Referencia: expediente D-6041
Demandante: Pedro Abraham Sarmiento
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 34
(parcial) de la Ley 715 de 2001 “Por la
cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151,288,356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud entre otros.” y contra el
artículo 13 (parágrafo) del Decreto 1278 de 2002 “Por el cual se expide el Estatuto Docente.”
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil seis
(2006).
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Nacional, el ciudadano Pedro Abraham Roa
Sarmiento solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de
los artículos 34 (parcial) de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud entre otros.” y del artículo 13 (parágrafo) del Decreto 1278 de 2002 “Por el cual se expide el Estatuto Docente.”
Mediante auto de nueve (9) de noviembre de dos mil
cinco (2005) el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra la
disposiciones jurídicas mencionadas y ordenó, en consecuencia, fijar en lista
el presente proceso. Dispuso correr traslado del mismo al señor Procurador
General de la Nación con el objeto de que rindiera concepto y comunicó su
iniciación al Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de
Justicia y al Ministerio de Educación para que, si lo consideraban oportuno,
directamente o por intermedio de apoderado, se pronunciaran sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos demandados. Invitó a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto de Derecho Procesal y a
las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, de Cartagena, Externado,
Javeriana, Libre, Nacional y Rosario para que dentro del término previsto con
ese fin manifestaran si las disposiciones demandadas son o no constitucionales.
Cumplidos los
trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre
la demanda de la referencia.
II. LAS NORMAS DEMANDADAS
Ley 715 de 2001
(diciembre 21)
Diario Oficial No 44.654, de 21 de
diciembre de 2001
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.”
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO 34. INCORPORACIÓN A LAS PLANTAS. Durante el
último año de que trata el artículo 37 de esta ley[1],
se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de
los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.
Establecidas las plantas, los docentes, directivos
docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados
con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de
continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que a 1o. de noviembre de 2000 se
encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean
vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera
docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se
establezcan.”
(junio 19)
Diario Oficial
44.840, de 20 de junio de 2002
MINISTERIO DE
EDUCACION NACIONAL
“Por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente”
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de
2001,
DECRETA:
(…)
“Artículo
13.Nombramientos Provisionales. Cuando se trate de proveer transitoriamente
empleos docentes, los nombramientos deben realizarse en provisionalidad con
personal que reúna los requisitos del cargo, en los siguientes casos:
a) En vacantes de
docentes cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que
impliquen separación temporal, el nombramiento provisional será por el tiempo
que dure la respectiva situación administrativa. En este caso deberá hacerse
uso del listado de elegibles vigente y su no aceptación no implica exclusión
del mismo;
b) En vacantes
definitivas, el nombramiento provisional será hasta cuando se provea el cargo
en periodo de prueba o en propiedad, de acuerdo con el listado de elegibles
producto del concurso.
Parágrafo. Los
educadores contratados por órdenes de prestación de servicio que tienen derecho
a ser vinculados en provisionalidad en virtud del artículo 38 de la Ley 715 de
2001[2],
serán regidos por las normas de este Estatuto y, por ende, nombrados
provisionalmente de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, en
los cargos vacantes de la planta de personal que fije la Nación en ejercicio de
su competencia especial dada por el artículo 40 de la Ley 715 de 2001.
Para ser vinculados
en propiedad, y gozar de los derechos de carrera deben superar el concurso de
méritos y obtener evaluación satisfactoria del período de prueba, de acuerdo
con lo dispuesto en este decreto.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano Pedro Abraham Roa Sarmiento estimó que
tanto la disposición contenida en el inciso tercero del artículo 34 de la Ley
715 de 2001 como el parágrafo del artículo 13 del Decreto 1278 de 2002
desconocían el parágrafo transitorio número 1 del artículo 3º del Acto
Legislativo número 01 de 2001, modificatorio del artículo 357 de la
Constitución Nacional[3] por
cuanto infringían el mandato constitucional de incorporar de manera inmediata a
los docentes, vinculados, contratados por órdenes de prestación de servicios, a
1º de noviembre de 2000. El demandante apoyó su demanda en las siguientes
razones.
Opinó que la disposición infringida establecía de
manera clara: (i) “una obligación de
incorporación automática de todos los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con el situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones de los ingresos corrientes de la nación, así
como los docentes, departamentales y municipales pagados con recursos propios;”
(ii) la incorporación automática al Sistema General de Participaciones de todos
los docentes que se encontraban vinculados con el Estado a 1º de noviembre de
2000. Esta incorporación automática estaba prevista para el 1º de enero de
2002; (iii) una vinculación de los costos y también del talento humano “pues [es] de la esencia de los costos
involucrar los servicios personales y las prestaciones sociales, necesarias para
desplegar la función educativa a cargo del Estado, conforme a los principios de
contabilidad generalmente aceptados.”
Sostuvo que el fin buscado por el Legislador al
aprobar el inciso final del parágrafo transitorio 1º del Artículo 3º del Acto
Legislativo 01 de 2001, fue incorporar de modo inmediato a los docentes que se
encontraban vinculados o contratados a 1º de noviembre de 2000 así como
disponer los recursos necesarios para financiar tal incorporación en el sentido
en que lo afirmó el Gobierno por medio del Jefe de Planeación Nacional en el
Séptimo Debate del Acto Legislativo mencionado cuando dijo que se trataba de “meter en una sola bolsa a más de 90
maestros.” Insistió, finalmente, en que esa incorporación automática fue el
resultado de un consenso, de una negociación entre el Congreso de la República,
el Gobierno Nacional – Ministerio de Hacienda – y la Federación Colombiana de
Educadores (FECODE).
IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerio de
Educación Nacional
En escrito allegado a la Secretaría de la Corte
Constitucional el día 10 de febrero de 2006 el Ministerio de Educación
Nacional, por medio de apoderado, solicitó declarar la constitucionalidad de
los preceptos demandados. El apoderado del Ministerio apoyó su solicitud en los
siguientes motivos.
A juicio del interviniente, erró el demandante cuando
estableció que el artículo 34 (parcial) de la Ley 715 de 2001 y el parágrafo
del artículo 13 del Decreto 1278 de 2002 desconocían lo dispuesto en el
artículo 357 de la Constitución Nacional. Según el apoderado del Ministerio de
Educación, la Ley 715 de 2001 fijó los recursos y competencias de conformidad
con lo dispuesto en la Constitución Nacional y en el Acto Legislativo 01 de
2001. En este orden de ideas, estableció los criterios para la incorporación de
docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos en las plantas
financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones que ha de
realizar la respectiva entidad territorial.
