Corte Constitucional
Sentencia C-617/02
(Agosto 8 de 2002)
Referencia: expediente D-3898
Magistrados
Ponentes: Dr. Alfredo Beltrán Sierra y Dr. Jaime Córdoba Triviño.
Actor: Andrés De Zubiría Samper.
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 29, 30,
39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de la Ley 715 de 2001,
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias
de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de
2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242
de la Constitución Política, el ciudadano Andrés De Zubiría
Samper demandó los artículos 2, 6, 16, 22,
23, 24, 27, 29, 30, 39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de
la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.”
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos
de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS.
A continuación,
se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se subraya lo demandado.
“Ley 715 de 2001
“Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”
Artículo 2. Base de cálculo. (...)
Parágrafo 1. No
formarán parte del Sistema General de Participaciones los recursos del Fondo
Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6 de
1992 como exclusivos de la Nación en virtud de autorizaciones otorgadas al
Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución
Política.
Artículo 6. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de
lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de
la educación las siguientes competencias : (...)
6.2
Competencias frente a los municipios no certificados :
(...)
6.2.3.
Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la ley
115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo
de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de
conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los
nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en
ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de
Participaciones y trasladará docentes entre los municipios,
preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición
de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.
Artículo 16. Criterios de distribución. La participación en la
educación del Sistema General de Participaciones será distribuida por los
municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a continuación. En
el caso de los municipios no certificados los recursos serán administrados por
el respectivo Departamento.
(...)
Artículo 22. Traslados. Cuando para la debida prestación del
servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente,
éste ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por autoridad
nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se
efectúe dentro de la misma entidad territorial.
Cuando se trate
de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se
requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio
interadministrativo entre las entidades territoriales.
Las solicitudes
de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las
necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las
plantas de personal de las entidades territoriales.
El Gobierno
Nacional reglamentará esta disposición.
Artículo 23. Restricciones financieras a la contratación y
nominación. (...)
Los municipios
no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vincular o
contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el
sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones
para la prestación del servicio : dicha función será exclusiva del respectivo
departamento. (...)
Artículo 24. Sostenibilidad del Sistema General de
Participaciones. (...)
Los docentes
que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos
consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de
conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el
Gobierno Nacional. (...)
Artículo 27. Prestación del Servicio Educativo. Los departamentos,
distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de educación
a través de las instituciones educativas oficiales. Podrán, cuando se demuestre
la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la
prestación del servicio con las entidades estatales o no estatales, que presten
servicio educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa
acreditación, con recursos del Sistema General de Participaciones, de
conformidad con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la
presente disposición. (...)
Artículo 29. El control del cumplimiento de las condiciones de la
presente ley. Con el fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones bajo
las cuales se deben asumir las competencias, responsabilidades y funciones de
que trata la presente ley, se prevén las siguientes causales para que la
Nación, Ministerio de Educación Nacional, determine que un departamento,
municipio o distrito para la administración de uno o varios servicios
educativos a su cargo, se sujeta al sistema de control de la educación que
podrá ser ejercido directamente por la Nación o contratado, sin
perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias o fiscales a que hubiere
lugar por parte de las autoridades competentes. Este sistema de control
procederá, a juicio de la Nación : (...)
Artículo 30. Nombramiento de una administración temporal. Cuando
realizada la evaluación de control de la educación a que se refiere el artículo
anterior, la entidad territorial no realice las acciones necesarias para
corregir las fallas en el servicio por las cuales se designó ésta, el
Ministerio de Educación podrá suspender la capacidad legal de las autoridades
territoriales para la administración del servicio público de educación y
designar de forma temporal un administrador especial, que podrá ser un
funcionario nacional o departamental, o a quien designe el Ministerio,
para que asuma por el tiempo y en las condiciones que se determine, la
administración del servicio educativo en la entidad territorial. (...)
Artículo 39. Supervisores y directores de núcleo. El Gobierno
Nacional reglamentará los procedimientos para la inspección, supervisión y
vigilancia de la educación, y la destinación y provisión de las vacantes de los
cargos de supervisores y directores de núcleo educativo existentes y las que se
generen a partir de la vigencia de la presente ley. (...)
Artículo 42. Competencias en salud por parte de la Nación. (...)
42.15
Establecer, dentro del año siguiente a la vigencia de la presente ley,
el régimen para la habilitación de las instituciones prestadoras de servicio de
salud en lo relativo a la construcción, remodelación y la ampliación o creación
de nuevos servicios en los ya existentes, de acuerdo con la red de prestación
de servicios pública y privada existente en el ámbito del respetivo
departamento o distrito, atendiendo criterios de eficiencia, calidad y
suficiencia.
(...)
42.18 Reglamentar
el uso de los recursos destinados por las entidades territoriales para
financiar los tribunales seccionales de ética médica y odontológica.
Artículo 56. De la inscripción en el registro especial de las
entidades de salud. Todos los prestadores de salud, cualquiera que sea su
naturaleza jurídica o nivel de complejidad deberán demostrar ante el Ministerio
de Salud o ante quien éste delegue, la capacidad tecnológica y
científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico-administrativa,
para la prestación del servicio a su cargo.
Artículo 57. Fondos de Salud. (...)
Parágrafo 1.
(...)
El control y
vigilancia de la generación, flujo y aplicación de los recursos destinados a la
salud está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud y se tendrá como
control ciudadano en la participación en el Consejo Nacional en Salud, con voz
pero sin voto. El Gobierno reglamentará la materia. (...)
Artículo 60. Financiación de las direcciones territoriales en
salud. (...)
No menos del
veinte por ciento (20%) del monto de las rentas cedidas que se destinen a
gastos de funcionamiento, podrán financiar las funciones de asesoría y
asistencia técnica, inspección, vigilancia y control del Régimen Subsidiado y
salud pública, de acuerdo con las competencias establecidas en el artículo 44
de la presente ley. En caso de no acreditar la capacidad técnica establecida o
que sus resultados no sean satisfactorios, según evaluación y supervisión
realizada por la Superintendencia Nacional de Salud, el Departamento
contratará dichos procesos con entidades externas.
Artículo 64. Giro de los recursos. (...)
La Nación podrá
girar los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General
de Seguridad Social en Salud directamente a las entidades de aseguramiento o
las instituciones prestadoras de servicios de salud, cuando las entidades
territoriales no cumplan con las obligaciones propias del ejercicio de las
competencias establecidas en la presente Ley de acuerdo a la reglamentación
que el Gobierno Nacional expida sobre la materia.
Artículo 72. Inspección, Vigilancia y Control. El Gobierno
Nacional adoptará dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la
presente Ley, normas que reglamenten la estructura y funciones para el
desarrollo, la inspección, vigilancia y
control del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
conforme a las competencias definidas en la presente Ley, con el fin de
fortalecer la capacidad técnica, financiera, administrativa y operativa de las
entidades que ejercen estas funciones, con el concurso de los diferentes
niveles territoriales. En ningún caso lo dispuesto en este artículo conllevará
la creación de nuevas entidades.
Artículo 74. Competencias de los Departamentos en otros sectores.
(...)
74.14. En
materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano :
74.14.1. Apoyar
con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su jurisdicción.
74.14.2.
Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción atendiendo las
políticas que establezca el Presidente de la República.
Artículo 76. Competencia del municipio en otros sectores.
76.16. En
materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del
ciudadano.
76.16.1. Apoyar
con recursos la labor que realiza la fuerza pública ante su jurisdicción.
76.16.2.
Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción atendiendo las
políticas que establezca el Presidente de la República.
Artículo 88. Prestación de servicios, actividades administrativas
y cumplimiento de competencias en forma conjunta o asociada. (...)
La prestación
de los servicios en la forma asociada, tendrá un término mínimo de cinco
años durante los cuales la gestión, administrativa y prestación de los
servicios, estará a cargo de una unidad administrativa sin personería jurídica
con jurisdicción interterritorial.
Artículo 111. Facultades extraordinarias. Concédanse precisas
facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis
(6) meses, para :
111.2. Se
conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el
término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley
para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los
docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la
promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de
recursos y competencias y con los recursos.
III. LA
DEMANDA.
Considera el
demandante que las normas acusadas violan los artículos 1º, 13, 38, 150, 151,
189, 211, 217, 218, 287, 311 y 357 de la Constitución Política. Las razones de
violación, el actor las agrupa de la siguiente forma : 1) Vulneración del
Sistema General de Participaciones – SGP-; 2) Violación de la autonomía
municipal; 3) Imposibilidad de reglamentar las leyes orgánicas; 4) Inspección y
vigilancia de la educación y salud son indelegables en los particulares; 5)
Ausencia de facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo en el sector de la
salud; 6) El sostenimiento de la fuerza pública es competencia exclusiva de la
Nación; 7) Vulneración del derecho de asociación de las entidades territoriales; y, 8)
Violación del principio de igualdad. Se resumen los conceptos de violación de
cada uno de los aspectos señalados por el actor, así :
1. La vulneración del Sistema General de
Participaciones, SGP, el actor la sitúa respecto de la frase demandada del
parágrafo del artículo 2 de la Ley 715, que excluye del Sistema General de
Participaciones a los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Esta exclusión
viola directamente el inciso tercero del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de
2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución. Este inciso únicamente
excluyó de los Ingresos Corrientes de la Nación, los tributos que se creen en
los estados de excepción.
2. La violación de la autonomía municipal la expone el
actor respecto de las expresiones demandadas de la Ley 715, artículos 6, 16,
23, que le otorgan facultades al departamento para adoptar decisiones sobre los
municipios. Señala que “el departamento no es una entidad superior al municipio
o distrito (...) en la Constitución de 1991 en Colombia en el nivel territorial
debe prevalecer el nivel local”, y así lo consagró el artículo 311 de la Carta.
En consecuencia, los artículos, en las expresiones demandadas, al hacer depender
a los municipios de los departamentos, se contrarían abiertamente las normas
que consagran la autonomía territorial y municipal, artículos
1º, 287 y 311 de la Constitución. Trajo a colación algunos pronunciamientos de
la Corte Constitucional sobre este tema : sentencias
C-600ª de 1995; C-545 de 1993.
3. Sobre la imposibilidad de reglamentación por el
ejecutivo de leyes orgánicas, el actor señala que las expresiones acusadas de
los artículos 22, 24, 27, 39, 42, 57, 64, 62 y 72 de la Ley 715 autorizan al
Gobierno Nacional para reglamentar algunos aspectos de la de la citada Ley. Sin
embargo, en su concepto, las leyes orgánicas sólo pueden ser reglamentadas a
través de leyes ordinarias, de acuerdo con el contenido textual del artículo 151
de la Constitución (“a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa”) y, señala que así lo ha interpretado la Corte Constitucional
en varios pronunciamientos. Sobre las leyes orgánicas, el actor expone cuáles
son sus características y lo dicho por la Corte en algunas sentencias.
Sintetiza el concepto de violación así: “Las leyes Orgánicas son desarrolladas
o reglamentadas a través de leyes ordinarias, esto último se deduce del
contenido normativo del artículo 189 de la Constitución en donde se enuncia
como atribución del Presidente de la República el de “(...) ejercer la potestad
reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes para
la cumplida ejecución de las leyes” (numeral 11), concluyéndose que esta facultad
reglamentaria del jefe del Ejecutivo Nacional es con relación a las leyes
ordinarias, puesto que, como lo destaca la jurisprudencia C-528/95 (sic) de la
H. Corte, en las leyes Orgánicas se condiciona es al Congreso para ´la
expedición de otras leyes sobre la materia que tratan´.” También hace
referencia a la sentencia C-028 de 1997, sobre la facultad reglamentaria del
Ejecutivo.
4. Señala el
actor que las facultades de control, inspección y vigilancia de la educación y
la salud, sólo las tiene el Presidente de la República, según el artículo 189,
numerales 21, 22, 24 y 26, de la Constitución. Por ello, las expresiones acusadas de los artículos 29, 30,
56 y 60 de la Ley 715 de 2001, que
permiten la delegación de facultades en los particulares viola el
mencionado artículo constitucional y lo dispuesto en el artículo 211 de la
Carta, que señala que el Presidente puede delegar en sus subalternos o en otras
autoridades, pero no en particulares.
