continúe cometiéndola o que la reitere.”
De tal manera que
existen sólo tres causas que podrían justificar que el funcionario que adelanta
la investigación o el juzgamiento, ordene la suspensión provisional del
servidor:
(a) Que permanecer
en el cargo, función o servicio posibilite la interferencia del servidor en el trámite de la
investigación.
(b) Que permanecer
en el cargo, función o servicio permita la continuación de la comisión de la
falta por la que se le investiga o juzga.
(c) Que permanecer
en el cargo, función o servicio permita que se reitere la falta por la que se
le investiga o juzga.
En cuánto a las tres
causales de suspensión provisional de un servidor dentro de un proceso
disciplinario, es posible deducir que el fin que persigue el legislador con la
causal primera, es asegurarse que el proceso se adelante en correcta forma
evitando que quien es investigado o juzgado pueda llegar a interferir en él
valiéndose de su cargo, función o servicio, entorpeciendo así el proceso
disciplinario. Las causales segunda y tercera, por su parte, están referidas,
ambas, a la preocupación de que continúe o se repita la falta que originó el
proceso. Estas causales salvaguardan aquellos bienes jurídicamente tutelados
que hubieren sido posiblemente lesionados en forma gravísima o grave, mediante
la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados
por la conducta del servidor investigado o juzgado. [CC1]
No basta la sospecha de que estas causales
pueden llegar a presentarse. Es necesario que respecto de su ocurrencia “se
evidencien serios elementos de juicio”.
Es importante,
también, subrayar que la medida provisional es justificada por el propio
legislador a la luz de unos fines específicos. El fin de evitar que se
interfiera la investigación consulta la protección de todos los principios e
intereses constitucionales desarrollados por el derecho disciplinario. El fin
de evitar que la falta continúe o se reitere también apunta en esta dirección,
sin que pueda interpretarse como la introducción de ideas asociadas al
peligrosismo. De lo que se trata es de precaver que una conducta objetiva de la
cual existen serios y evidentes elementos de juicio, se prolongue en el tiempo
una vez realizada. Dicha prolongación puede tener dos modalidades: la simple
continuación o la reiteración de la conducta ya realizada. No se está,
entonces, ante un juicio anticipado acerca de la personalidad del servidor
público investigado o juzgado disciplinariamente sino ante una facultad
derivada de la valorización de elementos probatorios relativos al acto que
disciplinariamente se le imputa.
1.2 Garantías establecidas en el Artículo
157 acusado
Además de estar condicionada a los
requisitos mencionados, la suspensión
provisional del servidor está sujeta a ciertas garantías. Las primeras,
buscan garantizar que cuando el funcionario decida ejercer su facultad de
suspensión provisional, lo haga por motivos reales que deben subsistir durante
el lapso que dure la suspensión, so pena de comprometer su responsabilidad
personal, y las segundas, se enderezan a que la suspensión no se ordene sin
antes haberse seguido un proceso que le permita al servidor conocer la motivación de la orden,
defenderse y esgrimir sus argumentos en contra de la decisión.
1.2.1 Garantías respecto de la
adopción misma de la medida de suspensión provisional
1.2.1.1 La
motivación de la orden de suspensión provisional y su revocabilidad. En el
inciso primero del artículo acusado, el legislador exige que el funcionario que
decida suspender provisionalmente a un servidor público motive dicha orden.[9] La motivación permite que
se ejerza un control judicial sobre la legalidad de la medida.
Los motivos sobre
los que el funcionario fundó la orden de suspender provisionalmente al
servidor, también constituyen el fundamento único de la medida. En efecto, el
legislador establece, en el inciso sexto del artículo acusado[10], que, al desaparecer los
motivos que dieron lugar a la medida, y en cualquier momento, ésta deberá ser
revocada. Además de quien profirió la medida, la decisión podrá ser revocada
por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de
primera instancia.
1.2.1.2 La
responsabilidad personal del funcionario que decide la suspensión provisional.
Adicionalmente, la norma acusada establece que la decisión de ordenar la
suspensión provisional, compromete la responsabilidad personal del funcionario:“El
auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal del
funcionario competente …”.
Observa la Corte que
el legislador disciplinario adoptó en la Ley 734 de 2002, una opción distinta
de aquella tomada en la Ley 200 de 1995. En efecto, en el Código Disciplinario
Único anterior, no se establecía que la decisión de ordenar la suspensión
provisional del servidor público comprometiera la responsabilidad personal del
funcionario que decretara la medida.
Entre los varios cambios que el legislador
disciplinario introdujo a la medida de suspensión provisional en la Ley 734 de
2002, se encuentran algunas garantías de orden procesal. A diferencia de la
norma acusada en el Código Disciplinario Único vigente, el segundo inciso del
derogado artículo 115 de la Ley 200 de 1995 relativo a la suspensión provisional
rezaba: “El auto que ordene o solicite la suspensión provisional será motivado,
tendrá vigencia inmediata y contra él no procede recurso alguno.”
1.2.2.1 Recurso
de reposición y consulta. En cambio, la norma acusada prevé que en procesos
disciplinarios de única instancia, el servidor disciplinado tiene la
posibilidad de presentar recurso de reposición, con el fin de que el mismo
funcionario que ordenó la decisión, reconsidere su decisión.
En los procesos de
primera instancia, el artículo acusado establece que una vez el auto haya sido
comunicado al afectado, el funcionario deberá remitir inmediatamente el proceso
a su superior para efectos de consulta. A diferencia de los procesos de única
instancia en los que el servidor disciplinado puede o no hacer uso del recurso de reposición, el legislador impone
al funcionario la obligación de elevar a consulta de su superior la decisión.
Recibido el expediente, éste deberá permanecer durante un término de tres (3) días
en secretaría, con el fin de que el servidor disciplinado presente alegaciones
en su favor y las pruebas que pretenda hacer valer. Vencido este término, el
superior del funcionario que adelanta la investigación o juzgamiento deberá
resolver dentro de los diez (10) días siguientes.[11]
1.2.2.2 Duración
determinada de la medida y sus prórrogas. Otra garantía procesal que
prevé la norma consiste en el término de duración definido de la suspensión
provisional.[12]
De acuerdo a la norma acusada, el servidor podrá estar suspendido hasta por un
período de tres meses, prorrogables por otros tres. De ser necesaria la
continuación de la medida por más de seis meses, para su prórroga el legislador
exige que el proceso disciplinario que se adelanta, sea éste de única o de
primera instancia, ya haya sido fallado. En tal caso, la suspensión provisional
podrá prorrogarse nuevamente pero sólo hasta por tres meses más.
