CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Integración
con un representante de comunidad raizal de San Andrés
Advierte la
Corte que la representación diferenciada que en el Consejo Nacional de
Planeación el legislador otorga en el numeral 7º. del artículo 9º. de la
Ley 152 de 1994, a las comunidades
raizales del Archipiélago de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, tiene
en cuenta la impostergable necesidad de que los peculiares desafíos que
plantean las condiciones ecológicas, ambientales, sociales y económicas del
Archipiélago, las amenazas que se ciernen sobre sus ecosistemas, dado el
incremento poblacional desmesurado que ejerce una presión que compromete los
recursos naturales de las Islas, así como otras prioridades que dicta su valor
estratégico, sean considerados en el Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones Públicas. A juicio de esta Corte, lo que sí comportaría
desconocimiento de la Carta, sería que la comunidad raizal del Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina fuera subsumida en las
comunidades negras continentales.
Referencia:
Expediente D-2286
Acción
pública de inconstitucionalidad contra el numeral 7º. del artículo 9º de la Ley
152 de 1994, “por la cual se establece la Ley orgánica del Plan de Desarrollo”
Actor:
Germán Moreno García
Temas:
Integración
del Consejo Nacional de Planeación, entre otros, por un representante de las
comunidades isleñas raizales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina.
El
derecho a la igualdad y la representación de las comunida-des negras raizales
del Archi-piélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina .
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORóN DíAZ.
Santafé
de Bogotá D.C., junio diez (10) de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano German Moreno García, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en la Constitución Política de 1991, pide a la
Corte declarar inexequible el numeral 7º. del artículo 9º. de la Ley 152 de
1994, “por la cual se establece la Ley orgánica del Plan de Desarrollo”
Al
proveer sobre la admisión de la demanda, el Magistrado Sustanciador dispuso que se diera traslado al despacho del
señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el concepto de
su competencia; asimismo, ordenó se comunicara la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República y a los señores Ministros del Interior y de Hacienda y
Crédito Público, así como al Director
del Departamento Nacional de Planeación.
Cumplidos
como están los trámites propios de esta clase de actuaciones, la Corte
Constitucional procede a adoptar su decisión.
II. EL TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A
continuación se transcribe la norma a que pertenece el numeral impugnado:
(JULIO
15)
“....
DECRETA:
“.....
Artículo
9º. CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION. El Consejo Nacional de Planeación será
convocado por el Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado
posesión de su cargo y estará integrado por aquellas personas designadas por el
Presidente de la República, de listas que le presenten las correspondientes
autoridades y organizaciones, así:
“....
“7. Cinco (5) en representación de los
indígenas, de las minorías étnicas y de las mujeres; de los cuales uno (1) provendrá de los indígenas; uno de las
comunidades negras, otro de las comunidades isleñas raizales del archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, escogidos de ternas que presenten
las organizaciones nacionales jurídicamente reconocidas que los agrupen, y dos
(2) mujeres escogidas de las organizaciones no gubernamentales.
“...
III. LOS CARGOS
El
demandante considera que la norma que acusa contraría los artículos 2º, 13, 70
y 340 de la Constitución Política, en
cuanto le confiere una doble representación a las comunidades negras en el
Consejo Nacional de Planeación, al prever que en el tendrá asiento un (1)
miembro, en representación de las comunidades isleñas raizales del archipiélago
de San Andrés y Providencia, a más del
que ya tienen por el hecho de integrar las comunidades negras, las cuales, al
tenor de lo preceptuado en el cuestionado numeral 7º. del artículo 9º. ,
sub-examine, tienen un (1)
representante.
Asevera
que la norma cuya constitucionalidad cuestiona,
consagra un tratamiento discriminatorio que resulta contrario a la
igualdad, en cuya virtud las minorías negras que no pertenecen a las
comunidades raizales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina resultarían discriminadas, al concedérseles a estas un trato
privilegiado al concedérseles representación específica en el Consejo Nacional
de Planeación.
Prosigue
el accionante argumentando que la norma demandada transgrede el artículo 13
C.P., pues al establecer dentro de las negritudes de Colombia un privilegio
para las raizales del archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de contera ha creado negritudes
de 1ª, 2ª y 3ª categoría dentro de
Colombia, cuando de la condición de perteneciente a la raza negra, no pueden
derivarse privilegios especiales en favor de colombiano alguno.
El
razonamiento del accionante a propósito de este cargo, discurre en los
siguientes términos.
