Asunto:
Demanda de inconstitucio-nalidad contra el artículo 109 de
Demandante: Nicolás Henao Bernal.
Magistrado Ponente:
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil cinco (2005).
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Nicolás
Henao Bernal, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de
El
Magistrado Sustanciador, mediante Auto del diez (10) de noviembre de 2004,
admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
II. TEXTO
DE
A continuación se transcribe el texto de los
artículos parcialmente acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 44.275 del viernes 29 de
diciembre de 2000:
“LEY 633 DE 2000
(Diciembre
29)
por la cual se expiden normas en materia tributaria, se
dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la
vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas
de
DECRETA: (...)
Artículo 109. Adiciónase el artículo 518 del Estatuto Tributario, con el
siguiente numeral: 5. Los jueces, conciliadores, tribunales de arbitramento por los
documentos sujetos al impuesto, que obren sin pago del gravamen en los
respectivos procesos y conciliaciones judiciales y extrajudiciales"[1].
1. Normas constitucionales
que se consideran infringidas.
Considera el actor que la disposición acusada
vulnera los artículos 29, 116, 228 y 229
de
2. Fundamentos de la
demanda.
Según el
actor, la norma demandada vulnera el artículo 229 del Texto Superior, pues le impuso a los
administradores de justicia una nueva carga o condición para la admisión de las
demandas, solicitudes de conciliación o convocatoria a tribunales de
arbitramento, que limita en exceso la posibilidad de los ciudadanos de acceder
a la jurisdicción. Así, el accionante manifestó:
“El legislador
violó el principio contenido en el artículo 229 de
la consecuencia
constitucional - procesal de este principio, no puede ser otro que la
inadmisibilidad de requisitos procesales que constituyan formalismos enervantes
o claramente desviados del sentido propio de los mismos: significa que el
órgano jurisdiccional, jueces o tribunales, no pueden exigir más requisitos
procesales o sustanciales que, en lugar de ser cauce racional para el acceso a
la tutela jurisdiccional, constituyen serios obstáculos a ésta. El artículo 109
de
La supuesta violación del artículo 116 la plantea
en relación con las funciones que cumplen los tribunales de arbitramento,
porque si la condición de agente retenedor del impuesto de timbre se adquiere
una vez se realice la audiencia de instalación, se está haciendo responsables a
los árbitros respecto de un asunto que ni siquiera conocen, pues no se ha
cumplido con el presupuesto procesal para que el Tribunal de Arbitramento
resuelva sobre su propia competencia, esto es, la verificación de la
consignación de los honorarios y gastos que involucran el desarrollo del
compromiso o la cláusula compromisoria.
Finalmente, el accionante puntualizó que la norma
acusada no resulta proporcional ni razonable, pues acudiendo a los criterios
expuestos en la sentencia C-1714 de 2000, si bien el legislador tiene una
amplia competencia para establecer distintos mecanismos de recaudo que
garanticen la eficiencia en su cobro, no puede acudir a instrumentos que a
pesar de realizar dicho fin se desvíen por completo del hecho gravable que da
fundamento a la obligación tributaria. Así, concluye que el precepto legal
demandando no satisface el principio de proporcionalidad en lo atinente a la
relación entre el medio legislativo escogido y la finalidad a lograr, pues es
evidente que para cobrar y fiscalizar el impuesto de timbre existe en el
ordenamiento jurídico un mecanismo menos oneroso, como lo es el ejercicio de la
jurisdicción coactiva de la que está investida
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia.
El ciudadano Paul Cahn-Speyer W, en calidad de miembro
correspondiente de
Para el interniviente si el precepto legal acusado pretende que los
juzgadores y conciliadores presionen a las partes a pagar el impuesto de timbre
a través del ejercicio de su función judicial o conciliatoria vulnera los
derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por las
mismas razones que fueron expuestas en
Considera que como los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento
no están ni pueden estar autorizados para ejercer mecanismos de presión en los
procesos judiciales o de conciliación para el pago del impuesto de timbre, la
norma acusada, en la práctica, los está convirtiendo en verdaderos
contribuyentes responsables económicamente por el pago del tributo, sin
realizar el hecho generador del mismo. Bajo dicha hipótesis, el
interviniente considera que la norma acusada desconoce las siguientes garantías
constitu-cionales, a saber:
·
El artículo 13 Superior, “porque de manera exclusiva y sin
justificación razonable, la norma acusada dispone un trato desigual para los
jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento, al designarlos en la
práctica contribuyentes del impuesto de timbre sin que realicen el hecho generador
del tributo.”
·
El artículo 338 de
·
El artículo 363 de
2. Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales.