Respecto del artículo 37 de la referida Ley, recordó el
interviniente que allí se previó lo relacionado con la organización de las
plantas de docentes y administrativos de las instituciones educativas y se
estableció que estas serán organizadas conjuntamente por la Nación,
Departamentos, Distritos y Municipios. Mencionó, asimismo, que el artículo 38
de la Ley 715 dispuso, a su turno, lo referente a la forma como serían
incorporados los docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos
de la planta. Indicó, más adelante, que mediante las Directivas número 15 y
número 003 del 24 de enero de 2002, el Ministerio de Educación impartió una
serie de orientaciones dirigidas a los Gobernadores y a Alcaldes Distritales y
Municipales así como a los Secretarios de Educación en lo concerniente a la
organización de las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de
los establecimientos educativos.
Dijo el apoderado del Ministerio que de conformidad
con lo establecido en el artículo 22 de la Ley 715 de 2001, “la adecuación de las plantas de personal se
encuentra a cargo de la autoridad nominadora departamental, distrital o del
municipio certificado.” Añadió, que de acuerdo con lo dispuesto por el
artículo 35 de la Ley 715 de 2001 se establecía un periodo de transición de dos
años contados a partir de la vigencia de la mencionada Ley. Por esta razón –
añadió - se previeron las figuras de nombramientos provisionales y órdenes de
prestación de servicios justamente con el fin de garantizar la prestación del
servicio educativo. A continuación, pasó a explicar lo relacionado con tales
órdenes[4].
Afirmó, en este sentido, que de acuerdo con lo
determinado por el parágrafo 2º del artículo 38 de la Ley 715 de 2001 se
entiende por órdenes de prestación de servicio “toda relación contractual directa entre, un departamento o municipio y
un docente o administrativo para la prestación de servicios de enseñanza o
administrativos en una institución educativa oficial, por un término no
inferior a cuatro meses, con dedicación de tiempo completo, exceptuando los que
se nombran o contratan para reemplazar a docentes, directivos docentes o
administrativos en licencia, horas cátedra y otra modalidad que no implique
vinculación de tiempo completo.”
Agregó, más adelante, que el parágrafo del artículo 13
del Decreto Ley 1278 de junio 19 de 2002 “Estatuto
de Profecionalización Docente” determinó que los educadores contratados por
ordenes de prestación de servicio tenían derecho a ser vinculados en
provisionalidad en virtud de lo consignado en el artículo 38 de la Ley 715 de
2001 y estarían regidos por las normas del Estatuto de Profesionalización
Docente. De inmediato, pasó el apoderado del Ministerio de Educación a aclarar
cuándo se entendía que un docente estaba vinculado con el Estado[5].
Insistió el apoderado del Ministerio de Educación en que, tanto en el caso de los nombramientos
provisionales como en lo que respecta a las órdenes de prestación de servicios,
significó una solución transitoria con el propósito de garantizar la prestación
del servicio de educación mientras que se efectuaban los concursos docentes,
reglamentados a su vez, por medio del Decreto 2338 de 2004. Estas
disposiciones, dijo, son las que han servido de fundamento a los respectivos
concursos.
En relación con las normas acusadas, afirmó que
contenían una disposición transitoria entretanto se proveyeran de manera
definitiva los cargos vacantes mediante el respectivo concurso de docentes.
Enfatizó que fue justamente en tal sentido que se pronunció el artículo 9º del
Decreto 4235 de 2002 cuando prescribió que “el
Gobierno Nacional reglamentará de manera general el contenido y los
procedimientos de cada una de las etapas del concurso, la elaboración de las
pruebas de selección y señalará los puntajes correspondientes para la selección
y clasificación, determinando cuáles de ellas admiten recursos y sus
procedimientos.”
A continuación, explicó el interviniente el sentido y
alcance del concurso para el ingreso al servicio educativo[6]. Añadió
que el Gobierno Nacional por medio del Decreto 3238 de 2004 reglamentó los concursos
que rigen para la carrera docente. De conformidad con lo establecido en el
artículo 38 de la Ley 715 de 2001 - indicó - es este decreto el que se aplica
con el fin de “seleccionar docentes y
directivos docentes para proveer la
planta de cargos organizada (…) para el servicio educativo estatal[7].
(Énfasis dentro el texto).
Insistió nuevamente el interviniente en que el sentido
de los nombramientos en provisionalidad así como el de las órdenes de
prestación de servicios estaba estrechamente relacionado con la necesidad de
proteger los derechos de los niños en edad escolar pues estos niños “no [podían] estar sujetos a situaciones que
alter[aran] el período correspondiente al año escolar, previsto para el
desarrollo de los programas y actividades que en conjunto garantizan el normal
funcionamiento de las instituciones educativas.” Concluyó, que en vista de
que los nombramientos provisionales y las ordenes de prestación de servicios
eran la excepción y la norma general es el concurso de méritos, los argumentos
del demandante para solicitar la inexequibilidad de los preceptos demandados
carecen de sustento. Solicitó a la Corte Constitucional, por tanto, desestimar
sus pretensiones.
De manera accesoria, pidió a la Corporación examinar
lo referente al fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente a las
sentencia C-793 de 2002 y sentencias C-1169 de 2004 y C-709 de 2005.
Finalmente, hizo alusión también a la necesidad de mirar si en el asunto bajo
examen sería factible un pronunciamiento de fondo por cuanto “el contenido normativo de las expresiones
acusadas contenidas en el artículo 34 de la Ley 715 de 2001 se ha agotado por
haberse realizado los mandatos en ella contenidos – a saber, la posible
vinculación en provisionalidad por el año 2002 de determinados docentes -, sino
que (sic) no es posible afirmar que las mismas sigan surtiendo algún tipo de
efecto jurídico pues la situación concreta de los docentes a los que ellas se
refieren fue regulada por una norma posterior, a saber, el artículo 13 del
Decreto-Ley 1278 de 2002.” En razón de lo anterior, consideró el apoderado
del Ministerio de Educación, es imposible para la Corte Constitucional
pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 34 de la Ley 715 de 2001
por carencia actual de objeto.
V. Concepto del
Procurador General de la Nación
Mediante concepto allegado a la Secretaría General de
esta Corporación el día 7 de marzo de 2006, la Vista Fiscal solicitó a la Corte
Constitucional declararse inhibida para decidir de fondo la presente demanda de
inconstitucionalidad. Estimó el señor Procurador General de la Nación que la acusación se estructuraba sobre un
supuesto constitucional equivocado y se configuraba, por consiguiente,
ineptitud sustancial de demanda. La Vista Fiscal apoyó su solicitud en los
siguientes motivos.