De otra parte, el
legislador ha previsto[13] que en caso de que el
proceso disciplinario adelantado finalice con sanción de suspensión o de
suspensión e inhabilidad, el lapso durante el cual el servidor estuvo
provisionalmente suspendido, será computado como parte del tiempo ordenado en
la sanción.
1.2.3 Los efectos
sobre la remuneración del suspendido
La norma acusada establece que cuando el
funcionario que adelanta la investigación o juicio, impone la medida
provisional, el servidor suspendido queda “sin derecho a remuneración
alguna.”[14]
Se trata de un efecto económico de la medida establecido por el legislador
que es desarrollado en el parágrafo de la norma acusada y también en el
artículo 158 de la misma ley.
Dentro del mismo parágrafo de la norma acusada, el legislador ha
previsto que el tiempo de suspensión
provisional pueda resultar siendo inferior al tiempo que se ordenó suspender al
servidor a título sancionatorio. Para esos casos, dispuso que la diferencia que
resulte entre un lapso de suspensión y el otro, se traduzca en el pago de la
remuneración que dejó de recibir. Con ello el legislador evita que la
afectación de la remuneración por razones de prudencia, resulte superior a la
afectación que legítimamente le corresponde soportar en razón de su
sanción.
Adicionalmente, el artículo 158 del CDU, no
acusado, señala los casos en que el suspendido tendrá derecho al reconocimiento
y pago de la remuneración dejada de percibir durante el periodo de suspensión
provisional, así como las excepciones a ello. Estos casos son: (i) cuando la
investigación termine con fallo absolutorio, o (ii) con decisión de archivo, o
(iii) de terminación del proceso, o bien (iv) cuando expire el término de
suspensión sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia. No
obstante, en este último caso el legislador consagró una excepción, v.gr.,
cuando dicha expiración “haya sido determinada por el comportamiento
dilatorio del investigado o de su apoderado.”
1.2.4 Precisión
sobre la aplicación de los requisitos anteriores a las prórrogas
Estima la Corte
necesario precisar si los requisitos anteriormente analizados se deben aplicar
tanto a la decisión de imponer la medida como a las decisiones de prorrogarla.
El inciso tercero
del artículo acusado establece que “el auto que decreta la suspensión
provisional” tiene unos efectos respecto de la responsabilidad personal del
funcionario que la decretó y está sometido a un régimen procedimental
específico encaminado a evitar discriminaciones o arbitrariedades en la
imposición de la medida. No obstante, la disposición acusada no extiende
expresamente los requisitos que ha de reunir el auto que decreta la medida a
los autos en los cuales ésta es prorrogada, por primera vez o, inclusive, por
segunda vez. Además, en cuanto a la segunda prórroga, la condición que
establece la norma acusada en su inciso segundo es sólo una: que se haya
proferido el fallo de primera o única instancia.
Sin embargo, el
inciso último sugiere que la continuidad de la medida debe reunir requisitos
sustanciales puesto que advierte que “cuando desaparezcan los motivos que
dieron lugar a la medida, la suspensión provisional deberá ser revocada”.
Posteriormente, la
Corte analizará si las diferentes alternativas de interpretación que ofrece la
norma tiene relevancia constitucional y si alguna de las interpretaciones
plausibles es incompatible con la Carta.
Analizados el contenido y los
alcances de la norma acusada, pasa la Corte a recordar la jurisprudencia sobre
este tipo de medidas provisionales.
2. LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DENTRO DE UN PROCESO
DISCIPLINARIO.
Normas
disciplinarias previas al Código Disciplinario Único vigente, como el Decreto
Ley 407 de 1994, el Decreto Ley 398 de 1994 y
la Ley 200 de 1995 consagraban la medida de suspensión provisional
dentro de procesos disciplinarios. Las demandas contra las disposiciones
correspondientes dieron origen a jurisprudencia de esta Corporación sobre esta
medida que es pertinente recordar. Si bien el texto de tales disposiciones es
diferente al texto del artículo 157 acusado, algunas de sus características se
han mantenido y, por tanto, en este apartado se hace referencia a la doctrina
que ha sentado la Corte al respecto.
En las sentencias C-108 de 1995 y C-406 de 1995, la
Corte declaró la constitucionalidad de la medida de suspensión provisional
consagrada en el “Régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario” y en el “Régimen
disciplinario para el personal que presta sus servicios en el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC”, Decretos Leyes 407 y 398 de
1994, respectivamente. Los cargos presentados contra la medida se referían,
como en el caso bajo estudio, al buen nombre y a la presunción de inocencia.
Además, se argumentó que, al perder el derecho a la remuneración durante la
suspensión provisional, se afectaba el sustento del núcleo familiar del
servidor investigado.
La Corte en sentencia C-108 de 1995 MP.
Vladimiro Naranjo Mesa[15], explicó que:
“[La suspensión provisional] no implica que se le estén vulnerando sus derechos
al buen nombre -por cuanto no hay imputación definitiva y además es una
medida provisional que no genera una pérdida de empleo ni hay aseveración
alguna sobre la honra- ni al debido proceso, ya que en el curso de la
investigación el empleado cuenta con el derecho de desvirtuar los cargos en su
contra.(…) [La suspensión provisional] es una medida de prudencia
disciplinaria, que tiende a proteger el interés general que recae sobre la
seguridad de los establecimientos penitenciarios, que deben tener certeza sobre
la calidad moral y profesional de sus empleados.
Sería altamente inconveniente que existiendo motivos fundados sobre la
conducta de un empleado, se le permitiera continuar en el ejercicio de un cargo
de tanta responsabilidad y no se tomaran medidas preventivas de elemental
razonabilidad como la suspensión provisional. El legislador extraordinario,
pues, no hizo cosa distinta de prever una prudencia cautelar del interés
general, prevalente e incondicional.”
