Sentencia
C-504/07
Referencia: expediente D-6557
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 32 del artículo 48 de la Ley
734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario
Único”.
Actor: Hilian Edilson
Ovalle Celis
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., cuatro (4) de julio de dos
mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241 No. 4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Hilian Edilson Ovalle Celis solicita a
la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad
del numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, “Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Mediante auto del 1° de noviembre de 2006,
la demanda fue admitida por haber cumplido los requisitos contemplados en el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y ordenó i) la fijación en lista de la
norma acusada y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ii)
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República y al Ministro del Interior y de
Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11
del Decreto 2067 de 1991, e iii) invitar al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a
la Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho de las
universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia,
Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y
de los Andes, para que aporten sus opiniones sobre la demanda de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de este asunto y previo concepto del Jefe del Ministerio
Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente
demanda.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación, se transcribe el texto del
numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que se
acusa:
(febrero 5)
Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único.
ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas
gravísimas las siguientes:
…
32. Declarar la caducidad de un contrato
estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la
ley para ello”.
III.FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el accionante el numeral impugnado
vulnera los artículos 29, 116 y 238 de la Constitución, por cuanto la
declaratoria de caducidad o la terminación de un contrato estatal sin el lleno
de los requisitos legales constituye un acto administrativo cuya legalidad
corresponde resolverla exclusivamente a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (art. 238 Superior) y no a la autoridad disciplinaria por lo que
se vulnera el principio del juez natural como parte del debido proceso (art. 29
de la Constitución).
Aduce que de aceptarse como falta
disciplinaria la norma impugnada, la autoridad disciplinaria no cuenta con una
decisión judicial (art. 116 Superior) que declare la legalidad o ilegalidad del
acto administrativo lo que traería consigo la operancia
del fenómeno de la prejudicialidad, pues, la decisión
de la autoridad administrativa depende del fallo que profiera el juez
administrativo.
Por ello, solicita declarar la
inconstitucionalidad del numeral acusado o en su defecto proferir una sentencia
condicionada.
IV. INTERVENCIÓN
Ministerio del Interior y de Justicia
Fernando Gómez Mejía, en calidad de
apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte
declarar la exequibilidad del numeral demandado.
Expone que debe distinguirse entre la
acción disciplinaria y la acción administrativa. La falta disciplinaria se
presenta cuando el servidor público en ejercicio o por razón del cargo realiza
un comportamiento contrario a derecho, desconociendo un deber constitucional o
legal que conduce a la configuración de una infracción disciplinaria, es decir,
a la suma de dos elementos como son el acto ilícito sustancial más la
culpabilidad en una de sus dos modalidades, dolosa o culposa. Aduce que la
sanción disciplinaria no refiere a los aspectos sustanciales de la materia a la
que alude la actuación de la administración, sino a un acto independiente que
tiene que ver con el servicio, llamados de atención, suspensión o separación
del mismo. En cambio, la acción administrativa determina la legalidad o
ilegalidad del acto administrativo que profiere la administración cuando
decreta la caducidad o termina un contrato estatal.
Indica que las normas disciplinarias
tienen un complemento normativo dado por disposiciones que contienen
prohibiciones, mandatos y deberes. Recuerda que en materia contractual el
artículo 51 de la Ley 80 de 1993, establece que el servidor público responderá
disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación
contractual, sin consagrar que la responsabilidad disciplinaria sólo puede
exigirse cuando decida previamente la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Señala que la ilegalidad del acto
administrativo en los casos previstos en el numeral acusado, tienen que ver con
la inobservancia de los requisitos legales y constitucionales para su
expedición. Mientras que corresponde a la instancia disciplinaria establecer si
el servidor público en el ejercicio de sus funciones incurrió en dicha omisión
constitutiva de falta gravísima, en la modalidad dolosa o culposa conforme al
artículo 13 de la Ley
734 de 2002.