Concluye el
actor que “bajo ninguna circunstancia el Presidente o sus subalternos pueden
válidamente delegar en los particulares, la facultad de inspección y vigilancia
de atribuciones tan relevantes en un Estado Social de Derecho, como son la
educación y la salud, ya que éstas últimas se realizan a través del Ministerio
de Educación, el ICFES y la Superintendencia Nacional de Salud.” Cita, también,
lo expresado por la Corte en la sentencia T-024 de 1996, sobre el concepto de
delegación.
5. El actor señala que el artículo 42, numeral 15, de la
Ley 715 de 2001, consagró un límite temporal de un año al Ejecutivo, lo que
viola el artículo 150, numeral 10, de la Carta, configurándose una ausencia de
la facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo en el sector salud. El
demandante explica que el artículo acusado vulnera las normas superiores en dos
sentidos : “de una parte, en que excede el límite temporal máximo (seis meses)
y, de otro lado, al revisar el artículo 111 de la precitada ley 715/2001, en
donde se esbozan las facultades que el Congreso le delega al Presidente de la
República, por ninguna parte aparece la atribución para la habilitación de las
instituciones prestadoras del servicio de salud, concluyéndose forzosamente en
la inexequibilidad del artículo 42.15 de la ley
impugnada por ausencia de facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo
Nacional sobre la materia expuesta.” (fl. 11)
6. Para el actor, las expresiones acusadas de los
artículos 74.14.1 y 76.16.1 de la Ley 715, violan los artículos 217 y 218 de la
Constitución, pues establecen que las entidades territoriales apoyen con
recursos la labor que realiza la fuerza pública en las respectivas
jurisdicciones, siendo que es una competencia exclusiva de la Nación, el
sostenimiento de la fuerza pública.
7. El demandante considera que se vulnera el derecho de
asociación de las entidades territoriales en lo acusado del artículo 88 de la
Ley 715, ya que el legislador estableció un límite temporal de mínimo 5 años,
en la prestación de servicios en forma asociada. Esta limitación viola el
artículo 38 de la Constitución que consagra el derecho de asociación de las
personas, incluidas las jurídicas, puesto que la ley debe establecer los
mecanismos que garanticen el derecho de asociación y no que lo restrinjan o
limiten, como lo hace la expresión demandada. Además, sólo a los entes
territoriales les corresponde decidir sobre la duración de la prestación de
servicios en forma asociada. Pone de presente el contenido de la sentencia
C-399 de 1999 sobre el derecho de asociación.
8. El actor considera que el artículo 111, numeral 2, en
lo acusado, de la Ley 715 de 2001, viola el principio de igualdad, consagrado
en el artículo 13 de la Constitución. Explica el concepto de violación de la
siguiente manera : “de una parte se mantiene el régimen de carrera docente
vigente para los actuales maestros y directivos docentes, pero, por otro lado,
faculta al ejecutivo nacional en forma extraordinaria para que dicte un nuevo
estatuto de carrera docente para quienes ingresen a partir del 21 de diciembre
de 2001, como lo establece el artículo 111.2 de la Ley 715/2001 (...) Es decir,
este aparte de la Ley 715 de 2001, al contrario de garantizar la igualdad, lo
que hace es establecer una clara discriminación de los nuevos docentes y
personal administrativo, frente a los que actualmente se encuentran vinculados
al magisterio, sin justificación racional y lógica alguna, ya que los primeros
van a desarrollar tareas y funciones docentes y administrativas exactamente
equivalentes a las que cumplen los maestros y directivos docentes en la actualidad,
de allí su abierta oposición al principio constitucional de la igualdad (art.
13 superior) y la necesidad que sea declarada su inexequibilidad
y, por ende, restablecer este claro postulado de todo Estado Social de
Derecho.” (fl. 13)
IV. INTERVENCIONES.
En este proceso
intervinieron en representación del Ministerio de Salud, el abogado Bernardo
Alfonso Ortega Campo; del Ministerio de Educación Nacional, la abogada Julia
Betancourt Gutiérrez; del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la abogada
Ivonne Edith Gallardo Gómez; y, la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez.
Todos los intervinientes defendieron la constitucionalidad de las normas
acusadas. Sus argumentos se resumen así :
a) Intervención del Ministerio de Salud. El
interviniente se refirió, en general, a los servicios públicos y, en concreto,
a algunos de los artículos acusados, que hacen relación al servicio público de
salud, apoyándose en varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, sobre
seguridad social, con el fin de desestimar los cargos. Dice que los artículos
42, numeral 18; 64 y 72 de la Ley 715 son constitucionales, porque disponen que
el Gobierno Nacional ejerza su facultad reglamentaria, lo que corresponde a un mejor cumplimiento de
las funciones que en materia de salud se le ha otorgado al Gobierno Nacional.
Tampoco hay violación del artículo 211 de la Constitución en la forma como
están consagrados los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715, pues, no existe,
en estricto sentido, en estas disposiciones autorización de delegación a favor
de particulares en materias de inspección y vigilancia.
Respecto del
artículo 42, numeral 15, de la Ley 715, manifiesta que no se da la ausencia de
facultad extraordinaria a que se refiere el actor, porque lo que la Ley
establece es que la Nación cumpla, dentro de un determinado tiempo, con la
función de expedir el régimen para la habilitación de las instituciones
prestadoras de salud. Además, el objeto de este artículo corresponde a aspectos
relativos al buen funcionamiento del servicio público de salud. El
interviniente considera que tampoco se presenta violación al derecho de
asociación en el artículo 88 de la Ley 715, pues, lo que se fija es un término
mínimo de gestión, administración y prestación de los servicios, con el fin de
brindar confianza a los usuarios del servicio público.
Finalmente,
cita sentencias de la Corte sobre las leyes orgánicas y el principio de la
libre configuración del legislador (C-600ª de 1995, C-131 de 1993).
b) Intervención de la abogada del Ministerio de
Educación Nacional. Considera que la exclusión de los recursos del Fondo
Nacional de Regalías no viola el inciso 3 del actual artículo 357 de la
Constitución, pues, esta exclusión, corresponde al mandato constitucional la
destinación específica de los recursos del Fondo, según establecen los
artículos 360 y 361 Constitución. La acusación de violación de la autonomía
municipal de los artículos 6, 16 y 23, en las expresiones acusadas, considera
la interviniente que no son de recibo, porque lo que pretende la Ley 715 es
fortalecer la autonomía de los municipios, para la prestación de los servicios
públicos y el manejo autónomo de los recursos del Sistema General de
Participaciones, por ello, el legislador determina el cumplimiento previo de
algunos requisitos y funciones “para que una vez cumplidos se profundice en la
distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración.”
(fl. 80) Además, la autonomía de las entidades
territoriales no es absoluta y, por lo tanto, corresponde al legislador
determinar los principios y políticas generales. Señala la interviniente, que
el actor olvida que el artículo 298 de la Constitución establece que a los
departamentos les compete ejercer funciones administrativas de coordinación, de
complementariedad en la acción municipal, entre otras.
Considera que
tampoco hay violación de la autonomía municipal con la expedición de las leyes
orgánicas, puesto que ello corresponde a la cláusula general de competencia del
Congreso. La Constitución otorgó facultades al legislador para que distribuyera
competencias, a través de esta clase de leyes. La Ley 715 de 2001 respeta la
autonomía de los municipios no certificados, pero se imponen límites para el
mejor funcionamiento del Sistema hasta que se den las condiciones que les
permitan lograr la certificación, para manejar autónomamente la prestación del
servicio público de educación. Por ello, si bien es cierto que la Ley 715
mantiene inicialmente la competencia de los departamentos sobre el traslado de
docentes y administración de recursos en los municipios no certificados, esta
situación es transitoria.
En cuanto a la
afirmación del actor sobre imposibilidad de reglamentación de leyes orgánicas
por el Ejecutivo, esto no es cierto, pues esta facultad se desprende del artículo
189, numeral 11, de la Constitución, y la disposición constitucional no hace
distinción, ni impone límites para su ejercicio. Trae, para tal efecto,
sentencias del Consejo de Estado (sentencia 10158 de 1999) y de la Corte
Constitucional (sentencias C-302 de 1999, C-350 de 1997, entre otras que cita y
transcribe).
Sobre la
delegación de funciones de inspección y vigilancia de la salud y educación en
los particulares, la interviniente señala que las expresiones acusadas de los artículos 29, 30, 56 y 60 de
la Ley 715, tampoco corresponden al alcance que les da el actor, pues estas
disposiciones establecen un sistema de control bajo la dirección del Ministerio
de Educación Nacional, ejercido directamente por la Nación o contratado, dado
que la facultad de contratación para ejercer un control, un seguimiento o una
auditoria en la prestación del servicio público educativo, está inmersa dentro
de la órbita de competencia de las entidades estatales, en ejercicio de la
autonomía de la voluntad y para el cumplimiento de los fines de la contratación
y del servicio público educativo. En consecuencia, la designación de un
administrador temporal se cumple, precisamente, cuando se haya realizado la
evaluación de control de la educación y sólo en los casos de los artículos 29 y
30 de la Ley 715. Además, los particulares pueden cumplir determinadas
funciones públicas, tal como lo establece la Constitución en los artículos 123,
inciso 3, 210, inciso 2, 116, inciso 4, y la Carta no impone límites al
legislador al respecto. Es el caso de las Cámaras de Comercio a las que la ley
les atribuye funciones públicas, tales como llevar el registro mercantil,
certificar sobre actos y contratos en él inscritos, recopilar costumbres
mercantiles, servir de tribunal de arbitramento, entre otras. Al respecto cita
la sentencia C-091 de 1997.
Sobre la
vulneración del derecho de asociación, la interviniente considera que el
artículo 88 de la Ley 715 lo que hace es desarrollar el artículo 365 de la
Constitución, ya que no se puede permitir la prestación discontinua de los
servicios públicos, bien sea de salud o de educación.
Señala que
tampoco es de recibo la acusación sobre la vulneración del derecho de igualdad,
como la presenta el actor en relación con el artículo 111 de la Ley 715, pues,
el numeral 2 de este mismo artículo se ocupó de establecer importantes aspectos
de los nuevos docentes vinculados y preservar los derechos de los antiguos.
Además, el derecho a la igualdad se predica de iguales. Señala que “La nueva
realidad que surge con la reforma de los artículos 356 y 357 de la
Constitución, hace necesaria la implementación de una regulación que reconozca
y desarrolle un sistema de participación, y así mismo, permita que los docentes
no obtengan privilegios diversos a los que pueden tener otros servidores
públicos. Un nuevo sistema de carrera, lejos de romper el principio de
igualdad, se dirige a imponer a todos los docentes requisitos iguales que
verdaderamente consulten el principio de igualdad y lo hagan efectivo.” (fl. 90) Dice más adelante “Es un hecho innegable y de
aceptación general, que el actual estatuto docente, vigente desde hace más de
dos (2) décadas, requiere una revisión y adecuación a las situaciones actuales,
especialmente a los derroteros inspirados en la Constitución Política de 1991.
Sin embargo, con el fin de garantizar a los actuales docentes los derechos
adquiridos, el nuevo estatuto sólo se aplicaría a quienes se vinculen a partir
de la vigencia de la Ley 715 de 2001, dando la posibilidad a los educadores vinculados
a la fecha, para se asimilen al nuevo estatuto, tal como se consagra para los
servidores judiciales cuando se expidió el actual régimen salarial y prestacional.” (fl. 91) Además,
señala que el nuevo estatuto profesional docente, en el marco de la Ley 715
respeta los principios del artículo 53 de la Constitución.
c) La intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público coincide con lo expuesto en la del Ministerio de Educación Nacional, en
la defensa de las normas acusadas. En relación con los recursos del Fondo
Nacional de Regalías y la exclusión del Sistema General de Participaciones,
señala, además, que estos recursos no hacen parte de los ingresos corrientes de
la Nación y tienen una destinación constitucional específica, que no puede ser variada
por la ley. Manifiesta que tampoco le asiste razón al actor sobre la violación
de la autonomía municipal pues, no se trata de hacer prevalecer unas entidades
territoriales sobre otras, sino que el municipio pueda estar en condiciones
técnicas, financieras y administrativas para ejecutar los recursos que recibe
en virtud del SGP. Con lo dispuesto en la Ley sobre este asunto, se permitirá
mayor eficiencia en el manejo de los recursos, al dividir los municipios en
certificados y no certificados. Recuerda que la autonomía municipal no es
absoluta.