El ciudadano Antonio Granados Cardona, en
representación de
El interviniente, en primer lugar, señala que es la
misma Constitución en su artículo 338, la que le asigna al Congreso la facultad
para fijar en forma directa los sujetos activos y pasivos de los impuestos, tal
y como acontece con la determinación adicional hecha a los jueces,
conciliadores y tribunales de arbitramentos, en lo referente a los documentos
sujetos al impuesto de timbre, por concepto de los procesos y conciliaciones
judiciales y extrajudiciales, bajo su conocimiento.
Enseguida manifiesta que la norma demandada “no sólo se encuentra ajustada al principio
de eficiencia, sino a los de administración de justicia, administración pública,
sistema tributario y del Estado, como lo dispone
A juicio del interviniente, el precepto acusado, no
encuadra en el concepto de violación que supone el demandante, pues la función
jurisdiccional, no resulta afectada con el simple hecho de verificar en su
oportunidad, el cumplimiento de un requisito adicional que resulta tan sencillo
como los gastos o costas procesales, pero que se encuentra ligado a la
obligación constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado, dentro de los conceptos de justicia y equidad.
En relación con la supuesta vulneración del
artículo 29 de
Igualmente señala, que no puede predicarse la
vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia por el hecho
de exigir el cumplimiento de los deberes de los administrados, cuando está de
por medio el acatamiento de un deber constitucional. Ni puede predicarse que la
objetividad e imparcialidad se afecta con exigirle a las partes, estar al día
con el Estado.
En su concepto la independencia e imparcialidad del
juez o quien haga sus veces en forma transitoria, no se afecta con el hecho de
verificar la totalidad de ingredientes jurídicos y económicos que se requieran
en el proceso.
3. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
Carlos Andrés Guevara Correa en representación del
Ministerio de Hacienda y Crédito público, presentó escrito de intervención por
medio del cual solicita a
Señala el interviniente que el legislador dentro de
un margen de discrecio-nalidad razonable se encuentra facultado por expreso
mandamiento del pueblo soberano, no sólo para decidir cuáles deben ser las
actividades económicas sujetas a tributación y la configuración de los elementos
de la obligación tributaria, sino también para determinar el tipo o sistema de
administración de los tributos y los sujetos llamados colaborar en el recaudo
de los mismos, con la finalidad plausible de hacer efectivos los principios del
sistema tributario consagrados en el artículo 363 Superior.
En concepto del interviniente, la norma demandada
al señalar a los jueces y conciliadores como agentes de retención del impuesto
de timbre cuando éste no ha sido pagado por el contribuyente, se convierte, en
primer lugar, en una expresión del deber de colaboración armónica que
Así las cosas, no se presenta ningún tipo de
intromisión por parte del legislador en la administración de justicia, toda vez
que no existe modificación alguna en relación con las funciones sustanciales
del órgano jurisdiccional. Solamente se solicita la verificación de un deber
legal tributario, como es el pago del impuesto de timbre, en virtud de la
necesidad y el deber de trabajo conjunto que tienen los distintos órganos del
Estado.
Indica que la norma demandada, además de colaborar
con la efectiva liquidación y recaudación del impuesto de timbre en la medida
en que impide la evasión del contribuyente que es parte del proceso judicial,
se sujeta a la equidad y prevalencia del derecho general que debe ser protegido
por las autoridades públicas.
En esta medida, la norma impugnada, al consagrar
que los funcionarios judiciales deben actuar como agentes de retención del
impuesto de timbre en caso de que obren documentos sujetos a gravamen sin el
pago del mismo, resulta acorde con la igualdad material que consagra nuestro
ordenamiento constitucional en el artículo 13 Superior, pues no podría
De ahí que no es posible que el funcionario que se
encuentre investido de facultades judiciales permita que se presenten
actuaciones manifiestamente contrarias a la ley -como es el caso de la evasión
en el pago del impuesto de timbre- y a pesar de ello, continúe la actuación
procesal como la haría si estuviese frente a un contribuyente cumplido. De ser
así, el Estado estaría premiando la irresponsabilidad de los ciudadanos que no
están asumiendo los deberes que
En su criterio, la disposición demandada se ajusta
a la prevalencia del interés general en la medida en que establece mecanismos
razonables tendientes a garantizar el recaudo de recursos que son de la
comunidad, es decir, de una mayoría que se vería afectada por la disminución en
el recaudo del impuesto de timbre.
Por otra parte, el precepto acusado según el
interviniente, no impide el acceso a la administración de justicia, pues en
efecto el contribuyente puede ser parte dentro del proceso y obtener una
respuesta por parte del operador judicial, una vez cumpla con el pago de los
impuestos. Advierte que el ejercicio de la ciudadanía implica una correlación
de derechos y deberes cuyo reclamo por parte del Estado no puede entenderse
bajo ninguna óptica como una restricción al ejercicio de sus derechos.