Concluye así que “(n)o se trata, por
tanto de un asunto que tenga que ver con el principio del juez natural. Pues
este principio se respeta, en los casos comprendidos dentro del supuesto
previsto en el numeral 32 del artículo 48 de la ley demandada, cuando el juez
contencioso administrativo decide sobre la legalidad del acto administrativo
que profiere la administración pública cuando decide declarar la caducidad del
un contrato estatal o darlo por terminado. No es esta materia -la
legalidad del acto de la administración y su eventual anulación- la que
constituye el objeto de la autoridad disciplinaria, Esta se limita a examinar
la conducta del funcionario que expidió el acto, para determinar si se ajusta o
no a la ley. Son, pues, dos ámbitos diferentes de competencia…No es el asunto
sustancial el que es objeto de investigación por parte del poder
disciplinario…no se desconoce el principio de legalidad, cuando es la misma ley
la que prevé, con anticipación, qué es falta gravísima tomar una decisión
(sobre la caducidad o terminación de un contrato estatal), sin que exista
causal legal en la cual pueda apoyarse”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En oficio DP-1382, recibido en la
Secretaría General de esta Corporación, el día 16 de noviembre de 2006, los
señores Procurador y Viceprocurador General de la
Nación manifestaron su impedimento para conceptuar sobre el asunto de la
referencia, el cual les fue aceptado por la Sala Plena en Auto 322 de 22 de
noviembre del 2006, ordenando la remisión del asunto al Procurador General de
la Nación para que conforme a lo dispuesto en el numeral 33 del artículo 7° del
Decreto 262 de 2000, designe al funcionario que habrá de rendir el concepto
respectivo.
En concepto recibido en la Secretaría
General de esta Corporación, el día 15 de febrero de 2007, la Procuradora
Auxiliar para Asuntos Constitucionales, Dra. Carmenza
Isaza Delgado, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del numeral acusado por los aspectos
analizados.
En primer lugar señala que el derecho
disciplinario es de origen constitucional lo cual permite tener autonomía como
presupuesto fundamental de la potestad del Estado de verificar la conducta de
los servidores públicos y de los particulares que cumplan funciones públicas,
sin que sea indispensable esperar pronunciamientos de otras jurisdicciones
relacionados con el mismo asunto.
Indica que el actor parte de un
presupuesto equivocado que hace indispensable recordar el concepto de derecho
disciplinario como vertiente del derecho público de origen constitucional,
desarrollado legal y jurisprudencialmente al amparo de las disposiciones
constitucionales “que lo erigen como una disciplina autónoma e
independiente, en especial deslindada del derecho penal y del derecho
administrativo”.
Anota que la regulación de un régimen
disciplinario que consagra faltas, sanciones e inhabilidades no corresponde a
un capricho legislativo sino al cumplimiento de los mandatos constitucionales
que prescriben que los servidores públicos son responsables por la omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones en correspondencia con las
normas superiores que consagran como objetivo el velar por el cumplimiento de
los fines del Estado. Por lo tanto, “si el servidor público a través de su
conducta se aleja de los fines estatales y no cumple con los principios a los
que se comprometió cuando tomó posesión del cargo, de manera inmediata le nace
al Estado la potestad de controlar, mediante sus órganos internos de las
entidades o externos –Procuraduría, Personería- el acto en que quedó consignada
la decisión del servidor público, para establecer su responsabilidad
disciplinaria, e inclusive acudir a la jurisdicción contencioso administrativa
para que se evalúe el acto mismo”.
Expone que de aceptarse la posición del
accionante conduciría a vaciar de contenido constitucional las normas que
regulan el derecho disciplinario y sujetar su aplicación a la espera de una
decisión judicial sobre la legalidad de un acto administrativo, perdiendo el
derecho disciplinario su objetivo constitucional.
Recuerda que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional “ha sido enfática en señalar que la circunstancia que se
investigue por el mismo hecho a un servidor público disciplinariamente y
coetáneamente en otras jurisdicciones se adelanten los respectivos
procedimientos, como sería la existencia de un proceso contencioso
administrativo no vulnera el principio del non bis in idem,
ni muchos el del juez natural, dada la concepción de otro régimen que hace que
cada uno tenga particularidades con fundamento en la Constitución Política en
cuanto a los procedimientos, jueces y efectos distintos”. Por ello, indica
que no existe invasión alguna del operador disciplinario en relación con las
decisiones que haya de tomar la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que
a ésta le compete según el caso declarar la nulidad de la decisión
administrativa dentro de un contexto distinto al origen y resultado de un
proceso disciplinario sobre la misma conducta.