Sobre la
imposibilidad de reglamentar leyes orgánicas, la interviniente se opone a esta
acusación y se remite al artículo 189, numeral 11, de la Carta. Trae las
sentencias de la Corte a que han hecho mención los anteriores intervinientes.
Respecto de la delegación a los particulares de funciones de inspección y
vigilancia de la salud y la educación, señala que la doctrina, nacional y
extranjera, ha aceptado la posibilidad de delegar funciones administrativas en
los particulares. Ejemplo de ello son las Cámaras de Comercio. Manifiesta la
interviniente que la Ley 715, en este punto, no hace sino cumplir con lo
establecido en la Ley 489 de 1998 y la reiterada jurisprudencia de la Corte
Constitucional, porque además si el cargo de indelegabilidad
de funciones “estuviere llamado a prosperar, se desconocería todo lo logrado
por la Constitución Política de 1991 frente a la delegación de funciones
administrativas a particulares, es decir, frente a la descentralización por
colaboración.” (fl. 129)
Respecto del
artículo 42.15 de la Ley 715 sobre la ausencia de facultades extraordinarias en
esta disposición, la interviniente señala que esta Ley tiene una disposición
específica en la que concede facultades que es el artículo 111. Ello quiere
decir que el artículo 42 se refiere a la facultad reglamentaria del Presidente
de la República.
En cuanto a la
acusación sobre el sostenimiento de la fuerza pública exclusivamente a cargo de
la Nación y no con recursos de las entidades territoriales, la interviniente
señala que las disposiciones no hacen referencia al sostenimiento de ellas sino
a los principios de solidaridad y concurrencia, para apoyarlas, pues, su
sostenimiento corresponde a la Nación. En relación con la vulneración del
derecho de asociación de las entidades territoriales, la interviniente
considera que no hay tal violación sino que esta limitación de los 5 años es
desarrollo del artículo 365 de la Constitución, que dispone que se debe
garantizar la prestación de los servicios público de educación y salud. Tampoco
hay violación del principio de igualdad con el contenido del artículo 111.2 de
la Ley 715 que otorga facultades extraordinarias para la expedición del Estatuto Profesional
del Docente pues, de acuerdo con lo allí dispuesto, no se desconocen los
principios del artículo 53 de la Constitución. Además, se tienen en cuenta aspectos tan importantes
como el mejor salario de ingreso a la carrera docente, escala salarial única nacional
y grados de escalafón, incentivos a mejoramiento profesional, etc. Concluye,
entonces la interviniente, sobre este punto que “no puede desconocerse la
realidad nacional en cuanto a su aspecto económico que generaron la reforma de
los artículos 356 y 357 de la Carta Fundamental, que hace necesaria la
expedición de la normatividad que busque realmente la igualdad de los docentes
con otros funcionarios públicos, eliminando todo vestigio de privilegios.” (fls. 134 y 135)
d) Intervención de la ciudadana Andrea Carolina Ruiz
Rodríguez. Se refiere a cada una de las
acusaciones, para oponerse a que la demanda prospere, así : no se viola el
artículo 357 de la Constitución con la exclusión de las regalías al Sistema
General de Participaciones, pues esta exclusión es desarrollo de los artículos
360 y 361 de la Constitución; la supuesta violación de la autonomía municipal
al contener la Ley 715 normas que hacen depender del Departamento algunas
decisiones que afectan el municipio, señala la interviniente que estas normas
tan sólo plasman la distribución funcional de competencias, atendiendo la
capacidad de cada entidad territorial, como es el caso de los municipios no
certificados; sobre la imposibilidad de reglamentar leyes orgánicas, estima que
no se puede llegar a la conclusión del actor sobre tal imposibilidad, porque el
artículo 189 de la Carta no hace ninguna excepción a la potestad reglamentaria
del Presidente, así lo expresó la Corte en las sentencias C-028 de 1997 y C-512
de 1997. Sobre la indelegabilidad de las funciones de
inspección y vigilancia en los particulares, la interviniente señala que no
tiene razón el demandante, tal como se explica en la sentencia C-866 de 1999.
Respecto de la ausencia de facultad extraordinaria de la que acusa el actor al
artículo 42.15 de la Ley 715, señala la interviniente que no se trata de
facultades extraordinarias sino que se refiere a una competencia de
reglamentación que se le otorga al Presidente de la República. En cuanto a la
acusación del derecho a la igualdad referida al artículo 111.2 de la misma Ley,
ella corresponde a un sistema de transición, en el que se le da oportunidad a
los docentes y administrativos de continuar perteneciendo al régimen de carrera
docente y administrativa, en el que están en la actualidad, sin que pierdan los
beneficios o se vean afectados por un nuevo régimen, que va a estar acorde con
la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor
Procurador General de la Nación, en el concepto Nro. 2827, de fecha 20 de marzo
de 2002, solicitó a la Corte hacer los siguientes pronunciamientos:
“1. Declarar la
exequibilidad de los artículos 2 parágrafo 1,
6, 16, 22, 23, 24, 27, 30, numerales 15 y 18 del artículo 42, 56, 57, 64, 88,
y, numeral 2 del artículo 111 parciales de la Ley 715 de 2001, por los aspectos
aquí analizados.
“2. Declarar la
inexequibilidad de la expresión “o
contratado” contenida en el artículo 29 de la Ley 715 de 2001, por los aspectos
aquí analizados.
“3. Declarar la
inexequibilidad de la frase “el Departamento
contratará dichos procesos con entidades externas”, pero en relación con la
inspección, control y vigilancia, contenida en el artículo 60 de la Ley 715 de
2001, por los aspectos aquí analizados.
“4. Declarar la
inexequibilidad de la frase “los
procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación”,
contenida en el artículo 39 de la Ley 715 de 2001, por los aspectos aquí
analizados.
“5. Declarar la
inexequibilidad del artículo 72 de la Ley 715
de 2001, por los aspectos aquí analizados.
“6. Declarar la
inexequibilidad de los artículos 74.14,
74.14.1, 74.14.2, 76.16, 76.16.1 y 76.16.2 de la Ley 715 de 2001, por los
aspectos aquí analizados.”
Las razones que
expone el señor Procurador se resumen a continuación y conservan el mismo orden
de la demanda, así :
1. La exclusión del Fondo Nacional de Regalías del
Sistema General de Participaciones tiene origen constitucional en los artículos
360 y 361 de la Carta, artículos que no modificó el Acto Legislativo 01 de
2001. Los mencionados artículos constitucionales señalan hacía donde se dirigen
los recursos del Fondo, y los diferenció de las otras participaciones de las
entidades territoriales en las rentas nacionales. Dice que “mientras la
participación en los ingresos corrientes de la Nación, obedece a criterios
relacionados con la salud, educación, pobreza y necesidades básicas
insatisfechas, entre otros, los recursos del mencionado Fondo, encuentran su
destino en la promoción de la actividad minera, la protección del medio
ambiente y aspectos prioritarios de los planes de desarrollo territoriales.” La
facultad del legislador en esta materia consiste en regular el régimen de
regalías, no como bienes o rentas de las entidades territoriales, sino como
derechos de participación económica en una actividad sobre bienes que son de
propiedad del Estado.
En
consecuencia, la Procuraduría pide desechar el cargo.
2. Sobre la presunta violación de la autonomía
territorial y municipal de los apartes demandados de los artículos 6, 16 y 23
de la Ley 715, considera el señor Procurador que no hay tal violación porque
“la Constitución Política ha establecido que los departamentos son entidades
territoriales que ejercen funciones administrativas, de coordinación y
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y
los municipios y de prestación de servicios. Tienen autonomía para la
administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del
desarrollo económico y social dentro de su territorio, conforme a lo estipulado
en el artículo 298 de la Constitución Política.”
Explica que con
base en los principios de coordinación, concurrencia, subsidiaridad (expuestos
en la sentencia C-517 de 1992), los apartes acusados no hacen otra cosa que cumplir
con estos principios. Además, la facultad de los departamentos de trasladar
docentes entre los municipios, se refiere a los municipios no certificados,
según la Ley 715. Certificación que se aviene con el precepto constitucional
consignado en los incisos 1 y 6 del artículo 356 de la Constitución, como quedó
en el Acto Legislativo 01 de 2001. Considera que, según esta norma “los
municipios deben procurar establecer una suficiente infraestructura para
prestar los servicios a su cargo, de no ser así corresponde al departamento
asumir la función constitucional de ser el intermediario entre la Nación y el
municipio para el manejo tanto de los recursos como de aquellas competencias
que éste no pueda asumir y que la ley le asigne, tal como sucede con el aparte
demandado del artículo 16 de la Ley 715 de 2001.” (fl.
152). Además, pone de presente lo que ha dicho la doctrina sobre que las
transferencias de las entidades no sirvan de excusa para hacer el esfuerzo
fiscal propio.
En
consecuencia, considera que no debe prosperar el cargo.
3. Respecto de las leyes orgánicas, el señor Procurador
sostiene que el Gobierno Nacional puede desarrollar las leyes orgánicas a
través del reglamento, salvo en aquellas materias que tienen reserva legal. Por
ello “una ley orgánica como la que nos ocupa, puede establecer los principios
generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, de tal manera que la ley ordinaria puede asignar competencias
especificas, pero lo que no es constitucionalmente admisible es que la ley
ordinaria distribuya o asigne competencias entre dichos entes sin que una ley
orgánica previamente o la misma Constitución hayan establecido los principios
generales de esa distribución.” Entonces, dice el señor Procurador, una vez
establecida la distribución de competencias por la ley orgánica, no hay
impedimento para que la misma ley le ordene al Gobierno Nacional que reglamente
determinadas materias.
En atención a
esto, el concepto de la Procuraduría estudia cada una de las disposiciones que
fueron demandadas con base en este cargo : artículos
22, 24, 27, 39, 72, numeral 18 del artículo 42, 57 y 64. Sobre los tres
primeros (arts. 22, 24 y 27) la Procuraduría considera que no hay violación al
ordenar al Gobierno las reglamentaciones correspondientes, pues se trata de una
colaboración reglamentaria. Señala que la ley no remite al reglamento para que
éste elabore una regulación independiente de la ley, sino que el reglamento
contribuye a la precisión de ciertos aspectos legales, tal como lo examinó la
Corte en las sentencias C-447 y C-597 de 1996.
No ocurre lo
mismo con los artículos 39 y 72, pues, en opinión del señor Procurador, éstos
sí vulneran la Constitución, en cuanto a la competencia atribuida al Congreso
de la República en el artículo 150, numeral 8, respecto del ejercicio de las
funciones de inspección y vigilancia, ya que tales atribuciones le corresponden
al Presidente, conforme a la ley (art. 189, numerales 21 y 22, de la
Constitución). Es entonces, el Congreso, el encargado de señalar los parámetros
que regirán las labores de inspección y vigilancia y de fijar las directrices
de acción en este aspecto. Además, el alcance del término ejercer la inspección
y vigilancia por parte del Presidente de la República implica una actividad
material y exclusivamente administrativa de acuerdo con las directrices
previamente establecidas por el legislador, según el numeral 8 del artículo 150
de la Constitución.
Respecto de los
artículos 42, numeral 18, parcial, y 57 de la Ley 715, el señor Procurador pide
declarar su exequibilidad, pues se trata en el primer
caso de reglamentar lo concerniente a los recursos de las entidades
territoriales en relación con el financiamiento de los tribunales de ética
médica y odontológica y, en el otro, es poner en práctica las disposiciones
legales, con el fin de que puedan aplicarse.
En
consecuencia, pide el señor Procurador declarar exequibles, en lo demandado y
por lo expuesto, los artículos 22, 24, 27, 42, numeral 18, 57 y 64, en las expresiones
demandadas. E inexequibles, los artículos 39 y 72 de esta Ley 715.
4. La inspección, control y vigilancia de la educación y
salud corresponde a una atribución exclusiva del Estado, que se realiza a
través de las autoridades competentes, según los artículos 67 y 189, numeral
21, y 365 de la Constitución. Por ello, la expresión “o contratado” del
artículo 29 de la Ley 715 resulta inexequible, al permitir que, eventualmente,
la Nación se desprenda de estas facultades. Lo mismo ocurre con el artículo 60
de la Ley cuando señala que contratará con entidades externas.