Opinó, en primer lugar, que el problema jurídico a
resolver en el asunto bajo examen consistía en determinar el alcance normativo
de la expresión contenida en el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del
artículo 357 superior, modificado por Acto Legislativo 01 de 2001 y en indicar,
en tal sentido, si ésta tenía un carácter meramente presupuestal, es decir,
referido a la incorporación al Sistema General de Participaciones de los costos
del sector educativo o representaba, más bien, un mandato imperativo de
vinculación de servidores públicos del sector a las plantas de personal que se
establecieran en tales instituciones.
La Vista Fiscal se refirió al Acto Legislativo 01 de
2001 mediante el cual se reformó el régimen de participaciones de las entidades
territoriales en los recursos de la Nación y se creó el Sistema General de
Participaciones de los departamentos, distritos y municipios[8]. Aludió
también al parágrafo transitorio número 1º del artículo 357 reformado por el
artículo 3º del referido Acto Legislativo y se pronunció, más concretamente,
acerca del segmento según el cual la incorporación de los docentes, y en
general del personal administrativo de los planteles educativos departamentales
y municipales pagados con recursos propios a 1º de noviembre de 2000, sería
automática a partir del 1º de enero de 2002.
Al referirse al asunto bajo examen en la presente
oportunidad, consideró pertinente verificar si la expresión “incorporación automática” representaba
“un mandato constitucional dirigido al
ámbito de la función pública del sector educación, con el fin de obtener
vinculación de un grupo de servidores (docentes, personal administrativo de los
planteles educativos y directores docentes) a las respectivas plantas de personal,
bajo una condición específica, o si, más bien, se trata[ba] de un mandato
constitucional alrededor de un aspecto estrictamente presupuestal, esto es a
efectos de obtener una incorporación al sistema general de participaciones de
los costos de educación, situación igualmente condicionada en modo y tiempo
(automática).”
Sostuvo la Vista Fiscal que la respuesta a tal
pregunta se derivaba de una lectura atenta de lo consignado en el parágrafo
transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución Nacional así como de las
actas del debate de que fue objeto el proyecto de Ley en el Congreso[9].
Concluyó el señor Procurador General de la Nación que la expresión “incorporación automática a partir del 1º de
enero de 2002” se refería a un asunto de tipo presupuestal y significaba la
inclusión de “todos los costos y gastos
del sector educación al sistema general de participaciones de los departamentos
y municipios y distritos.”
En este orden de ideas - enfatizó la Vista Fiscal - el
texto bajo análisis no guarda relación alguna con los cargos presentados por el
demandante, “referentes a la vinculación
de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 34 de la Ley 715 de 2001 y
el parágrafo del artículo 13 del Decreto 1278 de 2002, por cuanto la acusación
se estructura sobre un supuesto constitucional equivocado.” En vista de lo
anterior, insistió el Procurador, se configura una ineptitud de demanda y la
Corte Constitucional debe, en consecuencia, declararse inhibida para
pronunciarse de fondo.
Competencia
1.- Desde el punto
de vista de lo dispuesto por el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución,
la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
Objeto de la demanda
2.- El ciudadano
Pedro Abraham Roa Sarmiento consideró que tanto el artículo 34 (parcial) de la
Ley 715 de 2001 - al exigir que los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre
de 2000 se encontraran contratados por órdenes de prestación de servicios y
fueren vinculados de manera provisional, para ser vinculados en propiedad y
gozar de los derechos de carrera, deberían cumplir con los requisitos de la
carrera docente y administrativa –, como el parágrafo del artículo 13 del Decreto
1278 de 2002 - al prescribir que los educadores contratados mediante órdenes de
prestación de servicio que tienen derecho a ser vinculados en provisionalidad
según lo determinado en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 deberán regirse
por lo establecido en ese Estatuto Docente -, desconocieron lo dispuesto en el
artículo 357 superior reformado por el artículo 3º del Acto Legislativo número
01 de 2001 en cuyo parágrafo transitorio, según lo afirmado por el demandante,
supuestamente se había ordenado la incorporación automática de estos docentes y
personal administrativo vinculados a 1º de noviembre de 2000 a partir del 1º de
enero de 2002. De acuerdo con lo expuesto por el demandante, al haberse
sustraído el Legislador y el Gobierno de cumplir esa supuesta orden de
incorporación automática de los docentes, desconoció lo previsto en el último
segmento del parágrafo 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001.
3.- El Ministerio
de Educación mediante apoderado solicitó declarar la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas. A su juicio, estos preceptos contienen una
disposición transitoria aplicable mientras se proveen de manera definitiva los
cargos vacantes por medio del concurso respectivo y se orientan, justamente, a
proteger los derechos de los niños en edad escolar quienes no pueden quedar
sujetos a situaciones que alteren el normal funcionamiento de las instituciones
educativas. Llegó a la conclusión de que los nombramientos provisionales y las
órdenes de prestación de servicio son la excepción mientras que los concursos
para integrar la carrera docente y administrativa son la regla. No encontró,
por tanto, sustento a la solicitud expresada por el demandante orientada a solicitar la inexequibilidad de los
preceptos demandados. Sugirió como petición accesoria, examinar si en el asunto
bajo examen podría haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
respecto de la sentencia C-793 de 2002 y de las sentencias C-1169 de 2004 y
C-709 de 2005. Especificó también al hecho de que los mandatos contenidos en el
artículo 34 ya se han realizado y su contenido normativo, por consiguiente, ya
se ha agotado. En vista de lo anterior, pidió a la Corte Constitucional
verificar si en el caso bajo examen todavía es factible un pronunciamiento de fondo
frente a la demanda contra el artículo 34 de la Ley 715 de 2001 o si debería
esta Corporación inhibirse por carencia actual de objeto. El Procurador General
de la Nación solicitó a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse
de fondo sobre el asunto puesto a su consideración. Estimó la Vista Fiscal que
en el caso concreto el demandante estructuró su acusación sobre un supuesto
constitucional equivocado con lo cual se configuró ineptitud sustancial de
demanda.
Cuestión procesal
previa. Inhibición por ineptitud sustancial de demanda.
4.- Un asunto previo debe resolver la Sala Plena de
la Corte Constitucional en la presente oportunidad. Ha de constatar si a partir
de la acusación formulada por el actor contra el artículo 34 (parcial) de la
Ley 715 de 2001 y contra el parágrafo del artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de
2002 “por el cual se expide el Estatuto
de Profesionalización Docente” es factible derivar, en efecto, un cargo.
Para ponerlo en otros términos: ha de comprobar la Corporación cuál es el alcance normativo de la expresión
contenida en el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357
superior que fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001 supuestamente
vulnerado por las Leyes demandadas y, en tal sentido, indicar si esta expresión
se refiere únicamente a la inclusión en el Sistema General de Participaciones
de los costos correspondientes al sector educativo. De ser cierto esto último,
no se configura cargo y debe inhibirse la Corte Constitucional de pronunciarse
sobre el fondo por inepta demanda.