Al respecto, la
Sentencia C-406 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, sostuvo[16] que:
“[La suspensión
provisional] es, ante todo, un elemento normativo de carácter preventivo,
previsto para garantizar la buena marcha y la continuidad del especial servicio
de vigilancia carcelaria que se atiende por aquellos, y para despejar cualquier
riesgo en la buena marcha del servicio y de la investigación (…)
Esta etapa del
procedimiento disciplinario no está prevista en detrimento de los derechos
constitucionales al buen nombre y debido proceso, como lo señala el
demandante dentro del concepto de la violación, puesto que desde cualquier
punto de vista, la investigación disciplinaria y el correspondiente
procedimiento que incluye la suspensión provisional en esta materia, es una
carga profesional y administrativa legitima que sólo procede en caso de
investigación de la posible responsabilidad del funcionario en situación de
flagrancia de falta gravísima, o cuando las pruebas allegadas dentro de la
misma actuación, permitan advertir la ocurrencia de falta grave o gravísima que
ameriten la sanción de suspensión o de destitución.(…)
De otra parte,
esta clase de suspensión, que es apenas provisional y no es una sanción,
constituye una etapa necesaria y conveniente en esta clase especial de
actuaciones de carácter correccional y disciplinario, que por su carácter
reglado bien puede ser decretada como medida preventiva en el desarrollo de las
actuaciones que proceden, según las normas bajo examen.
En todo caso, el
investigado tiene la posibilidad procesal y administrativa de demostrar su
inocencia por los distintos medios probatorios, y obtener que se le reincorpore
con la plenitud de sus derechos en relación con el empleo y con los salarios a
que tendría derecho.”
Sobre el efecto salarial de la suspensión
provisional en la sentencia C-108 de 1995 se dijo que “al ser separado del
cargo, es lógico que no esté ejerciendo la labor para la cual fue nombrado.”
Por su parte, la sentencia C-406 de 1995 señaló que “La suspensión
provisional, limitada y precisa en el tiempo es, en este régimen de personal,
una carga legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que
concientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas
que se advierten (…) es claro que la suspensión provisional, que no puede
prolongarse por más de ciento veinte días, no tendría sentido si el empleado
continua devengando su remuneración sin trabajar (…)
Con la entrada en vigencia de la Ley 200 de
1995, Código Disciplinario Único, la Corte tuvo oportunidad de estudiar la
constitucionalidad de la suspensión provisional, ya no circunscrita al personal
del INPEC, sino aplicable a todos los servidores destinatarios de dicho código.
Al declarar la constitucionalidad de la medida de suspensión provisional
prevista en los artículos 115 y 116 del Código[17], la sentencia C-280 de
1996, MP. Alejandro Martínez Caballero, reiteró que ésta es “una medida de
prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés general” y que respeta
el principio de razonabilidad. Dijo al respecto:
“La
posibilidad de suspensión provisional.
29- Uno de los
actores también cuestiona los artículos 115 y 116 del CDU que consagran la
posibilidad de que se suspenda provisionalmente al investigado. Según su
criterio, esta facultad está prevista por la Carta únicamente para el Contralor
General.
La Corte no
comparte el criterio del demandante pues en anteriores decisiones esta
Corporación ya había señalado que el mecanismo de la suspensión provisional
"es una medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés
general"[18], por lo cual es perfectamente razonable
que el Legislador la establezca en los procesos disciplinarios.
31- De otro lado,
la regulación misma del mecanismo de suspensión establecido por los artículos
impugnados se adecua al sentido de la figura, pues no es una medida
absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de faltas gravísimas
- taxativamente descritas- o graves. Además sólo puede ser tomada por nominador o el Procurador General de la Nación o a quien éste delegue,
y tiene un límite de tres meses, que sólo pueden prorrogarse por otros tres si
se dan serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en
el cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la
falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la
continuidad o reiteración de la falta. Además se prevé la reintegración al
cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir, durante
el período de suspensión en los siguientes casos, si expira el término máximo
de suspensión o se absuelve al investigado o la sanción no es la separación del
cargo.
La Corte
declarará entonces la exequibilidad de estos artículos pues la regulación
prevista garantiza la buena marcha y la continuidad de la función pública, sin
que con ello se afecte el empleo ni se atente contra la honra ni el debido
proceso del disciplinado, porque en el curso de la investigación el servidor
público tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin
de que sea reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo dejado de
percibir.”
Con base en la
jurisprudencia constitucional sobre la medida de suspensión provisional, pasa
la Corte a estudiar la constitucionalidad de la norma acusada.
3. EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO NO ES DESCONOCIDO
POR LA NORMA ACUSADA
3.1 La medida provisional no vulnera
la presunción de inocencia.
Como lo ha dicho la Corte,
el propio carácter provisional de la suspensión significa que la medida no
define la responsabilidad del servidor; es una medida de prudencia
disciplinaria. Por ello no es anotada en la hoja de vida - como ocurre por
ejemplo con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente
disciplinario[19],
a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de suspensión.[20]
Por tanto, dado el carácter
provisional de la medida de suspensión y que en ella no se hace ninguna
valoración sobre la culpabilidad del servidor, no se vulnera la presunción de
inocencia.
Si bien en el cargo formulado se argumentaba
principalmente el desconocimiento a la presunción de inocencia los actores
adicionalmente adujeron el desconocimiento al derecho de defensa y de contradicción.
3.2 Las garantías a la defensa y a la
contradicción tampoco son desconocidas por la norma acusada
Los decretos juzgados en las sentencias C-108 de 1995 y 406 de 1995, se limitaban a señalar el tipo de proceso dentro de los que se podía ordenar la suspensión provisional y tenían por garantías, la duración de la medida limitada a 120 días y la motivación del acto administrativo que ordenara la suspensión. Posteriormente, ya dentro del primer Código Disciplinario Único, en la medida se introdujeron causales que limitaban el fin de la medida y se mantenían las mismas garantías de motivación del auto y duración limitada de la suspensión, pero por un período de hasta tres meses prorrogable por otros tres. El Código, a diferencia del Decreto Ley 407 de 1994 que guardaba silencio sobre recursos, expresamente estableció que, contra la orden de suspensión provisional, no procedía recurso alguno.
El Código Disciplinario
Único vigente adopta una posición más garantista respecto del servidor
disciplinado. Como ya se anotó, la norma acusada no excluye la interposición de
recursos contra la medida. Por el contrario, permite el recurso de reposición y
establece el grado de consulta, en los términos descritos en el apartado 1.2.21
de esta sentencia.