Concluye su escrito de intervención afirmando que
la norma acusada desarrolla los preceptos Superiores, en el sentido de hacer
efectivos los principios que informan la función administrativa, y materializa
el derecho a la igualdad, garantizando que el incumplimiento de unos no será
premiado en detrimento de los ciudadanos que oportunamente cumplen con el deber
de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas.
4. Instituto
Colombiano de Derecho Tributario.
El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el
concepto que fue aprobado en reuniones del 30 de noviembre y 2 de diciembre de
2004 y en el que actuó como ponente el ciudadano Juan Pablo Godoy Fajardo.
Señala que la disposición demandada no sanea los
vicios de inconstitu-cionalidad del artículo 540 del Estatuto Tributario, el
cual establecía una prohibición para los funcionarios públicos de tener en
cuenta como prueba documentos donde no obrara el pago del impuesto de timbre o
de las sanciones o intereses correspondientes, según el caso.
Para el ICDT, el precepto acusado establece la
responsabilidad propia de los agentes de retención en cabeza de los
conciliadores, jueces y tribunales de arbitramento, en circunstancias que
comprometen no solamente su patrimonio personal, sino también su independencia.
Se considera, así mismo, que la norma delegó la condición de contribuyente y
responsable del impuesto de timbre en un tercero que lejos de tener una
intención directa en el negocio jurídico soportado en el documento sujeto a
tributo, concurre exclusivamente para administrar justicia.
Igualmente dicha norma contraviene la esencia de la
condición del agente de retención pues delega las obligaciones propias de este
encargo en condiciones que hacen imposible su cumplimiento, pues no establece
la forma en que debe cumplirse tal obligación.
Adicionalmente, considera que si el tributo se debe
pagar actualizado con sanciones y mora, a los jueces conciliadores y tribunales
de arbitramento, se les están imputando cargas derivadas de la negligencia de
otros, lo cual resulta injusto y desproporcionado en cuanto no existe un nexo
jurídico entre estos funcionarios y el momento de la configuración del hecho
generador del gravamen.
Por otro lado, para el ICDT surge la duda si la
condición de responsable del impuesto de timbre para el caso de los tribunales
de arbitramento, se predica a partir de su constitución formal o a partir del
momento de su instalación. En el evento en que se opte por la primera
hipótesis, se hace responsables del tributo a terceras personas respecto de un
asunto que ni siquiera conocen.
En concepto del mencionado
instituto, el precepto acusado además vulnera los siguientes derechos:
·
El libre acceso a la administración de justicia, en
la medida en que se adicionan a los requisitos procesales para poner en
funcionamiento el aparato estatal, una obligación sobre la cual no existe
claridad sobre la forma en que debe cumplirse y las consecuencias que se
derivan de su incumplimiento.
·
El principio de imparcialidad, pues se impone una
condición que hace que los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento
no gocen de las suficientes garantías para ejercer su función con verdadera
autonomía e independencia.
·
El debido proceso al no prestarse las garantías
necesarias para que la función de administrar justicia se realice en debida
forma.
Conforme a lo anteriormente expuesto, se concluye,
que la norma demandada no es adecuada para los fines que persigue, y
adicionalmente no es necesaria ni proporcionada para la consecución de los mismos,
en la medida en que se sacrifican otros derechos y principios constitucionales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
En el
concepto de rigor, el Representante del Ministerio Público solicita a
En primer lugar, señala el Jefe del Ministerio Público que
Señala que en este caso, la observancia del mecanismo de recaudación
implica una ponderación de los valores comprometidos en su ejecución, es decir,
entre la eficiencia del sistema tributario y el derecho de los ciudadanos de
acceder a la administración de justicia, e igualmente, entre el deber de los
funcionarios públicos de administrar justicia de manera autónoma e imparcial y
su obligación como ciudadanos de contribuir con las gastos del Estado en
condiciones de justicia y equidad.
Indica que la norma demandada le impone una carga fiscal irrazonable y
desproporcionada a los jueces, conciliadores y árbitros consistente en darles
la condición de sujetos pasivos de una obligación tributaria en la que no
tienen relación alguna y que se les impone por el sólo hecho de estar
cumpliendo con su función de administrar justicia. En efecto, si bien el legislador
puede introducir la responsabilidad solidaria como un mecanismo tendiente a
garantizar el recaudo eficiente del impuesto de timbre, ello no puede implicar
el desconocimiento de principios y normas inferiores.
En sus propias palabras, el Jefe del Ministerio Público sostuvo: “[c]onforme al precepto acusado dichos
funcionarios deben declarar y pagar el impuesto de timbre generado con motivo
de la celebración de un negocio jurídico totalmente ajeno y respecto del cual
no tienen ni deben tener un interés diferente al de buscar la verdad procesal.
Así no es razonable que la función de administrar justicia sea la causa de la
imposición de cargas fiscales que impliquen para el funcionario respaldar con
su patrimonio una deuda ajena y las sanciones e intereses correspondientes.”