Inhibición por ineptitud de demanda
5.- El artículo 2º
del Decreto 2067 de 2001 establece los requisitos que debe contener toda
demanda de constitucionalidad. En diversas ocasiones la Corte ha tenido
oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de esta disposición en el sentido
de advertir que si bien es cierto la acción pública de constitucionalidad no
está sometida a mayores rigorismos y en su ejercicio debe prevalecer la
informalidad[10],
también lo es que no pueden admitirse demandas inmotivadas o carentes de
motivación razonable[11].
En otras palabras,
el ejercicio del derecho político que se materializa con la interposición de la
acción pública de inexequibilidad exige del demandante una carga mínima de
argumentación que permita generar una verdadera
controversia constitucional. Entonces, con la presentación de la demanda ha
de entablarse un diálogo “... entre el
ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o
aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la
luz del Ordenamiento Superior”[12].
“
6.- Para que pueda
trabarse un debate de esta naturaleza, es preciso que la demanda reúna unos
contenidos indispensables, los cuales son precisamente aquellos contemplados
por el Decreto 2067 de 1991 al que antes se hizo referencia. Esta exigencia no
puede entenderse como una limitación desproporcionada al ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad si no, por el contrario, como una carga de
necesario cumplimiento para que el procedimiento de control llegue a buen
término, pues de lo que se trata es que el demandante cumpla con unos deberes
mínimos de comunicación y argumentación que ilustren a la Corte sobre la
disposición acusada, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el
concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para
pronunciarse sobre la materia[13].
No se trata,
entonces, de que el demandante invoque cualquier tipo de motivos de
inconstitucionalidad, sino que los argumentos esgrimidos deben reunir unas
exigencias mínimas razonables, sobre las cuales esta Corporación ha insistido
en reiteradas ocasiones. Una sistematización sobre el tema fue desarrollada en
la sentencia C-1052 de 2001, la cual expresó que las razones formuladas por el
actor para sustentar los cargos de inconstitucionalidad debían ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[14],
de lo contrario la Corte se vería abocada a proferir una sentencia inhibitoria
circunstancia que frustra “la expectativa
legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de
la Corte Constitucional”[15].
7.- Es factible,
pues, que la demanda llene de modo aparente los requisitos exigidos por la Ley
para efectos de ejercer la acción pública de constitucionalidad y, sin embargo,
un estudio más detallado de la misma revele que se utiliza la demanda como
mecanismo para dar solución a un problema particular, asunto éste, que
desdibuja por entero los propósitos para los cuales está prevista la acción
pública de constitucionalidad, cual es, realizar un juicio de validez de las
normas por estimar que infringen los preceptos constitucionales. Este juicio se
realiza en abstracto y sus efectos son impersonales. La sentencia emitida como
resultado del mismo, tiene efectos erga
omnes.
8.- Ahora bien, en
el caso de la demanda contra el artículo 34 (parcial de la Ley 715 de 2001 y
contra el parágrafo del artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente” la Corte encuentra el siguiente motivo de
inhibición: se trata de una demanda de inconstitucionalidad centrada en un
supuesto fundado en una interpretación que no se deduce o se deriva
necesariamente de lo que establece la disposición que se estima vulnerada. Para
efectos de ilustrar lo anterior, la Corte considera pertinente referirse a las
normas demandadas.
Las normas demandadas
Artículo 34 de la Ley 715 de 2001
9.- El artículo 34 de la Ley 715 de 2001 determinó que la
organización de las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos le
correspondería de manera conjunta a la Nación,
a los Departamentos y a los Distritos durante el último año del período
máximo de dos años consignado en el artículo 34 y de conformidad con los
criterio señalados en la misma Ley 715 de 2001. Añadió el artículo 34, que una
vez se hubieran establecido las plantas, los docentes, directivos docentes y
administrativos de los planteles educativos nombrados, previo el cumplimiento
de los requisitos para tales efectos, mantendrían su vinculación sin solución
de continuidad. Agregó que aquellos docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre
de 2000 se encontraren contratados por órdenes de prestación de servicios y fueren
vinculados de manera provisional, habrían de cumplir con los requisitos de
carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas
que se establecieren.
10.- En relación
con lo expuesto en el párrafo anterior, es factible decir que el artículo 34
abordó lo relacionado con el régimen de carrera docente, esto es, con la manera
en que debían integrarse las plantas de docentes y los requisitos que debían
cumplir aquellos docentes vinculados de manera provisional par ser incorporados
en forma definitiva a las plantas que llegaren a establecerse. Como lo indicará
la Corte a continuación, no cosa muy distinta se deriva de lo determinado en el
parágrafo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
Decreto-Ley 1278 de 2002
11.- La Ley 715 de
2001 en su artículo 111, le confirió facultades extraordinarias al Presidente
de la República para expedir un nuevo régimen de carrera docente y
administrativa para los docentes, directivos docentes y administrativos que
ingresaran a partir de la promulgación de la Ley 715 de 2001, en armonía con la
nueva distribución de recursos y competencias[16].
El artículo 13 del
Decreto 1278 de 20 de junio de 2002 “Por
el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente” dispone que
los nombramientos en provisionalidad para proveer transitoriamente empleos
docentes deben realizarse con personal que reúna los requisitos del cargo en
los casos de (a) “vacantes de
docentes cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que
impliquen separación temporal, el nombramiento provisional será por el tiempo
que dure la respectiva situación administrativa. En este caso deberá hacerse
uso del listado de elegibles vigente y su no aceptación no implica exclusión
del mismo;(b);en vacantes
definitivas, el nombramiento provisional será hasta cuando se provea el cargo
en periodo de prueba o en propiedad, de acuerdo con el listado de elegibles
producto del concurso.”
El parágrafo del artículo 13 demandado en la presente
ocasión, estableció, por su parte, que aquellos educadores contratados por
órdenes de prestación de servicio con derecho a ser vinculados en
provisionalidad en virtud de lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley 715 de
2001[17] se regirían por las normas contenidas
en ese mismo decreto, esto es, en el Estatuto Docente, y, en tal sentido,
serían nombrados provisionalmente “en los
cargos vacantes de la planta de personal que fije la Nación en ejercicio de su
competencia especial dada por el artículo 40 de la Ley 715 de 2001[18]”
y de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo 13. Añadió, que para ser
vinculados en propiedad y gozar por lo tanto de los derechos de carrera debían
superar el concurso de méritos así como obtener una evaluación satisfactoria
del período de prueba, según lo determinado en el Decreto 1278 de 2002 o
Estatuto Docente.