En consecuencia, el
artículo 157 acusado no viola el debido proceso, en especial en cuanto al
desconocimiento de la presunción de inocencia y de los derechos de
contradicción y defensa del servidor disciplinado.
4.
LA NORMA ACUSADA NO VIOLA EL DERECHO AL BUEN NOMBRE
Los demandantes
consideran, también, que la norma consagrada en
el artículo 157 del Código contraviene el artículo 15 de la Carta
Política, porque viola el derecho al buen nombre. Estiman que suspender
provisionalmente al servidor público disciplinado de su cargo, función o
servicio público, lo expone al deterioro de su imagen y daña su buen nombre
ante la sociedad, sus compañeros de trabajo y su familia.
Sobre el derecho
fundamental al buen nombre, en un reciente fallo de constitucionalidad, la
Corte explicó que:
“El buen nombre
ha sido entendido por la jurisprudencia y por la doctrina como la reputación, o
el concepto que de una persona tienen los demás y que se configura como derecho
frente al detrimento que pueda sufrir como producto de expresiones ofensivas o
injuriosas o informaciones falsas o tendenciosas. Este derecho de la
personalidad es uno de los más valiosos elementos del patrimonio moral y social
y un factor intrínseco de la dignidad humana que a cada persona debe ser
reconocida tanto por el Estado, como por la sociedad.[21] El derecho al buen nombre, como expresión
de la reputación o la fama que tiene una persona, se lesiona por las
informaciones falsas o erróneas que se difundan sin fundamento y que
distorsionan el concepto público que se tiene del individuo.[22]” [23]
Por tanto, si la suspensión provisional de
un servidor público -que con su propia conducta se ha puesto en condición de
ser investigado y juzgado disciplinariamente, por faltas graves o gravísimas-
lleva a que la opinión que los demás tienen de él se altere, ésto es resultado
de la propia conducta del servidor público y no de la actuación de un tercero
que busca afectar su buen nombre divulgando información falsa o errónea. La
apertura de una investigación disciplinaria y la imposición de una medida
provisional no constituyen, en sí mismas, violaciones del derecho al buen
nombre del investigado. El efecto de estas actuaciones legítimas del Estado sobre
el concepto público que se tiene del individuo no representa una distorsión de
la situación del investigado si la información divulgada refleja objetivamente
la decisión de la autoridad, que no puede considerarse como un prejuzgamiento o
una sanción anticipada sino como el ejercicio de las funciones
disciplinarias del Estado.
La Corte no desconoce que tanto el inicio de una investigación como la orden de suspensión provisional pueden generar dentro del entorno inmediato del servidor disciplinado opiniones diversas, algunas de ellas negativas. El derecho al buen nombre, no impide su propia evolución, es decir, cambios y alteraciones en la imagen que se desprenden de la conducta de la persona. No obstante, esta Corporación ya ha reiterado que:
““(…) el derecho al buen nombre no es gratuito. Por su misma
naturaleza exige como presupuesto indispensable el mérito, esto es, la conducta
irreprochable de quien aspira a ser su titular y el reconocimiento social del
mismo. En otros términos, el buen nombre se adquiere gracias al adecuado
comportamiento del individuo, debidamente apreciado en sus manifestaciones
externas por la colectividad”. (T- 229 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo)
5. LOS EFECTOS SOBRE LA REMUNERACIÓN
DEL SERVIDOR QUE SEA SUSPENDIDO NO DESCONOCEN EL DERECHO AL TRABAJO NI EL
DERECHO AL MÍNIMO VITAL
Como ya se
anotó, la medida acusada tiene como fin evitar que a lo largo de la actuación
disciplinaria se concrete la posibilidad de que (i) el servidor disciplinado
interfiera en ella, o (ii) que éste siga atentando contra los bienes
jurídicamente tutelados que originaron el proceso disciplinario en curso.
Ahora bien, el
inciso primero de la norma acusada, establece
que el servidor provisionalmente suspendido queda "sin derecho a
remuneración alguna". En este punto, los demandantes consideran que la
medida vulnera el derecho al mínimo vital del suspendido y de su familia y
desconoce la especial protección constitucional del trabajo.
Uno de los
principios mínimos fundamentales laborales que consagra el artículo 53 de la
Carta Política es que la remuneración debe ser
“proporcional a la cantidad y calidad de trabajo”. Este principio
establece una relación entre remuneración y trabajo. De ahí que prima facie
parezca razonable que quien no realiza ningún trabajo no reciba ninguna
remuneración. De lo contrario, el legislador estaría permitiendo que un
investigado o juzgado por falta grave o gravísima, suspendido provisionalmente
de su trabajo, fuera remunerado por el Estado sin estar trabajando. Esto, en la
práctica, equivaldría a concederle una licencia remunerada al servidor
disciplinado. Por eso, las sentencias de esta Corporación que han abordado el
tema han estimado “lógico” y “con sentido” que el suspendido lo sea “sin
derecho a remuneración alguna”.
Ahora bien, el
mismo artículo 53 superior que consagra la relación entre remuneración y
trabajo, consagra también, como principio mínimo fundamental laboral, el
carácter vital de la remuneración al incluir la “remuneración mínima vital y
móvil”.
Sin embargo, el
supuesto de esta garantía es que la persona esté realizando efectivamente un
trabajo, dado que la remuneración se causa por el servicio público prestado. Si
un servidor público no está laborando porque ha sido suspendido en aplicación
de la ley y después de haberse verificado que se reúnen los requisitos legales
para suspenderlo provisionalmente, entonces la Constitución no ordena que sea
remunerado por el servicio público que no está prestando. La opción inversa
tendría no sólo dificultades prácticas sino jurídicas. En efecto, si durante el
tiempo que dure la suspensión el suspendido recibe su remuneración ordinaria y
luego llegare a ser sancionado disciplinariamente con destitución, los salarios
deberían ser reintegrados para evitar no solo el pago de lo no debido, sino que
una persona que violó el régimen disciplinario y dejó de laborar obtenga una
remuneración que manifiestamente no es proporcional ni a la cantidad ni a la
calidad del trabajo.