A su juicio, la norma demandada vulnera el numeral 9° del artículo 95
Superior, pues le impone a los jueces, conciliadores y árbitros una carga
fiscal excesiva que contraviene los principios de justicia y equidad.
Advierte, que lo más gravoso es que dicha carga fiscal compromete el
deber de independencia de la administración de justicia en la medida en que por
causa de lo estipulado en la norma acusada, los funcionarios son sometidos a
exigencias y presiones que comprometen su propio patrimonio ante
En relación con los ciudadanos, según
En mérito de lo expuesto el Procurador General de
VI. CONSIDERACIONES
DE
Competencia.
1. Conforme
al artículo 241 ordinal 4º de
Problemas jurídicos.
2. Con fundamento en los argumentos esgrimidos en la demanda, en las
distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de
3. Para el efecto
De la potestad de configuración normativa del legislador en materia
tributaria.
4. De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 150-12 y 338 de
Obsérvese
cómo en sentencia C-987 de 1999[2],
“En anteriores oportunidades, esta Corporación ha precisado el alcance
del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende al
menos tres aspectos[3]. De
un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio
de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber
impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello
Independientemente
del reconocimiento de la citada libertad, resulta indiscu-tible que en un
Estado Social de Derecho (C.P. art. 1°), sujeto a la separación de las
funciones del poder público, en aras de garantizar la eficacia normativa del
principio de interdicción de la arbitrariedad, cada autoridad del Estado debe
cumplir dichas funciones respetando los límites trazados por el ordenamiento
constitucional (C.P. arts. 6, 113 y 122). Así las cosas, si bien al Congreso de
Desde
este perspectiva,
La
validez y eficacia del poder autónomo de configuración política reconocido al
legislador en materia tributaria por
Por
consiguiente, en materia tributaria,
“[S]egún los artículos 150-12 y 338 Constitucionales, corresponde al
legislador establecer los tributos y señalar en forma directa todos los
aspectos fundamentales de la relación jurídica que con motivo de su imposición
se establece entre el Estado y los sujetos pasivos del gravamen (hecho
imponible, sujetos, base gravables, tarifas), e igualmente determinar la manera
como se debe proceder al recaudo de dicha carga impositiva. Cabe anotar que si bien esta facultad de
configuración es lo suficientemente amplia, debe sin embargo ejercerse en el
marco de
5. En la práctica
fiscal resulta insuficiente la creación de un tributo sin la necesaria
disposición de los elementos instrumentales para hacer efectivo su recaudo.
Ello significa que el ejercicio de la potestad impositiva del legislador no se
agota exclusivamente con la creación de tributos a través de normas jurídicas
objetivas, sino que también comporta la posibilidad de establecer obligaciones
formales en cabeza de los contribuyentes o responsables directos de su pago
(v.gr. las declaraciones o retenciones) y de prever, así mismo, los procedimientos que permitan adelantar el
cobro coercitivo del mismo, a fin de que la obligación tributaria se transforme
de una mera exigencia legal en una realidad económica.
Recuérdese
que el sistema tributario cumple un papel fundamental en la existencia misma
del Estado, ya que es indudable que su establecimiento se convierte en un
presupuesto esencial para obtener los recursos necesarios que permitan su
mantenimiento, fortalecimiento y subsistencia[9].
Esta es la razón por la cual la potestad impositiva del Estado tiene como
fundamento el deber de toda persona de tributar, que ha sido consagrado en el
artículo 95-9 de la Carta Política[10].
A juicio de esta Corporación, se trata de un deber de importancia medular pues
le permite al Estado tener acceso a los recursos necesarios para garantizar la
efectividad de los derechos y, a su vez, para asegurar la racionalización de la
economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y la
redistribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
(C.P. art. 334).
6. Esta Corporación
ha reconocido que los distintos instrumentos que adopta el legislador para
hacer efectivo el recaudo de los tributos, apuntan a la realización del
principio de eficiencia previsto en el artículo 363 de
“Cuando se examina la eficiencia del sistema tributario se acude al
principio constitucional consagrado por el artículo 363, del cual es viable
deducir dos aplicaciones diferentes: la eficiencia del tributo y la eficiencia
del recaudo. Ello quiere decir, que el examen del principio puede llevarse a
acabo asumiéndolo como un elemento del tributo, o también, como un factor a
tenerse en cuenta cuando se organizan los procesos de liquidación y recaudo del
mismo. En el primer caso, el principio tiene un sentido eminentemente económico
vinculado a la relación costo beneficio, de la cual se deduce la viabilidad o
no de la creación o mantenimiento del
tributo. Si esa relación de proporcionalidad entre el costo de
administración del tributo y el beneficio final que se deduce de él es
positiva, el tributo es eficiente, de lo contrario será ineficiente. Para
ilustrar esta aplicación puede ponerse, a manera de ejemplo, lo que ocurrió con
el impuesto del papel sellado, cuya administración resultó tan onerosa frente a
los ingresos que venía generando, que el Estado se vio en la necesidad de
suprimirlo. Dentro de esta perspectiva también se alude a la eficiencia del
tributo para señalar los efectos que éste tiene sobre la asignación de los
recursos en la economía”.