Inepta demanda por
inexistencia de cargo
12.- Estima la
Corte que la demanda en contra del artículo 34 (parcial) de la Ley 715 de 2001
así como contra el parágrafo 13 del Decreto 1278 de 20 de junio de 2002, bajo
examen en la presente oportunidad, partió de una hipótesis equivocada cual fue,
considerar que estas dos disposiciones normativas infringían el inciso final
del parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001.
Como lo mostrará la Corte no existe relación directa entre las normas
demandadas y la disposición constitucional supuestamente vulnerada. Insiste la
Sala en que ni lo establecido en el artículo 34
(parcial) de la Ley 715 de 2001 ni lo previsto en el parágrafo del artículo 13
del Decreto-Ley 1278 de 2002 guardan relación directa con lo dispuesto en el
parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001, el
cual, como será expuesto, se refirió a los costos
que
configuran la base inicial del monto del Sistema General de Participaciones de
los Departamentos, Distritos y Departamentos.
13.- El parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo
01 de 2001 abordó el cálculo de esos costos. Los problemas nucleares planteados
por el Acto Legislativo 01 de 2001 se relacionaron, pues, con asuntos de
tratamiento presupuestal y, como se mostrará a continuación, no aludieron a los
requisitos que deben llenar los docentes, directivos docentes o administrativos
vinculados en transitoriedad para ser nombrados en propiedad o con las
condiciones que deben cumplir los educadores vinculados por órdenes de
servicios para ser vinculados en transitoriedad en las plantas de docentes. Una breve aproximación a los alcances y sentido del
Acto Legislativo 01 de 2001 resulta pertinente para ilustrar lo anterior.
Acto Legislativo 01 de 2001
14.- Como se sabe,
el Acto Legislativo 01 reformatorio del Sistema
Intergubernamental de Transferencias tuvo como objetivo fortalecer el proceso
de descentralización así como la inversión social de las entidades territoriales.
Se propuso hacer de las entidades territoriales el soporte de la actuación
institucional del Estado colombiano a fin de responder “las inaplazables y justificadas demandas ciudadanas de satisfacción de
sus necesidades básicas[19].”
Los objetivos generales de la reforma planteada por el
Acto Legislativo 01 de 2001 y luego desarrollada por la Ley 715 de 2001 se
pueden resumir de la siguiente manera: (i) diseño de instrumentos
efectivos para configurar un sistema de
transferencias intergubernamentales; (ii) distribución de las competencias de
modo que se evite la duplicidad de tareas y se favorezca el control social así
que se logre un más eficiente uso de los recursos disponibles para la inversión
social; (iii) repartir los recursos con criterios de equidad y eficiencia con
el objeto de cubrir las necesidades básicas de la población; (iv) garantizar el
acceso a la educación de la población pobre en edad escolar y garantizarle el
servicio de salud.
15.- Tal como lo expresó la Corte Constitucional en la
sentencia C-871 de 2002:
“El Acto Legislativo 01 de 2001 cambió el anterior
esquema en tres puntos esenciales: de un lado, creó el [Sistema General de
Participaciones], que reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de
los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece
la distinción entre esos dos conceptos. A partir de esta normatividad, los
municipios, distritos y departamentos participan de un mismo sistema (el SGP) y
corresponde a la ley regular la distribución de esos dineros entre esas
entidades territoriales, de acuerdo al reparto de competencias que la misma ley
establezca para cada una de ellas.
De otro lado, ese Acto Legislativo modificó la fórmula
de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán ligadas a los
[Ingresos Corrientes de la Nación] del año respectivo, como la hacía la
regulación precedente. La nueva normatividad establece un régimen permanente,
que comenzará a regir a partir de 2008, y según el cual el incremento de esas
participaciones se calculará a partir del promedio de la variación porcentual
que tengan los [Ingresos Corrientes de la Nación] durante los cuatro años
anteriores. Y prevé un régimen transitorio, para el período comprendido entre
2002 y 2008, en donde el monto de los dineros del [Sistema General de
Participaciones] queda temporalmente desvinculado de la evolución de los
[Ingresos Corrientes de la Nación] y dependerá esencialmente de la tasa de
inflación (CP art. 257, Parágrafo transitorio 2).
Finalmente, el Acto Legislativo flexibilizó la
destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado fiscal
financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la nueva
regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la
salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y además,
la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de reparto, pues
abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la anterior
normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los
criterios y montos de reparto.”
16.- Mediante el
Acto Legislativo 01 de 2001 se modificaron algunos artículos de la Constitución
Nacional, entre ellos, el artículo 347 superior; el artículo 356 de la
Constitución Nacional y el artículo 357 superior. Este último artículo reguló
lo referente al Monto del Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios y
determinó que ese monto se
incrementará anualmente en un porcentaje igual “al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos
Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.”
Agregó el artículo
357 en su párrafo segundo, que para efectos de determinar el cálculo de la
variación de los ingresos corrientes de la Nación arriba referidos, se debían
excluir los tributos “que se arbitren por
medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente les otorgue el carácter permanente.”
El párrafo tercero
estableció, a su turno, que aquellos municipios clasificados en categorías
cuarta, quinta y sexta, según las normas vigentes, podrían “destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al
funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los
recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de
los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando los recursos que se
destinen para educación y salud.”
17.- El parágrafo
transitorio 1º, se refirió a la base
inicial del monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios y prescribió que sería “el monto de los recursos
que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en
vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran
en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.”
(Énfasis añadido).
En el parágrafo 1º
del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001 se fijó, además, la base
inicial del monto en el caso de educación. En este orden de ideas, se
estableció que la base inicial “contempla
los costos por concepto de docentes
y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos
docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos
ellos a 1o. de noviembre del 2000. Esta
incorporación será automática a partir del 1o. de enero de 2002.
(Énfasis añadido).
18.- Tal como lo
indicó el Procurador en su concepto, la expresión contenida en el último
segmento del parágrafo 1º del Artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001,
enfatizada en el párrafo anterior, se refiere a un tema de orden presupuestal,
a saber , los costos que configuran
la base inicial del monto del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Departamentos. Esa base inicial del monto abarca, por
una parte, “los costos por concepto de
docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de
compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a
nivel distrital municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de
la nación.” Por otra parte, comprende los
docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos
ellos a partir de noviembre de 2000. A renglón seguido se añade que “la incorporación será automática a partir
del 1º de enero de 2002.”