Por eso, el
legislador optó por prever que el suspendido tendrá derecho al reconocimiento y
pago de la remuneración dejada de percibir en cuatro eventos enunciados en el
artículo 158 del CDU. Así, quien haya sido suspendido, pero no sea luego
sancionado, recibirá su remuneración durante el lapso en que no laboró pero
tenía un interés legítimo protegido a continuar trabajando.
Ahora bien, el
legislador dentro de su margen de configuración podría establecer que el
servidor suspendido recibirá una suma de dinero con el fin de aliviar la carga
que para dicho servidor y su familia podría significar una suspensión
provisional.[24]
Pero, se repite, el legislador puede tomar esta decisión, pero no está obligado
por la Constitución a disponer que quien no está trabajando en todo caso reciba
una remuneración equivalente a la que se le pagaría si efectivamente estuviera
laborando.
Por lo anterior,
no es inconstitucional que la norma establezca que la suspensión se hará sin
derecho a remuneración alguna.
6. LOS
PROBLEMAS DE PROPORCIONALIDAD Y LA NECESIDAD DE UNA SENTENCIA CON CONDICIONAMIENTOS
El análisis
anterior no obsta para que la Corte encuentre
que le asiste la razón al actor cuando manifiesta que la norma acusada
plantea un problema de proporcionalidad. Este se deriva de que la suspensión
provisional del servidor público sin derecho a remuneración alguna puede
prolongarse hasta por nueve meses, en el evento de que sea prorrogada dos
veces.
Pasa entonces la
Corte a determinar si ello es desproporcionado. Para analizar esta cuestión la
Corte se fundará en su jurisprudencia según la cual el principio de
proporcionalidad impide que las limitaciones a los derechos constitucionales
fundamentales sean desproporcionados en la medida en que dicho principio
constituye una prohibición de exceso.[25]
Según la norma
acusada, el período de suspensión provisional, que puede ser de hasta tres
meses, puede luego prorrogarse dos veces. Si bien es cierto que, para quien es
suspendido provisionalmente encontrar una fuente alternativa de ingresos -como
solicitar un crédito, acudir a la solidaridad de familiares o amigos o disponer
de sus ahorros- es una carga transitoria legítima para quien está siendo
investigado por una falta grave o gravísima, esperar que el servidor encuentre una
solución que le permita sustituir completamente la suspensión de remuneración a
la luz del principio de proporcionalidad por un lapso que puede ser hasta de
nueve meses, merece un análisis cuidadoso.
En primer lugar
cabe advertir que la suspensión de la remuneración por tres meses no parece
desproporcionada. Es un término acorde con la finalidad prudencial de la
medida, suficiente para que sus efectos se surtan, compatible con su naturaleza
provisional y su vocación de transitoriedad e idóneo para suspender
completamente cualquier vínculo del servidor público con el Estado. Además, la
determinación previa del lapso le ofrece al suspendido la posibilidad de prever
su impacto y de adaptarse a las nuevas circunstancias, a la espera de una
decisión definitiva dentro del proceso disciplinario. Por otra parte, el lapso
de tres meses estimula al funcionario que adelanta la investigación
disciplinaria a ejercer sus atribuciones con la mayor diligencia durante el
término de la suspensión, antes de que el suspendido reasuma el cargo.
En segundo
lugar, las prórrogas de la suspensión aumentan dicha carga. Por ello, es
necesario precisar las condiciones en que éstas pueden ser ordenadas.
La primera
prórroga no está sometida a ninguna condición específica explícita. Cabría la
interpretación plausible que ésta depende de la apreciación del funcionario que
adelanta la investigación disciplinaria. Esto contradice los fines que
justifican los primeros tres meses de suspensión de la remuneración. En efecto,
admitir la posibilidad de una prórroga librada a la discreción del investigador
disciplinario desestimularía que la investigación sea adelantada diligentemente
durante los primeros tres meses de suspensión. Además, la finalidad de evitar
que continúe o se reitere la falta, se puede cumplir, según las circunstancias
de cada caso, con la suspensión por tres meses que interrumpe la relación del
servidor con su cargo y le impide ejercer las funciones que, supuestamente, le
permitieron realizar la falta por la cual está siendo investigado. En caso de
que por la especial complejidad de la investigación, la suspensión deba
prorrogarse, la norma acusada no indica los requisitos que deben reunirse. Como
ya se anotó en el apartado 1.2.4, caben dos interpretaciones. La primera consiste
en admitir que la decisión de prorrogar no está sujeta a los mismos requisitos
que la determinación de decretar la medida de suspensión provisional. Según
esta interpretación, el inciso tercero de la disposición acusada refiere las
garantías previstas en él y en los incisos siguientes conexos con éste, al auto
que “decreta” la suspensión. Sin embargo, a esta interpretación literal se
opone otra sistemática y teleológica según la cual, dado que la continuidad de
la medida está sometida al cumplimiento de las mismas condiciones para
decretarla y que el funcionario que la decretó tiene el deber de revocarla en
cualquier momento cuando los motivos que la justificaron desaparezcan (inciso
cuarto de la disposición acusada), entonces los autos que ordenen la prórroga
también deben reunir los mismos requisitos que el auto que decreta la
suspensión.
Las
interpretaciones anteriores también caben respecto de la segunda prórroga,
salvo en un aspecto. Para la segunda prórroga la norma acusada establece una
condición procesal, más no una garantía. Esta condición consiste en que dicha
prórroga sólo puede ser ordenada “una vez proferido el fallo de primera o única
instancia”. No distingue la norma entre fallo sancionatorio o fallo
absolutorio. Así después del fallo absolutorio, cabría la interpretación de que
mientras se deciden los recursos a que hubiere lugar, el servidor podría
continuar suspendido. De otro lado, acudiendo a una interpretación sistemática
y teleológica, se llegaría legítimamente a la interpretación contraria puesto
que una vez proferido fallo absolutorio, no puede sostenerse que subsisten los
motivos para suspender al servidor público puesto que un acto de la autoridad
disciplinaria competente concluyó que no había falta y, por lo tanto, los
supuestos materiales de la suspensión han desaparecido.
Si bien una
norma legal puede tener varias interpretaciones todas ellas compatibles con la
Constitución, en este caso la Corte encuentra que dos de los sentidos de la
norma acusada son contrarios a la Carta.