“...
A. Son negros de primera categoría, los
afrocolombianos de San Andrés y Providencia, por mandato constitucional del
art. 310 C.N.; artículo 9º. numeral 7º. de la Ley 152 de 1994 y Ley 47 de 1993;
B. Son negros de segunda categoría,
los afrocolombianos de los departamentos
del Valle del Cauca, Cauca, Chocó, Antioquia, Nariño, entre otros; y no son
otros que los negros de la cuenca del Atrato, del San Juan, los negros de la
Costa Pacífica, los del alto Baudó, los del Bajo Atrato, los negros unidos del
río Yurumanguí, las comunidades negras del río Naya, las del río Reposo,
Buenaventura, los asentados en las márgenes de los ríos Satinga, los de la región del Patía, los de
Barbacoas, los del río Mira, los de la
región de San José Payán, los de la región de Tolá, los del Charco, etc..
C. Son
negros de tercera categoría y que resultan discriminados por los negros de
San Andrés y Providencia, los negros Palenqueros, asentados en la Costa
Atlántica –departamento de Bolívar- los cuales tienen identidad cultural
propia, hablan el idioma Congo o Bantú y están asentados en colonias en el
barrio Lomador de Cartagena y son movimiento político en la actualidad.
...”
De otra parte,
el demandante sostiene que la norma acusada también quebranta el artículo 2º. C.P., como quiera
que no le permite a otros sectores discriminados de la población colombiana
(palenqueros, negritudes de las selvas del pacífico, comunidad Wayú), una
verdadera representación en el Consejo Nacional de Planeación, y al tener las
negritudes afrocolombianas mayor representación en el Consejo Nacional de
Planeación, que otros grupos sociales en Colombia, lo cual sostiene que ocurre
por cuanto el numeral 7º. del artículo 9º de la Ley 152 de 1992, estableció un
solo miembro en representación de las comunidades negras y,en cambio, aseguró
otro exclusivamente en representación de las comunidades isleñas raizales del
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; estas últimas
negritudes, sostiene, terminan teniendo una doble representación, una por ser
isleñas y otra por pertenecer a la raza negra.
Asevera
el impugnante que por virtud de lo dispuesto en la norma demandada, unos
miembros de raza negra, resultan con mayores derechos y oportunidades que otros
de la misma raza negra y con mayores derechos y prerrogativas legales sobre
cualquier otro ciudadano de raza blanca, residente en el archipiélago de San
Andrés, por lo cual, en su sentir, tanto el Constituyente como el legislador
entronizaron la protección del racismo en favor del negro y en perjuicio del
blanco y ello, circunscrito al archipiélago.
En
criterio del accionante, además se quebranta, el artículo 70 C.P., por cuanto
el Estado deja de reconocer y proteger, el derecho a la igualdad y dignidad de
todas las personas que habitan el
territorio colombiano al otorgar mayores privilegios a los
afrocolombianos de San Andrés y Providencia.
Para
concluir, el demandante manifiesta que igualmente se desconoce el artículo 340
de la Constitución, el cual no prevé que deba dársele mayor participación a un
grupo de negritudes, sobre otros grupos
de negros, como tampoco permite que se discrimine a un grupo de personas y se
privilegie a otro grupo.
El
interviniente comienza por observar que tanto la Constitución Política como la
jurisprudencia constitucional, han reconocido una especial protección a las
personas raizales de las Islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
A
partir de esta especial condición que coloca a las personas raizales del
Archipiélago de San Andrés, en una distinta situación de hecho, frente a otros
grupos sociales, considera que se cumplen las demás condiciones que ha
establecido la Corte Constitucional, para que el trato diferente sea admisible,
como ya lo ha aceptado la Corte en otras decisiones sobre el mismo tema (Alude
a la Sentencia C-530/93).
En
criterio del interviniente, el privilegio que les otorga a este grupo de personas el numeral 7º. del
artículo 9º. de la Ley 152 de 1994, al
garantizar su representación en el Consejo Nacional de Planeación, no viola la
Constitución Nacional, en ninguna de sus disposiciones. Al contrario,
materializa de manera real y efectiva el derecho de igualdad que, respecto de
las minorías permite concederles tratamientos preferenciales que sean razonables
y proporcionados.