19.- En la
sentencia C-871 de 2002 tuvo esta Corte oportunidad de pronunciarse respecto de
los alcances del inciso segundo del parágrafo transitorio de 1º del artículo
357 superior. En aquel momento le correspondió comprobar a la Corte si la disposición
contenida en el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de
la Constitución Nacional debía interpretarse en el sentido en que implicaba “la incorporación de los funcionarios de las
secretarías de educación en el SGP, en la medida en que determinó en que con
esos dineros debían ser financiados los docentes y administrativos pagados
anteriormente con el situado fiscal, entre los cuales se encontraban
precisamente los servidores de las secretarías de educación.”
Después de un
examen detallado, concluyó la Corte que “[e]xisten
(…) argumentos sólidos para sostener que el inciso segundo del parágrafo
transitorio 1° del artículo 357 de la Constitución hace referencia a la
incorporación de algunos docentes y administrativos al SGP. Sin embargo,
conforme a lo explicado en los fundamentos 20 a 23 de esta sentencia [C-821 de
2002], todo indica que ese inciso se refiere esencialmente a la delimitación de
los recursos que componen la base inicial del SGP en educación.” A renglón
seguido, procedió la Corte a constatar si es factible conciliar estas dos tesis
sobre el sentido y alcance de la disposición bajo análisis. Luego de efectuar
una aproximación estructural de todo el parágrafo transitorio, discriminó la
Corte los componentes de la base inicial del monto del Sistema General de
Participaciones así:
“Esos
componentes son (i) el situado fiscal, (ii) la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación y (iii) las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación. Por su parte, el inciso
segundo indica los costos de esa base en el campo educativo, y los explicita
así: (i) docentes y administrativos pagados con situado fiscal, (ii) docentes y
administrativos pagados con el fondo de compensación educativa, (iii) docentes
y otros gastos en educación financiados con las participaciones en los ingresos
corrientes de la nación, y (iv) los docentes, personal administrativo de los
planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales
pagados con recursos propios. Una comparación de los componentes previstos por
esos dos incisos muestra que la diferencia esencial es que el inciso segundo
contempla también a los docentes y administrativos pagados por los
departamentos y municipios con recursos propios de esas entidades territoriales
a 1 de noviembre de 2000. Ahora bien, esos docentes y administrativos pagados
con recursos propios de las entidades territoriales no eran financiados
anteriormente por el sistema de participaciones. Esto indica que precisamente
los recursos para financiar a esos docentes y administrativos son los costos
que la frase final del inciso segundo del parágrafo transitorio 1° del artículo
357 superior ordena que sean incorporados al SGP, precisamente porque en el
pasado dichos gastos no eran financiados con transferencias.”
20.-
Lo expresado con antelación concuerda, pues, con el propósito general del Acto
Legislativo 01 de 2001. Esta Corte lo ha recordado de manera reiterada y lo
indicó también en la sentencia C-644 de 2002 y posteriormente en la sentencia
C-871 de 2002 cuando señaló que esa reforma constitucional formó parte de un
conjunto de medidas adoptado con miras a solucionar el déficit público. Sus
metas consistieron en:
“devolver la dinámica a la economía; fortalecer los
fiscos nacionales y regionales; corregir los excesos de gasto; desarrollar
reglas que impidan hacia el futuro un descontrol en las finanzas públicas y
acumular los recursos para cubrir los pasivos pensionales. En esencia, esta
reforma respondió a “la necesidad urgente de devolverle viabilidad a las
finanzas públicas, tanto nacionales como departamentales y municipales”. Afirmó
entonces el fallo citado que el Acto Legislativo “no solo se centra en la
modificación de las transferencias a las regiones, sino que adicionalmente
limita el crecimiento del gasto de funcionamiento en el Gobierno Central.”
21.- De todo lo
expuesto con antelación se desprende que la demanda bajo examen de la Corte
Constitucional en la presente oportunidad se estructuró sobre una hipótesis
interpretativa que no coincide con lo que establece el parágrafo transitorio 1
del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001. Como se indicó, el parágrafo
transitorio referido aludió a los costos que conforman la base inicial del
monto del Sistema General de Participaciones en el campo de la educación y
cuando en el último segmento del parágrafo transitorio afirmó, que la
incorporación será automática a partir del año 2002, no hizo otra cosa que
subrayar que, a partir del 1º de enero de 2002, esos costos integradores de la
base inicial del monto de las participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios en el campo de educación se incorporarían de manera automática.
Nada dijo el último
segmento del parágrafo del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001 sobre
las condiciones que deben llenar los educadores contratados por órdenes de
prestación de servicio que tienen derecho a ser vinculados en provisionalidad
ni sobre los requisitos que deben cumplir los docentes vinculados en provisionalidad
para ser vinculados en propiedad. El parágrafo transitorio referido reguló, más
bien, un problema de costos, un asunto de orden presupuestal. Acierta, por consiguiente, el Procurador
cuando insiste en que la acusación formulada en la demanda no guarda relación
con lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de
2001. La expresión contenida en el último inciso del
parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001
supuestamente vulnerado se refiere únicamente a la inclusión en el Sistema
General de Participaciones de los costos correspondientes al sector educativo. La Corte
Constitucional en consecuencia, se declarará inhibida para pronunciarse de
fondo por inexistencia de cargo[20].
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse de
fondo sobre la demanda presentada contra el artículo 34 (parcial) de la Ley 715
de 2001 y contra el parágrafo del artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002 por
inepta demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
RODRIGO ESCOBAR GIL
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
ALVARO TAFUR GALVIS
CLARA INÉS VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] “ARTÍCULO 37. ORGANIZACIÓN DE PLANTAS. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley.”
[2] “ARTÍCULO
38. INCORPORACIÓN DE DOCENTES, DIRECTIVOS DOCENTES Y ADMINISTRATIVOS A LOS
CARGOS DE LAS PLANTAS. La provisión de cargos en las plantas financiadas con
recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la
respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente
vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. / Los
docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos
vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no
requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del
cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. /
A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los
planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de
Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional
establecido por ley o de acuerdo con esta. / <Aparte tachado INEXEQUIBLE>
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los
planteles educativos que a 1o. de noviembre de 2000 se encontraban contratados
en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que
cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos
contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el departamento,
indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo
de 2002. Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y municipios,
renovarles los contratos a más tardar el 1o. de febrero de 2002. / Los
docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles
educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación
de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes
y el 1o. de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese
período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional
durante el año 2002. / Los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que a 1o. de noviembre de 2000 se
encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación
de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo
cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán vinculados
durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y verificación
de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del
proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial. /
PARÁGRAFO 1o. Para los efectos del presente artículo los servidores públicos
que realicen funciones de celaduría y aseo se consideran funcionarios
administrativos. / PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la presente ley se
entiende por orden de prestación de servicios toda relación contractual directa
entre un departamento o municipio y un docente o administrativo para la
prestación de servicios de enseñanza o administrativos en una institución
educativa oficial, por un término no inferior a cuatro meses, con dedicación de
tiempo completo, exceptuando los que se nombran o contratan para reemplazar
docentes, directivos docentes o administrativos en licencia, horas cátedra y
otra modalidad que no implique vinculación de tiempo completo.