Considera así que el actor termina
desconociendo el alcance del contenido normativo previsto en la Constitución en
cuanto a la responsabilidad disciplinaria y las consecuencias que se derivan,
al igual que el objetivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo
que considera que no se vulnera el principio del juez natural como componente
del debido proceso.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución
Política.
2.Problema jurídico a resolver
Para el accionante el numeral impugnado
que prevé como falta disciplinaría gravísima “Declarar la caducidad de un
contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales
previstas en la ley para ello”, vulnera el principio del juez natural
(arts. 29, 116 y 238 de la Constitución), en la medida que dicha declaración al
constituir un acto administrativo su legalidad o ilegalidad corresponde
resolverla exclusivamente a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no a
la autoridad disciplinaria. Considera así que de aceptarse dicha falta
disciplinaria conduciría a la operancia de la prejudicialidad, pues, la decisión de la autoridad
disciplinaria dependerá del fallo que profiera el juez administrativo.
El Ministerio del Interior y de Justicia
en su intervención solicita declarar la exequibilidad
del numeral acusado por cuanto el objeto de la acción disciplinaria no lo
constituye la legalidad del acto de la administración y su eventual anulación
sino el examinar la conducta del funcionario que expidió el acto en la
modalidad dolosa o culposa, siendo así un ámbito diferente al de la acción
administrativa, por lo que no se vulnera el principio del juez natural.
La Procuraduría General de la Nación
solicita igualmente declarar la exequibilidad del
numeral impugnado al no existir invasión alguna por parte del operador
disciplinario de las decisiones propias de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa al corresponderle a ésta la declaración de nulidad del acto
administrativo dentro de un contexto diferente al origen y resultado de un
proceso disciplinario sobre la misma conducta. La circunstancia que se
investigue por el mismo hecho a un servidor público disciplinariamente y ante
la Jurisdicción Contencioso Administrativa no vulnera el principio del juez
natural por la concepción de cada régimen que hace que cada uno de ellos tenga
particularidades sin que sea necesario esperar pronunciamientos de las demás
ramas y órganos del Estado relacionados con el mismo asunto.
Conforme a lo anterior, la Corte habrá de
resolver si la falta disciplinaria gravísima contemplada en el numeral 32 del
artículo 48 de la Ley
734 de 2002, constituye una invasión por la autoridad disciplinaria de las
competencias propias del juez administrativo como lo es fallar sobre la
legalidad de los actos de la administración. Para ello, esta Corporación habrá
de referir previamente al derecho disciplinario como régimen autónomo y al
principio del juez natural para así entrar a resolver el asunto que nos ocupa
bajo el cargo formulado.
3. El derecho disciplinario como
régimen autónomo y el principio del juez natural. Exequibilidad del numeral acusado por
el cargo formulado.
Es indefectible que el derecho
disciplinario encuentra su base axiológica jurídica en la Carta Política como
se desprende del Preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 122, 123, 124, 125, 150-2,
209 y 277 de la Carta, de los cuales puede resaltarse que:
i) los servidores públicos son
responsables por infringir la Constitución y la Ley, y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6), ii)
cualquier persona podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de
las sanciones disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades
públicas (art. 92), iii) no habrá empleo público que
no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y no puede el servidor
público entrar a ejercer el cargo sin prestar juramento de cumplir y defender
la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (art. 122), iv) corresponde a la ley determinar la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (art. 124), v) el
retiro de los servidores públicos se hará, entre otras causas, por violación
del régimen disciplinario (art. 125), vi) la función administrativa está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios
de moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad. Las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado y la administración tendrá un control
interno conforme a la ley (art. 209), vii) el
Congreso expedirá códigos en todos los ramos de la legislación (art. 150-2), y viii) el Procurador General de la Nación ejercerá, entre
otras funciones, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones
administrativas y ejercer vigilancia superior sobre la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, como también ejercer preferentemente el
poder disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer
las sanciones respectivas conforme a la ley (numerales 5 y 6 del art. 277).