No ocurre lo
mismo sobre lo acusado de los artículos 30 y 56 de la misma Ley. Para el señor
Procurador no hay esta violación, pues, en el artículo 30, la designación no es
para ejercer la inspección, control y vigilancia, sino para que administren, en
forma temporal, el servicio educativo en la entidad territorial, la que se
ejercerá en los términos de la ley. Y, sobre el artículo 56, el señor
Procurador solicita su exequibilidad, aunque advierte
que la Corte podría declararse inhibida, pues la delegación de que trata este
artículo no está prohibida por la Constitución, ni se hace recaer en un
particular, sino que corresponde al traslado de competencia a la autoridad
inferior.
En consecuencia,
pide declarar exequibles, en lo demandado, los artículos 30 y 56, sobre éste
último, inclusive, considera que la Corte podría declararse inhibida. Y
declarar inexequibles, lo demandado de los artículos 29 y 60 de la Ley 715.
5. En relación con la acusación contra el numeral 15 del
artículo 42, por exceder el límite
temporal de las facultades extraordinarias, señala el señor Procurador que este
artículo no puede ser considerado como la atribución de tales facultades, ni el
Congreso se está desprendiendo de una función suya, para que sea desarrollada
por el Presidente de la República, sino que está ordenando cumplir con la
potestad reglamentaria de éste. Aunque la Corte ha dicho que esta potestad no
debe estar sometida a límites temporales, también ha reconocido que esto no
impide que el legislador pueda disponer que el Gobierno Nacional deba ejercerla
dentro de un tiempo determinado, lo que no lo inhabilita para el ejercicio de
la potestad, una vez vencido el plazo señalado por la ley, ya que esta potestad
es permanente e intemporal.
En
consecuencia, lo acusado del artículo 42, numeral 15, pide declararlo
exequible.
6. En cuanto al cargo contra los artículos74.14.1 y
76.16.1 de la Ley 715, que asignan competencias a las entidades territoriales
para apoyar con recursos a la fuerza pública, el señor Procurador solicita que
sean declarados inconstitucionales, pues los recursos con los que se financia
el mantenimiento de la fuerza pública son a cargo de la Nación. Además, violan
el principio de unidad de materia, porque insertan disposiciones que en nada se
integran con el grueso del articulado de la Ley 715.
7. En cuanto al cargo de violación del derecho de
asociación, consagrado en el artículo 38 de la Constitución, por establecer el
artículo 88 de la Ley 715 un mínimo de 5
años, en los contratos suscritos por quienes se asocian, señala el señor
Procurador que no hay tal violación sino que, como la prestación de los
servicios públicos es una labor permanente, no sería razonable crear
asociaciones con fines cortoplacistas, que en nada favorecen a las personas de
la comunidad.
8. Sobre la acusación de que el artículo 111, numeral 2,
en lo acusado, viola el principio de igualdad, por las facultades
extraordinarias al Gobierno que allí se conceden, para que expida un régimen de
carrera docente y administrativa, el señor Procurador considera que no hay
violación de este principio, por las siguientes razones :
el régimen de carrera corresponde establecerlo a la ley, en los términos del
artículo 125 de la Constitución. En este sentido, la carrera se erige como un
sistema que armoniza los principios que rigen la función pública, consagrados
en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 122, 131 y 209 de la Constitución.
Además, no hay
violación del principio de igualdad con la consagración de un nuevo régimen de
carrera para los servidores del sector educativo pues, la ley señaló los
parámetros correspondientes, que están en consonancia con las disposiciones
constitucionales que fueron reformadas por el Acto Legislativo 01 de 2001 y la
normatividad de la Ley 715, que estableció un nuevo derrotero en la asignación
de competencias en cuanto a la prestación del servicio público de educación “lo
que implicaba por demás repensar y modificar el régimen actual de vinculación de
los docentes, que como tal sólo ha de ser aplicado a los docentes que se
incorporen con posterioridad a la expedición del correspondiente decreto-ley.
El legislador no podía señalar que el nuevo régimen cubriría a los ya
vinculados, pues ello implicaría el desconocimiento de los derechos adquiridos
por los servidores públicos de la educación, que estaban vinculados antes de la
expedición de la Ley 715 de 2001, lo que claramente demuestra que no existe un
tratamiento desigual, sino la aplicación del principio de favorabilidad a estos
servidores que eventualmente pueden resultar que fueron vinculados en un
momento histórico en condiciones distintas a las que actualmente rigen.” (fl. 174)
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente acción por pertenecer las normas acusadas a una ley de
la República, de acuerdo con lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.
2. Leyes orgánicas y leyes
ordinarias. Conexidad temática necesaria con la ley.
2.1 Las acusaciones
presentadas por el actor contra algunos artículos de la Ley 715 de 2001, no
pueden examinarse sin hacer antes referencia de los conceptos de ley orgánica,
en cuanto a la asignación de competencias a las entidades territoriales, y de
ley ordinaria pues, la Ley 715 de 2001, contiene normas correspondientes a
ambas clases de leyes, no sólo porque su título así lo indica, sino por el
contenido de sus disposiciones.
2.2 Sobre la
constitucionalidad de esta situación, bastaría enmarcarla en lo dicho por la
Corte en la sentencia C-600ª de 1995, pronunciamiento que constituye un
antecedente obligado sobre el tema, pues en aquella oportunidad, esta Corporación examinó la Ley 60 de 1993 “Por la cual se
dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad
con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen
recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones”. En este pronunciamiento, la Corte explicó que la
Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias de ley orgánica y
temas de ley ordinaria, siempre que éstos guarden una conexidad temática
razonable.
La referencia es obligada,
además, por la similitud de las materias y del título de la citada Ley 60 con
el de la Ley 715, bajo estudio, “Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación
y salud, entre otros.”, y téngase en cuenta que la Ley 715 expresamente derogó
la Ley 60 de 1993, en el artículo 113.
Es decir, aparentemente, la
Corte ahora estaría frente a una situación similar a la de aquella época, en
cuanto al ámbito constitucional que debe considerar y sólo se requeriría
trasladar, en forma directa lo que allí se expresó con lo que ahora se discute.
Máxime cuando la Corte, en la sentencia C-540 de 2001, con ocasión de la
expedición de la Ley 617 de 2001, Ley que adicionó la orgánica de presupuesto,
reiteró la jurisprudencia expuesta sobre la constitucionalidad de que en una misma
ley puede haber disposiciones de ley orgánica y de materia ordinaria.
2.3 Sin
embargo, no es posible trasladar mecánicamente lo que la Corte dijo en la
primera ocasión, sentencia C-600ª de 1995, respecto de la Ley 60 de 1993, con
lo que ahora dirá, por dos razones elementales : la primera, los artículos 356 y 357 de la
Constitución a que hace referencia la Ley 60 de 1993 no son los mismos
artículos 356 y 357 de ahora. Es más, con posterioridad a los pronunciamientos
de la Corte, contenidos en las sentencias C-151 y 600ª de 1995, entre otras, el
artículo 357 fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995, de 1º de
diciembre de 1995. La otra razón consiste en que si bien, en el año de 1995,
aunque la Corte expresó su preocupación por no haberse expedido la ley orgánica
de ordenamiento territorial, artículo 288 de la Carta, y manifestó la
conveniencia de que en aras de la seguridad jurídica y la coherencia del
ordenamiento jurídico se sistematice en una ley, ahora, once años después de
expedida la Constitución de 1991, y siete de tal pronunciamiento de la Corte,
el legislador no ha dado vida a esta Ley de ordenamiento territorial.
Es como si no
hubiera transcurrido el tiempo, ni se hubiera avanzado respecto del desarrollo
constitucional de un asunto de la mayor importancia en la Carta, que es lograr
mediante un estatuto integrado, la guía para que sea realidad la
descentralización territorial y la autonomía de las entidades territoriales
para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la
ley (art. 287 de la Constitución), desde la perspectiva de que Colombia es una
República unitaria (art. 1º. de la Carta). Asuntos sobre los que ha sido
prolífica la jurisprudencia de esta Corporación, cuando se ha pronunciado sobre
estos temas, que, se repite, se encuentran dispersos, a lo largo de varias
leyes.
2.4 En
consecuencia, para lo que interesa en este proceso, la Corte, al avocar el
estudio particular de los artículos de la Ley 715 demandados, deberá
encuadrarlos en los actuales artículos 356 y 357 de la Constitución, como
quedaron modificados en el Acto Legislativo 01 de 2001. Es decir, teniendo en
cuenta los siguientes aspectos :
2.4.1 Con la
expedición del Acto Legislativo 01 de 2001 desaparecieron los conceptos de
situado fiscal y de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación.
Ahora se agrupan en uno solo denominado Sistema General de Participaciones. La
Ley 715 de 2001, artículo 1º, estableció que el Sistema General de
Participaciones está constituido “por los recursos que la Nación transfiere por
mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades
territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se le
asigna en la presente ley.”
2.4.2 El
desarrollo del actual artículo 356 de la Carta no exige que se haga a través de
una ley orgánica, sino, de una ordinaria. En efecto, el inciso primero dice
“Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno,
fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos y
Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer
los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.” (se subraya)
A lo largo de
todo el artículo 356 citado se hace referencia a la ley, sin la
exigencia de orgánica, para el desarrollo de los demás aspectos en esta
disposición.
2.4.3 La
mención de la clasificación de los municipios en categorías se plasmó en el
Acto Legislativo 01 del 1º de diciembre de 1995, que adicionó el artículo 357
de la Constitución. En el Acto Legislativo 01 de 2001, no obstante los cambios
profundos que introdujo, en el inciso tercero del artículo 357, vuelve a la
clasificación de los municipios.
Es decir, en
este punto, habría que considerar la jurisprudencia de la Corte expresada en la
sentencia C-151 de 1995, referida a la misma Ley 60 de 1993, en el que la
Corporación hizo la distinción de que no hay distribución de competencias de
las entidades territoriales, que requiera la expedición de una ley orgánica,
cuando la propia norma constitucional, en el artículo 356 es la que asigna
estas competencias a los servicios de salud y educación, ya que el desarrollo
legal, como lo dice el artículo constitucional, remite a una ley ordinaria.
2.4.4 El actual artículo
356, en el inciso sexto, difirió a la ley, ordinaria, la reglamentación de los
criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los
departamentos, distritos y municipios.
Dice, además, que los recursos del Sistema se distribuirán por sectores
que defina la ley.
2.5 En conclusión
: el examen de los cargos se avocará desde el contenido de los actuales
artículos 356 y 357 de la Constitución y las otras disposiciones relacionadas.
En la medida en que sea pertinente, se acudirá a las sentencias de la Corte que
han tratado el tema. Además, ante la realidad de que no se ha expedido la ley
orgánica de ordenamiento territorial, habrá que estudiar los cargos contra los
artículos y expresiones demandadas, analizando no sólo si corresponden a normas
de materia orgánica o temas de ley ordinaria cuando sea necesaria tal
distinción, sino, en forma especial, si guardan la correspondiente relación con
la ley.
2.6 Para tal efecto, se
analizarán los cargos conservando, en lo posible, si la identidad temática lo
permite, el mismo orden propuesto por el actor. Sin embargo, el análisis
correspondiente, se hará dentro de los parámetros expresados.
Primero. Exclusión de los
recursos del Fondo Nacional de Regalías del Sistema General de Participaciones
y la acusación de violación del artículo 357, inciso 3, de la Constitución.
Artículo 2, parágrafo 1, parcial, de la Ley 715 de 2001.
1. Para el actor, lo
demandado del parágrafo 1 del
artículo 2 de la Ley 715, al establecer que no formarán parte del Sistema
General de Participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías, viola el
artículo 357 de la Constitución, como quedó modificado por el Acto Legislativo
01 de 2001, pues, el inciso tercero de esta norma sólo excluyó los tributos que
se arbitren por medidas de estados de excepción.
2. Quienes intervinieron en
este proceso y el señor Procurador consideraron que la norma es constitucional
porque, el Acto Legislativo mencionado no modificó los artículos 360 y 361 de
la Constitución, que son los que tratan sobre los recursos por concepto de
regalías y la creación del Fondo Nacional de Regalías y el destino de tales
recursos.