[3] Artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001 establece lo siguiente: “El artículo 357 de la Constitución Política quedará así:/ Artículo 357. El monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los Ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. / Para efectos del cálculo de la variación de los Ingresos Corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. / Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente para la inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud. / Parágrafo Transitorio 1º. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en las suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos. / En el caso de la educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002.”
[4] Subraya que para el caso de los docentes profesionales, es preciso determinar que el término “provisional” tiene el sentido y alcance que se deriva de su definición consignada en el Diccionario de la Lengua Española y hace alusión a algo no definitivo, temporal “una arreglo de momento hasta que se encuentre una solución definitiva (…) algo que no es permanente ni duradero.” Insiste en que la Constitución Nacional establece que “el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso de los mismos, se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la Ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.” Recuerda que el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 establece de manera expresa y clara que sólo podrán ser nombrados quienes – previo sometimiento a concurso – hayan sido seleccionados y acrediten los requisitos legales. Indica que ya la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado había respondido en una consulta elevada por la Ministra de Educación el interrogante relacionado con la situación de las personas vinculadas por nombramientos provisionales frente al nuevo estatuto de carrera docente. En aquella oportunidad dijo el Consejo de Estado: “ ‘el artículo 38 de la Ley 715 de 2001, exige para nombrar en provisionalidad docentes, directivos docentes, el cumplimiento de los requisitos para el desempeño del cargo, lo que es condición indispensable para acceder a la función pública. Si no se cumplen los requisitos para el desempeño del cargo, la administración deberá en cada caso, determinar la viabilidad de aplicar la causal de revocatoria del nombramiento prevista en el literal j) del artículo 63 del decreto 1278 de 2002 (Énfasis dentro del texto).
[5] A saber, cuando: i) ha participado en un proceso de selección y concurso; (ii) ha sido nombrado en propiedad; (iii) ha tomado posesión del cargo. Indica el interviniente que “la vinculación o ingreso al servicio público según la Constitución Política y la normatividad vigente en nuestro país establece que para ello se requiere previamente de un concurso o de un nombramiento provisional en un cargo público” Dice que los docentes contratados por medio de órdenes de servicios “ostentan la calidad de contratistas del Estado y por tanto mal puede entenderse que ingresaron a la carrera administrativa docente por el simple hecho de encontrarse inscritos en el escalafón según el estatuto 2277 de 1979.”
[6] “[E]s el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de aptitudes, experiencia, competencias básicas relaciones interpersonales y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos de carrera docente, se determina su inclusión en el listado de elegibles y se fija su ubicación en el mismo, con el fin de garantizar disponibilidad permanente para la provisión de vacantes que se presenten a cualquier nivel, cargo o área de conocimiento dentro del sector educativo estatal, conforme lo previsto en el artículo 8 del Decreto 1278 de 2002.”
[7] Informa el apoderado del Ministerio de Educación que el 16 de diciembre de 2004 se expidió el Decreto 4235 de 2004 que reformó de manera parcial el Decreto 3238 de 2004. Afirma que el Decreto 4235 modificó el inciso 1º de artículo 7º con relación a los requisitos para el ingreso. Señala que en “[e]l parágrafo único del artículo 1º del decreto 3238 de 2004 se establece que la convocatoria para los concursos de selección de docentes y directivos docentes para la provisión de cargos necesarios para la prestación del servicio en los establecimientos educativos estatales se realizará en cada entidad territorial certificada, de acuerdo con el cronograma fijado por el Ministerio de Educación Nacional para la aplicación de pruebas de aptitudes, de competencias básicas y psicotécnicas que diseñadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, de conformidad con lo establecido en el numeral 3.13 del artículo 3º del Decreto 2232 de 2003.” Subraya que se trató de un concurso abierto en el cual se podían inscribir en igualdad de condiciones bien los que estuvieran ocupando tales cargos de modo provisional o los que no los estuvieran ocupando sin que se presentaran mejores condiciones para quienes habían sido nombrados en provisionalidad en comparación con las que se ofrecían a quienes jamás habían trabajado con el Estado y que podían acceder a un nombramiento en propiedad y a una vinculación definitiva con el Estado.
[8] Recuerda que con fundamento en este Acto Legislativo se acabó con la distinción entre Situado Fiscal y las Participaciones al unir éstas transferencias e incluir también el Fondo Educativo de Compensación en una bolsa única denominada Sistema General de Participaciones. El diseño de ese nuevo sistema tenía como propósito profundizar el proceso de descentralización.
[9] Centro del debate, dice el señor Procurador, fue precisamente la manera como se debía financiar la educación pública en adelante: “de ahí que el texto finalmente aprobado mencione que los costos de personal y administrativos pagados con el situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación con financiación distrital y municipal se hará con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, así como los gastos de los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, ya se encuentran contemplados en la base inicial del sistema de participaciones territorial.”
[10] Cfr. Auto de 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
[11] Cfr. Sentencia C-131 de 1993.
[12] Sentencia C-1052 de 2001.
[13] Cfr Sentencia C-1052 de 2001.
[14] Tales requisitos fueron definidos en la misma sentencia. La claridad supone que el actor siga “... un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”. El requisito de certeza significa que la demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una deducida por el actor, o implícita e incluso sobre otras normas vigentes que no sean el objeto concreto de la demanda. Las razones son específicas “... si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política por medio “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. La pertinencia hace referencia a que el reproche formulado por el accionante debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma constitucional que se expone y se enfrenta al precepto demandado. Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto demandado.
[15] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.
[16] “El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios:/1. Mejor salario de ingreso a la carrera docente. /2. Requisitos de ingreso. /3. Escala salarial única nacional y grados de escalafón./4. Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización./5. Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera./6. Oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los docentes./7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979./Para la preparación del proyecto de Estatuto de Profesionalización Docente, el Ministerio de Educación Nacional conformará un grupo de trabajo integrado por dos representantes del Honorable Congreso de la República, dos representantes de la Federación Colombiana de Educadores, dos expertos designados por el señor Presidente de la República, y el Ministro de Educación Nacional, quien presidirá el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la República, éste designará a una persona para que integre dicho grupo de trabajo.”
[17]“ARTÍCULO 38.
INCORPORACIÓN DE DOCENTES, DIRECTIVOS DOCENTES Y ADMINISTRATIVOS A LOS CARGOS
DE LAS PLANTAS. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos
del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva
entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que
cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. / Los docentes, directivos
docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera
docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o
nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del
derecho de la administración al traslado del mismo. / A los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se
les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de
acuerdo con esta. / <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los docentes, directivos
docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1o.
de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios
por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el
ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año
2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de
manera provisional durante el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre,
deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar
el 1o. de febrero de 2002. / Los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que
estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los
departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1o. de noviembre
de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan
los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año
2002. / Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los
planteles educativos que a 1o. de noviembre de 2000 se encontraban contratados
en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que
cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos
no fueron renovados en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera
provisional, previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus
contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización
del sector educativo o de la entidad territorial. / PARÁGRAFO 1o. Para los
efectos del presente artículo los servidores públicos que realicen funciones de
celaduría y aseo se consideran funcionarios administrativos. / PARÁGRAFO 2o.
Para los efectos de la presente ley se entiende por orden de prestación de
servicios toda relación contractual directa entre un departamento o municipio y
un docente o administrativo para la prestación de servicios de enseñanza o
administrativos en una institución educativa oficial, por un término no
inferior a cuatro meses, con dedicación de tiempo completo, exceptuando los que
se nombran o contratan para reemplazar docentes, directivos docentes o
administrativos en licencia, horas cátedra y otra modalidad que no implique
vinculación de tiempo completo.
[18] “ARTÍCULO 40. COMPETENCIAS TRANSITORIAS DE LA NACIÓN. Durante el período de transición la Nación tendrá como competencias especiales:/40.1. Fijar procedimientos y límites para la elaboración de las plantas de cargos docentes y administrativos por municipio y distrito, en forma tal que todos los distritos y municipios cuenten con una equitativa distribución de plantas de cargos docentes y administrativos de los planteles educativos, atendiendo las distintas tipologías./40.2. Fijar las plantas de personal en las entidades territoriales atendiendo a las relaciones técnicas establecidas./40.3. Autorizar y trasladar las plazas excedentes a los municipios donde se requieran./PARÁGRAFO 1o. Cuando se requieran traslados de plazas de docentes y directivos docentes entre departamentos, se trasladarán en el siguiente orden de prioridad: vacantes, plazas recién provistas por la incorporación de quienes tenían orden de prestación de servicios, docentes vinculados con una antigüedad no mayor de 5 años. Los traslados de docentes procederán según lo previsto en el artículo 22 y en las normas que lo reglamenten. Los traslados de docentes y directivos docentes en carrera serán realizados por la respectiva autoridad nominadora./PARÁGRAFO 2o. La Nación podrá, por una sola vez, establecer incentivos para los docentes, directivos y administrativos vinculados a la fecha de expedición de la presente ley, que voluntariamente acepten traslados interdepartamentales, con cargo al Sistema General de Participaciones.”
[19] Gaceta del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, p. 18.
[20]
No está de más recordar que en la sentencia
C-1169 de 2004 esta Corporación se pronunció sobre una demanda contra el
artículo 13 del Decreto 1278 de 2002. El actor alegó en aquel momento que algunos
apartes del referido artículo desconocían los artículos 121, 150 y 189 numeral
10 de la Constitución Nacional. Adujo que el Gobierno se había extralimitado en
el ejercicio de sus facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 111.2.
de la Ley 715 de 2001 cuando sostuvo que lo preceptuado en el Estatuto de
Profesionalización Docente se aplicaría también a los educadores que, estando
escalafonados bajo el anterior sistema, se vincularan en provisionalidad de
conformidad con lo señalado por el artículo 38 de la Ley 715 de 2001. A
continuación se transcriben algunos apartes de esa sentencia:“Los argumentos esgrimidos para declarar la
constitucionalidad del artículo 2° del Decreto-Ley 1278 de 2002, son
suficientes para reiterar dicha decisión en relación con los preceptos legales
demandados del artículo 13 del citado Decreto./ En primer lugar, a diferencia
de lo expuesto por el demandante, es claro que no se adquieren los derechos de
la carrera docente previstos en el Decreto 2277 de 1979, por haber estado
inscrito en el Escalafón Nacional Docente, pues dicho sistema de clasificación
-según se vio- se aplica indistintamente para los educadores del sector oficial
y no oficial./ En segundo término, para el ingreso a la carrera administrativa
docente no sólo se exigía la inscripción en el Escalafón Nacional, sino también
superar las etapas del concurso de méritos, lograr el nombramiento en propiedad
en un cargo docente y tomar posesión del mismo./Desde esta perspectiva,
retomando lo previamente expuesto, emana con absoluta claridad que los
educadores a los que hace referencia el demandante, sujetos a las directrices
del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, fueron nombrados en provisionalidad
y, por lo mismo, no adquirieron los derechos y garantías de la carrera docente
prevista en los artículos 27 y subsiguientes del Decreto 2277 de 1979./ Por
consiguiente, el Presidente de la República no se extralimitó en el ejercicio
de las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 111.2 de la Ley
715 de 2001, pues los educadores nombrados en provisionalidad conforme al
artículo 38 de la citada Ley, al no formar parte de la carrera administrativa
docente establecida en el Decreto 2277 de 1979, requerían de algún tipo de iter
legislativo que permitiese su vinculación en propiedad, finalidad loable que
cumple -en los términos reseñados- el artículo demandado./En efecto, como se
trata de trabajadores no vinculados aún a la carrera administrativa docente,
como lo exige la Constitución Política en el artículo 125, el legislador
estableció en el texto demandando, una serie de pasos y presupuestos jurídicos
que hacen viable su ingreso a la citada carrera, en aras de alcanzar los
objetivos de mérito, igualdad de oportunidades y profesionalización que se
espera con el ingreso y permanencia dentro de dicha institución jurídica./Así
las cosas, esta Corporación declarará exequible los preceptos legales
demandados del artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002, por el cargo y las
razones expuestas en esta providencia.” De lo anterior es factible deducir
que si bien la Corte se pronunció en la sentencia C-1169 de 2004 sobre la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 13 del Decreto 1278 de 2002, lo
hizo por el cargo alegado y analizado en la sentencia, de manera que de haber
existido cargo en la presente demanda – que como se indicó no es del caso y por
eso la Corte inhibe su pronunciamiento de fondo - no se podría decir que pudiera haber operado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional pues, como lo ha dicho la Corte
Constitucional de manera reiterada, para que se presente esta situación es
preciso que se demande la misma Ley o disposición normativa, por los mismos
cargos, asunto que, insistimos, no ocurrió en la presente ocasión.