Atendiendo dichos mandatos
constitucionales la Corte en sentencia C-028 de 200M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto. En dicha decisión se sostuvo: “es menester indicar que dicha potestad
disciplinaria posee una naturaleza constitucional, autónoma e independiente que
se deduce inequívocamente de lo consagrado en las diversas disposiciones
superiores que le sirven de sustento, razón por la cual puede concluirse que
una de las principales inquietudes del constituyente al expedir la Carta
Política de 1991 fue cifrar las bases suficientes para que la administración
pública se tornara apta y eficiente en el cumplimiento de los objetivos que le
fueron trazados”., sostuvo que el derecho disciplinario reviste un carácter autónomo
e independiente, que en opinión de esta Corporación obedece al
reconocimiento expreso que hace el estatuto superior de un régimen
independiente a los demás regímenes jurídicos como el penal y administrativo
dado que se contempla la responsabilidad disciplinaria en cabeza de los
servidores públicos y los particulares en el ejercicio de las funciones públicaEl inciso final del artículo 2 de la Ley 734 de 2002, señala
que: “La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda
surgir de la comisión de la falta”..
Derecho disciplinario que constituye una
modalidad del derecho administrativo sancionador en el ejercicio del ius puniendi del
Estado que supone en palabras de la Corte la “ruptura del principio
clásico de la tridivisión de poderes, en la
medida en que la represión de los ilícitos ya no corresponde de manera
exclusiva al poder judicial, y más concretamente a la justicia penaVéase, entre otras, las sentencias C-214 de 1994, C-597
de 1996, C-181 de 2002, C-506 de 2002 y C-125 de 2003. En la doctrina se pueden
consultar: MERKL. Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo. Editora
Nacional. NIETO. Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos. DE PALMA DEL TESO ÁNGELES. El principio de
culpabilidad en el derecho administrativo sancionador. Tecnos.
OSSA ARBELAEZ. Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. Legis
Editores S.A.. En efecto, el modelo absoluto de separación de funciones
del poder públicSobre los distintos modelos de
separación de las funciones del poder público, se puede consultar la sentencia
T-983A de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil., se reveló como insuficiente ante el
incremento de deberes y obligaciones de los particulares, como de funciones
públicas de los servidores del Estado, que ante su incumplimiento merecían la
imposición de una sanción.”C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
El ejercicio de la potestad disciplinaria
del EstadArt. 1 de la Ley 734 de 2002, señala
que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria. tiene como finalidad
básica la prevención y sanción de las conductas que atentan contra el
estricto cumplimiento de los deberes funcionales impuestos a los servidores
públicos y a determinados particulares u obstaculicen el adecuado
funcionamiento de la administración pública en aras de salvaguardar los fines
esenciales del Estado (artículo 2 de la Carta), como el interés general y
propugnar por la existencia de un marco jurídico que garantice un orden justo
(Preámbulo) dentro del ámbito del Estado social de derecho (art. 1
superiorC-028 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto..
El derecho
disciplinario está integrado por todas aquellas normas sustantivas y adjetivas
que exigen de los servidores públicos y ciertos particulares un específico
comportamiento en el ejercicio de las funciones públicas como la disciplina, la
obediencia y el comportamiento ético para asegurar la debida prestación y buena
marcha de la función administrativa en desarrollo de los principios que la
rigen como son la moralidad, imparcialidad, eficacia, celeridad, igualdad,
economía y publicidad (art. 209 constitucionalSentencias
C-417 de 1993, C-341 de 1996, C-948 de 2002, C-796 de 2004 y C-028 de 2006.. De
modo que “si los presupuestos de una correcta administración pública son la
diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones
asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal
principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que
atentan contra tales presupuestos, conductas que - por contrapartida lógica-
son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la
impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o diligenciVer Sentencia C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba Triviño, Eduardo Montealegre
Lynett y Alvao Tafur Galvis. .C-948 de 2002. M.P. Alvaro
Tafur Galvis. .
La sujeción del derecho disciplinario a la
Constitución Política conlleva como elemento indispensable la culpabilidad,
es decir, la proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva para exigir
verificar si la conducta del servidor público o particular en ejercicio de las
funciones públicas fue dolosa o culposa -responsabilidad subjetiva-,
conforme lo señala el artículo 14 de la Ley 734 de 2002: “CULPABILIDAD. En materia disciplinaria
queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son
sancionables a título de dolo o culpa”.