Primero, la
interpretación según la cual el acto que ordena una prórroga es discrecional
del funcionario representa un riesgo de arbitrariedad y discriminación
constitucionalmente intolerable y comporta para el suspendido el deber de
soportar una carga excesiva – la suspensión sin derecho a remuneración hasta
por nueve meses a voluntad del funcionario disciplinario competente – de la
cual no podría defenderse. Ello representaría una afectación desproporcionada
de su derecho de defensa así como del derecho al mínimo vital. El suspendido
tiene constitucionalmente el derecho a que cada prórroga de la medida cautelar
reúna los requisitos que debe llenar el auto que decreta la suspensión
provisional porque, de lo contrario, las cargas que recaen sobre el suspendido deberían
ser soportadas irremediablemente por éste a voluntad del funcionario
competente, lo cual es contrario al Estado Social de Derecho y al principio de
proporcionalidad consustancial a éste.
Segundo, la
interpretación según la cual aún después de dictarse fallo absolutorio de
primera o única instancia procede una segunda prórroga también resulta
contraria la Carta. La Constitución prohíbe que quien no ha incurrido en
ninguna falta según la autoridad competente para determinar su responsabilidad
disciplinaria, sea tratado como si subsistieran “serios elementos de juicio que
permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público
posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la
investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere”. En efecto,
dictado el fallo absolutorio los fines que justifican la medida provisional han
sido desvirtuados por la propia autoridad disciplinaria que ya culminó la
investigación, juzgó y falló, y que concluyó que no había falta que pudiera
continuar siendo cometida o reiterada. La proporcionalidad de la medida
provisional depende de que ésta propenda por los fines que la justifican, lo
cual deja de ser posible después de proferido el fallo absolutorio. Además,
extender después de seis meses de suspensión la duración de la medida por tres
meses más, cuando el fallo ha sido absolutorio, representa una carga
desproporcionada para quien el propio Estado ha declarado exento de
responsabilidad disciplinaria.
Por
las razones anteriores, la Corte condicionará la exequibilidad de la norma para
excluir del ordenamiento jurídico las interpretaciones mencionadas contrarias a
la Constitución y para asegurar que se respetarán los derechos del suspendido
dentro de un Estado Social de Derecho. Así la declarará exequible en el
entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los
requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la
segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera o única instancia fue
sancionatorio.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados, el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, en el
entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los
requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la
segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera o única instancia fue
sancionatorio.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le fue aceptado
impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Ley 734 de 2002: “Artículo 224. Vigencia. La presente ley regirá tres meses después de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias, salvo las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstos en la Ley 190 de 1995 y el régimen especial disciplinario establecido para los miembros de la fuerza pública.”
[2] Sentencia C-712 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño en la que se estudió el Decreto 1798 DE 2000, “por el cual se modifican las normas de disciplina y ética para la Policía Nacional" y se analizó si la Policía Nacional debía tener un régimen disciplinario especial.
[3] Sentencia C-252 de 2003, MP. Jaime Cordoba Triviño. En esta sentencia se estudió la constitucionalidad de los artículos 48, numeral 48, y 51, inciso 3°, de la Ley 734 de 2002. Según la actora estas normas desconocían múltiples disposiciones constitucionales referidas al libre desarrollo de la personalidad, al derecho a la intimidad, al principio de legalidad y a los principios de Estado social de derecho, dignidad humana y non bis in ídem. La Corte declaró exequible el artículo 48, numeral 48, de la Ley 734 de 2002 en el entendido que la expresión “en lugares públicos”, contenida en el inciso primero, es exequible en cuanto la conducta descrita afecte el ejercicio de la función pública.
[4] “Artículo 44. Clases de sanciones. El
servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
(i)
1. Destitución e inhabilidad general,
para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.
(ii)
2. Suspensión en el ejercicio del cargo
e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
(iii)
3. Suspensión, para las faltas graves
culposas.
(iv)
4. Multa, para las faltas leves
dolosas.
(v)
5. Amonestación escrita, para las
faltas leves culposas.
Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.”
[5] El quinto parágrafo del artículo 48 no enumera faltas gravísimas. Dice: “Las obligaciones contenidas en los numerales 23, 26 y 52 sólo originarán falta disciplinaria gravísima un año después de la entrada en vigencia de este Código. El incumplimiento de las disposiciones legales referidas a tales materias serán sancionadas conforme al numeral 1 del artículo 34 de este código.”
[6] Bajo la vigencia de la Ley 200 de 1993 y al estudiarse el proyecto para un nuevo Código Disciplinario, se dijo: “(…) Una de las actuales falencias de la actual legislación disciplinaria está en la falta de descripción inequívoca de faltas gravísimas que atentan contra la buena administración y en la desproporción que entre falta y sanción se observa en muchos casos. Por eso resaltamos como mérito del proyecto la construcción de un catalogo de faltas y sanciones muy ajustado al principio de legalidad en cuanto a la descripción de la falta y más proporcionado en cuanto a la dosificación de la consecuencia jurídica.” Senado de la República, Ponencia para el segundo debate al proyecto de ley numero 19 de 2000, 27 de noviembre de 2000, Gaceta del congreso N° 474, pág. 1.
[7] “Artículo 50. Faltas graves y leves.
Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes,
el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación
al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o
conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.
La gravedad o levedad de la falta se
establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 de
este código.
Los
comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de
mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos
a título diferente de dolo o culpa gravísima.”
Es
pertinente anotar que en la sentencia C-158 de 2003 MP. Alfredo Beltrán Sierra,
se estudió la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 50 que señala
que “La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los
criterios señalados en el artículo 43 de este código.” En esta oportunidad
la Corte, al constatar que éstos criterios se encuentran dentro del mismo
contenido normativo del artículo 27 de la Ley 200 de 1995, -antiguo Código
Disciplinario- resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia C-708 de 1999
y por tanto la expresión contenida en el
artículo 50 de la Ley 734 de 2002, se declaró exequible. En dicha sentencia cuyo Magistrado Ponente
fue Álvaro Tafur Galvis, se sostuvo que “cuando el legislador consagró una
clasificación de las faltas disciplinarias entre graves y leves en el artículo
acusado, y estableció unos criterios con base en los cuales el investigador
disciplinario deba definir sobre la responsabilidad final en materia
disciplinaria de los servidores públicos, para efectos de aplicar la
correspondiente sanción, lo hizo atendiendo a los postulados generales de los
regímenes punitivos aceptados por el ordenamiento constitucional, en la forma
vista, con claro desarrollo de las facultades legislativas en materia de
definición de la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos,
dentro de lo cual, es evidente que la misma puede ser graduada de conformidad
con el nivel de culpabilidad con que se actúa y la intensidad de la lesión que
se produzca en los bienes jurídicos protegidos con la ley disciplinaria”
[8]
El artículo 43 establece: “Criterios para
determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están
taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o
leve de conformidad con los siguientes criterios:
1. El grado de
culpabilidad.
