Sentencia C-540/01
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencia
para aprobación en primer debate
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Distribución
del trabajo/PROYECTO DE LEY-Distribución del trabajo
Para la Corte la distribución del trabajo durante
el trámite de un proyecto de ley en el Congreso de la República obedece a
varios criterios confluyentes, relacionados con la especialización del trabajo
legislativo y con la distribución racional de las actividades a cargo del
Congreso, los cuales están adicionados con la regla de la publicidad de las
actuaciones y deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de
ley. Estos elementos tienen como común denominador el procurar la consecución
de los fines esenciales del Estado.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Especialización
del trabajo legislativo/PROYECTO DE LEY-Especialización del trabajo
legislativo
La especialización del trabajo legislativo se
justifica en cuanto ofrece la oportunidad para que los proyectos de ley inicien
su trámite de fondo en un grupo de congresistas preestablecido, quienes pueden
ser seleccionados para las comisiones permanentes de acuerdo con su área de
formación, de experiencia laboral o de interés, con lo cual se establece un
vínculo importante entre el perfil de los congresistas y la competencia de la
comisión permanente a la que pertenezcan.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Observaciones
ciudadanas/PROYECTO DE LEY-Observaciones ciudadanas
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Conexidad
material temática/COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Temas comunes/PROYECTO
DE LEY ESPECIFICO-Improcedencia de interpretación inflexible
Siempre existirán asuntos de ley que de una u otra
manera tendrán relación de conexidad material con temas diversos pero
convergentes, los cuales, sin embargo, podrían exigir su regulación en un solo
texto legislativo. En la Ley 3ª de 1992 permite ilustrar lo anteriormente
señalado y en ella se encuentran temas comunes que están distribuidos en varias
comisiones permanentes. Esta realidad señala la improcedencia de
interpretaciones inflexibles cuando se estudien proyectos de ley específicos,
además de permitir la oportunidad para que el Presidente de la Cámara donde se
radique el proyecto de ley lo revise, determine cuál es la materia dominante en
él y, en aplicación del “criterio de especialidad”, lo remita a la
correspondiente comisión constitucional permanente para que dé aplicación a lo
señalado en el artículo 157-2 de la Constitución Política.
PROYECTO DE LEY-Distribución temática aproximada
para primer debate
En muchas ocasiones la distribución de los
proyectos de ley para su aprobación en primer debate es aproximada, debido a
las condiciones especiales del contenido de cada proyecto. Si bien la Ley 3ª de
1992 hace una distribución temática entre las comisiones permanentes, la
amplitud y variedad de los principios constitucionales que deben ser
desarrollados por ley y la dinámica y especificidad de cada materia exigen
cierta flexibilidad al momento de distribuir los proyectos de ley para su
estudio, trámite y aprobación en primer debate.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA LEGAL-Rigor en
comisión competente para primer debate/PROYECTO DE LEY-Duda sobre
materia dominante para primer debate/COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Duda
sobre materia dominante para primer debate
La Corte considera que en los eventos en que se
estudie la constitucionalidad de leyes cuyo contenido dé la sensación de
pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes, el control de
constitucionalidad que se ejerza debe ser flexible en atención. 1. No se pone
en riesgo ningún precepto constitucional cuando se decide que un proyecto de
ley que ofrece duda razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto,
de la comisión competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una
u otra comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la
distribución del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política
a la ley. 2. La manera como el legislador reguló la solución de los casos en
que exista duda sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue
asignándole poder de decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que,
según su criterio, remita el proyecto a la comisión que considere competente.
3. Si es procedente la aprobación de proyectos de ley en primer debate en una
comisión permanente con competencia diferente al tema de discusión, será de
mayor aceptación el reparto en una u otra comisión cuando se trata de proyectos
que ofrecen duda razonable acerca de su materia dominante. 4. Todos los
miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en
primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear
modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan
parte integrante de ella, lo cual compagina con el grado de flexibilidad
relativa que la Constitución asigna al trámite en primer debate de los
proyectos de ley.
PROCESO LEGISLATIVO-No
rigurosidad estricta en distribución del trabajo/PROYECTO DE LEY-Flexibilidad
en comisión competente para primer debate
No existen fundamentos constitucionales para exigir
una rigurosidad estricta en la distribución del trabajo legislativo. Por el
contrario, la Constitución y las Leyes consagran preceptos que permiten una
flexibilidad razonable en la designación de la comisión que apruebe en primer
debate los proyectos de ley.
PROYECTO DE LEY-Criterio dominante para remisión
a comisión competente
La Corte considera que, al identificar la naturaleza
material de un proyecto de ley para remitirlo a la comisión permanente, si se
genera duda ésta debe resolverse a partir de la finalidad de la ley y no con
base en un criterio cuantitativo o matemático.
PROYECTO DE LEY-Comisión respectiva
ORDEN TERRITORIAL-Alcance
El orden territorial tiene que ver con la forma de
Estado que en el caso colombiano se consagra como una república unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Componentes
básicos del núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Coexistencia
del tema presupuestal y económico
El tema del ordenamiento territorial previsto en la
Constitución Política tiene que ver con varios aspectos, entre los cuales juega
un papel importante el tema económico y presupuestal. Sin embargo, este
elemento coexiste con otros de carácter social, político, administrativo y
funcional.
UNIDAD ECONOMICA Y AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Armonización
Está definido que el legislador puede adoptar
medidas conducentes a armonizar el principio de la unidad económica con el de
la autonomía de los entes territoriales, facultad que se justifica para
articular los niveles nacional y territorial, con el fin de evitar una
situación de anarquía institucional. El Estado es uno solo, sin separación
tajante ni independencia entre sus niveles nacional y territorial. Precisamente
es el principio de coordinación el que permite al legislador armonizar las
facultades de las autoridades nacionales con las de las territoriales.
LEY EN MATERIA DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Criterio
dominante
ORGANIZACION TERRITORIAL-Comisión
competente
ORGANIZACION TERRITORIAL-Relación
con lo presupuestal
PROYECTO DE LEY-Participación de cualquier
miembro del Congreso
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Duda sobre
proceder del legislador
LEY-Vicios en el trámite/PROYECTO DE LEY-Decisión
razonable en duda sobre comisión competente
Para esta Corporación, en los eventos en que haya
duda acerca de la comisión permanente a la cual deba remitirse el proyecto, se
generará el vicio en el trámite si hay carencia de una decisión razonable.
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Materia no
claramente adscrita/PROYECTO DE LEY-Materia no claramente adscrita
PROYECTO DE LEY-Criterio de distribución en
comisiones/COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Criterio de
especialidad/COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Duda razonable
sobre materia dominante
La distribución de los proyectos de ley en las
comisiones permanentes para su aprobación en primer debate dependerá de la
materia dominante en cada caso, siendo permitido que un mismo proyecto contenga
temas directa o indirectamente asignados a otras comisiones pero que sean
conexos entre sí. El criterio de especialidad empleado por la Ley 3ª de 1992
para señalar las materias que conocen las comisiones constitucionales
permanentes debe aplicarse según el contenido específico y la finalidad de cada
proyecto de ley. En caso de duda razonable, el Presidente de la Cámara en donde
se haya radicado el proyecto hará uso de la facultad consagrada en el parágrafo
2, artículo 2 de la Ley 3ª de 1992 y, según su criterio, lo enviará a la
comisión competente.
COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE-Organización
territorial
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
Esta Corporación ha desarrollado una línea
jurisprudencial de acuerdo con la cual el principio de unidad de materia,
consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, se orienta a la
racionalización del proceso legislativo mediante la inclusión de actos de
control sobre los contenidos de las iniciativas legislativas, la garantía de
una deliberación pública y transparente sobre los temas de la ley y la
determinación de la intensidad del control constitucional.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Manifestaciones
de la finalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Acto de
control sobre iniciativa legislativa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concreción
del principio democrático
El principio de unidad de materia permite la
concreción del principio democrático en el proceso legislativo pues facilita un
conocimiento público del proceso de configuración de la ley, desde los
contenidos temáticos planteados en las iniciativas y hasta el producto de ese
proceso manifestado en la ley promulgada, y permite también que a las
discusiones se vinculen los aportes de una opinión pública dinámica como fuente
importante de alimentación de los procedimientos jurídicos inherentes a todo
sistema democrático. De ese modo, se evita que se incurra en una práctica que,
como la inclusión sorpresiva de disposiciones que no se relacionan con la
materia debatida, distorsiona el proceso democrático y socava la legitimidad de
la instancia parlamentaria.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Legitimidad
del poder político
El principio de unidad de materia produce efectos
en el ámbito de la legitimidad del poder político pues, al vincularse también a
la intensidad del rigor del control constitucional y al permitir un control
flexible que no desconozca la directa ascendencia democrática del parlamento,
propicia que los tribunales constitucionales mantengan la Carta más allá de los
avatares de grupos políticos particulares y hace que ellos se vinculen al
mantenimiento del consenso que posibilita la pacífica convivencia pero sin
desconocer la importancia de la instancia legislativa como ámbito de
configuración del derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen
los aportes de una opinión pública dinámica y comprometida con los
procedimientos democráticos y con la fijación de sus contenidos. Esa
importancia de las cámaras legislativas y su papel en el orden político se
verían limitados por un control rígido que imponga la sujeción de la ley a
núcleos temáticos y proscriba su extensión a temas relacionados con ellos por
nexos objetivos y razonables.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Rigor del
control constitucional
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Proposición
integrada por dos elementos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Fundamentación
del cargo por violación/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Doble carga
argumentativa para el demandante
Cuando se pretende el control de constitucionalidad
sobre una ley por violación del principio de unidad de materia, el demandante
tiene una doble carga. De una parte debe señalar cuál es la materia
desarrollada en la ley y, de otra, debe indicar las disposiciones que no se
relacionan con ella. Esto significa que la fundamentación del cargo es
insuficiente si la argumentación del actor limita el concepto de la violación sólo
al primer aspecto del artículo 158. Es decir, es necesario que el actor exprese
específicamente cuáles son las disposiciones de la ley que considera
inadmisibles y que indique la razón del cargo, es decir, por qué considera que
una o unas normas en concreto no guardan relación con la materia o materias de
la ley. Esto impone que el demandante trate la formulación contenida en el
artículo 158 como una única proposición jurídica y que en razón de ello
presente la materia de la ley, los varios temas que no guardan relación con esa
materia e indique cuáles son las disposiciones que resultan inadmisibles con
ella.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Deficiencias
en formulación de cargos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Razones por
las cuales textos se violan
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargos
deficientes
LEY-Contenido de normas de diferente naturaleza/LEY-Integración
de normas ordinarias y orgánicas
LEY-Condiciones para contenido ordinario y orgánico
Una ley puede contener normas orgánicas y normas ordinarias
siempre que atienda cuatro condiciones esenciales: 1ª. El respeto al principio
de unidad de materia; 2ª. Que se cumplan los principios constitucionales
generales que regulan el proceso legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de
especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir
temas de leyes orgánicas siempre y cuando exista conexidad razonable entre
ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados, y 4ª. Que
la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los
requisitos especiales consagrados en el artículo 151 de la Constitución
Política.
LEY ORGANICA-Requisitos constitucionales
especiales
Las leyes orgánicas, además de cumplir las normas
generales sobre el proceso legislativo, deben reunir cuatro condiciones o
requisitos especiales que las diferencian de la legislación ordinaria: el fin
de la ley, su contenido o aspecto material, la votación mínima aprobatoria y
propósito del legislador al tramitar y aprobar el respectivo proyecto.
LEY ORGANICA-Finalidad
LEY ORGANICA-Naturaleza jurídica y valor
normativo
LEY ORGANICA-Materias reservadas
LEY ORGANICA-Mayoría absoluta
LEY ORGANICA-Claridad de propósitos
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Objeto de
regulación
De la lectura del artículo 352 de la Constitución
Política no queda duda que la Ley Orgánica del Presupuesto regula el sistema
presupuestal de la Nación, de las entidades territoriales y las entidades
descentralizadas de todos los niveles administrativos.
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Modificación
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Relación de
finalidad y contenido
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Voluntad de
aprobación
ENTIDADES TERRITORIALES-Ajustes del
presupuesto/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ajustes del presupuesto
REPUBLICA UNITARIA Y AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Concepto
La unidad de la república no puede confundirse con
el predominio absoluto del poder central sobre la autonomía territorial. La
definición constitucional requiere una interpretación de la “unidad como el
todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un
bloque”. De acuerdo con ello, la autonomía de las diferentes entidades
territoriales no consiste en la simple transferencia de funciones y
responsabilidades del centro al nivel territorial sino que se manifiesta como
un poder de autogobierno y autoadministración.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
La autonomía, al ser gubernamental y
administrativa, se refiere no sólo a la facultad de dirección política sino
también a la potestad de gestión de sus propios recursos. Sin embargo, esta
facultad debe ejercerse conforme a la Constitución y la ley.
ESTADO DE DERECHO-Inexistencia de poderes
absolutos/PODER LEGISLATIVO-No es absoluto
PRINCIPIOS DE UNIDAD NACIONAL Y DE AUTONOMIA
TERRITORIAL-Definición de tensión
La Corte en repetidas oportunidades ha hecho
referencia a la necesidad de definir la tensión entre el principio de unidad
nacional y el principio de autonomía territorial buscando principalmente la
armonía. El equilibrio entre el poder central y la autonomía territorial
constituye limitaciones recíprocas. Así, si la unidad nacional prevalece de
conformidad con lo dispuesto en la Carta Política al establecer que la
autonomía debe desarrollarse dentro de los límites previstos por la
Constitución y la ley, la reglamentación debe respetar a su vez, el contenido
esencial de la autonomía territorial.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo
esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Respeto del núcleo
esencial por legislador
El núcleo esencial debe ser respetado por el
legislador porque el principio de autonomía es un componente esencial del orden
constitucional. El núcleo esencial de la autonomía territorial se deriva de la
posibilidad de gestionar sus propios intereses, entendida como la facultad de
constituir sus propias formas de gobierno, de administración local. La cercanía
y eficiencia que persigue la descentralización y la presencia autónoma de las
instituciones estatales en conexión directa con las comunidades, tienen
recíprocamente constituida la reserva que se confiere al ente central de
representar el interés nacional, resguardo del principio de unidad. Entonces,
la facultad legislativa para definir el ámbito de la autonomía territorial está
limitada tanto por la imposición constitucional que salvaguarda la autonomía
territorial como por los principios de fundamentalidad
del municipio y los de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
PRINCIPIO DE UNIDAD NACIONAL Y DE AUTONOMIA
TERRITORIAL-Primacía/AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Responsabilidad fiscal y macroeconómica del Gobierno/AUTONOMIA
PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Sujeción a metas macroeconómicas y
planes de financiamiento estatal
Dentro de los aspectos y facultades que constituyen
la primacía del principio de unidad sobre el principio de autonomía se
encuentra la responsabilidad fiscal y macroeconómica del Gobierno. Por ello
rige la autonomía presupuestal de los entes territoriales que debe ejercerse
dentro de las metas macroeconómicas y de los planes de financiamiento estatal.
FINANZAS PUBLICAS-Dirección/AUTONOMIA
PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ambito de
los ajustes financieros/AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Política
de saneamiento fiscal
Si bien se reconoce como punto de partida la
facultad del poder central de dirigir las finanzas públicas, se debe advertir
que esta facultad no se traduce en el vaciamiento de la autonomía presupuestal
de los entes territoriales. La facultad de gestión y ejecución de los recursos
propios no puede ser afectada por el diseño de una política de saneamiento
fiscal de tal forma que haga imposible la atención de los intereses de las
localidades. Por ello, se afecta la autonomía no sólo cuando se define
específicamente las funciones que se deben cumplir sin dejar margen de acción a
las autoridades territoriales sino también cuando el poder central decide
transferir en su totalidad las responsabilidades de la nación, sin el acompañamiento
de los medios y recursos necesarios para atenderlos eficientemente. Esta
transferencia no sólo pone en peligro el principio de autonomía sino también el
principio de Estado social de derecho relacionado con los principios de
coordinación, subsidiariedad, concurrencia y cooperación de la administración
pública.
AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Política de
ajuste fiscal/AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
al legislador
ADMINISTRACION PUBLICA-Principios
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Alcance en
el orden territorial
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE RENTAS-Ajustes
APROPIACION PRESUPUESTAL-Reducción o
aplazamiento
PRESUPUESTO ANUAL DE RENTAS Y GASTOS-Ajustes
ENTIDADES TERRITORIALES-Saneamiento
del déficit fiscal/ENTIDADES TERRITORIALES-Saneamiento fiscal y
financiero
ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación
del ajuste del presupuesto
El ajuste de los presupuestos se justifica en la
medida en que la programación, elaboración y aprobación se efectúa a partir de
los estimativos de recaudo durante la siguiente vigencia fiscal mientras que la
ejecución se realiza con base en los recaudos efectivos que obtengan las
entidades públicas.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al
presupuesto/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador
por el núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Autogobierno
y autogestión
Si bien se acepta que el poder central puede
imponer ciertos límites al presupuesto de las entidades territoriales, ello no
conduce a que se afecte el núcleo esencial de la autonomía territorial ni que
traduzca en un vaciamiento de este principio. Si bien la autonomía de las
entidades territoriales está garantizada por la Constitución y la ley, el
legislador debe respetarle los límites mínimos consagrados en la Constitución y
que constituyen su núcleo esencial. Parte nuclear de la autonomía de las
entidades territoriales tiene que ver con su capacidad de autogobierno y
autogestión.
ENTIDADES TERRITORIALES-Ajustes
referidos a ejecución integral del presupuesto/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Ajustes del presupuesto por el poder central
El ajuste se refiere a la ejecución integral del
presupuesto, no a la proporcionalidad de la ejecución. El ajuste no vulnera la
autonomía si está de por medio un asunto de interés general, como es la
estabilidad macroeconómica e institucional del país. El poder central sí puede
decretar ajustes en los presupuestos de las entidades territoriales cuando sus
recaudos sean inferiores a lo presupuestado, con lo cual no se vulnera el
contenido mínimo de la autonomía.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración
del núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración por
reducción proporcional en todas las secciones del presupuesto/AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Método de tabula rasa/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Afectación del mínimo porcentaje en todas las secciones del
presupuesto
Sí es inconstitucional que se ordene que la
reducción deba hacerse “proporcionalmente en todas las secciones del
presupuesto”, porque ahí sí vulnera el núcleo esencial de la autonomía, así el
propósito del legislador pueda ser noble. La inconstitucionalidad de la norma
no radica en el fin de racionalidad económica y de saneamiento fiscal de las finanzas
territoriales, sino el medio utilizado. El medio utilizado por el legislador
establece un “método de tabula rasa” al afectar en el mismo porcentaje a todas
las secciones del presupuesto de las entidades territoriales. Ese medio sí
afecta la autonomía, no consulta realidades de cada ente territorial y limita
indebidamente a las autoridades territoriales la posibilidad de orientar tales
recursos. Rompe el equilibrio entre los principios constitucionales de unidad y
de autonomía de las entidades territoriales. Además le resta espacio político a
las entidades territoriales para fijar sus prioridades. Igualmente, desconoce
el carácter prioritario del gasto social sobre cualquier otra asignación. Con
los recortes proporcionales que se efectúen a todas las secciones del
presupuesto, las entidades territoriales se verían obligadas a desconocer la
prioridad constitucional del gasto social para darle aplicación a la fórmula
consagrada en la ley.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Subordinación
de las aprobadas por asambleas y concejos
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Norma única
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Condiciones
para ejecución de presupuestos desequilibrados
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Aplicación
a los entes territoriales
ENTIDADES TERRITORIALES-Programación
y aprobación de presupuestos desequilibrados
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Claridad en
cargos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga argumentativa
Si bien la acción pública no exige rigurosidad
especial frente a la argumentación si exige claridad en el cargo formulado. En
consecuencia, es insuficiente señalar que un artículo de una ley vulnera un
principio constitucional determinado si el actor no señala en lo más mínimo por
qué considera que la norma legal es inconstitucional. Al no existir
conocimiento claro del cargo o del argumento de la demanda, si la Corte se
pronunciara de fondo terminaría estructurando la base de la argumentación de su
propia decisión, lo cual es ajeno al ejercicio del control de
constitucionalidad que se le ha confiado a esta Corporación. La Corte ha
señalado que en el ejercicio del control de constitucionalidad la carga
argumentativa no le corresponde a esta Corporación.
MONOPOLIO RENTISTICO-Elementos
de constitución/MONOPOLIO RENTISTICO-Terminación/EMPRESAS
MONOPOLISTICAS DEL ESTADO-Enajenación o liquidación por ineficiencia
Para esta Corporación, en la constitución de
un monopolio deben estar presentes dos elementos: uno, el carácter de arbitrio
rentístico y, dos, la finalidad de interés público y social. Existe, además, la
autorización constitucional para que el Estado acabe el monopolio rentístico
cuando incumpla su propósito de generador de rentas o pierda la finalidad de
interés público y social. La Constitución Política asigna directamente al
Gobierno la función de enajenar o liquidar las empresas monopolísticas del
Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los
requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley.
GASTO PUBLICO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Racionalidad
y eficiencia
MONOPOLIO RENTISTICO-Finalidad
El monopolio rentístico es un instrumento que
protege la explotación de determinadas actividades económicas para que el
Estado se procure cierto nivel de ingresos con el fin de atender sus
obligaciones. Para el Estado la finalidad del monopolio no es excluir la
actividad económica del mercado sino reservarse una fuente de recursos
económicos que le reporte su explotación.
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Viabilidad
económica
MONOPOLIO RENTISTICO DE ENTIDADES TERRITORIALES-No subsidia
indefinidamente actividades ineficientes
El hecho que las entidades territoriales tengan
monopolio rentístico amparado por el artículo 336 de la Constitución no significa
que el monopolio se transforme en la obligación para el departamento, distrito
o municipio de subsidiar indefinidamente actividades industriales o comerciales
ineficientes, cuando esta reserva de mercado está instituida precisamente para
que cumpla un papel distinto: ser generador de rentas y no de dispensador de
recursos.
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Prohibición de transferencias por ineficiencia
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Liquidación por ineficiencia
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Liquidación
por pérdidas bajo presupuestos exigentes/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Liquidación
por pérdidas bajo presupuestos exigentes
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Empresa
estatal deficitaria
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Ineficiencia
por pérdidas
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
legislativa en ordenación del gasto
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS EN MONOPOLIO RENTISTICO-No
generación de rentas
EMPRESAS PRESTADORAS DEL SERVICIO DE SALUD-Finalidad/EMPRESAS
PRESTADORAS DEL SERVICIO DE SALUD-Eficiencia/EMPRESAS PRESTADORAS DEL
SERVICIO DE SALUD-Consecuencias por pérdidas en actividad económica
Cosa distinta ocurre con las Empresas Prestadoras
del Servicio de Salud cuya finalidad prioritaria no es la de reportar
utilidades económicas sino beneficio social. Su función está directamente
vinculada al cumplimiento de los fines esenciales y de las obligaciones
sociales del Estado, en el marco general del Estado social de derecho. Además
de no estar comprendidas en las actividades señaladas en el artículo 336 de la
Constitución, por la naturaleza de su actividad, los criterios para determinar
su eficiencia no pueden ser exclusivamente de carácter económico ni de
rentabilidad financiera. Para estas entidades las pérdidas en su actividad
económica no deben conducir inexorablemente a su liquidación, en cuanto su
finalidad primordial no es la de generar rentas a las entidades públicas sino
la de participar con su actividad en el cumplimiento de los fines esenciales
del Estado social de derecho. Se precisa que la decisión de la Corte no implica
que estas empresas queden exentas de las obligaciones de eficiencia, cobertura,
actualización tecnológica, sistema tarifario y demás aspectos señalados en la
ley para ellas, pues la naturaleza de su objeto social no permite establecer un
régimen de excepción al acatamiento de los principios de la función
administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.
AUTONOMIA DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Garantía y operancia/ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Prohibición de
transferencias
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Pagos de
indemnización
CARRERA ADMINISTRATIVA-Indemnización
por supresión del cargo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Referente
El control de constitucionalidad sobre las leyes se
ejerce para garantizar el principio de supremacía de la Constitución Política y
no para verificar el cumplimiento de preceptos legales por normas de la misma
naturaleza y categoría. En consecuencia, el control de constitucionalidad tiene
como referente exclusivo la Constitución Política o las normas que, en casos
concretos, integren el bloque de constitucionalidad.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Elementos
El juicio de proporcionalidad es una técnica que ha
utilizado la Corte para determinar cuándo una diferencia en el trato se ajusta
o no a la Constitución. Mediante éste, el juez constitucional debe, en
principio, determinar 1) si se persigue una finalidad válida a la luz de la
Constitución, 2) si el trato diferente es "adecuado" para lograr la
finalidad perseguida; 3) si el medio utilizado es "necesario", en el
sentido de que no exista uno menos oneroso, en términos de sacrificio de otros
principios constitucionales, para alcanzar el fin perseguido, y 4) si el trato
diferenciado es "proporcional stricto sensu", es decir, que no se
sacrifiquen valores, principios o derechos (dentro de los cuales se encuentra
la igualdad) que tengan un mayor peso que los que se pretende satisfacer
mediante dicho trato.
CONCEJO MUNICIPAL-Número de sesiones anualmente
remuneradas
MUNICIPIO-Categorización
CONCEJO MUNICIPAL-Número diferente de sesiones
según categoría municipal
IGUALDAD DE CONCEJALES-Número de
sesiones que anualmente se remunera
CONCEJAL-Remuneración en porcentaje previsto para alcalde
PERSONERO MUNICIPAL-Remuneración
CONTRALOR MUNICIPAL-Remuneración
CONCEJAL-Límites distintos al número de sesiones anualmente
remuneradas
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Reserva
La reserva de ley orgánica es una figura
excepcional al principio general de la potestad legislativa ordinaria. Por tal
razón, las materias que pertenecen a la reserva de la LOOT deben estar
señaladas en la Constitución Política. No todas las materias sobre las
entidades territoriales están sujetas, desde el punto de vista material, a la
reserva de la LOOT. Por lo tanto, el legislador ordinario tiene plena
competencia para regular los temas no sujetos a reserva. La reserva de ley
orgánica condiciona la actividad legislativa en dos sentidos. De un lado, “No puede
permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la
Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria
desconocería el mandato (…) de la Carta, según el cual la actividad legislativa
está sujeta a las leyes orgánicas”. De otro lado, tampoco puede permitirse que
el legislador orgánico se arrogue competencia sobre una materia que no haga
parte de la reserva de ley orgánica porque se atenta contra el principio
democrático de la potestad del legislador ordinario. El legislador y el juez
constitucional deben evitar extender la reserva de ley orgánica a materias que
no fueron amparadas por la Constitución, para evitar, como lo señaló esta
Corporación, vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir el principio
democrático.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE AUTORIDADES
TERRITORIALES-Regulación legislativa ordinaria
INCOMPATIBILIDADES DEL GOBERNADOR-Término de
no inscripción para elección popular
INHABILIDADES PARA GOBERNADOR-Término de
no inscripción para Congreso y Presidencia
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DEL SERVIDOR
PUBLICO-Previsión constitucional y legal/INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES
DEL SERVIDOR PUBLICO-Sujeción de ley a la Constitución
El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de
los servidores públicos está previsto en la Constitución y la ley. El
legislador no puede modificar los límites fijados directamente por el
constituyente en cuanto existen varias razones que impiden a la ley ampliar
este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª) La Constitución
establece un sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades por tratarse
de restricciones al derecho fundamental de elegir y ser elegido; 2ª) La
sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política,
lo cual impide que el legislador consagre regulaciones que estén en contravía
de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos; 3ª) Los límites de
los derechos fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª)
Cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se
reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito
de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia.
INHABILIDADES DEL SERVIDOR PUBLICO-No ampliación por ley de término
constitucional
INHABILIDADES PARA GOBERNADOR-No
ampliación por ley de término constitucional
INHABILIDADES DEL ALCALDE-Término de
no inscripción para elección popular/INHABILIDADES DEL ALCALDE-No
ampliación por ley de término constitucional
INHABILIDADES PARA ALCALDE-Término de
no inscripción para Presidencia
INHABILIDADES PARA ALCALDE-Régimen no
diferente para Alcalde de Bogotá
INCOMPATIBILIDADES DEL SERVIDOR PUBLICO-Fecha de la
inscripción
INHABILIDADES PARA ALCALDE-Término de
no inscripción para Congreso
Referencia: expedientes D-3256 y D-3257
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617
de 2000
Actores: José Cipriano León Castañeda y
Andrés De Zubiría Samper
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., veintidos
(22) de mayo de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241-4 de la Constitución Política, y cumplidos todos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad
que presentaron los ciudadanos José Cipriano León Castañeda y Andrés De Zubiría Samper, contra la Ley 617 de 2000.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto de proceso:
"LEY 617 DE 2000
(octubre 6)
por la cual se
reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de
1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
Categorización de las entidades territoriales
Artículo 1°. Categorización presupuestal de
los departamentos. En desarrollo del artículo 302 de la Constitución
Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de
acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, establécese la siguiente categorización para los
departamentos:
Categoría especial. Todos
aquellos departamentos con población superior a dos millones (2.000.000) de
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean
superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.
Primera categoría. Todos
aquellos departamentos con población comprendida entre setecientos mil uno
(700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales igualen o superen ciento setenta mil
uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y hasta seiscientos mil
(600.000) salarios mínimos legales mensuales.
Segunda categoría. Todos
aquellos departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil
uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento
veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios
mínimos legales mensuales.
Tercera categoría. Todos
aquellos departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y
trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de
libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de
ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales.
Cuarta categoría. Todos aquellos
departamentos con población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y
cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o
inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales.
Parágrafo 1°. Los departamentos que de acuerdo con
su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero superen el
monto de ingresos corrientes de libre destinación anuales señalados en el
presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría inmediatamente
superior.
Los departamentos cuya población corresponda a una
categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales no alcancen el monto señalado en el presente artículo para la misma, se
clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre
destinación anuales.
Parágrafo 2°. Sin perjuicio de la categoría que
corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un
departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los
límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría
inmediatamente inferior.
Parágrafo 3°. Cuando un departamento descienda de
categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que
correspondan a la nueva categoría.
Parágrafo 4°. Los Gobernadores determinarán
anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre,
la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el
respectivo departamento.
Para determinar la categoría, el decreto tendrá
como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República
sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en
la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de
funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia
inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año
anterior.
La Dirección General del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la
República remitirán al gobernador las certificaciones de que trata el presente
artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año.
Si el respectivo Gobernador no expide la
certificación sobre categorización en el término señalado en el presente
parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contador General de la
Nación en el mes de noviembre.
Cuando en el primer semestre del año siguiente al
que se evalúa para la categorización, el departamento demuestre que ha enervado
las condiciones para disminuir de categoría, se calificará en la que acredite
en dicho semestre, de acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y
teniendo en cuenta la capacidad fiscal.
Parágrafo transitorio. El Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la
República, remitirán a los Gobernadores las certificaciones de que trata el
presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de
la presente ley, a efecto de que los gobernadores determinen, dentro de los
quince (15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra
clasificado el respectivo departamento. Dicho decreto de categorización deberá
ser remitido al Ministerio del Interior para su registro.
Artículo 2°. Categorización de los
distritos y municipios. El artículo 6° de la Ley 136 de 1994, quedará
así:
"Artículo 6°. Categorización de los
distritos y municipios. Los distritos y municipios se clasificarán
atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación, así:
Categoría especial. Todos
aquellos distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos
mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Primera categoría. Todos
aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno
(100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de
cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Segunda categoría. Todos
aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil
uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de
cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales.
Tercera categoría. Todos
aquellos distritos o municipios con población comprendida entre treinta mil uno
(30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de
cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales.
Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o
municipios con población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta
mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil
(30.000) salarios mínimos legales mensuales.
Quinta categoría. Todos aquellos distritos o
municipios con población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil
(20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios
mínimos legales mensuales.
Sexta categoría. Todos aquellos distritos o
municipios con población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con
ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil
(15.000) salarios mínimos legales mensuales.
Parágrafo 1°. Los distritos o municipios que de
acuerdo con su población deban clasificarse en una categoría, pero cuyos
ingresos corrientes de libre destinación anuales difieran de los señalados en
el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría
correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinación anuales.
Parágrafo 2°. Ningún municipio podrá aumentar o
descender más de dos categorías entre un año y el siguiente.
Parágrafo 3°. Sin perjuicio de la categoría que
corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un
distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores
a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría
inmediatamente inferior.
Parágrafo 4°. Cuando un municipio descienda de
categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que
correspondan a la nueva categoría.
Parágrafo 5°. Los alcaldes determinarán anualmente,
mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría
en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo
distrito o municipio.
Para determinar la categoría, el decreto tendrá
como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República
sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en
la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de
funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia
inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año
anterior.
El Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remitirán al alcalde
la certificación de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y
uno (31) de julio de cada año.
Si el respectivo Alcalde no expide la certificación
en el término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será
expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre.
Parágrafo 6°. El salario mínimo legal mensual que
servirá de base para la conversión de los ingresos, será el que corresponda al
mismo año de la vigencia de los ingresos corrientes de libre destinación
determinados en el presente artículo.
Parágrafo 7°. Los municipios de frontera con
población superior a setenta mil (70.000) habitantes, por su condición
estratégica, se clasificarán como mínimo en la cuarta categoría, en ningún caso
los gastos de funcionamiento de dichos municipios podrán superar el ciento por
ciento de sus ingresos corrientes de libre destinación.
Parágrafo 8°. Los municipios colindantes con el Distrito
Capital, con población superior a trescientos mil uno (300.001) habitantes, se
clasificarán en segunda categoría.
Parágrafo 9°. Las disposiciones contenidas en el
presente artículo serán de aplicación obligatoria a partir del año 2004.
En el período comprendido entre el año 2000 y el
año 2003, podrán seguirse aplicando las normas vigentes sobre categorización.
En este caso, cuando un municipio deba asumir una categoría determinada, pero
sus ingresos corrientes de libre destinación sean insuficientes para financiar
los gastos de funcionamiento señalados para la misma, los alcaldes podrán
solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la certificación de la
categoría que se adecue a su capacidad financiera.
La categoría certificada por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público será de obligatoria adopción.
En estos eventos, los salarios y honorarios que se
establezcan con base en la categorización deberán ajustarse para la vigencia
fiscal en que regirá la nueva categoría.
Parágrafo transitorio. "El Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la
República, remitirán a los alcaldes las certificaciones de que trata el
presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de
la presente ley, a efecto de que los alcaldes determinen, dentro de los quince
(15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra
clasificado el respectivo distrito o municipio. Dicho decreto de categorización
deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su registro".
CAPITULO II
Saneamiento fiscal de las entidades territoriales
Artículo 3°. Financiación de gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus
ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean
suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo
prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión
pública autónoma de las mismas.
Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en esta
ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos
corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por
estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.
Los ingresos corrientes son los tributarios y los
no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de
presupuesto.
En todo caso, no se podrán financiar gastos de
funcionamiento con recursos de:
a) El situado fiscal;
b) La participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión;
c) Los ingresos percibidos en favor de terceros
que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén
encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
d) Los recursos del balance, conformados por los
saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica;
e) Los recursos de cofinanciación;
f) Las regalías y compensaciones;
g) Las operaciones de crédito público, salvo las
excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia;
h) Los activos, inversiones y rentas titularizadas,
así como el producto de los procesos de titularización;
i) La sobretasa al ACPM;
j) El producto de la venta de activos fijos;
k) Otros aportes y transferencias con destinación
específica o de carácter transitorio;
l) Los rendimientos financieros producto de rentas
de destinación específica.
Parágrafo 2°. Los gastos para la financiación de
docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de
libre destinación del departamento, distrito o municipio, y que generen
obligaciones que no se extingan en una vigencia, solo podrán seguirse
financiando con ingresos corrientes de libre destinación.
Parágrafo 3°. Los gastos de funcionamiento que no
sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán
considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se
paguen.
Parágrafo 4°. Los contratos de prestación de
servicios para la realización de actividades administrativas se clasificarán
para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento.
Artículo 4°. Valor máximo de los gastos de
funcionamiento de los departamentos. Durante cada vigencia fiscal los
gastos de funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como
proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes
límites:
Categoría |
Límite |
Especial |
50% |
Primera |
55% |
Segunda |
60% |
Tercera y cuarta |
70% |
Artículo 5°. Período de transición para
ajustar los gastos de funcionamiento de los departamentos. Se
establece un período de transición a partir del año 2001, para los
departamentos cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos
en los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre
destinación, de la siguiente manera:
|
2001 |
Año 2002 |
2003 |
2004 |
CATEGORIA |
|
|
|
|
Especial |
65.0% |
60.0 |
55.0% |
50.0% |
Primera |
70.0% |
65.0% |
60.0% |
55.0% |
Segunda |
75.0% |
70.0% |
65.0% |
60.0% |
Tercera y Cuarta |
85.0% |
80.0% |
75.0% |
70.0% |
Artículo 6°. Valor máximo de los gastos de
funcionamiento de los distritos y municipios. Durante cada vigencia
fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podrán
superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los
siguientes límites:
Categoría |
Límite |
Especial |
50% |
Primera |
65% |
Segunda y tercera |
70% |
Cuarta, quinta y sexta |
80% |
Artículo 7°. Período de transición para
ajustar los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Se
establece un período de transición a partir del año 2001, para los distritos o
municipios cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos en
los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre
destinación, de la siguiente manera:
|
2001 |
Año 2002 |
2003 |
2004 |
CATEGORIA |
|
|
|
|
Especial |
61% |
57% |
54% |
50% |
Primera |
80% |
75% |
70% |
65% |
Segunda y tercera |
85.%85% |
80% |
75% |
70% |
Cuarta, quinta y sexta |
95% |
90% |
85% |
80% |
Artículo 8°. Valor máximo de los gastos de
las Asambleas y Contralorías Departamentales. A partir del año 2001,
durante cada vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de
categoría especial los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no
podrán superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneración. En las
Asambleas de los departamentos de categorías primera y segunda los gastos
diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el sesenta por
ciento (60%) del valor total de dicha remuneración. En las Asambleas de los
departamentos de categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la
remuneración de los diputados no podrán superar el veinticinco por ciento (25%)
del valor total de dicha remuneración.
Las Contralorías departamentales no podrán superar
como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación del
respectivo departamento, los límites que se indican a continuación:
Categoría |
Límite gastos contralorías |
Especial |
1.2% |
Primera |
2.0% |
Segunda |
2.5% |
Tercera y cuarta |
3.0% |
Artículo 9°. Período de transición para
ajustar los gastos de las Contralorías Departamentales. Se establece
un período de transición a partir del año 2001, para los departamentos cuyos
gastos en Contralorías superen los límites establecidos en los artículos
anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la
siguiente manera:
|
2001 |
Año 2002 |
2003 |
2004 |
CATEGORIA |
|
|
|
|
Especial |
2.2% |
1.8% |
1.5% |
1.2% |
Primera |
2.7% |
2.5% |
2.2% |
2.0% |
Segunda |
3.2% |
3.0% |
2.7% |
2.5% |
Tercera y cuarta |
3.7% |
3.5% |
3.2% |
3.0% |
Parágrafo. Las entidades descentralizadas del orden
departamental deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto dos por
ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la
respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito;
los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas
titularizados, así como el producto de los procesos de titularización.
En todo caso, durante el período de transición los
gastos de las Contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y
descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año
anterior. A partir del año 2005 los gastos de la las contralorías no podrán
crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la
República. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda Departamental, o
quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán
hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas
en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas
en el presente artículo.
Artículo 10. Valor máximo de los gastos de
los Concejos, Personerías, Contralorías Distritales y Municipales. Durante
cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el valor
correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de
sesiones autorizado en el artículo 20 de esta ley, más el uno punto cinco por
ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación.
Los gastos de personerías, contralorías distritales
y municipales, donde las hubiere, no podrán superar los siguientes límites:
PERSONERIAS |
|
|
Aportes máximos en la vigencia |
|
Porcentaje de los ingresos |
|
Corrientes de libre destinación |
CATEGORIA
Especial
1.6%
Primera
1.7%
Segunda
2.2%
Aportes
máximos en la vigencia en salarios
mínimos legales mensuales
Tercera
350 SMML
Cuarta
280 SMML
Quinta
190SMML
Sexta
150SMML
CONTRALORIAS
Límites a los gastos de las contralorías
municipales. Porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación
CATEGORIA
Especial
2.8%
Primera
2.5%
Segunda (más de 100.000
habitantes)
2.8%
Parágrafo. Los concejos municipales ubicados en
cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no
superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia
anterior podrán destinar como aportes adicionales a los honorarios de los
concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios
mínimos legales.
Artículo 11. Período de transición para ajustar
los gastos de los concejos, las personerías, las contralorías distritales y
municipales. Se establece un período de transición a partir del año
2001, para los distritos y municipios cuyos gastos en concejos, personerías y
contralorías, donde las hubiere, superen los límites establecidos en los
artículos anteriores, de forma tal que al monto máximo de gastos autorizado en
salarios mínimos en el artículo décimo se podrá sumar por período fiscal, los
siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinación de cada
entidad:
|
2001 |
Año 2002 |
2003 |
2004 |
CONCEJOS |
|
|
|
|
Especial, primera y segunda |
1.8% |
1.7% |
1.6% |
1.5% |
PERSONERIAS |
|
|
|
|
Especial |
1.9% |
1.8% |
1.7% |
1.6% |
Primera |
2.3% |
2.1% |
1.9% |
1.7% |
Segunda |
3.2% |
2.8% |
2.5% |
2.2% |
CONTRALORIAS |
|
|
|
|
Especial |
3.7% |
3.4% |
3.1% |
2.8% |
Primera |
3.2% |
3.0% |
2.8% |
2.5% |
Segunda |
3.6% |
3.3% |
3.0% |
2.8% |
(más de 100.000 habitantes |
|
|
|
|
Parágrafo. Las entidades descentralizadas del orden
distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto
cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados
por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de
crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones
y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización.
En todo caso, durante el período de transición los
gastos de las contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y
descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año
anterior. A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no podrán crecer
por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República. Para
estos propósitos, el Secretario de Hacienda distrital o municipal, o quien haga
sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el
nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los
porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el
presente artículo.
Artículo 12. Facilidades a Entidades
Territoriales. Cuando las entidades territoriales adelanten programas
de saneamiento fiscal y financiero, las rentas de destinación específica sobre
las que no recaigan compromisos adquiridos de las entidades territoriales se
aplicarán para dichos programas quedando suspendida la destinación de los
recursos, establecida en la ley, ordenanzas y acuerdos, con excepción de las
determinadas en la Constitución Política, la Ley 60 de 1993 y las demás normas
que modifiquen o adicionen, hasta tanto queden saneadas sus finanzas.
En desarrollo de programas de saneamiento fiscal y
financiero las entidades territoriales podrán entregar bienes a título de
dación en pago, en condiciones de mercado.
Artículo 13. Ajuste de los
presupuestos. Si durante la vigencia fiscal, el recaudo efectivo de
ingresos corrientes de libre destinación resulta inferior a la programación en
que se fundamentó el presupuesto de rentas del departamento, distrito o
municipio, los recortes, aplazamientos o supresiones que deba hacer el
Ejecutivo afectarán proporcionalmente a todas las secciones que conforman el
presupuesto anual, de manera que en la ejecución efectiva del gasto de la
respectiva vigencia se respeten los límites establecidos en la presente ley.
Artículo 14. Prohibición de transferencias
y liquidación de empresas ineficientes. Prohíbese
al sector central departamental, distrital o municipal efectuar transferencias
a las empresas de licores, a las loterías, a las Empresas Prestadoras de
Servicios de Salud y a las instituciones de naturaleza financiera de propiedad
de las entidades territoriales o con participación mayoritaria de ellas,
distintas de las ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución
de ellas y efectuar aportes o créditos, directos o indirectos bajo cualquier
modalidad.
Cuando una Empresa Industrial y Comercial del
Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere el presente
artículo genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno
derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación
estatal en ella, en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o
créditos necesarios para la liquidación.
CAPITULO III
Creación de municipios y racionalización de los
fiscos municipales
Artículo 15. Modifícase
el artículo 8° de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
"Artículo 8°. Requisitos. Para que una
porción del territorio de un departamento pueda ser erigida en municipio se
necesita que concurran las siguientes condiciones:
1. Que el área del municipio propuesto tenga
identidad, atendidas las características naturales, sociales, económicas y
culturales.
2. Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000)
habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se pretende segregar
no disminuya su población por debajo de este límite señalado, según
certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane.
3. Que el Municipio propuesto garantice, por lo
menos, ingresos corrientes de libre destinación anuales equivalentes a cinco
mil (5.000) salarios mínimos mensuales vigentes, durante un período no inferior
a cuatro (4) años.
4. Previamente a la presentación del proyecto de
ordenanza por la cual se cree un municipio el órgano departamental de
planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por el Departamento
Nacional de Planeación debe elaborar el respectivo estudio, sobre la
conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva
entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y
su identificación como área de desarrollo. Con base en dicho estudio, el órgano
departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la viabilidad de crear
o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida
para el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el nuevo.
En ningún caso podrá crearse un municipio que
sustraiga más de la tercera parte del territorio del municipio o municipios de
los cuales se segrega. De forma previa a la sanción de la ordenanza de creación
del municipio, el Tribunal Contencioso Administrativo ejercerá control
automático previo sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se
encontrare ajustado a la ley no podrá sancionarse.
Parágrafo 1°. El respectivo proyecto de ordenanza
podrá ser presentado a iniciativa del Gobernador, de los miembros de la
Asamblea Departamental o por iniciativa popular, de conformidad con la ley. Sin
embargo, el Gobernador estará obligado a presentarlo cuando por medio de
consulta popular así lo decida la mayoría de los ciudadanos residentes en el
respectivo territorio.
Cuando no hubiere precedido la consulta popular a
la ordenanza que apruebe la creación de un nuevo municipio, una vez ésta se
expida será sometida a referéndum en el que participen los ciudadanos del
respectivo territorio. El referéndum deberá realizarse en un plazo máximo de
(6) seis meses, contados a partir de la fecha de sanción de la ordenanza. Si el
proyecto de ordenanza fuere negado, se archivará y una nueva iniciativa en el
mismo sentido sólo podrá presentarse tres (3) años después.
Parágrafo 2°. Se podrán crear municipios sin el
lleno del requisito poblacional exigido en el numeral segundo del presente
artículo cuando, de conformidad con la certificación del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, el municipio que se vaya a crear garantice ingresos
corrientes de libre destinación superiores a ocho mil (8.000) salarios mínimos
mensuales vigentes.
Parágrafo 3°. El Ministerio del Interior llevará un
registro sobre los municipios que se creen. Para tal efecto, el Gobernador del
respectivo departamento, una vez sea surtido el trámite de creación de un
municipio, remitirá copia de la ordenanza y sus anexos a la Dirección General
Unidad Administrativa Especial para el Desarrollo Institucional de los Entes
Territoriales del Ministerio del Interior."
Artículo 16. Modifícase
el artículo 9° de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2° de la Ley
177 de 1994, el cual quedará así:
"Artículo 9°. Excepción. Sin el lleno
de los requisitos establecidos en el artículo anterior, las asambleas
departamentales podrán crear municipios cuando, previo a la presentación de la
ordenanza, el Presidente de la República considere su creación por razones de
defensa nacional.
También podrán las Asambleas Departamentales elevar
a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos
creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en
las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio,
previo visto bueno del Presidente de la República.
Los concejales de los municipios así creados no
percibirán honorarios por su asistencia a las sesiones."
Artículo 17. Adiciónase
el artículo 15 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
"Artículo 15. Anexos. El proyecto
de ordenanza para la creación de un municipio se presentará acompañado de una
exposición de motivos que incluirá como anexos los estudios, certificaciones,
el concepto expedido por la Oficina de Planeación Departamental, el mapa
preliminar del territorio del municipio que se pretende crear y los demás
documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos establecidos en la
ley".
Artículo 18. Contratos entre entidades
territoriales. Sin perjuicio de las reglas vigentes sobre asociación de
municipios y distritos, estos podrán contratar entre sí, con los departamentos,
la Nación, o con las entidades descentralizadas de estas categorías, la prestación
de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de
funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte más eficiente e
implique menor costo.
Artículo 19. Viabilidad financiera de los
municipios y distritos. El artículo 20 de la Ley 136 de 1994 quedará
así:
"Artículo 20. Viabilidad financiera de los
municipios y distritos. Incumplidos los límites establecidos en los
artículos 6° y 10 de la presente ley, el municipio o distrito respectivo
adelantará, durante una vigencia fiscal, un programa de saneamiento tendiente a
obtener, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa
deberá definir metas precisas de desempeño, pudiendo contemplar la contratación
a que se refiere el artículo anterior o el esquema de asociación de municipios
o distritos de que tratan los artículos 148 y siguientes de la Ley 136 de 1994,
entre otros instrumentos.
Si al término del programa de saneamiento el
municipio o distrito no ha logrado cumplir con los límites establecidos en la
presente ley, la Oficina de Planeación Departamental o el organismo que haga
sus veces, someterá a consideración del Gobernador y de la Asamblea un informe
sobre la situación financiera del municipio o distrito, a fin de que esta
última, ordene la adopción de un nuevo plan de ajuste que contemple, entre
otros instrumentos, la contratación a que se refiere el artículo anterior y la
asociación con otros municipios o distritos para la prestación de los servicios
a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de sus funciones
administrativas.
Transcurrido el término que señale la asamblea
departamental para la realización del plan de ajuste, el cual no podrá superar
las dos vigencias fiscales consecutivas, y siempre que el municipio o distrito
no haya logrado alcanzar los límites de gasto establecidos en la presente ley,
la asamblea departamental, a iniciativa del Gobernador, determinará la fusión
del respectivo municipio o distrito.
Al decidir la fusión la respectiva ordenanza
expresará claramente a qué distrito, municipio o municipios limítrofes se
agrega el territorio de la entidad que se fusiona, así como la distribución de
los activos, pasivos y contingencias de dichos municipios o distritos, teniendo
en cuenta, entre otros aspectos, la forma en que se distribuye a la población,
la ubicación y destinación de los activos y el origen de los pasivos.
En el caso en que se decrete la fusión del
municipio o distrito, los recursos de la participación municipal en los
ingresos corrientes de la Nación pendientes por girar, deberán ser asignados al
distrito, municipio o municipios a los cuales se agrega el territorio, en
proporción a la población que absorbe cada uno.
Las oficinas de Planeación departamental
presentarán a consideración de la respectiva asamblea el primer día de sesiones
ordinarias, un informe que cobije a la totalidad de los distritos y municipios
del departamento y a partir del cual se evalúe la pertinencia de adoptar las
medidas a que se refiere el presente artículo."
Artículo 20. Honorarios de los concejales
municipales y distritales. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994,
quedará así:
"Artículo 66. Causación de
honorarios. Los honorarios por cada sesión a que asistan los
concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del
salario diario que corresponde al respectivo alcalde.
En los municipios de categoría especial, primera y
segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones
ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán pagar
honorarios por prórrogas a los períodos ordinarios.
En los municipios de categorías tercera a sexta se
podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce
(12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras
sesiones extraordinarias o por las prórrogas.
A partir del año 2007, en los municipios de
categoría tercera se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones
ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios
de categoría cuarta se podrán pagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones
ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios
de categorías quinta y sexta se podrán pagar anualmente hasta cuarenta y ocho
(48) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No
se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las
prórrogas.
Cuando el monto máximo de ingresos corrientes de
libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo, sea
inferior al monto que de acuerdo con el presente artículo y la categoría del
respectivo municipio se requeriría para pagar los honorarios de los concejales,
éstos deberán reducirse proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta
que el monto a pagar por ese concepto sume como máximo el límite autorizado en
el artículo décimo de la presente ley.
Parágrafo. Los honorarios son incompatibles con
cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio,
excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las
demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992".
Artículo 21. Creación y supresión de
Contralorías distritales y municipales. El artículo 156 de la Ley 136
de 1994, quedará así:
"Artículo 156. Creación y supresión de
Contralorías distritales y municipales. Unicamente los
municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera y aquellos
de segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán
crear y organizar sus propias Contralorías.
Las contralorías de los municipios y distritos a
que se refiere el inciso anterior deberán suprimirse cuando se establezca la
incapacidad económica del municipio o distrito para financiar los gastos de
funcionamiento del órgano de control fiscal, refrendada
por la Contaduría General de la Nación.
Parágrafo. En los municipios o distritos en los
cuales no haya Contraloría municipal, la vigilancia de la gestión fiscal
corresponderá a la respectiva Contraloría departamental. En estos casos no
podrá cobrarse cuota de fiscalización u otra modalidad de imposición similar a
los municipios o distritos.
Parágrafo transitorio. El 31 de diciembre del año
2000 las Contralorías que funcionan en los municipios o distritos de categoría
2ª, distintas a las autorizadas en el presente artículo 3ª, 4ª, 5ª y 6ª
quedarán suprimidas.
Vencido el término señalado en el presente
parágrafo, no podrá ordenarse gasto alguno para financiar el funcionamiento de
las contralorías de estos municipios o distritos, salvo los necesarios para su
liquidación".
Artículo 22. Salario de contralores y
personeros municipales o distritales. El artículo 159 de la Ley 136 de
1994, quedará así:
"Artículo 159. El
monto de los salarios asignados a los Contralores y Personeros de los
municipios y distritos, en ningún caso podrá superar el ciento por ciento
(100%) del salario del alcalde."
Artículo 23. Pagos a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales. Los miembros de las Juntas Administradoras Locales no
serán remunerados, ni podrán recibir directa o indirectamente pago o
contraprestación alguna con cargo al Tesoro público del respectivo municipio.
Artículo 24. Atribuciones del personero
como veedor del Tesoro. En los municipios donde no exista Contraloría
municipal, el personero ejercerá las funciones de veedor del tesoro público.
Para tal efecto tendrá las siguientes atribuciones:
1. Velar por el cumplimiento de los principios
rectores de la contratación administrativa establecidos en la ley, tales como:
transparencia, economía, responsabilidad, ecuación contractual y selección
objetiva.
2. Velar por el cumplimiento de los objetivos del
Control Interno establecidos en la ley, tales como: igualdad, moralidad,
eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de
costos ambientales.
3. Realizar las visitas, inspecciones y actuaciones
que estime oportunas en todas las dependencias de la administración municipal
para el cabal cumplimiento de sus atribuciones en materia de tesoro público
municipal.
4. Evaluar permanentemente la ejecución de las
obras públicas que se adelanten en el respectivo municipio.
5. Exigir informes sobre su gestión a los
servidores públicos municipales y a cualquier persona pública o privada que
administre fondos o bienes del respectivo municipio.
6. Coordinar la conformación democrática a
solicitud de personas interesadas o designar de oficio, comisiones de veeduría
ciudadana que velen por el uso adecuado de los recursos públicos que se
gasten o inviertan en la respectiva jurisdicción.
7. Solicitar la intervención de las cuentas de la
respectiva entidad territorial por parte de la Contraloría General de la Nación
o de la Contraloría departamental, cuando lo considere necesario.
8. Tomar las medidas necesarias, de oficio o a
petición de un número plural de personas o de veedurías ciudadanas, para evitar
la utilización indebida de recursos públicos con fines proselitistas.
9. Promover y certificar la publicación de los
acuerdos del respectivo concejo municipal, de acuerdo con la ley.
10. Procurar la celebración de los cabildos
abiertos reglamentados por la ley. En ellos presentará los informes sobre el
ejercicio de sus atribuciones como veedor del Tesoro Público.
CAPITULO IV
Racionalización de los fiscos departamentales
Artículo 25. Asociación de los
departamentos. Los departamentos podrán contratar con otro u otros
departamentos o con la Nación, la prestación de los servicios a su cargo, la
ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal
que su atención resulte más eficiente e implique menor costo. Con el mismo
propósito, los departamentos podrán asociarse para la prestación de todos o
algunos de los servicios a su cargo.
Artículo 26. Viabilidad financiera de los departamentos. Incumplidos
los límites establecidos en los artículos 4° y 8° de la presente ley durante
una vigencia, el departamento respectivo adelantará un programa de saneamiento
fiscal tendiente a lograr, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados.
Dicho programa deberá definir metas precisas de desempeño y contemplar una o
varias de las alternativas previstas en el artículo anterior. Cuando un
departamento se encuentre en la situación prevista en el presente artículo la
remuneración de los diputados no podrá ser superior a la de los diputados de un
departamento de categoría cuatro.
A partir del año 2001, el Congreso de la República,
a iniciativa del Presidente de la República, procederá a evaluar la viabilidad
financiera de aquellos departamentos que en la vigencia fiscal precedente hayan
registrado gastos de funcionamiento superiores a los autorizados en la presente
ley. Para el efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público identificará
los departamentos que se hallen en la situación descrita, sobre la base de la
valoración presupuestal y financiera que realice anualmente.
Artículo 27. Salario de los Contralores
Departamentales. El monto de los salarios asignados a los Contralores
departamentales en ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%) del
salario del gobernador.
Artículo 28. Remuneración de los Diputados. La
remuneración de los diputados de las Asambleas Departamentales por mes de
sesiones corresponderá a la siguiente tabla a partir del 2001:
Categoría de departamentos |
Remuneración de diputados |
Especial |
30 SMLM |
Primera |
26 SMLM |
Segunda |
25 SMLM |
Tercera y cuarta |
18 SMLM |
Artículo 29. Sesiones de las Asambleas. El
artículo 1° de la Ley 56 de 1993, quedará así:
"Artículo 1°. Sesiones de las
Asambleas. Las asambleas sesionarán durante seis (6) meses en forma
ordinaria, así:
El primer período será, en el primer año de
sesiones, del 2 de enero posterior a su elección al último del mes de febrero
de respectivo año.
El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer
período el comprendido entre el 1° de marzo y el 30 de abril.
El segundo período será del primero de junio al 30
de julio, y el tercer período, será del 1° de octubre al 30 de noviembre.
Podrán sesionar igualmente durante un mes al año de
forma extraordinaria, que se remunerará proporcionalmente al salario fijado.
Parágrafo 1°. La remuneración de los diputados es
incompatible con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto
con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las
excepciones establecidas en la Ley 4ª de 1992.
Parágrafo 2°. Los Diputados estarán amparados por
el régimen de seguridad social previsto en la Ley 100
de 1993 y sus disposiciones complementarias. En todo caso se les garantizará
aseguramiento para salud y pensiones. El Gobierno Nacional reglamentará la
materia".
CAPITULO V
Reglas para la transparencia de la gestión
departamental, municipal y distrital
Artículo 30. De las inhabilidades de los
Gobernadores. No podrá ser inscrito como candidato, elegido o
designado como Gobernador:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por
sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos
políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir
de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de
funciones públicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando
los colombianos por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a
la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o
autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo
departamento, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o
municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos
de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el
respectivo departamento.
4. Quien dentro del año anterior a la elección haya
intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel
departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de
cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos
deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien
dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo departamento.
5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión
permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de
afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores
a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o
militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso
hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas
o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el
respectivo departamento.
6. Quien haya desempeñado el cargo de contralor
departamental o procurador delegado en el respectivo departamento durante un
período de doce (12) meses antes de la elección de gobernador.
7. Quien haya desempeñado los cargos a que se
refiere el artículo 197 de la Constitución Nacional.
Artículo 31. De las incompatibilidades de
los Gobernadores. Los Gobernadores, así como quienes sean designados
en su reemplazo no podrán:
1. Celebrar en su interés particular por sí o por
interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno con el
respectivo departamento, con sus entidades públicas o privadas que manejen o
administren recursos públicos provenientes del mismo.
2. Tomar parte en las actividades de los partidos o
movimientos políticos, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al
sufragio.
3. Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio
de sus funciones, en la celebración de contratos con la administración pública.
4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en
procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga
interés el departamento o sus entidades descentralizadas.
5. Ser apoderado o gestor ante entidades o
autoridades administrativas o jurisdiccionales del respectivo departamento, o
que administren tributos, tasas o contribuciones del mismo.
6. Desempeñar simultáneamente otro cargo o empleo
público o privado.
7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo o
corporación de elección popular durante el período para el cual fue elegido.
Artículo 32. Duración de las
incompatibilidades de los gobernadores. Las incompatibilidades de los
gobernadores a que se refieren los numerales 1 y 4 tendrán vigencia durante el
período constitucional y hasta por doce (12) meses después del vencimiento del
mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso de la incompatibilidad a
que se refiere el numeral 7 tal término será de veinticuatro (24) meses en la
respectiva circunscripción.
Quien fuere designado como Gobernador, quedará
sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión.
Parágrafo. Para estos efectos, la circunscripción
nacional, coincide con cada una de las circunscripciones territoriales.
Artículo 33. De las inhabilidades de los diputados.
No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado:
1. Quien haya sido condenado por sentencia
judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o
culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la
vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de
funciones públicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando
los colombianos por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a
la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o
autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo
departamento, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o
municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos
de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el
respectivo departamento.
4. Quien dentro del año anterior a la elección haya
intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel
departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de
cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos
deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien
dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo departamento.
5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión
permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de
afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses
anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del
mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado
en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por
matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo
partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones
públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.
Artículo 34. De las incompatibilidades de
los diputados. Los diputados no podrán:
1. Aceptar o desempeñar cargo como empleado
oficial; ni vincularse como contratista con el respectivo departamento.
2. Intervenir en la gestión de negocios o ser
apoderado ante entidades del respectivo departamento o ante las personas que
administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por
interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones de que trata el
artículo siguiente.
3. Ser miembro de juntas o consejos directivos del
sector central o descentralizado de cualquier nivel del respectivo
departamento, o de instituciones que administren tributos, tasas o
contribuciones procedentes del mismo.
4. Celebrar contratos o realizar gestiones con
quienes administren, manejen, o inviertan fondos públicos procedentes del
respectivo departamento, o sean contratistas del mismo, o reciban donaciones de
éste.
5. Ser representante legal, miembro de juntas o
consejos directivos, auditor o revisor fiscal, empleado o contratista de
empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en
el respectivo departamento.
Parágrafo. El funcionario público departamental que
nombre a un diputado para un empleo o cargo público o celebre con él un
contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de terceros, en
contravención a lo dispuesto en el presente artículo, incurrirá en causal de
mala conducta.
Artículo 35. Excepciones. Lo dispuesto
en los artículos anteriores no obsta para que los diputados puedan,
directamente o por medio de apoderado, actuar en los siguientes asuntos:
1. En las diligencias o actuaciones administrativas
y jurisdiccionales en las cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge,
sus padres o sus hijos tengan interés.
2. Formular reclamos por el cobro de impuestos,
contribuciones, tasas y de multas que graven a las mismas personas.
3. Usar los bienes y servicios que las entidades
oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones
comunes a todos los que lo soliciten.
4. Ser apoderados o defensores en los procesos que
se ventilen ante la rama jurisdiccional del poder público. Sin embargo, los
diputados durante su período constitucional no podrán ser apoderados ni peritos
en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses
fiscales o económicos del respectivo departamento, los establecimientos
públicos, las empresas comerciales e industriales del orden departamental y las
sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del
cincuenta por ciento (50%) del capital.
Artículo 36. Duración. Las
incompatibilidades de los diputados tendrán vigencia durante el período
constitucional para el cual fueron elegidos. En caso de renuncia se mantendrán
durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare
para el vencimiento del periodo fuere superior.
Quien fuere llamado a ocupar el cargo de diputado,
quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su
posesión.
Artículo 37. Inhabilidades para ser
alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo 95. Inhabilidades para ser alcalde. No
podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o
distrital:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por
sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos
políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir
de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de
funciones públicas.
2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a
la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o
autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo
municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o
municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de
recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo municipio.
3. Quien dentro del año anterior a la elección haya
intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel
municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier
nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse
o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien dentro del año
anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo municipio.
4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión
permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero
de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses
anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del
mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos,
tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el
respectivo municipio.
5. Haber desempeñado el cargo de contralor o
personero del respectivo municipio en un periodo de doce (12) meses antes de la
fecha de la elección."
Artículo 38. Incompatibilidades
de los Alcaldes. Los alcaldes, así como los que los reemplacen
en el ejercicio del cargo no podrán:
1. Celebrar en su interés particular por sí o por
interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno con el
respectivo municipio, con sus entidades públicas o privadas que manejen o
administren recursos públicos provenientes del mismo.
2. Tomar parte en las actividades de los partidos
sin perjuicio de ejercer el derecho al sufragio.
3. Intervenir en cualquier forma, fuera del
ejercicio de sus funciones, en la celebración de contratos con la
administración pública.
4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en
procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga
interés el municipio, distrito, o sus entidades descentralizadas.
5. Ser apoderado o gestor ante entidades o
autoridades administrativas o jurisdiccionales, o que administren tributos.
6. Desempeñar simultáneamente otro cargo o empleo
público o privado.
7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo de
elección popular durante el período para el cual fue elegido.
Parágrafo. Lo dispuesto en el presente artículo se
entiende sin perjuicio de las excepciones a las incompatibilidades de que
tratan los literales a, b, c, y d. del artículo 46 de la Ley 136 de 1994.
Artículo 39. Duración de las
incompatibilidades del alcalde municipal distrital. Las incompatibilidades
de los alcaldes municipales y distritales a que se refieren los numerales 1 y
4, tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta doce (12) meses
después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso
de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal término será de
veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.
El mismo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades regirá para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, D.C.
Parágrafo. Para estos efectos la circunscripción
nacional, coincide con cada una de las circunscripciones territoriales.
Artículo 40. De las inhabilidades de los
Concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo 43. Inhabilidades:
No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:
1. Quien haya sido condenado por sentencia
judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o
culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la
vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de
funciones públicas.
2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a
la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad
política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o
distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o
municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos
de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el
respectivo municipio o distrito.
3. Quien dentro del año anterior a la elección haya
intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel
municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas
de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos
deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo,
quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado
en el respectivo municipio o distrito.
4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión
permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de
afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses
anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes
dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado
en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre sí
por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido
o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que
deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha."
Artículo 41. De las incompatibilidades de
los concejales. Adiciónase el artículo 45 de la
Ley 136 de 1994, con los siguientes numerales:
"5°. Ser representantes legales, miembros de
juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o
contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de
seguridad social en el respectivo municipio."
Artículo 42. Excepción a las
incompatibilidades. El artículo 46 de la Ley 136 de 1994 tendrá un literal
c) del siguiente tenor:
"c) Usar los bienes y servicios que las
entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones
comunes a todos los que lo soliciten."
Artículo 43. Duración de las
incompatibilidades. El artículo 47 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo 47. Duración
de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales
municipales y distritales, tendrán vigencia hasta la terminación del período
constitucional respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis
(6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el
vencimiento del período fuere superior.
Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal,
quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su
posesión."
Artículo 44. De las incompatibilidades de los
miembros de las juntas administradoras locales. Adiciónase
el artículo 126 de la Ley 136 de 1994, así:
8. "Ser representantes legales, miembros de
juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o
contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de
seguridad social en el respectivo municipio o distrito."
Artículo 45. Excepciones a las
incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales.
Modificase y adiciónase el artículo 128 de la Ley 136
de 1994, así:
El literal c) del artículo 128 de la Ley 136 de
1994 quedará así:
"c) Usar los bienes y servicios que las
entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones
comunes a todos los que lo soliciten."
Artículo 46. Duración de las
incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales.
El artículo 127 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo 127. Duración de las incompatibilidades. Las
incompatibilidades de los miembros de juntas administradoras locales
municipales y distritales tendrán vigencia hasta la terminación del período
constitucional respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis
(6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el
vencimiento del período fuere superior.
Quien fuere llamado a ocupar el cargo de miembro de
junta administradora local, quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión."
Artículo 47. Excepción al régimen de
incompatibilidades. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades
establecido en el presente capítulo el ejercicio de la cátedra.
Artículo 48. Pérdida de investidura de
diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas
administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y
distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su
investidura:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades
o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se
trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de
condiciones a las de la ciudadanía en general.
2. Por la inasistencia en un mismo período de
sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten
proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los
tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos,
según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
4. Por indebida destinación de dineros públicos.
5. Por tráfico de influencias debidamente
comprobado.
6. Por las demás causales expresamente previstas en
la ley.
Parágrafo 1°. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación
cuando medie fuerza mayor.
Parágrafo 2°. La pérdida de la investidura será
decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en
el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del
debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles,
contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva
de la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier ciudadano.
La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado
que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días.
Artículo 49. Prohibiciones relativas a
cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados,
alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales; y
miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales. Los
gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales
municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales
municipales y distritales no podrán nombrar, ser miembros de juntas o concejos
directivos de entidades de sector central o descentralizado del correspondiente
departamento, distrito o municipio ni miembro de juntas directivas,
representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las
entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social
en el respectivo departamento o municipio.
Los cónyuges o compañeros permanentes de los
gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales
municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales
municipales y distritales y sus parientes dentro del segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrán ser designados
funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus
entidades descentralizadas.
Los cónyuges o compañeros permanentes de los
gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales
municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales
municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser miembros de
juntas o consejos directivos de entidades de los sectores central o
descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni
miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales,
auditores o administradores de entidades prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento, distrito o
municipio; ni contratistas de ninguna de las entidades mencionadas en este
inciso directa o indirectamente.
Parágrafo 1°. Se exceptúan de lo previsto en este
artículo, los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes
sobre carrera administrativa.
Parágrafo 2°. Las prohibiciones para el
nombramiento, elección o designación de servidores públicos y trabajadores
previstas en este artículo también se aplicarán en relación con la vinculación
de personal a través de contratos de prestación de servicios.
Artículo 50. Prohibición para el manejo de
cupos presupuestales. Prohíbese a los diputados,
concejales y miembros de juntas administradoras locales municipales y
distritales, intervenir en beneficio propio o de su partido o grupo político,
en la asignación de cupos presupuestales o en el manejo, dirección o
utilización de recursos del presupuesto, sin perjuicio de la iniciativa en
materia de gasto que se ejercerá únicamente con ocasión del debate al
respectivo plan de desarrollo y del debate de la ordenanza o acuerdo anual de
presupuesto, en la forma que establecen las Leyes Orgánicas del Plan y del
Presupuesto.
Artículo 51. Extensión de las
incompatibilidades de los contralores y personeros. Las incompatibilidades
de los contralores departamentales, distritales y municipales y de los
personeros distritales y municipales tendrán vigencia durante el período para
el cual fueron elegidos y hasta doce (12) meses posteriores al vencimiento del
período respectivo o la aceptación de la renuncia.
CAPITULO VI
Régimen para Santa Fe de Bogotá Distrito Capital
Artículo 52. Financiación de gastos de
funcionamiento de Santa Fe de Bogotá D.C. Los gastos de funcionamiento
de Santa Fe de Bogotá D.C. deben financiarse con sus ingresos corrientes de
libre destinación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y
financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma del distrito.
En consecuencia, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos
de:
a) El situado fiscal;
b) La participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión;
c) Los ingresos percibidos en favor de terceros
que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales estén
encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
d) Los recursos del balance, conformados por los
saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica;
e) Los recursos de cofinanciación;
f) Las regalías y compensaciones;
g) El crédito interno o externo;
h) Los activos, inversiones y rentas titularizados,
así como el producto de los procesos de titularización;
i) La sobretasa al ACPM;
j) El producto de la venta de activos fijos;
k) Otros aportes y transferencias con destinación
específica o de carácter transitorio;
l) Los rendimientos financieros producto de rentas
de destinación específica.
Parágrafo 1°. Los gastos para la financiación de
docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de
libre destinación del distrito y que generen obligaciones que no se extingan en
una vigencia, sólo podrán seguirse financiando con ingresos corrientes de libre
destinación.
Parágrafo 2°. Los gastos de funcionamiento que no
sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán
considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se
paguen.
Parágrafo 3°. Los contratos de prestación de servicios
para la realización de actividades de carácter administrativo se clasificarán
para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento,
independientemente del origen de los recursos con los cuales se financien.
Artículo 53. Valor máximo de los gastos de
funcionamiento de Santa Fe de Bogotá,
D. C. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento de
Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, incluida la personería, no podrán superar
el cincuenta por ciento (50%) como proporción de sus ingresos corrientes de
libre destinación.
Parágrafo. Se establece un período de transición a
partir del año 2001 para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital con el fin de dar
aplicación a la presente ley así:
|
Año |
|||||
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
|
Santa Fe de Bogotá, D.C. |
58% |
55% |
52% |
50% |
|
|
Artículo 54. Valor máximo de los gastos del
Concejo y la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, D. C.Durante cada vigencia fiscal, la
sumatoria de los gastos del Concejo y la Contraloría de Santa Fe de Bogotá no
superará el monto de gastos en salarios mínimos legales vigentes, más un
porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación según la
siguiente tabla:
|
Límite en salarios mínimos legales mensuales |
Porcentaje de los ingresos corrientes de libre
destinación |
Concejo Contraloría |
3.640 SMLM 3.640 SMLM |
2.0% 3.0% |
Artículo 55. Período de transición para
ajustar los gastos del Concejo y la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, D.C. Se
establece un período de transición a partir del año 2001, para que Santa Fe de
Bogotá, D. C., ajuste los gastos del Concejo y la Contraloría, de forma tal que
al monto máximo de gastos autorizados en salarios mínimos en el artículo
anterior, se podrá sumar por período fiscal, los siguientes porcentajes de los
ingresos corrientes de libre destinación:
|
2001 |
Año 2002 |
2003 |
2004 |
Concejo Contraloría |
2.3% 3.8% |
2,2% 3.5% |
2.1% 3.3% |
2.0% 3.0% |
Artículo 56. Prohibición de transferencias
y liquidación de empresas ineficientes. Prohíbese
al sector central del Distrito Capital efectuar transferencias a las loterías,
las empresas prestadoras del servicio de salud y las instituciones de
naturaleza financiera de propiedad del Distrito, si las tuviere o llegase a
tener, o con participación mayoritaria en ellas, distintas de las ordenadas por
la ley o de las necesarias para la constitución de ellas y efectuar aportes o
créditos directos o indirectos bajo cualquier modalidad.
Cuando una Empresa Industrial y Comercial del
Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere el presente
artículo genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno
derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación
estatal en ella, en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o
créditos para la liquidación.
Artículo 57. Salario del Contralor y el
Personero de Santa Fe de Bogotá D. C. El monto de los salarios
asignados al Contralor y al Personero de Santa Fe de Bogotá, D. C. en ningún
caso podrá superar el cien por ciento (100%) del salario del alcalde.
Artículo 58. Honorarios y Seguros de
concejales. A los concejales se les reconocerán honorarios por su
asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que
tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que
concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración mensual del alcalde
mayor dividida por veinte (20).
En todo caso el monto de los honorarios mensuales
de los concejales no excederán la remuneración mensual
del alcalde mayor.
También tendrán derecho, durante el período para el
cual fueron elegidos, a un seguro de vida equivalente a trescientos (300)
salarios mínimos mensuales legales y a un seguro de salud. El alcalde
contratará con una compañía autorizada los seguros correspondientes.
Cuando ocurran faltas absolutas, quienes llenen las
vacantes correspondientes tendrán derecho a los beneficios a que se refiere
este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período
respectivo.
El pago de los honorarios y de las primas de los
seguros aquí previstos estará a cargo del Fondo Rotatorio del Concejo.
Artículo 59. Honorarios y Seguros de
ediles. A los ediles se les reconocerán honorarios por su asistencia a
sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en
días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que concurran, sus
honorarios serán iguales a la remuneración del alcalde local, dividida por
veinte (20). Los ediles tendrán derecho a los mismos seguros reconocidos por esta
ley a los concejales.
En ningún caso los honorarios mensuales de los
ediles podrán exceder la remuneración mensual del alcalde local.
El pago de los honorarios y de las primas de
seguros ordenados estarán a cargo del respectivo fondo
de desarrollo local.
Artículo 60. Inhabilidades,
incompatibilidades y prohibiciones para el Alcalde Mayor, los concejales, los
ediles, el contralor y el personero de Santa Fe de Bogotá Distrito Capital. Las
disposiciones en materia de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones
para ser elegido a cargo o corporación de elección popular para el nivel
municipal y distrital contenidas en el Capítulo Quinto de la presente ley,
rigen para Santa Fe Bogotá Distrito Capital.
CAPITULO VII
Alivios a la Deuda Territorial
Artículo 61. Requisitos para Otorgar las
Garantías. La Nación otorgará garantías a las obligaciones contraídas
por las entidades territoriales con entidades financieras vigiladas por la
Superintendencia Bancaria, cuando se cumplan todos los siguientes requisitos:
a) Que las entidades territoriales cuyas deudas se
garanticen, requieran de un programa de ajuste fiscal;
b) Que las entidades territoriales cuyas deudas se
garanticen, se comprometan a realizar dicho ajuste fiscal, en los términos
establecidos en los artículos 5, 7, 8, 9, 11, 53 y 55 de esta ley, y no
dispongan de recursos propios suficientes para efectuarlo;
c) Que las entidades territoriales tengan deudas
que deban ser reestructuradas para recuperar su capacidad de pago;
d) Que las entidades financieras se comprometan a
otorgar nuevos créditos para financiar los programas de ajuste fiscal antes
mencionados.
e) Que las obligaciones contraídas con las
entidades financieras se reestructuren en condiciones de plazo y costo que
permitan su adecuada atención y el restablecimiento de su capacidad de pago;
f) Que se constituya una fiducia de administración
y pago de todos los recursos que se destinarán al pago del endeudamiento que se
garantice. En dicha fiducia, se incluirá la administración de los recursos y el
pago de la deuda reestructurada y garantizada, junto con sus garantías y
fuentes de pago. En el acuerdo, las partes podrán convenir la contratación
directa de la fiducia a que se refiere este literal;
g) Que los acuerdos de ajuste fiscal se suscriban
antes del 30 de junio del 2001.
Parágrafo. Los créditos para ajuste fiscal a los
cuales se refiere la presente ley, se destinarán a pagar las indemnizaciones,
obligaciones, liquidaciones de contratos de prestación de servicios personales
y pasivos del personal que sea necesario desvincular en el proceso de
reestructuración de la entidad territorial.
Artículo 62. Garantía créditos de ajuste
fiscal. La garantía de la Nación será hasta del cien por ciento (100%)
de los nuevos créditos destinados al ajuste fiscal, cuando se contraten dentro
de los plazos establecidos por la presenta ley y cuenten con la previa
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Artículo 63. Garantía otros créditos. La
deuda vigente a 31 de diciembre de 1999 que sea objeto de reestructuración por
parte de las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria,
será garantizada hasta por el porcentaje que en cada acuerdo de
reestructuración se convenga de conformidad con la ampliación de plazos y reducción
de costo contemplados en el mismo, sin que en ningún caso dicha garantía exceda
del cuarenta por ciento (40%).
Artículo 64. Autorizaciones. El
otorgamiento de la garantía de la Nación de que tratan los dos artículos
anteriores, sólo requerirá de la autorización del Ministro de Hacienda y
Crédito Público y no afectará los cupos de garantías autorizados por otras
leyes.
Artículo 65. Fondo de Contingencias. Créase
en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un Fondo de Contingencias como
una cuenta sin personería jurídica, para atender los pagos que por concepto de
la garantía tuviere que efectuar la Nación, en cumplimiento de la presente ley.
El
Fondo se alimentará con recursos provenientes del
Presupuesto General de la Nación. Los recursos del Fondo atenderán los pagos
solicitados por la fiducia, correspondientes al porcentaje garantizado por la
Nación de la diferencia resultante entre el monto que ha debido pagar la
entidad territorial de conformidad con lo previsto en los acuerdos de reestructuración
y el valor efectivamente recaudado por la fiducia con este propósito.
En el evento en que la Nación honre la garantía,
ésta se subrogará en los derechos de la entidad financiera frente a la deuda de
la entidad territorial hasta por el porcentaje correspondiente al pago
efectuado.
Artículo 66. Manejo fiduciario. La
Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– contratará en forma directa
la fiduciaria que manejará el Fondo de que trata el artículo anterior y hará
las apropiaciones presupuestales necesarias para efectuar los aportes anuales
al Fondo, los cuales se entenderán ejecutados una vez sean transferidos al
mismo. Estas apropiaciones se clasificarán en servicio de la deuda como
servicio de pasivos contingentes.
Artículo 67. Control de cumplimiento. Sin
perjuicio de las competencias de las Contralorías Departamentales y
Municipales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las entidades
financieras acreedoras vigiladas por la Superintendencia Bancaria y la
Contraloría General de la República harán control al cumplimiento de los
acuerdos de reestructuración.
El incumplimiento de los acuerdos de
reestructuración será causal para sancionar a los alcaldes y gobernadores hasta
con destitución del cargo.
En caso de incumplimiento, la Contraloría General
de la República abrirá juicios fiscales a los responsables de dicho
incumplimiento.
CAPITULO VIII
Disposiciones Finales
Artículo 68. Apoyo al Saneamiento Fiscal.
Para la implementación de programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento
institucional, las entidades territoriales y sus descentralizadas podrán, en
cualquier momento, contratar créditos en condiciones blandas con entidades
financieras de redescuento como Findeter, quienes
implementarán una línea de crédito para tal fin.
Parágrafo. En los programas de saneamiento fiscal y
fortalecimiento institucional de que habla el presente artículo, las entidades
territoriales y sus descentralizadas deberán incluir un plan de contingencia
para la adaptación de las personas desvinculadas a una nueva etapa productiva.
Artículo 69. Modifícase
el numeral 1 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, el cual quedará así:
"1. En el caso del sector central de las
entidades territoriales actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, sin que sea necesario que se constituyan las garantías
establecidas en el artículo 10 por parte de las dependencias o funcionarios del
Ministerio. En todo caso las actuaciones del Ministerio se harán por conducto
de personas naturales.
En el caso del sector descentralizado la promoción
le corresponderá ejercerla a la Superintendencia que ejerza inspección, control
o vigilancia sobre la respectiva entidad.
Tratándose de entidades descentralizadas que no
estén sujetas a inspección, control o vigilancia de ninguna superintendencia,
la competencia a que se refiere el presente artículo corresponderá al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público."
Artículo 70. De la contratación. No
podrá contratar con ninguna entidad estatal quien aparezca como deudor en mora
en las bases de datos de la Dian y en aquellas que las entidades territoriales
establezcan a través de sus organizaciones gremiales.
Artículo 71. De las indemnizaciones de
personal. Los pagos por conceptos de indemnizaciones de personal en procesos
de reducción de planta no se tendrá en cuenta en los
gastos de funcionamiento para efectos de la aplicación de la presente ley.
Artículo 72. De los bonos pensionales.
La redención y/o pago de los bonos pensionales tipos A y B en las entidades
territoriales se atenderán con cargo al servicio de la deuda de la respectiva
entidad territorial.
Artículo 73. Límite a las asignaciones de
los servidores públicos territoriales. Ningún servidor público de una
entidad territorial podrá recibir una asignación superior al salario del
gobernador o alcalde.
Artículo 74. Atribuciones de los
gobernadores y alcaldes. El gobernador y el alcalde en ejercicio de las
funciones establecidas en los artículos 305 numeral 7° y 315 numeral 7° de la
Constitución Política respectivamente, podrán crear, suprimir y fusionar los
empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus
emolumentos con sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos
respectivamente. El gobernador con cargo al tesoro departamental no podrá crear
obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en
el presupuesto inicialmente aprobado. El alcalde no podrá crear obligaciones
que excedan el monto globalmente fijado para gastos de personal en el
presupuesto inicialmente aprobado. Para dar cumplimiento a los efectos de la
presente ley.
Artículo 75. Libertad para la creación de
dependencias. Sin perjuicio de las competencias que le han sido asignadas
por la ley a los departamentos, distritos o municipios, éstos no están en la
obligación de contar con unidades administrativas, dependencias, entidades,
entes u oficinas para el cumplimiento de las siguientes funciones: desarrollo
de políticas de vivienda de interés social, defensa del medio ambiente y
cumplimiento de las normas en materia ambiental, atención de quejas y reclamos,
asistencia técnica agropecuaria, promoción del deporte, tránsito, mujer y
género, primera dama, información y servicios a la juventud y promoción, casas
de la cultura, consejerías, veedurías o aquellas cuya creación haya sido
ordenada por otras leyes.
Las unidades administrativas, dependencias,
entidades, entes u oficinas a que se refiere el presente artículo sólo podrán
crearse o conservarse cuando los recursos a que se refiere el artículo tercero
de la presente ley sean suficientes para financiar su funcionamiento. En caso
contrario las competencias deberán asumirse por dependencias afines.
En todo caso las dependencias que asuman las
funciones determinadas en el presente artículo deberán cumplir con las
obligaciones constitucionales y legales de universalidad, participación
comunitaria y democratización e integración funcional.
Parágrafo 1°. Las funciones de control interno y de
contaduría podrán ser ejercidas por dependencias afines dentro de la respectiva
entidad territorial en los municipios de 3ª , 4ª , 5ª
y 6ª categorías.
Parágrafo 2°. Las dependencias que asumen las
funciones de los Entes Deportivos Departamentales, deberán, como mínimo tener
Junta Directiva con representación de ligas, municipios y de Coldeportes Nacional; así como manejar los recursos de
fondos del deporte en cuentas especiales para este fin.
Igualmente, deberán tener un plan sectorial del
deporte de conformidad con la legislación vigente.
Parágrafo 3°. Los municipios de tercera, cuarta,
quinta y sexta categorías no están obligados a nombrar en los cargos directivos
o secretarios de despacho a personas con título profesional, excepción del
Contador que debe ser titulado.
Artículo 76. Titularización de rentas.
No se podrá titularizar las rentas de una entidad territorial por un período
superior al mandato del gobernador o alcalde.
Artículo 77. Readaptación laboral. El
Departamento Administrativo de la Función Pública, los departamentos y
municipios serán responsables de establecer y hacer seguimiento de una política
de reinserción en el mercado laboral de las personas que deben desvincularse en
el cumplimiento de las disposiciones de esta ley.
Dentro de las actividades que se deban implementar
bajo la dirección o coordinación del Departamento Administrativo de la Función
Pública deberán incluirse programas de capacitación, préstamos y servicio de
información laboral. En este proceso participarán activamente la Escuela
Superior de Administración Pública (Esap), el
Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), Dansocial, y
las demás entidades del Estado que sean designadas por el gobierno.
Así mismo, promoverán y fomentarán la creación de
cooperativas de trabajo asociado conformado por el personal desvinculado.
La omisión total o parcial de esta disposición,
dará lugar al ejercicio de la acción de cumplimiento a que se refiere el
artículo 83 y a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 84.
Artículo 78. Unidades de apoyo. Las
asambleas y concejos podrán contar con unidades de apoyo normativo, siempre que
se observen los límites de gastos a que se refieren los
artículos 8º, 10, 11, 54 y 55.
Artículo 79. Control social a la gestión
pública territorial. El Departamento Nacional de Planeación publicará en
medios de amplia circulación nacional con la periodicidad que señale el
reglamento y por lo menos una vez al año, los resultados de la evaluación de la
gestión de todas las entidades territoriales, incluidos sus organismos de
control, según la metodología que se establezca para tal efecto.
Artículo 80. Restricción al apoyo
financiero de la Nación. Prohíbese a la Nación
otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades territoriales
que no cumplan las disposiciones de la presente ley; en consecuencia a ellas no
se les podrá prestar recursos de la Nación, cofinanciar proyectos, garantizar
operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos,
distintos de los señalados en la Constitución Política. Tampoco podrán acceder
a nuevos recursos de crédito y las garantías que otorguen no tendrán efecto
jurídico.
Tampoco podrán recibir los apoyos a que se refiere
el presente artículo, ni tener acceso a los recursos del sistema financiero,
las entidades territoriales que no cumplan con las obligaciones en materia de
contabilidad pública y no hayan remitido oportunamente la totalidad de su
información contable a la Contaduría General de la Nación.
Artículo 81. Extensión del control de la
Contraloría General de la República. En desarrollo del inciso tercero del
artículo 267 de la Constitución Nacional, la Contraloría General de la
República realizará el control fiscal de las entidades territoriales que
incumplan los límites previstos en la presente ley. Para el efecto, la Contraloría
General de la República gozará de las mismas facultades que ejerce en relación
con la Nación.
Artículo 82. Capacitación a nuevos
servidores públicos electos. La Escuela Superior de Administración Pública
(Esap), y las demás instituciones de educación
pública universitaria adelantarán un programa de capacitación en administración
pública, dirigido a los alcaldes, gobernadores y miembros de corporaciones
públicas de elección popular, durante el período que medie entre su elección y
posesión.
Artículo 83. Acción de cumplimiento.
Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley, de conformidad con lo
establecido en la Ley 393 de 1997.
Artículo 84. Sanciones por incumplimiento.
El incumplimiento de lo previsto en la presente ley, constituirá falta
gravísima, sancionable disciplinariamente de conformidad con la ley.
Artículo 85. Areas
metropolitanas. Los distritos o municipios ubicados en jurisdicción de las
áreas metropolitanas, se clasificarán atendiendo únicamente al factor
poblacional indicado en el artículo segundo. En todo caso dichos municipios se
clasificarán como mínimo en la categoría cuarta.
Artículo 86. Régimen de transición para el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades. El régimen de inhabilidades
e incompatibilidades a los cuales se refiere la presente ley, regirá para las
elecciones que se realicen a partir del año 2001.
Artículo 87. Seguro de vida para los
alcaldes. Los alcaldes tendrán derecho durante el período para el cual han
sido elegidos a un seguro de vida. Para tal efecto, el Concejo autorizará al
alcalde para que contrate con una compañía de seguros legalmente autorizada el
seguro previsto en este artículo.
El pago de las primas estará a cargo del Municipio
o Distrito.
Artículo 88. Modifícase
el numeral 4° del artículo 69 del Decreto-ley 1421 de 1993, quedara así:
"Numeral 4°. Aprobar el presupuesto anual del
respectivo fondo de desarrollo, previo concepto favorable del concejo distrital
de política económica y fiscal y de conformidad con los programas y proyectos
del plan de desarrollo local.
El ochenta por ciento (80%) de las apropiaciones no
podrá ser inferior al monto de dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales
legales y el veinte por ciento (20%) restantes de las apropiaciones no podrá
ser inferior al monto de doscientos (200) salarios mínimos mensuales legales.
No podrán hacer apropiaciones para la iniciación de nuevas obras mientras no
estén terminadas las que se hubieren iniciado en la respectiva localidad para
el mismo servicio".
Artículo 89. Gastos inferiores a los
límites. Aquellos departamentos, distritos o municipios que en el año
anterior a la entrada en vigencia de esta ley tuvieron gastos por debajo de los
límites establecidos en los artículos anteriores, no podrán aumentar las
participaciones ya alcanzadas en dichos gastos como proporción de los ingresos
corrientes de libre destinación.
Artículo 90. Otorgamiento de créditos.
Ninguna entidad financiera podrá otorgar créditos a las entidades territoriales
que incumplan los límites establecidos en la presente ley, sin la previa
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la suscripción de
un plan de desempeño en los términos establecidos en la Ley 358 de 1997 y sus
disposiciones complementarias.
Artículo 91. Límite a los gastos del nivel
nacional. Durante los próximo cinco (5) años, contados a partir de la
publicación de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos por
adquisición de bienes y servicios de los órganos que conforman el Presupuesto
General de la Nación y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y
Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquéllas, dedicadas a
actividades no financieras, no podrá superar en promedio el cincuenta por
ciento (50%) de la meta de inflación esperada para cada año, según las
proyecciones del Banco de la República.
El rubro de viáticos y de gastos de viaje tampoco
podrá superar el cincuenta por ciento (50%) de la mencionada meta de inflación.
Se exceptúan de esta disposición los gastos para la
prestación de los servicios de salud, los de las Fuerzas Armadas y los del
Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
Parágrafo. El límite establecido en este artículo
para los gastos del nivel nacional también se aplicará para el Congreso de la
República.
Artículo 92. Control a gastos de
personal. Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la
vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de
las Entidades Públicas Nacionales no podrá superar en promedio el noventa por
ciento (90%) de la meta de inflación esperada para cada año, según las
proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año, estos gastos no
podrán crecer en términos reales.
Artículo 93. Naturaleza de los Gastos de
Publicidad. Contratos de Publicidad. Para los efectos de la presente
ley, los gastos de publicidad se computan como gastos de funcionamiento y en
ningún caso podrán considerarse como gastos de inversión.
Artículo 94. Los Contadores Generales de los
Departamentos, además de las funciones propias de su cargo, deberán cumplir
aquéllas relacionadas con los procesos de consolidación, asesoría y asistencia
técnica, capacitación y divulgación y demás actividades que el Contador General
de la Nación considere necesarias para el desarrollo del Sistema General de
Contabilidad Pública en las entidades departamentales y municipales, en sus
sectores central y descentralizado.
Artículo 95. Normas orgánicas. Los
artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11,13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89,
91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto.
Artículo transitorio. Mientras se expide la ley
orgánica de ordenamiento territorial, o la ley que regule el régimen
departamental, el número de diputados por departamentos será el siguiente:
Amazonas
11
Antioquia
29
Arauca
11
Atlántico
19
Bolívar
18
Boyacá
18
Caldas
16
Caquetá
15
Casanare
11
Cauca
16
Cesar
16
Córdoba
17
Cundinamarca
19
Chocó
15
Huila
16
Guainía
11
Guaviare
11
La Guajira
15
Magdalena
16
Meta
15
Nariño
17
Norte de Santander
17
Putumayo
13
Quindío
15
Risaralda
16
San Andrés
11
Santander
19
Sucre
15
Tolima
17
Valle
25
Vaupés
11
Vichada
11
Artículo 96. Vigencia y derogatorias. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la
Ley 3 de 1991; parágrafo 3° del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo
inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de
1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1°, 3°,
5°, 6°, 8° y 11 de la Ley 177 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53
de la Ley 190 de 1995; los artículos 7°, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23
de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. Se
deroga lo establecido en el numeral 4° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y
la expresión "quienes dentro de los seis meses anteriores a la
fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales,
ni" del numeral 5° del artículo 44 de la Ley 200 de 1995.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Mario Uribe Escobar.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
Manuel Enríquez Rosero.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
Basilio Villamizar Trujillo.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y ejecútese.
Dada en Bogotá, D. C., a 6 de octubre de 2000.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro del Interior,
Humberto de la Calle Lombana.
El Ministro de Hacienda y Crédito Publico,
Juan Manuel Santos Calderón.
AVISO
II. LAS DEMANDAS
A. Expediente D-3256
El ciudadano José Cipriano León Castañeda acusa
como inconstitucionales los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 52,
53, 54, 55, 56, 71, 74, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000.
Considera que las disposiciones demandadas vulneran
los artículos 53; 142; 272; 287; 300, numeral 5; 313, numeral 5; 322; 345; 346;
347; 350; 351; 352; 353; 356; 357 y 358 de la Constitución Política. Así mismo
considera que resultan desconocidas algunas normas de la Ley 3 de 1992, del
Decreto Ley 1421 de 1993 y de la Ley 443 de 1998.
La primera inquietud que le asiste al actor es la
referente a establecer si la Comisión Primera Permanente de las cámaras
legislativas, tienen o no competencia para adicionar la Ley Orgánica de
Presupuesto.
Afirma que de acuerdo con la Ley 3 de 1992, por la
cual se expiden las normas sobre las comisiones del Congreso de Colombia y se
dictan otras disposiciones, corresponde a la Comisión Cuarta tanto del Senado
de la República como de la Cámara de Representantes, reformar, adicionar,
modificar y suprimir leyes orgánicas de presupuesto.
Sostiene el impugnante que las comisiones primera de Senado y Cámara se apropiaron ilegalmente de
funciones que no le correspondían, entre ellas la adicionar el Estatuto
Orgánico de Presupuesto, ya que según la Ley 3 de 1992 esta facultad la tiene
única y exclusivamente la Comisión Cuarta de ambas células legislativas.
Otro aspecto que desarrolla en su demanda es la
relativa a la aparente contradicción que se presenta en la Ley 617 entre
apropiación presupuestal y limitación de dichas apropiaciones. Respecto de este
asunto se pregunta el accionante: ¿cómo pueden atender las entidades
territoriales sus obligaciones corrientes, toda vez que la ley demandada les
está limitando y reduciendo sus gastos de libre destinación (que incluye los
gastos de funcionamiento), en salarios mínimos y en porcentajes mínimos en períodos
de transición cada año?
La anterior circunstancia acarrea
, en su criterio, que las entidades territoriales no puedan cumplir en
debida forma con la prestación de los servicios públicos a los habitantes de la
respectiva entidad territorial, desconociéndose los postulados y fines del
Estado Social de Derecho.
Por lo anteriormente expuesto, considera que no
existe la posibilidad constitucional de limitar presupuestalmente tanto a nivel
nacional como a nivel territorial la financiación de los gastos de
funcionamiento, con limitaciones como las que plantean varias de las
disposiciones legales acusadas.
Expresa que de acuerdo con lo señalado por el
artículo 352 de la Constitución Política, en su contenido no se plantea la
facultad de limitar o reducir los presupuestos de las entidades nacionales o
territoriales o que los gastos de funcionamiento deban financiarse con los
ingresos de libre inversión, ya que en virtud de la norma constitucional en
referencia se establece que la Ley Orgánica de Presupuesto regulará lo
concerniente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, pero no limita los
presupuestos en salarios mínimos mensuales o porcentajes como sí lo establecen
varias normas de la Ley 617 de 2000.
En lo referente al tema de las indemnizaciones de
los servidores públicos que por motivos de reestructuración en la planta de
personal de las entidades territoriales y del orden nacional sean declarados
insubsistentes sus nombramientos, afirma el actor que esta situación contraría
el artículo 53 de la Constitución en cuanto a derechos adquiridos y la Ley 443
de 1998.
Considera que esta vulneración se presenta al no
preverse el pago de indemnizaciones en el rubro gastos de funcionamiento
definido en la Ley Orgánica del Presupuesto, toda vez que no se puede afectar
el rubro de inversiones como tampoco el del servicio de la deuda ni el plan de
desarrollo. Por lo anterior, se desconocen los derechos laborales de los
trabajadores.
Al respecto, manifiesta el actor lo siguiente:
Se viola los criterios que la Ley 443 en su
artículo 41, porque una supresión de planta de personal en los empleos de
carrera administrativa de las entidades en la rama ejecutiva en los
órdenes nacional y entidades territoriales deberán motivarse expresamente,
fundarse en necesidades del servicio o razones de modernización de la
administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren (...)
No se pueden violar derechos adquiridos artículo 53
de la Constitución Nacional que por una inconstitucional ley de ajuste fiscal
pueda modificar la planta de personal a quienes pertenecen a la carrera
administrativa".
B. Expediente D-3257
El ciudadano Andrés De Zubiría
Samper demanda en su integridad el texto de la Ley 617 de 2000 y algunos de sus
artículos.
Manifiesta que la Ley 617 vulnera los artículos 1,
13, 95, 113, 114, 119, 151, 158, 210, 267, 272, 287, 288, 293, 298, 300, 302,
311, 312, 313, 319, 320, 322, 336, 352 y 362 de la Constitución Política.
Afirma el demandante que la Ley 617 de 2000
quebranta el principio de la unidad de materia; desconoce la descentralización
y la autonomía de las entidades territoriales; viola el principio de igualdad;
transgrede el régimen especial de inhabilidades e incompatibilidades en el
nivel territorial; vulnera la autonomía de las entidades descentralizadas y
desconoce los principios y criterios de la Ley Orgánica de Presupuesto.
En cuanto a la violación del principio de unidad de
materia, señala que en la Ley 617 de 2000 aparecen tratadas diversas materias
normativas. Aduce que en el título de la Ley y luego en el desarrollo de su
articulado, se tratan aspectos de carácter económico, fiscal, administrativo y
presupuestal, con lo cual se vulnera el artículo 158 del Texto Fundamental.
Al respecto, manifiesta el actor lo siguiente:
1.¿Qué relación existe entre las inhabilidades de
los alcaldes, gobernadores, diputados, concejales y ediles, con el saneamiento
fiscal de los entes territoriales en Colombia?, 2.¿Qué nexo tienen las
condiciones para crear un municipio, con la supresión de las contralorías en
algunos entes locales?, 3.¿Qué relación hay entre las áreas metropolitanas y
las normas orgánicas de presupuesto?, 4.¿Por qué los concejales de los
municipios que eran inspecciones de policía en 1991, no tienen derecho al pago
de honorarios?, y 5.¿Qué nexo hay entre el régimen especial del distrito
capital de Bogotá y la extensión de las funciones de la Contraloría General de
la República?
En lo referente a la presunta violación a la
descentralización y a la autonomía de las entidades territoriales, señala el
demandante que la Ley 617 vulneró en forma directa los enunciados
constitucionales y doctrinales introducidos en esta materia en la Constitución
Política de 1991.
Afirma que, contrario a lo dispuesto en el título
de la Ley en donde se señala que "...se dictan normas tendientes a
fortalecer la descentralización...", el legislador estableció la
posibilidad de la fusión de municipios por razones fiscales (art. 17), dispuso
la supresión de las contralorías en algunos municipios (art. 21) y extendió las
funciones de la Contraloría General de la República a algunos entes
territoriales (art. 81), además de abrogarse funciones de Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial al establecer en una norma transitoria el número de
diputados de las asambleas departamentales.
A juicio del impugnante el derecho a la igualdad
resulta violado por algunas de las disposiciones de la Ley demandada, toda vez
que aparece una clara discriminación entre los pequeños municipios (los de
tercera a sexta categoría) frente a los grandes municipios (los de categoría
especial, primera y segunda) “en lo atinente al no pago de honorarios a los
concejales en aquellos corregimientos que en el año 1991 se erigieron en
municipios, lo mismo que discriminándose a los concejales de los municipios de
tercera, cuarta, quinta y sexta categoría, lo cual vulnera en forma directa el
principio constitucional de la igualdad”.
En cuanto al tema del régimen especial de
inhabilidades e incompatibilidades en el nivel territorial, considera el actor
que en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial se debe regular en forma
amplia, entre otros asuntos referentes a las entidades territoriales, las
funciones, la estructura, los recursos, las calidades de sus funcionarios, el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, el conflicto de intereses y el
período de sesiones de la corporación pública de elección popular.
Al respecto agrega lo siguiente:
El régimen de inhabilidades posteriores de los
gobernadores y alcaldes establecido en la Ley 617 de 2000, en forma
abiertamente inconstitucional, desborda los límites de la lógica y de la Carta
Fundamental de 1991, ya que es más exigente que la de los congresistas (de un
año), mientras que a gobernadores y alcaldes, se plantea una inhabilidad
posterior de 12 meses como regla general, curiosamente, se plantea una especial
de 24 meses para inscribirse como candidato para corporaciones públicas de
elección popular, de acuerdo con los artículos 32 (gobernadores) y alcaldes
(artículo 39), seguramente para no hacerles competencia a los congresistas.
Es decir, la Ley 617 de 2000 al establecer la
inhabilidad posterior de 24 meses a alcaldes y gobernadores para aspirar a
corporación pública nacional (el Congreso), es a 72 meses, puesto que si
tomamos como ejemplo los mandatarios actuales, que tienen el período 1998 al
2000, al inhabilitarlos 24 meses, no podrían inscribirse como candidatos al
Senado o a la Cámara de Representantes, puesto que éstos inician el periodo en
el mes de julio de 2002, estando todavía vigente la inhabilidad y, por lo
tanto, sólo lo podrían hacer en el año 2006, superando tanto el régimen de
inhabilidades posteriores establecido en la Carta para los congresistas,
llevándose de paso los derechos políticos de los exalcaldes y exgobernadores
(de ser elegidos) y, al mismo tiempo, vulnerando temporalmente (durante seis
años) el artículo 95 superior que precisa como deberes de la persona y del
ciudadano el de participar en la vida política, cívica y comunitaria.
En torno al tema de la violación de la autonomía de
las entidades descentralizadas sostiene que en la Constitución Política se
mantienen características generales de las entidades descentralizadas dadas en
la reforma de 1968 y que la Ley 489 de 1998 “estableció su régimen normativo,
esto es, tienen personería jurídica, presupuesto propio y autonomía
administrativa”.
La violación esgrimida por el actor contra el
artículo 14 de la Ley 617 consiste en señalar que la prohibición al sector
central municipal o departamental para girar recursos económicos a empresas con
dificultades financieras desconoce abiertamente la autonomía de las entidades
descentralizadas otorgada en el artículo 210 de la Constitución y crea una
presunción de derecho, “que en la mayor parte de los países del mundo están
desapareciendo”.
Agrega que el artículo 14 de la Ley 617 desconoce
la protección constitucional de los monopolios dada
por el artículo 336 de la Constitución, al impedir la transferencia de recursos
financieros a las licoreras y las loterías.
Finalmente el impugnante considera que el artículo
95 de la Ley 617 de 2000 es inconstitucional al establecer que "los
artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 55, 76 (sic), 89, 91, 92
y 93 son normas orgánicas de presupuesto”, toda vez que la Ley demandada fue
tramitada como ley ordinaria en el Congreso de la República y no se cumplió con
el trámite que para las leyes orgánicas establece el artículo 151 de la
Constitución Política.
Manifiesta que una ley ordinaria, como los es la
Ley 617 de 2000, no puede modificar una Ley Orgánica de Presupuesto en cuanto
desconoce “no sólo la Carta Política de 1991, sino la Pirámide Invertida de
Kelsen, donde se establece la jerarquía de las normas del ordenamiento
jurídico”.
III. INTERVENCIONES
1. La ciudadana María Magdalena Botía de Botía, en representación
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presenta escrito mediante el cual
solicita la declaración de exequibilidad de la Ley
demandada.
Manifiesta que todos los temas o asuntos regulados
en la Ley acusada guardan una relación directa, objetiva y razonable, con el
tema central de la Ley cual es, "la organización y funcionamiento de las
entidades territoriales", por lo cual, en ningún caso se vulnera el
principio de unidad previsto en el artículo 158 de la Constitución Política.
Señala la interviniente que dado el contenido
general que desarrolla la ley examinada -competencia en asuntos relacionados con
la organización territorial-, corresponde su estudio a las comisiones primeras
de una y otra cámara legislativa -y fue allí donde justamente se le impartió el
trámite al proyecto de ley-, por lo cual no se incurrió en violación al
procedimiento y extralimitación de las funciones legislativas consagradas en el
artículo 142 superior.
En cuanto a la presunta violación de la reserva de
Ley Orgánica de Presupuesto, sostiene que no es cierto que exista tal
vulneración, ni tampoco es válido que una ley ordinaria haya modificado una ley
orgánica y menos que se haya incurrido en violación del artículo 151 de la
Carta por desconocimiento de la aprobación por las mayorías
requeridas, toda vez que -según la interviniente- a la Ley 617 de 2000 se le
imprimió el trámite de una ley orgánica y en consecuencia conforme a la
jurisprudencia constitucional, corresponde a esta corporación establecer cuáles
de sus regulaciones tienen el carácter de ley ordinaria.
De otro lado la representante del Ministerio de
Hacienda descarta que exista una violación a los artículos 13, 112 y 320 de la
Constitución, por considerar según los actores que en algunas disposiciones
demandadas se establece una discriminación entre entes del mismo nivel, por
cuanto el hecho de que todos se denominen "concejales", esto no los
convierte en funcionarios del mismo nivel.
Aduce que de acuerdo con el desarrollo legal de los
artículos 312 y 320 de la Carta Política, surge la categorización de los
municipios y por ende, una clasificación de los concejales en las mismas
categorías a la que pertenezca el respectivo ente territorial, es decir,
concejales de municipios de categoría especial, de municipios de categoría
primera, y así hasta llegar a la categoría sexta, por lo cual no es posible
sostener que se trata de "entes del mismo nivel".
De otro lado, arguye que no se presenta tampoco
desconocimiento de los principios y criterios trazados por el artículo 53 de la
Constitución, que sujeta las modificaciones y supresiones de las plantas de
personal a las previsiones de la Ley Estatutaria, toda vez que en criterio de
la interviniente, la estabilidad laboral de que gozan los funcionarios de
carrera, no puede ni debe confundirse con la "inamovilidad" ni puede
constituirse en impedimento para la supresión de entidades innecesarias o
económicamente inviables.
Afirma que la supresión de las plantas de personal
originadas en la supresión que la Ley hace de algunas contralorías, así como la
supresión de entidades territoriales cuando son económicamente inviables, y las
reducciones de planta originadas en procesos de saneamiento fiscal, no vulneran
el artículo 53 constitucional, por cuanto los derechos adquiridos de los
empleados de carrera deben ceder al interés general.
Considera la representante del Ministerio de
Hacienda que el demandante le está dando un alcance distinto al artículo 71
acusado, pues en esta disposición no se está ordenando la reducción de las
plantas de personal del nivel central o descentralizado departamental,
municipal o distrital, ni tampoco la reducción de las plantas de personal de
las contralorías y personerías.
Lo que propende la disposición acusada -expresa en
su defensa- es garantizar el reconocimiento y pago de las indemnizaciones a
quienes tienen derecho a ellas por la reducción de plantas de personal, es
decir, los empleados de carrera, y sin que tal previsión impida la aplicación
integral de lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y en el 137
del Decreto 1572 del mismo año.
En cuanto a la vulneración por parte de los
artículos 19, 21 y 81 demandados de disposiciones constitucionales como las
consagradas en el 1, 113, 119, 267, 272 y 287, considera que no es procedente
ya que los derechos de las entidades territoriales a gobernarse, a ejercer las
competencias que les correspondan, a administrar los recursos, a establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y a participar en
las rentas nacionales, tienen que ser ejercidos conforme lo disponga la
Constitución y la ley, que no es otra que la Ley 136 de 1994 modificada en
algunas de sus disposiciones por la Ley 617 de 2000.
Por lo anterior, expresa que la limitación a los
gastos de funcionamiento de las entidades y organismos territoriales, tiene su
fundamento en un interés de política macroeconómica nacional, que en principio
debe prevalecer sobre el interés local o territorial.
Respecto del tema de las inhabilidades e
incompatibilidades en el nivel territorial, que en criterio de uno de los
demandantes es inconstitucional por cuanto al ser incluidos en la Ley 617 -ley
ordinaria, se desconoció que este asunto debe ser regulado mediante ley
orgánica-, considera la interviniente que este cargo es improcedente, por
cuanto en primer término la ley demandada sí tiene la naturaleza de orgánica y
en segundo lugar porque, en caso de no habérsele otorgado este trámite
legislativo, esto no era necesario, en virtud de que en los artículos 293 y 299
de la Constitución, se defiere a la Ley la determinación de las inhabilidades e
incompatibilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el
desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales.
Esgrime la representante del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público que, el artículo 14 acusado no vulnera los artículos 210, 287
y 336 de la Carta Política, por cuanto la ley sí está facultada para limitar
los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales.
Al respecto recalca el hecho de que la ley
demandada no está impidiendo que se creen entidades descentralizadas territoriales,
ni que se dejen de efectuar los giros o aportes ordinarios de ley; la
prohibición -dice en su defensa-, se aplica únicamente en relación con los
dineros que tengan como objetivo sufragar las pérdidas de tales entidades,
quedando descartada la supuesta violación a la autonomía de las entidades
descentralizadas territorialmente.
2. La ciudadana Nancy L. González
Camacho, en representación del Ministerio del Interior, presenta escrito
solicitando la declaración de constitucionalidad de la ley demandada,.
Aduce que los motivos que inspiraron la expedición
de la Ley 617 de 2000 obedecen a razones fiscales y presupuestales y a la
necesidad de lograr una estabilidad macroeconómica en las finanzas de la Nación
y de las entidades territoriales.
Manifiesta que la ley examinada establece un
principio según el cual los ingresos corrientes de libre destinación son los
que deben financiar los gastos de funcionamiento, no solo los nuevos que se
genere en cada vigencia, sino aquellos que vienen de vigencias anteriores.
Considera que aceptar uno de los argumentos
expuestos en la demanda, según el cual los gastos de funcionamiento no pueden
tener límites, sería aceptar el argumento de que las entidades territoriales
están autorizadas para gastar más de lo que tienen y pueden, lo cual sí es
contrario a la Constitución.
En lo referente a la supuesta prohibición que
señala la ley para que el pago de las indemnizaciones por despido en la planta
de personal, se compute como gastos de funcionamiento, aprecia la interviniente
que este cargo no es procedente.
Lo anterior por cuanto lo que la Ley establece en
materia de indemnizaciones es la posibilidad de que éstas efectivamente puedan
llevarse a cabo cuando las entidades territoriales lo requieran, sin que para
estos efectos se tengan en cuenta o computen dentro de los gastos de
funcionamiento para los efectos de los límites que la reglamentación legal
establece.
Respecto de la supuesta violación al principio de
unidad de materia que se presenta en algunas disposiciones de la Ley 617 de
2000, manifiesta la representante del Ministerio del Interior que aspectos
tales como saneamiento financiero, la fijación de nuevos parámetros para
determinar la estructura de los departamentos y municipios, el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, no son ruedas sueltas en la ley demandada
sino que obedecen a la necesidad objetiva y legislativa de dar coherencia al
ejercicio de las competencias nacionales sobre lo territorial.
Manifiesta que la Ley 617 de 2000 desarrolla, con
unidad de materia, los tres pilares esenciales que sustentan el proceso de
descentralización, como son: el régimen político de las autoridades locales, la
estructura administrativa de las entidades territoriales y el régimen
financiero y presupuestal de las mismas.
Respecto al tema de la violación a la
descentralización y la autonomía de las entidades financieras señala que la
legislación acusada pretende crear condiciones para que las entidades recobren
su viabilidad financiera e institucional, la cual se encuentra seriamente
amenazada por la existencia de una estructura de gastos de funcionamiento que
supera sus posibilidades reales de obtención de ingresos.
En cuanto al trámite legislativo otorgado al
artículo 95 de la Ley 617, afirma la interviniente que se le otorgó los cuatro
debates, fue aprobada por las dos Cámaras y su aprobación se efectuó con las
mayorías absolutas que establece la Constitución, por lo cual el proyecto de
ley fue aprobado conforme al procedimiento de una Ley Orgánica y no al de una
ley ordinaria.
Afirma que la ley demandada clasifica a los
departamentos e introduce modificaciones a la categorización de los municipios
contemplada en la Ley 136 de 1994, de acuerdo a la capacidad de gestión
administrativa, población e ingresos corrientes de libre destinación. Considera
que la categorización en nada afecta el monto total de las transferencias que
reciben los municipios por parte de la Nación, ya que éste no se establece con
base en la categoría del municipio sino de acuerdo con las necesidades básicas
insatisfechas.
Finalmente, respecto al tema de las inhabilidades e
incompatibilidades considera que la Constitución Política no define todas las
incompatibilidades e inhabilidades aplicables a los distintos cargos públicos,
pues muchas de ellas son del exclusivo resorte del legislador. Y fue
precisamente la Ley 617 de 2000 la que dentro de ese marco constitucional
desarrolló el tema de las inhabilidades.
3. La ciudadana Silvia Restrepo García Reyes,
en ejercicio de sus derechos políticos, presentó escrito de intervención
en el cual considera ajustados a la Constitución las normas demandadas.
Afirma que la Ley 617 hace parte de un paquete de
medidas tendientes a combatir la situación financiera del país. Su contenido
variado en temas económicos, fiscales y administrativos versan
sobre un mismo asunto, la organización política y fiscal de las entidades
territoriales.
Menciona la interviniente que los instrumentos
jurídicos introducidos en Ley acusada deben entenderse como mecanismos
indispensables y acordes con el proceso de descentralización, entendidos éstos
dentro de una reforma estructural del Estado, necesaria para el logro de los
objetivos económicos, políticos y administrativos que se requieren.
De otro lado afirma que las entidades territoriales
no son idénticas. Algunas tienen gran capacidad económica, otras
menos y otras no la tienen. Por lo tanto, no es posible predicar la igualdad
formal entre entes jurídicamente distintos.
Manifiesta que la Ley 617 permite un mayor gasto de
funcionamiento a las entidades con menor capacidad financiera porque de lo
contrario no podrían funcionar, pero al mismo tiempo exige más disciplina
fiscal a las entidades más vigorosas financieramente.
La interviniente considera que las fórmulas
planteadas en la ley demandada tampoco son contrarias al principio de igualdad,
toda vez que se establecieron para regular los gastos de funcionamiento de los
municipios, de forma tal que éstos se ajusten a la capacidad real de gasto de
estas entidades territoriales.
Afirma que, con fundamento en el artículo 293 de la
Carta Política, el legislador expidió en la Ley 617 de 2000 el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades. El legislador, en uso de la cláusula
general de competencia, tiene capacidad para modificar o restringir las reglas
para lograr la transparencia de la gestión en todos los niveles territoriales.
No comparte el argumento según el cual la ley
acusada presenta una violación a la autonomía de las entidades territoriales,
toda vez que el legislador está autorizado constitucionalmente para intervenir
en los asuntos locales, para limitar y aún para condicionar las facultades a
fin de garantizar y defender los intereses del orden nacional.
Respecto del trámite legislativo otorgado a la Ley
617, afirma que fue el de una ley orgánica y no el de una ley ordinaria como lo
entienden los demandantes.
De otro lado sostiene la ciudadana Restrepo que era
en la Comisión Primera de ambas células legislativas -en las que se adelantó el
estudio del proyecto de ley-, y no en la tercera como lo plantean los
impugnantes, la que debía conocer de los aspectos de que trata la legislación
acusada.
Agrega que mediante la Ley demandada se buscó crear
una relación directa y permanente entre el recaudo efectivo de la entidad
territorial y el gasto corriente efectivo de la misma, lo cual contribuye a
eliminar la posibilidad de sobrestimar los ingresos en los presupuestos
territoriales y por esta vía generar déficit.
4. El ciudadano Carlos Edward Osorio Aguiar presenta escrito de intervención en el cual expresa
los motivos que a su juicio ameritan la declaración de inconstitucionalidad de
los artículos 32 y 39 de la Ley 617 de 2000.
Considera que las disposiciones demandadas incurren
en una falta de técnica legislativa que atenta contra el principio de
legalidad, toda vez que no señalan de manera expresa y taxativa aquellas
circunstancias que pueden en un momento determinado afectar o restringir el
ejercicio de los derechos ciudadanos.
Afirma que el tema de las incompatibilidades e
inhabilidades de los ciudadanos que aspiran a ocupar cargos de elección
popular, debe estar contenido literalmente en el texto de una Ley -dado el
sustrato restrictivo y taxativo que comporta la limitación al ejercicio de estos
derechos-, y que por el contrario, al observar el texto de los artículos 32 y
39 demandados parcialmente, no se encuentran expresadas las circunstancias que
en un momento dado pueden constituir causal de inhabilitación e
incompatibilidad a quienes aspiren a ocupar el cargo de gobernador o alcalde.
En criterio del interviniente las normas acusadas
al referirse al numeral 7) no determinan a qué artículo pertenece el numeral
citado, por tanto aprecia que aplicando un sistema de interpretación deductivo
y extensivo, podría pensarse que el legislador se refiere al numeral 7) de los
artículos 31 y 38 de la Ley 617 de 2000.
De otro lado manifiesta que las disposiciones
demandadas parcialmente al parecer hacen extensiva la incompatibilidad de los
gobernadores y alcaldes, para acceder a corporaciones públicas -entre ellas el
Congreso de la República, por el término de veinticuatro (24) meses luego de
vencido el período para el cual fueron elegidos-, situación que contraría el
numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política, con lo cual estaría
institucionalizando el legislador una situación más gravosa respecto de la que
fue establecida por los constituyentes en la Carta Política.
Por lo anterior solicita a la Corte que se
pronuncie en uno de dos sentidos. Primero declarando la exequibilidad
condicionada de los artículos 32 y 39, en el entendido de que los artículos 31
y 38 a los que se refieren las normas demandadas, señalan que dentro de los
cargos de elección popular a que se refieren dichas disposiciones, no se
encuentran incluidos los de quienes aspiren a ocupar el cargo de congresistas y
el segundo, que las normas demandadas sean declaradas inexequibles.
5. El Despacho del Magistrado
Sustanciador pone de presente que el ciudadano demandante José Cipriano León
Castañeda (Expediente D-3256) remitió escrito en el cual manifestó algunas
observaciones respecto del concepto rendido por el Procurador General de la
Nación en el proceso en referencia.
Afirma que la argumentación expuesta por el Jefe del
Ministerio Público en torno al tema de la unidad de materia, carece de soporte
jurídico, teniendo en cuenta que el mismo funcionario público señala que es
inconstitucional el darle el rango de estatuto orgánico de presupuesto al
artículo 95 de la Ley 617 de 2000, cuando enuncia que determinados artículos
-los señalados en dicha disposición- son normas orgánicas de presupuesto y al
mismo tiempo en otro argumentos del mismo concepto declara que dichos artículos
son exequibles.
Se pregunta entonces el actor cómo puede hablarse
de unidad de materia entre una ley orgánica de presupuesto que tiene un
procedimiento especial para su aprobación y una ley ordinaria de ordenamiento
territorial, ya que mientras la ley orgánica debe estudiarse en las comisiones
cuartas de Senado y Cámara, el estudio de la ley ordinaria es del resorte de
las comisiones primeras de ambas células legislativas.
El actor discrepa del concepto rendido por el
Procurador ya que en su criterio la Ley 617 de 2000 no puede entrar a limitar
los gastos de las entidades territoriales con metodologías expuestas por la
citada ley, porque se estaría vulnerando el artículo 347 de la Carta Política
toda vez que esta norma constitucional no faculta a la ley para hacer
limitaciones a la presentación del proyecto de ley de apropiaciones tanto a
nivel nacional como territorial.
Considera que las apreciaciones del Jefe del
Ministerio Público en torno al tema de las indemnizaciones de los trabajadores
despedidos con ocasión de la modificación y reestructuración de las plantas de
personal, están desenfocadas por desconocer entre otros aspectos los señalados
en el artículo 53 de la Constitución, en la Ley 443 de 1998 y en los decretos
5167 y 1572 ambos de 1998.
IV. AUDIENCIA PUBLICA
Mediante Auto del 23 de marzo de 2001 se convocó a
una audiencia pública, dentro de la cual intervinieron los siguientes
ciudadanos, organismos e instituciones: José Cipriano León Castañeda
-demandante; Ministerio del Interior; Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
H. Senadores Rodrigo Rivera Salazar y German Vargas LLeras;
H. Representante Luis Fernando Velasco Cháves; H.
Concejal Antonio Galán Sarmiento; Federación Nacional de Gobernadores;
Federación Nacional de Municipios; Federación Nacional de Concejales; Sindicato
de Empleados Distritales de Bogotá SINDISTRITALES; Central Unitaria de
Trabajadores CUT; Asociación de Empleados del Municipio de Medellín; Asociación
Nacional de Trabajadores de la Contraloría General de la República; Asociación
de Empleados de la Contraloría de Cundinamarca, quienes se pronunciaron sobre
los antecedentes, trámite, finalidad y justificación, conveniencia y
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley 617, a cuyos argumentos se
refiere la Corte más adelante.
De un lado, se entregaron oportunamente los
siguientes escritos de intervención en la Audiencia Pública:
José Cipriano León Castañeda, demandante dentro del
proceso D-3256, reiteró los argumentos expuestos en su demanda y cuestionó el
concepto emitido por el Procurador General de la Nación, en atención a que con
la Ley acusada se desconoce la autonomía de las entidades territoriales. Hizo
alusión también a que las plantas de personal, cuando existen derechos de
carrera adquiridos, no pueden ser modificadas por normas de ajuste fiscal como
la Ley 617 de 2000.
Luis Fernando Velasco Cháves,
Representante a la Cámara, pidió la constitucionalidad de la Ley 617 de 2000,
pues en su criterio el proceso de descentralización en Colombia y las finanzas
territoriales requieren ajustes importantes, dado que las nóminas locales se
dispararon con irresponsabilidad y "los dineros que debía llegar a los más
necesitados se destinaron a cubrir nóminas gigantescas y nunca saciadas".
Ana Lucía Villa Arcila, Directora General de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien interviene en
representación del Ministro del Ramo, presentó argumentos tendientes a
justificar la conveniencia y pertinencia de la Ley acusada.
Nancy González Camacho, en representación del
Ministerio del Interior, manifestó los argumentos que justifican la
constitucionalidad de la Ley 617 de 2000. En su criterio, la disposición
establece límites a los gastos de funcionamiento de los departamentos y
municipios de manera que no superen el valor de los ingresos que pueda aplicar
a ese propósito, como los ingresos corrientes de libre destinación, no existe
violación al principio de unidad de materia, no se están modificando las
plantas de personal, sino que se pretende establecer criterios para que los
gastos de funcionamiento guarden correspondencia con los ingresos que los pueda
financiar, y por último que era en la Comisión Primera donde debía tramitarse
el proyecto, toda vez que se trataba de organización territorial.
Antonio Galán Sarmiento señala las razones por las
cuales la Ley 617 de 2000 es inconveniente, toda vez que invade la órbita de la
autonomía de las entidades territoriales al restringirles el derecho de
administrar sus propios recursos.
Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios, presentó escrito en el cual expone las
razones por las cuales la Ley demandada debe ser declarada inexequible. Aseguró
que se desconoce la autonomía de los entes territoriales y que no es en los
municipios donde se está desbordando el gasto de funcionamiento sino en la
Administración Central. Agregó que el capítulo de inhabilidades e
incompatibilidades es un "lastre que sobra al cuerpo de la ley, una
prominente joroba que la afea y desfigura", toda vez que no se articula
armónicamente con el resto de la Ley.
Guillermo Gaviria Correa, Presidente de la
Federación Nacional de Gobernadores cuestionó la Ley acusada, básicamente en lo
atinente a las inhabilidades allí contempladas, el tema del ajuste fiscal y la
discriminación que se hace entre entidades territoriales. También pide a la
Corte que profundice el tema sobre lo que constituye gastos de funcionamiento.
Nelsy Rosas, en su calidad de ciudadana y como miembro
de la Comisión Nacional de Reclamos de la Asociación de Servidores Públicos de
las Contralorías de Colombia, hizo una síntesis de las razones por las cuales
-a su juicio- se debe declarar inconstitucional la Ley en referencia, las
cuales se concretan en una indebida acumulación de materias que debieron ser
tramitadas en proyectos separados, incompetencia de las comisiones legislativas
en donde se tramitó el proyecto y falta de votación calificada para las
materias contenidas en el mismo.
Carlos Mario Uribe Angel,
Presidente de la Asociación de Empleados Oficiales del Municipio de Medellín
-ADEM-, aseguró que la Ley acusada debió cursar su trámite en las comisiones
cuartas permanentes de Senado y Cámara. Además dicha disposición violó los
principios de unidad de materia y de autonomía territorial, adolece de técnica legislativa,
y al suprimir las contralorías permite que el órgano de control fiscal
desaparezca en muchos de los municipios del país.
Francisco Maltés Tello, Tesorero de la Central
Unitaria de Trabajadores de Colombia -CUT- solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad
de los artículos de la Ley 617 de 2000 que fijan topes a los gastos de
funcionamiento en los diferentes niveles del Estado, por motivos de
conveniencia social.
De otro lado, en la Audiencia Pública se surtieron
las siguientes intervenciones:
Germán Vargas Lleras, Senador de la República,
señala que la Ley 617 de 2000 busca que el proceso de descentralización pueda
perpetrarse hacía el futuro y que es una medida necesaria si se tiene en cuenta
el volumen de la deuda y de las circunstancias particulares de las entidades
territoriales. Solicita que se declare la constitucionalidad de la Ley 617 por
el cargo de vicios de trámite en cuanto hay competencias repartidas entre las
comisiones primera y tercera de cada Cámara.
Rodrigo Rivera Salazar, Senador de la República,
señaló que la Ley 617 fue aprobada en un contexto macroeconómico de recesión
económica que no solo afecta a las entidades territoriales sino también al
Gobierno Nacional y al sector productivo. Discrepa de los cargos formulados en
las demandas y solicita que se declare la exequibilidad
de la Ley 617.
Carlos García Orjuela, Presidente de la Comisión
Tercera del Senado de la República, solicita que se desestimen los cargos
formulados contra la Ley 617 de 2000 y en consecuencia se declare su exequibilidad. En su criterio, con la modificación de las
inhabilidades e incompatibilidades de alcaldes y gobernadores ni con la
aprobación de las normas orgánicas del presupuesto, no se vulneraron normas
constitucionales. Asegura que el mayor inversor no es el municipio, como
entidad territorial, sino el Estado a través del municipio, para lo cual
utiliza recursos nacionales. Además, señala que el trámite de la ley fue
surtido de acuerdo con las normas constitucionales y de las leyes orgánicas del
Congreso, en cuanto se tuvo en cuenta el temario mayoritario del proyecto para
remitirlo a la Comisión Primera. Tanto es que la comisión a la cual él
pertenece no exigió tramitar el proyecto pero sí asistieron a la discusión.
Elizabeth Fuentes, en representación de
SINDISTRITALES solicitó la declaratoria de inexequibilidad
de la Ley 617. Considera que el ajuste fiscal se hace a costa del desajuste
social, en cuanto la Ley 617 deja en condiciones más precarias a los municipios
para prestar los servicios básicos al acabar con la inversión social.
Carlos Saavedra, en representación de la Asociación
Nacional de Trabajadores de la Contraloría General de la República, solicita la
declaratoria de inexequibilidad de la Ley 617 de 2000
porque no obedece a intereses nacionales y niega definitivamente la oportunidad
de solucionar problemas de salud y educación. La Ley 617, además de quitarle
recursos a las entidades territoriales, decreta la supresión de las
contralorías territoriales lo cual, en su criterio, no tiene ninguna relación
con el contenido de una ley de ajuste.
De otro lado, Juan Martín Caicedo Ferrer y
Reginaldo Enrique Montes Alvares se excusaron por no poder atender la citación
hecha por la Corte para intervenir en la audiencia pública.
Por su parte, el Procurador General de la Nación
también se excuso de asistir y ratificó lo dicho por
ese organismo en el concepto rendido durante el traslado de la demanda.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación presenta escrito
en el cual solicita a la Corte declarar:
- La exequibilidad de los
artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 24, 52, 54, 55, 56, 61, 68, 71,
74, 89, 90, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000.
- La constitucionalidad condicionada del parágrafo
del artículo 21 de la Ley 617 de 2000, en el sentido que la norma se ajusta a
la Carta, sólo bajo el entendido que el legislador le señala el deber a los
concejos municipales de ordenar la supresión de las contralorías municipales de
los entes que se encuentren en las categorías segunda que no tengan cien mil
habitantes, tercera, cuarta, quinta y sexta a partir del 31 de diciembre, pues
la estructura del municipio sólo la puede crear, organizar y modificar el
concejo municipal, y la labor del legislador en éste caso sólo llega hasta
disponer la liquidación del ente de control fiscal, y por tanto se constituye
en un deber de los concejales de acatar y ejecutar la ley, que en este caso se
materializa ordenando la supresión respectiva.
- Declarar la constitucionalidad condicionada del
artículo 81 de la Ley 617 de 2000, en el sentido que la norma se encuentra
ajustada a la Carta, bajo el entendido, que éste control fiscal que de manera
excepcional debe realizar la Contraloría General de la República, únicamente
procede respecto de los recursos o bienes de la Nación que manejen o reciban
las entidades territoriales, tales como los recursos de cofinanciación,
transferencias de la participación de los entes territoriales en los ingresos
de la Nación, y los recursos del situado fiscal, entre otros, pues entender que
la Contraloría General de la República puede realizar control fiscal sobre los
recursos o bienes de propiedad del ente territorial, sería desconocer las
competencias y el régimen de autonomía que tienen los entes territoriales y en
su nombre las contralorías territoriales para realizar el control fiscal del
respectivo ente, cuando sus funciones no se adecuen a las normas de control
fiscal y a la adecuada gestión fiscal.
- Declarar inexequible el artículo 95 de la Ley 617
de 2000.
- Solicitar a la Corte que exhorte al Congreso de
la República a expedir la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de
conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política.
En primer término aprecia el Procurador que la Ley
617 de 2000 fue expedida por el Congreso de la República en virtud de la
facultad que le confiere el artículo 150, numerales 1 y 2, dándole el trámite
del procedimiento legislativo previsto para una Ley ordinaria.
De otro lado aprecia, en cuanto al principio de
unidad de materia, lo siguiente:
Como la Ley que aquí se demanda hace relación a la
modificación de los códigos de Régimen Municipal, Departamental, la Ley
Orgánica de Presupuesto y el Régimen Jurídico del Distrito de Bogotá, cuyo
objetivo principal es el de permitir la organización, modernización y
funcionamiento de los municipios y de los departamentos y el de fortalecer la
descentralización y la racionalización del gasto público nacional, el cargo no
está llamado a prosperar, en tanto los códigos y normas que contienen todo un
conjunto normativo pueden regular todas las instituciones necesarias para la
administración, organización y funcionamiento de un ente territorial, y por
ello puede ocuparse de la regulación de diferentes materias que guarden
conexidad sistemática con el tema principal, y en este caso los asuntos de
inhabilidades, incompatibilidades, endeudamiento público, categorización de los
entes territoriales, entre otros, necesariamente deben estar contenidos en una
misma Ley, con el fin de compilar en un mismo cuerpo normativo el Código
municipal, departamental, respectivamente.
Respecto de la supuesta violación en que incurren
los artículos 16 y 20 demandados sostiene:
[E]l trato diferenciado de la Ley se justifica, en
tanto los concejales de estos municipios deben ejercer sus funciones ad-honorem
en la medida que éstos tienen limitaciones económicas para su funcionamiento, y
la Nación no podría asegurarle a éstos municipios excepcionales los gastos que
demande su funcionamiento, en las mismas condiciones que a aquellos que se
crearon cumpliendo los requisitos previstos en la ley, porque éstos tienen
recursos propios que aunados a las transferencias de la Nación tienen una
financiación más sólida. Por lo anterior la norma demandada se ajusta a la
Carta.
(...)
El artículo 20 aquí demandado, señala límites a los
concejos municipales, para que de conformidad con la categoría que le
corresponda al ente territorial en la clasificación de los mismos, fijen el número máximo de sesiones tanto ordinarias como
extraordinarias, en las que se les reconocería como contraprestación al
servicio prestado, sus honorarios. Así las cosas, observamos que tales límites
se ajustan a la Carta, en razón a que la Ley debe fijar las condiciones en que
deben organizarse y funcionar los concejos, y las circunstancias en que se les
debe reconocer el pago de honorarios a los miembros de las corporaciones
territoriales por asistencia a las sesiones.
En lo relativo a los cargos que se plantean en
contra de los artículos 71 y 77 demandados observa el Jefe del Ministerio
Público que:
[E]l artículo 71 de la citada ley, hace relación a
que cuando las entidades territoriales reduzcan su planta de personal, deberán
cancelar las indemnizaciones al personal a quien se le haya suprimido su
empleo, pero cuyos recursos no serán a cargo de los gastos de funcionamiento de
la respectiva entidad, sino que por el contrario para garantizar su
reconocimiento y pago, su fuente de financiación será aquella que señale el
concejo o asamblea respectiva, tales como los recursos de inversión que no
tienen destinación específica o la venta de activos fijos de la entidad
territorial.
De otra parte, observamos que el artículo 77 de la
misma Ley, en nada contradice la Carta, si lo que está precisamente
garantizando es la realización del artículo 25 superior, en tanto el trabajo es
un medio que permite la realización de la persona humana, para lograr mantener
una vida en condiciones dignas y justas, ya que de él se deriva el sustento de
la persona y su familia.
(...)
Siendo esto así, la norma se ajusta a la Carta, si
lo que pretende es adelantar una política de promoción y readaptación de las
personas que hayan sido desvinculadas de su empleo como consecuencia de la
reducción de las plantas de personal de los entes territoriales.
El Procurador General de la Nación, respecto de la
demanda de inconstitucionalidad planteada en contra de los artículos 19, 21 y
81 de la Ley 617 de 2000, considera:
El actor señala que la fusión de los municipios,
atendiendo circunstancias de inviabilidad financiera, así como la supresión de
las contralorías municipales por razones fiscales, y la extensión de las
funciones de la Contraloría General de la República a algunos entes territoriales,
contenidos en los artículos 19, 21 y 81 de la Ley 617 de 2000, desconoce los
principios constitucionales de la descentralización y autonomía de los entes
territoriales (art. 1), así como los derechos reconocidos en el artículo 287
superior.
(...)
Por ello, es ajustado a la Carta que cuando un
municipio o distrito no sea viable financieramente, a iniciativa del
gobernador, la asamblea determine su fusión con otro municipio o distrito, pues
ya se le ha dado de conformidad con las normas todas las oportunidades para que
sus autoridades locales superen la dificultad financiera, y sólo cuando esto no
sea posible, el camino a seguir sería el de la fusión.
(...)
Respecto del artículo 21, considera este Despacho
que la Ley sí puede regular la organización y funcionamiento de las
contralorías municipales y distritales, así como las condiciones para su
creación, supresión, de tal manera que puede exigir unos requisitos para que
los concejos municipales y distritales puedan organizarlas. Pero en aras del
adecuado funcionamiento y de la sostenibilidad financiera de un ente
territorial, la Ley si puede limitar a los concejos municipales la creación de
contralorías imponiendo la exigencia de requisitos, que en éste caso es
voluntad del legislador señalar que sólo los municipios de categoría especial,
primera y de segunda categoría, cuando tengan más de cien mil habitantes,
pueden crear contralorías. La norma se ajusta a la Carta, si se tiene en
cuenta, que la misma Carta dispone que los concejos municipales deben cumplir
sus funciones de conformidad con las condiciones que les fije la ley, y en este
caso las funciones señaladas por la norma bajo examen no transgreden la Carta,
en tanto el legislador en esta materia goza de libre configuración legislativa,
y de manera razonada o estimado la ley que sólo estas categorías de municipios
deben tener contralorías municipales, atendiendo la cantidad de funciones y
recursos que manejan.
(...)
Por lo anterior, el Procurador General de la Nación
solicitará al Alto Tribunal que declare la constitucionalidad condicionada del
parágrafo transitorio del artículo 21 de la Ley 617 de 2000, en tanto la norma
se ajusta a la Carta, sólo bajo el entendido que el legislador le señala el
deber a los concejos municipales de ordenar la supresión de las contralorías
municipales de los entes que se encuentren en la categoría segunda que no
tengan cien mil habitantes, tercera, cuarta, quinta y sexta a partir del 31 de
diciembre, pues la estructura del municipio sólo la puede crear, organizar y modificar
el concejo municipal, y la labor del legislador en éste caso sólo llega hasta
disponer la liquidación del ente de control fiscal, y por tanto se constituye
en un deber de los concejales de acatar la ley, que en este caso, se
materializa ordenando la supresión respectiva.
En relación con el artículo 81 de la misma Ley, la
norma autoriza a la Contraloría General de la República a realizar el control
fiscal de las entidades territoriales que incumplan los límites previstos en la
ley, y para el efecto gozará de las mismas facultades que ejerce en relación
con la Nación.
(...)
Por lo anterior, este Despacho considera que la
norma es constitucional, pues la norma general le atribuye a las contralorías
territoriales la función de realizar el control fiscal, pero de manera
excepcional lo puede realizar la Contraloría General de la República, cuando
las entidades territoriales incumplan con las obligaciones previstas en la Ley
617 de 2000. Pero se hace necesario precisar, que éste control fiscal que de
manera excepcional debe realizar la Contraloría General de la República,
únicamente procede respecto de los recursos o bienes de la Nación que manejen o
reciban las entidades territoriales, tales como los recursos de cofinanciación,
transferencias de la participación de los entes territoriales en los ingresos
de la Nación, y los recursos del situado fiscal, entre otros, pues entender que
la Contraloría General de la República puede realizar control fiscal sobre los
recursos o bienes de propiedad del ente territorial, sería desconocer las
competencias y el régimen de autonomía que tienen los entes territoriales y en
su nombre las contralorías territoriales para realizar el control fiscal del
respectivo ente, cuando sus funciones no se adecuen a las normas de control
fiscal y a la adecuada gestión fiscal".
Por su parte en lo relativo a la demanda de
inconstitucionalidad propuesta en contra de los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,
10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55 y 56 de la Ley acusada considera lo siguiente:
El Despacho considera que las normas se ajustan a
la Carta, en tanto las definiciones señaladas en las normas son de libre
configuración legislativa, pues no existe en la Carta garantía institucional
sobre el tema. De otra parte, es necesario señalar que las normas, así mismo
son constitucionales, en la medida que si bien las entidades territoriales
tienen autonomía para manejar sus propios asuntos, hemos reiterado que el
concepto de autonomía debe entenderse asociado con el principio de unidad que
soporta el Estado colombiano, es decir, que como quiera que somos un Estado
Social de Derecho, erigido en república unitaria, el grado de autonomía de los
entes territoriales es relativo, y dicho grado de autonomía será el que le
determine la ley, pues el mismo artículo 287 superior, autoriza al legislador a
fijarle los límites en que se debe desarrollar la autonomía de los entes
territoriales. Siendo así, el legislador si puede señalarle a las entidades
territoriales límites a los gastos de funcionamiento de las entidades y
personas jurídicas de derecho público que la integran.
Respecto de la constitucionalidad de los artículos
32 y 39 de la Ley 617 de 2000 manifiesta:
Para el Procurador General de la Nación, las normas
son exequibles, en razón a que el legislador, de conformidad con el artículo
293 superior, tiene la función de determinar las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades fechas de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o
temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos
que sean elegidos por votos popular para el desempeño de funciones públicas en
las entidades territoriales.
(...)
De otra parte, las normas son así mismo
constitucionales, en razón a que la Carta no señala garantía institucional, en
el sentido que las inhabilidades e incompatibilidades de uno y otro empleo no
deben guardar correspondencia entre sí, sino que por el contrario, el
legislador luego de un juicio de razonado de proporcionalidad y atendiendo las
funciones, la naturaleza del empleo y las calidades del mismo y los intereses
generales de la comunidad los señala.
(...)
Es por ello, que estos asuntos no son materia
exclusiva de la Ley Orgánica de ordenamiento territorial, en la medida en que
no desarrolla los objetivos que le señala la Constitución Política. Pero si por
el contrario, el objetivo de la Ley 617 de 2000 no fuera el de reformar los
Códigos Territoriales, sino el de expedir normas de organización infranacional, supraregional, infradepartamental, supramunicipal e inframunicipal,
y desarrollar de manera expresa el ámbito de las competencias entre la Nación y
sus entes territoriales, y además señalar las pautas con que el Congreso debe
legislar en materia de organización territorial, y la forma como las Asambleas
y Concejos ejercen sus funciones en ésta materia, estaríamos ya en el ámbito de
la ley orgánica. Por lo anterior, las normas son constitucionales y para nada
contradicen el artículo 1 y 288 de la Carta.
En lo referente a los cargos incoados en contra del
artículo 14, el cual hace referencia a la autonomía de las entidades
descentralizadas, el Jefe del Ministerio Público afirma:
La norma no desconoce el principio de autonomía de
los entes territoriales, en la medida que la ley sí puede fijar límites a los
entes territoriales para ejecutar los gastos de funcionamiento, y así mismo
puede prohibir a las entidades del sector central de los departamentos,
municipios y distritos efectuar transferencias a las empresas de licores, a las
loterías, a las Empresas Prestadoras de Servicios de Salud y a las
instituciones de naturaleza financiera de propiedad de los entes territoriales
o con participación mayoritaria de ellas con el fin de orientar las políticas
gubernamentales hacia el saneamiento fiscal de la entidad y hacia la recuperación
financiera del mismo.
Lo anterior, se encuentra ajustado a la Carta, en
la medida que la ley debe regular la organización, estructura y funcionamiento
de las entidades públicas, tanto nacional, como del orden territorial, y en ese
orden de ideas es deber señalar los parámetros y requisitos con fundamento en
los cuales las autoridades territoriales deben ejecutar políticas
gubernamentales que aseguren el manejo responsable de las finanzas públicas
territoriales, con criterio sostenible.
En punto a examinar las razones que ameritan la
declaración de constitucionalidad de los artículos 12, 24, 61, 68 y 74 de la
Ley 617 de 2000, el Jefe del Ministerio Público sostuvo:
Las normas anteriores se ajustan a la Carta, en
tanto el artículo 12 y 74 está señalando las condiciones para viabilizar las
políticas de saneamiento fiscal y financiero de los entes territoriales, y para
la implementación de programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento
institucional, y para ello dispone que en estos casos las rentas de destinación
específica que no tengan compromisos adquiridos puedan aplicarse a estos
programas. En éste caso, el legislador de manera razonable lo que hace es
señalar los parámetros generales para que los entes territoriales puedan fijar
y ejecutar políticas que le permitan superar las dificultades financieras, y
para ello le señala un régimen excepcional si se quiere flexible, en el manejo
de recursos de destinación específica que permitan la implementación y
ejecución de la política de saneamiento fiscal y financiero.
De otra parte, encontramos que el artículo 24, se
ajusta a la Carta, en tanto le está atribuyendo al Personero en relación con
los municipios donde no exista Contraloría algunas funciones en relación con el
patrimonio público. Tal norma es intranscendente, si se tiene en cuenta que la
norma no le está atribuyendo al Personero funciones de control fiscal, sino que
le está señalando unas funciones como veedor del tesoro público, que desde todo
punto de vista son de carácter preventivo y disciplinario, y que debe cumplir
teniendo en cuenta las funciones que de conformidad con la Carta, y la Ley 136
de 1994 debe cumplir. Es decir, éstas funciones no son
del pueblo, veedor ciudadano, defensor de los derechos humanos, defensor de la
sociedad y del patrimonio público. Por lo tanto, la norma se encuentra ajustada
a la Carta.
En relación con el artículo 74, la norma es
exequible, toda vez que encomienda a los alcaldes y gobernadores, la facultad
de crear, suprimir y fusionar los empleos de su dependencia, así como fijar sus
emolumentos y funciones especiales. Lo anterior, encuentra sustento, en que
tanto los alcaldes y gobernadores no están autorizados libremente para hacerlo,
sino que para sus actuaciones deben ceñirse a lo autorizado y dispuesto por la
ley, las ordenanzas y los acuerdos; y allí encuentra el límite que le fija el
Congreso como legislador y los concejos y asambleas departamentales como
órganos de coadministración territorial.
Respecto del artículo 95 demandado señaló:
Observamos, que el artículo 95 de la Ley 617 de
2000, es contrario a la Carta, en tanto siendo una norma contenida en una ley
ordinaria, no puede modificar normas de la Ley Orgánica del Presupuesto, que se
encuentran compiladas en el Decreto 111 de 1996, ya que en virtud del principio
de reserva legal, todas las normas relativas al presupuesto público deben estar
contenidas en ley orgánica, y para ello deben ser tramitadas de conformidad con
la Ley 3ª de 1992, artículo 2, ante las comisiones cuartas constitucionales permanentes
de una y otra cámara, y con la aprobación de la mayoría absoluta de sus
miembros.
En el sub-examine, las normas están contenidas en
una ley que se le dio el trámite del procedimiento legislativo ordinario, y por
lo tanto no se exige para su aprobación el quorum calificado previsto para las
leyes orgánicas. Por lo anterior, el artículo 95 aquí analizado es
inconstitucional, pues no está habilitado constitucional ni legalmente para que
siendo una norma ordinaria modifique normas que tienen reserva de ley orgánica.
En relación con la impugnación formulada contra el
artículo transitorio de la Ley 617, en el cual se fija el número de diputados a
las asambleas departamentales, señaló el señor Procurador:
El actor ataca la norma, en razón a que a su juicio
esta materia es un asunto de reserva de ley orgánica, y en razón a ello deriva
su inexequibilidad. Para el Ministerio Público, la
norma se ajusta a la Carta, si se tiene en cuenta, que si bien la ley orgánica
debe regular todo lo relativo a la organización, creación, funcionamiento,
autoridades, de los departamentos, no es menos cierto que el Congreso de la
República, pueda de manera excepcional en una ley ordinaria establecer el
número de diputados de las asambleas de los departamentos de manera transitoria,
con el fin de actualizarlos de acuerdo al aumento de la población en cada uno
de ellos, así como con el fin de materializar la realización de la democracia
participativa, contenida en la Constitución de 1991, y la Ley Estatutaria de
los mecanismos de participación ciudadana (Ley 134 de 1994). El carácter
excepcional de la norma encuentra su justificación, en razón a que el Congreso
de la República no sólo no ha expedido la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, sino que
tampoco había expedido el nuevo Código de Régimen Departamental posterior a la
Carta de 1991, pues el existente hacía relación al Decreto Ley 1222 de 1986,
expedido en virtud de las facultades extraordinarias concedidas al gobierno
nacional mediante Ley 3ª de ese mismo año, y siendo así, se requiere dentro de
esa transitoriedad en que nos encontramos frente a la organización territorial,
que se expidan normas que permitan su implementación progresiva.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Los cargos formulados contra la Ley 617 de 2000
están relacionados con los siguientes asuntos: 1. El trámite legislativo, en
especial la aprobación en primer debate de los proyectos de ley; 2.
El principio de la unidad de materia de las leyes; 3. El desarrollo de
materias de ley orgánica y de ley ordinaria integradas en una sola ley;
4. El ajuste de los presupuestos de las entidades territoriales; 5. El
respeto de los principios de descentralización y autonomía de las entidades
territoriales; 6. La autonomía de las entidades descentralizadas del
nivel territorial; 7. El pago de indemnizaciones con cargo a gastos de
funcionamiento; 8. El principio de igualdad en relación con el número de
sesiones del concejo municipal que anualmente se pueden remunerar, y 9. El
régimen de inhabilidades e incompatibilidades de las autoridades
territoriales.
En este orden se llevará a cabo la revisión de
constitucionalidad de las normas demandadas.
1. El trámite en primer debate
de los proyectos de ley.
La Ley 617 fue demandada en su integridad por
vicios de trámite en su formación. El demandante considera que el respectivo
proyecto de ley debió aprobarse en primer debate en las comisiones cuarta de
Senado y Cámara de Representantes y no en la comisión primera de cada Cámara,
en consideración a que la Ley 617 adiciona la Ley Orgánica del
Presupuesto.
a. Problema jurídico
Corresponde a la Corte determinar si las comisiones
primera permanente de Senado y Cámara de Representantes estaban facultadas o no
para tramitar en primer debate el proyecto de ley No. 046 de 1999 Cámara y No.
199 de 1999 Senado o si éste debió tramitarse en la comisión cuarta de cada
Cámara por contener normas que adicionan la Ley Orgánica del Presupuesto.
b. Consideraciones de la Corte Constitucional
Según el artículo 157 de la Constitución Política,
la aprobación del proyecto de ley en el Congreso de la República comprende tres
actividades: la publicación oficial del proyecto antes de darle curso en la
comisión respectiva; la aprobación del proyecto de ley en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara, y la aprobación en segundo
debate en cada Cámara.
Para referirse al cargo de la demanda por vicios de
trámite en la formación de la ley y debido a que el demandante señala que la
Ley 617 fue aprobada en primer debate en una comisión constitucional permanente
distinta a la que correspondía, la Corte Constitucional deberá señalar cuál era
la comisión permanente competente para tramitar y aprobar el respectivo
proyecto de ley. Con tal propósito estima necesario resolver los siguientes
asuntos: cuáles son las competencias de las comisiones primera y cuarta de cada
Cámara; cuál el sentido de la distribución del trabajo en el Congreso de la
República; cuál el rigor del control de constitucionalidad en los eventos en
que el Presidente de la respectiva Cámara decide, según su criterio, enviar un
proyecto de ley a una determinada comisión, y cómo determinar el criterio
dominante en la distribución de un proyecto de ley, para finalmente aplicar
estos criterios en el trámite específico de la Ley 617 de 2000.
1) Materias asignadas a las comisiones
primera y cuarta de cada Cámara
La Ley 3ª de 1992 establece las normas sobre la
composición y funcionamiento de las comisiones constitucionales permanentes del
Congreso de la República.[1] En su artículo 2º
señala que “tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán
Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los
proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su
competencia”.
“Las comisiones constitucionales permanentes en
cada una de las Cámaras serán siete (7) a saber:
Comisión Primera.
Compuesta por 19 miembros en el Senado y 33 en la Cámara
de Representantes, conocerá de: reforma constitucional; leyes
estatutarias; organización territorial; reglamentos de los
organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa;
notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional
central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa;
estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de
la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.
(…)
Comisión Cuarta.
Compuesta por 15 miembros en el Senado y 27
miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de:leyes orgánicas de presupuesto;
sistema de control fiscal financiero; enajenación y disposición de bienes
nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas;
creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos
nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa”. (resaltado fuera de texto)
De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992,
los proyectos de ley sobre organización territorial se aprobarán en primer
debate en la comisión primera y los proyectos de leyes orgánicas de presupuesto
se aprobarán en primer debate en la comisión cuarta de cada Cámara.
2) Sentido de la distribución del
trabajo en el Congreso de la República.
Para la Corte la distribución del trabajo durante
el trámite de un proyecto de ley en el Congreso de la República obedece a
varios criterios confluyentes, relacionados con la especialización del trabajo
legislativo y con la distribución racional de las actividades a cargo del
Congreso, los cuales están adicionados con la regla de la publicidad de las
actuaciones y deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de
ley. Estos elementos tienen como común denominador el procurar la consecución
de los fines esenciales del Estado, entre los cuales se destaca el de
“facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (C.P., art.
2º), además de facilitar y organizar el cumplimiento eficiente de las funciones
del Congreso, dentro de un régimen jurídico, democrático y participativo
(C.P., Preámbulo y arts. 1º, 114, 150 y ss).
La especialización del trabajo legislativo se
justifica en cuanto ofrece la oportunidad para que los proyectos de ley inicien
su trámite de fondo en un grupo de congresistas preestablecido, quienes pueden
ser seleccionados para las comisiones permanentes de acuerdo con su área de
formación, de experiencia laboral o de interés, con lo cual se establece un
vínculo importante entre el perfil de los congresistas y la competencia de la
comisión permanente a la que pertenezcan. Esta circunstancia promueve la
empatía del congresista con determinadas materias de su interés; ofrece
espacios para que aporte sus iniciativas al proceso legislativo; permite la
realización de debates más especializados en beneficio del proceso legislativo
y, además, facilita el ejercicio del control político directo por parte de la
población.
La distribución racional del trabajo legislativo
permite equilibrar la asignación de actividades entre Senadores y
Representantes a la Cámara; agilizar el desarrollo de las funciones del
Congreso; organizar la actividad legislativa, y facilitar la asignación de
responsabilidades políticas a los congresistas durante el proceso legislativo,
en aras de la eficiencia y modernización de la función legislativa.
En relación con la regla de la publicidad en el
proceso legislativo y el ejercicio del control democrático, la Ley 5ª de 1992
señala la oportunidad y la finalidad para la participación ciudadana en el
estudio de los proyectos de ley. Establece la figura de la presentación de
observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo “cuyo
examen y estudio esté adelantando alguna de las Comisiones Constitucionales
Permanentes”, la publicación en la Gaceta del Congreso de las opiniones
expuestas por “toda persona natural o jurídica” y la obligatoriedad de
consignar en el respectivo proyecto “la totalidad de las propuestas o
modificaciones planteadas que considere importantes” (L. 5ª de 1992, arts. 230
a 232).
Al respecto señaló esta Corporación:
La facultad conferida en los artículos 231 y 232
del Reglamento, al Presidente de la Comisión y al ponente del proyecto, debe
ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en
la selección de las intervenciones que "merezcan destacarse" o se
"consideren importantes" podría atentar contra el principio de publicidad
y el derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo. La
publicación de las observaciones ciudadanas permite no sólo a los Congresistas
sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias
que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las Comisiones
Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de
gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las leyes y Actos
Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y considerada su
importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a tales ordenamientos
las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el
fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes con los objetivos
buscados por el propio legislador y la sociedad.[2]
Como se observa, la distribución del trabajo en el
Congreso de la República tiene profundas connotaciones democráticas y de
eficiencia en el cumplimiento de la función legislativa.
3) Precisión de la asignación de
competencias a las comisiones permanentes
Al considerar el cúmulo de materias que la
Constitución señala para ser desarrolladas por el legislador más las que le
corresponde en aplicación del principio de la cláusula general de competencia,[3] se aprecia que sería impracticable y
tal vez imposible hacer una distribución temática precisa y rígida de las
materias legislativas entre las siete (7) comisiones constitucionales
permanentes, en cuanto siempre existirán asuntos de ley que de una u otra
manera tendrán relación de conexidad material con temas diversos pero
convergentes, los cuales, sin embargo, podrían exigir su regulación en un solo
texto legislativo.
La Ley 3ª de 1992 permite ilustrar lo anteriormente
señalado y en ella se encuentran temas comunes que están distribuidos en varias
comisiones permanentes. Por ejemplo, ¿cuál es la comisión permanente para
conocer en primer debate de los proyectos de ley sobre contratación estatal si
el artículo 2º de la Ley 3ª señala que a la comisión primera le corresponde
aprobar en primer debate los proyectos de ley que contengan “normas generales
sobre contratación administrativa”, a la comisión segunda proyectos de ley
sobre “contratación internacional” y a la comisión cuarta los proyectos de ley
sobre “contratación administrativa”? ¿Cuál comisión debe aprobar en
primer debate un proyecto de ley sobre “investigación científica o tecnológica”
en campos como “ecología o medio ambiente” si estos asuntos pertenecen
respectivamente a las comisiones sexta y quinta de cada Cámara?
Igual sucedería con el proyecto de ley que desarrolle el artículo 101 de la
Constitución referente al tema de las fronteras y los elementos del territorio,
si ellos están distribuidos entre las comisiones segunda, quinta y sexta de
cada Cámara.
Esta realidad no le resta importancia a la
distribución de materias hecha por la Ley 3ª de 1992 sino que, desde otra
perspectiva, señala la improcedencia de interpretaciones inflexibles cuando se
estudien proyectos de ley específicos, además de permitir la oportunidad para
que el Presidente de la Cámara donde se radique el proyecto de ley lo revise,
determine cuál es la materia dominante en él y, en aplicación del “criterio de
especialidad”,[4] lo remita a la
correspondiente comisión constitucional permanente para que dé aplicación a lo
señalado en el artículo 157-2 de la Constitución Política.
De acuerdo con lo anterior, debe tenerse presente
que en muchas ocasiones la distribución de los proyectos de ley para su
aprobación en primer debate es aproximada, debido a las condiciones especiales
del contenido de cada proyecto. Si bien la Ley 3ª de 1992 hace una distribución
temática entre las comisiones permanentes, la amplitud y variedad de los
principios constitucionales que deben ser desarrollados por ley y la dinámica y
especificidad de cada materia exigen cierta flexibilidad al momento de
distribuir los proyectos de ley para su estudio, trámite y aprobación en primer
debate.
4) Rigor del control de
constitucionalidad en este tipo de eventos.
La Corte considera que en los eventos en que se
estudie la constitucionalidad de leyes cuyo contenido dé la sensación de
pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes de acuerdo con
la distribución material de la Ley 3ª de 1992, el control de constitucionalidad
que se ejerza debe ser flexible en atención al siguiente razonamiento:
1. No se pone en riesgo ningún precepto
constitucional cuando se decide que un proyecto de ley que ofrece duda
razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto, de la comisión
competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una u otra
comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la
distribución del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política
a la ley.[5]
2. La manera como el legislador reguló
la solución de los casos en que exista duda sobre la materia predominante en un
proyecto de ley, fue asignándole poder de decisión al Presidente de la
respectiva Cámara para que, según su criterio, remita el proyecto a
la comisión que considere competente. Esta figura se encuentra en el Parágrafo
2º - artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, donde se señala:
Parágrafo 2º. Cuando la materia de la cual trate el
proyecto de ley no esté claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la
respectiva Cámara lo enviará a aquella que, según su criterio,
sea competente para conocer de materias afines. (resaltado
fuera de texto)
3. El artículo 159 de la Constitución
Política señala que el proyecto que sea negado en primer debate puede ser
considerado en plenaria de la respectiva Cámara, con lo cual se demuestra que
en todo caso ese criterio rígido o excluyente de la especialidad cede ante la
decisión de la plenaria. Es más, de acuerdo con el artículo 166 de la Ley 5ª de
1992 -Ley Orgánica del Congreso- si la plenaria de la respectiva Cámara acoge
la apelación, el proyecto pasará a una comisión constitucional diferente para
que surta el trámite en primer debate.
El siguiente es el contenido del artículo 166 de la
Ley 5ª de 1992:
Artículo 166. Apelación de un
proyecto negado. Negado un proyecto en su totalidad o archivado
indefinidamente, cualquier miembro de la Comisión o el autor del mismo, el
Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrán apelar la decisión ante la Plenaria de la respectiva
Cámara.
La Plenaria previo informe de una Comisión
Accidental, decidirá si acoge o rechaza la
apelación. En el primer evento la Presidencia remitirá el
proyecto a otra Comisión Constitucional para que surta el trámite
en primer debate, y en el último se procederá a su archivo. (resaltado
fuera de texto)
Si, de acuerdo con lo anterior, es procedente la
aprobación de proyectos de ley en primer debate en una comisión permanente con
competencia diferente al tema de discusión, será de mayor aceptación el reparto
en una u otra comisión cuando se trata de proyectos que ofrecen duda razonable
acerca de su materia dominante.
4. Todos los miembros del Congreso
tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en primer debate de los
diferentes proyectos de ley y pueden plantear modificaciones, adiciones o
supresiones a la comisión respectiva, así no hagan parte integrante de ella (L.
5ª de 1992, art. 160 nl. 1), lo cual compagina con el
grado de flexibilidad relativa que la Constitución asigna al trámite en primer
debate de los proyectos de ley.
Al respecto señaló esta Corporación cuando decidió
sobre la exequibilidad del artículo 166 de la Ley 5ª
de 1992:
Cabe destacar que la potestad que se les confiere a
las Cámaras Legislativas es facultativa, ya que se establece que el proyecto de
ley negado en primer debate, "podrá" ser considerado por la
Corporación respectiva. El Constituyente quiso con ello expresar que la
decisión de la Comisión de rechazar el proyecto puede ser objeto de nuevo
estudio o examen por parte de las Plenarias del Senado y de la Cámara de
Representantes, según el caso, las que después de evaluar y sopesar en forma
razonada todos los motivos que se adujeron para adoptar esa medida, decidirán
si la confirman o revocan. Sin embargo, como en el Estatuto Supremo no se
señaló el instrumento o mecanismo por medio del cual el interesado podía hacer
uso de esta prerrogativa, el legislador estatuyó en la norma acusada el recurso
de apelación con esa finalidad, lo cual no vulnera la Constitución. La misma
norma impugnada, autoriza que el proyecto de ley pase a otra Comisión
Constitucional para que se surta el primer debate, en los casos en que la
apelación haya sido resuelta en forma favorable. Si la elaboración
de las leyes es una tarea que compete realizar al Congreso como cuerpo
colectivo, resulta apenas obvio que los miembros que no hacen parte de la
Comisión en la que se negó el proyecto de ley, tengan la oportunidad de conocer
los motivos o razones que se adujeron para ello y así contar con bases
suficientemente claras para resolver si confirman o revocan tal decisión. De
esta manera se enriquece la discusión y se amplían las oportunidades de
análisis para evitar errores, desaciertos o determinaciones que puedan resultar
dañinas.[6] (resaltado fuera de
texto)
En este sentido, la función de la Gaceta del
Congreso es la facilitar el seguimiento del proceso y la participación de los
congresistas en la formación de las leyes. Al respecto señaló esta Corporación:
La publicación de las ponencias, como se ha
reiterado, tiene un propósito fundamental cual es poner en conocimiento de los
miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o
Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar
y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en
las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros
del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que
se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates
correspondientes.[7]
De acuerdo con lo expuesto, no existen fundamentos
constitucionales para exigir una rigurosidad estricta en la distribución del
trabajo legislativo. Por el contrario, la Constitución y las Leyes 3ª y 5ª de
1992 consagran preceptos que permiten una flexibilidad razonable en la
designación de la comisión que apruebe en primer debate los proyectos de ley.
5) Determinación del criterio dominante
para la remisión de un proyecto de ley.
Cuando el debate de constitucionalidad versa sobre
la competencia o incompetencia de una comisión permanente para tramitar un
proyecto de ley, es indispensable señalar cuál debe ser el criterio dominante
que debe aplicar el Presidente de la respectiva Cámara para remitir el proyecto
a la comisión competente.
La Corte considera que, al identificar la
naturaleza material de un proyecto de ley para remitirlo a la comisión permanente,
si se genera duda ésta debe resolverse a partir de la finalidad de la ley y no
con base en un criterio cuantitativo o matemático. No será necesariamente el
mayor número de artículos que se refieran a un mismo tema dentro del proyecto
el que se constituya en el criterio prevalente para tomar la decisión, pues
pueden darse casos en que la esencia temática del proyecto se extracte de
algunos de sus artículos solamente.
De esta manera, para apreciar el alcance de la
expresión “comisión respectiva” del artículo 157 de la Constitución Política,
hay que asumirla en un sentido material, en referencia al tema y a la finalidad
de la ley y este será el criterio para determinar la comisión permanente a la
que se remita el proyecto para su trámite en primer debate.
6) Criterio dominante en la Ley 617 de
2000
Al hacer una revisión integral de la Ley 617 de
2000, la Corte considera que la finalidad de la norma no es la de reformar la
Ley Orgánica del Presupuesto sino afectar el tema de la organización territorial,
de acuerdo con los siguientes fundamentos:
1. El orden territorial tiene que ver
con la forma de Estado que, como se sabe, en el caso colombiano se consagra
como una república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales (C.P., art. 1º).
El artículo 287 de la Constitución señala los
componentes básicos del núcleo esencial de la autonomía de las entidades
territoriales, el cual se integra por elementos de carácter político,
democrático, administrativo, funcional, presupuestal y económico. Luego, el
tema presupuestal y económico es inherente más no exclusivo de la autonomía, a
la vez que la autonomía es un elemento de la forma de Estado. Por lo anterior,
el tema del ordenamiento territorial previsto en la Constitución Política tiene
que ver con varios aspectos, entre los cuales juega un papel importante el tema
económico y presupuestal. Sin embargo, este elemento coexiste con otros de
carácter social, político, administrativo y funcional.
Además, está definido que el legislador puede
adoptar medidas conducentes a armonizar el principio de la unidad económica con
el de la autonomía de los entes territoriales, facultad que se justifica para
articular los niveles nacional y territorial, con el fin de evitar una
situación de anarquía institucional. El Estado es uno solo, sin separación
tajante ni independencia entre sus niveles nacional y territorial. En esa
dirección, el artículo 288 de la Constitución señala que “Las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la ley”.[8]
Precisamente es el principio de coordinación el que
permite al legislador armonizar las facultades de las autoridades nacionales
con las de las territoriales. Además, no debe olvidarse que esta norma
constitucional hace parte del Título XI de la Constitución Política, el cual
justamente se refiere a la Organización Territorial.
En este sentido, lo que está en juego con la Ley
617 es la dimensión del nivel territorial y de las entidades territoriales, la
cual no es un asunto esencialmente presupuestal sino, ante todo, político por
afectar la organización del poder público, además de tener connotaciones de
orden administrativo y funcional. Se concluye, entonces, que la Ley 617
realmente encaja dentro de la categoría “autonomía territorial”, la cual es más
amplia que el tema presupuestal o económico, aunque ella tenga indudables
efectos en temas económicos y presupuestales.
Cuando la Ley 3ª de 1992 señala a la comisión
primera como la competente para conocer sobre el tema de organización
territorial, utiliza una expresión genérica pero que en realidad se refiere a
la forma de Estado.
2. El hecho que algunas medidas tomadas
en la Ley 617 tengan relación directa o tangencial con el tema presupuestal, no
le otorga a la ley tal carácter. El establecimiento de límites de gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales trasciende lo meramente
presupuestal para enfocarse hacia una política general de eficiencia
administrativa y de viabilidad institucional a partir de la reorganización del
gasto público.[9] La adición o
modificación de la Ley Orgánica del Presupuesto no constituyen el fin de la Ley
617 sino un medio para tener un Estado organizado y dispuesto a enfrentar los
efectos de la crisis económica que lo aqueja en todos sus niveles.
Con ese mismo propósito, en la Ley 617 se fijan también objetivos inmediatos de
tipo político, administrativo, burocrático, de eficiencia y racionalidad
administrativas, como son, por ejemplo, las medidas para fusionar municipios y
distritos, prohibir las transferencias a entidades descentralizadas
ineficientes, la categorización de las entidades territoriales, el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, la determinación de entidades o
dependencias que pueden conservarse en la estructura administrativa de
departamentos, distritos y municipios, o la reasignación de funciones de las
autoridades del nivel territorial. Luego, las medidas presupuestales no son las
únicas ni constituyen la finalidad exclusiva de la Ley.
3. Igualmente podría pensarse que la
Constitución Política ya definió en los artículos 356 y 357 el tema económico
de los entes territoriales y que, por estar allí definido, cualquier
modificación requiere de una reforma constitucional, cuyo conocimiento le
corresponderá a la comisión primera de cada Cámara. Esta circunstancia
desdibuja la hipótesis según la cual todo asunto económico o presupuestal de
las entidades territoriales debe ser tramitado necesariamente en primer debate
en una comisión diferente a la comisión primera de Senado y Cámara de
Representantes.
4. De otro lado, el propósito del
Presidente de la Cámara de Representantes al enviar a la comisión primera el
proyecto de ley no fue el de no hacer transparente su trámite. Por el
contrario, lo remitió a la comisión primera cuya especialidad es justamente el
tema territorial porque consideró que con ello daba aplicación a lo ordenado
por la Ley 3ª de 1992.
Pero, si aún existiera duda sobre este proceder
deben considerarse tres aspectos adicionales:
· Los
miembros del Congreso de la República pueden participar en el trámite de un
proyecto de ley específico que se surta en una comisión diferente a la que
pertenezcan (L. 5ª de 1992, art. 160-1). Lo anterior comprueba que la
distribución temática no excluye la participación de cualquier miembro del
Congreso durante el trámite en primer debate de todo proyecto de ley.
· En el
caso concreto de la Ley 617 ningún miembro de las comisiones 3ª o 4ª del Senado
ni de la Cámara de Representantes reclamó la competencia sobre el respectivo
proyecto. Por el contrario, según lo señaló en la Audiencia Pública el H.
Senador Carlos García Orjuela, Presidente de la Comisión Tercera, los miembros
de esta comisión no reclamaron competencia sobre el proyecto pero sí
participaron en su discusión, en cuanto el proyecto tenía materias que
correspondían a varias comisiones, incluyendo naturalmente a la comisión primera
de cada Cámara.
· Existe
un principio de interpretación constitucional referente a la conservación del
derecho, según el cual debe preferirse la interpretación que garantice la
permanencia de la ley y el respeto de la voluntad del Congreso de la República
siempre y cuando no se ponga en peligro la aplicación de normas o preceptos
constitucionales. Así, se llega también a la misma conclusión referente a la
conservación del derecho en caso de existir duda razonable acerca del proceder
del legislador, tal como ha quedado descrito anteriormente.[10]
Surge entonces este interrogante: ¿cuál es el
criterio que debe tener en cuenta la Corte para examinar si la decisión del
presidente de la Cámara de enviar el proyecto de ley a una comisión y no a otra
entraña un vicio en el trámite?
Para esta Corporación, en los eventos en que haya
duda acerca de la comisión permanente a la cual deba remitirse el proyecto, se
generará el vicio en el trámite si hay carencia de una decisión razonable. Sin
embargo, no es la situación que ocupa a la Corte en esta oportunidad en cuanto,
como se ha señalado, le correspondía a la comisión primera el trámite de este
proyecto. De todas maneras, si se llegase a admitir incluso que el Presidente
de la Cámara se pudo equivocar en la distribución del proyecto de ley, no se
trató de una equivocación incomprensible ni irrazonable, en consecuencia, es
admisible que lo haya remitido a la comisión primera para su trámite en primer
debate.
Con base en lo expuesto en otras ocasiones por esta
Corporación, se ratificará la jurisprudencia en relación con el trámite de los
proyectos de ley en primer debate cuando hay duda acerca de la comisión
permanente a la que deba remitirse. Al respecto, en la Sentencia C-648 de 1997
se dijo:
En aquellos casos en que las materias de que trata
un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente asignadas a una
específica comisión constitucional permanente y, por ello, el Presidente de la
respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que considere
pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el juicio
efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez
constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente
irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2° de
la Ley 3ª de
1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta podría sustituir la decisión del
presidente del Senado de la República o de la Cámara de Representantes,
decretando la inexequibilidad por vicios de forma de
la ley de que se trate.[11]
Posteriormente, en la Sentencia C-792 de 2000 se
señaló:
5. Para la Corte, la naturaleza tributaria del
proyecto de ley que se examina es evidente. Y desde este punto de vista le
asiste razón al Gobierno cuando afirma que las comisiones terceras
constitucionales permanentes de cada Cámara tenían vocación para abocar su
debate inicial, por razón de la materia. No obstante, aprecia también que el
referido proyecto pretende modificar la normatividad contenida en el Decreto
1421 de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito
Capital de Santafé de Bogotá.” Este último estatuto, fue expedido con
fundamento en lo dispuesto en los artículos 322 de la Constitución Política y
41 transitorio del mismo ordenamiento superior.
(...)
Así las cosas, el proyecto de ley que ahora ocupa
la atención de la Corte, pretende modificar dicho Decreto, especialmente las
disposiciones contenidas en su artículo 155 atinente al impuesto predial
unificado en la capital de la República
El referido Decreto 1421 de 1993 contiene el
régimen especial para Santafé de Bogotá, y en ese sentido es un estatuto
referente a la organización territorial. Desde esta perspectiva, la
modificación mediante ley del mencionado estatuto, implica que el
correspondiente proyecto de ley debe ser estudiado primeramente por las
comisiones primeras constitucionales permanentes de ambas cámaras, pues
temáticamente los asuntos relacionadas con organización territorial son de su
incumbencia, como lo indica el artículo 2° de la ley 3ª de 1992, antes
transcrito.
6. La Corte observa entonces que el proyecto de ley
objetado, se refiere a asuntos que son de la incumbencia tanto de las
comisiones primeras como de las terceras constitucionales permanentes de las
cámaras legislativas. En tal virtud, a fin de decidir cuál de ellas es
competente, no pudiéndose acudir al principio de especialidad pues, como se ha
visto, desde este punto de vista ambas comisiones tienen vocación para
abocar inicialmente el estudio y debate del proyecto objetado, resulta menester
estarse a lo dispuesto por el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 3ª de
1992, según el cual “cuando la materia de la cual trate el proyecto de
ley, no esté claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva
Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para
conocer materias afines”. De esta manera, estima la Corte, como ya lo
ha hecho en otras oportunidades, que la asignación hecha por el presidente de
la respectiva cámara legislativa, tiene la virtud de definir la competencia de
la comisión que inicia el trámite, y a esta decisión ha de estarse, salvo que
sea irrazonable. Por lo tanto, las comisiones primeras constitucionales de
ambas cámaras, en virtud del reparto que les fue hecho del proyecto bajo
examen, reparto verificado de conformidad con el parágrafo del artículo 2° de
la Ley 3ª de 1992, eran competentes para dar primer debate al referido
proyecto.[12]
En resumen, la distribución de los proyectos de ley
en las comisiones permanentes para su aprobación en primer debate dependerá de
la materia dominante en cada caso, siendo permitido que un mismo proyecto
contenga temas directa o indirectamente asignados a otras comisiones pero que
sean conexos entre sí. El criterio de especialidad empleado por la Ley 3ª de
1992 para señalar las materias que conocen las comisiones constitucionales
permanentes debe aplicarse según el contenido específico y la finalidad de cada
proyecto de ley. En caso de duda razonable, el Presidente de la Cámara en donde
se haya radicado el proyecto hará uso de la facultad consagrada en el parágrafo
2, artículo 2 de la Ley 3ª de 1992 y, según su criterio, lo enviará a la
comisión competente.
Con base en las anteriores consideraciones se
concluye que en el trámite de la Ley 617 de 2000 no se vulneraron los
principios constitucionales ni las normas orgánicas del Congreso sobre el
trámite en primer debate porque las materias desarrolladas por esta ley
corresponden, con criterio dominante, a la organización territorial, el cual
fue asignado por la Ley 3ª de 1992 a la comisión primera constitucional
permanente de cada Cámara.
En consecuencia, la Corte Constitucional declarará
la exequibilidad de la Ley 617 de 2000 pero sólo por
los cargos de inconstitucionalidad por vicios de trámite al ser aprobado el
proyecto en primer debate en las comisiones primera
permanente de Senado y Cámara de Representantes.
2. Principio de unidad de
materia
En este punto, la Corte examina el cargo formulado
contra la Ley 617 de 2000 por violación del principio de unidad de materia.
a. Problema jurídico
El problema jurídico que debe resolver la Corte es
el siguiente: ¿La ley 617 vulnera el principio
de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución
Política?
a. Consideraciones de
la Corte Constitucional
Esta Corporación ha desarrollado una línea
jurisprudencial de acuerdo con la cual el principio de unidad de materia,
consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, se orienta a la
racionalización del proceso legislativo mediante la inclusión de actos de
control sobre los contenidos de las iniciativas legislativas, la garantía de
una deliberación pública y transparente sobre los temas de la ley y la
determinación de la intensidad del control constitucional. En ese
sentido, en un reciente pronunciamiento, la Corte expuso:
Genéricamente al principio de unidad de materia se
le ha reconocido la virtualidad de racionalizar el proceso legislativo.
Sobre la base de que la instancia legislativa del poder público constituye un
espacio por excelencia idóneo para la concreción de la democracia, el
constituyente implementó este principio para afianzar el perfil democrático
tanto del proceso legislativo como de su producto. Buscó que la
configuración del derecho positivo se cumpliera prioritariamente en la
instancia del poder con mayor ascendencia democrática y para asegurar su
producción racional y legítima lo sometió a principios como el que ahora es
objeto de análisis.
La racionalización del proceso legislativo que se
le atribuye al principio de unidad de materia se manifiesta de diversas
maneras.
En primer lugar, el principio de unidad de materia
tiene implicaciones en el desenvolvimiento del proceso legislativo.
Ello es así en cuanto el artículo 158 de la Carta, tras indicar que
"Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia"
ordena que "serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones
que no se relacionen con ella" y a continuación habilita al Presidente
de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que no se avengan a ese
precepto, rechazo que es susceptible de apelación ante la respectiva
comisión.
Como puede advertirse, la primera manifestación del
principio de unidad de materia se presenta al interior del proceso legislativo
pues en razón de él el constituyente confirió a los presidentes de las
comisiones ante las que se ejerce la iniciativa legislativa, la atribución de
rechazar las iniciativas que no se refieran a una sola materia. Esto es,
se trata de un principio que tiene efecto vinculante desde la primera etapa del
proceso de expedición de la ley y por eso se habilita al presidente para
ejercer actos de control sobre los contenidos de las iniciativas pues ellos
deben estar identificados por el tratamiento de la materia que es objeto de
regulación. Adviértase cómo el constituyente le reconoce tal naturaleza
vinculante a ese principio, que su inobservancia conlleva la frustración de la
iniciativa legislativa.
En segundo lugar, el principio de unidad de materia
tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el
proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y
transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la
propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las
leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se
canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la
ley. Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso
legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate
democrático en el que los diversos puntos de regulación hayan sido objeto de
conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas
sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquella que fue
debatida y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no
visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un
ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de
materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria.
Finalmente, el principio de unidad de materia
también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional.
Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha
cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el
principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa
ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad.
Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene
implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción
que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al
momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido,
violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la
materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un
control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que
resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control
rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la
cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa.
Ante ello, debe optarse por un control que no se incline por un rigor extremo
pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo
rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y
los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada
con un criterio objetivo y razonable.
De acuerdo con ello, resulta fundamental determinar
el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que
permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de
unidad de materia. En ese sentido resultan valiosos elementos como el
contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por
las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan
los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el
desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las
plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos
originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las
distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la
cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de
todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de
la materia de la ley de que hace parte..[13]
El ejercicio de actos de control sobre las
iniciativas legislativas, como la primera implicación del principio de unidad
de materia, ha sido recogido por los artículos 148 y 193 del la Ley 5ª de 1993 o Reglamento Interno del Congreso,
normas de acuerdo con las cuales, de un lado, el Presidente de una Comisión
Permanente debe rechazar las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con un misma materia y, de otro, el título de las leyes debe
corresponder precisamente a su contenido, retomando así lo dispuesto en los
artículos 158 y 169 del Texto Fundamental. Esa referencia es entendible
pues en el Reglamento Interno del Congreso se regula, al lado de otras
materias, el proceso legislativo ordinario y de allí por qué, en la sección
correspondiente a los debates en las comisiones y en el Título correspondiente
a la titulación legislativa se hayan incluido tales disposiciones.
Por otra parte, el principio de unidad de materia
permite la concreción del principio democrático en el proceso legislativo pues
facilita un conocimiento público del proceso de configuración de la ley, desde
los contenidos temáticos planteados en las iniciativas y hasta el producto de
ese proceso manifestado en la ley promulgada, y permite también que a las
discusiones se vinculen los aportes de una opinión pública dinámica como fuente
importante de alimentación de los procedimientos jurídicos inherentes a todo
sistema democrático. De ese modo, se evita que se incurra en una práctica
que, como la inclusión sorpresiva de disposiciones que no se relacionan con la
materia debatida, distorsiona el proceso democrático y socava la legitimidad de
la instancia parlamentaria.
Además, el principio de unidad de materia produce
efectos en el ámbito de la legitimidad del poder político pues, al vincularse
también a la intensidad del rigor del control constitucional y al permitir un
control flexible que no desconozca la directa ascendencia democrática del
parlamento, propicia que los tribunales constitucionales mantengan la Carta más
allá de los avatares de grupos políticos particulares y hace que ellos se
vinculen al mantenimiento del consenso que posibilita la pacífica convivencia
pero sin desconocer la importancia de la instancia legislativa como ámbito de
configuración del derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen
los aportes de una opinión pública dinámica y comprometida con los
procedimientos democráticos y con la fijación de sus contenidos. Esa
importancia de las cámaras legislativas y su papel en el orden político se
verían limitados por un control rígido que imponga la sujeción de la ley a
núcleos temáticos y proscriba su extensión a temas relacionados con ellos por
nexos objetivos y razonables.
Pero en este campo, la determinación del rigor del
control constitucional como manifestación del principio de unidad de materia,
también se producen consecuencias respecto de la manera como se han de plantear
y fundamentar los cargos por violación de ese principio. Ello es así
porque del artículo 158 del Texto Fundamental se infiere que el principio está
constituido por una sola proposición jurídica integrada por dos elementos
vinculados por la conjuncióny. En
efecto, la parte inicial de ese artículo dispone: "Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella".
Nótese que la norma pudo terminar en la primera
parte, esto es, pudo limitarse a indicar que todo proyecto de ley debía
referirse a una misma materia. Sin embargo, no lo hizo así y en lugar de
ello agregó, en estrecha relación con esa primera parte, que serán inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. De esto
se infiere que el sentido y el alcance de ese principio se determinan a partir
de esos dos contenidos y no solo de uno de ellos y, por ese camino, el
cuestionamiento de una disposición legal por violación de ese principio debe
comprender argumentaciones relacionadas con esos dos ámbitos.
Lo expuesto quiere decir que cuando se pretende el
control de constitucionalidad sobre una ley por violación del principio de
unidad de materia, el demandante tiene una doble carga. De una parte debe
señalar cuál es la materia desarrollada en la ley y, de otra, debe indicar las
disposiciones que no se relacionan con ella. Esto significa que la
fundamentación del cargo es insuficiente si la argumentación del actor limita
el concepto de la violación sólo al primer aspecto del artículo 158. Es
decir, es necesario que el actor exprese específicamente cuáles son las
disposiciones de la ley que considera inadmisibles y que indique la razón del
cargo, es decir, por qué considera que una o unas normas en concreto no guardan
relación con la materia o materias de la ley. Esto impone que el
demandante trate la formulación contenida en el artículo 158 como una única
proposición jurídica y que en razón de ello presente la materia de la ley, los
varios temas que no guardan relación con esa materia e indique cuáles son las
disposiciones que resultan inadmisibles con ella.
Sobre ese particular debe advertirse que el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 dispone que en las acciones públicas de
inconstitucionalidad, las demandas contendrán "el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales", "el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas"
y "las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados". Nótese que el citado decreto no permite la
formulación de cargos por inexequibilidad contra leyes
consideradas en su conjunto sino que exige la identificación de las normas
precisas que se asumen como inconstitucionales, la indicación de los mandatos
superiores que se consideran vulnerados y la exposición de los motivos por los
cuales se considera que esas normas resultan contrarias a los dispuesto en
estos mandatos.
Ahora bien, en el caso presente el demandante se
limitó a señalar que la integridad de la Ley 617 viola el artículo 158 del
Texto Fundamental porque toca diferentes temas -económico, fiscal,
administrativo y presupuestal-, desconociendo con ello no solo el sentido del
principio de unidad de materia sino también la línea jurisprudencial que de
tiempo atrás ha elaborado esta Corporación.
Ante ello, la Corte encuentra manifiestas deficiencias
en la formulación del cargo relativo a la violación del principio de unidad de
materia. Por una parte, el actor no trata como una unidad la proposición
contenida en el artículo 158 de la Carta, retoma de ella sólo la exigencia de
que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y desvincula de la
argumentación todo lo relacionado con la inadmisibilidad de las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con la materia de la ley. Por otra
parte, la Corte advierte que por ninguna parte aparece una secuencia
argumentativa que permita conocer los motivos por los cuales se estima que se
ha vulnerado el principio de unidad de materia, es decir, encuentra que se ha
incumplido el deber que tiene el actor de exponer "las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados".
Es evidente que las exigencias contempladas en los
artículos 2 y 3 del Decreto 2067 no se satisfacen con la sola relación de las
distintas materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una
confrontación razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas
cuestionadas, confrontación que permita advertir que éstas resultan contrarias
a los contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone
su declaratoria de inconstitucionalidad. Lejos de ello, la Corte
encuentra que el actor se supeditó a exponer los distintos temas que han sido
regulados por la ley, sin incluir cuestionamiento serio alguno sobre la
inconstitucionalidad que se afirma, utilizando únicamente la propia denominación
que en cada caso utilizó el legislador, valiéndose del título del artículo
cuestionado y formulando al siguiente algunas preguntas sobre el tipo de
relación que puede o no existir entre algunos de los diversos temas de la ley
escogidos arbitrariamente.
Es claro que con semejante proceder se está muy
lejos de satisfacer la exigencia de sustentación del cargo pues es claro que
ella no puede circunscribirse a las relaciones de aparente contradicción que el
demandante tenga a bien armar pues con un tal procedimiento es claro que podría
cuestionar todas las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y que
semejante desarticulación de una ley desconoce que la unidad de materia implica
para el demandante la indicación de las normas que no tienen que ver con los
fines de la ley y que éstos pueden ser diversos pero estar integrados por la
unidad de la materia regulada.
En suma, como quiera que el cargo se formuló
desconociendo la naturaleza de la proposición contenida en el artículo 158 de
la Constitución Política y teniendo en cuenta que el demandante no expone las
razones por las cuales estima inconstitucionales las normas acusadas, la Corte
se declarará inhibida para fallar de fondo pues es obvio que la jurisdicción
que encarna no puede desatarse ante un cargo tan deficientemente formulado y
que impide el mínimo conocimiento de razones requerido para desatar la
secuencia argumentativa inherente a todo fallo de constitucionalidad.
3. Materias de ley orgánica y
de ley ordinaria.
En este numeral se agrupan los cargos contra el
artículo 95 de la Ley 617 y contra los 20 artículos en él señalados, los cuales
consideran inconstitucionales los demandantes porque en la aprobación de la Ley
“no se cumplió con el trámite de una ley orgánica, es decir, ser aprobada por
la mayoría absoluta de los miembros del Senado y de la Cámara de
Representantes”.
a. Problema jurídico
La Corte, para ejercer el control de
constitucionalidad en este apartado, tendrá en cuenta tres aspectos relativos a
la inclusión de normas orgánicas de presupuesto en la Ley 617 de 2000. En
primer lugar, se señalara si una ley puede o no integrar en un solo texto
normas de ley ordinaria y normas de ley orgánica. En caso de obtener una
respuesta afirmativa al anterior interrogante, será necesario determinar si el
artículo 95 de la Ley 617 de 2000 asigna el carácter de normas orgánicas de
presupuesto a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53,
54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la misma Ley 617 o si, por el contrario, tiene
un propósito meramente indicativo de la naturaleza jurídica de tales artículos.
Finalmente, habrá que determinar si los artículos antes relacionados son normas
orgánicas de presupuesto o normas propias de una ley ordinaria.
b. Consideraciones de la Corte Constitucional
Para tomar la decisión acerca de la aprobación de
una ley que contiene materias de ley ordinaria y materias de reserva
constitucional de leyes orgánicas, la Corte se apoyará tanto en las
apreciaciones hechas al responder el cargo de inconstitucionalidad por
vulneración del principio de la unidad de materia, así como en la posición
asumida por esta Corporación en los eventos en que ha revisado la
constitucionalidad de leyes que incluyen temas de ley orgánica y de ley
ordinaria.
En relación con la viabilidad constitucional de
leyes que contengan normas de diferente naturaleza, la Corte señaló en la
Sentencia C-600A de 1995:
La Constitución no prohibe
que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre
y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable.[14]
En el mismo sentido y en aplicación del principio
según el cual no puede existir separación rígida de materias, en la Sentencia
C-1187 de 2000[15] la Corte
Constitucional señaló que una misma ley puede contener normas orgánicas y
normas ordinarias, con la condición de observar el trámite especial consagrado
en la Constitución para las normas orgánicas.
De acuerdo con lo anterior, esta Corporación
reitera su jurisprudencia en esta materia y, en consecuencia, señala que una
ley puede contener normas orgánicas y normas ordinarias siempre que atienda
cuatro condiciones esenciales: 1ª. El respeto al principio de unidad de
materia; 2ª. Que se cumplan los principios constitucionales generales que
regulan el proceso legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de especialidad
en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir temas de leyes
orgánicas siempre y cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se
presente una separación rígida en los temas regulados,[16] y
4ª. Que la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento
de los requisitos especiales consagrados en el artículo 151 de la Constitución
Política.
Una vez señalada la constitucionalidad de la integración
de normas orgánicas y ordinarias en un solo texto legislativo, procede la Corte
a formular la siguiente pregunta en relación con los cargos específicos de las
demandas:
¿Por qué los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º,
10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 son normas
orgánicas de presupuesto?
Al respecto surgen tres hipótesis de respuesta:
Primera hipótesis: la calidad de normas orgánicas
de presupuesto de los 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54,
55, 56, 98, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 la asigna el artículo 95 de la
misma Ley 617.
Esta es la posición que asume uno de los
demandantes cuando afirma que el artículo 95 es inconstitucional porque
modifica a la Ley Orgánica del Presupuesto al otorgar el carácter de normas
orgánicas de presupuesto a los artículos allí mencionados.
Con carácter preliminar la Corte considera que, por
la particularidad del contenido de esta norma, una eventual declaración de inexequibilidad del artículo 95 de la Ley 617 no establece
una relación causal para negarle automáticamente el carácter de normas
orgánicas de presupuesto a los 20 artículos en él señalados porque ellos bien
podrían cumplir individual o colectivamente los requisitos de las leyes
orgánicas, en cuyo caso quedarían vigentes, con carácter de normas orgánicas de
presupuesto, así dejara de existir el artículo 95.
Ahora bien, el texto del artículo 95 de la Ley 617
es el siguiente:
Artículo 95. Normas orgánicas.
Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56,
89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto.
Como se deduce, este artículo 95, en concordancia
con el Título de la misma ley, sólo señala cuáles artículos de la Ley 617
adicionan la Ley Orgánica del Presupuesto. Cuando el legislador utiliza la
denominación “normas orgánicas” en el artículo 95 de la Ley 617, está haciendo
una referencia indicativa a cuáles normas de la Ley 617 tienen el carácter de
normas orgánicas del presupuesto, pero no tiene la virtualidad de otorgarles
tal calidad.
Al no ser el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 el
que les otorga la calidad de normas orgánicas de presupuesto a los 20 artículos
en él mencionados y por tener un propósito meramente informativo y sistematizador de estas normas dentro de la Ley, no se
requería para su aprobación el trámite propio de una norma orgánica sino el de
ley ordinaria.
Además, como la Constitución Política no exige que
los artículos que contengan normas orgánicas sean titulados, identificados o
agrupados con carácter especial, es aceptable el fin didáctico buscado por el
artículo 95 de la Ley 617, aunque no sea norma orgánica en sí misma.
Su propósito es, en esencia, individualizar y
facilitar la ubicación de las normas orgánicas de presupuesto en la Ley. Así,
esta primera hipótesis es irrelevante para determinar el carácter de normas
orgánicas de presupuesto de los artículos en referencia, en cuanto el artículo
95 de la Ley 617 no es norma orgánica ni es el que les asigna a los artículos citados
el carácter de normas orgánicas.
De acuerdo con las anteriores consideraciones, se
declarará la exequibilidad del artículo 95 de la Ley
617 de 2000.
Segunda hipótesis: Los artículos relacionados en
el artículo 95 de la Ley 617 son normas orgánicas de presupuesto si el Congreso
de la República los aprobó por mayoría absoluta de los votos de los miembros de
una y otra Cámara.
Esta alternativa se encuentra también en el
contenido de la demanda, en donde se señala que los artículos en referencia no
fueron aprobados por mayoría absoluta.
La Corte considera que una respuesta afirmativa al
asunto propuesto en la demanda es una condición necesaria mas
no suficiente para otorgar el carácter de normas orgánicas de presupuesto a los
artículos mencionados en el artículo 95 de la Ley 617. La aprobación por
mayoría absoluta es tan solo uno de los requisitos señalados en la Constitución
para las leyes orgánicas.
De esta manera, si una ley ordinaria fuere aprobada
por la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara, no
por ello adquiriría el carácter de ley orgánica. La aprobación por mayoría
privilegiada tampoco le daría a la norma una condición especial ni una garantía
de estabilidad para su modificación posterior. Es decir, si una ley ordinaria
es aprobada por mayoría absoluta, bien puede ser posteriormente modificada a
través de una ley aprobada por mayoría simple.[17]
En estas circunstancias, los supuestos planteados
en esta hipótesis serán integrados y apreciados en la siguiente hipótesis.
Tercera hipótesis: Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º,
7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617
son normas orgánicas de presupuesto porque reúnen los requisitos señalados en
la Constitución para las leyes orgánicas.
Para decidir si los artículos en mención son normas
orgánicas será necesario determinar si en el trámite legislativo se cumplieron
o no los requisitos constitucionales exigidos para aprobar las leyes orgánicas.
Para este propósito, en primer lugar se señalarán los requisitos
constitucionales de las leyes orgánicas y, en segundo lugar, se verificará si
los artículos mencionados tienen o no el carácter de normas orgánicas de
presupuesto.
1) Los requisitos constitucionales especiales
de las leyes orgánicas.
Las leyes orgánicas, además de cumplir las normas
generales sobre el proceso legislativo, deben reunir cuatro condiciones o
requisitos especiales que las diferencian de la legislación ordinaria: el fin
de la ley, su contenido o aspecto material, la votación mínima aprobatoria y
propósito del legislador al tramitar y aprobar el respectivo proyecto.
a) La finalidad de la ley orgánica.
En los términos del artículo 151 de la Constitución
Política, en la ley orgánica se aprueban las normas “a las cuales estará sujeto
el ejercicio de la actividad legislativa”.
Acerca de tal calidad, la Corte ha señalado que
“la Ley Orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia que
ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango
cuasi-constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella
contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes
presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad”.[18]
Así mismo, en la sentencia C-337 de 1993 la Corte
precisó la naturaleza jurídica de las leyes orgánicas y su valor normativo de
la siguiente manera: “Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica
superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya
que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente
hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no
está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas,
que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer
fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias
preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la
norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter
aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí
aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora
bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del
formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia;
es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad
legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)”.[19]
b) Las materias de ley orgánica.
Las materias de reserva constitucional de ley
orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar este
tipo especial de leyes. Así mismo, la aprobación de leyes orgánicas constituye
una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En este sentido,
la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la
Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación.
Según lo expresado por esta Corporación, “Debe
realizarse un cuidadoso examen de las limitaciones contenidas en la ley
orgánica, pues, ‘una interpretación laxa del ámbito reservado al legislador
orgánico - o estatutario -, podría terminar por vaciar de competencia al
legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democrático’. La
duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o
no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales:
la cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las
leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático”.[20]
La Constitución consagra cuatro materias
específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada
en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley
Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto
y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición
constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio
material.
En la configuración material de la reserva de ley
orgánica la Constitución Política emplea dos estrategias. De un lado, señala en
un solo artículo el contenido esencial de las leyes orgánicas del Congreso, de
Planeación y del Presupuesto (C.P., art. 151) y, de otro lado, presenta en
varias disposiciones a lo largo del texto constitucional el campo temático de
la reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.[21]
c) Mayoría absoluta para aprobar leyes
orgánicas.
Las leyes orgánicas requerirán para su aprobación,
la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. (C.P.,
art. 151)
Con la aprobación privilegiada se exige la
obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el
Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la
ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad
legislativa. Además, le permite al Congreso proyectarse a más largo plazo que
con la legislación ordinaria. Al fin de cuentas las leyes ordinarias están
condicionadas a la ley orgánica cuando desarrollan la misma materia.[22]
d) Propósito de aprobar una ley
orgánica
Las leyes orgánicas deben contar con el “propósito
legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la
intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo
directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes.[23]
Esta condición de exigir desde el comienzo claridad
sobre la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica,
consulta postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del
principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del proceso
legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control político
directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado de
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40).
2) Cumplimiento de requisitos por los
artículos señalados en el art. 95
Corresponde ahora verificar si en la aprobación de
los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56,
89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 se atendieron o no las condiciones
constitucionales para ser normas orgánicas de presupuesto.
a) Finalidad
En términos generales, la Ley 617 cambió la
estrategia legislativa frente a la programación, elaboración, aprobación y ejecución
de los presupuestos de las entidades territoriales. Inicialmente la Ley
Orgánica del Presupuesto reguló el sistema presupuestal del orden nacional y
exigió a las entidades territoriales que, a más tardar el 31 de diciembre de
1986, ajustaran sus normas orgánicas de presupuesto a las normas previstas en
la Ley Orgánica del Presupuesto (L. 225 de 1995, Art. 32). Además,
condicionó a las entidades territoriales para que al expedir las normas
orgánicas de presupuesto tuvieran en cuenta las disposiciones de esta ley,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Igualmente ordenó a las entidades territoriales que
aplicaran la Ley Orgánica del Presupuesto, en lo que fuere pertinente, mientras
expedían sus normas orgánicas de presupuesto (L. 179 de 1994, art. 52).
Ahora, la Ley 617 de 2000 desarrolla directamente
estas materias. Da aplicación al principio consagrado en el artículo 352 de la
Constitución Política, el cual prescribe que “La Ley Orgánica de Presupuesto
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo,
y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la
capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. (subrayado fuera de texto)
De la lectura del artículo 352 de la Constitución
Política no queda duda que la Ley Orgánica del Presupuesto regula el sistema
presupuestal de la Nación, de las entidades territoriales y las entidades
descentralizadas de todos los niveles administrativos.
Por lo tanto, la pregunta que surge no se refiere a
la competencia del Congreso de la República para legislar sobre la
programación, elaboración, aprobación y ejecución presupuestal de los entes
territoriales sino sobre el alcance o los límites de tal competencia. Es decir,
¿cuáles son los espacios en materia presupuestal, protegidos por la autonomía
de las entidades territoriales que no pueden ser desarrollados por la Ley
Orgánica del Presupuesto?
Para responder este interrogante, es importante
tener en cuenta las referencias al modelo de Estado en Colombia, en especial la
autonomía presupuestal de los entes territoriales[24] y,
además, apreciar el contenido material de los artículos incluidos en el
artículo 95 de la Ley 617 de 2000.
Al revisar las disposiciones orgánicas aprobadas
por la Ley 617 de 2000 se observa que ellas se relacionan con el sistema
presupuestal de las entidades territoriales. Las materias adicionadas en la Ley
Orgánica del Presupuesto o sus artículos modificados son los que contienen las
normas a las cuales deben sujetarse las normas orgánicas de presupuesto de las
entidades territoriales. Luego, es evidente que la finalidad de la Ley 617 en
esta materia fue modificar la Ley Orgánica del Presupuesto, la cual desde su
expedición ha sido igualmente vinculante para departamentos, distritos y
municipios.(C.P., art. 352).
b) Materias
Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11,
13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 se refieren a las
siguientes materias: financiación de gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales; valor máximo de gastos de funcionamiento de departamentos,
distrito capital y distritos especiales, municipios, asambleas y contralorías
departamentales, concejo y contraloría de Bogotá, concejos, personerías y
contralorías distritales y municipales; período de transición para ajustar los
gastos en las entidades, corporaciones y órganos de control antes señalados;
prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes del nivel
territorial; ajuste a los presupuestos desequilibrados; efectos por realizar
gastos inferiores a los límites establecidos en la ley; límites a gastos por
adquisición de bienes y servicios del nivel nacional; control a los gastos de
personal, y naturaleza de los gastos de publicidad como gastos de
funcionamiento.
En el nivel municipal la Ley 617 de 2000, además de
establecer límites en la programación presupuestal, modificó el método de
cálculo establecido en el artículo 106 de la Ley Orgánica de Presupuesto;[25] fijó un límite al presupuesto de la
contraloría y la personería municipales y los hizo extensivos al concejo
municipal ya que la Ley Orgánica no contenía norma específica sobre el monto
máximo del presupuesto para esta corporación administrativa.
En el orden departamental, la Ley 617 de 2000
aplicó idéntico criterio para fijar límites máximos al presupuesto de la
contraloría y de la asamblea departamentales, con lo cual adicionó la Ley
Orgánica del Presupuesto en la programación del presupuesto de la asamblea y
modificó la Ley 330 en relación con el financiamiento del presupuesto de
ingresos y gastos de la contraloría departamental, además de fijar el monto
máximo para el presupuesto de gastos de este órgano de control.
De acuerdo con lo expuesto en los dos literales
anteriores, para la Corte existe relación de finalidad y de contenido entre los
asuntos regulados por los artículos mencionados en el artículo 95 de la Ley 617
de 2000 y las materias propias de la Ley Orgánica del Presupuesto. En estos
aspectos armonizan con los mandatos de los artículos 151 y 352 de la
Constitución Política.
c) Votación obtenida en el Congreso
de la República
Trámite de la ley en la cámara de
representantes. De acuerdo con la certificación enviada por el
Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes la votación
del proyecto de Ley se realizó durante las sesiones de los días 9, 10 y 11 de
noviembre de 1999.
El día 9 de noviembre se aprobaron los artículos
15, 68 y 74 con 23 votos a favor. La Comisión Primera de la Cámara de
Representantes está integrada por 33 miembros.
El día 10 de noviembre se votaron los artículos 4,
5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 y fueron aprobados por mayoría absoluta de sus miembros.
El día 11 de noviembre se votaron y aprobaron los
artículos 3, 52, 53, 54, 55, 56 y 74.
Los artículos 89, 91, 92 y 93 fueron considerados
como nuevos desarrollos de las distintas materias ya tratadas en el proyecto de
ley.
En segundo debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, conforme consta en la Gaceta del Congreso Nº 593 del día martes
28 de diciembre de 1999, el número de representantes que respondió el llamado a
lista fue de 145. Se declararon impedidos respecto al tema de los concejales 21
representantes y hubo cuatro impedimentos frente al tema de los gobernadores.
Al respecto, en la página 22 de la mencionada Gaceta consta, como informe de
Secretaría, “que los artículos que tienen que ver con materia de ley orgánica
fueron aprobados por mayoría absoluta”.
El debate surtido en la Plenaria de la Cámara de
Representantes para aprobar el informe de la Comisión Accidental de Mediación
se publicó en la Gaceta del Congreso Nº 395 del día viernes 29 de septiembre de
2000, donde consta que 141 Representantes contestaron a lista. En la página 34
de la mencionada Gaceta se encuentra la referencia a los cinco votos negativos
frente al informe de la Comisión Accidental. En conclusión, las normas
orgánicas del presupuesto fueron aprobados por mayoría absoluta, con una
votación afirmativa de 136 votos.
Trámite de la ley en el Senado de la
República. Por su parte, la votación en el Senado de la
República de los artículos señalados se presentó de la siguiente manera, según
certificaciones expedidas por el Secretario de la Comisión Primera en el oficio
No. 49 y por el Secretario General del Senado de la República en el oficio No.
0325, ambos del 1º de marzo de 2001:
En primer debate los artículos fueron aprobados por
mayoría absoluta de los integrantes de la Comisión Primera del Senado. Existe
la correspondiente constancia de resultados expedida por el Secretario de la
Comisión Primera en donde se informa que los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º,
9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55 y 56 fueron aprobados por 11 votos
afirmativos de los 19 senadores que integran la Comisión Primera y que los
artículos 89, 91, 92 y 93 fueron aprobados por 12 votos afirmativos en dicha
Comisión.
En segundo debate los artículos en referencia
fueron aprobados por mayoría absoluta de los integrantes del Senado de la
República. En la certificación expedida por el Secretario General del Senado se
expresa que todos y cada uno de los artículos de ley orgánica de presupuesto
fueron votados de conformidad con los artículos 119 numeral 3 y 129 de la ley
5ª de 1992, es decir por mayoría absoluta y ordinariamente. (Gaceta del
Congreso No. 259 de 2000, paginas 37 a 39)
En el oficio del Secretario General del Senado de
la República hay un párrafo final donde señala:
El proyecto de ley fue aprobado en segundo debate
en el Senado con un quórum de 96 honorables Senadores de 102 en la sesión
ordinaria correspondiente al día 20 de junio de 2000, según consta en el Acta
48 publicada en la Gaceta del Congreso año IX No. 259 del 14 de julio de 2000.
Y el informe de la Comisión Accidental de Mediación fue aprobado con un quórum
de 93 honorables Senadores de 102, en la sesión ordinaria correspondiente al
día 29 de agosto de 2000, según consta en el acta 07 de la fecha publicada en
la Gaceta del Congreso año IX No. 358 del 8 de septiembre de 2000 (págs. 26 a
50).
Como se aprecia, los artículos de ley orgánica de
presupuesto de la Ley 617 en todos los eventos en que se discutieron fueron
aprobados por la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
Cámara, en cumplimiento de la exigencia señalada en el artículo 151 de la
Constitución Política.
d) Propósito del legislador de aprobar normas
orgánicas de presupuesto
Corresponde ahora verificar el cumplimiento de la
cuarta condición de las leyes orgánicas. Sobre este aspecto se encuentran
referencias que expresan la voluntad explícita de aprobar normas orgánicas de
presupuesto en las diferentes etapas del trámite del proyecto en el Congreso de
la República.
La Corte considera que las siguientes expresiones
constatan la voluntad de aprobar normas orgánicas de presupuesto en la Ley
617:
a. En el título del proyecto de ley No.
046 Cámara presentado para primer debate en la Cámara de Representantes se
señala expresamente que se pretende adicionar la ley orgánica de presupuesto
(Gaceta del Congreso No. 394 del 27 de octubre de 1999). Esta expresión se
conservó durante todo el trámite legislativo y hace parte del título definitivo
de la Ley 617 de 2000.
b. En el Acta de aprobación del
proyecto de ley en segundo debate en la Cámara de Representantes se incluyó el
siguiente informe de Secretaría:
Dirección de la sesión por la Presidencia.
Pregunto a la Plenaria, ¿quiere que este proyecto
se convierta en ley de la República?
La Secretaría General responde:
Así lo quiere señor Presidente, y la Secretaría
deja constancia que los artículos que tienen que ver conmateria
de ley orgánica fueron aprobados por mayoría absoluta.[26] (subrayado fuera de texto)
c. En la certificación expedida por el
Secretario General del Senado se expresa que todos y cada uno de los
artículos de ley orgánica de presupuesto fueron votados en segundo
debate de conformidad con los artículos 119 numeral 3 y 129 de la ley 5ª de
1992, es decir por mayoría absoluta y ordinariamente. (ver
Gaceta del Congreso No. 259 de 2000, páginas 37 a 39).
Como se aprecia, en el trámite y aprobación de los
artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89,
91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 se cumplieron los requisitos constitucionales
exigidos para ser normas orgánicas de presupuesto. Por lo tanto, se declarará
su exequibilidad.
4. Ajuste a los presupuestos de
las entidades territoriales.
Aunque en este aspecto la formulación de los cargos
es confusa, la Corte, al procurar desentrañar el verdadero sentido de la
demanda en aplicación del principio pro actione,[27] concluye que el cargo contra la Ley 617
consiste en cuestionar la aplicación en el nivel territorial de la figura de
los ajustes presupuestales.
El concepto de violación que subyace en la
alegación del demandante con base en el artículo 347 de la Constitución es contra
el artículo 13 de la Ley 617, en donde se consagra el ajuste de los
presupuestos de las entidades territoriales cuando el recaudo efectivo sea
inferior a los montos estimados que sirvieron para realizar la programación
presupuestal. Con base en transcripciones parciales de los artículos 347 y 352
de la Constitución, entre otras normas incluso de rango legal, el demandante
considera que esta decisión le corresponde exclusivamente a las autoridades
territoriales y no a la ley, en aplicación, en su criterio, de las atribuciones
dadas a las asambleas departamentales y concejos municipales en los artículos
300-5 y 313-5 para que expidan sus “normas orgánicas de presupuesto”.
Se deduce que el demandante en el fondo considera
que la Ley Orgánica del Presupuesto no podía limitar ni ordenar la reducción
del presupuesto de las entidades territoriales porque el artículo 347, en
concordancia con el artículo 352 de la Constitución Política, permite a las
entidades territoriales programar y aprobar en su presupuesto la totalidad de
gastos que pretendan realizar durante la vigencia fiscal
respectiva.
a. Problema jurídico
El aspecto jurídico a resolver en este numeral se
refiere al siguiente interrogante: ¿Hasta dónde puede ir el legislador en la
fijación de ajustes a los presupuestos de las entidades territoriales?
En consecuencia, debe decidirse hasta dónde el
legislador puede decretar ajustes a los presupuestos de las entidades
territoriales, sin llegar a vulnerar la autonomía que a éstas les reconoce la Constitución
Política.
b. Consideraciones de la Corte Constitucional
La norma demandada –art. 13 de la Ley 617-
diferencia entre las causas que justifican la procedencia del mecanismo y la
manera de aplicarlo. Mientras que el ajuste de los presupuestos territoriales
se debe realizar “Si durante la vigencia fiscal, el recaudo efectivo de
ingresos corrientes de libre destinación resulta inferior a la programación en
que se fundamentó el presupuesto de rentas del departamento, distrito o
municipio (…)”, la manera para aplicarlo consiste en la afectación proporcional
de todas las secciones del presupuesto. Al respecto dice el artículo 13: “los
recortes, aplazamientos o supresiones que deba hacer el Ejecutivo afectarán
proporcionalmente a todas las secciones que conforman el presupuesto anual, de
manera que en la ejecución efectiva del gasto de la respectiva vigencia se
respeten los límites establecidos en la presente ley”.
La Corte encuentra que en el presente caso es
necesario establecer previamente los mecanismos de conciliación para el
ejercicio de los principios rectores de la organización institucional del
Estado colombiano, en especial en lo referente a la autonomía territorial en
una república unitaria.
En la Constitución Política existen elementos
referidos a la organización institucional del Estado y a la naturaleza de las
normas presupuestales que permiten aproximarse al asunto en discusión.
1) República unitaria y autonomía de
las entidades territoriales
La Constitución de 1991 define al Estado colombiano
como una “república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales” (C.P., art. 1º). En este sentido, la unidad de la república no
puede confundirse con el predominio absoluto del poder central sobre la
autonomía territorial. La definición constitucional requiere una interpretación
de la “unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la
unidad como un bloque”.[28]
De acuerdo con ello, la autonomía de las diferentes
entidades territoriales no consiste en la simple transferencia de funciones y
responsabilidades del centro al nivel territorial sino que se manifiesta como
un poder de autogobierno y autoadministración.
La autonomía territorial emana del principio
democrático, entre otras razones, porque las autoridades territoriales se
constituyen a partir del voto directo y universal de las comunidades. En este
sentido la descentralización y la autonomía guardan estrecha relación con el
principio de eficiencia de la administración pública. Por ello, la Constitución
define al municipio como entidad fundamental del sistema político
administrativo del Estado, al ser la organización local de mayor cercanía y
conexión con la población (C.P., art. 311).
La autonomía, al ser gubernamental y administrativa,
se refiere no sólo a la facultad de dirección política sino también a la
potestad de gestión de sus propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe
ejercerse conforme a la Constitución y la ley, como lo define el artículo 287.
La pregunta que surge, en primer lugar, es si la potestad conferida al
legislador para definir el ámbito de ejercicio de la autonomía territorial
tiene limites o no?
En un Estado de derecho no existen poderes
absolutos conferidos a ninguna autoridad y ni siquiera un poder de
representación directa como es el legislativo tiene esa facultad. En
consecuencia ¿cuáles son los limites
del legislador para definir el ámbito de la autonomía territorial? La Corte en
repetidas oportunidades ha hecho referencia a la necesidad de definir la
tensión entre el principio de unidad nacional y el principio de autonomía
territorial buscando principalmente la armonía.[29]
El equilibrio entre el poder central y la autonomía territorial constituye
limitaciones recíprocas. Así, si la unidad nacional prevalece de conformidad
con lo dispuesto en la Carta Política al establecer que la autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites previstos por la Constitución y la ley, la
reglamentación debe respetar a su vez, el contenido esencial de la autonomía
territorial.
El artículo 287 de la Constitución define las
competencias propias de los entes territoriales y los aspectos allí previstos
se consideran indispensables para la configuración del concepto de autonomía.
Este núcleo esencial debe ser respetado por el legislador porque el principio
de autonomía es un componente esencial del orden constitucional.
El núcleo esencial de la autonomía territorial se
deriva de la posibilidad de gestionar sus propios intereses, entendida como la
facultad de constituir sus propias formas de gobierno, de administración local.
La cercanía y eficiencia que persigue la descentralización y la presencia
autónoma de las instituciones estatales en conexión directa con las
comunidades, tienen recíprocamente constituida la reserva que se confiere al
ente central de representar el interés nacional, resguardo del principio de
unidad.
Entonces, la facultad legislativa para definir el
ámbito de la autonomía territorial está limitada tanto por la imposición
constitucional que salvaguarda la autonomía territorial (C.P., art. 1º) como
por los principios de fundamentalidad del municipio y
los de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P., arts. 288 y 311).
Dentro de los aspectos y facultades que constituyen
la primacía del principio de unidad sobre el principio de autonomía se
encuentra la responsabilidad fiscal y macroeconómica del Gobierno. Por ello
rige la autonomía presupuestal de los entes territoriales que debe ejercerse
dentro de las metas macroeconómicas y de los planes de financiamiento estatal.[30] Ante esto surge un cuestionamiento:
¿cuál es el ámbito de los ajustes financieros que la ley puede definir a los
entes territoriales para no vulnerar su autonomía presupuestal?
Si bien se reconoce como punto de partida la
facultad del poder central de dirigir las finanzas públicas, se debe advertir
que esta facultad no se traduce en el vaciamiento de la autonomía presupuestal
de los entes territoriales. La facultad de gestión y ejecución de los recursos
propios no puede ser afectada por el diseño de una política de saneamiento
fiscal de tal forma que haga imposible la atención de los intereses de las
localidades. Por ello, se afecta la autonomía no sólo cuando se define
específicamente las funciones que se deben cumplir sin dejar margen de acción a
las autoridades territoriales sino también cuando el poder central decide
transferir en su totalidad las responsabilidades de la nación, sin el
acompañamiento de los medios y recursos necesarios para atenderlos
eficientemente. Esta transferencia no sólo pone en peligro el principio de
autonomía sino también el principio de Estado social de derecho relacionado con
los principios de coordinación, subsidiariedad, concurrencia y cooperación de
la administración pública.
De este modo, la política de ajuste fiscal que
promueve la legislación acusada debe ser estudiada en forma sistemática para
considerar la proporcionalidad de las medidas y la posibilidad real de
autonomía territorial dentro de estos límites.
El estudio de constitucionalidad por los cargos de
violación al principio en referencia debe identificar los intereses nacionales
que motivan la legislación y, dentro de los motivos y facultades del poder
central, valorar las condiciones de la autonomía de los entes territoriales.
Este proceder garantiza los intereses locales y reconoce la preeminencia de un
ordenamiento superior, con lo cual la autonomía no se entiende como un poder
soberano sino que se explica en un contexto unitario.[31]
Desde la presentación del proyecto de ley que
culminó en la Ley 617 de 2000 se ha señalado:
Ahora más que nunca se evidencia que de no
introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos
y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los
servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como
van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De
hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales
ya están en dicha situación.
La estabilidad financiera de cualquier entidad
pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos
que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo
tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de
funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como
salarios y prestaciones sociales.
Pagar gastos de funcionamiento con recursos no
recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una
regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con
recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los
gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas
entidades recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar
un hueco con otro, condjuo a la cesación de pagos de
uno o más de los siguientes rubros: servicio de la deuda pública, pago del
pasivo pensional o pago de los gastos ordinarios de la administración.
En el caso de las entidades territoriales las
cifras (…) hablan por sí solas; sin consideración de la fuente de recursos
usadas, las deudas hoy en día son, en la mayoría de las entidades
territoriales, superiores a la capacidad de pago. En estas condiciones es
necesario reducir los gastos si se quiere tener viabilidad futura y cumplir con
la prestación de los servicios a su cargo.
(…)
La descentralización se yergue como principio
dominante, en aras de realizar el ideal democrático de cercanía de la autoridad
al ciudadano (...) sin unas finanzas públicas sólidas, soportadas en la
autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades
territoriales quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del
proceso de descentralización no estará garantizada”.[32]
2) Aplicación de la Ley Orgánica del
Presupuesto en las entidades territoriales.
Por disposición del artículo 352 de la
Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto se aplica también en las
entidades territoriales y en sus entidades descentralizadas.
La Corte ha resaltado siempre el alcance de esta
ley en el orden territorial y ha conservado su línea jurisprudencial en este
sentido:
Estas características de la Ley Orgánica de
Presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes
anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo
y en lo formal. Igualmente, por disposición expresa del art. 352 de la nueva
Constitución, ese poder homologador de la Ley
Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes
descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas
territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder
centralizador y racionalizador.[33]
En su concepción inicial, la Ley Orgánica del
Presupuesto generó el espacio para que las entidades territoriales aprobaran
sus “normas orgánicas de presupuesto”, con la condición de tener en cuenta los
principios y normas en ella establecidos sobre el sistema presupuestal. Esta
circunstancia no significaba que la Ley Orgánica del Presupuesto no tuviera
aplicación en las entidades territoriales pues, como lo dispone en su artículo
109, en desarrollo del artículo 352 de la Constitución Política, “Las entidades
territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las
disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la
organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad
territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del
Presupuesto en lo que fuere pertinente. (Ley 179 de 1994, art. 52)”.
Adicionalmente, el artículo 347 de la Constitución
consagra la figura de los presupuestos desequilibrados en tanto señala que “El
proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que
el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”, lo cual es
extensivo a las entidades territoriales. Sin embargo, esto no significa que se
trate de un postulado absoluto y discrecional para la Nación ni para las
entidades territoriales, como lo señala el demandante. El propio artículo 347
de la Constitución y los artículos 54, 55 y 76 de la Ley Orgánica del
Presupuesto delimitan esta figura y condicionan la ejecución de los presupuestos
al recaudo efectivo de las apropiaciones estimadas cuando se programó y elaboró
el presupuesto. Esta es la figura de los ajustes presupuestales.
El artículo 347 de la Constitución debe apreciarse
en su integridad y no en forma parcial como se hace en la demanda. Hay que
agregar que esta disposición constitucional también dice:
Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere
perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo
trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.
Por su parte, la Ley Orgánica del Presupuesto
señala lo siguiente en relación con los ajustes del presupuesto:
VII. De la presentación del proyecto de presupuesto
al Congreso.
(…)
Artículo 54. Si los ingresos legalmente autorizados
no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por
conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los
mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las
existentes que financien el monto de los gastos contemplados.
En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto
de presupuesto de rentas hasta el monto de los gastos desfinanciados. (Ley 179
de 1994, art. 24)”.
Artículo 55. Si el presupuesto fuere aprobado sin
que hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se
refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el Gobierno suspenderá
mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto
se produzca una decisión final del Congreso (Ley 179 de 1994, art. 30)”.
(…)
c) Modificaciones al Presupuesto.
Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el
Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o
aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de
ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los
gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos;
o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los
aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el
artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos
del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En
tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la
asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38 de 1989, art. 63. Ley 179
de 1994, art. 34)”.
El artículo 76 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-192 de 1997, en el entendido que la reducción o aplazamiento total
o parcial de las apropiaciones presupuestales no implica una modificación del
presupuesto. El Gobierno debe ejercer la facultad en forma razonable y
proporcionada, y respetando la autonomía presupuestal de las otras ramas del
poder y de las entidades autónomas.
En esa oportunidad expresó la Corte:
Así, las responsabilidades fiscales globales del
Gobierno se concretan en el presente caso en la competencia que tiene el
Ejecutivo de reducir, en determinadas coyunturas, el monto global del gasto
público, ya sea porque su ejecución puede afectar el equilibrio macroeconómico,
o ya sea porque no existen los recursos para que se logre una ejecución sana
del presupuesto. Por su parte, el contenido esencial de la autonomía
presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de
ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas
mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y
legales de la respectiva entidad. Esta Corporación ya había señalado que “la
ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que
se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”. En ese
orden de ideas, aparece claramente que el Gobierno, con el fin de poder cumplir
su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer
reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas,
pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca específicamente
cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites
particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales
entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas
entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias
prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del
Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica
entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas
entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica
y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es
inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son
exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar
las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero
no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas
en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la
gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía
de gasto de esas entidades.[34] (subrayado
fuera de texto)
Luego, antes de la vigencia de la Ley 617 el ajuste
de los presupuestos de las entidades territoriales ya se consagraba en la Ley
Orgánica del Presupuesto (Dec. 111 de 1996, arts. 54.
76 y 109).
3) El artículo 13 de la Ley 617 de 2000
En estas condiciones, el artículo 13 de la Ley 617
regula el tema de ajustes del presupuesto específicamente para las entidades
territoriales, cuando sus autoridades, en uso de las atribuciones dadas en los
artículos 347 y 352 de la Constitución, programen, elaboren y aprueben el
presupuesto anual de rentas y gastos (C.P., arts. 300-5 y 313-5), el cual bien
puede “contener la totalidad de los gastos que [la entidad territorial]
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”.
La Ley 617 de 2000 modificó las condiciones de
aplicación del artículo 76 del Decreto 111 de 1996 en el nivel territorial.
Esta norma permitía que el déficit fiscal resultante en el ejercicio
presupuestal de las entidades territoriales se saldara en la segunda vigencia
fiscal a aquella en que se generó. Ahora la Ley 617 señala que el déficit
fiscal en los entes territoriales se pagará con cargo a los ingresos propios y
durante la vigencia en que se ejecutan los recursos, lo cual constituye un
mecanismo de saneamiento fiscal y financiero de las entidades territoriales y
genera condiciones de mayor trasparencia en la gestión pública territorial.
El ajuste de los presupuestos se justifica en la
medida en que la programación, elaboración y aprobación se efectúa a partir de
los estimativos de recaudo durante la siguiente vigencia fiscal mientras que la
ejecución se realiza con base en los recaudos efectivos que obtengan las
entidades públicas. Por lo tanto, no es suficiente, como lo solicita el
demandante, con la inclusión de todos los gastos que se pretenda realizar si la
entidad no dispone de los ingresos que le permita ejecutar las distintas
apropiaciones.
De acuerdo con lo anterior, el ajuste de los
presupuestos de las entidades territoriales no es una figura nueva en la Ley 617
de 2000, pues, al menos, desde la Ley 179 de 1994 ya estaba consagrada en la
Ley Orgánica del Presupuesto, con carácter vinculante para departamentos,
distritos y municipios.
Sin embargo, si bien se acepta que el poder central
puede imponer ciertos límites al presupuesto de las entidades territoriales,
ello no conduce a que se afecte el núcleo esencial de la autonomía territorial
ni que traduzca en un vaciamiento de este principio.
Si bien la autonomía de las entidades territoriales
está garantizada por la Constitución y la ley, el legislador debe respetarle
los límites mínimos consagrados en la Constitución y que constituyen su núcleo
esencial. Parte nuclear de la autonomía de las entidades territoriales tiene
que ver con su capacidad de autogobierno y autogestión. También es un
desarrollo del principio democrático, en el sentido que el gobernador y el
alcalde se comprometieron con un programa de gobierno que deben cumplir durante
su mandato (C.P., art. 259). Además, de la autonomía hace parte la fijación de
prioridades de acuerdo con las particularidades de la región o localidad.
Al respecto señaló esta Corporación:
No encuentra la Corte que exista una justificación
constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en
la definición de la destinación de los recursos que, strictu
sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo
contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los
departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de
gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales,
definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad,
resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales
de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional
de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La
autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios
recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si
aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente.
En principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto
de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes
endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para
fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades
territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica
de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los
recursos del presupuesto nacional.[35]
El ajuste se refiere a la ejecución integral del
presupuesto, no a la proporcionalidad de la ejecución. El ajuste no vulnera la
autonomía si está de por medio un asunto de interés general, como es la
estabilidad macroeconómica e institucional del país. El poder central sí puede
decretar ajustes en los presupuestos de las entidades territoriales cuando sus
recaudos sean inferiores a lo presupuestado, con lo cual no se vulnera el
contenido mínimo de la autonomía.
Pero sí es inconstitucional que se ordene que la
reducción deba hacerse “proporcionalmente en todas las secciones del
presupuesto”, porque ahí sí vulnera el núcleo esencial de la autonomía, así el
propósito del legislador pueda ser noble. La inconstitucionalidad de la norma
no radica en el fin de racionalidad económica y de saneamiento fiscal de las
finanzas territoriales, sino el medio utilizado.
El medio utilizado por el legislador
establece un “método de tabula rasa” al afectar en el mismo porcentaje a todas
las secciones del presupuesto de las entidades territoriales. Ese medio sí
afecta la autonomía, no consulta realidades de cada ente territorial y limita
indebidamente a las autoridades territoriales la posibilidad de orientar tales
recursos.
La expresión “proporcionalmente a todas las
secciones que conforman” del artículo 13 de la Ley 617 rompe el equilibrio
entre los principios constitucionales de unidad y de autonomía de las entidades
territoriales, no obstante el fin sea noble, como es poner orden al manejo de
las finanzas territoriales. Además le resta espacio político a las entidades
territoriales para fijar sus prioridades.
Igualmente, la expresión considerada inexequible
del artículo 13 de la Ley 617 desconoce el carácter prioritario del gasto
social sobre cualquier otra asignación. (C.P., art. 350). Con los recortes
proporcionales que se efectúen a todas las secciones del presupuesto, las
entidades territoriales se verían obligadas a desconocer la prioridad
constitucional del gasto social para darle aplicación a la fórmula consagrada
en la ley.
Sobre este asunto ha dicho la Corte:
Dado que el legislador debe respetar el reducto
mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos
centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que
cualquier intervención legislativa en esta materia exige una justificación
objetiva y suficiente. Como fue explicado, la facultad de intervenir en la
destinación de los recursos nacionales cedidos o transferidos surge de un
conjunto de normas constitucionales que habilitan, de manera específica, dicha
intervención. No obstante, no existe en la Carta una norma que
justifique, in genere, la intervención del legislador en la
administración de los recursos propios de dichas entidades. Por el
contrario, la posibilidad constitucional de manejar en forma autónoma sus
propios recursos, es una garantía necesaria para asegurar que las entidades
territoriales puedan, verdaderamente, diseñar un presupuesto de gastos e
inversiones ajustado a sus propias necesidades y prioridades.[36] (resaltado fuera texto)
Además de los señalado,
los artículos 300-3 y 313-2 de la Constitución les asignan a las asambleas
departamentales y a los concejos municipales la función de adoptar los planes y
programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, con la
determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para
impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento. Esta facultad se afecta
cuando se señala que el ajuste implica reducción proporcional y a todas las
secciones del presupuesto, en cuanto modifica indistintamente todos las apropiaciones sin tener en cuenta las
particularidades de cada entidad.
De otro lado, es oportuno señalar dos aspectos en
relación con la argumentación del demandante.
En primer lugar reiterar que las normas orgánicas
de presupuesto que aprueban las asambleas y concejos en desarrollo de las
facultades consagradas en los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución
Política están limitadas por la naturaleza administrativa de las ordenanzas
departamentales y acuerdos municipales y distritales (C.P., arts. 1º, 299 y
312). En consecuencia, tales normas orgánicas están subordinadas a la
Constitución y a la Ley Orgánica del Presupuesto. Estas ordenanzas y acuerdos,
así se denominen “normas orgánicas de presupuesto”, no tienen el mismo nivel,
carácter ni naturaleza de una ley orgánica de presupuesto como lo sugiere el demandante.
En concordancia con el artículo 352 de la
Constitución y de acuerdo con la tendencia de unificación regulatoria, la Ley
Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial. La
Constitución no prevé la existencia de una ley orgánica exclusiva para regular
el sistema presupuestal de las entidades territoriales. En este sentido, el
artículo 2º de la Ley Orgánica del Presupuesto reitera su carácter de norma
única en esta materia:
Artículo 2º. Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su
reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de
los señalados en la Constitución, serán las únicas que podrán
regularla programación, elaboración, presentación, aprobación,
modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación
y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos
atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se
dicten no tendrán ningún efecto. (Ley 179 de 1994, art. 64) (resaltado fuera de texto)
Además, si el rango especial de la Ley Orgánica del
Presupuesto le permite condicionar el ejercicio de la actividad legislativa,
con mayor razón, en el Estado unitario, limitará el ejercicio de la función
normativa a cargo de las entidades territoriales. En la Sentencia C-446 de 1996
(M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara) la Corte señaló:
El criterio adoptado por la Corporación permite
concluir que la ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la
característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre
la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o
desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al
momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear
la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que
sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente.
La Constitución de 1991 fue más allá de la
utilización tradicional de que la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya
que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos[37],
el artículo 352 Superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema
presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos:
el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes
descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regula entonces las
diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación,
modificación y ejecución) y constituye un elemento que organiza e integra el
sistema legal que depende de ella.
En segundo lugar, las entidades territoriales están
sujetas a la Constitución y a la ley, y si bien el artículo 347 permite la
programación, elaboración y aprobación del presupuesto en forma desequilibrada,
aunque con proyecto de fortalecimiento de ingresos para equilibrar el
presupuesto, el artículo 352 de la Carta es preciso en señalar que la Ley
Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo
y que la Ley Orgánica del Presupuesto en los artículos 54, 55 y 76 establece
una serie de condiciones para la ejecución de los “presupuestos
desequilibrados”.
Esta Corporación ha señalado en varias
oportunidades la aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto en las entidades
territoriales. Por ejemplo, en la Sentencia C-446 de 1996 señaló:
La Constitución de 1991 fue más allá de la
utilización tradicional de que la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya
que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos[38],
el artículo 352 Superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema
presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los
presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los
que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley
orgánica regula entonces las diferentes fases del proceso presupuestal
(programación, aprobación, modificación y ejecución) y constituye un elemento
que organiza e integra el sistema legal que depende de ella".[39] (sentencia C-446 de 1996, M.P., doctor
Hernando Herrera Vergara) (se subraya)
La programación y aprobación de presupuestos
desequilibrados en las entidades territoriales (C.P., art. 347) no permite
afirmar que todas las apropiaciones incluidas en él deban ejecutarse. Este es
el sentido de la decisión del legislador al aprobar el artículo 13 de la Ley
617 de 2000, en el cual prevé la posibilidad de realizar recortes,
aplazamientos o supresiones si durante la vigencia fiscal el recaudo efectivo
de ingresos corrientes de libre destinación resulta inferior a la programación
en que se fundamentó el presupuesto de rentas del departamento, distrito o
municipio.
Resulta válido fijar estos ajustes pues con la
medida se proponen fines nobles como el cumplimiento de los planes y programas
municipales, evitar el incremento del déficit fiscal al permitir que se gaste
más de lo que se recauda o el equilibrio macroeconómico. Pero debe quedar a
salvo el núcleo esencial de la autonomía que consiste en fijar políticas,
atender el plan de gobierno, señalar prioridades en la ejecución del
presupuesto y atender las necesidades de participación de acuerdo a cada
realidad.
Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 617 de 2000, en el
cual se consagra, con carácter específico el “ajuste de los presupuestos” de
las entidades territoriales cuando el recaudo previsto sea inferior a las bases
de la programación del presupuesto de rentas y gastos, con excepción de la
expresión “proporcionalmente a todas las secciones que conforman”, la
cual se declarará inexequible por vulnerar el núcleo esencial de la autonomía y
el principio democrático de la representación política.
5. Principios de
descentralización y de autonomía de las entidades territoriales
En este numeral se hace referencia al cargo
formulado contra la Ley 617 por vulneración de los principios constitucionales
de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, en especial
contra los artículos 19[40], 21, 81 y el
artículo transitorio de la Ley 617 de 2000.
a. Problema jurídico
Corresponde a la Corte determinar si la Ley 617 de
2000 vulneró o no los principios constitucionales de descentralización y
autonomía de las entidades territoriales al consagrar medidas para fusionar
municipios que no sean financieramente viables, ordenar la supresión de
contralorías en algunos municipios del país, extender las funciones de control
fiscal de la Contraloría General de la República a las entidades territoriales
y establecer transitoriamente el número de diputados a las asambleas
departamentales.
b. Consideraciones de la Corte Constitucional
El demandante se limita a repetir el título del
capítulo de la demanda -Violación a la descentralización y la autonomía de
las entidades territoriales- como único argumento para respaldar su
apreciación de inconstitucionalidad de los artículos 19, 21, 81 y artículo
transitorio de la Ley 617 pero no expresa ninguna razón o argumento que permita
encontrar por qué en su sentir estas medidas atentan contra los principios de
descentralización y de autonomía de las entidades territoriales.
Aunque la Corte procura desentrañar el concepto de
violación en aplicación del principio pro actione,
encuentra la imposibilidad de manifestarse en cuanto hay ausencia absoluta de
razones de impugnación.
Si bien la acción pública no exige rigurosidad
especial frente a la argumentación si exige claridad en el cargo formulado. En
consecuencia, es insuficiente señalar que un artículo de una ley vulnera un
principio constitucional determinado si el actor no señala en lo más mínimo por
qué considera que la norma legal es inconstitucional. Al no existir
conocimiento claro del cargo o del argumento de la demanda, si la Corte se
pronunciara de fondo terminaría estructurando la base de la argumentación de su
propia decisión, lo cual es ajeno al ejercicio del control de
constitucionalidad que se le ha confiado a esta Corporación.
La Corte ha señalado que en el ejercicio del
control de constitucionalidad la carga argumentativa no le corresponde a esta
Corporación. En la Sentencia C-645 de 2000[41] se
señaló:
Con todo, podría argumentarse que, tal y como lo ha
expresado en varias oportunidades la jurisprudencia constitucional[42],
la Corte no está sometida a la causa petendi y,
que por ello debe entrar a confrontar la norma acusada con todo el texto de la
Carta. Pues bien, es cierto que el control que ejerce esta Corporación no se
limita a los cargos de la demanda, como quiera que el control constitucional
que ejerce esta Corte es integral (artículos 46 de la Ley 270 de 1996 y 22 del
Decreto 2067 de 1991), pero no es menos cierto que toda la carga
argumentativa de la inconstitucionalidad no le corresponde a esta Corporación,
en razón a que el control oficioso está taxativamente limitado para los casos
que expresamente consagra el artículo 241 de la Carta, por lo que “el control
constitucional exige una justificación mínima de la supuesta contradicción cuyo
fundamento es el texto superior”[43].
(subrayado fuera de texto)
En el presente caso, la Corte considera que una
cita doctrinaria sobre la noción y los elementos de la autonomía no representa las exigencias de fundamentación del cargo de
inconstitucionalidad. Refleja solamente el punto de vista de un autor sobre una
materia determinada, sin que exista relación causal alguna con el cargo que se
pretende estructurar.
En consecuencia, la Corte se declarará inhibida
para fallar de fondo frente a la eventual inconstitucionalidad de los artículos
19, 21, 81 y artículo transitorio de la Ley 617 de 2000, por ausencia real de
cargos de inconstitucionalidad.[44]
6. Autonomía de las entidades
descentralizadas
Se demanda el artículo 14 de la Ley 617 por
considerarlo violatorio del principio de autonomía consagrado en el artículo
210 de la Constitución Política para las entidades descentralizadas y de las
normas sobre monopolios rentísticos establecidas en el artículo 336 de la
Carta.
a. Problema jurídico
El problema jurídico planteado a la Corte en este
acápite consiste en determinar si la orden que da el artículo 14 de la Ley 617
de 2000 para que no se transfieran recursos a empresas industriales y
comerciales ineficientes y para que se ordene la liquidación, constituye una
vulneración al principio de la autonomía de las entidades descentralizadas
(C.P., art. 210) y del principio constitucional sobre monopolios como arbitrio
rentístico (C.P., art. 336) o si, por el contrario, esta decisión respeta los
preceptos constitucionales señalados.
b. Consideraciones de la Corte
Constitucional
El artículo 14 de la Ley 617 contiene dos aspectos
referentes a las entidades descentralizadas del nivel territorial: uno, la
prohibición al respectivo sector central para efectuar transferencias, aportes
o créditos a las empresas industriales y comerciales ineficientes y, dos, la
procedencia de la liquidación de las empresas ineficientes.
La finalidad de la norma es la racionalidad y la
eficiencia del gasto público en el orden territorial. El título del artículo 14
de la Ley 617 es explícito en este sentido cuando establece la “Prohibición de
transferencias y liquidación de empresas ineficientes”.
Con este propósito, el monopolio rentístico es un
instrumento que protege la explotación de determinadas actividades económicas
para que el Estado se procure cierto nivel de ingresos con el fin de atender
sus obligaciones. Para el Estado la finalidad del monopolio no es excluir la
actividad económica del mercado sino reservarse una fuente de recursos
económicos que le reporte su explotación.
El artículo 336 de la Constitución es claro al
señalar que los monopolios tienen como finalidad generar rentas para atender la
prestación de servicios públicos esenciales a cargo del Estado. Dice, entre
otros aspectos, el artículo 336:
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los
monopolios de suerte y azar estarán destinados exclusivamente a los servicios
de salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio
de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y
educación.
Para esta Corporación, en la constitución de
un monopolio deben estar presentes dos elementos: uno, el carácter de arbitrio
rentístico y, dos, la finalidad de interés público y social. En la Sentencia
C-256 de 1998 se señaló:
Con independencia de que en el texto constitucional
de 1886 se aludiera o no al interés público o social, la noción de monopolio
como arbitrio rentístico no era ni es separable de las finalidades de interés
público y social, por cuanto las implica, dado que esas finalidades son las
únicas capaces de justificar el sacrificio de derechos de contenido económico,
tan caros al sector privado. Así las cosas, (...) no se haya señalado
expresamente una finalidad de interés público o social no significa que se abra
la posibilidad de que esa finalidad esté ausente cuando un departamento decida
establecer el monopolio y en caso de que en la práctica se llegara a establecer
el monopolio desatendiendo esa exigencia, en virtud del carácter de norma
suprema que tiene la Constitución, de sus efectos vinculantes y de su condición
de norma aplicable, la incuestionable inconstitucionalidad de semejante medida
daría lugar a la actuación de los remedios previstos en el ordenamiento
jurídico. Se atiende al tenor literal del artículo 336 superior, la
disposición constitucional exige que el establecimiento del monopolio se haga
como arbitrio rentístico y con una finalidad de interés público y social que
fuera de estar presente ha de ser constatable.[45] (resaltado
fuera de texto)
Existe, además, la autorización constitucional para
que el Estado acabe el monopolio rentístico cuando incumpla su propósito de
generador de rentas o pierda la finalidad de interés público y social. La
Constitución Política asigna directamente al Gobierno la función de enajenar o
liquidar las empresas monopolísticas del Estado y otorgar a terceros el
desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en
los términos que determine la ley. El artículo 336 de la Constitución
prescribe:
El Gobierno enajenará o liquidará las empresas
monopolísticas del estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad
cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine
la ley.
Además, las empresas industriales y comerciales del
Estado, desde su concepción y denominación, están diseñadas para el
cumplimiento de actividades económicas en un plano de igualdad con los demás
agentes económicos, lo cual les impone la obligación de ser económicamente
viables.
Como se aprecia, la Constitución Política consagra
el monopolio de una forma diametralmente opuesta a la lectura del artículo 336
de la Constitución que hace el demandante. El hecho que las entidades
territoriales tengan monopolio rentístico amparado por el artículo 336 de la
Constitución no significa que el monopolio se transforme en la obligación para
el departamento, distrito o municipio de subsidiar indefinidamente actividades
industriales o comerciales ineficientes, cuando esta reserva de mercado está
instituida precisamente para que cumpla un papel distinto: ser generador de
rentas y no de dispensador de recursos.
Así mismo, el artículo 336 de la Constitución ha
asignado a la ley el establecimiento de los monopolios como arbitrio
rentístico, situación que lleva consigo la potestad para que el legislador fije
las condiciones para el ejercicio de estas actividades económicas. En este
sentido la Ley 617 señala algunos parámetros de actuación a las entidades
descentralizadas del nivel territorial.
El artículo 14 de la Ley 617 desarrolla este
precepto constitucional y ordena que “Cuando una Empresa Industrial y Comercial
del Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere el
presente artículo genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de
pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la
participación estatal en ella, en ese caso procederán las transferencias,
aportes o créditos para la liquidación”.
En relación con el contenido del inciso segundo del
artículo 14 de la Ley 617 es preciso señalar que en este tema la norma procede
por etapas y por grados para su aplicación. Las diferentes condiciones que se
consagran se refieren a lo siguiente: Primero establece como condición que las
empresas industriales y comerciales del Estado allí señaladas generen pérdidas;
segundo, que las pérdidas se presenten durante un plazo de tres años; tercero,
que las pérdidas sean por anualidades, y cuarto, que las pérdidas anuales sean
consecutivas. Este tipo de exigencias señala que la decisión del legislador no
es arbitraria ni carente de razonabilidad, en cuanto la consecutividad
de las pérdidas excluye las pérdidas ocurridas por fenómenos súbitos o
incontrolables. La autorización legal para la liquidación de empresas se otorga
bajo presupuestos exigentes cuando no hay garantía de viabilidad ni de
recuperación.
De todas maneras, lo anterior no significa la
inexistencia del sector descentralizado en el nivel territorial pues la norma
acusada permite al sector central que efectúe las transferencias ordenadas por
la ley o las necesarias para la constitución de las entidades descentralizadas.
Estas entidades, una vez creadas y asignados los recursos necesarios para su
constitución, deberán desarrollar su objeto social dentro del marco
constitucional existente. (C.P., arts. 333 y ss)
La Ley 617 no afecta los monopolios rentísticos de
las entidades territoriales. Está señalando que a las entidades territoriales
les está prohibido transferir recursos a las empresas industriales y
comerciales del Estado, excepto los ordenados por ley o los necesarios para la
constitución de la entidad. Lo que la sociedad espera y la Constitución
Política exige de los monopolios rentísticos es que reporten beneficios
económicos y no que se conviertan en un modo de reducir en los presupuestos
públicos los dineros disponibles para la inversión y el gasto social. El
monopolio rentístico está estructurado para que aporte al presupuesto no para se soporte en éste.
Lo que la Ley 617 presume es que las empresas no
son viables ni atienden la finalidad para la cual están diseñadas, es decir
generar recursos a la entidad territorial. Con esta medida la ley da aplicación
a la “prevalencia del interés general” (C.P., art. 1º), en cuanto una empresa
estatal deficitaria atenta contra este fundamento constitucional al generar
desequilibrios económicos. Con las pérdidas de estas empresas se sacrifica el
cumplimiento de las funciones públicas y la prestación de servicios públicos a
cargo del Estado. Debe tenerse presente que la economía pública es un
sistema único y articulado y que los efectos de ineficiencias de este tipo de
entidades descentralizadas en el nivel territorial repercute necesariamente en
el balance económico general del Estado.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, si existe justificación objetiva y suficiente, el legislador
puede intervenir la facultad de ordenar gastos en el nivel territorial. En la
Sentencia C-219 de 1997 señaló al respecto:
El legislador debe respetar el reducto mínimo de la
autonomía, constituido, entre otras cosas, por el derecho de las entidades
territoriales a administrar sus recursos propios. En consecuencia, una
intervención del legislador, en la facultad de ordenación del gasto que la
Carta asigna a las entidades territoriales, requiere de una
justificación objetiva y suficiente.[46]
(subrayado fuera de texto)
Para la Corte el hecho de ordenar la no
transferencia de recursos y supresión de empresas industriales ineficientes o
de las entidades descentralizadas que no cumplen su finalidad de generar rentas
cuando se encuentran bajo la figura de monopolio rentístico, a la luz de la
Constitución Política constituye una medida justificada, razonada, objetiva y
suficiente, que no pone en peligro ningún principio, valor ni derecho
constitucional. Son la eficiencia administrativa y el interés general los que
constituyen el propósito central de la medida en cuestión.
Cosa distinta ocurre con las Empresas Prestadoras
del Servicio de Salud a que alude el artículo 14 de la Ley 617, cuya finalidad
prioritaria no es la de reportar utilidades económicas sino beneficio social.
Su función está directamente vinculada al cumplimiento de los fines esenciales
y de las obligaciones sociales del Estado, en el marco general del Estado
social de derecho (C.P., arts. 1, 2 y 49). Además de no estar
comprendidas en las actividades señaladas en el artículo 336 de la
Constitución, por la naturaleza de su actividad, los criterios para determinar
su eficiencia no pueden ser exclusivamente de carácter económico ni de
rentabilidad financiera.
Por las anteriores razones las Empresas Prestadoras
del Servicio de Salud no pueden recibir el mismo tratamiento que las demás
entidades señaladas en el inciso primero del artículo 14, razón por la cual se
declarará la inexequibilidad de la referencia que
hace el artículo 14 a este tipo de Empresas.
Para estas entidades las pérdidas en su actividad
económica no deben conducir inexorablemente a su liquidación, en cuanto su
finalidad primordial no es la de generar rentas a las entidades públicas sino
la de participar con su actividad en el cumplimiento de los fines esenciales
del Estado social de derecho (C.P., arts. 1º y 2º). Se precisa que la
decisión de la Corte no implica que estas empresas queden exentas de las
obligaciones de eficiencia, cobertura, actualización tecnológica, sistema
tarifario y demás aspectos señalados en la ley para ellas, pues la naturaleza
de su objeto social no permite establecer un régimen de excepción al
acatamiento de los principios de la función administrativa consagrados en el
artículo 209 de la Constitución Política.
De otro lado, se demanda la inexequibilidad
del artículo 14 de la Ley 617 por vulneración de principio de autonomía de las
entidades descentralizadas, consagrado, según el demandante, en el artículo 210
de la Constitución.
Sobre esta materia la Constitución Política consagra
específicamente cinco aspectos, en los cuales se apoyará la decisión: 1º) la
Constitución no consagra expresamente la autonomía de las entidades
descentralizadas. Por disposición de la Carta tal autonomía se garantiza por
ley y opera en relación con el respectivo sector central nacional o territorial
al que pertenezcan; 2º) las entidades descentralizadas son opciones con que
cuenta el Estado para el cumplimiento de la función administrativa y la
prestación de los servicios públicos a su cargo (C.P., arts. 150-7, 209, 210,
300-7 y 313-6); 3º) la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en los principios de
eficacia y de economía (C.P., art. 209); 4º) al Congreso de la República le
corresponde diseñar y aprobar el régimen jurídico de las entidades
descentralizadas nacionales y territoriales, hecho que muestra la competencia
del legislador para regular este tipo de materias (C.P., arts. 150-7 y 211);
5º) no hay norma constitucional que limite al legislador para prohibir este
tipo de transferencias a las entidades descentralizadas de los departamentos,
distritos y municipios.
Así, al revisar el contenido del artículo 14
demandado, la Corte encuentra que no se presentó la vulneración a la autonomía
de las entidades descentralizadas a que alude el demandante. Este artículo
respeta los preceptos señalados en los artículos de la Constitución a los que
se acaba de hacer referencia, en particular en lo atinente a la competencia
legislativa para determinar el grado de autonomía de las entidades
descentralizadas, pertenezcan ellas al nivel nacional o al nivel territorial.
Contrario a lo afirmado en la demanda, basta revisar el artículo 210 de la
Constitución Política para señalar que esta norma no reconoce la autonomía de
las entidades descentralizadas. Dice la Constitución:
Artículo 210. Las entidades del orden nacional
descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por
autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la
actividad administrativa.
Los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley.
La ley establecerá el régimen jurídico de las
entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores
o gerentes.
De acuerdo con las anteriores precisiones, no le
asiste razón al demandante cuando afirma que, “de igual forma, el artículo 14
de la ley 617 del 2000, al impedir la transferencia de recursos financieros a
los monopolios departamentales, como son las licoreras y las loterías,
desconoce la protección constitucional de que gozan estos (artículo 336)”.
Tampoco cuando señala la orden para liquidar estas empresas y la enajenar la
participación estatal en ellas está “desconociendo abiertamente la autonomía de
que gozan las entidades descentralizadas en nuestro país (artículo 210
superior)”.
En estas circunstancias, la Corte encuentra que el
contenido del artículo 14 de la Ley 617 de 2000 no vulnera los preceptos
superiores consagrados en los artículos 210 y 336 de la Constitución. En
consecuencia, declarará su exequibilidad, con la
salvedad de la referencia hecha a las Empresas Prestadoras de los
Servicios de Salud, que es inexequible, por las razones expuestas.
7. Pago de indemnizaciones con
cargo a gastos de funcionamiento
Se demanda la inconstitucionalidad del artículo 71
de la Ley 617 por vulnerar derechos adquiridos de los empleados de carrera
administrativa y por ser contrario al artículo 53 de la Constitución Política y
a la Ley 443 de 1998. Considera el demandante que según el artículo 71 los
pagos de indemnizaciones a los empleados no son gastos de funcionamiento.
a. Problema jurídico
Corresponde a la Corte señalar si, según el
artículo 71, el pago de indemnizaciones corresponde o no a gastos de
funcionamiento en la estructuración general de los presupuestos públicos y,
además, determinar si el artículo 71 vulnera derechos adquiridos de los
empleados de carrera administrativa.
b. Consideraciones de la Corte Constitucional
Por la naturaleza de los cargos, la Corte encuentra
que la lectura del artículo 71 de la Ley 617 es suficiente para manifestarse en
torno a los argumentos presentados por el demandante.
El contenido de la norma impugnada es el siguiente:
Artículo 71. De las indemnizaciones de
personal. Los pagos por conceptos de indemnizaciones de personal en
procesos de reducción de planta no se tendrá en cuenta
en los gastos de funcionamiento para efectos de la aplicación de la presente
ley.
Como se aprecia, el artículo 71 de la Ley 617 no
señala que los pagos por concepto de indemnizaciones a los empleados públicos
que sean retirados del servicio como consecuencia de la supresión de su cargo
por modificación de la respectiva planta de personal, no correspondan a gastos
de funcionamiento.
La norma tampoco señala que la única vía para dar
cumplimiento a las medidas de ajuste fiscal señaladas en la Ley 617 de 2000 sea
a través de la reducción de las plantas de personal de departamentos, distritos
y municipios, ni con la afectación de los empleados vinculados a determinados
niveles administrativos en la clasificación general de los cargos públicos.
Lo que señala la ley es que estos pagos no se
tendrán en cuenta para efectos de determinar los límites de los gastos de
funcionamiento establecidos en la Ley 617 para las entidades territoriales, lo
cual es bien diferente de la lectura hecha por el demandante, para quien “por
no tener rubro de indemnizaciones en gasto de funcionamiento definidas en la
ley orgánica presupuestal, ya que no se puede afectar inversiones, o servicio
de la deuda o en el plan de desarrollo entonces de donde saldrá las
indemnizaciones?”
El hecho que no se consideren como tales para
efectos de aplicación de la Ley 617 no implica la pérdida de la naturaleza de
las indemnizaciones como gasto de funcionamiento, con lo cual queda resuelta la
preocupación del demandante acerca de la vía presupuestal para realizar dichos
pagos. En la clasificación presupuestal estos gastos sí corresponden a los gastos
de funcionamiento y el artículo 71 no les ha cambiado su ubicación en la
estructura presupuestaria.
Por la estructura del Presupuesto de Gastos o Ley
de Apropiaciones, integrada por “gastos de funcionamiento, servicio de la
deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que
indiquen los reglamentos”,[47] los pagos de
indemnizaciones corresponden a gastos de funcionamiento. Por un lado coinciden
con la clasificación que trae el reglamento sobre los rubros de los gastos de funcionamiento[48] y, por otro lado,
este gasto es incompatible con la noción de gastos de inversión o de servicio
de la deuda pública.
Con respecto a la vulneración de los derechos
adquiridos de los empleados de carrera administrativa que sean retirados del
servicio por la modificación de la planta de personal, es preciso señalar que
la Ley 617 no excluye el pago de la respectiva indemnización a quienes tengan
derecho.
La indemnización es la compensación económica por
la pérdida de los derechos inherentes a la carrera administrativa. Tanto es así
que la ley consagra el beneficio de la indemnización para los empleados de
carrera y no para los empleados de libre nombramiento y remoción ni para los
empleados provisionales que sean retirados del servicio por supresión del
cargo.
Esta Corporación ha conservado una línea
jurisprudencial en torno a la procedencia constitucional, a los requisitos para
la modificación de las plantas de personal y al pago de indemnizaciones a los
empleados de carrera administrativa que sean retirados del servicio por
supresión de su cargo. En la Sentencia T-374 de 2000, por ejemplo, señaló al
respecto:
La Administración Publica esta
facultada para adecuar su funcionamiento a las necesidades del servicio, por lo
tanto, se encuentra legitimada para crear, modificar, reorganizar y suprimir
los cargos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o las
restricciones económicas se lo impongan, o cuando el desempeño de los
funcionarios así lo exigen, en cumplimiento de los fines impuestos por el
artículo 209 de la Constitución. Siendo ello así, la facultad de suprimir
cargos públicos, inclusive los que corresponden a la carrera administrativa,
por motivos de necesidades de servicio está debidamente autorizada por la Constitución
Nacional.
(…)
La supresión de un cargo de carrera administrativa
se puede producir por múltiples circunstancias, por fusión o liquidación de la
entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación
de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de
modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del
servicio público, controlar el gasto público, etc. Objetivos que deben
dirigirse exclusivamente a lograr el mejoramiento administrativo en términos de
calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de
razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de
lado la protección de los derechos de los trabajadores.
(…)
No hay duda de que la pertenencia a la carrera
administrativa implica para los empleados escalafonados
en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no
obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para
siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión
de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que
el empleado sea inamovible.´´
(…)
La indemnización consagrada en la ley, por la
terminación unilateral del contrato de trabajo, constituye un instrumento
eficaz para resarcir el daño que pueda causarse al empleado público
perteneciente a la carrera administrativa por razón de la supresión del cargo
que venía desempeñando, abstracción hecha de que esa decisión haya obedecido a
claros fines de interés general o de mejoramiento del servicio. La
indemnización, es una reparación que tiene fundamento en el daño que recibe el
trabajador a causa de su despido, como consecuencia del perjuicio económico que
tiene como finalidad compensar el efecto negativo a que da lugar la
finalización del contrato, debido a la reestructuración del organismo. Dado que
la supresión de cargos así sea con los fines anotados implica necesariamente un
daño, surge con claridad meridiana el deber de reparación por parte del Estado,
pues si bien es cierto que el daño puede catalogarse como legítimo porque el
Estado en función de la protección del interés general puede determinar el
número de sus funcionarios esto no implica que el trabajador retirado del
servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la adecuación
del Estado, ella debe ser asumida por toda la sociedad en razón del principio
de igualdad de todos ante las cargas públicas. Por ello se trata de una
indemnización reparatoria fundamentada en el
reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral.[49]
Por las anteriores consideraciones, la Corte
declarará la exequibilidad del artículo 71 de la Ley
617 de 2000.
De otro lado, esta Corporación se abstiene de
pronunciarse en torno a las impugnaciones contra el artículo 71 de la Ley 617
por vulneración de la Ley 443 de 1998.[50] Debe señalarse que
el control de constitucionalidad sobre las leyes se ejerce para garantizar el
principio de supremacía de la Constitución Política y no para verificar el
cumplimiento de preceptos legales por normas de la misma naturaleza y
categoría. En consecuencia, el control de constitucionalidad tiene como
referente exclusivo la Constitución Política o las normas que, en casos concretos,
integren el bloque de constitucionalidad. Por lo tanto, la naturaleza de ley
ordinaria de la norma referenciada para fundamentar la impugnación del artículo
71 de la Ley 617, hace que sea improcedente este fundamento de la demanda y que
no sea posible estudiar la constitucionalidad de una ley ordinaria por
vulneración material de una norma de igual categoría ni, menos aún, de un
decreto reglamentario, como es la naturaleza del Decreto 1572 de 1998 citado en
escrito adicional del demandante.
8. Principio de igualdad. Número de
sesiones del concejo municipal que anualmente se pueden remunerar.
Se solicita la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 20 de la Ley 617 por vulneración del principio de igualdad. Este
artículo, en consideración a la categoría del municipio, consagra topes
diferentes sobre el número de sesiones ordinarias y extraordinarias del concejo
municipal que anualmente serán remuneradas.
a. Problema jurídico
En estas condiciones, la Corte deberá determinar si
el artículo 20 de la Ley 617 de 2000 vulneró el principio de igualdad al
establecer que por honorarios de concejales los municipios de categoría tercera
a sexta podrán pagar anualmente hasta 70 sesiones ordinarias y hasta 12
sesiones extraordinarias mientras que los municipios de categoría especial,
primera y segunda podrán pagar anualmente hasta 150 sesiones ordinarias y hasta
30 sesiones extraordinarias.
En este acápite se está frente a un tema de
igualdad de los concejales, lo cual no trasciende al derecho de igualdad de las
corporaciones públicas ni al de las entidades territoriales.
b. Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 20 de la Ley 617 contiene varios
elementos al rededor de la remuneración de los
concejales. La Corte se pronunciará exclusivamente sobre el cargo de
inconstitucionalidad formulado contra el número de sesiones ordinarias y
extraordinarias que los municipios pueden remunerar anualmente por este
concepto.
En este numeral se hará uso del juicio de
proporcionalidad, la cual es una técnica que ha utilizado la Corte para
determinar cuándo una diferencia en el trato se ajusta o no a la Constitución.
Mediante éste, el juez constitucional debe, en principio, determinar 1) si se
persigue una finalidad válida a la luz de la Constitución, 2) si el trato
diferente es "adecuado" para lograr la finalidad perseguida; 3) si el
medio utilizado es "necesario", en el sentido de que no exista uno
menos oneroso, en términos de sacrificio de otros principios constitucionales,
para alcanzar el fin perseguido, y 4) si el trato diferenciado es
"proporcional stricto sensu", es decir, que no se
sacrifiquen valores, principios o derechos (dentro de los cuales se encuentra
la igualdad) que tengan un mayor peso que los que se pretende satisfacer mediante
dicho trato.[51]
A este juicio se apelará, entonces, para determinar
si la norma que se examina es constitucional o no.
Encuentra la Corte que la finalidad de la norma es
limitar el número de sesiones que los municipios pueden remunerar a sus concejales,
lo cual tiene dos propósitos básicos: 1) garantizar que los concejos utilicen
en debida forma las oportunidades en que se reúnen a debatir los asuntos de
interés del municipio y 2) evitar que los concejales dilaten la toma de
decisiones para presionar la prórroga de las sesiones ordinarias o la
convocatoria a sesiones extraordinarias para aprobar los proyectos de acuerdo
que les compete. En ambos sentidos la finalidad de la norma se enmarca dentro
de los principios de eficacia y economía de la función administrativa, además
del cumplimiento de los fines esenciales del Estado y de la prevalencia del
interés general (C.P., arts. 1, 2 y 209). Así mismo, el trato diferente
se manifiesta en el señalamiento de límites distintos a las sesiones ordinarias
y extraordinarias de los concejos que anualmente se pueden remunerar, en
consideración a la categoría a la que pertenezca el municipio.
La figura de la categorización de municipios está
consagrada constitucionalmente desde 1945 y según el artículo 320 de la
Constitución actual “la ley podrá establecer categorías de municipios de
acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación
geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y
administración”. (subrayado fuera de texto)
Esta Corporación presentó en la Sentencia C-271 de
1996 las siguientes consideraciones en torno a la categorización de municipios:
La Constitución en su artículo 320 autoriza al
legislador para establecer diferentes categorías de municipios, de acuerdo con
su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica y
consecuentemente, lo faculta para señalar distintos regímenes en lo relativo a
su organización, gobierno y administración.
La diversidad, la complejidad y el volumen de las
tareas que deben cumplir los diferentes municipios, determinada por sus
diferencias en cuanto a ubicación geográfica, población, recursos fiscales, y
por necesidades de índole socioeconómica y ambiental, que se traducen en la
realización de diferentes cometidos en materia de servicios públicos, de
ejecución de las obras que exige el progreso local, así como los atinentes al
mejoramiento social y cultural de sus habitantes, constituyen razón suficiente
para la formulación de reglas especiales que conciernen a su organización,
gobierno, administración y funcionamiento, como son las atinentes al
establecimiento de un régimen variable para los períodos de sesiones de los
concejos, según la categoría del respectivo municipio.
La igualdad, como factor de igualación y de
diferenciación al mismo tiempo, sólo se vulnera en la medida en que el trato
diferencial no encuentre respaldo en una justificación objetiva y razonable,
siendo ésta el resultado de un análisis previo entre los medios empleados y el
fin de la medida considerada, lo cual se ha denominado por la doctrina
constitucional como "la relación de proporcionalidad".
Las diferencias de orden socioeconómico y politico-administrativo, que muestra la realidad de los
municipios colombianos y que reconoce la Constitución, implican, en cada caso,
una mayor o menor actividad de sus autoridades en el ejercicio de sus
funciones, lo cual exige que para cada categoría de municipio se programe un
diferente número de sesiones de sus respectivos concejos. Por consiguiente, se
justifica objetiva y razonablemente el trato diferenciado que frente a
situaciones desiguales consagra la norma acusada, pues no resulta lógico
establecer la igualdad del período de sesiones para los concejos municipales,
cuando existen las diferencias anotadas entre los municipios, y éstas demandan
en cada situación, es decir, según su categoría, la atención de un mayor número
de tareas y asuntos complejos.[52]
Si bien la categorización de municipios establecida
en el artículo 2º de la ley 617 no integra todos los elementos señalados en el
artículo 320 de la Constitución, si refleja una realidad administrativa,
presupuestal y económica de los municipios, de la cual se deduce que el volumen
de actividades, la población representada, el tipo de necesidades y el monto de
recursos disponibles es diferente según la categoría a la que se pertenezca.
Nada más alejado de la realidad imaginar que el concejo de un municipio de
quinta o sexta categoría (menos de 20.000 habitantes) deba tener anualmente el
mismo número de sesiones que el concejo de una ciudad de categoría especial
(más de 500.000 habitantes). Luego no se sacrifica el principio de igualdad al
establecer número diferente de sesiones del concejo según la categoría del
municipio, en cuanto, en este caso, diferenciar no es discriminar. Además, el
legislador está facultado para establecer este tipo de límites, de acuerdo con
las particularidades y necesidades de cada categoría de municipios (C.P., art.
320).
De otro parte, el demandante afirma que la Corte
debe aplicar ahora el mismo criterio empleado en la Sentencia C-316 de 1996,
cuando declaró la inexequibilidad de los porcentajes
de la remuneración de los concejales en proporción al sueldo del alcalde y de
la categoría del municipio.[53]
En esa ocasión se estudió la constitucionalidad del
artículo 66 de la Ley 136 de 1994, el cual señalaba topes máximos diferentes de
sesiones por mes y que la remuneración de los concejales correspondería al
100%, 75% o al 50% del salario del alcalde, de acuerdo con la categoría a la
que perteneciera el municipio. La norma señalaba:
Artículo 66. Causación de honorarios: El pago de
honorarios a concejales se causará durante los períodos de sesiones ordinarias
y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no tendrán efecto legal
alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de
prestaciones sociales.
En los municipios de Categorías Especial, Primera y
Segunda los honorarios serán equivalentes al ciento por ciento (100%) del
salario básico diario que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y
hasta por veinte (20) sesiones en el mes. En los municipios Categorías Tercera
y Cuarta, serán equivalentes al setenta y cinco por ciento (75%) del salario
del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes. En los municipios de las
demás categorías, serán equivalentes al cincuenta por ciento (50%) del salario
diario del alcalde hasta por doce (12) sesiones al mes.
En la Sentencia C-271 de 1996 se declaró la inexequibilidad de los porcentajes diferenciales de la
remuneración de los concejales pero se conservaron los límites en el número de
días por mes a reconocer, lo cual se justificaba y se justifica ahora en el
tamaño y la actividad de cada municipio.
El argumento de la Corte para declarar la inexequibilidad de los porcentajes diferentes fue el
siguiente:
La igualdad, como factor de igualación y de
diferenciación al mismo tiempo, sólo se vulnera en la medida en que el trato
diferencial no encuentre respaldo en una justificación objetiva y razonable,
siendo ésta el resultado de un análisis previo entre los medios empleados y el
fin de la medida considerada, lo cual se ha denominado por la doctrina
constitucional como "la relación de proporcionalidad". Las diferencias
de orden socioeconómico y politico-administrativo,
que muestra la realidad de los municipios colombianos y que reconoce la
Constitución, implican, en cada caso, una mayor o menor actividad de sus
autoridades en el ejercicio de sus funciones, lo cual exige que para cada
categoría de municipio se programe un diferente número de sesiones de sus
respectivos concejos. Por consiguiente, se justifica objetiva y razonablemente
el trato diferenciado que frente a situaciones desiguales consagra la norma
acusada, pues no resulta lógico establecer la igualdad del período de sesiones
para los concejos municipales, cuando existen las diferencias anotadas entre
los municipios, y éstas demandan en cada situación, es decir, según su
categoría, la atención de un mayor número de tareas y asuntos complejos.
(...)
Establecida la categorización de los municipios,
con fundamento en el art. 320 de la Constitución, en razón con la población,
recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, lo cual
determina un distinto régimen para su organización, gobierno y administración,
es decir, establecido el trato diferenciado entre los distintos municipios,
debidamente justificado, no resulta ajustado a la normatividad superior que
específicamente dentro de ciertas categorías de municipios se establezcan
diferenciaciones que resultan evidentemente irrazonables; por lo tanto, no
encuentra la Corte una razón valedera para que los honorarios de los concejales
para ciertas categorías sea equivalente al ciento por ciento (100%) del salario
básico que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y en cambio para
otras categorías no se aplique la misma regla.[54]
Como se observa, una es la situación regulada por
el artículo 20 de la Ley 617 y otra la del artículo 66 de la Ley 136 de 1994.
El primero determina el número de sesiones del concejo que anualmente se pueden
remunerar a los concejales, de acuerdo con la categoría del municipio, lo cual
es razonable y proporcional a la realidad política y administrativa del país, y
el segundo, además de consagrar la anterior modalidad de regulación, agrega que
la remuneración de los concejales corresponde al 50%, 75% o 100% de la
remuneración del alcalde del respectivo municipio. Esta segunda diferenciación
fue la declarada inconstitucional por la Corte en la Sentencia que ahora sirve
de fundamento al demandante, aunque se trate de una situación diferente a la
que ahora de revisa.
La misma regla de interpretación fue aplicada por
la Corte Constitucional cuando revisó la constitucionalidad de las normas de la
Ley 136 de 1994 que señalaban la remuneración de los personeros y de los
contralores municipales, como el equivalente a un porcentaje del salario del
alcalde y de acuerdo con la categoría del respectivo municipio.
De un lado, en la Sentencia C-223 de 1995 señaló
esta Corporación en relación con la remuneración de los personeros municipales:
[S]i la propia Constitución parte de la base de la
falta de homogeneidad o de las diferencias entre los municipios, basadas en
circunstancias reales de orden socioeconómico y fiscal, al permitir al
legislador el establecimiento de categorías entre ellos, a través de una
regulación normativa que prevea distintos regímenes para su organización
gobierno y administración acorde con los factores antes mencionados, no puede
resultar extraño ni contrario al ordenamiento constitucional el que la ley
determine igualmente diferentes categorías de personerías y de personeros. La
personería, es una institución encajada dentro de la estructura orgánica y funcional
municipal; por lo tanto, no puede sustraerse a las regulaciones que con
fundamento en el art. 320 establezca el legislador para los municipios.
No obstante, estima la Corte que si bien es
procedente que el legislador establezca diferentes categorías de municipios,
con fundamento en el art. 320 de la Constitución, el cual le permite igualmente
establecer distintas categorías de personerías y de personeros en consonancia
con aquéllas, no es posible cuando se hace la categorización de los municipios,
establecer diferenciaciones que no tengan una justificación razonable y
objetiva. Así vemos, que la asignación mensual de los personeros en los
municipios y distritos de las categorías especiales, primera y segunda será
igual al ciento por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el concejo
para el alcalde. Sin embargo en los demás municipios será igual al setenta por
ciento (70%) del salario mensual del alcalde, lo cual a juicio de la Corte no
tiene un sustento serio, objetivo y razonable que justifique la diferenciación,
pues no encuentra la razón para que con respecto a los municipios de las
categorías especiales, primera y segunda la asignación del personero sea
diferente en relación con el resto de los municipios.[55]
De otro lado, en la Sentencia C-590 de 1995 expresó
la Corte frente a la remuneración de los contralores municipales:
No obstante que sea viable el que legalmente se
establezcan diferentes categorías de municipios, y ello vaya acompañado de la
posibilidad de señalar categorías con respecto a los órganos internos que lo
conforman, no es admisible que adelantada la categorización, pueda el
legislador establecer diferencias que no encuentren una justificación razonable
y objetiva, como es el caso de los salarios asignados a los contralores
municipales pertenecientes a aquellos municipios clasificados por la ley como
de tercera categoría.
(...)
La Corte observa en la norma acusada, una
discriminación y por tanto una violación del derecho a la igualdad, pues no
existe una justificación seria y razonable que permita comprender porqué en los municipios de las categorías especiales,
primera y segunda la asignación del contralor es diferente en porcentaje (100%)
a la de los contralores de los demás municipios (70%), más concretamente en
relación con aquellos que pertenecen a la tercera categoría. Ciertamente,
el que la Constitución Política permita al legislador la categorización de los
municipios, es un reconocimiento al hecho cierto de que entre ellos se
presentan diferencias de orden socioeconómico y fiscal; por tanto, en lo
relacionado con el salario de los funcionarios, este debe ser proporcional a la
capacidad financiera y fiscal del respectivo municipio. Lo anterior no
significa, sin embargo, que el legislador pueda establecer diferencias de este
tipo entre los funcionarios de un mismo municipio, cuando frente a otros sí
consagra la igualdad salarial para sus funcionarios.[56]
Como se aprecia, si bien la Constitución y la ley
asignan a los concejos de todos los municipios del país las mismas
funciones y obligaciones, es comprensible que el concejo de una ciudad o de una
capital de departamento tenga un ritmo de actividades muy superior a las
actividades que le corresponde asumir al concejo de un pequeño municipio.
Por lo tanto, se reiterará la jurisprudencia de
esta Corporación expuesta en la Sentencia 316 de 1996 en relación con la
existencia de límites distintos al número de sesiones del concejo que se pueden
remunerar anualmente, teniendo como base para tal diferencia la categoría del
respectivo municipio.
De acuerdo con lo expuesto, el artículo 20 de la
Ley 617 de 2000 no vulnera el principio constitucional de la igualdad y, en
consecuencia, se declarará su exequibilidad.
9. Régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de autoridades del nivel territorial.
En esta sección se incluyen los cargos contra los
artículos 32 y 39 de la Ley 617, los cuales consagran una incompatibilidad
especial para los gobernadores y alcaldes que les impide inscribirse como
candidatos a cualquier cargo o corporación pública de elección popular durante
los 24 meses siguientes al vencimiento del período o de la aceptación de la
renuncia.
a. Problema jurídico
En la demanda se han esgrimido dos argumentos para
solicitar la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 32 y 39 de la Ley 617, aspectos sobre los cuales la Corte
fundamentará su decisión. En primer lugar se estudiará si el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de alcaldes y gobernadores hace parte de la
reserva constitucional de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial o si, por
el contrario, puede establecerse en leyes ordinarias; en segundo lugar deberá
señalarse si los artículos 32 y 39 de la Ley 617 de 2000 vulneraron o no el
derecho de participación política al establecer un régimen especial de
incompatibilidad de 24 meses para los gobernadores y alcaldes que se inscriban
como candidatos a cualquier cargo o corporación de elección popular.
b. Consideraciones de la Corte Constitucional
En primer lugar, corresponde la Corte determinar
si el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de las autoridades del
nivel territorial pertenece o no a la reserva de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial -LOOT, para lo cual se apoyará en los siguientes su fundamentos:
1. La reserva de ley orgánica es una
figura excepcional al principio general de la potestad legislativa ordinaria.[57] Por tal razón, las materias que
pertenecen a la reserva de la LOOT deben estar señaladas en la Constitución
Política. Esta Corporación en la Sentencia C-281 de 1997 presentó la
relación de los artículos y las materias de reserva constitucional de esta ley.
Al respecto dijo:
El contenido material de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial se deduce de un conjunto de disposiciones dispersas en
la Constitución. En efecto, ésta hace referencia a ese tipo de ordenamiento en
relación con los siguientes temas:
a) Los requisitos y formalidades para que los
gobernadores y alcaldes puedan realizar consultas populares para decidir asuntos
de competencia del respectivo departamento o municipio (art.105).
b) La definición de la división general del
territorio con arreglo a lo previsto en la Constitución, y la fijación de las
bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades
territoriales y establecer sus competencias (art. 150-4)
c) La asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales (art. 151).
d) La distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (art. 288).
e) La regulación de los requisitos para decretar la
formación de nuevos departamentos (art. 297).
f) El establecimiento de las condiciones para
solicitar la conversión de la región en entidad territorial, así como las
atribuciones de los órganos de administración y los recursos de las regiones y
su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional
de Regalías, y la definición de los principios para la adopción del estatuto de
cada región (art. 307).
g) La adopción para las áreas metropolitanas de un
régimen administrativo y fiscal de carácter especial y el establecimiento de
mecanismos para que en sus órganos de administración tengan adecuada
participación las respectivas autoridades municipales. Asi
mismo, el procedimiento para convocar y realizar las consultas populares que
decidan la vinculación de los municipios a dichas áreas (art. 319).
h) La conformación de las entidades territoriales
indígenas (art. 329).
- A pesar de las numerosas referencias que en la
Constitución se hace a la "ley orgánica de ordenamiento territorial",
no se dispone de una formulación sistemática del contenido de dicho
ordenamiento, y debe apelarse, para tal fin, a concordar y reunir numerosos
preceptos con el fin de sistematizar el alcance de la noción.
2. No todas las materias sobre las
entidades territoriales están sujetas, desde el punto de vista material, a la
reserva de la LOOT. Por lo tanto, el legislador ordinario tiene plena
competencia para regular los temas no sujetos a reserva.
3. La reserva de ley orgánica condiciona la
actividad legislativa en dos sentidos. De un lado, “No puede permitir el juez
constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha
reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el
mandato (…) de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a
las leyes orgánicas”.[58] De otro
lado, tampoco puede permitirse que el legislador orgánico se arrogue
competencia sobre una materia que no haga parte de la reserva de ley orgánica
porque se atenta contra el principio democrático de la potestad del legislador
ordinario.
4. El legislador y el juez
constitucional deben evitar extender la reserva de ley orgánica a materias que
no fueron amparadas por la Constitución, para evitar, como lo señaló esta
Corporación en la Sentencia C 894 de 1999, vaciar de competencia al legislador
ordinario y restringir el principio democrático.
5. Con base en las anteriores
apreciaciones, la Corte no encuentra norma alguna que permita afirmar que la
determinación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de las
autoridades y funcionarios del nivel territorial pertenece a la reserva de la
LOOT. Por lo tanto, en esta materia procede la aplicación del principio general
de la potestad legislativa y, en consecuencia, su regulación corresponderá al
legislador ordinario.
Una vez señalada la naturaleza de la ley que regule
el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de las autoridades
territoriales, en segundo lugar se analizará, por separado, el
alcance de los artículo 32 y 39 de la Ley 617, debido
a que existe una diferencia importante en el alcance de la incompatibilidad
establecida en cada norma.
1) La incompatibilidad especial del
gobernador
De acuerdo con los artículos 31-7 y 32 de la Ley
617, el gobernador no podrá inscribirse durante los 24 meses siguientes al
vencimiento del período o de la aceptación de la renuncia, como candidato a
cualquier cargo o corporación de elección popular. Los cargos y corporaciones
de elección popular comprenden: Presidente de la República, gobernador,
alcalde, senador, representante a la Cámara, diputado o concejal.[59]
Se impone entonces distinguir las distintas
alternativas frente a las cuales se puede encontrar el gobernador que aspire a
inscribirse como candidato a cargo o corporación de elección popular.
a) De gobernador a miembro del Congreso de la
República o a Presidente de la República.
El artículo 179 de la Constitución señala las
inhabilidades a las que está sujeto el candidato que quiera ser elegido Senador
o Representante a la Cámara. Allí se dice que “No podrán ser congresistas
(…) 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar,dentro
de los doce meses anteriores a la fecha de la elección”. (subrayado fuera de texto)
Por su parte, el artículo 197 de la Constitución
consagra el régimen de inhabilidades para ser Presidente de la República. Entre
otros empleos, señala que no podrá ser elegido Presidente de la República
“el ciudadano queun año antes de
la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos: (…)
Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá”. (subrayado fuera de texto)
Desde este punto de vista, la Corte no encuentra
razones que justifiquen la incompatibilidad de 24 meses para el gobernador que
quiera inscribirse como candidato a Senador, Representante a la Cámara o
Presidente de la República, en cuanto ya la Constitución señaló expresamente
una inhabilidad de 12 meses para estos eventos.
Es importante señalar que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en
la Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados
directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden
a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª)
La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e
incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de
elegir y ser elegido (C.P., Art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de
la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador
consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos
en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos
fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la
propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva
tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de
competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia.
De acuerdo con el principio de la supremacía de la
Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un
principio constitucional. No es admisible que la Constitución consagre una
inhabilidad de 12 meses para un cargo o posición determinado y que la ley
amplíe injustificadamente, a través de la figura de la incompatibilidad, a 24
meses la prohibición señalada específicamente en la Constitución. Por lo tanto,
el artículo 32 de la Ley 617 no podrá tener efecto alguno en las hipótesis
señaladas.
b) De gobernador a diputado, concejal,
gobernador o alcalde.
A diferencia de las hipótesis anteriores, la
Constitución no contiene inhabilidades o incompatibilidades específicas para
diputados, concejales. gobernadores ni alcaldes. Con
base en los artículos 293, 299, 303 y 312 de la Constitución Política, se
otorga a la ley la determinación del respectivo régimen jurídico.
El artículo 299 de la Constitución señala en su
inciso segundo que “El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado
para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será
de tres (3) años, y tendrán la calidad de servidores públicos”.
El artículo 303 de la Constitución señala que “La
ley fijará las calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los
gobernadores”.
El artículo 312 de la Constitución Política
establece en el inciso segundo que “La ley determinará las calidades,
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones
ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados
públicos”.
Por último, como la Constitución no tiene norma
expresa para el alcalde, se aplica la norma general consagrada en el artículo
293 de la Carta, el cual señala: “Sin perjuicio de lo establecido en la
Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades,
fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas
de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean
elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las
entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones
necesarias para su elección y desempeño de funciones”.
La Corte considera que en estas hipótesis la norma
demandada está de acuerdo con las autorizaciones constitucionales antes
referidas. No consagra medidas carentes de razonabilidad ni proporcionalidad
porque en las elecciones territoriales la alternación de los períodos de los
elegidos cada tres años no ofrece limitaciones injustifiadas
al ejercicio del derecho de participación política.[60]
De acuerdo con lo expuesto, se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 32 de la Ley 617,
en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses no se aplicará al
gobernador que se inscriba como candidato a Senador, Representante a la Cámara
o Presidente de la República, en cuanto ya la Constitución fijó expresamente en
los artículos 179-2 y 197 un término de inhabilidad de 12 meses para acceder a
tales posiciones.
2) La incompatibilidad especial del alcalde
Según los artículos 38-7 y 39 de la Ley 617, el
alcalde municipal y distrital, durante los 24 meses siguientes a la terminación
del período o de la aceptación de la renuncia, no podrá inscribirse como
candidato a “cualquier cargo de elección popular”. Los cargos de elección
popular son los de Presidente de la República, gobernador y alcalde.
De acuerdo con los artículos 293 y 322 de la
Constitución, le compete al legislador establecer el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los alcaldes municipales y distritales en aquellos aspectos
no regulados directamente por la Carta.
El artículo 197 representa un ejemplo de regulación
constitucional en esta materia. El Constituyente consagró en este artículo las
inhabilidades para ser Presidente de la República, entre las cuales se encuentra
la prohibición de haber ejercido un año antes de la elección el cargo de
Alcalde Mayor de Bogotá D.C.
En estas circunstancias el legislador está en la
obligación de ser coherente con los postulados constitucionales y carece de
competencia para ampliar o reducir, vía incompatibilidad de los alcaldes, el
término de inhabilidad previsto en la Carta para el ciudadano que aspire a ser
elegido Presidente de la República. Por tal motivo, la incompatibilidad de 24
meses para que el alcalde de Bogotá sea elegido Presidente de la República está
en contravía de la inhabilidad consagrada en el artículo 197 de la
Constitución.
Además de lo expuesto, la Corte considera que no
hay razón para señalar que la restricción consagrada en la Constitución para el
alcalde de Bogotá D.C. no sea aplicable a los demás alcaldes del país. Si
frente a ellos el alcalde de la Capital de la República tiene cierta
preeminencia política y administrativa y si la Constitución establece para este
funcionario una restricción temporal específica, no existe razón objetiva
suficiente ni hay relación de proporcionalidad para justificar que los alcaldes
con menos poder resulten más afectados en el ejercicio de su derecho
fundamental a ser elegidos para el cargo de Presidente de la República. Por lo
tanto, en esta tema en particular el régimen de
inhabilidad de los alcaldes no puede ser diferente al consagrado en la
Constitución para el alcalde de Bogotá D.C.
De acuerdo con lo anterior, procede la declaratoria
de la exequibilidad condicionada del artículo 39 de
la Ley 617 de 2000, en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses
no se aplica al alcalde municipal o distrital que sea elegido Presidente de la
República, en cuyo caso prevalecerá la inhabilidad del año anterior a la elección
consagrada en el artículo 197 de la Constitución.
De otra parte, se observa que el sentido de las
incompatibilidades especiales consagradas en los artículos 32 y 39 de la Ley
617 tienen en cuenta, como condición de oportunidad para su aplicación, la
fecha de la inscripción para cualquier cargo o corporación de elección
popular y, específicamente, para el acceso a las corporaciones públicas
la ley exige que el candidato no esté inhabilitado en el momento de la
inscripción, en forma independiente del orden de ubicación en la lista
respectiva o del número de candidatos elegidos por lista.
Finalmente, se resalta el hecho que el artículo 39
de la Ley 617 no fije el régimen de incompatibilidades para el alcalde que se
inscriba como candidato a Senador o Representante a la Cámara, en cuanto el
artículo 179-2 de la Constitución consagra esta hipótesis en el régimen de
inhabilidades de los Congresistas, la cual cobija también a los alcaldes
municipales y distritales. Señala la norma constitucional que “No podrán ser
congresistas: (…) 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de
los doce meses anteriores a la fecha de la elección” y es indudable que en ella
se encuentran los alcaldes, en su calidad de autoridad política y
administrativa del municipio o distrito.
VII. DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar exequible la Ley 617 de 2000 en los
términos expuestos en la parte motiva y sólo por el cargo de vicios de trámite
en su formación al haber sido aprobada en primer debate en la comisión primera
y no en la comisión cuarta de cada Cámara.
Segundo. Declararse inhibida en los
términos señalados en la parte motiva de esta Sentencia para pronunciarse de
fondo frente a la inconstitucionalidad de la Ley 617 de 2000 por vulneración
del principio de unidad de materia.
Tercero. Declarar exequibles los
artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89,
91, 92 y 93 de la Ley
617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva y exclusivamente
por el cargo de violación de los requisitos constitucionales para la aprobación
de leyes orgánicas.
Cuarto. Declarar exequible el artículo
95 de la Ley 617 de 2000
por las razones expuestas en la parte motiva, en cuanto se trata de una norma
de carácter ordinario.
Quinto. Declarar exequible el artículo
13 de la Ley 617 de 2000
por las razones expuestas en la parte motiva en relación con el cargo de
violación de los artículos 347, 352, 300-5 y 313-5 de la Constitución Política,
salvo la expresión “proporcionalmente a todas las secciones que conforman”
del citado artículo 13 que se declarainexequible.
Sexto. Declararse inhibida en los
términos señalados en la parte motiva de esta Sentencia para pronunciarse de
fondo frente a la constitucionalidad de los artículos 19, 21, 81 y artículo
transitorio de la Ley
617 de 2000 por ausencia de cargos de inconstitucionalidad en la
demanda.
Séptimo. Declarar exequible el
artículo 14 de la Ley
617 de 2000 en los términos expuestos en la parte motiva por el cargo de
vulneración de los artículos 210 y 336 de la Constitución
Política, salvo la expresión “a las Empresas Prestadoras de Servicios
de Salud” del señalado artículo 14 que se declara inexequible.
Octavo. Declarar exequible el artículo
71 de la Ley 617 de 2000,
en los términos expuestos en la parte motiva de esta Sentencia por el cargo de
vulneración del artículo 53 de la Constitución
Política.
Noveno. Declarar exequible el artículo
20 de la Ley 617 de 2000,
en los términos expuestos en la parte motiva en relación con el cargo de
vulneración del principio de igualdad.
Décimo. Declarar la exequibilidad
condicionada del artículo 32 de la Ley 617 de 2000, en el
sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses allí señalada no se aplica
al gobernador que se inscriba como candidato a Senador, Representante a la
Cámara o Presidente de la República, por tratarse de situaciones ya reguladas
por los artículos 179-2 y 197 de la Constitución
Política.
Décimo Primero. Declarar la exequibilidad condicionada del artículo
39 de la Ley 617 de 2000,
en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses que allí se
establece no se aplica al alcalde municipal o distrital que se inscriba como
candidato a Presidente de la República por ser una situación ya regulada en el
artículo 197 de la Constitución
Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado |
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado |
|
|
JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado |
RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado |
MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado |
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado |
ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado |
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada |
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General |
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-540/01
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes
exógenas y endógenas (Salvamento parcial de voto)
ENTIDADES TERRITORIALES-Apoyo de
empresas y sociedades de economía mixta/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Afectación
del núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de
transferencias a empresas/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Liquidación
de empresas ineficientes (Salvamento parcial de voto)
Si bien la norma legal busca el saneamiento de las
finanzas departamentales y en ese sentido podría encontrarse razonabilidad en
una tal prohibición, también lo es que, con miras a potenciar su funcionamiento
y proyecciones dentro del respectivo ámbito de acción y objeto social, bien
puede necesitarse aportes especiales, inversiones que solo pueden determinar
los “órganos centrales”. No tiene sentido que conforme a la Constitución las
entidades territoriales puedan, conforme a la apreciación de sus propias
necesidades y conveniencias, crear empresas y participar en la conformación de
sociedades de economía mixta, pero no puedan en casos indispensables acudir en
apoyo de las mismas, en protección en la generalidad de los casos de las
propias inversiones, y posibilidades de acción en beneficio de las comunidades
respectivas. La prohibición legal con las características explícitas en el
texto en estudio interfiere de manera desproporcionada e irrazonable en el
núcleo o reducto de la autonomía constitucionalmente reconocida a las entidades
territoriales, con el cual se da coherencia a la organización del Estado.
Referencia:
expedientes D- 3256 y D-3257
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617
de 2000.
Actores:
José
Cipriano León Castañeda y
Andrés de Zubiría Samper
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el acostumbrado comedimiento reitero a
continuación las razones de mi desacuerdo parcial con la sentencia de la
referencia, circunscrito como expresé con oportunidad de la discusión de la
ponencia, a la decisión contenida en el ordinal séptimo de la parte resolutiva
de la sentencia, relativa al artículo 14 de la Ley 617 de 2000.
Conforme a la decisión, la Corte encontró que el
artículo 14, salvo la expresión “a las empresas prestadoras de
servicios de salud” se ajusta a la Constitución y, por tanto, declaró
la exequibilidad del mismo, con excepción de la
expresión destacada. A mi juicio ha debido declararse la inexequibilidad
de toda la disposición.
En efecto:
En la sentencia, siguiendo la línea jurisprudencial
en materia de autonomía presupuestal y financiera de las entidades
territoriales, se distinguió entre los recursos exógenos y endógenos para
afianzar el mayor grado de autonomía respecto de los últimos, lo que significa
que el denominado núcleo esencial de autonomía territorial impone mayor
restricción a la injerencia del legislador.
El artículo 14 prohíbe al “sector central” departamental,
distrital o municipal efectuar transferencias a las empresas de licores, a las
loterías, a las empresas prestadoras de servicios de salud y a las
instituciones de naturaleza financiera de propiedad de las entidades
territoriales o con participación mayoritaria de éstas, distintas de las
ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución de aquellas y
efectuar aportes o créditos directos o indirectos bajo cualquier modalidad.
De otra parte, se prevé que cuando una empresa
industrial o sociedad de economía mixta, “de aquellas a que se refiere
el presente artículo”, genere pérdidas durante tres años seguidos, se
presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la
participación estatal en ella, en este caso solo procederán las transferencias,
aportes o créditos necesarios para la liquidación.
La Corte asume que la prohibición debe proyectarse
en torno de todas las entidades, menos respecto de las empresas prestadoras de
servicios de salud, pues a las otras comprende el concepto de monopolio
(empresas de licores y loterías), por una lado, o
deben ser necesariamente rentables, por otro (instituciones de naturaleza
financiera).
Empero, si bien la norma legal busca el saneamiento
de las finanzas departamentales y en ese sentido podría encontrarse
razonabilidad en una tal prohibición, también lo es que, con miras a potenciar
su funcionamiento y proyecciones dentro del respectivo ámbito de acción y
objeto social, bien puede necesitarse aportes especiales, inversiones que solo
pueden determinar los “órganos centrales”. No tiene sentido que conforme a la
Constitución las entidades territoriales (Artículos 300 y 305) puedan, conforme
a la apreciación de sus propias necesidades y conveniencias, crear empresas y
participar en la conformación de sociedades de economía mixta, pero no puedan
en casos indispensables acudir en apoyo de las mismas, en protección en la
generalidad de los casos de las propias inversiones, y posibilidades de acción
en beneficio de las comunidades respectivas. Por ello considero que la
prohibición legal con las características explícitas en el texto en estudio
interfiere de manera desproporcionada e irrazonable en el núcleo o reducto de
la autonomía constitucionalmente reconocida a las entidades territoriales, con
el cual se da coherencia a la organización del Estado.
De otra parte, si bien es cierto que a la ley
compete desarrollar los principios de la función administrativa, enunciados en
los textos constitucionales, y determinar el régimen de las entidades
descentralizadas, de los diversos niveles administrativos, así como señalar los
criterios de eficiencia no sólo de las entidades encargadas de la gestión de
los monopolios rentísticos, considero que el criterio enunciado en el inciso
segundo del artículo 14, dados los términos como se encuentra expresado de
presunción de pleno derecho (es decir que no admite prueba en contrario), es violatorio
de la autonomía territorial, en consonancia con lo ya expresado.
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR GALVIS
Salvamento de voto a la Sentencia C-540/01
AUTONOMIA MUNICIPAL-Alcance/CONCEJO
MUNICIPAL-Fijación de escalas de remuneración de categorías de empleo/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Afectación del núcleo esencial (Salvamento de
voto)
En lo relativo a la autonomía del municipio, la
Carta le reconoce a los entes locales, la facultad de gestionar de manera
autónoma aquellos asuntos que comprometan sus intereses propios, dentro del
ámbito de la Constitución y la ley. En relación con la determinación de la
remuneración de los empleos dentro de su respectiva jurisdicción, la propia
Carta, contempla como facultad de los Concejos, la relativa a la fijación de
las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo dentro del
municipio, razón por la cual resulta reprochable cualquier inmiscusión
que el legislador efectúe en esta materia, en especial si dicha intervención
impone una absoluta limitación que cercena el reducto mínimo de autonomía de
las Entidades Territoriales.
ENTIDADES TERRITORIALES-Autoregulación de intereses propios/AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de recursos (Salvamento de voto)
IGUALDAD DE CONCEJALES-Discriminación
en remuneración por categoría municipal (Salvamento de voto)
PRINCIPIO IGUAL TRABAJO IGUAL REMUNERACION-Discriminación
entre concejales por categoría municipal (Salvamento de voto)
Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño
Expediente D-3256 y 3257
Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 617
de 2000 presentada por los ciudadanos
José Cipriano León Castañeda y Andrés de Zubiría Samper.
Con el acostumbrado respeto, me aparto de la
posición mayoritaria de la Corte en la presente Sentencia en relación con el
artículo 20 de la Ley 617 de 2000. Manifiesto las razones por las
cuales salvo mi voto, de la siguiente manera:
La disposición demandada determina los honorarios
de los concejales, señalando el número máximo de sesiones ordinarias y
extraordinarias que se les reconoce de acuerdo con la categoría del
municipio y fijándose como tope máximo de los honorarios, el equivalente
al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponda al respectivo
alcalde.
1. En lo relativo a la autonomía del municipio, la
Carta le reconoce a los entes locales, la facultad de gestionar de manera
autónoma aquellos asuntos que comprometan sus intereses propios, dentro del
ámbito de la Constitución y la ley. En relación con la determinación de la
remuneración de los empleos dentro de su respectiva jurisdicción, la propia
Carta en el artículo 313 numeral 6, contempla como facultad de los
Concejos, la relativa a la fijación de las escalas de remuneración de las
distintas categorías de empleo dentro del municipio, razón por la cual resulta
reprochable cualquier inmiscusión que el legislador
efectúe en esta materia, en especial si dicha intervención impone una
absoluta limitación que cercena el reducto mínimo de autonomía de las Entidades
Territoriales, como lo ha reconocido de manera diáfana la jurisprudencia de
esta Corte:[61]
“La Constitución reconoce a los entes territoriales
una facultad de auto regulación cuando se trata de sus propios intereses. Uno
de ellos, sin duda, tiene que ver con la administración de sus recursos,
artículo 287, entendidos éstos no sólo en el sentido de recursos tributarios,
sino en los recursos físicos, activos corporales e incorporales, etc.”
2. En cuanto a la violación del principio a “igual
trabajo igual remuneración” [62]consagrado
en el artículo 53 de la Carta, la norma efectúa una evidente discriminación
entre los concejales de los diversos municipios, tomando como base para ello la
categoría a la que pertenezca el respectivo municipio, señalando que:
“ …
En los municipios de categoría especial,
primera y segunda, se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150 )sesiones ordinarias y hasta treinta (30)
extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los
períodos ordinarios.
En los municipios de categoría tercera a sexta se
podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce
extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones
extraordinarias o por las prórrogas…”
Esta injustificada discriminación, subvalora el
trabajo de los concejales en los municipios pequeños. Se presenta aquí un trato
diferente para situaciones jurídicas iguales, ya que los Concejos de todos los
municipios del país deben desempeñar las mismas funciones, consagradas en el
artículo 313 de la Constitución Nacional
Por otra parte, es preciso anotar que los
honorarios que reciben los concejales se equiparan al salario de
cualquier trabajador, ya que este constituye el sustento básico para éstos y sus
familias, en especial si se tiene en cuenta que el ejercicio de dicho cargo
reporta el acatamiento de un estricto régimen de incompatibilidades e
inhabilidades, lo que no permite durante su ejercicio el desempeño de
otro tipo de actividades que le reporten ingresos, salvo/ algunas excepciones
que la propia ley consagra.
En razón a las anteriores consideraciones, se
concluye que no puede prodijarse un trato
discriminatorio entre aquellos sujetos que desempeñan un mismo cargo, como
quiera que no se encuentran dentro del artículo 20 de la ley 617 de 2000
razones objetivas que conduzcan a justificar la citada discriminación.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencias C-540/01
PROYECTO DE LEY-Requisitos/PROYECTO DE LEY-Aprobación
en primer debate en comisión respectiva (Salvamento de voto)
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencias/COMISION
PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE-Competencia/COMISION CUARTA PERMANENTE-Competencia
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Reparto a Comisión de materia
predominante (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Debate y aprobación en comisión
respectiva/LEY-Vicio de inconstitucionalidad/LEY-Inexequibilidad por no debate y aprobación en comisión
respectiva (Salvamento de voto)
Si a un proyecto de ley no se le da debate y
aprobación en la “comisión respectiva” se infringe el artículo 157
de la Carta y, en consecuencia, si continúa su trámite irregular en el Congreso
de la República y luego obtiene la “sanción del Gobierno”, se encuentra viciado
de inconstitucionalidad y, si por ello se demanda, habrá de declararse por la
Corte su inexequibilidad.
COMISION CUARTA PERMANENTE-Asuntos
económicos, presupuestales y fiscales (Salvamento de voto)
ORGANIZACION TERRITORIAL-Contenido
(Salvamento de voto)
REGIMEN ECONOMICO Y DE LA HACIENDA PUBLICA-Materias
que comprende (Salvamento de voto)
Como claramente aparece de la propia ordenación
normativa de la Constitución, todo lo que tenga que ver con el situado fiscal,
la participación de las rentas de la Nación a departamentos y municipios, el
régimen tributario y demás asuntos de carácter económico, por ministerio de la
propia Carta Política no quedan comprendidos dentro de la que ella denomina
“Organización Territorial”, sino dentro del “Régimen Económico y de la Hacienda
Pública”.
LEY-Vicio por no debate y aprobación en comisión
respectiva (Salvamento de voto)
COMISIONES DE ASUNTOS ECONOMICOS-Competencias
(Salvamento de voto)
LEY ORGANICA-Requisitos/LEY ORGANICA-Mayoría
especial en trámite (Salvamento de voto)
LEY ORGANICA-Certificación sobre votación en
plenarias (Salvamento de voto)
LEY ORGANICA-Ausencia de propósito inequívoco
de norma determinada (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
(Salvamento de voto)
La autonomía de las entidades territoriales
confiere a sus titulares una serie de facultades que implican poderes de acción
en cuanto a la dirección y manejo de sus propios intereses, tal como se
consagra expresamente en el artículo 287 del Estatuto Superior. Dicha autonomía
se concreta en la posibilidad de escoger sus propias autoridades, de ejercer
las competencias que les corresponden, de administrar sus recursos y
establecer los tributos necesarios para cumplir con sus funciones y de
participar en las rentas nacionales, actividades que deben ser ejercidas con
sujeción a la Constitución y a la ley.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
legislativa no es absoluta (Salvamento de voto)
La intervención del legislador si bien está
autorizada por el Estatuto Supremo, ella no es absoluta, ya que no puede la ley
afectar el núcleo esencial de la misma autonomía, o en términos de la Corte, el
reducto mínimo intocable de ella.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidades
de interés general (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Potestad de
autonormarse (Salvamento de voto)
La autonomía territorial comprende también la
potestad de autonormarse, entendida ésta como la
capacidad jurídica de establecer sus propias normas jurídicas para el manejo de
todos los asuntos que les conciernen y la satisfacción de sus propios intereses
y de la comunidad local, sin que sobre ellas pueda ejercerse ningún control de
tutela por parte del nivel nacional. Así las cosas, la autonomía implica el
reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en favor de las entidades
territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e independencia del
sector central en lo que atañe al desarrollo de sus competencias.
PLURALISMO-Acepciones (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Pluralismo
(Salvamento de voto)
La autonomía territorial no es sólo un problema de
pluralismo ideológico (religioso o político) sino de pluralismo institucional
que implica la existencia de varios centros de poder territorial entre los
cuales se distribuye el poder político.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración
(Salvamento de voto)
PLURALISMO Y TOTALITARISMO-Oposición
(Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración
(Salvamento de voto)
Cuando se vulnera la autonomía que la Constitución
reconoce a las entidades territoriales se atenta no sólo contra el Estado
social de derecho sino también contra el sistema democrático que asegura la
vigencia de sus propios valores y principios entre ellos la descentralización y
la autonomía de dichos entes.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Bienes y
rentas de libre disposición/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
disposición por legislador (Salvamento de voto)
En el artículo 362 aparece en forma clara y expresa
el deseo del constituyente de preservar al máximo la autonomía de las entidades
territoriales, respecto de sus bienes y rentas, al punto de darles el mismo
tratamiento que se le da a la propiedad de los particulares, es decir, que
solamente sus titulares pueden ejercer los derechos que de ella se derivan,
esto es, el uso, goce y lo que es más importante, la libre disposición de
los mismos. Siendo ello así, no queda duda alguna que los bienes y rentas de
los entes territoriales no pueden ser objeto de disposición por parte del
legislador, salvo en los casos de guerra exterior.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes
exógenas y endógenas (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Injerencia
del legislador en fuentes exógenas y endógenas (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Origen de
recursos (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ingreso de
recursos los convierte en bienes y rentas exclusivos (Salvamento de voto)
Una vez que los recursos cedidos o producidos
directamente ingresan a las arcas municipales se convierten ipso jure en bienes
y rentas de su propiedad exclusiva y, por tanto, no admiten injerencia alguna
por parte del legislador para efectos de determinar su disposición o
aplicación.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Gastos de
funcionamiento (Salvamento de voto)
AUTONOMIA MUNICIPAL-Determinación
de gastos a recortar (Salvamento de voto)
ENTIDADES TERRITORIALES-Condición
previa para asignación de competencias (Salvamento de voto)
La Constitución colombiana si bien permite la
asignación de competencias a las entidades territoriales, ella también ordena
que previamente deben asignarse los recursos correspondientes para atenderlas,
principio general de obligatoria observancia que permite una descentralización
equilibrada de funciones. El traslado de competencias no opera entonces, en
forma automática pues está condicionada al giro de las partidas que permitan
desarrollarlas en términos de calidad y de eficiencia.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN ENTIDADES
TERRITORIALES-Distribución de competencias (Salvamento de voto)
El principio de subsidiariedad implica que la
competencia la tiene el órgano más pequeño y sólo si éste no puede ejecutarlo
adecuadamente, puede intervenir el órgano más grande. Esto traducido al esquema
territorial colombiano, implica que la competencia en principio la tiene el
órgano territorial más inmediato que es el municipio y sólo si éste no puede
ejercerla lo podrá hacer el departamento. En este orden de ideas, para efectos
de la distribución de competencias a las entidades territoriales, el principio
de subsidiariedad, juega un papel importante, que en términos de la Corte se
traduce, "en una particular forma de distribución territorial del poder,
según la cual la autoridad estatal se construye a partir del municipio; y, en
una particular forma de ejercicio de las competencias de las entidades
territoriales, dentro de la cual a la nación le está vedado incidir en el
núcleo básico de la autonomía de las entidades territoriales de menor tamaño.
En este sentido, el principio de subsidiariedad no constituye un título
atributivo de nuevas competencias sino de ejercicio de las ya existentes, lo
cual significa que la Nación no puede, apelando al principio de subsidiariedad,
ejercer competencias que la Constitución o la ley no les hayan otorgado."
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de
esta Corporación, los suscritos magistrados nos vemos precisados a salvar
nuestro voto con respecto a la declaración de exequibilidad
de la Ley 617 de 2000 en su integridad y en relación con algunos de sus
artículos en particular, de que da cuenta la Sentencia C-540 de 22 de mayo de
2001, por las razones que a continuación se indican:
1º. En la sentencia aludida se declara la exequibilidad de la Ley 617 de 2000 por considerar que no
se vulnera la Constitución Política en virtud de haber sido tramitado el
proyecto de ley respectivo, “en primer debate en la Comisión Primera y no en la
Comisión Cuarta de cada Cámara”, lo cual, a nuestro juicio, resulta equivocado,
como pasa a demostrarse:
1.1. Como es conocido, para
facilitar el trámite de las leyes y procurar que en su discusión intervengan
Congresistas que en cada Cámara se dediquen de manera especial a temas
determinados, la reforma constitucional de 1945 introdujo, en ese entonces como
novedad, el conocimiento y debate de los proyectos en comisiones especializadas
de cada una de las Cámaras, y, al efecto se reformó, de esa manera el artículo
81 de la Constitución Política de tal suerte que, sin ese requisito el proyecto
no podría convertirse en ley pues, previo al respectivo debate y aprobación en
las plenarias era indispensable surtir primero el mismo trámite en la comisión
respectiva.
1.2. El artículo 157 de la
Constitución de 1991, que esencialmente reproduce lo que al efecto disponía el
artículo 81 de la Constitución precedente, ordena que “ningún proyecto será
ley” sin el cumplimiento de los requisitos allí señalados entre los cuales el
segundo de ellos es el de “haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara”, luego de lo cual habrá de
aprobarse, para ser ley, “en cada Cámara en segundo debate”.
1.3. El artículo 142 de la
Constitución, de manera expresa dispone que cada una de las Cámaras “elegirá,
para el respectivo período constitucional, comisiones permanentes que
tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley”, y
agrega que será una ley la que determine “el número de comisiones permanentes y
el de sus miembros, así como las materias de las que cada una deberá ocuparse”.
En desarrollo de esa disposición constitucional la
Ley 3ª de 1992 regula lo atinente a las comisiones permanentes de cada una de
las Cámaras y establece de manera precisa la competencia para cada una de
ellas. Así, conforme a su artículo 2º, a la Comisión Primera,
compuesta por 19 miembros en el Senado y 33 en la Cámara de Representantes,
corresponde conocer de lo atinente a la “organización territorial”; y a
la Comisión Cuarta, compuesta por 15 miembros en el Senado y 27 en
la Cámara de Representantes, le compete conocer del trámite de las “leyes
orgánicas de presupuesto”; y “régimen de control fiscal financiero”,
entre otras materias.
1.4. En armonía con lo expuesto
la Ley 5ª de 1992 “por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado
y la Cámara de Representantes”, en el artículo 144 dispone que luego de
recibido un proyecto de ley y ordenada su publicación en la Gaceta del
Congreso, “se repartirá por el Presidente a la Comisión
Permanente respectiva” y, en el artículo 146 de la misma ley se establece
que cuando el proyecto “verse sobre varias materias será repartido a la
Comisión de la materia predominante”.
1.5. Significa entonces lo anterior que, si a un
proyecto de ley no se le da debate y aprobación en la “comisión respectiva”
se infringe el artículo 157 de la Carta y, en consecuencia, si continúa su
trámite irregular en el Congreso de la República y luego obtiene la “sanción
del Gobierno”, se encuentra viciado de inconstitucionalidad y, si por ello se
demanda, habrá de declararse por la Corte su inexequibilidad, que
fue lo que no se hizo por esta Corporación en la Sentencia C-540 de 22 de mayo
de 2001, en relación con la Ley 617 de 2000, por lo cual salvamos nuestro voto.
En efecto:
1.5.1. Conforme aparece en la “Gaceta del
Congreso” del martes 17 de agosto de 1999, en esa fecha los señores
Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, doctores Nestor Humberto Martínez Neira y Juan Camilo Restrepo
Salazar, en su orden, presentaron a consideración de la Cámara de
Representantes para que allí iniciara su trámite en el Congreso de la
República, el proyecto de ley que posteriormente fue promulgado como Ley 617 de
2000.
En la exposición de motivos, de manera expresa
manifestaron los autores de dicho proyecto de ley que este “hace parte del
conjunto de políticas en marcha para equilibrar la economía nacional.
Esta segunda ola de reformas tiene carácter estructural, hace frente a los
principales problemas financieros del Estado y sin su aprobación –agregaron- no
será posible garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo
plazo”. (Página 9, Gaceta del Congreso citada).
Además, expresamente se incluyó por los proponentes
de ese proyecto de ley que el se justifica para
superar la “situación financiera de las entidades territoriales” y las
“principales causas de ella”. (Páginas 9 y 10, Gaceta del Congreso citada).
Del mismo modo se afirmó por los proponentes del
proyecto de ley, en nombre del Gobierno Nacional, que su articulado fue
diseñado, con respecto al análisis que allí se hace sobre los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales, “de acuerdo con los estudios que
se realizan actualmente para la preparación de los Planes de Reforma Económica
que viene coordinando la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda”
(Página 11, Gaceta del Congreso citada).
En ese mismo orden de ideas, analizan luego quienes
presentaron el proyecto para justificarlo lo que denominan “crecimiento
insuficiente de los ingresos corrientes”, los que a su juicio “debían crecer a
un ritmo superior al del gasto correspondiente al gobierno central para
compensar las mayores transferencias territoriales”; y, expresan que “a su vez,
los ingresos tributarios territoriales debían crecer a un ritmo similar al de
sus gastos; sin embargo, - continúan- ello no sucedió: los ingresos corrientes
del Gobierno Nacional crecieron por debajo de sus gastos corrientes y otro
tanto ocurrió con los de los gobiernos territoriales”. Se refieren, así mismo a
la necesidad de crear “incentivos adecuados para promover una recaudación
tributaria territorial de la magnitud requerida para evitar que los gobiernos
municipales y departamentales dependan en forma excesiva de las transferencias
del Gobierno Central. (Página 11, Gaceta del Congreso citada).
A continuación examinan “el creciente problema del
déficit fiscal y del endeudamiento”, respecto del cual aseveran que “la manera
como se desaceleró la descentralización en la última década ha debilitado la
capacidad del Estado para controlar el déficit fiscal. Los gastos del Gobierno
Central asociados al proceso deben crecer anualmente y en relación directa con
su capacidad de recaudo tributario” y agregan que “el sistema de transferencias
automáticas complica el saneamiento fiscal del Gobierno Central por la vía del
fortalecimiento de los ingresos tributarios”; afirman que la legislación
vigente “no está propiciando el equilibrio fiscal territorial”; y expresan que
“en medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias
intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit
fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable: pasó del 0.68% del PIB en
1990 a 3.98% del PIB en 1997. Entre tanto, el déficit fiscal de los
gobiernos territoriales también creció, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 al
1.13% del PIB en 1997. (Páginas 12 y 13, Gaceta del Congreso citada).
Así mismo, los dos Ministros actores del proyecto
de ley presentado a consideración del Congreso de la República, en forma clara
manifestaron que sus disposiciones “se orientan hacia el fortalecimiento de los
ingresos propios y la racionalización de los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales, a través de estrategias integrales de ajuste fiscal”,
las que, a su juicio, pueden lograrse con la categorización de departamentos y
municipios para ese propósito, con la limitación a los gastos de funcionamiento
de los entes territoriales y con normas que garanticen “transparencia de la
gestión territorial” y mayor inversión con el “ahorro que generará el
proyecto”, pues, para fortalecer las entidades territoriales las normas
contenidas en ese proyecto de ley son “el único para asegurar la sostenibilidad
financiera y fiscal”, (páginas 14 y 15 Gaceta del Congreso citada).
1.5.2. No queda pues, ni de lejos, el más mínimo
margen de duda sobre el propósito de saneamiento fiscal y de política
macroeconómica que el proyecto que posteriormente se convirtió en la Ley 617 de
2000, perseguía, según sus propios autores, razón esta
por la cual el Presidente de la Cámara de Representantes, en vez de repartirlo
a la Comisión Primera para su trámite debería haberlo enviado para ese fin a la
Comisión Cuarta, en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 3ª
de 1992, así como en atención a lo preceptuado por el artículo 144 de la Ley 5ª
de 1992, como quiera que a la Comisión Primera le corresponde lo atinente a las
leyes que versen sobre “organización territorial” y a la Cuarta los asuntos de
carácter económico, presupuestal y fiscal.
1.5.3. Es la propia Constitución la que en títulos
distintos, el XI y el XII, se encarga de fijar con claridad lo que se entiende
por “Organización Territorial” y por “Régimen Económico y de la Hacienda
Pública”.
Así, del Título XI, dedicado a la Organización
Territorial, forma parte un conjunto de “disposiciones generales” que
establecen cuáles son las entidades territoriales, definen su autonomía, fijan
los asuntos propios de la “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”, autorizan
un régimen especial para los departamentos y municipios ubicados en zonas
fronterizas, disponen lo atinente al régimen de incompatibilidades e inhabilidades
de diputados y concejales en lo esencial y dejando a la ley algunos aspectos;
así mismo, en capítulos separados se establecen las bases del “régimen
departamental” (artículos 297 a 310 de la Constitución), del “régimen municipal
(artículos 311 a 321 de la Constitución) y de los regímenes especiales para el
Distrito Capital de Bogotá, las áreas metropolitanas, las regiones, los
distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, los resguardos y
territorios indígenas y la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena”.
Por su parte el Título XII, que se ocupa del
“Régimen Económico y de la Hacienda Pública”, contiene un capítulo sobre
disposiciones generales (artículos 332 a 338 C.P.), otro sobre planes de
desarrollo (artículos 339 a 344), uno especial sobre el presupuesto (artículos
345 a 355), otro sobre distribución de recursos y competencias para fijar los
servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, el situado
fiscal y lo atinente a la autonomía patrimonial y fiscal de las entidades
territoriales, principios del sistema tributario y capacidad de endeudamiento
(artículos 355 a 364), uno sobre la finalidad social del Estado y los servicios
públicos (artículos 365 a 370) y, por último, lo atinente a la banca central
(artículos 371 a 373 C.P.).
Como claramente aparece de la propia ordenación
normativa de la Constitución, todo lo que tenga que ver con el situado fiscal,
la participación de las rentas de la Nación a departamentos y municipios, el
régimen tributario y demás asuntos de carácter económico, por ministerio de la
propia Carta Política no quedan comprendidos dentro de la que ella denomina
“Organización Territorial”, sino dentro del “Régimen Económico y de la Hacienda
Pública”.
1.5.4. No obstante, conforme al reparto que del
proyecto de ley hizo el Presidente de la Cámara de Representantes en ese
momento doctor Armando Pomarico Ramos, el trámite del
proyecto posteriormente convertido en Ley 617de 2000, fue asignado a la
Comisión Primera como si se tratara de asuntos que versen sobre la
“Organización Territorial”, y no a la Comisión Cuarta, encargada de los asuntos
económicos, fiscales y presupuestales, y en aquella se debatió y aprobó en
primer debate, en forma abiertamente contraria a la Constitución, pues el
desconocimiento de la competencia específica de cada Comisión permanente indica
que no sólo se violaron, como ya se dijo, los artículos 2º de la Ley 3ª de 1992
y 144 de la Ley 5ª de 1992, sino que, por esa vía se penetró luego, ya desbocado
el Congreso, pues el error no era susceptible de enmienda en el Senado de la
República al cual el proyecto llegó aprobado por la Cámara de Representantes, a
la violación flagrante del artículo 157 de la Carta Política, que ordena que
los proyectos tengan “curso en la Comisión respectiva”, que el primer debate se
surta en la “Comisión permanente de cada Cámara” y que luego sí, en cada una de
ellas se realice su discusión en segundo debate y la aprobación
correspondiente.
1.5.5. Podría aducirse que la inconstitucionalidad
en el trámite del proyecto que se convirtió en la Ley 617 de 2000 por el vicio
de haberse debatido y aprobado en primer debate en la Comisión Primera y no en
la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes y luego en la misma Comisión del
Senado queda despejada por la autorización que el parágrafo segundo del
artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 otorga al Presidente de la respectiva
Cámara para que cuando “la materia de la cual trate el proyecto de ley no esté
claramente adscrita a una Comisión”, pueda entonces enviarlo “a aquella que,
según su criterio, sea competente para conocer de materias afines”.
Sin embargo, semejante argumentación, en este caso,
resulta claramente ineficaz para defender con ella la constitucionalidad de la
Ley 617 de 2000, pues lo que, conforme al articulado del proyecto que luego se
convirtió en la citada ley y a la exposición de motivos correspondiente, lo que
salta a la vista es no sólo un propósito de carácter fiscal, financiero y de
política macroeconómica del Estado, sino, además, que ella no se ocupa de lo
que la Constitución define como “Organización Territorial”, sino de materias
que quedan comprendidas, con nitidez absoluta en el “Régimen Económico y de la
Hacienda Pública”, que es propio de las Comisiones Cuarta y Tercera del
Congreso de la República, que, precisamente por ello, se denominan “Comisiones
Económicas”, a las cuales sí le son afines algunos asuntos, pero, en todo caso,
distintos de los que se refieren a la “Organización Territorial”.
Precisamente por eso, al tramitar en el Congreso la
Ley 60 de 1993, que se ocupa de las competencias de las entidades territoriales
y de la Nación y por ello desarrolla los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política en cuanto al situado fiscal para los departamentos y la participación
de los municipios en los ingresos territoriales de la Nación, así como de
algunas reglas de adecuación institucional en cuanto al funcionamiento de estos
entes territoriales en materias de salud, educación y control de gastos, ese
proyecto de ley fue presentado al Senado de la República y repartido entonces a
la Comisión Tercera, afín con la Cuarta respecto de los temas económicas que
tratan la una y la otra, como aparece en la Gaceta del Congreso No. 41 de ese
año, página 3ª; por esa Comisión se aprobó e incluso hubo reuniones conjuntas
de las dos Comisiones (Gacetas del Congreso 137 y 205, páginas 1 a 16 y 10 a
11); luego se aprobó por la Plenaria de la Cámara de Representantes y la
del Senado de la República (Gacetas del Congreso 206 y 217 de 1993, páginas 2 a
3 y 18 a 24), respectivamente.
Pero entonces, no se quebrantó la Constitución como
ahora. Es ese un antecedente de carácter legislativo que aunque puesto de
presente en los debates de la Sala, no se tuvo en cuenta al decidir.
1.5.6. También podría, en gracia de discusión,
pensarse en que al repartir el proyecto a la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes no se quebrantó la Constitución pues, a tenor de lo dispuesto
por el artículo 146 de la Ley 5ª de 1992 si el proyecto versa “sobre varias
materias será repartido a la Comisión de la materia predominante”.
Ello con todo, no es así pues, como ya se vio,
justamente lo que ocurre es que la “materia predominante” en el proyecto que se
convirtió en Ley 617 de 2000, es la económica, financiera y fiscal,
expresamente declarada así por los ministros proponentes del proyecto y así
tratada luego tanto en las ponencias rendidas a lo largo del debate en las
Comisiones, como en las Plenarias, tal como puede apreciarse en las Gacetas del
Congreso Nos. 394, 409, 452, 532, 533, 591, 592, 593 de 1999; 60, 99, 100, 101,
102, 103, 211, 259, 327 y 358, 395 y 416 de 2000, esta última contentiva del
proyecto finalmente aprobado por el Congreso de la República.
2. En la Sentencia C-540 de 22 de mayo de
2001, se declara la exequibilidad de los artículos
3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93
de la Ley 617 de 2000, e igualmente la exequibilidad
del artículo 95 de la misma ley, normas aquellas que expresamente dice la
última son “Orgánicas de Presupuesto”.
2.1. Como se sabe, el artículo 151 de la Carta
Política ordena al Congreso de la República la expedición de “leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”, entre las
cuales se encuentran las que contengan normas relativas a la “preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”.
2.2. En ese orden de ideas son normas orgánicas del
presupuesto, aquellas contenidas hoy en el Decreto 111 de 1996, mediante el
cual se compilaron las disposiciones contenidas en las leyes 38 de 1989, 179 de
1994 y 225 de 1995, que conforman el denominado “Estatuto Orgánico del
Presupuesto”, con sujeción al cual ha de decretarse anualmente el presupuesto
nacional, por expresa disposición del artículo 349 de la Carta en el cual se
dispone que dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, y de acuerdo
con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el
Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones.
2.3. De esta suerte, es claro que el legislador
cuando se dispone a dictar una ley orgánica, desde el comienzo ha de tener ese
propósito y, luego habrá de darle el trámite pertinente de tal manera que su
aprobación se produzca por la mayoría absoluta de los votos de los integrantes
tanto del Senado como de la Cámara de Representantes.
Esto significa, claramente, que en las leyes
orgánicas se fijan normas para expedir ciertas leyes, por cuanto el legislador
así mismo se traza derroteros, límites y requisitos para ese efecto.
Entre tales requisitos, como ya se vio, se
encuentra el de mayorías especiales en su tramitación, pues no basta la mayoría
simple habiendo quórum sino que se requiere la mayoría absoluta, es decir al
menos la mitad más uno de los votos favorables de la totalidad de los miembros
de una y otra Cámara.
2.4. En el trámite del proyecto que se convirtió en
la Ley 617 de 2000, en lo que respecta a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º,
9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93, que el artículo 95 de
la misma ley declara que “son normas orgánicas de presupuesto”, se encuentra
que en la Gaceta del Congreso No. 543 del martes 28 de diciembre de 1999, como
un informe de Secretaría se afirma “que los artículos que tienen que ver con
materia de ley orgánica fueron aprobados por mayoría absoluta”, sin que
aparezca discriminada la votación respecto de cada uno de ellos, ni se haya
obtenido certificación posterior al respecto; y, por lo que hace al debate en
la Plenaria del Senado de la República, en certificación expedida por el
Secretario General del Senado se expresa que “el proyecto de ley fue aprobado
en segundo debate en el Senado con un quórum de 96 honorables Senadores de 102
en la sesión ordinaria correspondiente al día 20 de junio de 2000, según consta
en el acta 48 publicada en la Gaceta del Congreso año IX número 259 del 14 de
julio de 2000”, certificación esta en la cual, como
se observa, tampoco se especificó en relación con cada artículo de los que se
dicen son de “Ley Orgánica de Presupuesto”, cuál fue la votación
alcanzada. Es decir, la Corte, pese a haber sido decretada esa prueba por
el ponente, no tuvo a su disposición certificación particular y concreta sobre
la votación en las Plenarias de las dos Cámaras sobre la votación de los
artículos que el texto legal afirma fueron votados como orgánicos del
presupuesto, no obstante lo cual ese punto crucial en el examen de
constitucionalidad, sin más, se dio por sentado.
Sí a lo anteriormente expuesto se suma la
inconstitucionalidad debida a la tramitación en una comisión diferente a la que
correspondía sobre el proyecto de ley en su integridad, queda claro que, las
normas en referencia deberían haber sido declaradas inexequibles, pero no lo
fueron.
2.5. Adicionalmente a lo
anteriormente expuesto, ha de agregarse que la constitucionalidad de algunas de
las normas que se dice pertenecen al campo propio de la “Organización
Territorial”, por su naturaleza serían entonces “leyes orgánicas”, cual sucede,
por ejemplo, con las contenidas en los artículos 20, 32 y 39, que se refieren,
en su orden a los honorarios de los concejales municipales y distritales, a la
duración de las incompatibilidades de los gobernadores y a las incompatibilidades
de los alcaldes, normas estas que aparecerían en la misma ley con otras que por
su naturaleza son “Leyes Orgánicas de Presupuesto”, circunstancia esta que
sería tanto como autorizar que en un solo texto legal se expidan por el
Congreso de la República, de manera simultánea, leyes orgánicas de materias
diferentes lo que resalta la ausencia de propósito inequívoco de expedir una
ley orgánica sobre una materia determinada, para, en cambio, simultáneamente
legislar sobre materias orgánicas distintas, lo que ciertamente no aparece
claramente indicativo de la constitucionalidad que se predica.
3. De otro
lado, como quiera que se hacen en la sentencia de la cual respetuosamente
salvamos nuestro voto en todo lo declarado exequible algunas consideraciones de
orden general sobre la autonomía territorial y su relación con el estado
unitario, nos vemos precisados igualmente a expresar nuestra posición sobre el
particular, así:
3.1. La autonomía de las entidades
territoriales comprende la posibilidad de autonormarse.
A partir de la Carta de 1991 el modelo territorial
que ella establece es bien distinto del que operaba bajo la Constitución de
1886, pues pasó de ser un Estado centralista a un nuevo esquema en el que se
consagra la autonomía territorial, la descentralización y el principio de
unidad. El concepto de autonomía, como lo ha sostenido esta corporación, debe
ser entendida, en todo caso, dentro del marco general del Estado unitario, pues
de lo que se trata al concebir la forma unitaria del Estado es de “fortalecer
la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad
biológica, política, jurídica, territorial, religiosa. Es la concepción de la
unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad
como un bloque monolítico”.[63]
La autonomía de las entidades territoriales
confiere a sus titulares una serie de facultades que implican poderes de acción
en cuanto a la dirección y manejo de sus propios intereses, tal como se
consagra expresamente en el artículo 287 del Estatuto Superior. Dicha autonomía
al tenor de esta disposición se concreta en la posibilidad de escoger sus
propias autoridades, de ejercer las competencias que les corresponden, de
administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir con
sus funciones y de participar en las rentas nacionales, actividades que deben
ser ejercidas con sujeción a la Constitución y a la ley.
Sin embargo es aquí en donde discrepamos de la
sentencia de la cual nos apartamos, pues consideramos que la intervención del
legislador si bien está autorizada por el Estatuto Supremo, ella no es
absoluta, ya que no puede la ley afectar el núcleo esencial de la misma
autonomía, o en términos de la Corte, el reducto mínimo intocable de ella[64], que lo constituyen las
potestades antes descritas (art. 287 C.P.). En consecuencia, si bien el
legislador está autorizado para regular algunos aspectos relacionados con los
entes territoriales no puede llegar al punto de desnaturalizar su autonomía o
lo que es peor, de abolirla. Las necesidades de interés general, contrario a lo
que se adujo en Sala, también están sujetas al respeto de esa garantía
constitucional. De no ser así, habría que preguntar ¿qué sentido tendría el
artículo 287 superior si el legislador puede vaciar su contenido, llegando
incluso a desaparecer cualquier acción que implique desarrollo autonómico de
los entes territoriales?
Por otra parte consideramos importante señalar que
la autonomía territorial comprende también la potestad de autonormarse,
entendida ésta como la capacidad jurídica de establecer sus propias normas
jurídicas para el manejo de todos los asuntos que les conciernen y la
satisfacción de sus propios intereses y de la comunidad local, sin que sobre
ellas pueda ejercerse ningún control de tutela por parte del nivel
nacional.
Así las cosas, la autonomía implica el
reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en favor de las entidades
territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e independencia del
sector central en lo que atañe al desarrollo de sus competencias. Con la
autonomía se busca, entonces, una "mayor libertad en la toma de decisiones
administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y
como resultado de ello una mayor eficiencia en el manejo de la cosa
pública, la autonomía, que es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor
y mejor autodeterminación de los habitantes del territorio para la definición y
control de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre
dentro del marco del Estado unitario."[65]
3.2. El concepto de autonomía es
consecuencia del pluralismo.
El pluralismo es uno de los principios
fundamentales de la Constitución y puede entenderse en diversas acepciones. En
cierto sentido, por oposición al totalitarismo, se puede entender como la
necesidad de que el gobernante o las autoridades estatales permitan y
favorezcan la expresión y difusión de una diversidad de opiniones, creencias o
concepciones del mundo.
Este concepto parte de la convicción de que nadie
es depositario de la verdad y que ésta sólo surge de la discusión y
confrontación de las posiciones más diversas. Este es un pluralismo ideológico
producto del racionalismo del siglo XVIII.
En otra acepción se entiende por pluralismo la
necesidad o conveniencia de que el poder no se concentre en un solo centro sino
de que existan diversos centros de poder, que el poder esté
distribuido entre diversas organizaciones que son las distintas comunidades de
las que los hombres pueden ser considerados miembros en razón de sus afinidades
y de los vínculos que se establecen entre ellos de manera natural. El
pluralismo en esta acepción, por oposición al estatalismo
y al centralismo, supone la promoción de la descentralización y de las autonomías(territoriales,
personales y étnicas): dar un gran papel a los grupos e instituciones sociales,
que son organizaciones intermedias entre el individuo y el Estado, que se
forman de una manera espontánea y natural, como la familia, los partidos
políticos, las instituciones religiosas, las comunidades de trabajo, etc. Este
es un pluralismo institucionalque encuentra su antecedente en la
organización feudal.
El pluralismo institucional se encuentra consagrado
en el artículo 1 de la Constitución, que dice: Colombia es un Estado social de
derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista; como también en los artículos 7, 39, 42, 55, 69, 76, 88 y 286 del
mismo ordenamiento.
La autonomía territorial no es entonces, sólo un
problema de pluralismo ideológico (religioso o político) sino de pluralismo
institucional que implica la existencia de varios centros de poder territorial
entre los cuales se distribuye el poder político
Norberto Bobbio considera
que el pluralismo encierra el concepto de que una sociedad está mejor gobernada
en la medida en que esté más distribuido el poder político y en que existan más
centros de poder que controlen a los órganos del poder central; en cuanto sea
mayor la distribución, tanto territorial como funcional, entre soberano y
súbditos del poder.
El pluralismo se contrapone al totalitarismo pues
en aquél existen organizaciones sociales autónomas.
Cuando se vulnera la autonomía que la Constitución
reconoce a las entidades territoriales se atenta no sólo contra el Estado
social de derecho sino también contra el sistema democrático que asegura la
vigencia de sus propios valores y principios entre ellos la descentralización y
la autonomía de dichos entes. Dar al traste con la autonomía territorial como
se hizo en la ley 617/00 es dar los primeros pasos para convertirse nuestro
país en un Estado totalitario, tal como sucedió en Alemania e Italia cuando Hittler y Mussolini cada uno en sus propios países,
decidieron quitarles a los distintos Estados y regiones el manejo independiente
y autónomo, estableciendo de esta manera la centralización absoluta y, por
ende, la anulación de la autonomía regional.
3.3. El artículo 362 de la Constitución.
Para efectos del análisis de la autonomía de las
entidades territoriales la Corte, a pesar de haberse invocado por los
magistrados que salvamos el voto, no tuvo en cuenta el contenido del artículo
362 de la Constitución que textualmente reza:
"Artículo
362. Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la
explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su
propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas
de los particulares.
Los impuestos departamentales y municipales gozan
de protección constitucional y en consecuencia la leyno
podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior."
Precepto que guarda estrecha consonancia y armonía
con el artículo 287 superior y mediante el cual se puede precisar hasta dónde
puede llegar el legislador para no vulnerar la autonomía territorial.
En el citado artículo 362 aparece en forma clara y
expresa el deseo del constituyente de preservar al máximo la autonomía de las
entidades territoriales, respecto de sus bienes y rentas, al punto de darles el
mismo tratamiento que se le da a la propiedad de los particulares, es decir,
que solamente sus titulares pueden ejercer los derechos que de ella se derivan,
esto es, el uso, goce y lo que es más importante, la libre
disposición de los mismos.
Siendo ello así, no queda duda alguna que los
bienes y rentas de los entes territoriales no pueden ser objeto de disposición
por parte del legislador, salvo en los casos de guerra exterior. La situación
que en este momento vive Colombia a raíz de los conflictos internos con los
grupos subversivos y la delincuencia organizada, puede calificarse como muy
grave, pero no constituye guerra exterior.
El artículo 362 no es una innovación de la
Constitución de 1991, pues dicho canon proviene del artículo 50 del Acto
Legislativo No. 3 de 1910, que aparecía codificado bajo el número 182 de la
Carta del 86, cuyo texto era éste:
"Los bienes y rentas de los departamentos, así
como los de los municipios, son propiedad exclusiva, respectivamente, de cada
uno de ellos, y gozan de las mismas garantías que las propiedades y rentas de
los particulares. No podrán ser ocupadas estas propiedades sino en los mismos
términos en que lo sea la propiedad privada. El Gobierno no podrá conceder
exenciones de derechos departamentales o municipales."
Tulio Enrique Tascón,
destacado constitucionalista, al interpretar dicha disposición expresamente
señaló: "Esto quiere decir que son inconstitucionales las leyes que
disponen que los departamentos o municipios destinen un 10% de sus presupuestos
a la instrucción pública o un 15% a la higiene y beneficencia públicas, etc, por la misma razón que lo serían las que les ordenan a
los particulares la manera de distribuir o invertir sus rentas
privadas."
Esta misma razón podría predicarse de la ley 617 de
2000 pues en ella se señalan los valores máximos de gastos de funcionamiento a
los que deben sujetarse los municipios, lo cual viola flagrantemente la
disposición constitucional mencionada. Además de las
siguientes:
Al tenor del artículo 287 superior, las entidades
territoriales cuentan con atribuciones para administrar sus propios recursos.
Esta corporación, atendiendo únicamente, el origen de los recursos los
clasifica en endógenos y exógenos. Los
primeros los denomina recursos propios, los cuales
"deben someterse en principio a la plena disposición de las autoridades
locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del
legislador"[66]. No sucede lo mismo
con los recursos que se originan en fuentes exógenas de
financiación pues frente a ellos la Corte acepta que el legislador tiene una
mayor injerencia, lo que le permite indicar la destinación de los mismos.
"Las entidades territoriales
cuentan, además de la facultad de endeudamiento -recursos de crédito-, con dos
mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional
a participar de las rentas nacionales. Dentro de
este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y
municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las
regalías ycompensaciones, los
recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los restantes
mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en este
caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor
grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente,
las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto
sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los
rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que
resultan mucho más resistentes frente a la intervención del legislador."[67]
Obsérvese que para hacer la clasificación de los
recursos la Corte se basó en un solo criterio: el origen de los recursos; sin
embargo, consideramos los suscritos magistrados disidentes que ello no es
suficiente para permitir la injerencia del legislador pues existe otro aspecto
esencial que ha debido sopesarse para el análisis correspondiente, y es el
lugar donde se producen los recursos. No hay duda que la riqueza y los
impuestos se generan en los municipios que son los que producen los alimentos,
realizan actividades de comercio y generan empresas, entonces, cuando la Nación
decide transferir recursos a las entidades territoriales no lo hace como un
acto paternalista y gratuito sino como un acto de justicia. El origen de los
recursos puede desaparecer pero los municipios o departamentos que son los que
producen la riqueza y los impuestos, no.
De otro lado, olvidó la Corte, no sabemos si a
propósito, aplicar el tantas veces mencionado artículo 362 de la Carta, pues
una vez que los recursos cedidos o producidos directamente ingresan a las arcas
municipales se convierten ipso jure en bienes y rentas de
su propiedad exclusiva y, por tanto, no admiten injerencia
alguna por parte del legislador para efectos de determinar su disposición o
aplicación.
"Dicha prohibición no se presenta con la
cesión que en un momento dado haga el legislador a los municipios, del producto
de un impuesto de carácter nacional, caso en el cual la atribución sigue siendo
del Congreso, y éste podrá derogar el tributo; pero no puede disponer del
producto ya cedido, el cual será libremente administrado por la entidad territorial
beneficiaria".
Aceptar que el legislador puede señalar o limitar
los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, como se hizo en la
sentencia de la cual nos apartamos es, precisamente, proscribir la autonomía y,
consecuentemente, atentar contra la democracia misma, todo con la simple excusa
de que era necesario controlar el gasto de los municipios y departamentos para
así evitar el despilfarro de los recursos destinados a ese fin. Con
esta argumentación jamás podrían los municipios actuar como entes autónomos,
pues siempre existirá algún motivo para limitar su libertad de
acción.
De ahí que la Corte haya reiterado que "a los
organismos territoriales se les reconocen atribuciones mucho más amplias para
administrar sus rentas presupuestales, es decir, para asumir gastos y
comprometer sus ingresos, a menos que la propia Constitución haya
preestablecido el destino del recurso, pues en tal caso no es la ley la que
limita la autonomía, sino el mandato superior. Así ocurre, con las apropiaciones
por concepto del situado fiscal (C.P. art. 356) y las participaciones
municipales en los ingresos corrientes de la Nación (C.P. art. 357). En
otros términos, el principio constitucional de la autonomía regional y local
delimita el campo de acción de la ley. Por lo tanto, en todos los
asuntos o materias respecto de los cuales la Constitución no habilita al
legislador para dictar normas relativas a la destinación manejo o inversión de
los recursos de dichas entidades, éstas gozan de plena libertad e independencia
para adoptar las decisiones administrativas correspondientes, a través de sus
órganos competentes, juzgando su oportunidad o conveniencia y según lo demanden
las necesidades públicas o sociales."[68]
Contrario a lo que se expuso en la sala plena,
consideramos que son los mismos municipios los que mejor conocen sus propias
necesidades y las de la comunidad local y, por consiguiente, son ellos quienes
pueden determinar en forma precisa, apropiada y oportuna, cuáles rubros de
gastos pueden ser objeto de recorte o de ampliación, siempre y cuando no se
viole la Constitución ni se afecte la eficiencia y eficacia de la función
pública a ellos asignada.
"La fuerza de la argumentación a favor de la
autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio
democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las
que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más
íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés,
así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés
operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier
actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será
el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su
respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de sus
intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la
piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.)[69]”.
3.4. La asignación de competencias
requiere, previamente, de la asignación de los recursos para atenderlas.
La Constitución colombiana si bien permite la
asignación de competencias a las entidades territoriales, ella también ordena
que previamente deben asignarse los recursos correspondientes para atenderlas
(art. 356 C.P.), principio general de obligatoria observancia que permite una
descentralización equilibrada de funciones. El traslado de competencias no
opera entonces, en forma automática pues está condicionada al giro de las
partidas que permitan desarrollarlas en términos de calidad y de eficiencia.
El principio de subsidiariedad, que a nuestro
entender, es sumamente importante y que tiene una gran tradición filosófica,
política y social, tanto en la doctrina social de la Iglesia Católica, como en
el proceso de integración europea y que en la tradición católica fue forjado
por la filosofía escolástica, después cayó en desuso y fue retomado por el Papa
Pío XI en la Encíclica Quadragésimo Anno (N.24), se sintetiza así: todo aquello que
los individuos o las familias individualmente consideradas están en grado de
hacer y de hecho hacen, no deben tratar de hacerlo los cuerpos intermedios o
los poderes públicos; todo aquello que los cuerpos intermedios están en grado
de cumplir y de hecho cumplen no deben tratar de cumplirlo los poderes
públicos.
Aplicado este principio al esquema territorial
colombiano, quiere decir que lo que puede hacer el municipio no debe hacerlo el
departamento, ni la Nación y lo que puede hacer el departamento, no debe
hacerlo el poder central; implica también que la competencia viene de abajo
hacia arriba y que la primacía la tiene la competencia de la base y no la de la
cúspide.
El Acto Unico europeo de
1987, que transformó la comunidad en Unión Europea y que le dio nuevas
competencias a la Unión, en materias como las ambientales, introdujo el
principio de la subsidiariedad entendido como que la comunidad sólo actúa en
materia ambiental en la medida en que se proteja mejor y se salvaguarde mejor
por la comunidad que por los Estados miembros, de manera que si los Estados
miembros pueden hacerlo bien no debe intervenir la comunidad. La competencia
del organismo más grande (la comunidad) sólo existe si no lo puede hacer el más
pequeño (el Estado).
En síntesis, se puede afirmar que el principio de
subsidiariedad implica que la competencia la tiene el órgano más pequeño y sólo
si éste no puede ejecutarlo adecuadamente, puede intervenir el órgano más
grande. Esto traducido al esquema territorial colombiano, implica que la
competencia en principio la tiene el órgano territorial más inmediato que es el
municipio y sólo si éste no puede ejercerla lo podrá hacer el departamento.
En este orden de ideas, para efectos de la
distribución de competencias a las entidades territoriales, el principio de
subsidiariedad, juega un papel importante, que en términos de la Corte se
traduce, "en una particular forma de distribución territorial del poder,
según la cual la autoridad estatal se construye a partir del municipio (C.P.,
artículo 311); y, en una particular forma de ejercicio de las competencias de
las entidades territoriales, dentro de la cual a la nación le está vedado
incidir en el núcleo básico de la autonomía de las entidades territoriales de
menor tamaño (v.gr., departamentos y municipios). En este sentido, el
principio de subsidiariedad no constituye un título atributivo de nuevas
competencias sino de ejercicio de las ya existentes, lo cual significa que la
Nación no puede, apelando al principio de subsidiariedad, ejercer competencias
que la Constitución o la ley no les hayan otorgado."[70]
4. Por último,
expresamente manifestamos que, por ahora, no se profundiza en otras
consideraciones en torno a la autonomía regional y la descentralización,
especialmente en lo atinente a la categorización de departamentos y de
municipios con fines de carácter fiscal,(artículos 302, 320 y 287 de la Carta
entre otros), así como tampoco respecto del contenido normativo de los artículos
356 y 357 de la Constitución, pues sobre el particular habrá de adelantarse el
debate pertinente en otro proceso, próximo a consideración de la Sala Plena en
el que aparecen demandadas algunas normas que forman parte de la Ley 617 de
2000.
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
[1]
La Ley 3ª de 1992 fue expedida en desarrollo de la facultad otorgada al
Congreso en el artículo 142 de la Constitución, señala la integración de las
comisiones permanentes de cada Cámara y asigna las materias de las que cada una
deberá ocuparse para aprobar en primer debate los proyectos de ley.
[2]
Sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3]
Sentencia C-1648 de 2000, M.P, Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]
Sentencia C-353 de 1995. M.P. Dr. José Gregorio Hernández.
[5]
El artículo 142 de la Constitución señala que “La ley determinará el número de
comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que
cada una deberá ocuparse”.
[6]
Sentencia C-385 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[7]
Sentencia C-140 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8]
Ver Sentencia C-1187 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz
[9]
Ver Gaceta del Congreso No. 257 de 1999.
[10]
Sentencia C-568 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[11]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12]
Sentencia C-792 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[13]
Sentencia C-501 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[14]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[15]
M.P. Fabio Morón Díaz
[16]
En estos eventos se exige además que haya conexidad temática razonable entre
las normas ordinarias y las normas orgánicas, de tal manera que exista entre
ellas un vínculo de correspondencia objetivo que muestre la necesidad de dar un
tratamiento uniforme a cambio del riesgo de perder el elemento finalista de la
ley.
[17]
Acerca de la modificación por mayoría simple de leyes ordinarias aprobadas por
mayoría absoluta pueden consultarse las Sentencias C-600A de 1995, M.P.
Alejandro Martínez Caballero y C-1187 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.
[18]
Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; En el mismo sentido ver
también las Sentencias C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-423 de
1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-446 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara;
C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-432 de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[19]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[20]
Sentencia C-432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sobre la resolución de la
duda a favor del legislador ordinario ver también la Sentencia C-894 de 1999,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21]
Las materias reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial están
dispersos en varios artículos de la Constitución. Esta Corporación señaló que
“A pesar de las numerosas referencias que en la Constitución se hace a la ‘ley
orgánica de ordenamiento territorial’, no se dispone de una formulación
sistemática del contenido de dicho ordenamiento, y debe apelarse, para tal fin,
a concordar y reunir numerosos preceptos con el fin de sistematizar el alcance de
la noción”. Sentencia C-281 de 1997. M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[22]
Ver Sentencias C-600 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-446 de 1996,
M.P. Hernando Herrera Vergara; C-432 de 2000, M.P, Alfredo Beltrán Sierra; y
C-795 de 2000, M.P.Eduardo Cifuentes Muñoz.
[23]
Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[24]
Ver por ejemplo las Sentencias C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-219 de 1997, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y C-1379 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández.
[25]
La Ley Orgánica del Presupuesto está integrada por tres leyes, a saber: Ley 38
de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995, las cuales están compiladas en el
Decreto 111 de 1996.
[26]
Gaceta del Congreso No. 593 del 28 de diciembre de 1999, p. 22
[27]
De acuerdo con los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política, el
debido proceso y el acceso a la justicia “son derechos fundamentales que
obligan a integrar las normas procesales como instrumentos puestos al servicio
del derecho sustancial y a las soluciones que permitan resolver el fondo de los
asuntos sometidos a consideración de los jueces (principio pro actione)”. Corte Constitucional, Sentencia T-538 de
1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[28]
Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[29]
Ver por ejemplo Sentencias C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón y C-535 de
1996 C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez aballero.
[30]
Ver sentencia C-101 de 1996, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31]
Sentencia C-478 de 1992, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[32]
Gaceta del Congreso No. 257 del 17 de agosto de 1999, págs. 9 y ss.
[33]
Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre la aplicación en
el nivel territorial de la Ley Orgánica del Presupuesto, ver además las
Sentencias c-490 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1379 de 2000, M.P.
José Gregorio Hernández.
[34] Sentencia C-192 de
1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[35]
Sentencia C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[36]
Sentencia C-720 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[37]
Sentencias C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-089A de 1994, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y
C-538 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
[38]
Sentencia C-478/92; C-089 A/94; C-546/94; C-538/95
[39]
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[40]
La viabilidad financiera de los municipios y distritos y la eventual fusión
está consagrada en el artículo 19 de la Ley 617 de 2000 y no en el artículo 17
como lo señala el demandante. Por el contenido de la demanda la Corte considera
que se impugna es el artículo 19, razón por la cual se hace referencia a este
artículo.
[41]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[42]
Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-531 de 1995,
C-017 de 1996, C-445 de 1996, C-387 de 1997 y C-497 de 1998.
[43]
Sentencia C-358 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[44]
Ver, por ejemplo, Sentencias C-1504 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-047
de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-094 de
2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-328 de 2001 , y C-362 de 2001, M.P. Alvaro
Tafur Galvis.
[45]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[46]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[47]
Artículo 11 literal b) del Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto 111 de
1996.
[48]
Artículo 26 del Decreto 568 de 1996.
[49]
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[50]
Según el demandante, con esta medida “se viola los criterios que la ley 443 en
su artículo 41, porque supresión de planta de personal en los empleos de
carrera administrativa de las entidades territoriales en la rama ejecutiva en
los órdenes nacional y entidades territoriales deberán motivarse expresamente,
fundarse en necesidades del servicio o razones de modernización de la
administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren”.
[51]
Ver, entre otras, las sentencias T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-530 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-230 de 1994 y T-288 de
1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz;
C-280 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero; C-309 de 1997, M.P. Alejandro
Martínez Caballeo, y C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[52]
Sentencia C–271 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[53]
La Sentencia C-316 de 1996 se limitó a reiterar la decisión tomada por la Corte
en la Sentencia C-271 de 1996.
[54]
Sentencia C-271 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[55]
Sentencia C-223 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[56]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[57]
Sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[58]
Sentencia C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[59]
Esta incompatibilidad se extendería igualmente a los miembros de juntas
administradoras locales.
[60]
Ver, por ejemplo, las Sentencias –537 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara;
C-373 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, y C–618 de 1997, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[61] Sentencia C-366/00
MP Alfredo Beltrán Sierra
[62] Sentencia T-1156/00,
T-277/00 Y T-335/00
[63] Cf. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[64] Sent
C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón.
[65] ibidem
[66] Sent.
C-219/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[67] ibidem
[68] sent.
C-495/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[69] SC-478/92 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[70] sent.
C-263/96 M.P. Eduardo cifuentes Muñoz