De
otra parte, observa que el mecanismo de participación que reglamenta la norma
acusada, no es más que el desarrollo legal de los principios constitucionales,
a través de los cuales el Constituyente de 1991, quiso buscar la democratización
de la sociedad colombiana, ofreciendo importantes herramientas al ciudadano
individualmente considerado y a las diferentes organizaciones de la sociedad
que lo representan, para acercarlo a las instancias de los poderes públicos y hacerlo partícipe de las
decisiones que lo afectan.
En su
opinión, antes que ser violatoria del
derecho de los ciudadanos a participar en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación, el numeral 7º. del artículo 9º. de la
ley 152 de 1994, está reafirmando ese derecho en favor de sectores sociales
minoritarios antes excluídos de todo proceso de toma de decisiones.
B. El ciudadano JOSE
ROGELIO CANO CABALLERO intervino en calidad de apoderado del Ministerio del
Interior, para desvirtuar la supuesta
violación de la Carta que originaría la inconstitucionalidad del precepto
cuestionado.
En su opinión,
la norma cuestionada desde ningún punto vulnera las prescripciones del artículo
2º de la Carta ; por el contrario, en su criterio armoniza con ella, en la
medida en que vela por la efectiva
participación de los diferentes sectores de la población en las decisiones que
los afectan, atendiendo a criterios objetivos de condición geográfica,
cultural, social y económica.
Señala que la
participación en el Consejo Nacional de Planeación de un representante de las
comunidades isleñas raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, no implica que en desmedro del principio de igualdad consagrado
en el artículo 13 de la Carta fundamental haya discriminación, pues, observa,
tal participación tiene su asidero fundamental en las especiales condiciones
geográficas, culturales, sociales y económicas que son características de este
Departamento Archipiélago y que el propio Constituyente avaló en el artículo
310 de la Constitución Política.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION
El
señor Procurador General de la Nación rindió en término, el concepto de su
competencia. En el solicita a la Corte declarar CONSTITUCIONAL la frase
acusada.
En concepto del
Supremo Director del Ministerio Público, el demandante contrae el
concepto de etnia a un criterio estrictamente racial, desconociendo que el
mismo además denota otros contenidos y significados que van más allá del pigmento de la piel.
Sobre el
particular, señala:
“En especial la
conciencia de identidad entre los integrantes del grupo social, el sentido de
pertenencia a ese grupo, diferenciado claramente de otros sectores de la
comunidad nacional, es criterio
fundamental para la determinación del concepto de etnia, como lo ha reconocido
la legislación internacional e interna.”
Y agrega:
“Como
elementos de carácter histórico y geográfico que configuran un perfil cultural
específico de esa entidad territorial, pueden señalarse, la historia de su
poblamiento, su posición insular y la confrontación con otros grupos radicados
en la Islas. Esos elementos permiten
establecer diferencias notables con las
comunidades negras del continente colombiano. “
De ahí que, en
su criterio, el legislador halla obrado de conformidad con las prescripciones
de la Carta sobre la igualdad, pues le da
un tratamiento distinto a
realidades culturales e históricas diferentes.
La
representación de las comunidades isleñas raizales del archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina en el Consejo Nacional de Planeación,
constituye, en criterio de ese despacho,
un desarrollo de distintas normas
constitucionales, según las cuales la riqueza de la diversidad de los grupos
étnicos colombianos y de sus culturas es reconocida y protegida.
Observa que el
artículo 310 Constitucional, es de todas
ellas la que con mayor claridad permite demostrar que la norma acusada
desarrolla a cabalidad la Carta Política, en lo que se refiere a la representación
y participación de las minorías étnicas
en instancias nacionales que, como el Consejo Nacional de Planeación constituye
un foro en el cual se debaten políticas generales atinentes a la preservación y
desarrollo de la riqueza cultural de esas minorías.
El Supremo
Director del Ministerio Público concluye
su concepto señalando que la disposición
acusada además efectiviza el principio de la participación consagrado en el
artículo 2º de la Carta, en tanto permite la participación de las comunidades
isleñas en los asuntos que les
conciernen y porque dadas las particularidades anotadas, su asimilación a las
comunidades negras continentales, daría
lugar a un fenómeno de representación
inadecuada, habida cuenta de las diferencias profundas de orden cultural entre
estas comunidades y las del archipiélago.
Por lo expuesto,
la Vista Fiscal concluye que el legislador actuó en la perspectiva de la
igualdad material, pues la cuestionada
consultan las diferencias reales y sociales de sus destinatarios y les da un
tratamiento diferencial que está acorde
con esas diferencias.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.
La competencia.