Al margen
de la modalidad de eficiencia que se pretenda obtener por parte del legislador,
la doctrina constitucional ha sido enfática en sostener que los principios
superiores de razonabilidad y proporcionalidad resultan en todo caso plenamente
exigibles. Así, en cuanto a la eficiencia
del tributo, en sentencia C-1114 de 2004[12],
De igual
manera, en relación con la eficiencia del
recaudo, esta Corporación en la citada sentencia C-1714 de 2000[14],
al revisar la constitucionalidad de una norma que le negaba valor probatorio a
los documentos que se presentasen ante las autoridades judiciales o
administrativas, por el simple hecho de no haberse pagado el impuesto de
timbre, las sanciones y los intereses correspondientes, determinó que la misma
desconocía el ordenamiento Superior, al otorgarle un carácter superior a la eficiencia del recaudo del citado
impuesto, como fin constitucional válido, frente a los derechos fundamentales
que gozan en el Estado Social de Derecho de primacía constitucional (C.P. art.
5), tales como, los derechos al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia. Esta Corporación textualmente declaró:
“7.2. A juicio de
El derecho de defensa implica, como lo ha señalado
Pues justamente lo que hace la disposición acusada, es negarle a los
contribuyentes el ejercicio de los derechos consignados o reconocidos en los
documentos sujetos al timbre o aducirlos frente a los jueces o las autoridades
administrativas, con lo cual la disposición desconoce de plano su alcance
probatorio y, por contera, restringe de manera drástica el derecho de defensa
de sus titulares. Esas restricciones, que afectan la conducencia o
admisibilidad de los documentos aludidos como medios de prueba, no son
admisibles a la luz de los principios superiores, porque si bien se proponen
una finalidad constitucional, resultan desproporcionados frente a este
objetivo, en virtud de que comprometen garantías superiores como el derecho de
defensa, para asegurar la eficiencia del recaudo de un tributo, que sólo
representa un valor fiscal.
Pero las restricciones censuradas resultan menos razonables si se tiene
en cuenta que su efecto, no sólo tiene un alcance tributario, como es de
suponerse, en la medida en que el contribuyente resulta involucrado en una
relación frente al Estado con ocasión de sus obligaciones impositivas; sino,
que resulta en buena medida ajeno al objetivo que se propuso el legislador.
Así, pues, para satisfacer una necesidad tributaria, como es la de asegurar la
eficiencia del recaudo del timbre, no se acude por la ley a instrumentar una
medida sustentada en la materia asunto de protección, sino que se decide
afectar derechos y garantías perfectamente ajenos a aquélla, como el derecho de
defensa, lo cual hace sin duda más evidente la desproporción entre la finalidad
de la norma y las restricciones que
utiliza para lograr su
cometido.// De los razonamientos anteriores resulta claro que la norma acusada
viola principios superiores a los que entrañan las finalidades que persiguen y,
en consecuencia, deviene necesariamente en inconstitucional”.
Con fundamento en los anteriores argumentos, y reconociendo la
existencia de límites en el establecimiento de los medios de recaudo para
asegurar el pago de los tributos por parte del legislador, esta Sala procederá
al examen de constitucionalidad de la norma acusada, realizando previamente
algunas breves consideraciones acerca del impuesto de timbre.
Generalidades acerca del impuesto de timbre.
7. La norma acusada establece como agentes retenedores del impuesto de
timbre a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento en relación con
los documentos sujetos a dicho impuesto, “que
obren sin pago del gravamen en los respectivos procesos y conciliaciones
judiciales y extrajudiciales”.
El impuesto de timbre ha sido entendido como aquel que grava la
suscripción de documentos públicos o privados en donde conste la constitución,
existencia, modificación o extinción de obligaciones, siempre que las mismas
tengan un monto superior a la cifra establecida cada año por el Gobierno
Nacional[15]. En
este orden de ideas, los actos suscritos que dan origen al impuesto de timbre
suponen la existencia de intercambio económico de bienes o servicios, sobre los
cuales se causa el tributo. Tradicionalmente el impuesto de timbre ha sido
considerado económicamente como un impuesto indirecto, pues no tiene en cuenta
la capacidad contributiva de quien lo asume, de esa manera, sin importar quien
sea el contribuyente, deberá pagarse lo correspondiente al documento suscrito,
sin más parámetro que el valor del mismo. Finalmente, se ha reconocido que el
citado tributo está dirigido a gravar la capacidad económica de quien suscribe
documentos de alto importe, admitiendo que el legislador puede valerse de otras
personas distintas de los contribuyentes para asegurar el recaudo del mismo.