Al respecto, esta Corte ha manifestado que
“Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos
deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor
público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o
culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene
aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las
demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho
disciplinario de los servidores públicos, toda vez que ´el derecho
disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los
principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi
en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y
procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de
los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la
potestad sancionadora del Estado´Cfr. Sentencias
C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre otrasC-155
de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
Entonces, a través del régimen
disciplinario el legislador establece faltas disciplinarias por
la infracción de los deberes funcionales de los servidores públicos y los
particulares que cumplan funciones públicas bajo las correspondientes sanciones
que atienden la gravedad de la falta cometida.
La Corte ha hecho ver que dicha cláusula
general de configuración normativa se encuentra limitada por la finalidad
que persigue como es el asegurar el cumplimiento de la función pública por
parte de las autoridades bajo los principios del artículo 209 constitucional,
por lo que “el legislador sólo puede tipificar como conductas relevantes en
el ámbito disciplinario aquellos comportamientos que afecten los deberes
funcionales de quienes cumplen funciones públicas. … el fundamento de la
imputación y, en consecuencia, del ejercicio de la potestad sancionadora del
Estado, está determinado por la infracción de los deberes funcionales del
servidor públicoCf. Sentencia C- 252 de 2003, M.P
Jaime Córdoba TriviñoC-431 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra. Y, ello por cuanto la libertad de configuración legislativa en el
campo disciplinario si bien es amplia no es absoluta en la medida que se
encuentra sujeta a los valores, principios y derechos constitucionaleC-391 de
2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño., como la observancia del debido proceso (art.
29 superior).
Justamente, como lo sostuvo la Corte en
sentencia C-429 de 200M.P. Jaime Araujo Rentería.,
uno de dichos límites constitucionales esta dado por el principio del juez
natural que rige en materia disciplinaria y que refiere a la autoridad a
quien la Constitución o la ley le ha asignado el conocimiento de determinados asuntoSentencia C-444/95, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.. En
esta medida debe recordarse que la competencia i) es presupuesto de validez de
los actos que se profieren, ii) debe estar consagrada
constitucional o legalmente, iii) preceder al hecho
que motiva la actuación (preexistente) y iv) ser
explícitC-429 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería..
Dicho principio del juez natural se
contempla en el artículo 29 de la Constitución, que señala: "Nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las
formas propias de cada juicio”. Principio que además se encuentra
reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 8), el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 2 y 14) y la Convención
Americana de Derechos Humanos (art. 8), por lo que constituyen parámetros de
jerarquía constitucional para ejercer el control de constitucionalidad al hacer
parte del bloque de constitucionalidad stricto censu.
La autoridad competente en materia
disciplinaria ha sido regulado constitucionaArts.
92, 209 y 277 de la Constitución. y legalmentArtículo
1º de la Ley 734 de 2002.
“TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA. El Estado es titular de la acción
disciplinaria”. ARTÍCULO 2o. TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin
perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la
Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las
oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad
disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos
disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.El
titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios
judiciales, es la jurisdicción disciplinaria”.
al indicarse que la titularidad de la potestad disciplinaria radica en el
Estado la cual se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, las
personerías, las oficinas de control interno disciplinario, los funcionarios
con potestad disciplinaria y la jurisdicción disciplinariC-391 de 2002. M.P.
Jaime Córdoba Triviño.. Por ende, la autoridad que conoce del proceso
disciplinario puede ser i) judicial como lo es el Consejo Superior y
Seccionales de la Judicatura o ii) administrativa
como son la Procuraduría General de la Nación, las personerías, las oficinas de
control interno y los funcionarios con potestad disciplinariC-014 de 2004. M.P.
Jaime Córdoba Triviño..
En el asunto sub-examine, el
accionante considera que el establecimiento por el legislador como falta
disciplinaria gravísima el “Declarar la caducidad de un contrato
estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la
ley para ello”, prevista en el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002,
vulnera el principio del juez natural por cuanto dicha declaración constituye
un acto administrativo cuya legalidad compete resolverla a la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y no a la autoridad disciplinaria. Agrega que de
aceptarse dicha falta disciplinaria conduciría a la operancia
de la prejudicialidad ya que la decisión disciplinaria
dependerá del fallo que profiera el juez administrativo.
Para la Corte, en cambio, no se está ante
la invasión de las competencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
por parte de la autoridad disciplinaria y mucho menos hace necesario la operancia del fenómeno de la prejudicialidad
por cuanto el objeto de la acción disciplinaria no es la legalidad del acto
administrativo sino el examinar si la conducta del agente estatal al declarar
la caducidad o terminación del contrato estatal “sin que se presenten las
causales previstas en la ley para ello”, lo fue en la modalidad
dolosa o culposa, siendo así un ámbito diferente al de la acción contractual,
por lo que no se vulnera el principio del juez natural.
Debe en primer lugar recordarse los
antecedentes legislativos de la norma bajo examen pudiendo apreciarse con
claridad que la inclusión del numeral acusado en el nuevo Código Disciplinario
Único (Ley 734 de 2002),
tuvo como fundamento principal el aumentar el catálogo de faltas
disciplinarias gravísimas por cuanto el previsto en el régimen
anterior (Ley 200 de 1995), resultaba insuficiente para combatir el incremento
de la corrupción administrativa en materia de contratación estatal. De
la exposición de motivos presentada ante el Senado de la República, sobre el
proyecto de ley número 92 de 1999, Senado, “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”, cuyo artículo inicialmente correspondió al 47-27,
Gaceta del Congreso No. 304 de 199Págs. 20 y 24., puede extraerse:
“EXPOSICION DE MOTIVOS
…
Tal vez una de las mayores deficiencias, y
la que más críticas ha generado por sus graves consecuencias, está en el
régimen de sanciones. El sistema vigente impide imponer sanciones acordes con
la gravedad de las conductas debido a la enumeración escasa y taxativa de las
faltas gravísimas…De esta forma, conductas que afectan de manera verdaderamente
grave el correcto funcionamiento de la administración pública no son
castigadas…
En materia de contratación estatal también
se advierte que la gestión de control de la Procuraduría no resulta eficiente
debido a que la enumeración taxativa de las faltas gravísimas no incluyó
aquellos comportamientos que desconocen de manera más severa los principios y
normas básicas que regulan la contratación del Estado.
La corrupción administrativa en esta
materia ha aumentado, lo cual se evidencia con las frecuentes y masivas
denuncias contra los organismos del Estado, por la celebración de contratos
millonarios que no tienen una justificación legal y persiguen cometidos
diferentes a los previstos en la Constitución y la ley…
La corrupción en materia contractual
también se genera con la declaratoria de caducidad o con la terminación de los
contratos sin que se reúnan las causales que la ley ha previsto para ello, con
el fin de asignar dichos contratos a las personas con quienes se han adquirido
compromisos que no pueden cumplirse debido a que los recursos presupuestales ya
han sido comprometidos por administraciones anteriores. Dichas declaratorias de
caducidad generan demandas contra el Estado, que prosperan en la mayoría de los
casos, con lo cual se afecta el patrimonio público, además de la ejecución del
contrato…
Todo lo anterior hace recomendable
incorporar a este proyecto, como conductas constitutivas de faltas gravísimas,
las siguientes:…declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por
terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello…”De igual modo, dicha exposición de motivos puede apreciarse en la Gaceta
del Congreso No. 291 de 2000, Senado de la República. Págs. 24 y 25
Por consiguiente, la interpretación dada
por el accionante sobre el numeral acusado no corresponde a lo consignado en la
exposición de motivos, pues, como quedó reseñado la norma demandada establece
una sanción disciplinaria contra el servidor público o el particular que
en el ejercicio de funciones públicas declare la caducidad de un contrato
estatal o su terminación sin presentarse las causales contempladas en la ley.
De igual forma, debe indicarse que la
acción disciplinaria y la acción contractual difieren sustancialmente
atendiendo la naturaleza de cada asunto, los bienes jurídicos que se protegen y
la autoridad competente para su resolución. Al tratarse de dos regímenes
jurídicos independientes, sin que el fallo que corresponda dictar en uno de
ellos influya necesariamente en el otro, ni la decisión que deba adoptarse en
uno de dichos asuntos dependa de lo decidido en el otro, carece de todo
fundamento jurídico la aplicación de la prejudicialidad.