2. La naturaleza
esencial del servicio.
3. El grado de
perturbación del servicio.
4. La jerarquía y mando
que el servidor público tenga en la respectiva institución.
5. La trascendencia
social de la falta o el perjuicio causado.
6. Las modalidades y
circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta
el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la
confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza
del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si
fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de
ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y
gravedad extrema, debidamente comprobadas.
7. Los motivos
determinantes del comportamiento.
8. Cuando la falta se
realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores
públicos.
9. La realización típica de
una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada
falta grave.”
Concretamente,
sobre la existencia de criterios para determinar la gravedad o levedad de la
falta, la sentencia C-292 de2000, MP. Alfredo Beltrán Sierra, al
estudiar si el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, atentaba contra el principio
de legalidad, consideró que el asunto ya había sido objeto de examen y que, en
relación con ese tema, había cosa juzgada constitucional y por tanto se estuvo
a lo resuelto, en la Sentencia C-708 de 1999 en la que ya se había explicado
que “Aun cuando a juicio del actor, el señalamiento de esos criterios para
definir sobre el nivel de lesión que puedan llegar a soportar los bienes
jurídicos protegidos por la ley disciplinaria, pueda parecer amplio, el mismo
no deja de ser expreso, preciso, cierto y previo ante las conductas que por
comisión u omisión, constituyen infracciones disciplinarias, pues es de la competencia
del legislador configurar el tipo disciplinario en forma genérica, con cierto
grado de indeterminación y sin recabar en precisiones exageradas de los
elementos que lo estructuran, mediante el uso de parámetros generales de las
conductas dignas de desaprobación, para efectos de su encuadramiento típico.
“Con
base en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho
disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas
disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la
materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en
la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e
individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos
que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen
disciplinario...(...)”
[9] En el inciso primero de la norma acusada se dispone “(…) el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional (…)”
[10] El inciso sexto de la norma acusada señala que “Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión provisional deberá ser revocada en cualquier momento por quien la profirió, o por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia.”
[11] Resalta la Corte que el numeral 54 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 consagra, además, como falta gravísima el “No resolver la consulta sobre la suspensión provisional en los términos de ley.”
[12] El inciso segundo del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 establece que: “El término de la suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia.”
[13] El parágrafo del artículo acusado reza: “Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el investigado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá derecho a percibir la diferencia.”
[14] El primer inciso del artículo acusado establece: “Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna(…)”
[15] La norma acusada fue el Decreto 407 de 1994, “Artículo 46. SUSPENSION PROVISIONAL. Es la separación temporal del funcionario en el ejercicio de su cargo, que el superior decreta mediante acto administrativo motivado en razón a encontrarse en curso una investigación disciplinaria cuya sanción sea la destitución. En este evento la suspensión no podrá exceder de los ciento veinte (120) días calendario al cabo de los cuales si no se ha concluido el proceso disciplinario, el suspendido se reintegrará automáticamente al servicio, pero los haberes dejados de percibir sólo le serán reintegrados al producirse fallo absolutorio.”
[16]
El actor demandó la totalidad del Decreto 398 de 1994. El Título V, relativo a la suspensión
provisional. En su capítulo único, rezaba:
“ARTICULO
92. SUSPENSION PROVISIONAL. La suspensión provisional se decretará por acto
administrativo debidamente motivado por el Director General del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, el Director Regional o el Director
del establecimiento carcelario en los siguientes casos:
1. En
flagrancia de falta gravísima.
2. Cuando
de las pruebas allegadas dentro de las investigaciones se colija que los hechos constituyen falta grave o gravísima
que ameritan la sanción de suspensión o destitución del implicado, el
funcionario competente podrá decretar la suspensión provisional oficiosamente o por solicitud del
investigador.
ARTICULO
93. EFECTOS SALARIALES DEL FUNCIONARIO SUSPENDIDO. Hay lugar a la devolución de
los salarios a pagar:
1. Cuando
la investigación termine mediante fallo absolutorio debidamente ejecutoriado.
2. Cuando
la sanción impuesta fuere de amonestación o censura.
3. Cuando
la sanción impuesta fuere de multa, en este caso se descontará de la cuantía de
la remuneración dejada de pagar y correspondiente al término de la suspensión,
el valor de la multa hasta su concurrencia.
4. Cuando
el funcionario fuere sancionado por un término inferior al de la suspensión
provisional. En este evento sólo tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración correspondiente al
período que exceda el tiempo señalado en
la sanción.
ARTICULO
94. COMPUTO DEL PERIODO DE SUSPENSION. Cuando el término de la sanción de
suspensión fuere superior al de la suspensión provisional, en el acto
administrativo mediante el cual se imponga dicha sanción se ordenará descontar
el período en que el empleado haya estado suspendido provisionalmente. Si el
término de la sanción fuere igual, en dicho acto administrativo se ordenará
imputar éste al término de suspensión provisional.
Lo
dispuesto en el inciso anterior no será procedente cuando el funcionario
investigado se haya reintegrado con anterioridad a la fecha de imposición de la
sanción y se le hayan cancelado los salarios dejados de percibir durante el
término de la suspensión provisional.
ARTICULO
95. TERMINO DE LA SUSPENSION PROVISIONAL. El término de la suspensión
provisional será hasta de ciento veinte (120) días calendario no prorrogables.
En todo
caso la investigación disciplinaria deberá culminarse antes del término máximo
de la suspensión provisional.
El acto
administrativo que ordena la suspensión provisional será motivado, tendrá
aplicación inmediata y contra él no procede recurso alguno.