El sistema actual de recaudo del impuesto de timbre previsto por el
legislador, realiza una distinción entre agentes responsables del tributo y
contribuyentes, asignando a los primeros la responsabilidad del recaudo a través del mecanismo
de la retención. Si bien dicho instrumento mejoró notablemente la eficiencia
tributaria como lo reconocen algunos de los intervinientes, al permitir
controlar la evasión, agilizar el recaudo y disminuir el costo del control, de
todas maneras de acuerdo con
El contribuyente,
según el artículo 515 del Estatuto Tributario, son las personas naturales o
jurídicas, sus asimiladas, y las entidades públicas no exceptuadas
expresamente, que intervengan como otorgantes, giradores, aceptantes, emisores
o suscriptores en los documentos, lo mismo que aquél a cuyo favor se expida,
otorgue o extienda el documento. Y son responsables
por el impuesto, en los términos del artículo 516 del mismo Estatuto, todos los
agentes retenedores, incluidos aquellos, que aún sin tener el carácter de
contribuyentes deben cumplir las obligaciones de éstos por disposición expresa
de la ley.
El agente retenedor en calidad de responsable
del tributo entra a sustituir al contribuyente, y se le impone la obligación
tributaria de retener la tarifa estipulada y trasladar dicha suma a las
autoridades competentes, en razón de su participación mediata o inmediata en un
negocio jurídico determinado que por razones de certeza y seguridad jurídica
para las partes se plasma en el documento objeto de gravamen. En virtud de lo
anterior,
De lo expuesto es posible concluir que el legislador, al establecer como
responsable del impuesto de timbre, a una persona distinta del contribuyente
que actúa como agente retenedor, para acreditar el cumplimiento del principio
constitucional de razonabilidad, debe asegurar que dicho individuo tenga algún
tipo de participación en el acto que da origen al tributo, lo contrario, esto
es, asignar dicha calidad sin que exista relación alguna con el hecho generador
del gravamen, conduce a desnaturalizar
dicha institución jurídica y a asignar una obligación tributaria carente de
fundamento constitucional que la justifique, más allá de la necesidad de
facilitar el recaudo del impuesto, desconociendo de paso que a quien le asiste
velar por la eficiencia en dicha recaudación es al Gobierno Nacional, de
conformidad con el citado artículo 189-20 de
Análisis de la disposición acusada.
8. Conforme a los argumentos anteriormente
expuestos, esta Corporación encuentra que la disposición acusada es
manifiestamente inconstitucional por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, como lo ponen de presente
algunos intervinientes y
(ii) En el asunto sub-judice,
la norma legal contenida en el numeral 5°, del artículo 518 del Estatuto
Tributario, conforme a la adición realizada por el artículo 109 de
Para comenzar es preciso recordar que conforme al preámbulo y a los
artículos 1, 2, 4, 6 y 13 de
En el asunto sub-judice existe
una violación al citado principio, y por ende, a las normas constitucionales
previamente reseñadas, por una parte, porque al imponer a los jueces,
conciliadores y tribunales de arbitramento la obligación de velar por la
estricta recaudación del tributo, sin tener ningún tipo de intervención en el
hecho generador del gravamen,
está desnaturalizando la institución jurídica de la retención y asignando, por
contera, una obligación tributaria sin fundamento constitucional que la
justifique, más allá -se repite- de la necesidad de facilitar el recaudo del
impuesto.
En efecto, esta Corporación ha reconocido, que
el fin que subyace en la actuación del agente retenedor consiste en sustituir
al contribuyente, en razón de su participación mediata o inmediata en un
negocio jurídico determinado que implica el surgimiento de la obligación de
tributar, con la finalidad de realizar la deducción -en ese instante- de las
cantidades que con arreglo a la tarifa se debe cancelar a
Por otra parte, porque sin lugar a dudas la
decisión del legislador de establecer como responsables solidarios del impuesto
de timbre a los citados administradores de justicia[20],
también pone en entredicho el principio de razonabilidad, ya que no existe un
hecho ni argumento jurídico que legitime el traslado de dicha obligación
tributaria a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento, pues su
función constitucional reconocida en el artículo 116 de
Adicional a lo expuesto, para esta Corporación
resulta indiscutible que la decisión del legislador de establecer como
responsables solidarios del pago del impuesto de timbre a los jueces,
conciliadores y tribunales de arbitramento desconoce igualmente los principios
constitucionales de justicia y equidad previstos en el artículo 95-9
del Texto Superior. Según lo ha reconocido
“[A]tendiendo a los principios constitucionales
anteriormente referidos resulta claro que el poder impositivo del Estado debe
tomar en consideración no sólo la misma situación fáctica en la que se
encuentran determinados contribuyentes sino también su capacidad económica,
buscando que terminen aportando al Estado quienes tienen una mayor obligación
tributaria, y logrando un mayor recaudo
a los menores costos posibles tanto para las administración como para el
contribuyente, para configurar una carga fiscal equitativa, igualitaria y
justa”.
Se vulneran entonces los citados principios, cuando el legislador
pretende convertir en responsables del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y tribunales de
arbitramento pese a no tener ninguna participación en el hecho gravado que da
origen al tributo, sometiendo su patrimonio como garantía general de sus
acreencias (Código Civil, artículos 2488 y 2492), al cumplimiento de una
obligación frente a la cual no tuvieron la más mínima oportunidad de velar por
la efectividad en su recaudo. Todo lo anterior demuestra que la disposición
acusada no sólo vulnera el principio de razonabilidad, sino también los
principios constitucionales de justicia y equidad, al imponerse un mecanismo de
recaudo del impuesto de timbre que resulta
manifiestamente absurdo, injustificado, insensato e inequitativo.
(iii) De igual manera, la disposición acusada
desconoce el principio constitucional de proporcionalidad (C.P. arts. 1, 2 y
13) conforme al cual el logro del objetivo
perseguido por el legislador al adoptar una determinada medida legislativa, no
puede llegar al extremo de sacrificar principios, valores o derechos que
constitucionalmente se consideraren más importantes en defensa del Estado
Social de Estado. La vulneración del citado
principio, en el presente caso, tiene ocurrencia por las siguientes razones:
En primer lugar,
porque como se expuso en sentencia C-1714 de 2000[22],
si bien dicho tipo de medidas pueden llegar a asegurar el recaudo del impuesto
de timbre acorde con el principio de eficiencia constitucional (C.P. art. 363),
lo cierto es que su exigibilidad obstaculiza en grado sumo el derecho de acceso a la administración de
justicia (C.P. art. 229)[23],
pues aun cuando no se establezca el pago del impuesto de timbre como requisito
de admisibilidad para acceder ante los jueces, conciliadores o tribunales de
arbitramento, sí se desconoce que la finalidad de dicho derecho se encuentra en
el deber de asegurar la existencia de una justicia independiente e imparcial,
en cuyas actuaciones se propugne por la integridad del orden jurídico y por la
debida protección y restablecimiento de los intereses de los asociados, en aras
de velar por la realización material del derecho y la justicia, la cual resulta
seriamente comprometida cuando se asigna a los administradores de la misma, un
rol que constitucionalmente no están llamados a cumplir.
De igual manera,
se compromete el derecho fundamental al
debido proceso (C.P. art. 29), cuando se les impone a las autoridades
judiciales la obligación de desconocer la plenitud de las formas propias de
cada juicio, para en su lugar, asumir el rol de agente recaudador de impuestos
que en nada se relaciona con su función de administrar justicia.
En segundo
término, se pierde la independencia
judicial (C.P. arts. 113 y 228) cuando se admite la intromisión del
ejecutivo, a través de la dirección de impuestos, en las actividades judiciales
o de resolución de conflictos que adelantan normalmente los jueces,
conciliadores y tribunales de arbitramento, ya que al otorgarles a éstos la
calidad de agentes retenedores y, por ende, asignarles el título de
responsables del impuesto de timbre, correlativamente está permitiendo que
indebidamente
En tercer lugar, a través de la disposición acusada se pone en
entredicho la imparcialidad judicial
(C.P. art. 228), cuando la valoración probatoria del juez que debe estar
presidida por las reglas de la sana crítica, resulta afectada por un elemento
ajeno al proceso que intersubjetivamente le
resta transparencia al desarrollo de la función pública de administrar
justicia. Recuérdese que, como se expuso en sentencia C-095 de 2003[24],
la valoración de la imparcialidad judicial, no se realiza a partir de las
posiciones morales, éticas o psicológicas de los jueces, sino a través de su
postura intersubjetiva. Es decir, la
apreciación de la imparcialidad del juez se concreta, en un juicio exterior derivado de la interrelación
del juzgador con las partes y la comunidad en general.
De donde resulta que, someter como responsables del impuesto de timbre a
los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento, y además comprometer
solidariamente su patrimonio por el pago del citado tributo, conduce a que,
independientemente de su actitud personal, las decisiones o actuaciones que
adelanten dichos administradores de justicia frente al sujeto procesal que
incumplió su obligación tributaria puedan ser razonablemente consideradas como
carentes de objetividad y neutralidad, con lo cual se produce irremediablemente
la pérdida de credibilidad y legitimidad en sus decisiones, en perjuicio de la
estabilidad del ordenamiento jurídico.