La acción disciplinaria pretende
establecer la responsabilidad del servidor público o particular que en el
ejercicio de las funciones públicas infrinja sus deberes funcionales. En esa medida
el marco del proceso disciplinario está dado en establecer la culpabilidad
del funcionario, es decir, si el comportamiento del funcionario lo fue en la
modalidad dolosa o culposa (art. 13 de la Ley 734 de 2002), cuya competencia
según se ha manifestado ha sido asignada constitucional y legalmente a una
autoridad disciplinaria administrativa o jurisdiccional como son i) la
Procuraduría General de la Nación, personerías, oficinas de control interno
disciplinario y funcionarios con potestad disciplinaria, o ii)
el Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura, Sala Disciplinaria.
En cambio, la acción contractual prevista
en el artículo 87 del Código Contencioso AdministrativARTICULO
87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. 32
respecto a la caducidad o terminación del
contrato estatal persigue determinar la legalidad del acto administrativo
que la declaró, cuyo conocimiento se ha radicado en cabeza de la Jurisdicción
Contencioso AdministrativARTICULO 75 DE LA LEY 80 DE
1993. DEL JUEZ COMPETENTE. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos
anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de
los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el
de la jurisdicción contencioso administrativa..
La circunstancia que se investigue por el
mismo hecho a un funcionario disciplinariamente y ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa no vulnera el principio del juez natural, dado que
un mismo supuesto fáctico puede generar que se adelanten múltiples procesos por
autoridades distintas como se contempla expresamente en el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública (art. 51El artículo 51 de la Ley 80
de 1993, establece que “El servidor público responderá disciplinaria, civil y
penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los
términos de la Constitución y de la ley”. .
Nada se opone a que bajo un mismo supuesto
de hecho se adelanten actuaciones distintas y en cada una de ellas se profieran
las sanciones o declaraciones correspondientes, pudiendo incluso presentarse la
no prosperidad de la acción contractual y en cambio establecerse la
responsabilidad disciplinaria del agente estatal dado que en la acción
contractual se parte de la presunción de legalidad mientras que en la
acción disciplinaria como lo ha sostenido esta CorporacióC-391 de 2002. M.P.
Jaime Córdoba Triviño. se parte de la presunción de inocencia con
independencia de la legalidad del acto proferido al involucrar, como se ha
expuesto, específicamente la infracción de los deberes funcionales para con la
administración pública.
Si bien la declaración de caducidad de un
contrato estatal o su terminación constituye un acto administrativo que goza de
la presunción de legalidad, el objeto de discusión en el proceso disciplinario
hace parte de un contexto diferente al de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa ya que en materia disciplinaria se encuentra proscrita toda
forma de responsabilidad objetiva según lo ha manifestado esta CorporacióC-720
de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. en correspondencia con el artículo
13 de la Ley 734 de 2002.
Debe resaltarse que el numeral acusado
parte de dos presupuestos concurrentes para la configuración de la falta
disciplinaria gravísima como son: i) la declaración de caducidad del contrato
estatal o su terminación, ii) sin que se presenten
las causales previstas en la ley para ello, que implica el examinar si cumplió verbi
gratia las causales contenidas en los artículos 17 (terminación unilateral
del contrato) y 18 (caducidad y sus efectos) de la Ley 80 de 1993. Al ser la
culpabilidad -responsabilidad subjetiva- el supuesto esencial del proceso
disciplinario corresponderá entonces a la autoridad disciplinaria investigar si
la conducta del funcionario lo fue de manera dolosa o culposa en el ejercicio
de sus deberes para con la función administrativa.
Por consiguiente, el que la conducta
disciplinaria se produjere bajo el amparo de un acto administrativo que goza de
la presunción de legalidad no puede implicar que no sea objeto de juzgamiento
por la autoridad disciplinaria o que quede supeditada la investigación a la
decisión previa que profiera la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por
cuanto puede incurrirse en una falta disciplinaria gravísima y, por ende,
sancionarse disciplinariamente sin que previamente hubiere sido retirado el
acto administrativo del ordenamiento jurídico, al tratarse de acciones cuya
naturaleza y objeto son diversos.
Conforme a lo anterior, la Corte declarará
la exequibilidad del numeral 32 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002,
sólo en relación con el cargo formulado y examinado.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo
examinado, el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, “Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
AUSENTE CON
EXCUSA
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General