ARTICULO
96. EFECTIVIDAD DE LA SUSPENSION PROVISIONAL. Para dar cumplimiento a la
suspensión provisional, se enviará inmediatamente copia del acto al nominador y
al pagador respectivo. Igualmente se remitirá copia de esta decisión a los
superiores jerárquicos de quien la profiere.
ARTICULO 97. CUMPLIMIENTO DEL TERMINO DE LA SUSPENSION PROVISIONAL. Si el investigado cumpliere el tiempo de suspensión provisional sin que haya sido resuelta su situación disciplinaria, se reintegrará al servicio inmediatamente, pero los haberes dejados de percibir sólo podrán pagarse cuando se haya proferido fallo absolutorio a su favor.
[17] “ARTICULO 115.
SUSPENSION PROVlSIONAL. Cuando la investigación verse sobre faltas gravísimas o
graves, el nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien adelanta la
investigación, o el funcionario competente para ejecutar la sanción a solicitud
del Procurador General de la Nación, o de quien delegue, podrán ordenar la
suspensión provisional del investigado por el término de tres (3) meses,
prorrogable hasta por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan serios
elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo,
función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la falta en
el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o
reiteración de la falta.
El auto que ordene o solicite la suspensión
provisional será motivado, tendrá vigencia inmediata y contra él no procede
recurso alguno.
ARTICULO 116. REINTEGRO DEL SUSPENDIDO. El
disciplinado suspendido provisionalmente será reintegrado a su cargo o función
y tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de
percibir, durante el período de suspensión en los siguientes casos:
a) Cuando la investigación termine porque
el hecho investigado no existió, la ley no lo considera como falta
disciplinaria, o se justifica, o el acusado no lo cometió, o la acción no puede
proseguirse o haberse declarado la nulidad de lo actuado incluido el auto que
decretó la suspensión provisional;
b) Por la expiración del término de
suspensión sin que hubiere terminado la investigación, salvo que esta
circunstancia haya sido determinada por el comportamiento dilatorio del
investigado o su apoderado;
c) Cuando la sanción impuesta fuere de
amonestación, multa o suspensión.
PARAGRAFO. Cuando la sanción impuesta fuere
la multa se ordenará descontar de la cuantía de la remuneración que deba
pagarse correspondiente al término de suspensión, el valor de la multa hasta su
concurrencia.
Cuando el disciplinado fuere sancionado con
suspensión de funciones o del contrato, en el fallo se ordenarán las
compensaciones que correspondan, según lo dejado de percibir durante el lapso
de la suspensión provisional.
[18] Sentencia C-108 de 1995. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de la Corte 2.3 En el mismo sentido, ver Sentencia C-406 de 1995 MP Fabio Morón Díaz.
[19] Ley 734 de 2002. Artículo 174. Registro
de sanciones. Las sanciones penales y disciplinarias, las inhabilidades que
se deriven de las relaciones contractuales con el Estado, de los fallos con
responsabilidad fiscal, de las decisiones de pérdida de investidura y de las
condenas proferidas contra servidores, ex servidores públicos y particulares
que desempeñen funciones públicas en ejercicio de la acción de repetición o
llamamiento en garantía, deberán ser registradas en la División de Registro y
Control y Correspondencia de la Procuraduría General de la Nación, para efectos
de la expedición del certificado de antecedentes.
El funcionario competente para adoptar la
decisión a que se refiere el inciso anterior o para levantar la inhabilidad de
que trata el parágrafo 1° del artículo 38 de este Código, deberá comunicar su
contenido al Procurador General de la Nación en el formato diseñado para el
efecto, una vez quede en firme la providencia o acto administrativo
correspondiente.
La certificación de antecedentes deberá
contener las anotaciones de providencias ejecutoriadas dentro de los cinco (5)
años anteriores a su expedición y, en todo caso, aquellas que se refieren a
sanciones o inhabilidades que se encuentren vigentes en dicho momento.
Cuando se trate de nombramiento o posesión
en cargos que exijan para su desempeño ausencia de antecedentes, se
certificarán todas las anotaciones que figuren en el registro.
[20] Ley 734 de 2002. “Artículo 46. Límite de las
sanciones. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad
especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando
la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será
permanente.
La
suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses. Cuando el
disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del
fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se
convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en
salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de
la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial.(…)” Sobre esta norma,
la Corte se pronunció en la sentencia C-948 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis en
la cual resolvió: Decimoprimero.- Declarar EXEQUIBLE, la
expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del
Estado la inhabilidad será permanente”
contenida en el primer inciso del
artículo 46 de la Ley 734 de 2002 bajo el entendido que se aplica exclusivamente
cuando la falta sea la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado,
conforme a lo dispuesto en el inciso final del Artículo 122 de la Constitución
Política.
[21] Sentencia T-977 de 1999.
[22] En la Sentencia SU-082 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía, la Corte hace una relación de la jurisprudencia en torno al concepto y los alcances de los derechos al buen nombre y a la honra.
[23] La sentencia C-489 de 2002, MP Rodrigo Escobar Gil, continua explicando que “Por su parte, el artículo 21 de la Carta contempla el derecho a la honra, concepto este último que aunque en gran medida asimilable al buen nombre, tiene sus propios perfiles y que la Corte en la sentencia T-411 de 1995 definió como la estimación o deferencia con la que, en razón a su dignidad humana, cada persona debe ser tenida por los demás miembros de la colectividad que le conocen y le tratan. Puso de presente la Corte que, en este contexto, la honra es un derecho “... que debe ser protegido con el fin de no menoscabar el valor intrínseco de los individuos frente a la sociedad y frente a sí mismos, y garantizar la adecuada consideración y valoración de las personas dentro de la colectividad”.
[24] En Francia, por ejemplo, donde la suspensión procede respecto de agentes de autores de faltas graves como una medida conservatoria de urgencia adoptada en interés del servicio, la retención de la remuneración no ha sido siempre total. Entre 1946 y 1959 se podía retener la mitad de la remuneración. Luego se permitió la retención de toda la remuneración para los servidores públicos civiles. Respecto de los militares desde 1972 se permite que en caso de suspensión la retención sea igual o superior a la remuneración, pero se excluyen de ella los suplementos para atender las cargas familiares. René Chapus. Droit Administratif General. Tome 2. Montchrestien, París, 1997, p. 325.
[25] Ver recientemente la sentencia C-226 de 2002, MP Álvaro Tafur Galvis.