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad que dio lugar al presente proceso, dado que versa sobre
presuntos vicios de fondo endilgados a lo preceptuado por el numeral 7º. del
artículo 9º. de la Ley 152 de 1994.
Segunda.
Inhibición parcial por ineptitud sustantiva de la demanda , en relación con el
numeral 7º. del artículo 9º. de la Ley 152 de 1994.
La Corte
Constitucional contraerá su pronunciamiento a la frase del numeral 7º. del
artículo 9º. de la Ley 152 de 1994 que dice “... otro de las comunidades isleñas raizales
del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina” toda vez que
del estudio de la demanda se infiere inequívocamente que las razones de las
violaciones constitucionales que el demandante aduce, se dirigen a atacar este aparte en forma exclusiva, en cuanto les
da un representante en el Consejo Nacional de Planeación.
Así
pues, la Corporación se abstendrá de emitir pronunciamiento, por ineptitud sustantiva de la demanda a causa de la
ausencia de concepto de violación, en relación con la parte del numeral 7º. del artículo 9º. de la Ley 152 de
1994, que dice:
“...
Cinco
(5) en representación de los indígenas, de las minorías étnicas y de las
mujeres; de los cuales uno (1) provendrá
de los indígenas; uno (1) de las comunidades negras... escogidos de ternas que
presenten las organizaciones nacionales jurídicamente reconocidas que los
agrupen, y dos (2) mujeres escogidas de las organizaciones no gubernamentales.
...”
Tercera.- El problema jurídico planteado.
Corresponde a la
Corte Constitucional examinar si, al prever el legislador en el numeral 7º del
artículo 9º de la Ley 152 de 1994, un
escaño en el Consejo Nacional de Planeación, específicamente en representación “de
las comunidades isleñas raizales del
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”, desconoció o nó
el derecho a la igualdad, al concederles
un tratamiento privilegiado, frente al que otorgó a las restantes comunidades
negras, a las cuales confirió una representación conjunta.
Cuarta.- Los precedentes jurisprudenciales.
Existen
importantes precedentes jurisprudenciales en los que la Corporación ha
consignado su pensamiento en torno a las especialísimas condiciones de la
población raizal del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina.
Ciertamente, en
ocasiones anteriores, a raíz de demandas ciudadanas, la Corte Constitucional había tenido
oportunidad de referirse a las razones especialísimas que tuvo en mente el
Constituyente de 1991, para contemplar un régimen normativo especial para el
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en atención a sus
particulares condiciones geográficas,
étnicas, culturales, sociales y económicas.
Es, pues, del
caso, traer dichos análisis a colación puesto que los razonamientos que la Corte expuso, son enteramente aplicables
al presente examen.
En primer lugar,
importa recordar que, con ocasión de demanda ciudadana que planteaba análogos
cargos de inconstitucionalidad a los que esta vez el demandante esgrime,
referidos al supuesto desconocimiento de la igualdad, en esa ocasión endilgados
a las normas que limitaron los derechos de circulación y residencia de los
habitantes del territorio continental en aras de la protección de los derechos de los isleños, esta Corte mediante Sentencia C-530 de 1993[1] desarrolló
in extenso su
pensamiento acerca de la temática que
nuevamente es sometida a su consideración.
En dicho
pronunciamiento, además sentó las premisas de la constitucionalidad de las
diferencias de tratamiento que, en atención a las diferencias culturales,
étnicas, geográficas, sociales y económicas de los habitantes del Archipiélago,
puede hacer el legislador en forma constitucionalmente válida, con miras a preservar la identidad cultural y étnica de
las comunidades nativas y a efectivizar los mandatos constitucionales que, en
aras del respeto a la diversidad y a su protección, deben atender las
especificidades en comento.
Dijo entonces la
Corte:
“...
De la igualdad
1) De la noción
general
La norma a estudio
de la Corte es una disposición que el constituyente ha calificado de especial.
En desarrollo de su especialidad se limita el núcleo esencial de derechos,
particularmente del derecho de igualdad, lo cual implica estudiar en este caso
concreto los alcances específicos del derecho de igualdad, como se procede a
continuación.
El Preámbulo de la
Constitución de 1991 afirma que la igualdad es uno de los valores fundantes del
Estado colombiano.
Por su parte el
artículo 13 de la Constitución señala lo siguiente:
Todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ella se cometan.
La Corte observa
que la efectividad de la igualdad material de que trata esta disposición es la
función promocional de la cláusula transformadora del Estado social de derecho,
consagrada en el artículo 1° de la Carta. En otras palabras la igualdad formal
es al Estado formal de derecho lo que la efectividad de la igualdad material es
al Estado social de derecho.