3. La Corte considera que la exclusión de los recursos del Fondo Nacional
de Regalías, en la forma como lo dispone la norma acusada, no viola el artículo
357 de la Constitución pues, la contraprestación económica que se genere por la
explotación de un recurso natural, es asunto del que la Carta se ocupó en
normas especiales, en los artículos 360 y 361. En éste último, se dispuso que
con los ingresos provenientes de las regalías, que no sean asignadas a los
departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos
recursos se destinarán a las entidades territoriales, en los términos
establecidos en la ley. Y el mismo artículo reguló el destino de ellos, así:
“Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del
ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales.”
Es decir, la Corte no desconoce que cuando el legislador avoque la tarea de
expedir la ley orgánica de ordenamiento territorial, necesariamente habrá de
referirse a los recursos del Fondo Nacional de Regalías, con la destinación
específica que el artículo 361 de la Carta le da, pero desde la perspectiva de
que la ley de ordenamiento abarcará regulaciones y decisiones mucho más amplias
que el mero manejo de recursos de las entidades territoriales, tal como lo
expuso la Corte en la sentencia C-795 de 2000, sobre lo que debe ser el alcance
de esta ley ordenamiento. En lo pertinente, dijo la Corte :
“La función de
ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y
regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y
planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial
con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico,
rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni
más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida
comunitaria como es su dimensión y proyección espacial. Pocas materias como
esta involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los
miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; también, por esta
misma razón, son innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su
regulación y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa y
equilibradamente.
Se descubre por
ello sin dificultad el carácter eminentemente político de toda decisión
relativa a asignar funciones en este campo. Señalar el sujeto público llamado a
ordenar un determinado territorio, así como delimitar su ámbito de competencia,
es una forma de repartir espacialmente el poder. Este tipo de regulaciones, se
distingue de las restantes en cuanto tienen un elemento inconfundible de supraordenación. Con esto se quiere puntualizar que
este género de normas se erige en presupuesto, condición y factor
desencadenante de un complejo de acciones y regulaciones que se remiten a las
primeras, pues en éstas se contienen los principios orgánicos y las
orientaciones y reglas básicas conformes a los cuales se desenvuelve un
específico ordenamiento jurídico.
Los aspectos
medulares de la organización territorial, en todo aquello no directamente
definido por el Constituyente, sólo pueden ser regulados a través de la ley orgánica
territorial. Precisamente, se ha querido que esta materia se reserve a una
categoría de ley orgánica, entre otras razones, por la necesidad de que las
decisiones básicas se apoyen en el mayor consenso posible y, además, se adopten
mediante un instrumento normativo que desde un principio - no de manera casual
o como resultado fortuito de las deliberaciones parlamentarias -, se ocupe del
tema territorial.
Aunque en la
Constitución puede encontrarse un principio de demarcación competencial
respecto de la ordenación del territorio, particularmente en lo que atañe a los
municipios, por sí solo no es suficiente para configurar el régimen básico de
ordenamiento territorial. Completar la configuración de este régimen, la
distribución de competencias y atribución de funciones entre las distintas
entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear,
no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constitución
dispuso que “[L]a ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”
(C.P. art. 288).” (sentencia C-795 de 2000, M.P., dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
4. Como resulta
a todas luces claro que la Ley 715 de 2001 no es la ley orgánica de ordenamiento territorial, el
hecho de que se excluyan los recursos del Fondo Nacional de Regalías del
Sistema General de Participaciones, no viola el artículo 357 de la
Constitución, pues, este artículo respetó lo dispuesto en el artículo 361 de la
Carta, que estableció que estos recursos
tienen destino regulado por la propia Carta.
En efecto : el inciso primero del artículo 356 de
la Constitución (Acto Legislativo 01 de 2001), señaló en forma, que no admite
dudas, el alcance de la reforma que estaba introduciendo en el Acto
Legislativo, cuando expresó que “Salvo lo dispuesto en la Constitución,
la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación, y
de los Departamentos, Distritos y Municipios. Para efecto de atender los
servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar
adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones
de los Departamentos, Distritos y Municipios.” (se
subraya). Y, como lo relativo a las regalías ya había sido objeto de
disposición constitucional, quiere esto decir que el artículo 356 no se
inmiscuyó en el tema de regalías, al disponer la creación del Sistema General
de Participaciones.
5. En consecuencia, se declarará conforme a la Constitución la exclusión de
los recursos del Fondo Nacional de Regalías que hace el parágrafo 1 del
artículo 2 de la Ley 715 de 2001.
Segundo. Autonomía municipal y su posible vulneración al hacer depender
algunas decisiones de los departamentos. Artículos 6, 16 y 23 de la Ley 715 de
2001, demandados parcialmente.
1. Para el actor, las disposiciones acusadas de los artículos 6, 16 y 23,
vulneran los artículos 1, 287 y 311 de la Constitución, pues, en lugar de hacer
prevalecer los municipios frente a otras entidades territoriales, como lo
consagra la Constitución se las hace depender de los departamentos, como si aún
existiera la jerarquía territorial de la Carta de 1886, y se olvida que la
Constitución de 1991 consagró la autonomía en tales municipios.
2. Quienes intervinieron en este proceso y el señor Procurador consideraron
que no tiene razón el actor porque estas disposiciones tan sólo plasman la
distribución funcional de competencias, de acuerdo con la capacidad de cada
entidad territorial, de conformidad con la Constitución y atendiendo de que se
trata de municipios no certificados.
3. Para la Corte, las expresiones demandadas de los artículos 6, numeral
6.2.3, 16 y 23 de la misma ley, establecen, en estricto sentido, la asignación
de competencias, pues ponen en cabeza del departamento, responsabilidades que
temporalmente no pueden asumir los municipios que se denominan “no
certificados”, en los términos del artículo 20 de la misma Ley 715 de 2001 y la
clasificación a que se refiere el actual artículo 357 de la Constitución.
En este sentido, no hay violación de la autonomía de las entidades
territoriales que se encuentran cobijadas bajo la clasificación de no
certificadas, puesto que son
entidades que, bajo determinadas circunstancias temporales, no cumplen los
requisitos determinados en la ley de certificación, pero que, una vez los
reúnan, pueden llegar a ser certificadas. Llegado ese momento, gozarán del
grado de autonomía igual al que tienen los certificados, y los departamentos
dejarán de tener la injerencia que les permite la Ley 715 de 2001, en los
preceptos acusados, que establecen que en esta clase de municipios (no
certificados), los departamentos podrán realizar traslados de docentes entre
los municipios (art. 6, numeral 6.2.3);
que los recursos serán administrados por el departamento (art. 16) y que
esta clase de municipios o corregimientos departamentales “no podrán vincular o contratar docentes, directivos
docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o contratar
bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación del
servicio : dicha función será exclusiva del respectivo departamento” (art. 23).
Considera la Corte que son eventos como éstos a los que se refiere la
Constitución en el artículo 298, cuando en el inciso segundo dice “Los
departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y
los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución
y las leyes.”
4. Entendido así el papel que debe jugar el departamento frente a los
municipios “no certificados”, considera la Corte que no violan la Constitución
las decisiones que facultan al departamento adoptar las mencionadas decisiones,
y así se declarará por la Corte.
Sin embargo, respecto de las acusaciones que facultan al departamento a
adoptar decisiones referidas a la administración de recursos (art. 16) y la
contratación de docentes (art. 23), no significa que el departamento tenga una
libertad absoluta de determinación sobre los municipios “no certificados”, y
que pueda imponer, sin ninguna clase de consulta, las decisiones que puedan
afectar a tales municipios. Estima la Corte que todas las decisiones que adopte
el departamento, sobre la administración de recursos y contratación de
docentes, deben ser producto del análisis de las necesidades expresadas por las
autoridades de los municipios “no certificados”, pues, el hecho de no contar
con certificación no puede entenderse que no tengan injerencia en las
decisiones que los afecten.
En otras palabras, si bien son exequibles las expresiones demandadas de los
artículos 16 y 23 de la Ley 715 de 2001, tal exequibilidad
se condicionará en el sentido de que el departamento, al tomar las decisiones
correspondientes respecto de los municipios “no certificados”, tendrá en cuenta
las opiniones de las autoridades de estos municipios y, al adoptar cada
decisión, explicará las razones para
aceptar o apartarse del querer de la autoridad respectiva, con el fin de que se
cumpla el principio constitucional de “facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan” (art. 2 de la Carta).
5 En consecuencia, se declarará exequible, en lo acusado, el artículo 6,
numeral 6.2.3 de al Ley 715 de 2001, y se declararán exequibles las expresiones
demandadas de los artículos 16 y 23, bajo la condición anteriormente explicada.
Tercero. Las leyes orgánicas y las limitaciones en su reglamentación.
Preceptos de leyes ordinarias dentro de leyes orgánicas. Artículos 22, 24, 27,
39, 42.18, 57, 64 y 72 de la Ley 715 de 2001, demandados parcialmente, excepto
el 72, que lo fue en su totalidad.
1. El actor
acusa los apartes de los artículos 22, 24, 27, 39, 42, numeral 18, 57, 64 y 72
de la Ley 715, de permitir que el Gobierno Nacional reglamente disposiciones de
una ley orgánica, siendo que tal reglamentación sólo puede hacerse por medio de
una ley, como, en su concepto, establece el artículo 151 de la Constitución.
Cita, en apoyo de su tesis, la sentencia C-528 de 1995 de la Corte (que, al
parecer por el tema, corresponde, en realidad a la sentencia C-538 de 1995).
2. Quienes
intervinieron en defensa de estas normas y el señor Procurador señalaron que la
facultad reglamentaria del Presidente, establecida en el artículo 189, numeral
11, de la Constitución, no hace diferencia respecto de las leyes, es decir, no
excluye del ejercicio de esta facultad a una determinada clase de ellas. Por
consiguiente, las leyes orgánicas pueden ser objeto de desarrollo y
reglamentación, por parte del Ejecutivo pues, en estos casos, la ley no remite
al reglamento para que éste elabore una regulación independiente de la ley,
sino que este reglamento contribuirá a la precisión de ciertos conceptos.
Sin embargo, en
relación con lo demandado de los artículos 39 y 72, el señor Procurador
considera que ellos vulneran otro artículo de la Constitución, el artículo 150,
numeral 8, pues, el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia,
conforme a la ley (numeral 21 del mismo artículo 189) corresponde al Presidente
de la República.
3. Para
examinar este cargo, la Corte pone de presente que las disposiciones acusadas
no se pueden examinar bajo la acusación única de la violación de que se
autorice al Gobierno Nacional la reglamentación de una ley orgánica, sino que
dados sus propios contenidos, habrán de estudiarse en forma separada.
En cuanto a las
acusaciones contra los artículos 22, 24, 27 y 48, numeral 18, de la Ley 715 de
2001, que establecen que el Gobierno Nacional reglamente lo concerniente a los
traslados de docentes (art. 22); a los estímulos de los docentes (art. 24,
inciso sexto); a la prestación del servicio educativo y la reglamentación por
el Presidente de la República, de los asuntos allí tratados (art. 27); y,
respecto de los recursos para financiar los tribunales seccionales de ética
médica y odontológica (art. 42, numeral 18), pues, es claro que la naturaleza
de estas disposiciones no corresponde a las de normas orgánicas, entonces, la
discusión sobre la constitucionalidad o no de reglamentación por parte del
Ejecutivo de disposiciones de esta naturaleza, resulta inocua.
Es más, en este
caso, la facultad reglamentaria presidencial en estas materias, no sólo no
viola la Constitución, sino que son claro desarrollo del artículo 189, numeral
11, de la Constitución, que, a la postre, ni siquiera necesitaban contar con la
autorización expresa.
4. Sobre los
artículos 39 y 72 de la misma Ley, no obstante que el cargo esgrimido por el
actor es igual al de los artículos acabados de analizar, para la Corte, tal
como lo observó el señor Procurador, resultan inconstitucionales, pues,
desconocen los artículos 150, numeral 8, y 189, numeral 22, de la Constitución.
Además, el artículo 39 viola los artículos de la Constitución sobre la carrera
administrativa (art. 125) y la unidad de materia (art. 158), como pasa a explicarse :
4.1 La
Constitución se ha referido al tema de control, inspección y vigilancia de los
servicios públicos por parte del Estado, en forma concreta en lo concerniente a
la educación y salud, así : “la Seguridad Social es un servicio público de
carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control
del Estado ...” (art. 48); el servicio público de educación “corresponde al
Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia en la educación.”,
(art. 67, inciso 5).
4.2 En
concordancia con estos enunciados, el artículo 150, numeral 8, la Constitución
pone en cabeza del legislador la función de “Expedir las normas a las cuales
debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Constitución”, y los numerales 21 y 22 del artículo
189 establecen que corresponde al Presidente de la República “Ejercer la
inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley” (numeral 21) y
“Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos”
(numeral 22).
Competencia a
la que nuevamente se refirió la Constitución en el artículo 365, inciso
segundo, que dijo que “el Estado mantendrá la regulación, el control y la
vigilancia de dichos servicios” (se refiere a los servicios públicos).
4.3 Entonces,
sin que se requieran profundos análisis, el sentido natural y obvio de las
normas mencionadas, consiste en que es competencia del Congreso la expedición
de la ley a la que debe sujetarse el Gobierno para ejercer las funciones de
inspección y vigilancia, para el caso bajo estudio, en educación y salud y, una
vez expedidas estas normas, puede el Presidente de la República ejercer la
facultad que le confiere la Constitución, dentro de los parámetros establecidos
por aquella ley. Esta interpretación no ofrece mayores dificultades.
Sin embargo, en
los artículos 39, en lo acusado, y 72 de la Ley 715, se observa que el legislador
le entregó a la facultad reglamentaria del Presidente una competencia que
sólo le corresponde al Congreso. Para llegar a esta conclusión basta leer
el contenido de los mencionados artículos 39 y 72.
En
consecuencia, estos artículos son inexequibles por violar el artículo 150,
numeral 8, en armonía con el 189, numerales 21 y 22, de la Constitución.
5. En relación
con los artículos 57 y 64, también acusados en este capítulo por las mismas
razones de la reglamentación por el Ejecutivo de leyes orgánicas, lo que
constituye violación del artículo 151 de la Constitución, se hará el examen
individual, dado el contenido distinto que consagran.
5.1 El artículo
57, en lo acusado del parágrafo 1, confiere al Ejecutivo la reglamentación de
las funciones a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, respecto del
control y vigilancia, de la generación, flujo y aplicación de los recursos
destinados a la salud. Hasta este punto de la disposición, sobre la facultad
reglamentaria del Ejecutivo en esta materia, para la Corte no habría violación
del artículo 151 de la Constitución, pues, se trata de una norma evidentemente
de ley ordinaria, pudiendo el Gobierno reglamentarla, en la medida en que la
ley señale los parámetros generales.
Sin embargo, esta
disposición también está regulando el tema de los mecanismos de participación,
al establecer la forma como se ejerce el control ciudadano en el Consejo
Nacional de Salud, regulación que la Constitución remite a la ley desarrollarla
(art. 103 de la Constitución).
En
consecuencia, no puede esta Ley otorgar al Gobierno la facultad de reglamentar
el mecanismo de control ciudadano, pues es asunto reservado por la Constitución
a la ley, ni tampoco resulta admisible constitucionalmente que se asimile el
control de las autoridades al que puede ejercerse por los ciudadanos como
derecho político, pues éste les ha sido otorgado sin tal mediación, por el
artículo 40 de la Constitución.
Por
consiguiente, se declarará la ínexequibilidad de la
expresión “y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo
Nacional en Salud, con voz pero sin voto”, contenida en el parágrafo 1, del
artículo 57, y se declarará la exequibilidad de la
frase “El Gobierno reglamentará la materia”, de la misma disposición, sólo por
la acusación.
5.2 Respecto
del artículo 64, el actor demanda la expresión del inciso segundo que establece
que el Gobierno reglamente el giro de los recursos del Sistema General de
Participaciones directamente a las entidades de aseguramiento o a las
instituciones prestadoras de salud, cuando las entidades territoriales no
cumplan “con las obligaciones propias del ejercicio de sus competencias”.
La Corte
considera que conferir al Ejecutivo la reglamentación correspondiente no viola
lo concerniente a la ley orgánica, pues, esta disposición es de naturaleza
ordinaria. Sin embargo, para la Corte, cuando el Ejecutivo decida girar
directamente los recursos a las entidades de aseguramiento o a las
instituciones prestadoras de salud, deberá explicar las razones objetivas para
tomar esta decisión, que afecta a la entidad territorial a la que se excluye
del manejo de estos giros.
Por
consiguiente, la frase “de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional
expida sobre la materia”, contenida en el inciso segundo del artículo 64 se
declarará exequible, bajo el entendido de que el Gobierno debe explicar las
razones para hacer el giro directo a las entidades de aseguramiento o a las
instituciones prestadoras de salud.
6. Entonces, en
relación con este capítulo, se declararán exequibles el artículo 22, en su
integridad, el inciso sexto del artículo 24 y las expresiones acusadas de los
artículos 27 y 42.18. Del articulo 57, parágrafo 1, se declarará exequible la
frase “El Gobierno reglamentará la materia”, por el cargo estudiado, y se
declarará inexequible la frase “y se tendrá como control ciudadano en la
participación en el Consejo Nacional en Salud, con voz pero sin voto”,
contenida en el mismo artículo 57, del mismo parágrafo 1. Del artículo 64, inciso
segundo, se declarará exequible la frase “de acuerdo a la reglamentación que el
Gobierno Nacional expida sobre la materia”, bajo el entendido de que el
Gobierno debe explicar las razones para hacer el giro directo a las entidades
de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud, excluyendo a la
respectiva entidad territorial de esta decisión.
Inexequibles el
39, en lo demandado, y el 72, en su integridad
Cuarto. Las
funciones de inspección y vigilancia en cabeza del Estado y su delegación en particulares. Análisis de los
artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715 de 2001.
1. Para el
actor, estas normas autorizan delegar en particulares, facultades que son
exclusivas del Presidente de la República, de acuerdo con la Constitución, en
los artículos 189, numerales 21 y 22. Así mismo, de acuerdo con el artículo 211
de la Carta, algunas de las funciones del Presidente se pueden delegar pero a
otros funcionarios pertenecientes a la Rama Ejecutiva. Sin embargo, en opinión
del demandante, los preceptos acusados permiten hacerlo en los particulares,
incurriendo en la violación de la Constitución.
2. Según los
intervinientes no hay tal violación, pues la Constitución, en el artículo 123
autoriza al legislador determinar en qué condiciones pueden los particulares
cumplir funciones administrativas.
3. Para el
señor Procurador, las facultades de inspección y vigilancia son indelegables en
cabeza de particulares. Las normas que así lo permitan, resultan
inconstitucionales.
4. Para la
Corte no hay duda de que resultan inconstitucionales las normas legales que
permitan a los particulares ejercer las funciones de control, inspección y
vigilancia de la prestación de los servicios públicos, por ser asuntos cuya
competencia está en cabeza del
Presidente de la República. Es decir, existe reserva constitucional en
el Presidente para el ejercicio de estas funciones. Tratándose de los servicios
públicos en salud y educación, la Constitución señala en los numerales 21 y 22
del artículo 189, que corresponde al Presidente de la República “21. Ejercer la
inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley. 22. Ejercer la
inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.”
Competencia exclusiva, en cabeza de las autoridades y no de particulares, que se
repite por la Constitución en otras disposiciones :
artículos 48, 67, 365, entre otros.
Entonces, si
las expresiones de los artículos acusados permiten delegación o designación
para estos efectos, en particulares, habrá de declararse la inexequibilidad
de las normas. Pero, si las disposiciones no trasladan estas competencia a particulares, sino que
autorizan que las entidades territoriales contraten lo relacionado con el
ejercicio del control, inspección y vigilancia de los servicios públicos de
educación o salud, con entidades públicas, mediante convenios
interadministrativos, y, en ningún caso, con particulares, las expresiones
demandadas pueden resultar exequibles.
¿Por qué? Porque
los convenios interadministrativos no violan la Constitución, ni siquiera si el
objeto del convenio corresponde, como en los casos que se estudian, al
ejercicio del control del servicio público de la educación, o a la inspección,
vigilancia y control del régimen subsidiado y salud pública.
En efecto, a
esta clase de convenios entre entidades de la administración pública se refirió
la Corte Constitucional, en la sentencia C-727 de 2000, al examinar la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 489 de 1998, disposición
que previó que la delegación de las funciones de los organismos y entidades
administrativas del orden nacional a favor de entidades descentralizadas o
entidades territoriales, si la autoridad competente decide adoptar esta
determinación “deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que
se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria”,
y la delegación debe ser de carácter temporal. Explicó esta providencia que
estos convenios desarrollan la colaboración armónica a que se refiere la
Constitución en los artículos 113 y 209.
En lo
pertinente dijo esta providencia :
“22. Dicho convenio, empero, no viola la disposición constitucional que
determina la reserva de ley estatutaria [orgánica] para efectos del reparto de
competencias entre la Nación y los entes territoriales, siempre y cuando el
mismo no signifique un reparto definitivo de competencias, sino tan solo
temporal. El reparto definitivo de las mismas, no puede ser hecho sino mediante
ley orgánica, conforme al artículo 151 superior. Pero mediante acuerdo de
colaboración transitoria, la Corte estima que sí pueden transferirse funciones
administrativas de entes nacionales a entes territoriales, pues ello desarrolla
los principios de colaboración armónica y complementariedad a que se refiere el
artículos 113 y 209 de la Carta, sin desconocer la autonomía de las entidades
territoriales, quienes pueden no aceptar la delegación, y convenir las
condiciones de la misma.
En virtud de lo anterior, se declarará la inexequibilidad
del parágrafo del artículo 14 de la Ley 489 de 1998, y la exequibilidad
del resto de la disposición, bajo la condición de que los convenios a que se
refiere el inciso primero, tengan carácter temporal, es decir término
definido.” (sentencia C-727 de 2000)
Desde esta
perspectiva, se examinarán los artículos acusados :
Del artículo
29, la frase “o contratado” es constitucional si los
asuntos relativos al control de la educación se realiza a través de la previa
suscripción de contratos o convenios entre entidades públicas o
interadministrativas, como se acaba de explicar. Lo mismo ocurre respecto de la
expresión “el Departamento contratará dichos procesos con entidades externas”,
del artículo 60, que no viola la Constitución si los contratos de que allí se
habla corresponde a convenios con entidades del
Estado, respecto de las funciones de la inspección, vigilancia y control.
Debe
advertirse, que en estos casos, la delegación es temporal, es decir, a término
definido. (sentencia C-727 de 2000)
En cuanto a las expresiones acusadas de los artículos
30 : “o a quien designe el Ministerio”, y 56 : “o ante quien éste delegue”, hay
que señalar que de la lectura de los correspondientes artículos no se desprende
el sentido que les atribuye el actor, pues, ellas no establecen que la
delegación contratada para el control del servicio de educación (art. 30), o la
vigilancia sobre la capacidad para la prestación del servicio de salud (art.
56) sea posible realizarla con un particular. Más bien, lo que dejan ver estas
disposiciones es que pueden ser delegadas a otra entidad pública o autoridad
pública, tal como ocurre con los artículos 29 y 60 acabados de explicar.
6. En
consecuencia, se declararán exequibles las expresiones demandadas de los
artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715 de 2001, bajo el entendido de que la
delegación que en dichas normas se hace, corresponde a otros servidores
públicos o entidades públicas, en lo que tiene que ver con el control,
inspección y vigilancia sobre los servicios públicos de educación y salud.
Quinto.
Acusación de ausencia de la facultad extraordinaria al Ejecutivo para
establecer el régimen de las instituciones de salud, en cuanto a construcciones,
remodelación o ampliación de servicios. Artículo 42.15 de la Ley 715 de 2001.
1. Para el
actor, el artículo 42, numeral 15, al establecer el término de un año para que
se expida el régimen para las instituciones prestadoras de servicio de salud en
lo relativo a la construcción, remodelación y la ampliación o creación de
nuevos servicios, consagra una clara violación del artículo 150, numeral 10, de
la Constitución pues, excede el límite temporal de los 6 meses establecido en
el mencionado artículo, y esta solicitud no se plasmó en el artículo 111 de la
Ley 715, donde se conceden las facultades extraordinarias que el Congreso le
delega al Presidente.
2. Para los
intervinientes la norma demandada no corresponde a una delegación de facultades
sino que es la expresión de la facultad reglamentaria del Ejecutivo. Para el
señor Procurador, no obstante que la facultad reglamentaria puede ser ejercida
en cualquier tiempo, esto no impide que el legislador pueda disponer que el
Gobierno la ejerza dentro de un tiempo determinado.
3. La Corte
comparte lo expresado por los intervinientes y el señor Procurador en cuanto a
la no vulneración del artículo 150, numeral 10, de la Constitución, porque el
artículo se refiere a la facultad reglamentaria y no a la concesión de
facultades extraordinarias. Y el hecho de que el legislador establezca un
término al Ejecutivo, no impide que el Gobierno ejerza la facultad
reglamentaria en cualquier tiempo. Esto fue explicado ampliamente por la Corte
en la sentencia C-805 de 2001, en los siguientes términos :
“Tal como se ha establecido
en esta providencia, las competencias de regulación previstas en las
disposiciones objetadas hacen parte de la Potestad Reglamentaria del Presidente
de la República. Tal potestad, como atribución constitucional del Presidente de
la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible
que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna. Ello
no quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para lograr la
efectividad de una ley, disponer que el Gobierno deba reglamentarla dentro de
un tiempo determinado. Tal mandato del legislador no impide que el
Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo
inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo.
Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el
legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o
para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única
consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de
imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro
de dicho plazo.” (sentencia C-805 de 2001, M.P. dr. Rodrigo Escobar Gil) (se subraya)
4. En
consecuencia, por el cargo demandado, no prospera la acusación y se declarará
exequible la expresión “dentro del año siguiente a la vigencia de la presente
ley”, contenida en el artículo 42.15 de la Ley 715 de 2001.
Sexto. El
sostenimiento de la fuerza pública corresponde exclusivamente al Estado.
Artículos 74, numeral 14.1, y 76, numeral 16.1, de la Ley 715 de 2001.
1. Para el
actor, las disposiciones acusadas de los artículos 74 y 76 violan el Capítulo
VII de la Constitución, pues es competencia exclusiva de la Nación el
sostenimiento de la fuerza pública, y tal responsabilidad no puede trasladarse
a las entidades territoriales.
2. La
interviniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que los
artículos son constitucionales porque no se hace referencia al sostenimiento de
la fuerza pública, sino al apoyo de la misma, lo cual resulta plausible,
atendiendo los principios de solidaridad y concurrencia.
3. El señor
Procurador considera inconstitucionales las normas demandadas, puesto que el
financiamiento de la fuerza pública está a cargo de los recursos del
Presupuesto General de la Nación, que sean apropiados para este efecto. Además,
se viola el principio constitucional de unidad de materia. Y solicita declarar
la inexequibilidad no sólo de los numerales
demandados, que son 74.14.1 y 76.16.1, sino los correspondientes 74.14 y 76.16
que enuncian las actividades en cabeza de los departamentos y municipios,
relacionados con el orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección
al ciudadano.
4. La Corte
comparte en su integridad los argumentos del señor Procurador sobre la inexequibilidad de las normas acusadas.
Resulta de
bulto y alejado de toda conexidad temática, el hecho de que en una ley
encaminada a organizar la prestación de los servicios públicos de educación y
salud, entre a regular competencias de las entidades territoriales en materia
de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano.
Ni resulta
aceptable el argumento de la interviniente en el sentido de que las
disposiciones son constitucionales porque las normas no se refieren a recursos
sino al apoyo a la misma, bajo los principios de solidaridad y concurrencia.
Para desechar este argumento, basta leer que las normas acusadas, tanto
referidas a los departamentos como a los municipios, utilizan la expresión
“Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su
jurisdicción.”
Por lo
anterior, se declararán inexequibles no sólo las expresiones demandadas de los
artículos 74, numeral 14.1, y 76, numeral 16.1, sino todo el numeral
respectivo, en cuanto regulan asuntos “En materia de orden público, seguridad,
convivencia ciudadana y protección del ciudadano”, que no guardan ninguna
conexidad con la materia de la Ley 715.
Es decir, se
declararán inexequibles los numerales identificados como 74.14 y 76.16 de los
artículos 74 y 76 de la Ley 715 de 2001.
Séptimo.
Constitucionalidad del artículo 88 de la Ley 715 de 2001.
El actor
considera que el legislador al establecer en el artículo 88 de la Ley 715 de
2001, el término mínimo de 5 años en la prestación de los servicios en forma
asociada, viola el artículo 38 de la Constitución, que consagra la libertad de
asociación.
Quienes
intervinieron consideraron que no hay tal violación porque el plazo mínimo allí
consagrado está encaminado a lograr la prestación eficaz y permanente del
servicio.
Observa la
Corte que la prestación de los servicios públicos a que se refiere la norma
acusada puede realizarse por entidades administrativas que ejerzan en forma
conjunta o asociada la competencia respectiva, precisamente en virtud de la
necesaria colaboración de los distintos entes del Estado para la satisfacción
de las necesidades de la comunidad en orden a obtener el bienestar general, con
lo cual se apunta a la realización de uno de los fines del Estado conforme al
artículo 2 de la Carta, que señala que éste ha de “servir a la comunidad” y
“promover la prosperidad general.”
Así las cosas,
si las entidades administrativas deciden prestar los servicios a su cargo en
“forma asociada”, esa autorización no quebranta la Constitución Política. Y, si
con antelación a esa decisión se señala por la Ley que la prestación del
servicio en la forma mencionada “tendrá un término mínimo de 5 años” para lo
cual habrán de constituir una unidad administrativa sin personería jurídica y
con jurisdicción interterritorial, los entes que elija por la prestación del
servicio de esa manera, optan, con conocimiento de causa, también, por el
término de vigencia señalado con antelación por el legislador, lo que resulta
acorde con el propósito del mejor servicio público en un plano de coordinación
que resulta indispensable, lo que hace igualmente necesario el señalamiento de
un límite temporal mínimo para el éxito de la gestión encomendada a la unidad
administrativa, que se autoriza por el legislador.
En
consecuencia, la expresión demandada del artículo 88 de la Ley 715 de 2001, se
declarará exequible.
Octavo.
Constitucionalidad del artículo 111, numeral 2, de la Ley 715 de 2001.
1. Para el actor, la disposición acusada, en
cuanto concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para
expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes,
directivos docentes y administrativos, viola el principio de igualdad, artículo
13 de la Constitución, ya que establece una clara discriminación con los que
actualmente se encuentran vinculados al magisterio, sin ninguna justificación.
2. Los intervinientes y el señor Procurador
consideran que no hay tal violación.
Además, el legislador, en la misma disposición, fijó los parámetros
sobre los que debe proceder el Gobierno para ejercer la facultad
extraordinaria.
3. Como se lo expuso, el Acto Legislativo 01 de
2001 prescindió del situado fiscal y de las participaciones en los ingresos
corrientes de la Nación y en su lugar consagró el Sistema General de
Participaciones, el que está integrado por los recursos que la Nación
transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Carta a las entidades
territoriales para la financiación de los servicios que de acuerdo con la ley
estén a su cargo y entre ellos los de salud y educación.
Ahora, la
sujeción de la participación de las entidades territoriales en los ingresos de
la Nación al Sistema General de Participaciones configurado por el
constituyente, tiene una incidencia directa en la financiación de los servicios
que legalmente están a cargo de tales entidades. Y como un aspecto importante de esa financiación
tiene que ver con costos laborales, existe fundamento para la expedición de un
nuevo estatuto de carrera aplicable al personal vinculado a uno de esos
servicios
En
consecuencia, resulta razonable la decisión de facultar al Gobierno para que se
reformule el régimen de carrera de los docentes, directivos docentes y
administrativos con el propósito de atemperarlo a los nuevos parámetros fijados
por el constituyente en aquella materia. Además, nada se opone a que la
reformulación de ese régimen legal no sea emprendida directamente por el legislador
sino que para ello se faculte al Gobierno Nacional.
En ese marco,
la regla de derecho cuestionada por el actor i) concede facultades
extraordinarias al Presidente de la República, iii)
por el término de seis meses contados a partir de la vigencia de la ley, iii) para expedir un nuevo régimen de carrera docente y
administrativa para los docentes, directivos docentes y administrativos, iv) que ingresen a partir de la promulgación de la ley y v)
ese régimen debe ser acorde con la nueva distribución de recursos y
competencias y con los recursos.
De acuerdo con
ello, no es cierta la vulneración del derecho de igualdad planteada por el
actor pues los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresaron a
la carrera bajo el régimen de situado fiscal y participaciones de las entidades
territoriales en los ingresos corrientes de la Nación no se encuentran en la
misma situación en que se hallan los docentes, directivos docentes y
administrativos que ingresen a la carrera bajo el Sistema General de
Participaciones y de la promulgación de la ley que dictó normas orgánicas en
materia de recursos y competencias y que dictó disposiciones para organizar los
servicios de salud y educación.
Así, ante una
nueva regulación constitucional y legal de la participación de las entidades
territoriales en los ingresos de la Nación para la prestación de los servicios
que les corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de salud y
educación, es legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para el
personal de docentes, directivos docentes y administrativos. En el mismo sentido, es legítimo que ese
régimen no se aplique a quienes se vincularon antes de la promulgación de esa
ley pues la expedición de un nuevo régimen de carrera docente no habilita ni al
legislador ordinario ni al legislador extraordinario para desconocer los
derechos adquiridos por el personal cobijado por el actual Estatuto
Docente. De allí que, con buen sentido,
la norma acusada disponga que el nuevo régimen se aplicará únicamente a los
docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen a partir de la
promulgación de la ley.
En ese
contexto, es evidente que no le asiste razón al actor pues no se puede afirmar
que el Congreso, al facultar al Gobierno para expedir un nuevo régimen de
carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos y
al disponer que ese régimen sólo se aplicará a quienes ingresen a la carrera
tras la promulgación de la ley, discriminó a ese personal por excluirlo de la
aplicación del régimen vigente. Como se
indicó, la situación de tal personal no es la misma pues se halla ante un
distinto régimen constitucional de participación de las entidades territoriales
en los ingresos de la Nación, pues es con cargo a los recursos así obtenidos
que se cumple su vinculación. Si ello es
así, existe una razón suficiente para que tal personal se someta a un nuevo
régimen de carrera y por tanto, al facultar el Congreso al Gobierno para
expedirlo, no ha vulnerado el artículo 13 Superior.
4. En conclusión, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 111, numeral 2°, de la Ley 715
pues al expedirla el legislador no ha desconocido el mandato constitucional de
igual regulación legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual ni el
mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento
igual. Por el contrario, se trata de dos
universos diferentes de personal de docentes, directivos docentes y administrativos
que de manera justificada han sido sometidos a un distinto tratamiento legal.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE :
Primero : Declarar exequible la expresión “los recursos
del Fondo Nacional de Regalías”, contenida en el parágrafo 1 del artículo 2º,
de la Ley 715 de 2001.
Segundo : Declarar exequible la expresión “y trasladará
docentes entre los municipios” contenida, en el artículo 6, numeral 6.2.3; el
artículo 22, en su integridad; y, el inciso sexto del artículo 24, de la misma
Ley.
Tercero : Declarar inexequible el artículo el 39, en lo
demandado; y, el artículo 72, en su integridad, de la Ley 715 de 2001.
Cuarto : Declarar exequibles las expresiones acusadas
de los artículos 16 y 23, inciso sexto,
de la misma Ley, por los cargos estudiados, bajo el entendido que el
departamento, al adoptar las decisiones correspondientes, respecto de los
municipios no certificados, oirá previamente los conceptos de estas autoridades
y motivará el acto correspondiente.
Quinto : Declarar exequibles las expresiones demandadas
de los artículos 27; 42, numerales 15 y 18 de la Ley 715 de 2001, por los
cargos estudiados.
Sexto : Declarar exequible la expresión “o contratado”
del artículo 29 de la Ley 715 de 2001, bajo el entendido que esta
expresión se refiere a que se pueda contratar con entidades públicas mediante
convenios interadministrativos y en ningún caso con particulares.
Séptimo : Declarar exequible
la expresión “el Departamento contratará dichos procesos con entidades
externas” del artículo 60 de la ley 715 de 2001, bajo el entendido que
la inspección, vigilancia y control sólo pueda realizarse con entidades del
Estado.
Octavo : Declarar exequibles los artículos 30 y 56 de
la Ley 715 de 2001, por los cargos presentados, bajo el entendido que la
designación y la delegación que ellos contemplan, recaiga en autoridades
públicas o en entidades públicas.
Noveno :
Declarar exequible del articulo 57, parágrafo 1, de la misma Ley, la
frase “El Gobierno reglamentará la materia”, por el cargo estudiado, y se
declarará inexequible la frase “y se tendrá como control ciudadano en la
participación en el Consejo Nacional en Salud”, contenida en el mismo artículo
57, del mismo parágrafo 1.
Décimo :
Declarar exequible del artículo 64, inciso segundo, de la misma Ley, la
frase “de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la
materia”, bajo el entendido que el Gobierno Nacional debe explicar las
razones para hacer el giro directo a las entidades de aseguramiento o a las
instituciones prestadoras de salud, excluyendo a la respectiva entidad
territorial de esta decisión.
Undécimo : Declarar inexequibles los numerales 14, del
artículo 74; y , 16, del artículo 76 de la Ley 715 de 2001.
Duodécimo :
Declarar exequible la expresión “tendrá un término mínimo de cinco
años”, contenida en el artículo 88 de la Ley 715 de 2001.
Décimo tercero : Declarar exequible
el artículo 111, numeral 2, de la Ley 715 de 2001.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a
la Sentencia C-617/02
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, los
suscritos magistrados salvamos parcialmente nuestro voto en relación con la Sentencia
C-617 de agosto 8 de 2002, por las razones que van a expresarse:
1ª. Como ya lo manifestamos en el salvamento a la Sentencia C-618 de 8 de
agosto del presente año, en la cual se impetró en la demanda la declaración de inexequibilidad de la Ley 715 de 2001, a nuestro juicio, en
su integridad esta ley es contraria a la Carta Política y, en consecuencia, así
ha debido declararse por la Corte.
En efecto, el
Acto Legislativo 01 de 2001, por expresa disposición de su artículo 4º “rige
a partir del 1º de enero del año 2002”.
Es decir, la presentación del proyecto de ley para regular la
organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios, a que se refiere el parágrafo
transitorio del nuevo texto del artículo 356 de la Constitución Política
conforme a la modificación de que fue objeto por el artículo 2º del Acto
Legislativo aludido, no podía realizarse sino, a “más tardar el primer mes
de sesiones del próximo período legislativo”, o sea el inmediatamente
posterior al 1º de enero del año 2002, fecha en la cual entró a regir ese Acto
Legislativo.
Como queda
visto de la sola lectura de la Ley 715 de 2001, ella fue sancionada y
promulgada el 21 de diciembre de 2001, fecha en la cual entró a regir.
Ello significa,
sin más, que anticipó su vigencia al Acto Legislativo que dice reglamentar, lo
que resulta absolutamente reñido no sólo con la lógica jurídica, sino, también,
con la lógica formal.
De haberse
cumplido a plenitud por el legislador con lo dispuesto por el constituyente, el
proyecto que dio origen a la Ley 715 de 2001, no podría haberse presentado sino
con posterioridad al 1º de enero de 2002, dentro del primer mes del período
legislativo próximo a iniciarse, es decir a partir del 20 de julio de 2002.
De haber
sucedido así, el régimen del situado fiscal y la participación de los
municipios en los ingresos de la Nación a que se referían los artículos 356 y
357 de la Constitución Política habría continuado
vigente para las entidades territoriales durante un año más. Ello, de manera
contraria a la Carta les fue desconocido con inmensas repercusiones de orden
fiscal por la presentación anticipada, el trámite acelerado, la pronta sanción
y la promulgación de la ley con premura, para que tuviera vigencia inmediata,
esto es a partir del 21 de diciembre de 2001 de suerte tal que, sus
disposiciones, lesivas de los intereses fiscales de departamentos, distritos y
municipios pudieran reflejarse en la aprobación del presupuesto para el año
2002, como en efecto ocurrió pasando por encima de la voluntad del
constituyente para darle satisfacción a la pretensión del ejecutivo, varias
veces manifestada en ese sentido por el señor Ministro de Hacienda.
En virtud de
haberse actuado como se actuó, se llegó al quebranto no sólo de la Carta
Política, sino, como resulta evidente, del propio orden que debe observarse en
el discurrir lógico de la legislación, pues, aquí, por una extraña paradoja la
hija del Acto Legislativo 01 de 2002, o sea la Ley 715 de 2001, inició su
vigencia antes de la de aquél, lo que en el orden biológico sería tanto como la
posibilidad de que la madre naciera después del hijo, fenómeno extraño e
inadmisible pero que, sin embargo, la Corte en Sentencia C-618 de esta misma
fecha no tuvo ningún reato en aceptar y de la cual los suscritos magistrados
discrepamos, como hemos de recordarlo ahora en este salvamento de voto por
tratarse de la misma ley.
2ª. Aún
aceptando, como en efecto se impone hacerlo por respeto a las decisiones de la
Corporación, que la Ley 715 de 2001 no es inexequible por las razones jurídicas
señaladas en el numeral precedente, como
así se decidió por la Corte en Sentencia C-618 de esta misma fecha, a nuestro
juicio algunas de las normas contenidas en dicha ley y cuya inexequibilidad
se impetra por el actor en este proceso, son contrarias a la Constitución, por
cuanto:
2.1. Conforme al artículo 158 de la Constitución
Política los proyectos de ley deben referirse “a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”,
exigencia constitucional respecto de la cual se dijo por la Corte en Sentencia
C-025 de 4 de febrero de 1993, que “se inspira en el propósito de
racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión
como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que
se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la
iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el
cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia
interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios
potenciales y la precisión de sus comportamientos prescritos. El Estado Social
de Derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas
dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente,
reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas
cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa
de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República”, razón
esta por la cual, ese vicio, si existe en una ley, “no es subsanable”
según expresó la Corte en la sentencia citada y, “por la vía de la acción de
inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo
para declarar la inexequibilidad de la ley” (magistrado
ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
2.2. Pues bien, no obstante que la Ley 715 de 2001 fue expedida para darle
desarrollo legal al Acto Legislativo 01 de 2002 en cuanto reformó los artículos
356 y 357 de la Constitución, es decir en lo atinente a la participación de las
entidades territoriales en los ingresos de la Nación, el artículo 6º, numeral
6.2.3. de esa ley se extiende a asuntos administrativos de las instituciones
educativas y el personal docente, expresamente contemplados en el artículo 153
de la Ley 115 de 1994 y en el Decreto-Ley 2277 de 1979, para adscribirle
competencias a los departamentos respecto a nombramientos de docentes, ascensos
de los mismos y traslado de estos entre los municipios, preferiblemente entre
los limítrofes, lo que es extraño al eje central de la Ley 715 de 2001, rompe
el principio de la unidad de materia y, sin embargo, se declaró constitucional.
2.3. De la misma manera, el artículo 22 de la Ley
715 de 2001 autoriza el traslado de docentes o directivos docentes “discrecionalmente
y por acto debidamente motivado por autoridad nominadora departamental, distrital
o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad
territorial”; establece que si se trata de “traslados entre
departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del
acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre
las entidades territoriales”; y, por último, señala la norma aludida los
requisitos a los cuales han de sujetarse los “traslados y permutas” del
personal docente.
De nuevo, ninguna relación existe entre el artículo 22 de la Ley 715 de
2001 en su aspecto central, que es la regulación del nuevo sistema de
participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación con
un asunto que estrictamente se refiere a la administración del personal docente
y directivo docente departamental para la prestación del servicio educativo,
más propio del estatuto docente que de esta ley; y, sin razón valedera a
nuestro juicio, se declaró su constitucionalidad como si no se rompiera el
principio de la unidad de materia establecido por el artículo 158 de la
Constitución, dejándole, además al Gobierno Nacional la reglamentación de esa
disposición.
2.4. El inciso
6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, dispone que quienes laboren en áreas
rurales de difícil acceso como docentes “podrán tener estímulos consistentes
en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el
reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional”,
estímulos estos a los cuales se refería, pero sin la reglamentación del
Gobierno, sino directamente con sujeción a la Ley, el estatuto docente, es
decir el Decreto-Ley 2277 de 1979, que así resulta reformado violando, otra
vez, el principio de unidad de materia que señala el artículo 158 de la
Constitución.
2.5. El
artículo 111 de la Ley 715 de 2001, concede facultades extraordinarias al
Presidente de la República “por el término de seis meses” contados a
partir de la vigencia de dicha ley “para expedir un nuevo régimen de carrera
docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y
administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley”,
texto este que a las claras demuestra un presuroso afán para aprovechar la
expedición de esa ley y atribuirle al Gobierno Nacional facultades
extraordinarias para modificar el Estatuto Docente vigente hasta entonces
(Decreto-Ley 2277 de 1979), facultades extraordinarias estas que en ocasiones
anteriores no habían sido concedidas al Gobierno Nacional y que, como se ve,
nada tienen que ver con el contenido material central de la Ley 715 de 2001,
cual es el de regular la participación de las entidades territoriales en los
ingresos de la Nación conforme a la modificación que el Acto Legislativo 02 de
2001 introdujo a los artículos 356 y 357 de la Carta Política.
2.6. Acorde con
lo anterior, el artículo 113 de la Ley 715 de 2001, para que no quede ninguna
duda de la abierta violación del principio de unidad de materia, decidió
derogar, desde ya y con urgencia, “los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4
del Capítulo III del Decreto 2277 de 1979”, razón esta por el cual en el
proyecto inicial de la Sentencia C-617 de 8 de agosto de 2002, se propuso la
declaración de inexequibilidad que, sin embargo, no
fue aceptada por la mayoría de la Sala.
3. Así las cosas, los suscritos magistrados, en
ejercicio de nuestra función, por las discrepancias ya anotadas, salvamos
entonces en los términos expresados nuestro voto en relación con algunas de las
decisiones contenidas en la Sentencia C-617 de 8 de agosto de 2002, y sólo
porque en la Sentencia C-618 de la misma fecha no se declaró, como a nuestro
juicio ha debido declararse, la inexequibilidad total
de la Ley 715 de 2001.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
JAIME ARAUJO RENTERIA
Adición al Salvamento de voto a la Sentencia C-617/02
Ref.:
Expediente D-3898
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 29,
30, 39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de la Ley 715 de
2001, "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre
otros".
Magistrados
Ponentes: Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
Me permito
adicionar al salvamento parcial de voto que presentamos conjuntamente con el
Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, respecto del artículo 88 de la Ley 715 de
2001, pues es violatorio del artículo 38 de la Constitución Política, como paso
a demostrarlo:
1. El derecho
de asociación tiene una dimensión positiva y una dimensión negativa. La proyección positiva se traduce en que
todas las personas naturales o jurídicas pueden, si lo desean, asociarse con
cualquier fin, bien para asociaciones con connotaciones especiales, como por
ejemplo, por afinidades políticas (partidos políticos); por afinidades
religiosas (iglesias); en defensa de los
intereses de los trabajadores (sindicatos); o con fines más generales
(asociaciones, fundaciones, sociedades, etc.). La dimensión positiva protege
entonces el derecho de asociarse.
2. La dimensión
negativa del derecho de asociación, general o específica, se traduce en que las
personas naturales o jurídicas tienen también el derecho a no asociarse y, lo
que es más importante, a retirarse o a salirse de una asociación, en cualquier
momento. No puede afirmarse que porque
entraron voluntariamente a una asociación ahora no pueden salirse de ella, ya
que quienes voluntariamente se asocian, aunque pacten un término, pueden
retirarse de la asociación en cualquier momento.
3. Precisamente
por vulnerar la dimensión negativa del derecho de asociación es inconstitucional el aparte demandado del
artículo 88, que establece un término mínimo de 5 años durante el cual deben
permanecer asociados toda vez que los asociados pueden retirarse antes de este
término pues el derecho de retiro de la asociación se encuentra protegido por
el artículo 38 de la Constitución Nacional.
Lo dicho en
relación con la asociación para la prestación de servicios es igualmente válido
para las otras asociaciones generales o especiales, como son las asociaciones
políticas, religiosas o sindicales ya que el miembro del partido político, del
grupo religioso o del sindicato pueden abandonarlo en el momento que desee.
En los
anteriores términos, respetuosamente dejo consignada la adición a mi salvamento
parcial de voto sobre el asunto de la referencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado