Sentencia C-541/99
REGALIAS-Naturaleza
Las disposiciones contenidas en el artículo 294 del
Estatuto Superior no son aplicables, bajo ninguna circunstancia, a los recursos
que las entidades territoriales perciben por concepto de regalías. En efecto,
la mencionada norma constitucional sólo extiende la prohibición de que ley
establezca exenciones o tratamientos preferenciales a los tributos de propiedad
de las entidades territoriales, categoría fiscal dentro de la cual no se
encuentran incluidas las regalías. Ciertamente, esta Corporación tiene
establecido que las regalías y los impuestos constituyen conceptos distintos a
los que la Constitución Política asigna una naturaleza y unas consecuencias
diversas. Las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por
conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los
cuáles es titular, debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En
cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en varias ocasiones esta
Corporación, son cargas económicas que se imponen a los particulares con el fin
de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones
surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías son
ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son
imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar
por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso
natural no renovable.
REGALIAS-Reglas fundamentales/REGALIAS-Derechos
que ostentan entes territoriales
Son tres las reglas fundamentales que gobiernan los
asuntos concernientes al régimen de regalías establecido en los artículos 360 y
361 de la Constitución Política: (1) las entidades territoriales sólo ostentan
un derecho de participación sobre las regalías que se causen por la explotación
o el transporte de recursos naturales no renovables, como quiera que no son
propietarias de las mismas; (2) el derecho de las entidades territoriales a
participar en las regalías es determinado y configurado por la ley, motivo por
el cual el legislador goza de un amplio poder para distribuir y asignar estos
recursos; y (3) las regalías que no son directamente asignadas a los entes
territoriales por concepto de participación, tienen como destinatario natural
al Fondo Nacional de Regalías, el cual debe redistribuirlas entre aquellos
departamentos y municipios no productores o transportadores de recursos
naturales no renovables.
MUNICIPIO-Validez
constitucional de distinciones legales/REGALIAS-Por concepto de
explotación de recursos/REGALIAS-Por concepto de transporte
El establecimiento de categorías de municipios por vía
legal es legítimo desde la perspectiva constitucional. De este modo, resulta
posible que la ley adscriba derechos o cargas sólo a ciertas localidades, a
partir de un específico criterio relevante, sin, por ello, vulnerar el
principio de igualdad. El régimen de regalías que se deriva de la explotación
de los recursos naturales no renovables es distinto del que se produce con
ocasión del transporte de los mismos, lo cual explica que los municipios
productores de esta clase de recursos y los puertos marítimos y fluviales a
través de los cuales aquéllos son transportados se encuentran en situaciones
diferentes que no admiten comparación. Esta misma razón sustenta los distintos
regímenes de participación en las regalías, sistemas de escalonamiento y de
redistribución de los excedentes que se producen con ocasión de la aplicación
de estos sistemas que la Ley 141 de 1994 ha establecido para los municipios
productores de recursos naturales no renovables y para los puertos fluviales y
marítimos por donde tales recursos son transportados. Se deduce que el
parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 no implica problema de igualdad
alguno desde la perspectiva planteada por el demandante. En efecto, el trato
diferenciado cuya inconstitucionalidad acusa el actor es inexistente, toda vez
que se basa en supuestos que no son susceptibles de ser comparados.
REGALIAS Y PRINCIPIO DE RACIONALIDAD ECONOMICA
Según el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de
1994, aquellos municipios del departamento de Sucre que forman parte del área
de influencia del puerto de Tolú, tienen derecho a recibir recursos por
concepto de regalías conforme a la distribución establecida en ese parágrafo.
El tratamiento especial de que es objeto el área de influencia del puerto de
Tolú coloca a los municipios que la componen en una posición más ventajosa que
la de las localidades que componen el área de influencia de otros puertos del
país. En efecto, mientras que éstas deben sujetarse al procedimiento general de
solicitud de redistribución de regalías a las zonas de influencia de los
puertos marítimos y fluviales de que trata el inciso 3° del artículo 29 de la
Ley 141 de 1994, los municipios que componen el área de influencia del puerto
de Tolú no deben observar tal procedimiento, en la medida en que el parágrafo
1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994 les redistribuye directamente las
regalías que corresponden al puerto. En segundo lugar, el mencionado artículo
29 es explícito al señalar que la redistribución de regalías a las zonas de
influencia de los municipios portuarios se hace con fundamento en
"factores de índole ambiental y de impacto ecológico". A la luz del
régimen establecido en el artículo 29 de la Ley 141 de 1994, es posible afirmar
que los municipios del departamento de Sucre, distintos al puerto de Tolú, sí
reciben regalías y las reciben, precisamente, por razones de índole ambiental y
ecológica.
Referencia:
Expediente D-2332
Actor:
Luis Enrique Olivera Petro
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 53 (parcial) de la Ley 141 de 1994,
"Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional
de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones"
Magistrado
Ponente:
Dr.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa
Fe de Bogotá, D.C., julio veintiocho (28) de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
Aprobada
por acta N° 35
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo
Cifuentes Muñoz y por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur
Galvis
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de constitucionalidad contra el artículo 53 (parcial) de la Ley 141
de 1994, "Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión
Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por
la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas
para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones"
I. ANTECEDENTES
1.
El Congreso de la República expidió la Ley 141 de 1994, "Por la cual se
crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se
regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y
distribución y se dictan otras disposiciones", la cual fue publicada en el
Diario Oficial N° 41.414 de junio 30 de 1994.
El ciudadano Luis Enrique Olivera Petro
demandó, de manera parcial, el artículo 53 de la Ley 141 de 1994, por
considerarlo violatorio de los artículos
13, 29, 294 y 334 de la Constitución Política.
Mediante auto fechado el 11 de febrero de
1999, el magistrado sustanciador solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y al Ministerio de Minas y Energía que explicaran las razones por las
cuales fueron establecidas las previsiones contenidas en el parágrafo del
artículo 53 de la Ley 141 de 1994.
El representante judicial del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a través de memorial fechado el 20 de abril de
1999, solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.
Por medio de escrito calendado el 16 de
abril de 1999, la apoderada del Ministerio de Minas y Energía defendió la
constitucionalidad de la disposición demandada.
El
Procurador General de la Nación, mediante concepto fechado el 18 de mayo de
1999, solicitó a la Corte declarar exequible el parágrafo del artículo 53 de la
Ley 141 de 1994.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
LEY NUMERO 141 DE 1994
(Junio 22)
"Por la cual se
crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se
regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y
distribución y se dictan otras disposiciones"
El Congreso de
Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 53. Límites a las participaciones en las
regalías y compensaciones provenientes del transporte de hidrocarburos, o de
sus derivados, por los puertos marítimos y fluviales. Cuando el transporte de
hidrocarburos o de sus derivados por un puerto marítimo o fluvial sea superior
a los doscientos mil (200.000) barriles promedio mensual diario, se aplicará el
siguiente escalonamiento:
Promedio mensual barriles por día |
Participación sobre su porcentaje de los municipios
portuarios |
Por los primeros 200.000 barriles Más de 200.000 y hasta 400.000 barriles Más de 400.000 y hasta 600.000 barriles Más de 600.000 barriles |
100.0% 75.0% 50.0% 25.0% |
Parágrafo. El total del remanente por
regalías y compensaciones, resultante de la aplicación de este artículo
ingresará al Fondo Nacional de Regalías.
(Se
subraya lo demandado)
CARGOS DE LA DEMANDA
2.
Según el demandante, el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 viola
el derecho a la igualdad (C.P., artículo 13) de los municipios ubicados en
departamentos que albergan puertos marítimos o fluviales y, en especial, de los
municipios del departamento de Sucre, distintos del puerto de Santiago de Tolú.
En su opinión, de los artículos 50, 52, 53 y 55 de la Ley 141 de 1994 se deriva
un régimen de distribución de regalías conforme al cual el remanente de la
distribución que se efectúa a los municipios productores de carbón y petróleo
se destina, en parte, al Fondo Nacional de Regalías y, en parte, a los
municipios no productores del respectivo departamento. Señala que, lo anterior,
no ocurre en el caso de los municipios ubicados en departamentos en que se
localicen puertos marítimos o fluviales, como quiera que, por efecto de la
disposición demandada, la porción de regalías sobrante luego de efectuar el
reparto a los municipios portuarios se destina, exclusivamente, al Fondo
Nacional de Regalías, en detrimento de las
restantes localidades del respectivo departamento.
Adicionalmente,
el actor estima que la norma acusada vulnera el derecho al debido proceso
(C.P., artículo 29), toda vez que no respeta el procedimiento de distribución
de las regalías establecido en los artículos 50, 52, 53 y 55 de la Ley 141 de
1994. Así mismo, plantea que el artículo 294 de la Constitución Política -
según el cual la ley no puede conceder exenciones o tratos preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales - resulta
conculcado por el parágrafo demandado en la medida en que éste otorga un
tratamiento preferencial al Fondo Nacional de Regalías, en perjuicio de los
municipios del departamento de Sucre distintos del puerto de Tolú.
Por
último, indica que el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 viola el
principio de racionalidad económica consagrado en el artículo 334 del Estatuto
Superior. En su opinión, "la principal irracionalidad consiste en no
asignar regalías remanentes a los municipios vecinos o del departamento del
puerto, para la preservación y corrección del entorno ecológico".
INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
3.
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que los
cargos formulados por el demandante contra el parágrafo del artículo 53 de la
Ley 141 de 1994 no están llamados a prosperar, toda vez que los mismos se
fundan sobre un supuesto derecho de propiedad de las entidades territoriales
sobre las regalías. Sobre este particular, recuerda que la jurisprudencia
constitucional ha indicado que (1) los entes territoriales no ostentan un
derecho de propiedad sobre las regalías sino un derecho de participación sobre
las mismas; (2) el derecho de participación es determinado por la ley; (3) las
regalías no asignadas a las entidades territoriales a título de participación
deben ser transferidas al Fondo Nacional de Regalías; y (4) en tanto las
regalías constituyen fuente exógena de financiamiento de los entes
territoriales, el legislador se encuentra autorizado para fijar su destinación
sin, por ello, vulnerar el principio de autonomía territorial. A su juicio, las
anteriores premisas "[r]esulta[n] suficiente[s] para desestimar los cargos
del actor basados en un supuesto tratamiento preferencial sobre derechos cuya
titularidad se encuentre en cabeza de ciertos municipios del país".
Adicionalmente,
el interviniente estima que la demanda plantea un "nuevo enigma",
consistente en determinar si es legítimo que la ley establezca diferenciaciones
dentro del régimen de distribución de regalías y límites a la participación en
las mismas entre los municipios portuarios y las restantes entidades
territoriales en las cuales se explotan recursos naturales no renovables. Sobre
este asunto, opina que los artículos 360 y 361 de la Constitución Política
otorgan al legislador un amplio poder para (1) determinar las condiciones de
explotación de los recursos naturales no renovables; (2) determinar los
derechos de las entidades territoriales sobre las regalías; y (3) establecer el
destino de los recursos incorporados al Fondo Nacional de Regalías. Sin
embargo, señala que la ley que regule estas materias debe obligatoriamente ocuparse
de (1) indicar claramente los destinatarios directos de las regalías
(departamentos y municipios productores, municipios portuarios, etc.); (2)
establecer que los recursos no asignados directamente a los entes territoriales deben ser
destinados al Fondo Nacional de Regalías; y (3) determinar que los recursos del
Fondo Nacional de Regalías deben destinarse a la promoción de la minería, la
preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de
inversión.
Considera
que los principios antes señalados fueron cabalmente desarrollados por la Ley
141 de 1994, la cual, en su capítulo IV, consagró el régimen de distribución de
las regalías así como los límites a la participación en las mismas. Manifiesta
que este régimen se basa en un esquema redistributivo (necesidades básicas
insatisfechas, capacidad de gasto, etc.), avalado por la Corte Constitucional
en la sentencia C-567 de 1995. En su opinión, los artículos 50 a 55 de la Ley
141 de 1994, relativos a los límites a la participación de las entidades
territoriales en las regalías mediante el sistema de escalonamiento, se ajusta
al esquema de redistribución antes anotado. Según el interviniente, este
sistema (1) consulta la especificidad del recurso (hidrocarburo o carbón) y el
tipo de entidad territorial (departamento productor, municipio productor y
municipio portuario); (2) privilegia a los departamentos no productores en la
distribución de los remanentes de los escalonamientos; (3) nutre con recursos
adicionales al Fondo Nacional de Regalías; y (4) establece una diferencia entre
los municipios productores y los portuarios, en el sentido de que el remanente
del escalonamiento aplicable a éstos se distribuye al Fondo Nacional de
Regalías y no a los restantes municipios del departamento, como ocurre en el
caso de los municipios productores. Estima que, pese a lo anterior, los
municipios del área de influencia de una localidad portuaria, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 29 de la Ley 141 de 1994, son objeto de una
redistribución de regalías específicamente basada en razones de impacto
ecológico. Opina que, esto último, aunado al hecho de que el artículo 29
mencionado establece, además, un tratamiento especial para la zona de
influencia del puerto de Tolú - Coveñas, despoja de fundamento a los cargos del
demandante.
De
otra parte, el interviniente indica que, con su demanda, el actor desconoce la
finalidad constitucional del Fondo Nacional de Regalías. Afirma que este fondo
es "un desarrollo del Estado social de derecho" que impulsa la
autonomía y el equilibrio territoriales y obedece "al propósito sincero de
dar consistencia al desarrollo regional". Conforme a lo anterior,
considera que no es posible afirmar "que la destinación de recursos que
hacia el mencionado [Fondo] se encauza, desconozca los derechos de las
entidades territoriales pues precisamente es en ese mencionado Fondo en donde
convergen esos intereses". Agrega que "[s]i de lo que se trata es de
salvaguardar uno u otro municipio, el propósito emprendido es estéril. En el ámbito
que se debate, la variable estatal tiene un peso sustancial pues, precisamente,
gracias al establecimiento de porcentajes con destino al Fondo Nacional de
Regalías es que se puede ampliar la cobertura del provecho de la actividad de
explotación de los recursos naturales no renovables, no a un municipio o
conjunto de municipios sino a todos los municipios del país".
Por
último, el representante judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
asevera que "el enfoque del principio de igualdad planteado en la demanda
no es acertado", toda vez que los municipios productores de recursos
naturales no renovables y los municipios portuarios se encuentran en
situaciones distintas de complejidad. Así, señala que, mientras en el caso de
los municipios productores el factor determinante en la participación en las
regalías está constituido por la producción, en el caso de los municipios
portuarios el punto esencial para determinar la participación está constituido
por el transporte. Sobre esta cuestión, manifiesta que "los sistemas de
transporte han ido minimizando los márgenes y niveles de exposición, en razón
del desarrollo de la tecnología de la conducción. No se puede afirmar lo mismo
cuando la externalidad se analiza en sede de explotación pues, no obstante el
nivel de investigación sobre el problema, la tecnología no puede, como en el
caso de la conducción, aislar plenamente los efectos del impacto
ambiental". Afirma que la propia Constitución Política establece
diferencias entre la explotación de los recursos naturales no renovables y el
transporte de los mismos; criterio que ha sido recogido por la jurisprudencia
constitucional (sentencias C-036 de 1996 y C-447 de 1998).
Intervención del Ministerio de Minas y Energía
4.
La apoderada del Ministerio de Minas y Energía afirma que "[l]as regalías
pertenecen al Estado quien es propietario del subsuelo. Por su parte, los
departamentos y los municipios tienen vocación constitucional para participar
en dichas regalías, señalando la norma superior que la ley determinará los
derechos de las entidades territoriales sobre los mismos". Agrega que
"es a la ley a la que le compete indicar los montos de participación de
los entes territoriales, sin que, con ello, se pueda predicar que deba ser el
mismo parámetro de repartición para aquellos entes que no son productores. La
Constitución Política prevé que éstos participan a través de los recursos del
Fondo Nacional de Regalías".
Para
terminar, la interviniente señala que "la indicar el parágrafo del
artículo 53 de la Ley 141 de 1994 que los excedentes correspondientes a los
escalonamientos ingresarán al Fondo Nacional de Regalías, está acorde con lo
estipulado en el artículo 361 de la Constitución y no está en contraposición
con los mandatos constitucionales invocados por el actor".
PRUEBAS
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
5.
El Director General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público señaló que la consagración de límites a la participación en las
regalías de los municipios portuarios obedeció a la necesidad de establecer
medidas tendentes a controlar y racionalizar el gasto de los ingresos que, por
concepto de regalías, perciben esas localidades.
Al
respecto manifestó que "[d]entro del marco constitucional, legal y
conceptual, el Gobierno Nacional propuso al Honorable Congreso de la República,
una limitación al ingreso de los municipios portuarios por concepto de regalías
provenientes del transporte de hidrocarburos o sus derivados, con base en una
escala del volumen que cruce el municipio portuario o fluvial. Estas
disposiciones, no sólo responden al marco conceptual general del control al uso
de las regalías sino que refleja experiencias vividas por el país sobre el uso
inadecuado de las mismas por deficiencias en la capacidad de planificación e
inversión de las entidades territoriales beneficiarias. Mediante este
mecanismo, no se despoja a las entidades territoriales provenientes de regalías
sino que, por el contrario, ingresan al Fondo Nacional de Regalías para que
éste los asigne en la financiación de proyectos, los cuales deben ser
presentados por las entidades territoriales".
Ministerio de Minas y Energía
6.
Con la finalidad de ilustrar a la Corte acerca de las razones que sustentaron
la aprobación de la norma demandada, la Viceministra de Hidrocarburos remitió
copia de los antecedentes legislativos del proyecto de ley que, tras ser
aprobado por el Congreso de la República, se convirtió en la Ley 141 de 1994.
Concepto del Procurador
General de la Nación
7.
El jefe del Ministerio Público, manifiesta que "[l]os derechos de los
entes territoriales sobre las regalías que deben ser determinados por el
legislador, no consisten en un derecho de propiedad, puesto que por disposición
constitucional la titularidad de las contraprestaciones económicas causadas por
la explotación de un recurso natural no renovable, pertenecen al Estado en su
calidad de dueño de tales recursos". Agrega que las regalías "[s]on,
en síntesis, una prerrogativa económica de los departamentos y municipios donde
se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables y de los puertos
marítimos y fluviales de transporte de aquellos recursos o de sus derivados,
cuyo monto de participación debe ser establecido por la ley". De igual
modo, el Procurador enfatiza en la potestad del legislador para desarrollar
ampliamente las normas constitucionales relativas al régimen de regalías,
"como una forma de intervención del Estado en la economía para racionalizarla
y conseguir los propósitos trazados por el Constituyente en el artículo 334
superior".
El
concepto fiscal señala que los artículos 49 a 55 de la Ley 141 establecen
límites a la participación de los entes territoriales en las regalías mediante
el sistema de escalonamiento, el cual tiene por finalidad "garantizar que
los ingresos que reciben los entes territoriales sean aplicados en el
fortalecimiento de la inversión y el desarrollo regional, en consonancia con
los planes de desarrollo. Así mismo, estos parámetros representan una medida de
control sobre los ingresos fiscales de origen minero de los entes
territoriales". Agrega que "con los límites a las participaciones y
compensaciones en favor de los entes productores, el legislador pretende
generar excedentes de recursos que alimenten el Fondo Nacional de Regalías, con
el objeto de que pueda cumplir con las finalidades que le señala la
Constitución y la Ley 141 de 1994". En suma, el Procurador estima que, con
el régimen de distribución de los excedentes derivados del sistema de
escalonamientos previsto en la Ley 141 de 1994, "el legislador
favoreció a los entes territoriales
diferentes a los productores, permitiéndoles participar en igualdad de
condiciones sobre los aportes que, por concepto de redistribución de regalías,
deben entregarles directamente al Fondo Nacional de Regalías, con el fin de que
los inviertan en programas de desarrollo, sin perjuicio de que puedan acceder a
los recursos ordinarios del Fondo elevando los respectivos proyectos de
inversión, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 141 de
1994".
En
relación con el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994, la vista
fiscal considera que éste no establece un trato discriminatorio frente al
régimen de distribución del excedente de los escalonamientos aplicable a los
departamentos y municipios productores de hidrocarburos, consagrado en los
artículos 49 y 50 de la misma ley. Sobre esta cuestión, afirma que "[e]l
mandato contenido en el parágrafo impugnado, satisface a cabalidad las
exigencias del test de igualdad, puesto que la destinación exclusiva de
los remanentes de las participaciones y compensaciones establecidas en el
artículo 53, al Fondo Nacional de Regalías parte de un supuesto de hecho
completamente distinto del previsto en los artículos 49 y 50. Ciertamente los
límites a las participaciones en las regalías y compensaciones que consagra el
artículo 53 de la Ley 141 de 1994, se refiere al transporte de
hidrocarburos o sus derivados por puertos marítimos y fluviales, en tanto que
los parámetros cuantitativos de los artículos 49 y 50 del mismo ordenamiento,
aluden a los derechos de los departamentos y municipios productores por la explotación
de esos mismos recursos naturales". Igualmente, agrega que "[l]a
circunstancia de que la disposición que se examina no contemple la reasignación
de regalías para los municipios del área de influencia de los puertos marítimos
y fluviales, no significa que eventualmente no tengan derecho a participar en
la redistribución de regalías. En efecto, el artículo 29 de la Ley 141 de 1994,
al establecer los derechos de los municipios portuarios, para los fines del
inciso tercero del artículo 360 de la Constitución Política, consagra la
distribución de las regalías correspondientes a los municipios portuarios
marítimos, cuando factores de índole ambiental y de impacto ecológico marítimo
determinen que el área de influencia directa de un puerto comprenda varios
municipios o departamentos".
Para
finalizar, el Procurador asegura que la destinación de la integridad de los
excedentes del escalonamiento aplicable a los municipios portuarios al Fondo
Nacional de Regalías constituye una medida acorde con lo dispuesto por el
artículo 361 de la Carta Política, según el cual los remanentes de las regalías
no asignadas directamente a los entes territoriales con derecho a participar en
las mismas deben depositarse en el mencionado fondo.
II. FUNDAMENTOS
Competencia
1.
En los términos del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.
La cuestión a resolver
2.
El demandante estima que el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994
vulnera los artículos 13, 29, 294 y 334 de la Constitución Política. A su
juicio, la norma acusada discrimina a los municipios del departamento de Sucre
distintos al puerto de Tolú frente a los municipios ubicados en departamentos
en los cuales se localizan municipios productores de hidrocarburos o carbón
(Ley 141 de 1994, artículos 50, 52, 53 y 55). Señala que, mientras los segundos
reciben un porcentaje de los excedentes del reparto de las regalías que
corresponden al municipio productor, los segundos no reciben los remanentes del
reparto de regalías efectuado al municipio de Tolú, como quiera que tales
excedentes se destinan, en su totalidad, al Fondo Nacional de Regalías. Estima
que, lo anterior, además de vulnerar el principio de igualdad (C.P., artículo
13), quebranta la prohibición de que la ley conceda exenciones o tratos
preferenciales sobre rentas de propiedad de las entidades territoriales, como
quiera que significa un tratamiento preferencial en beneficio del Fondo
Nacional de Regalías. Adicionalmente, considera que el parágrafo demandado
viola el debido proceso (C.P., artículo 29), en la medida en que desconoce las
reglas de reparto de excedentes de regalías establecidas en los artículos 50,
52, 53 y 55 de la Ley 141 de 1994. Por último, indica que el "principio de
racionalidad económica" (C.P., artículo 334) resulta vulnerado por el
parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994, pues es "irracional"
que no se asignen regalías a los municipios del departamento de Sucre,
distintos al puerto de Tolú, con miras a la conservación de su entorno ecológico.
A
juicio de los apoderados de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de
Minas y Energía y del Procurador General de la Nación, los cargos de
inconstitucionalidad formulados por el actor no deben prosperar, toda vez que
se basan en un supuesto derecho de propiedad de las entidades territoriales
sobre las regalías. Señalan que estos entes sólo ostentan un derecho a
participar en las regalías que se generen por la producción o el transporte de
recursos naturales no renovables, en los términos fijados por la ley. En este
sentido, indican que el legislador tiene un amplio poder para establecer las
reglas conforme a las cuales las regalías deben ser distribuidas, así como para
fijar el destino de los remanentes que se produzcan luego de tal distribución.
Así mismo, estiman que la disposición acusada no discrimina a los municipios
portuarios frente a los municipios productores, en punto a la distribución de
los excedentes provenientes de la aplicación del sistema de límites a la
participación de las entidades territoriales en las regalías y compensaciones.
Consideran que las localidades productoras y las localidades portuarias se
encuentran en situaciones distintas. Señalan que, mientras el criterio
fundamental para determinar la participación de los municipios productores en
las regalías está constituido por la explotación de los recursos naturales no
renovables, en el caso de los municipios portuarios tal criterio radica en el
transporte de esos recursos. Por último, afirman que, en virtud de lo dispuesto
por el artículo 29 de la Ley 141 de 1994, los municipios ubicados en el área de
influencia de un municipio portuario tienen derecho a participar - por razones
de riesgo ecológico - en las regalías
que éste perciba, lo cual, en su opinión, desestima el cargo por violación al
principio de "racionalidad económica" establecido en el artículo 334
de la Constitución Política.
Conforme
a lo anterior, la Corte deberá determinar si el parágrafo del artículo 53 de la
Ley 141 de 1994 (1) desconoce las disposiciones del artículo 294 del Estatuto
Superior, en el cual se consagra la prohibición de que la ley establezca
exenciones y tratos preferenciales en relación con tributos de propiedad de las
entidades territoriales; (2) establece un trato diferenciado que vulnera el principio
de igualdad (C.P., artículo 13); (3) viola el principio de "racionalidad
económica" de que trata el artículo 334 de la Constitución Política; y (4)
desconoce el debido proceso (C.P., artículo 29).
3.
Antes de resolver estos interrogantes, es menester precisar que esta
Corporación, en la sentencia C-497 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero),
se declaró inhibida para conocer acerca de la constitucionalidad del parágrafo
del artículo 53 de la Ley 141 de 1994. En esa oportunidad, la norma fue demandada
con fundamento en la existencia de supuestos vicios de forma. Empero, había
transcurrido más de un año entre la publicación de la Ley 141 de 1994 y la
presentación de la demanda, motivo por el cual la acción caducó (C.P., artículo
242). Por no implicar una decisión de fondo sobre la constitucionalidad de la
disposición acusada, la sentencia antes mencionada no hizo tránsito a cosa
juzgada. En estas circunstancias, la Corte puede examinar nuevamente el
parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994, con miras a establecer si éste
se ajusta a las normas del Estatuto Superior.
Una
vez aclarada la cuestión anterior, pasa la Corporación a ocuparse del primero
de los problemas jurídicos antes formulados.
Primer cargo: Supuesta vulneración del artículo 294 de
la Constitución Política
4.
El artículo 53 de la Ley 141 de 1994 establece los límites a la participación
de los puertos marítimos y fluviales en las regalías y compensaciones
provenientes del transporte de hidrocarburos. En virtud de esta norma, cuando
el transporte de estos recursos o de sus derivados sea superior a doscientos
mil barriles promedio mensual diario, habrá lugar a la aplicación del régimen
de "escalonamiento". Según este sistema, el puerto marítimo o fluvial
a través del cual se transporten ciertas cantidades de hidrocarburos, todas
superiores a los doscientos mil barriles promedio mensual diario, sólo recibirá
un porcentaje de la participación sobre regalías y compensaciones que, en
principio, le correspondería. Así, la disposición establece un escalonamiento
de cuatro niveles: (1) por los primeros 200.000 barriles transportados, el
puerto recibirá el 100% de la participación; (2) por un nivel de transporte que
se sitúe entre los 200.000 y hasta los 400.000 barriles, el puerto tendrá
derecho al 75 % de su participación; (3) por el transporte de cantidades que
oscilen entre los 400.000 y hasta 600.000 barriles, el puerto recibirá el 50%
de su participación; y (4) por un nivel de transporte superior a los 600.000
barriles el puerto tendrá derecho al 25% de su participación. Como se deduce de
lo anterior, la aplicación de este sistema de escalonamiento genera unos
excedentes de regalías (el 25% del nivel 2; el 50% del nivel 3; y el 75% del
nivel 4) que, según el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994, deben
ingresar al Fondo Nacional de Regalías.
A
juicio del demandante, la asignación de remanentes de regalías operada por el
parágrafo demandado, constituye un tratamiento preferencial - violatorio del
artículo 294 de la Carta Política - en favor del Fondo Nacional de Regalías en
relación con unos recursos que pertenecen a los municipios ubicados en el
departamento en que se localice el puerto marítimo o fluvial.
5.
En primer lugar, la Corte debe precisar que las disposiciones contenidas en el
artículo 294 del Estatuto Superior no son aplicables, bajo ninguna
circunstancia, a los recursos que las entidades territoriales perciben por
concepto de regalías. En efecto, la mencionada norma constitucional sólo
extiende la prohibición de que ley establezca exenciones o tratamientos
preferenciales a los tributos de propiedad de las entidades territoriales,
categoría fiscal dentro de la cual no se encuentran incluidas las regalías.
Ciertamente, esta Corporación tiene establecido que las regalías y los
impuestos constituyen conceptos distintos a los que la Constitución Política
asigna una naturaleza y unas consecuencias diversas. Sobre este particular, la
Corte ha sentado la siguiente doctrina:
"A
pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al
Estado, las regalías y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento
constitucional y una finalidad diferentes. Así, como bien lo señala uno de los
intervinientes, la Carta acoge la concepción de la 'regalía-precio', pues la
define como una 'contraprestación' que se causa por la explotación de los
recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación (CP art. 360). Por
ende, las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por
conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los
cuáles es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en
cantidad limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en
varias ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se imponen a los
particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo
cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de
ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria,
pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular
debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar
un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el
Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente
decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que
las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho
impositivo previsto por la ley. La obligación de pagar un impuesto no surge
entonces de la celebración de un contrato con el Estado, ni de la concesión de
una licencia o permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho previsto
por la ley tributaria".[1]
Conforme
a lo anterior, es posible concluir que el parágrafo del artículo 53 de la Ley
141 de 1994 no vulnera el artículo 294 de la Carta Política, toda vez que éste
es aplicable a hipótesis distintas a la contemplada en la norma acusada.
6.
Si bien lo anterior basta para desechar el primero de los cargos formulados por
el demandante, ello no resuelve la cuestión esencial derivada de la demanda,
consistente en establecer si, como lo afirma el actor, los municipios ubicados
en departamentos en que se localicen puertos marítimos o fluviales tienen un
derecho de propiedad sobre las regalías que resten luego de aplicar el sistema
de escalonamiento consagrado en el artículo 53 de la Ley 141 de 1994. De
establecerse que las afirmaciones del demandante son ciertas, el
desconocimiento del anotado derecho de propiedad por parte del legislador
constituiría una infracción de las disposiciones contenidas en los artículos
287-3 y 362 del Estatuto Superior. Por este motivo, sería necesario declarar la
inconstitucionalidad de las asignaciones o distribuciones que, por vía legal,
se hayan efectuado de las regalías mencionadas a entidades territoriales u
órganos distintos de los municipios supuestamente propietarios de las mismas.
A
fin de dilucidar el punto antes planteado, deben recordarse, a continuación,
las reglas establecidas por la Corte en relación con los derechos que ostentan
las entidades territoriales sobre las regalías.
7.
La premisa fundamental en que se basa la jurisprudencia constitucional en
materia de titularidad de las regalías, se encuentra consignada en el artículo
332 de la Constitución Política, según el cual el subsuelo y los recursos
naturales no renovables pertenecen al Estado. Conforme a lo anterior, la Corte
ha señalado que las regalías, es decir, las contraprestaciones que deben pagar
las personas a quienes el Estado concede el derecho a explotar los mencionados
recursos naturales (C.P., artículo 360), equivalentes a un porcentaje del
producto bruto explotado,[2]
no son propiedad de las entidades territoriales en donde los recursos se
encuentren localizados, sino del Estado,[3]
entendido éste no como un sinónimo del ente "Nación" sino como
"un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los
distintos niveles territoriales".[4]
En estas circunstancias, los departamentos y municipios en los cuales se
adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables y los puertos
marítimos y fluviales por los cuales dichos recursos sean transportados sólo
tienen derecho a participar en las regalías que se causen con ocasión de
la explotación o el transporte (C.P., artículo 360).[5]
Según la Corporación, este derecho "se traduce en un porcentaje sobre la
regalía que el Estado les cede a [las entidades territoriales] por intermedio
de la ley",[6]
que tiene por objeto mitigar los costos económicos, sociales y ambientales en
que incurren los entes territoriales en razón de la explotación o del
transporte de los recursos naturales no renovables.[7]
Así
mismo, la Corte ha manifestado que, de conformidad con lo establecido en el
artículo 360 de la Carta Política, la configuración del derecho de
participación de las entidades territoriales sobre las regalías, así como la
fijación de los alcances del mismo, constituyen cuestiones que deben ser
determinadas por la ley. De este modo, en materia de regalías, el legislador
ostenta un amplio poder de configuración que lo autoriza no sólo a establecer
en qué porcentaje participan los departamentos o municipios productores y los
puertos marítimos y fluviales en las regalías que se causen por la explotación
o el transporte de recursos naturales no renovables, sino, también, a fijar su
destinación.[8]
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha estimado que, en la medida
en que las regalías constituyen una fuente exógena de financiamiento de las
entidades territoriales,[9]
la ley puede indicar su destinación sin, por ello, violar los mandatos
contenidos en los artículos 287-3 y 362 de la Carta. Así, por ejemplo, esta
Corporación consideró ajustadas a la Constitución Política aquellas normas que
indicaban la destinación que los departamentos y municipios debían dar a los
recursos que les fueran transferidos por concepto de participación en regalías.[10]
De igual modo, la Corte declaró exequible la disposición de la Ley Estatutaria
de los Estados de Excepción que establecía que un porcentaje de la
participación que a título de regalías recibieran los departamentos productores
y los puertos marítimos y fluviales podía destinarse, en caso de conmoción
interior, al financiamiento de inversiones en seguridad dentro de la misma
entidad territorial.[11]
En otras oportunidades, la jurisprudencia estimó que no vulneraban la Carta
Política normas legales que destinaban regalías al financiamiento de órganos
que no eran asimilables a entidades territoriales, tales como la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena[12]
y las corporaciones autónomas regionales.[13]
Por
otra parte, esta Corporación tiene establecido que el destinatario natural de
aquellas regalías que no sean directamente transferidas, a título de
participación, a las entidades territoriales productoras de recursos naturales
no renovables o a los puertos marítimos y fluviales por donde los mismos sean
transportados, es el Fondo Nacional de Regalías (C.P., artículo 361).[14]
Este Fondo, en los términos que establezca la ley, debe redistribuir sus
recursos entre los entes territoriales no productores o transportadores con el
fin de promover la minería, preservar el medio ambiente y financiar proyectos
regionales de inversión que aparezcan como prioritarios en los planes de
desarrollo de las entidades territoriales.
En
suma, son tres las reglas fundamentales que gobiernan los asuntos concernientes
al régimen de regalías establecido en los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política: (1) las entidades territoriales sólo ostentan un derecho
de participación sobre las regalías que se causen por la explotación o el
transporte de recursos naturales no renovables, como quiera que no son
propietarias de las mismas; (2) el derecho de las entidades territoriales a participar
en las regalías es determinado y configurado por la ley, motivo por el cual el
legislador goza de un amplio poder para distribuir y asignar estos recursos; y
(3) las regalías que no son directamente asignadas a los entes territoriales
por concepto de participación, tienen como destinatario natural al Fondo
Nacional de Regalías, el cual debe redistribuirlas entre aquellos departamentos
y municipios no productores o transportadores de recursos naturales no
renovables.
8.
A la luz de las reglas jurisprudenciales antes mencionadas, resulta claro que
los argumentos planteados por el demandante carecen de toda justificación.
Ciertamente, como quiera que ninguna entidad territorial - ni siquiera aquellas
en las cuales se lleva a cabo la explotación o el transporte de recursos
naturales no renovables - ostenta derecho de propiedad alguno sobre las
regalías, no es posible afirmar - como lo hace el actor - que los municipios
ubicados en el mismo departamento en que se ubique un puerto marítimo o fluvial
son propietarios de los excedentes que se producen con ocasión de la aplicación
del sistema de escalonamiento establecido en el artículo 53 de la Ley 141 de
1994. Lo anterior, aunado al amplio poder de configuración que ostenta el
legislador en materia de regalías, el cual, como se vio, lo autoriza para
asignar y distribuir libremente estos recursos, determina que la norma acusada
no haya infringido los artículos 287-3 y 362 de la Carta Política al haber
destinado los excedentes antes mencionados al Fondo Nacional de Regalías y no a
los municipios localizados en el mismo departamento que alberga un puerto
fluvial o marítimo.
Adicionalmente,
el parágrafo demandado constituye un desarrollo directo de las disposiciones
contenidas en el artículo 361 de la Carta Política y de la regla
jurisprudencial según la cual las regalías no asignadas por concepto de
participación a los departamentos y municipios productores o transportadores de
recursos naturales no renovables deben destinarse al Fondo Nacional de Regalías.
En efecto, los remanentes que se producen en razón de la aplicación del método
de escalonamiento a los puertos marítimos y fluviales, constituyen regalías que
no fueron directamente asignadas a los municipios portuarios a título de
participación, motivo por el cual su destinatario natural es el Fondo Nacional
de Regalías.
Una
vez dilucidados los interrogantes derivados del primer cargo de
inconstitucionalidad formulado por el actor, procede la Corte a estudiar el
segundo problema jurídico que plantea la demanda sometida a la consideración de
la Corte, el cual, consiste en determinar si la norma acusada viola el
principio de igualdad al establecer un trato diferenciado entre los municipios
ubicados en el mismo departamento de un municipio productor y los municipios
localizados en el mismo departamento de un municipio portuario, en punto a la
distribución de los recursos que resten luego de aplicar las normas relativas a
los límites a la participación de los municipios productores y portuarios en
las regalías.
Segundo cargo: Presunta violación del principio de
igualdad (C.P., artículo 13)
9.
A fin de determinar si el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994
vulnera el artículo 13 de la Constitución Política, se hace necesario establecer,
en primer lugar si, del mismo, se desprende un verdadero problema de igualdad.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, antes de
someter la norma que establece un trato diferenciado a un juicio de igualdad,
es necesario determinar si los extremos de dicho tratamiento constituyen
"supuestos susceptibles de comparación".[15]
Para estos efectos, la Corte ha indicado que "el aplicador jurídico debe
estudiar si los supuestos fácticos presentan equivalencia funcional y material,
pues sólo existiendo una regulación diversa de situaciones iguales podríamos
hablar de violación a la igualdad".[16]
Conforme a lo anterior, se hace necesario esclarecer si es igual la situación
de los municipios ubicados en el mismo departamento de un municipio productor y
la de los municipios localizados en el mismo departamento de un municipio
portuario, en relación con la distribución de los excedentes que se obtengan
luego de aplicar el sistema de escalonamiento (v. supra) a los
municipios productores y a los portuarios.
10.
La Corte coincide con el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y con el Procurador General de la Nación, en el sentido de indicar que los
municipios productores de recursos naturales no renovables y los puertos
marítimos y fluviales se encuentran en situaciones distintas que no son
susceptibles de comparación. En efecto, en el caso de los municipios
productores el factor esencial para determinar la participación de los mismos
en las regalías, la aplicación del sistema de escalonamiento y el régimen a que
se sujetan los excedentes que se producen luego de aplicar este sistema, está
constituido por la explotación de los recursos naturales no renovables.
A diferencia de lo anterior, en el caso de los municipios portuarios el
criterio fundamental con base en el cual se establecen la participación en las
regalías, el régimen de escalonamiento y los excedentes que se derivan del
mismo, está constituido por el transporte de los recursos naturales no
renovables.
La
diferenciación entre la explotación y el transporte de los recursos naturales
no renovables, como criterios a partir de los cuales se derivan distintos
regímenes de regalías, no es una cuestión que surge a raíz de complicados
procesos analíticos. Ciertamente, es el propio texto constitucional el que
establece tal distinción cuando, en el último inciso del artículo 360 de la
Carta Política, es explícito al diferenciar, por una parte, a los
"departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones
de recursos naturales no renovables" y, de otra, a los "puertos marítimos
y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos
derivados de los mismos". En este sentido se ha expresado la
jurisprudencia al señalar que "unas son las regalías y compensaciones que
se pagan por concepto del transporte de recursos naturales no renovables
o de sus derivados y otras son las que se pagan por concepto de la explotación
de los recursos naturales renovables".[17]
En efecto, como se indica en la intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, las condiciones en que se producen la explotación y el
transporte de los recursos naturales no renovables generan externalidades
distintas y pueden afectar, de manera diferenciada, a los municipios
circundantes. Sobre este particular, en la anotada intervención se afirma que
"los sistemas de transporte han ido minimizando los márgenes y niveles de
exposición, en razón del desarrollo de la tecnología de la conducción. No se
puede afirmar lo mismo cuando la externalidad se analiza en sede de explotación
pues, no obstante el nivel de investigación sobre el problema, la tecnología no
puede, como en el caso de la conducción, aislar plenamente los efectos del
impacto ambiental".
Adicionalmente,
la Corte ha indicado que el establecimiento de categorías de municipios por vía
legal es legítimo desde la perspectiva constitucional. De este modo, resulta
posible que la ley adscriba derechos o cargas sólo a ciertas localidades, a
partir de un específico criterio relevante, sin, por ello, vulnerar el
principio de igualdad (C.P., artículo 13). Al respecto, la Corporación ha
sentado la siguiente doctrina:
"Para la Corte Constitucional resulta
incontrovertible que la Constitución Política no consagra como uno de sus
postulados la plena igualdad entre los municipios, pues si bien su estructura
fundamental, las principales competencias de sus autoridades, la autonomía y
los derechos que les reconoce en cuanto entidades territoriales responden en
términos generales a las mismas reglas, expresamente se autoriza al legislador
para establecer categorías de municipios (artículo 320 C.P.), lo que debe
surgir de la verificación sobre aspectos tales como la población, los recursos
fiscales, la importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden
resultar disposiciones legales divergentes, según las categorías que se
consagren.
Pero,
además, la ley puede considerar, en razón de hipótesis y circunstancias
distintas, que algunos municipios participen en beneficios o en cargas que no
corresponden a otros, dadas precisamente las diferencias entre ellos".[18]
Se
concluye entonces que el régimen de regalías que se deriva de la explotación de
los recursos naturales no renovables es distinto del que se produce con ocasión
del transporte de los mismos, lo cual explica que los municipios productores de
esta clase de recursos y los puertos marítimos y fluviales a través de los
cuales aquéllos son transportados se encuentran en situaciones diferentes que
no admiten comparación. Esta misma razón sustenta los distintos regímenes de
participación en las regalías, sistemas de escalonamiento y de redistribución
de los excedentes que se producen con ocasión de la aplicación de estos
sistemas que la Ley 141 de 1994 ha establecido para los municipios productores
de recursos naturales no renovables y para los puertos fluviales y marítimos
por donde tales recursos son transportados.
Conforme
a lo anterior, se deduce que el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994
no implica problema de igualdad alguno desde la perspectiva planteada por el
demandante. En efecto, el trato diferenciado cuya inconstitucionalidad acusa el
actor es inexistente, toda vez que se basa en supuestos que no son susceptibles
de ser comparados.
Pasa
la Corte a establecer si, como se afirma en la demanda, la norma acusada,
implica una violación del "principio de racionalidad económica" de
que trata el artículo 334 del Estatuto Superior.
Tercer cargo: Presunta vulneración del principio de
"racionalidad económica" (C.P., artículo 334)
11.
A juicio del libelista, el artículo 334 de la Constitución Política resulta
vulnerado, toda vez que, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo del
artículo 53 de la Ley 141 de 1994, los municipios ubicados en el mismo
departamento en que se localiza un puerto marítimo o fluvial y, en especial,
los municipios del departamento de Sucre, distintos al puerto de Tolú, no
reciben regalías destinadas a la conservación de su entorno ecológico.
Para
determinar si las afirmaciones del actor son ciertas, es necesario referirse a
las disposiciones del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, en el cual se
establecen los derechos de los municipios portuarios. En el inciso 3° de esta
norma se consagra un régimen especial de redistribución de las regalías que
corresponden a los puertos marítimos y fluviales, cuando factores de carácter
ambiental y de impacto ecológico determinen que el área de influencia directa
de un puerto comprenda varios departamentos o municipios.[19]
De acuerdo con esta disposición, los municipios del área de influencia de un
municipio portuario, los cuales, por lo general, se encuentran ubicados en el
mismo departamento en que este último se encuentra localizado, tienen derecho a
recibir una porción de las regalías que le corresponden al puerto.
Adicionalmente, cabe anotar que el parágrafo 1° del anotado artículo 29
establece un trato especial para el área de influencia del puerto de Tolú - que
cobija la totalidad de los municipios de los departamentos de Córdoba y Sucre
-, señalando los porcentajes de regalías que corresponde recibir a cada uno de
los municipios que conforman dicha área.
A
juicio de la Corte, lo anterior permite desestimar el cargo del demandante por
dos razones. En primer lugar, según el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley
141 de 1994, aquellos municipios del departamento de Sucre que forman parte del
área de influencia del puerto de Tolú, tienen derecho a recibir recursos por
concepto de regalías conforme a la distribución establecida en ese parágrafo.
El tratamiento especial de que es objeto el área de influencia del puerto de
Tolú coloca a los municipios que la componen en una posición más ventajosa que
la de las localidades que componen el área de influencia de otros puertos del
país. En efecto, mientras que éstas deben sujetarse al procedimiento general de
solicitud de redistribución de regalías a las zonas de influencia de los
puertos marítimos y fluviales de que trata el inciso 3° del artículo 29 de la
Ley 141 de 1994, los municipios que componen el área de influencia del puerto
de Tolú no deben observar tal procedimiento, en la medida en que el parágrafo
1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994 les redistribuye directamente las
regalías que corresponden al puerto. En segundo lugar, el mencionado artículo
29 es explícito al señalar que la redistribución de regalías a las zonas de
influencia de los municipios portuarios se hace con fundamento en
"factores de índole ambiental y de impacto ecológico".
En
suma, a la luz del régimen establecido en el artículo 29 de la Ley 141 de 1994,
es posible afirmar que los municipios del departamento de Sucre, distintos al
puerto de Tolú, sí reciben regalías y las reciben, precisamente, por razones de
índole ambiental y ecológica.
Por
último, debe la Corte determinar si el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141
de 1994 vulnera los principios del debido proceso, consagrados en el artículo
29 de la Carta Política.
Cuarto cargo: Presunta vulneración del debido proceso
(C.P., artículo 29)
12.
En opinión del demandante, la norma acusada viola el debido proceso (C.P.,
artículo 29), como quiera que desconoce las reglas de reparto de excedentes de
regalías establecidas en los artículos 50, 52, 53 y 55 de la Ley 141 de 1994.
La
Corte estima que el cargo formulado por el actor es por completo inconducente,
toda vez que el debido proceso es una garantía que, según voces del artículo 29
del Estatuto Superior, se aplica exclusivamente a las actuaciones judiciales y
administrativas. En esta medida, la distribución de los excedentes de regalías
que se producen con ocasión de la aplicación del sistema de escalonamientos (v.
supra) establecido en la Ley 141 de 1994, no constituye un procedimiento
administrativo - y, mucho menos,
judicial - que deba surtirse conforme a los postulados del debido proceso.
III. D
E C I S I O N
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S
U E L V E
Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero). En el mismo sentido, véase la sentencia C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[2] Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[3] Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio Morón Díaz).
[4] Sentencia C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[5] Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio Morón Díaz).
[6] Sentencia T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[7] Sentencia C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz).
[8] Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); Sentencia C-428/97 (MP. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio Morón Díaz).
[9] Sobre la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de financiamiento de las entidades territoriales, véase la sentencia C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). De acuerdo con esta sentencia, las fuentes endógenas de financiamiento de los entes territoriales están constituidas por los denominados recursos propios, los cuales, por ser de propiedad de estas entidades, se encuentran sometidos a "la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador". Por el contrario, los recursos territoriales originados en fuentes exógenas de financiamiento (transferencias, regalías, cofinanciación, etc.) pueden ser configurados en mayor medida por la ley.
[10] Sentencia C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz).
[11] Sentencia C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[12] Sentencia C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz).
[13] Sentencia C-428/97 (MP. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa).
[14] Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); Sentencia C-428/97 (MP. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio Morón Díaz).
[15] Sentencia C-598/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero). En sentido similar, véanse, entre otras, las sentencias T-422/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-230/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[16] Id.
[17] Sentencia C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[18] Sentencia C-036/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[19] Vale la pena anotar que el artículo 29 de la Ley 141 de 1994 establecía que la redistribución de regalías a las zonas de influencia de los puertos marítimos y fluviales se haría por la Comisión Nacional de Regalías, a petición de los municipios interesados, por una sola vez dentro del año siguiente a la promulgación de la Ley 141. Sin embargo, la Corte Constitucional, en la sentencia C-299 de 1999 (MP. Fabio Morón Díaz), declaró inexequibles las limitaciones temporales que esta norma imponía a los municipios localizados en el área de influencia de un puerto para acceder a la redistribución de regalías.