Igualmente se
destaca que la consagración explícita de la igualdad tiene por lo menos tres
dimensiones en la Constitución: como generalidad, como equiparación y como
diferenciación, así:
- La igualdad como
generalidad: es la consagración de la igualdad ante la ley para efectos de los
derechos y deberes, así como de los procedimientos. Está consagrada en la Carta
en las siguientes materias y disposiciones: a) Designada por la palabra
"personas": arts. 2°, 8°, 30, 38, 42, 46, 91, 92 y 95. b) Designada
por la alocución "todos": arts. 13, 14, 15, 16, 19, 20, 23, 24, 25,
26, 28, 29, 36, 49, 52, 54, 67, 69, 74, 79, 86, 87 y 229. c) Designada por la
palabra "los colombianos": arts. 24, 35, 57, 70, 95 y 216. d)
Designada por la palabra "nadie": arts. 12, 18, 29 y 33. e) Y
designada por la expresión "ciudadano": 40 y 95.
- La igualdad como
equiparación: se encuentra consagrada en los artículos 43 (igualdad de la mujer
y el hombre), y en el artículo 42 (igualdad de derechos y deberes de la
pareja).
- La igualdad como
diferenciación: es la diferencia entre distintos. Está regulada en el artículo
13 incisos 2° y 3° (adopción de medidas en favor de grupos marginados o
débiles), artículo 58 (criterios para fijar la indemnización por expropiación:
los intereses de la comunidad y del afectado), y artículos 95.9 y 362
(principios tributarios: equidad y progresividad).
Ahora bien, el
concepto de la igualdad ha ido evolucionando en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, así: en un primer pronunciamiento, la Corporación sostuvo que
la igualdad implicaba el trato igual entre los iguales y el trato diferente
entre los distintos.[2] En un segundo fallo la Corte agregó que para
introducir una diferencia era necesario que ésta fuera razonable en función de
la presencia de diversos supuestos de hecho.[3] En una tercera sentencia la Corporación ha
defendido el trato desigual para las minorías.[4] Ahora la Corte desea continuar con la
depuración del concepto de igualdad en virtud de la siguiente afirmación:
El principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta permite conferir un trato
distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones:
- En primer lugar,
que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho;
- En segundo lugar,
que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad;
- En tercer lugar,
que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva
de los valores y principios constitucionales;
- En cuarto lugar,
que el supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que
se persigue y el trato desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo
que es lo mismo, guarden una racionalidad interna;
- Y en quinto
lugar, que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia
jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción
con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican.
Si concurren pues
estas cinco circunstancias, el trato diferente será admisible y por ello constitutivo
de una diferenciación constitucionalmente legítima; en caso contrario, el
otorgar un trato desigual será una discriminación contraria a la Constitución.
...”
Luego, en
Sentencia C-086 de 1994[5],
consignó un detallado recuento de las distintas normas constitucionales en las
que el Constituyente reflejó su especial preocupación por esta parte insular
del territorio patrio y en las que consignó su percepción de requerir, en
atención a sus especialísismas condiciones geográficas, culturales,
sociales, regímenes normativos que
permitiesen consultar la especificidad y singularidad que le atribuyen tales características.
Ciertamente, en
la oportunidad que se cita, la Corte Constitucional, a este respecto, expresó:
“...
Segunda.- El Archipiélago de San Andrés y Providencia
en la legislación colombiana
La
Constitución de 1991 se ocupa especialmente del que ella misma denomina
"Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina", en varias
de sus normas permanentes y transitorias.
Como preámbulo de este análisis, conviene transcribirlas.
Entre
las normas permanentes están estas:
a) El artículo 310 que
autoriza al Congreso para dictar dos clases de normas: unas especiales,
en materias administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de
cambios, financiera y de fomento económico, aprobadas en la misma forma que las
leyes ordinarias; otras, aprobadas por la mayoría de los miembros de cada
Cámara, que pueden limitar el ejercicio de los derechos de circulación y
residencia, establecer controles a la densidad de población, regular el uso del
suelo, etc. Dice la norma:
"Art. 310.-
El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para
los otros departamentos, por las normas especiales que en materia
administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios,
financiera y de fomento económico establezca el legislador.
"Mediante ley aprobada por la mayoría de los
miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los derechos de
circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la población,
regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación de
bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las
comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del
Archipiélago. Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar, la
Asamblea Departamental garantizará la expresión institucional de las
comunidades raizales de San Andrés. El
municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una participación
no inferior del 20% del valor total de dichas rentas".
b) El artículo 101,
que en su inciso tercero expresamente lo declara parte de Colombia:
"Art. 101.-
Los límites de Colombia son los establecidos en los tratados
internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el
Presidente de la República, y los definidos por los laudos arbitrales en que
sea parte de la Nación.
"Los límites señalados en la forma prevista por
esta Constitución, sólo podrán modificarse en virtud de tratados aprobados por
el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República.
"Forman parte de Colombia, además del territorio
continental, el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la
isla de Malpelo, además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le
pertenecen.
(Negrilla fuera de texto).
"También son parte de Colombia, el subsuelo, el
mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica
exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el
espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el Derecho
Internacional o con las leyes colombianas a falta de normas
internacionales".
c) El décimo, que
señala que "las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también
oficiales en sus territorios":
"Art. 10.-
El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y dialectos de los grupos étnicos
son también oficiales en sus territorios. La enseñanza que se imparta en las
comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe".
Y entre las
transitorias, pueden señalarse estas:
a) El artículo 309,
puesto entre las disposiciones permanentes, pero que es realmente transitorio,
pues su efecto se agotó con la creación de unos departamentos, entre ellos el
que ocupa nuestra atención:
"Art. 309.-
Erígense en departamento las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo,
el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las Comisarías
del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada. Los bienes y derechos que a cualquier título
pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo de propiedad de
los respectivos departamentos".
b) El
artículo transitorio 42 que confiere facultades al Gobierno para dictar las
reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población en el
Archipiélago:
"Art. transitorio 42.- Mientras el Congreso expide las leyes de que
trata el artículo 310 de la Constitución, el Gobierno adoptará por decreto, las
reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los
fines expresados en el mismo artículo".
Igualmente, aunque no se refiera a las Islas por su
nombre propio, puede aplicarse a ellas el artículo 302, que permite al
Congreso, por medio de leyes ordinarias, "establecer para uno o varios
departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y
fiscal..." Reza esta disposición:
"Art. 302.-
La ley podrá establecer para uno o varios Departamentos diversas capacidades
y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas
para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la
administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su
población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales,
culturales y ecológicas.
"En desarrollo de lo anterior, la ley podrá
delegar, a uno o varios Departamentos, atribuciones propias de los organismos o
entidades públicas nacionales".
Todas estas normas demuestran que estas islas
estuvieron entre las primeras preocupaciones de los constituyentes.
Lo que es apenas explicable, si se recuerda que
tradicionalmente el Archipiélago ha llamado la atención de legisladores y
gobernantes, posiblemente por su lejanía, las perspectivas halagüeñas de su
desarrollo turístico y las pretensiones infundadas de algunas naciones vecinas
en relación con su posesión.
Conclusión.
El constituyente de 1991, en síntesis, fue consciente
de la importancia del Archipiélago y de los peligros que amenazan la soberanía
colombiana sobre él. Esto explica porqué la actual actitud política se basa en
la defensa de esa soberanía, partiendo de la base de reconocer estos hechos: a)
la existencia de un grupo étnico formado por los descendientes de los
primitivos pobladores de las islas; b) las limitaciones impuestas por el
territorio y los recursos naturales, al
crecimiento de la población; c) la capacidad y el derecho de los isleños para
determinar su destino como parte de Colombia, y mejorar sus condiciones de
vida. (Enfasis fuera de texto)
...“
Sexta.- El pretendido desconocimiento del derecho a
la igualdad
Con fundamento
en los precedentes jurisprudenciales de que se ha dado cuenta, debe la Corte
advertir que el demandante parte de un supuesto equivocado, que es producto de
la errónea identidad, -que da por supuesta- , entre cultura y raza, la cual lo
lleva a concluir, por ende, también en forma errada, que “las comunidades isleñas raizales del archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina” son una especie del género
“comunidad negra” que ya tiene su asiento en el Consejo Nacional de Planeación
a través de un representante.
De ahí que
sostenga que la norma acusada consagre una doble representación en favor de esta
minoría étnica, mientras que las demás sólo tienen una, lo cual, según su
apreciación, equivale a un tratamiento
legal discriminatorio en detrimento de las otras minorías.
A juicio de esta
Corte, el legislador le ha dado un tratamiento distinto a realidades que, consideradas desde la perspectiva
geográfica, social, etnica, cultural, económica, ecológica y ambiental son distintas.
A ello se añade
que, como bien lo observa el Ministerio Público y lo tiene esta Corte
claramente definido en su jurisprudencia,
el concepto de comunidad o de grupo étnico, rebasa el componente estrictamente racial.
Como
quedó consignado en el acápite precedente, esta Corporación[6] ha connotado en forma reiterada las particularidades
que justifican, hacen razonable y
constitucionalmente válido el trato diferenciado para las comunidades isleñas
raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a las
que el Constituyente reconoció una especial protección en los artículos 2º.,
13, 79 y 310 de la Carta Fundamental que, paradójicamente, el demandante estima
conculcados.
Valga citar la
sentencia C-086 de marzo 3 de 1994, en la que esta Corte[7] reconoció las peculiaridades étnicas
de las comunidades raizales del Departamento Archipiélago, en los
siguientes términos:
“La
población ‘raizal’ de San Andrés y Providencia es un grupo étnico perfectamente definido, como lo evidencian su
aspecto físico, sus costumbres, su idioma y su
pertenencia mayoritaria al Protestantismo. Negarle tal carácter aduciendo que las islas fueron pobladas por gentes de diversos
orígenes raciales, es razón baladí, pues bien es sabido que no
existen razas puras”.
Y en su más
reciente pronunciamiento sobre el tema, consignado en Sentencia C-053 de 1999[8],
reiteró la siguiente consideración, originaria de la Sentencia C-530 de 1993:
“La cultura de
las personas raizales de las Islas es diferente de la cultura del resto de los
colombianos, particularmente en materia de lengua, religión y costumbres, que
le confieren al raizal una cierta identidad. Tal diversidad es reconocida y
protegida por el Estado y tiene la calidad de riqueza de la Nación. El
incremento de la emigración hacia las Islas, tanto por parte de colombianos no
residentes como de extranjeros, ha venido atentando contra la identidad
cultural de los raizales, en la medida en que por ejemplo en San Andrés ellos
no son ya la población mayoritaria, viéndose así comprometida la conservación
del patrimonio cultural nativo, que es también patrimonio de toda la Nación.”
A
partir de esta especial condición que coloca a las comunidades raizales del Archipiélago de San
Andrés, en una distinta situación de hecho, frente a otras comunidades negras,
es claro que se satisfacen las exigencias que jurisprudencialmente ha acuñado
la Corte Constitucional, para que la diferenciación de trato tenga pleno
sustento constitucional, como ocurre en el caso que se examina.
De
otra parte, advierte la Corte que la representación diferenciada que en el
Consejo Nacional de Planeación el legislador otorga en el numeral 7º. del artículo 9º. de la
Ley 152 de 1994, a las comunidades raizales del Archipiélago de
San Andrés y Providencia y Santa Catalina, tiene en cuenta la
impostergable necesidad de que los
peculiares desafíos que plantean las
condiciones ecológicas, ambientales, sociales y económicas del Archipiélago,
las amenazas que se ciernen sobre sus ecosistemas, dado el incremento poblacional desmesurado que ejerce
una presión que compromete los recursos naturales de las Islas, así como otras
prioridades que dicta su valor estratégico, sean considerados en el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones
Públicas.
El
material probatorio recaudado en el expediente D-260 en el que se tramitó la demanda contra el
Decreto 2762 de 1991, en la que la Corporación pronunció la ya citada Sentencia
C-530 de 1993 evidenciaba la necesidad de articular las instancias de
planeación nacional con las del archipiélago, y registraba con preocupación la
problemática ocasionada por la falta de coordinación y complementariedad entre
las distintas instancias territoriales.
Además,
se señalaba:
“...
La planificación, tanto nacional como local, no ha
tenido en cuenta la condición de insularidad oceánica y la pequeñez de las
islas que por su característica de ser islas oceánicas tiene
sistemas ecológicos muy frágiles. Tampoco se ha tenido en cuenta su interacción directa del mar, del cual
dependen para su supervivencia. Es el mar el que determina el clima, las
lluvias, la pureza de sus aguas y en épocas pretéritas hasta el abono de la
tierra a través de las cadenas alimenticias, hoy gravemente deterioradas o
inexistentes.
La
solución de los problemas ambientales y ecológicos, y los sociales y económicos
que depende de estos, requieren de la urgente intervención del Gobierno
Nacional y Departamental en trabajo mancomunado...