El desconocimiento de las citadas garantías permite
concluir que si bien la decisión del legislador de atribuirle a los jueces,
conciliadores y tribunales de arbitramento la calidad de agentes de retención,
puede ser idónea para el mejoramiento del recaudo del impuesto de timbre, la
misma sacrifica derechos y principios constitucionales vinculados a
(iv) Finalmente, no existe razón alguna para
asignar a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento una función
distinta a aquella que el artículo 116 de
Por lo anterior,
VII. DECISIÓN.
En mérito
de lo expuesto,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 109 de
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Dispone el encabezado del artículo 518 del Estatuto Tributario: “Deberán responder como agentes de retención, a más de los que señale el reglamento: (...)”. A lo cual debe agregarse conforme al artículo demandando: “5. Los jueces, conciliadores, tribunales de arbitramento por los documentos sujetos al impuesto, que obren sin pago del gravamen en los respectivos procesos y conciliaciones judiciales y extrajudiciales".
[2] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Véase, por ejemplo, las sentencias C-004 de 1993. (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón) y C-084 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[4] Sentencia C-335 de
[5] En sentencia C-1114 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), esta Corporación al decretar la inconstitucionalidad de la norma del Estatuto Tributario que imponía a los dueños de un local u oficina dentro de un centro comercial de más de veinte (20) unidades independientes, la obligación de inscribirse como responsables del régimen común del impuesto a la ventas, señaló: “(...) así razón al señor Procurador cuando señala que resulta desproporcionado que el cumplimiento de este requisito -a saber, no tener el establecimiento de comercio, local u oficina en una construcción urbana de más de veinte unidades- se exija para poderse inscribir en el régimen simplificado. Derivar en efecto del cumplimiento o no de dicho requisito la consecuencia de la inscripción o no en el régimen simplificado de impuesto a las ventas -reservado a aquellas personas sin capacidad económica- cuando el mismo no permite medir esa capacidad implica la imposición de una carga que en tanto no atiende a la real situación del responsable del impuesto resulta desproporcionada.// Ha de concluirse entonces que el numeral acusado, si bien responde a una finalidad legitima no atiende a los presupuestos de razonabilidad y proporcionalidad a que se ha hecho referencia y por tanto vulnera el principio de igualdad”.
[6] Por
ejemplo, en sentencia C-776 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
[7] Véase, sentencia C-430 de 1995 (M.P José Gregorio Hernández Galindo), reiterada por la sentencia C-341 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[8] Sentencia C-733 de
[9] Sentencia
C-080 de
[10] Dispone la norma en cita: “(...) Son deberes de la persona y del ciudadano: (...) 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.
[11] M.P. Jairo Charry Rivas.
[12] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13] Exposición de motivos del proyecto
de ley que se convirtió en
[14] M.P. Jairo Charry Rivas.
[15] Véase, artículo 519 del Estatuto Tributario.
[16] Sentencia C-009 de
[17] M.P. Jairo Charry Rivas.
[18] Véase, sentencia C-205 de
[19] En sentencia C-009 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería), esta Corporación manifestó que: “Lo expresado hasta el momento sobre el agente retenedor en el campo del impuesto sobre la renta y complementarios, guardadas las proporciones y diferencias del caso, es predicable en relación con el impuesto de timbre en la medida en que el Estatuto Tributario así lo indique. Caso en el cual, se destaca, la retención debe practicarla el agente en el momento en que perciba el pago del impuesto de timbre o al hacer el abono en cuenta, lo que ocurra primero, dado que se está ante la realización del ingreso según voces del Estatuto Tributario (arts. 539-1, 539-2 y 539-3 E.T.). De suerte tal que las sumas retenidas constituyen recurso estatal por el simple hecho de corresponder a un impuesto, el de timbre nacional, donde la detracción practicada apenas funge como mecanismo de cuantificación y absorción de los valores a declarar y consignar dentro de la órbita del impuesto de timbre, a efectos de facilitar, acelerar y asegurar su recaudo”. (Subrayado por fuera del texto original).
[20] Dispone el artículo 514 del Estatuto Tributario: “Contribuyentes o responsables son sujetos pasivos. Son sujetos pasivos de la obligación tributaria o de las sanciones las personas o entidades como contribuyentes o responsables de la obligación o de la sanción”. Y, a su vez, el artículo 516 del mismo Estatuto: “Quienes son responsables. Son responsables por el impuesto y las sanciones todos los agentes de retención, incluidos aquellos, que aún sin tener el carácter de contribuyentes, deben cumplir las obligaciones de éstos por disposición expresa de la ley”.
[21] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[22] M.P. Jairo Charry Rivas.
[23] Véase, al respecto, la sentencia C-426 de 2002.M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[24] M.P. Rodrigo Escobar Gil.