...”
Así,
pues, la norma que se estudia, antes que contrariar la Carta Política, le da
plena aplicación a sus preceptos, pues el mecanismo de participación que
consagra, desde otro ángulo, constituye cabal
desarrollo del mandato participativo al que dió especial énfasis el
Constituyente de 1991, en particular en
el Preámbulo, en el artículo 2º C.P.
y en la variada gama de instrumentos y mecanismos de participación que, inclusive en materia de planeación del
desarrollo económico y social, previó
tanto para el ciudadano individualmente
considerado como para las diferentes organizaciones de la sociedad civil, según
dan cuenta de ello además los artículos 340 y 341 Constitucionales.
Así,
pues, por este aspecto, la Corte estima
que la representación en el Consejo Nacional de Planeación de las
comunidades raizales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, antes que ser violatoria de la Carta, constituye cabal expresión
del derecho de las minorías etnico-sociales a participar en las decisiones que los afecten, en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación y en la formulación
de la política de planeación del desarrollo económico y social en los distintos
niveles territoriales en que se gesta.
En
efecto, desarrolla el artículo 340 Constitucional que al institucionalizar el
Consejo Nacional de Planeación con “carácter consultivo” y como “foro
para la discusión del plan nacional de desarrollo” dispone su integración
con “representantes de las entidades territoriales, y de los sectores
económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales.”
Asimismo,
armoniza con el artículo 341 Superior, conforme al cual la Ley Orgánica del
Plan de Desarrollo, esto es, la No.152 a que pertenece la disposición
impugnada, le corresponde determinar “la organización y funciones del
Consejo Nacional de Planeación y de los Consejos territoriales, así como los
procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación
ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones
correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución.”
Es también
expresión prístina de los postulados constitucionales que proclaman el respeto
a la diversidad de los grupos étnicos colombianos, la promoción y preservación
de sus culturas y que propenden no sólo por la preservación de la identidad
cultural de las comunidades nativas del Archipiélago, sino por la atención
debida a sus necesidades y prioridades
según los particulares requerimientos de sus condiciones geográficas,
sociales, ambientales, culturales y
económicas, sin que de ello pueda predicarse, en manera alguna, injustificada
discriminación contra los demás miembros de la raza negra asentados en otros territorios
del Estado colombiano, o de otro grupos
raciales pues, el solo hecho de la condición insular del archipiélago, como
quedó dicho, connota significativas
diferencias en sus relaciones con
el territorio continental.
A juicio de esta
Corte, lo que sí comportaría desconocimiento de la Carta, sería que la
comunidad raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
fuera subsumida en las comunidades
negras continentales.
Dicha hipótesis
sí se traduciría en franco desconocimiento de las profundas diferencias de
orden cultural entre estas comunidades y las del archipiélago; así mismo,
implicaría desatender las enormes diferencias signadas por la condición
continental vs la insular, las cuales, en materia de planeación estratégica del
desarrollo económico, social, ecolóigico, ambiental y cultural, cobran especial
significación.
El
precepto examinado se ajusta en todo a los mandatos constitucionales. Así habrá
de decidirse.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- INHIBIRSE de fallar, por ineptitud sustantiva de la demanda, en relación con la
parte del numeral 7º. del artículo 9º.
de la Ley 152 de 1994, que dice:
“7. Cinco (5) en representación de los
indígenas, de las minorías étnicas y de las mujeres; de los cuales uno (1) provendrá de los indígenas; uno de las
comunidades negras... escogidos de ternas que presenten las organizaciones
nacionales jurídicamente reconocidas que los agrupen, y dos (2) mujeres
escogidas de las organizaciones no gubernamentales. “
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la parte del numeral 7º. del artículo 9º. de la Ley 152 de
1994, que dice:.
“...otro
de las comunidades isleñas raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia
y Santa Catalina...”
Cópiese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada
(E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUÍZ
Secretario General
[1] M.P., Dr. Alejandro Martínez Caballero
[2]Corte Constitucional. Sentencia N° T-02 de 1992
[3]Corte Constitucional. Sentencia N° T-422 de 1992
[4]Corte Constitucional. Sentencia N° T-416 de 1992, reiterada en el fallo T-429 del mismo año
[5] M.P. Dr.Jorge Arango Mejía
[6] Sentencias C-530/93, C-086/94 y T-111/95
[7] M.P. Dr. Jorge Arango Mejía
[8] M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz