Referencia:
expediente P. E. 022
Revisión de
constitucionalidad de los Decretos 2637 y 2697 de 2004
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., treinta (30)
de junio de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos
todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En la Corte se recibieron
varias demandas contra los Decretos 2637 y 2697 de 2004, así:
a. El 29 de septiembre de 2004 el ciudadano Luis Fernando Otálvaro
Calle presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 2697 de
2004, “por el cual se corrigen yerros tipográficos del Decreto 2637 del 19 de
agosto de 2004 por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002”. El 15 de octubre de 2004 el Magistrado Jaime
Córdoba Triviño consideró que la Corte no tenía competencia para conocer de la
demanda de inconstitucionalidad presentada por el actor. No obstante, teniendo en cuenta que el
decreto demandado y el decreto a través de él corregido podían tener contenido
estatutario, ya que modificaban disposiciones de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, el citado Magistrado rechazó la demanda, le
solicitó al Presidente de la República que en el término de diez días enviara a
esta Corporación copia auténtica de tales decretos para efectos de realizar el
control integral de constitucionalidad y dispuso que una vez recibidos se los
sometiera a reparto. Además se resolvió
que la demanda instaurada se tuviera como intervención ciudadana en el proceso
de control automático de los aludidos decretos.
b. El 23 de septiembre de 2004
el ciudadano Pedro Pablo Camargo presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el Decreto 2637 de 2004, “Por el cual se desarrolla el Acto
Legislativo Número 03 de 2002 para la implementación del sistema penal
acusatorio”. El 21 de octubre la
Magistrada Clara Inés Vargas Hernández rechazó la demanda, le solicitó al
Presidente de la República que en el término de diez días enviara a esta
Corporación copia auténtica de tales decretos para efectos de realizar el
control integral de constitucionalidad y dispuso que la demanda instaurada se
tuviera como intervención ciudadana en el proceso de control automático de ese
decreto.
c. El 29 de septiembre de 2004
el ciudadano Luis Fernando Otálvaro Calle presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3º, 4º, 9º, 10º y 13 del Decreto 2637
de 2004 y contra el Decreto 2697 de 2004.
El 22 de octubre de 2004 el Magistrado Álvaro Tafur Galvis rechazó la
demanda y ordenó incorporarla como intervención ciudadana al proceso de control
automático de tales decretos.
d. El 14 de octubre de 2004 el ciudadano
Jaime Torrado Llaín, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
presentó demanda contra el Decreto 2637 de 2004 por infringir el Acto
Legislativo 03 de 2002 y la Ley 906 de 2004.
El 29 de octubre de 2004 el Magistrado Jaime Araújo Rentería rechazó la
demanda y ordenó incorporarla como intervención ciudadana al proceso de control
automático de tales decretos.
e. El 23 de septiembre de 2004
el ciudadano Pedro Julio González Alba presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 9 del Decreto 2637 de 2004.
El 5 de noviembre de 2004 el Magistrado Álvaro Tafur Galvis rechazó la
demanda y ordenó incorporarla como intervención ciudadana al proceso de control
automático de tal decreto.
2. El 16 de noviembre de 2004
se realizó el reparto del proceso de control automático de constitucionalidad
de los Decretos 2637 y 2697 de 2004, correspondiéndole a este Despacho.
3. El 29 de noviembre de 2004
se asumió el conocimiento del proceso, se ordenó el traslado al Procurador
General y la fijación en lista del proceso para que cualquier ciudadano impugne
o defienda los citados decretos.
Habiéndose cumplido los trámites inherentes a este proceso de
constitucionalidad, corresponde a esta Corporación proferir la sentencia
correspondiente.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de los decretos sobre los
cuales la Corte ejercerá control automático de constitucionalidad son los
siguientes:
DIARIO
OFICIAL. AÑO CXL. N. 45645. 19, AGOSTO, 2004. PAG. 23.
(Agosto 19)
por el cual se desarrolla el Acto
Legislativo número 03 de 2002.
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial las extraordinarias que le confieren el inciso 2° del
artículo 4° transitorio del Acto Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002,
por el cual se reforma la Constitución Nacional,
DECRETA:
Artículo 1°. El
artículo 7° de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 7°. Eficiencia. La administración de justicia debe ser eficiente.
Los funcionarios y empleados judiciales deben ser diligentes en la
sustanciación de los asuntos a su cargo, sin perjuicio de la calidad de los
fallos que deban proferir conforme a la competencia que les fije la ley.
No obstante la
perentoriedad y cumplimiento de los términos procesales de que trata el
artículo cuarto, cuando existan procesos en curso en que puedan verse afectados
el orden o el patrimonio público, la seguridad nacional, o la de
establecimientos de reclusión, o cuando involucren hechos, causas y fallos
similares reiterados por la jurisprudencia, el juez, el magistrado o la
respectiva corporación competente podrá disponer la alteración de los turnos de
forma que se permita la pronta y ágil solución de tales causas.
Igualmente, la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá reasignar
funcionarios o empleados judiciales, y crear cargos, juzgados y tribunales de
descongestión, liquidación o depuración con competencia material específica,
territorial o nacional.
Artículo 2°. El
parágrafo 1° del artículo 11 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
La Corte Suprema de
Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior
de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional.
Los tribunales
superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos Seccionales de la
Judicatura, tienen competencia en el correspondiente Distrito Judicial o
Administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en el respectivo
circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio o en la unidad
judicial municipal.
Las salas de
tribunales superiores y los jueces de descongestión, depuración y/o liquidación
especialmente creados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, tendrán la competencia territorial y material específica que se les
señale en el acto de su creación.
Artículo 3°. El
artículo 15 de la Ley 270 de 1996 tendrá un nuevo inciso así:
Transitoriamente la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá crear salas o
despachos de descongestión, liquidación y/o depuración cuyos magistrados
deberán tener las mismas calidades que la Constitución exige para los titulares
y podrán tener un régimen salarial y prestacional diferente. Su designación se
hará de las listas que envíe la Sala Administrativa.
Artículo 4°. El
inciso 1° del artículo 16 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 16. Salas. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones
por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los
Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el
Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas
especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete
Magistrados, la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la
Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados. Las distintas salas se
organizarán en salas de decisión integradas por tres magistrados.
Transitoriamente podrán estar integradas adicionalmente por los magistrados de
descongestión que para el efecto cree la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
Artículo 5°. El
inciso 1° del artículo 19 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 19. Jurisdicción. Los
Tribunales Superiores son creados por la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las funciones que determine
la ley procesal en cada distrito judicial, o en todo el territorio nacional
cuando se creen transitoriamente tribunales especiales de descongestión,
depuración y/o liquidación de conformidad con el reglamento que expida la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y tendrán el número de
Magistrados que esta determine que, en todo caso, no será menor de tres.
Artículo 6°. El
inciso 1° del artículo 22 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 22. Régimen. Los Juzgados Civiles, Penales, de Familia,
Laborales y de Ejecución de Penas que de conformidad con las necesidades de la
administración de justicia determine la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las funciones que prevea la
ley procesal en cada circuito o municipio, integran la jurisdicción ordinaria,
sin perjuicio de que, por acuerdo de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura se creen juzgados de descongestión, depuración y/o
liquidación que tengan competencia en todo el territorio nacional. Su
competencia material específica dentro de la ley procesal, características,
denominación y número serán establecidos por esa misma Corporación, de
conformidad con lo previsto en la presente ley.
Artículo 7°. El
inciso 3° del artículo 54 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
El reglamento
interno de la respectiva corporación señalará los días y horas de cada semana
en que ella, sus salas y sus secciones celebrarán reuniones para la
deliberación de los asuntos jurisdiccionales de su competencia, sin perjuicio
de que cada sala decida sesionar con mayor frecuencia para imprimir celeridad y
eficiencia a sus actuaciones.
Artículo 8°. El
artículo 58 de la Ley 270 de 1996 tendrá un numeral 4 así:
4. Cuando se
presentan escritos o recursos manifiestamente improcedentes o con fines
dilatorios, como en los casos de recursos inexistentes, o de asuntos ya
resueltos en la causa o proceso, o de aquellos que de conformidad con la
jurisprudencia reiterada del superior son material o procesalmente
improcedentes. La decisión se adoptará mediante resolución motivada contra la
cual solamente procede el re curso de reposición.
Artículo 9°. El
artículo 61 de la Ley 270 de 1996 tendrá un parágrafo así:
Parágrafo. Los
procesos judiciales que deban conocer las corporaciones judiciales en donde
actúen como partes o terceros intervinientes funcionarios o empleados de la
Rama Judicial, serán siempre dirimidos por salas de conjueces adscritas a las
respectivas corporaciones integradas de la siguiente manera: Un conjuez
designado por el Procurador General de la Nación; un conjuez designado por el
Contralor General de la República; un tercer conjuez que será designado de
común acuerdo por los dos conjueces designados en la forma descrita. Estos
conjueces deberán reunir las mismas condiciones que para ser magistrado de la
respectiva corporación y estarán sometidos al mismo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades previsto para los funcionarios judiciales.
Artículo 10. El artículo 63 de la Ley 270 de 1996
quedará así:
Artículo 63. Descongestión, depuración y liquidación de
causas, procesos e inventarios. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, en los eventos previstos en el artículo 7° de la presente ley, así
como en los casos de congestión y/o atraso de los juzgados o tribunales, podrá
redistribuir los asuntos que se tengan para fallo entre aquellas corporaciones
y despachos cuya carga laboral, a juicio de la misma Sala, lo permita.
Asimismo, podrá seleccionar y redistribuir los procesos cuyas pruebas, incluso
inspecciones y demás diligencias, puedan ser practicadas mediante comisión
conferida por el juez de conocimiento, y determinar los jueces que deban
encargarse de su evacuación ya sea que correspondan o no a la misma sede,
especialidad o jurisdicción.
Igualmente podrá
crear, con carácter transitorio, cargos de empleados, jueces o magistrados que
tramiten, sustancien, fallen y/o asuman íntegramente el conocimiento de
procesos, quienes podrán tener un régimen salarial y prestacional especial o ad
honorem.
Las actuaciones
necesarias para la ejecución material de las decisiones proferidas por quienes
administran justicia, podrán ser atendidas por los empleados judiciales de los
despachos, salas y secciones, de conformidad con el reglamento que expida la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
La Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura también podrá crear, con
carácter transitorio cargos de jueces o magistrados de trámite o sustanciación,
de fallo o que cumplan ambas funciones, y salas y jueces de plena competencia
y/o itinerantes de descongestión, descongestión y/o depuración para la práctica
de pruebas y, eventualmente, trámite y fallo de los procesos, de acuerdo con la
ley de presupuesto. Los nominadores harán los nombramientos con base en los
Registros de Elegibles vigentes para los cargos transitorios a proveer y no
podrán designarse funcionarios o empleados que estén ocupando en propiedad
otros destinos en la Rama Judicial, salvo que formen parte del respectivo
Registro de Elegibles.
Artículo 11. El
artículo 82 de la Ley 270 de 1996 tendrá un nuevo inciso así:
Atendiendo a la carga
de trabajo de los Consejos Seccionales, la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura podrá reasignar temporalmente a sus Magistrados a los
Tribunales Superiores de la misma o de otra jurisdicción, o en salas especiales
de descongestión.
Artículo 12. El
numeral 26 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, se adicionará con el
siguiente inciso:
La Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará los turnos,
jornadas y horarios para garantizar el ejercicio permanente de la función de
control de garantías. En este sentido no podrá alterar el régimen salarial y
prestación vigente en la Rama Judicial.
Artículo 13. El
artículo 91 de la Ley 270 de 1996 tendrá un parágrafo así:
Parágrafo. Podrán
crearse, para los efectos previstos en los artículos 7° y 63 de la presente
ley, jueces, salas de tribunales o tribunales especiales de descongestión,
depuración y/o liquidación de causas, procesos e inventarios con las
competencias que determine la ley y para el conocimiento de los especiales
asuntos, que dentro de esas competencias les asigne la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, cuando sea necesario a su juicio o por
solicitud motivada de alguna de las Altas Cortes, del Fiscal General de la
Nación, del Procurador General de la Nación o del Gobierno Nacional, por
conducto del Ministro del Interior y de Justicia, sin que se sea necesario
modificar el monto de las apropiaciones del presupuesto general de la Nación.
Artículo 14. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación.
DIARIO
OFICIAL. AÑO CXL. N. 45651. 25, AGOSTO, 2004. PAG. 21.
(Agosto 24)
por el cual se corrigen yerros tipográficos
del Decreto 2637 del 19 de agosto de 2004
por
el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002.
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial las conferidas por el artículo 189 numeral 10 de la
Constitución Política y el artículo 45 de la Ley 4ª de 1913,
CONSIDERANDO:
Que el artículo 45
de la Ley 4ª de 1913, Código de Régimen Político y Municipal, prevé que
"1os yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas
leyes a otras no perjudicarán, y deberán ser modificados por los respectivos
funcionarios, cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del
legislador";
Que el Acto
Legislativo número 3 del 19 de diciembre de 2002, artículo 4° transitorio,
inciso segundo, concedió facultades extraordinarias al Presidente de la
República para proferir las normas legales necesarias al nuevo sistema
acusatorio, en el supuesto de que el Congreso de la República no lo hiciere
dentro del plazo señalado en el mismo Acto Legislativo;
Que el Presidente
de la República, en ejercicio de la anterior atribución constitucional, expidió
el Decreto 2637 del 19 de agosto de 2004, por el cual se desarrolla el Acto
Legislativo número 03 de 2002;
Que en el título
del citado decreto, por yerro de transcripción, se omitió la expresión final-
"para la implementación del sistema penal acusatorio", y en el
encabezado, relativo a las facultades constitucionales y legales que
fundamentan su expedición, se inadvirtió la expresión "para proferir las
normas legales necesarias al nuevo sistema" prevista en el inciso 2° del
artículo 4° del Acto Legislativo 3 de 2002, por lo cual se considera que deben
ser incluidas;
Que el artículo 4°
del Decreto 2637 de 2004 modificó el inciso primero del artículo 16 de la Ley
270 de 1996 y dispuso que las distintas Salas de la Corte Suprema de Justicia
se organizarán en salas de decisión integradas por tres magistrados;
Que existió un
yerro tipográfico al omitir la expresión "cuando lo consideren
conveniente"; que alteró el sentido real de la modificación contenida en
el citado artículo 4° del Decreto 2637 de 2004, el cual no refleja la verdadera
voluntad del Presidente de la República;
Que la intención
del Presidente de la República, al modificar el artículo 16 de la Ley 270 de
1996, fue la de disponer que las Salas de la Corte Suprema de Justicia, cuando
lo consideren conveniente, se organizarán en salas de decisión integradas por
tres magistrados;
Que teniendo en
cuenta las consideraciones anteriores es procedente introducir la expresión
omitida;
Que el artículo 9°
del Decreto 2637 de 2004 adicionó un parágrafo al artículo 61 de la Ley 270 de
1996, estableciendo que los procesos judiciales que deban conocer las
corporaciones judiciales en donde actúen como partes o terceros intervinientes
funcionarios o empleados de la Rama Judicial, sean dirimidos por salas de
conjueces adscritas a las respectivas corporaciones;
Que existió un
yerro tipográfico al establecer que la designación de uno de los conjueces está
a cargo del Contralor General de la República, lo cual no refleja la verdadera
intención del Presidente de la República;
Que la voluntad del
Presidente de la República fue que la designación del conjuez estuviera a cargo
de la Corte Suprema de Justicia, acorde con lo dispuesto en el reglamento
interno de la misma;
Que d e acuerdo con
lo anterior es procedente corregir la expresión referida;
Que como quiera que
la publicación del Decreto 2637 de 2004, efectuada en el Diario Oficial número
45.645 del 19 de agosto de 2004 no refleja el contenido fidedigno del decreto
expedido, en tanto adolece de los yerros arriba citados, se hace necesario
realizar una nueva publicación del decreto fiel a la intención del Presidente
de la República,
DECRETA:
Artículo 1°.
Corríjanse el título y el encabezado del Decreto 2637 de 2004 en el sentido de
que su tenor literal es el siguiente:
"Por el cual
se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002 para la implementación del
sistema penal acusatorio"
"El Presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial las extraordinarias que le confieren el inciso 2° del
artículo 4° transitorio del Acto Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002,
por el cual se reforma la Constitución Nacional, para proferir las normas
legales necesarias al nuevo sistema".
Artículo 2°.
Corríjase el artículo 4° del Decreto 2637 de 2004 en el sentido de que su tenor
literal es el siguiente:
"Artículo 4°.
El inciso 1° del artículo 16 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 16. Salas. La Corte
Suprema de Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas
así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de
Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de
cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria,
integrada por siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por
siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados.
Las distintas salas, cuando lo consideren conveniente, se organizarán en salas
de decisión integradas por tres Magistrados. Transitoriamente podrán estar
integradas adicionalmente por los Magistrados de descongestión que para el
efecto designe la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura".
Artículo 3°. Corríjase
el artículo 9° del Decreto 2637 de 2004 en el sentido de que su tenor literal
es el siguiente:
Artículo 9°. El artículo 61 de
la Ley 270 de 1996 tendrá un parágrafo así:
Parágrafo. Los
procesos judiciales que deban conocer las corporaciones judiciales en donde
actúen como partes o terceros intervinientes funcionarios o empleados de la
Rama Judicial, serán siempre dirimidos por salas de conjueces adscritas a las
respectivas corporaciones integradas de la siguiente manera: Un conjuez
designado por el Procurador General de la Nación; un conjuez designado por la
Corte Suprema de Justicia; un tercer conjuez que será designado de común
acuerdo por los dos conjueces designados en la forma descrita. Estos conjueces
deberán reunir las mismas condiciones que para ser magistrado de la respectiva
corporación y estarán sometidos al mismo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades previsto para los funcionarios judiciales.
Artículo 4°.
Publíquese en el Diario Oficial el Decreto 2637 de 2004 con la corrección que
se establece en el presente decreto.
Artículo 5°. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación.
III. INTERVENCIONES
A. Del ciudadano Luis Fernando Otálvaro Calle
Este ciudadano le solicita a la Corte que declare inexequibles los
artículos 3º, 4º, 9º, 10 y 13 del Decreto 2637 de 2004 por violación del
artículo 4º del Acto Legislativo 03 de 2002 y de los artículos 13, 25, 53, 116,
275 y 277 de la Carta Política. Afirma
que las disposiciones demandadas no
guardan conexidad con la norma constitucional de facultades pues poco o nada
tienen que ver con el sistema procesal acusatorio adoptado mediante el Acto
Legislativo 03 de 2002 aspectos como la creación de jueces y tribunales de
descongestión con competencia en todo el territorio nacional, o la
implementación de regímenes salariales diferenciados para los servidores
judiciales o la creación de una instancia conformada por conjueces de extraña
procedencia para que resuelvan los asuntos en los que intervienen tales
servidores.
El citado ciudadano le solicita también a la Corte que declare
inexequible el Decreto 2697 de 2004 pues fue expedido cuatro días después de
expirar el término de vigencia de las precisas y extraordinarias facultades
constitucionales conferidas al Presidente de la República por el artículo 4 del
Acto Legislativo 03 de 2002 y, además, no corresponde al objeto anunciado ya
que lejos de realizar simples correcciones al Decreto 2637 de 2004, realiza
modificaciones sustanciales.
B. Del ciudadano Pedro Pablo Camargo
Este ciudadano le solicita a la
Corte que declare inexequible el Decreto 2637 de 2004 porque el Presidente de
la República no podía ser facultado para emitir un decreto con fuerza de ley
sobre una materia que como la administración de justicia tiene reserva de ley
estatutaria, porque el ejecutivo omitió el control constitucional automático
inherente a ese tipo de leyes y porque los artículos 1º, 2º, 5º y 6º de ese
decreto reproducen normas jurídicas que habían sido declaradas inexequibles en
las Sentencias C-392 y C-393 de 2000.
Aparte de esos vicios de
procedimiento, el ciudadano considera que el Decreto 2637 de 2004 es
inexequible también por vicios de fondo pues advierte que existe manifiesta
contrariedad entre los artículos 29, 86, 116, 152, 153, 228, 229, 230, 243,
246, 247, 250 y 257 de la Carta Política y las determinaciones tomadas en ese
decreto, como la alteración de los turnos de los procesos que se encuentran
para decisión, la atribución a la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura de facultades para crear tribunales y jueces de descongestión con
competencia en todo el territorio nacional, la atribución de facultades a las
autoridades judiciales para que tomen decisiones mediante resoluciones
inimpugnables respecto de recursos inexistentes, improcedentes o presentados
con fines dilatorios y la facultad de practicar pruebas a través de jueces
comisionados con violación del principio de inmediación y de crear jueces de
instrucción y de fallo.
C. Del ciudadano Jaime Torrado Llaín
Este ciudadano le solicita a la
Corte declarar la nulidad absoluta del Decreto 2637 de 2005 por vulnerar
múltiples disposiciones de la Carta Política y del Código de Procedimiento
Penal en lo relacionado con instituciones como la competencia territorial y
funcional, la conexidad procesal o material, el principio de doble instancia,
los recursos y el cambio de radicación de los procesos. Afirma el interviniente que el decreto fue
dictado cuando el ejecutivo no tenía ya facultades para hacerlo dado que el
Congreso de la República había expedido el Código de Procedimiento Penal, que
da prioridad a ciertos procesos para su estudio y decisión, que desconoce el
principio de inmediación y que ignora las limitadas facultades de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
D. Del ciudadano Pedro Julio González Alba
Este ciudadano le solicita a la
Corte declarar inexequible el artículo 9 del Decreto 2637 de 2004 por
extralimitación de las facultades conferidas al ejecutivo por el artículo 4º del
Acto Legislativo 03 de 2002, desconocimiento de la reserva de ley para la
expedición de códigos, vulneración del principio de unidad de materia,
quebrantamiento del principio del juez natural y violación del principio de
confianza legítima.
E. Del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República
Esta entidad le solicita a la Corte
declarar exequibles los Decretos sometidos a control. Para ello se apoya en los siguientes
argumentos:
1.
A través de los decretos en cuestión, el Gobierno Nacional se limitó a
ejercer las facultades conferidas por el artículo 4º transitorio del Acto
Legislativo 03 de 2002.
2.
Las medidas que se tomaron en esos decretos se apoyaron en el informe
rendido por la Contraloría General de la República “Aproximación a un análisis sistémico de la
justicia colombiana”, correspondiente al año 2004, y en el cual se estableció,
entre otras cosas, que la eficacia de la rama judicial es apenas del 25% y que
el trámite de los procesos supera más de tres veces el tiempo normativo.
3.
La implantación del sistema acusatorio requería la expedición de normas
relacionadas con la descongestión de los despachos judiciales y la celeridad y
la eficacia de la administración de justicia pues de lo contrario el
rendimiento de ese sistema sería nugatorio.
4.
Como la congestión no se presenta sólo en el subsistema penal sino en
todos los ámbitos de la administración de justicia, las medidas no debían
limitarse únicamente a aquél sino que debían extenderse a toda esta pues de no
haber procedido así se hubiesen vulnerado los derechos al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia que les asiste a todos los ciudadanos.
F. Del Ministerio del Interior y de Justicia
Este Ministerio le solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de los decretos sometidos a control pues el
Presidente de la República se limitó a ejercer la habilitación legislativa
consagrada en el artículo 4º del Acto Legislativo 03 de 2002 y, además, todas
las materias reguladas en esos decretos guardan una relación directa con la
implementación del sistema acusatorio.
Si el cambio del sistema procesal penal obedeció al propósito de volver
más eficaz la administración de justicia penal, es claro que el contenido
material de los decretos en cuestión apunta también en esa dirección, motivo
por el cual deben ser declarados exequibles.
G. De la Comisión Colombiana de Juristas
Esta entidad le solicita a la Corte
que declare inexequibles los Decretos 2637 y 2697 de 2004 pues no cumplen con
el objetivo para el cual el Congreso otorgó facultades extraordinarias al
Presidente de la República. Fueron
expedidos en respuesta a un interés distinto del Ejecutivo y en razón del cual
promueve actualmente una reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia en el Congreso de la República, pero nada tiene que ver con la
vigencia del sistema acusatorio. Por
esta razón el primero de tales decretos es inconstitucional. El segundo, además de ese vicio, fue expedido
de manera ilegal pues no se limita a corregir yerros sino a modificar normas de
tal ley estatutaria.
De manera subsidiaria, esa Comisión
le solicita a la Corte declarar inexequibles el tercer párrafo del artículo 1º
del Decreto 2637, la expresión
“igualmente” contenida en el cuarto
párrafo del mismo artículo y el artículo 8, pues son normas violatorias del
derecho a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación
conceptúa de la siguiente manera en el proceso que ocupa la atención de la
Corte:
1.
Las facultades que a través del Acto Legislativo 03 de 2002 se le
confirieron al Presidente de la República estaban limitadas en cuanto a la
materia pues fueron concedidas única y exclusivamente para la implementación y
desarrollo del sistema penal introducido por el mencionado acto
legislativo. Además, esas facultades
tenían un carácter eminentemente transitorio ya que sólo fueron otorgadas por
el término de dos meses.
2.
Bajo ese contexto, es claro que el Presidente de la República estaba
habilitado para introducir modificaciones a la Ley 270 de 1996, pero tales
modificaciones debían adoptarse mediante normas que debían dictarse antes de
que se cumplieran los dos meses de habilitación legislativa, es decir, antes
del 21 de agosto de 2004, y su contenido debía estar relacionado con la
instauración e implementación del nuevo sistema procesal penal.
3.
Del análisis del Decreto 2637 de 2004 se concluye que si bien fue
expedido dentro del término de los dos meses señalado en el acto legislativo
habilitante, su contenido en nada se relaciona con la implementación del nuevo
sistema, salvo los aspectos marginales regulados en los artículos 1 y 12. Más bien se trata de un decreto de
descongestión para el cual el Presidente no había sido facultado pues no se
estaba ante una habilitación abierta para que el Presidente afectara en forma
integral la ley estatutaria de la administración de justicia o los otros
cuerpos normativos a que se refiere el acto legislativo. Por lo tanto, se está ante un exceso en el
ejercicio de las facultades otorgadas por el constituyente.
4.
El Decreto 2697 de 2004, además de haber sido expedido por fuera del
plazo de dos meses fijado por el Acto Legislativo 03 de 2002 para que el
Presidente de la República profiera las normas legales necesarias al nuevo
sistema, no corrige yerros tipográficos del Decreto 2637, tal y como lo señala
su título, sino que, por el contrario, modifica aspectos sustanciales del
mismo, aspectos que lo hacen contrario a las facultades concedidas mediante ese
acto. En tal sentido, por ejemplo, el
Decreto 2697 agrega una nueva frase al título del decreto supuestamente
corregido y desdibuja un mandato imperativo dirigido a la Corte Suprema de
Justicia para trastocarlo en una simple facultad, que puede o no ejercerse, a
discreción de esa Corporación.
Con base en ello el Procurador
General de la Nación le solicita a la Corte declarar inexequible el Decreto
2637 de 2004, salvo los artículos 1 y 12, que son exequibles, el primero
siempre y cuando se entienda que sólo se aplica a la jurisdicción penal, pues
de lo contrario resultaría inconstitucional.
Además, le solicita declarar inexequible el Decreto 2697 por falta de competencia
del Presidente de la República para su expedición.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A. Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en
los artículos 153 inciso segundo y 241 numeral 8º de la Constitución Política,
esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre la
exequibilidad de los Decretos 2637 y 2697 de 2004 expedidos por el Gobierno
Nacional con fundamento en una habilitación constitucional, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
B.
Consideraciones
La
modificación de la estructura básica del proceso penal colombiano
1.
Por medio del Acto Legislativo 03 de 2002 se modificaron los artículos
116, 250 y 251 de la Constitución Política.
En virtud de las modificaciones introducidas a esas disposiciones superiores
se varió la estructura básica del proceso penal colombiano y se lo hizo con el
fin de adoptar un sistema procesal penal de tendencia acusatoria.
De este modo, en virtud de esa
reforma, se variaron las funciones constitucionales de la Fiscalía General de
tal manera que se mantuvieron en ella las facultades de investigar y acusar a
los presuntos responsables de conductas punibles, pero se la despojó de la
atribución con que contaba para imponer medidas de aseguramiento y precluir las
investigaciones. No obstante, de manera
excepcional se le permite que adopte algunas medidas restrictivas de la
libertad y también la aplicación del principio de oportunidad, aunque el
ejercicio de estas facultades queda sometido a control judicial.
Aparte de ello, las funciones
judiciales se concentraron en los jueces
-tanto de control de garantías como de conocimiento- y en los tribunales, con la particularidad de
que ahora se hace énfasis en el juicio, el que deberá practicarse con sujeción
a los principios de publicidad, oralidad, inmediación, contradicción y
concentración.
Como se lo expuso en la Sentencia
C-873-03, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, los aspectos centrales de la
reforma fueron los siguientes:
En relación con el artículo 116:
3.4.1.1. La principal modificación que se introdujo a este artículo
consistió en admitir la posibilidad de que los particulares actúen como
“jurados en las causas criminales”, ejerciendo así, en forma transitoria, la
función de administrar justicia.
3.4.1.2. Salvo por lo anterior, se mantuvo intacta la enumeración de los
organismos que administran justicia, tanto en forma permanente como
excepcional; es de especial interés, en este sentido, que la Fiscalía General
de la Nación, como órgano del Estado, continúe incluida en dicha enumeración.
En relación con el
artículo 250:
El examen de las modificaciones introducidas a este artículo
constitucional indica lo siguiente:
3.4.2.1. La formulación general de las funciones atribuidas a la
Fiscalía General de la Nación es sustancialmente distinta en el encabezado de
uno y otro texto. Así, bajo el sistema original de 1991, la función de la
Fiscalía era la de investigar y acusar ante los jueces competentes las posibles
violaciones de la ley penal, salvo aquellas cobijadas por el fuero penal
militar y otros fueros constitucionales; se precisaba, además, que la
iniciación de la investigación podía llevarse a cabo de oficio, en virtud de
denuncia o por querella.
Después de la reforma aprobada mediante el Acto Legislativo No. 3 de 2003,
la función de la Fiscalía es la de adelantar
el ejercicio de la acción penal e investigar
los hechos que tengan las características de una violación de la ley penal,
siempre y cuando existan motivos y circunstancias fácticas suficientes que
indiquen la posible comisión de una tal violación; precisa el texto
constitucional que éste cometido general es una obligación de la Fiscalía, la cual no podrá en consecuencia
suspender, interrumpir ni renunciar a la persecución
penal, excepto en los casos previstos para la aplicación del principio de oportunidad –el cual deberá haberse
regulado en el marco de la política criminal del Estado colombiano, y tendrá
control de legalidad por el juez de control de garantías -. Se señala, además,
que los hechos objeto de investigación por parte de la Fiscalía pueden ser
puestos en su conocimiento por denuncia, petición especial, querella o de
oficio; y que quedan excluidos de su conocimiento, tal como sucedía bajo el
esquema de 1991, los delitos cobijados por el fuero penal militar y otros
fueros constitucionales.
De esta manera, el Acto Legislativo que se estudia supone una
modificación considerable en la enunciación de las funciones propias de la
Fiscalía General de la Nación. Resalta la Corte, además, que este primer párrafo
del nuevo artículo 250 Superior hace uso de diferentes categorías jurídicas
cuyo alcance precisará el Legislador; entre ellas, son especialmente relevantes
las siguientes nociones constitucionales: (i) ejercicio de la acción penal, (ii) investigación de los hechos que revistan las características de un
delito, (iii) persecución penal,
(iv) suspensión de la persecución penal,
(v) interrupción de la persecución penal,
(vi) renuncia a la persecución penal,
(vii) principio de oportunidad,
(viii) control de legalidad, y (ix) control de garantías.
3.4.2.2. La enumeración precisa de las funciones adscritas a la Fiscalía
también es sustancialmente diferente en uno y otro texto constitucional. Se
mantienen iguales, en lo esencial, algunas de ellas, pero con un significado
que habrá de determinarse en el nuevo contexto; tal sucede con las funciones
descritas en los numerales 3 y 4 del artículo 250 en su formulación inicial de
1991, que quedaron redactadas de manera similar en los numerales 8 y 7,
respectivamente, del artículo 250 reformado; pero las atribuciones que
contemplaban los numerales 1 y 2 ibídem,
así como lo dispuesto en el último inciso del texto original de 1991, fueron
objeto de varias reformas, que se indican a continuación:
(a) Ya no corresponde a la Fiscalía, por regla general, asegurar la
comparecencia al proceso de los presuntos infractores de la ley penal,
adoptando las medidas de aseguramiento necesarias; ahora únicamente puede solicitar la adopción de dichas medidas
al juez que ejerza las funciones de control de garantías, con la misma
finalidad de asegurar la comparecencia de los imputados, así como para
garantizar la conservación de la prueba y la protección de la comunidad, en
particular de las víctimas. Se trata, así, de una atribución que ha sido
trasladada por el constituyente a un funcionario judicial independiente. Respecto de éste último, precisa el nuevo
texto constitucional que debe ser distinto al juez de conocimiento del proceso
penal correspondiente.
A pesar de lo anterior, el mismo numeral 1 del nuevo artículo 250
permite que la Fiscalía, si es expresamente autorizada para ello por el
legislador, imponga directamente, en forma excepcional,
un tipo específico de medida restrictiva de la libertad orientada a garantizar
la comparecencia de los imputados al proceso penal: la captura, que deberá llevarse a cabo respetando los límites y
eventos de procedencia establecidos en la ley. Ahora bien, por tratarse de una
medida restrictiva de los derechos del procesado, esta actuación excepcional de
la Fiscalía está sujeta a control judicial por parte del juez que ejerza las
funciones de control de garantías, dentro de las treinta y seis (36) horas
siguientes. Sin embargo, se reitera que esta es una excepción a la regla
general según la cual éste tipo de medidas deben ser impuestas por decisión del
juez de control de garantías, a solicitud de la Fiscalía General de la Nación.
(b) El numeral 2 del artículo 250, con posterioridad a la reforma,
permite a la Fiscalía General de la Nación imponer, en el curso de las
investigaciones que realice, las medidas de registro, allanamiento, incautación
e interceptación de comunicaciones. No se requiere, en el nuevo texto
constitucional, autorización judicial previa para ello; pero sí se someten a un
control judicial posterior automático, por parte del juez que cumpla la función
de control de garantías, dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes.
(c) El numeral 3 del nuevo artículo 250 constitucional asigna una
función específica a la Fiscalía que no estaba prevista expresamente en el
texto de 1991, a saber, la de “asegurar
los elementos materiales probatorios”, para lo cual deberá garantizar la cadena de custodia
mientras se ejerce la contradicción de tales pruebas. Asimismo, establece una
regla general no prevista en el esquema de funciones original de 1991: en caso
de requerirse medidas adicionales para asegurar tales elementos materiales
probatorios, que impliquen afectación de derechos fundamentales, se deberá
contar con autorización judicial por parte del juez que ejerza la función de
control de garantías.
(d) Con posterioridad a la reforma, en el numeral 4 del artículo 250
Superior se mantiene la función de la Fiscalía de acusar a los presuntos
infractores del ordenamiento penal ante el juez de conocimiento de la causa
respectiva, atribución que estaba prevista en el texto original de 1991; pero
se precisa que una vez se presente el escrito
de acusación por parte de la Fiscalía, se puede dar inicio a un “juicio público, oral, con inmediación de las
pruebas, contradictorio, concentrado y con todas las garantías” – acusación
que no es vinculante para el juez.
(e) El numeral 5º, tal como fue modificado por el Acto Legislativo,
despoja a la Fiscalía General de la Nación de la función de declarar precluídas
las investigaciones penales en los casos en que no exista mérito para formular
una acusación, atribución que le había sido asignada por el numeral 2 del
artículo 250 original, en virtud del cual era la Fiscalía la encargada de
“calificar y declarar precluídas” dichas investigaciones. Ahora, la función de
decidir sobre la preclusión corresponde al juez de conocimiento de la causa
correspondiente, por regla general a petición de la Fiscalía; la reforma
constitucional también deja en claro que la decisión de declarar la preclusión
de una investigación penal únicamente podrá adoptarse de conformidad con lo
dispuesto en la ley.
(f) El numeral 6 del artículo 250 reformado también constituye una
modificación importante del texto original de este artículo, puesto que
corresponde al juez de conocimiento de cada proceso adoptar las medidas judiciales necesarias para asistir a las
víctimas del delito, disponer el restablecimiento del derecho y la reparación
integral a los afectados, a solicitud de la Fiscalía. El texto original
adoptado por el Constituyente de 1991 asignaba a la Fiscalía la función de
adoptar directamente “las medidas
necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la
indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito”.
(g) En el numeral 7 del artículo 250 enmendado se mantiene en cabeza de
la Fiscalía General de la Nación la función de velar por la protección de las
víctimas, los testigos y las demás personas que intervienen en el proceso
penal, pero se adiciona a esta lista a los jurados,
que ahora intervendrán en la función de administrar justicia en el ámbito
criminal. Debe ser el Congreso quien precise cuál es la diferencia entre esta
atribución de la Fiscalía, y la que consagra el numeral 6 del mismo artículo
reformado, según se reseñó en el literal precedente. Asimismo, dispuso
expresamente el Constituyente que es el Legislador quien está llamado a (i)
fijar los términos en los cuales las víctimas de los delitos podrán intervenir
en el curso del proceso, y (ii) diseñar los mecanismos de justicia restaurativa
a los que haya lugar.
En relación con el
artículo 251:
3.4.3.1. Se observa, en primer lugar, que los numerales 1 y 2 del
artículo 251 quedaron, en lo esencial, idénticos, salvo que la expresión
“funcionarios” del numeral 1, así como la expresión “empleados” del numeral 2,
fueron sustituidas en ambos casos por el término “servidores”.
3.4.3.2. Así mismo, los numerales 3, 4 y 5 del texto original de 1991 se
mantuvieron iguales en los numerales 4, 5 y 6, respectivamente, del artículo
251 reformado.
3.4.3.3. La modificación más significativa del artículo 251 radica en la
introducción del nuevo numeral 3, en virtud del cual el Fiscal General de la
Nación cuenta con la potestad constitucional de (i) asumir directamente la
conducción de investigaciones y procesos penales, sea cual fuere la etapa
procesal en la cual se encuentren, (ii) asignar y desplazar libremente a sus
servidores en las investigaciones y procesos penales que éstos lleven, y (iii)
determinar, en aplicación de los principios institucionales de unidad de
gestión y jerarquía - ahora aplicables por mandato constitucional al interior
de la Fiscalía -, el criterio y la posición de la Fiscalía. Ello, precisa la
norma constitucional, “sin perjuicio de
la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados
por la ley”.
Los
artículos 4º y 5º del Acto Legislativo 03 de 2002
2. Ahora bien, aparte de las
modificaciones introducidas a los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución
Política, el Acto Legislativo 03 de 2002 contiene dos artículos adicionales. El
artículo 4º de carácter transitorio y el artículo 5º. El texto de estas disposiciones es el
siguiente:
Artículo
4°. Transitorio. Confórmase una
comisión integrada por el Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General
de la Nación, quien la presidirá, el Procurador General de la Nación, el
Presidente de la Sala Penal de la Corte Suprem a de Justicia, el Defensor del
Pueblo, el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, o los delegados
que ellos designen, tres Representantes a la Cámara y tres Senadores de las
Comisiones Primeras, y tres miembros de la Academia designados de común acuerdo
por el Gobierno y el Fiscal General, para que, por conducto de este último,
presente a consideración del Congreso de la República a más tardar el 20 de
julio de 2003, los proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y
adelante el seguimiento de la implementación gradual del sistema.
El Congreso
de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes
correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al
Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos
meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para
este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos
correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de
justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de
Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía.
Con el fin
de conseguir la transición hacia el sistema acusatorio previsto en el presente
Acto Legislativo, la ley tomará las previsiones para garantizar la presencia de
los servidores públicos necesarios para el adecuado funcionamiento del nuevo en
particular, el traslado de cargos entre la Fiscalía General de la Nación, la
Rama Judicial, la Defensoría del Pueblo, y los organismos que cumplen funciones
de policía judicial. El Gobierno Nacional garantizará los recursos para la
implementación gradual del sistema acusatorio y para la consolidación de un
Sistema Nacional de Defensoría Pública.
Artículo
5°. Vigencia. El presente Acto Legislativo rige a partir de su aprobación, pero
se aplicará de acuerdo con la gradualidad que determine la ley y únicamente a
los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se
establezca. La aplicación del nuevo sistema se iniciará en los distritos
judiciales a partir del 1° de enero de 2005 de manera gradual y sucesiva. El
nuevo sistema deberá entrar en plena vigencia a más tardar el 31 de diciembre
del 2008.
Parágrafo
transitorio. Para que el nuevo sistema previsto en este Acto Legislativo pueda
aplicarse en el respectivo distrito judicial, deberán estar garantizados los
recursos suficientes para su adecuada implementación, en especial la de la
Defensoría Pública. Para estos efectos, la comisión de seguimiento de la
reforma creada por el artículo 4° transitorio, velará por su cumplimiento.
Como se advierte, la primera
disposición conformó una comisión para que presente a consideración del
Congreso de la República, a más tardar el 20 de julio de 2003, los proyectos de
ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y para que adelante el
seguimiento de su implementación gradual; habilitó al Presidente de la
República para proferir las normas legales necesarias al nuevo régimen en caso
de no haber sido expedidas por el Congreso de la República en un plazo
determinado y habilitó a la ley para tomar las previsiones para garantizar la
presencia de los servidores públicos necesarios para el adecuado funcionamiento
del sistema.
La segunda disposición dispuso que
el acto legislativo de que hace parte rige a partir de su promulgación, que se
aplicará con la gradualidad que determine la ley y únicamente a los delitos
cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se establezca y señaló la
fecha en que debía iniciarse la aplicación del nuevo sistema y la fecha en la
que debía entrar en plena vigencia. El
parágrafo de este artículo dispuso que para su aplicación en cada distrito
judicial, deberán estar garantizados los recursos suficientes para su adecuada
implementación, en especial la de la Defensoría Pública.
Alcance
de la habilitación constitucional al Presidente de la República dispuesta por
el artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002
3.
En ese marco debe comprenderse la habilitación constitucional al
Presidente de la República para que profiera las normas legales necesarias al
nuevo sistema en caso de no haber sido expedidas por el Congreso de la
República en un plazo determinado. De
acuerdo con ello, las características de esta habilitación son las siguientes:
a.
Se trata de una habilitación constitucional que está sometida a una
condición suspensiva. Ello es así por
cuanto el Congreso de la República disponía hasta el 20 de junio de 2004 para
expedir las leyes necesarias para adoptar el nuevo sistema procesal. Es decir, si se tiene en cuenta que el Acto
Legislativo 03 de 2002 fue expedido el 19 de diciembre de 2002, el Congreso
contaba con un plazo de dieciocho meses para tramitar y aprobar las leyes
necesarias para adoptar tal sistema.
Ahora, sólo en el caso de que el Congreso no hubiere tramitado y aprobado
tales leyes hasta el día 20 de junio de 2004, el Presidente de la República
quedaba habilitado para proferir esas normas.
Es decir, éste quedaría habilitado sólo si se cumplía esa condición
fijada por el constituyente. Caso
contrario, esto es, si el Congreso tramitaba y aprobaba tales leyes, no había
lugar a ejercer tal habilitación constitucional.
b.
Se trata de una habilitación constitucional de carácter
transitorio. En efecto, si bien el
Presidente de la República fue habilitado para expedir esas normas legales, con
sujeción a la condición suspensiva ya indicada, las facultades así conferidas
sólo podían ejercerse en el lapso de dos meses.
De acuerdo con esto, si el Congreso de la República estaba facultado
para expedir esas normas hasta el día 20 de junio de 2004, a partir del día siguiente,
21 de junio, y por ese lapso, es decir, hasta el 20 de agosto de 2004, el
Presidente de la República podía expedirlas.
Vencido ese plazo, no había lugar a ejercer tal habilitación pues para
entonces resultaba extemporánea.
c.
La habilitación constitucional tenía una materia definida pues tenía por
finalidad el proferimiento de las normas necesarias para el nuevo sistema
procesal penal. En razón de ello el
Presidente de la República no quedaba facultado para proferir cualquier
normatividad sino únicamente aquella pertinente para la implementación del
sistema procesal penal adoptado mediante el Acto Legislativo 03 de 2002. Es más, la norma constitucional habilitante
dispuso que el Presidente de la República para ese fin “podrá expedir, modificar o adicionar los
cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la
administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Códigos
Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía”. De esta manera, se definieron
de manera precisa las materias en torno a las cuales le estaba permitido al
Ejecutivo ejercer la habilitación constitucional ya indicada.
Naturaleza
de los Decretos 2637 y 2697 de 2004
4.
Ahora bien, al examen de los decretos sometidos a control de
constitucionalidad en este proceso se aprecia lo siguiente:
a.
El Decreto 2637 de 2004, “por el cual se desarrolla el Acto
Legislativo número 03 de 2002”, fue
expedido el 19 de agosto de 2004 por “El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, en especial las extraordinarias que le confieren el
inciso 2º del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 del 19 de
diciembre de 2002, por el cual se reforma la Constitución Nacional”.
Por medio de este decreto se
modificaron o adicionaron los artículos 7, 11, 15, 16, 19, 22, 54, 58, 61, 63,
82, 85 y 91 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
b.
El Decreto 2697 de 2004, “por el
cual se corrigen yerros tipográficos del Decreto 2637 del 19 de agosto de 2004
por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002” fue
expedido por “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el
artículo 189 numeral 10 de la Constitución Política y el artículo 45 de la Ley
4ª de 1993”.
Por medio de este decreto se hizo lo
siguiente:
- Al título del
Decreto 2637 se le agregó la expresión “para la implementación del sistema penal acusatorio”.
- Al encabezado del
Decreto 2637 se le agregó la expresión “para proferir las normas necesarias para el
nuevo sistema”.
- Al artículo 4º del Decreto 2637 se le agregó
la expresión “cuando lo consideren
conveniente”.
- Por último, al artículo 9 se le sustituyó la
expresión “Contralor General de la
República” por la expresión “Corte
Suprema de Justicia”.
5.
De acuerdo con lo expuesto, entonces, puede concluirse que el Decreto
2637 de 2004 fue expedido con base en la
habilitación constitucional conferida por el Artículo 4º del Acto Legislativo
03 de 2002 para, entre otras cosas, expedir, modificar o adicionar la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia.
Ello es así al punto que los artículos 1 a 13, salvo el artículo 12,
indican expresamente que modifican o adicionan artículos de la Ley 270 de 1996,
en tanto que el artículo 14 dispone simplemente que el decreto de que hace
parte rige a partir de la fecha de su promulgación.
La situación del Decreto 2697 es
distinta pues en él se indica que se corrigen yerros tipográficos del Decreto
2637 y que se dicta con base en las facultades conferidas por el Artículo
189-10 de la Constitución y por el artículo 45 de la Ley 4ª de 1913. No obstante, del contenido material del
decreto se infiere que a través de él no se corrige yerro tipográfico alguno
sino que, cosa bien distinta, se introducen modificaciones sustanciales al
Decreto 2637 y ello es así al punto que, como pasa a verse, se alteran el
título, el encabezado y dos de las reglas de derecho consagradas en los
artículos 4 y 9 de ese decreto.
6.
Por una parte, el título del Decreto 2637 de 2004, en virtud de la
corrección realizada, varió ostensiblemente, pues ya no se trata de un
decreto “por el cual se desarrolla el
Acto Legislativo número 03 de 2002”, sino de un decreto “por el cual se desarrolla el Acto
Legislativo número 03 de 2002 para la
implementación del sistema acusatorio”.
Nótese como en virtud de la corrección realizada se le imprimió una
finalidad específica al decreto, la que no era evidente en la formulación
original del título del Decreto 2637.
Otro tanto ocurre con el encabezado,
pues inicialmente se indicó:
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial las extraordinarias que le confieren el inciso 2° del
artículo 4° transitorio del Acto Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002,
por el cual se reforma la Constitución Nacional
Después, en virtud de la corrección
realizada, el texto definitivo de ese encabezado quedó formulado de la
siguiente manera:
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial las extraordinarias que le confieren el inciso 2° del
artículo 4° transitorio del Acto Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002,
por el cual se reforma la Constitución Nacional para proferir las normas necesarias para el nuevo sistema”.
También en este caso es claro que no
se trató de una corrección sino de una modificación pues se circunscribió la
expedición del decreto a un ámbito no especificado inicialmente.
7.
Por otro lado, el artículo 4º del Decreto 2637 de 2004 dispuso
inicialmente lo siguiente:
Artículo 4°. El
inciso 1° del artículo 16 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 16. Salas. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones
por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los
Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el
Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas
especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete
Magistrados, la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la
Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados. Las distintas salas se
organizarán en salas de decisión integradas por tres magistrados.
Transitoriamente podrán estar integradas adicionalmente por los magistrados de
descongestión que para el efecto cree la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
Pero luego fue corregido por el
artículo 2º del Decreto 2697 para agregarle la expresión “cuando lo consideren conveniente”. De este
modo, el texto de la disposición luego de esa corrección fue el siguiente:
Artículo 4°. El
inciso 1° del artículo 16 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 16. Salas. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones
por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los
Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente,
el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la
Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete Magistrados, la Sala de
Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal,
integrada por nueve Magistrados. Las distintas salas, cuando lo consideren conveniente, se organizarán en salas de
decisión integradas por tres magistrados. Transitoriamente podrán estar
integradas adicionalmente por los magistrados de descongestión que para el
efecto cree la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Nótese que, como lo resalta el
Procurador General de la Nación, en virtud de la corrección realizada se altera
completamente el sentido de una de las reglas de derecho contenidas en el artículo
16 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Esto es así ya que mientras inicialmente se
formulaba un mandato dirigido a las distintas salas de la Corte Suprema de
Justicia para que se integren en salas de decisión integradas por tres
magistrados, posteriormente ese mandato se convirtió en una facultad
potestativa de tales salas. De este
modo, lo que inicialmente debía cumplirse por disposición de la ley, luego se
realiza sólo si esa es la voluntad de los destinatarios de la norma.
8.
Por último, el texto inicial del artículo 9 del Decreto 2637 de 2004 era
el siguiente:
Artículo 9°. El
artículo 61 de la Ley 270 de 1996 tendrá un parágrafo así:
Parágrafo. Los
procesos judiciales que deban conocer las corporaciones judiciales en donde
actúen como partes o terceros intervinientes funcionarios o empleados de la
Rama Judicial, serán siempre dirimidos por salas de conjueces adscritas a las
respectivas corporaciones integradas de la siguiente manera: Un conjuez
designado por el Procurador General de la Nación; un conjuez designado por el
Contralor General de la República; un tercer conjuez que será designado de
común acuerdo por los dos conjueces designados en la forma descrita. Estos
conjueces deberán reunir las mismas condiciones que para ser magistrado de la
respectiva corporación y estarán sometidos al mismo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades previsto para los funcionarios judiciales.
Esta disposición fue luego corregida
por el artículo 3º del Decreto 2697 para sustituir la expresión “el Contralor General de la República” por la
expresión “la Corte Suprema de
Justicia”. De este modo, el texto de la
disposición, luego de esa corrección, es el siguiente:
Artículo 9°. El
artículo 61 de la Ley 270 de 1996 tendrá un parágrafo así:
Parágrafo. Los
procesos judiciales que deban conocer las corporaciones judiciales en donde
actúen como partes o terceros intervinientes funcionarios o empleados de la
Rama Judicial, serán siempre dirimidos por salas de conjueces adscritas a las
respectivas corporaciones integradas de la siguiente manera: Un conjuez
designado por el Procurador General de la Nación; un conjuez designado por la Corte Suprema de Justicia; un tercer
conjuez que será designado de común acuerdo por los dos conjueces designados en
la forma descrita. Estos conjueces deberán reunir las mismas condiciones que
para ser magistrado de la respectiva corporación y estarán sometidos al mismo
régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para los funcionarios
judiciales.
Adviértase que en virtud de esta
disposición, los procesos conocidos por corporaciones judiciales en los que
actuaban servidores judiciales como partes o terceros deben ser dirimidos por
salas de conjueces. Estas salas se
integraban por un conjuez designado por el Procurador General, otro designado
por el Contralor General y un tercer conjuez designado de común acuerdo por
ellos. No obstante, en razón de la
corrección realizada al texto original de la norma, la integración de la sala
de conjueces ya no se hace de esa manera sino de otra que evidencia una
sustancial diferencia: El segundo conjuez ya no es nombrado por el Contralor
General de la República sino por la Corte Suprema de Justicia.
9.
De este modo, es claro para la Corte que el Gobierno Nacional, a través
del Decreto 2697 de 2004 no se limitó a corregir yerros tipográficos advertidos
en el Decreto 2637 de ese año, sino que, lejos de ello, le introdujo
modificaciones y adiciones que variaron sustancialmente el alcance del título,
del encabezado y de dos de las reglas de derecho contenidas en éste
último.
Parámetros
de control de los decretos leyes que desarrollan materias estatutarias
10. De acuerdo con lo que se ha
expuesto hasta este momento y con lo que indicó la Corte en las Sentencias C-590-05
y C-591-05, se tiene que por medio del Acto Legislativo 03 de 2002 se modificó
la estructura constitucional del proceso penal y se lo hizo de tal manera que
se adoptó un sistema de tendencia acusatoria, cuya ámbito de validez está
determinado por la Carta Política como sistema normativo y por el bloque de
constitucionalidad y el que -si bien
muestra características propias de varios modelos procesales comparados- cuenta con particularidades que terminan por
dotarlo de identidad propia.
Con todo, debe tenerse en cuenta que
el poder constituyente derivado no sólo se limitó a modificar los artículos
116, 250 y 251 de la Carta Política, sino que también tomó decisiones
orientadas a facilitar el diseño, la implementación y el control de las
políticas públicas necesarias para el cambio del sistema procesal penal.
En esa dirección, una de las
decisiones más relevantes fue la de conformar una comisión que tendría la
función de presentar ante el Congreso de la República los proyectos de ley
necesarios para adoptar ese nuevo sistema y para adelantar el seguimiento de su
implementación gradual. Para el
cumplimiento de esa tarea, el constituyente fijó un plazo preclusivo que vencía
el 20 de julio de 2003.
Aparte de ello, el constituyente le
impuso un término también preclusivo al Congreso de la República para que
expidiera esas leyes. Este término
vencía el 20 de junio de 2004.
Adicionalmente, el
constituyente -admitiendo la
eventualidad de que la comisión ya indicada no presentara oportunamente los proyectos
de ley ya aludidos o que ellos, pese a haber sido presentados, no fueran
tramitados de tal manera que se expidieran las leyes respectivas- optó por revestir al Presidente de la
República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que
profiriera las normas legales al nuevo sistema.
Nótese que se trata de facultades extraordinarias directamente
conferidas por el constituyente derivado, que tales facultades tenían un límite
temporal definido y, además, que existía también una limitación material de la
competencia asignada.
Desde luego, el Presidente de la
República, al hacer uso de esa habilitación constitucional, tiene el deber de
ceñirse a esos límites temporales y materiales.
Por ello, esta Corporación ha indicado que cuando se trata de un decreto
que versa sobre una materia estatutaria y que se ha expedido con base en una
norma constitucional habilitante, el control de constitucionalidad se extiende
al cumplimiento del límite temporal indicado por el constituyente y al cumplimiento
de los límites materiales por él indicados[1].
Control
de los límites temporales fijados para la expedición del Decreto 2637 de 2004
11.
En relación con el cumplimiento de los límites temporales, la Corte
encuentra que el Congreso de la República estaba facultado hasta el día 20 de
junio de 2004 para expedir las normas legales necesarias para la implantación
del sistema acusatorio y que a partir del día siguiente, 21 de junio, y hasta
el 20 de agosto de 2004, el Presidente de la República quedaba habilitado para
expedir tales normas legales.
En ese lapso, el Congreso de la
República, si bien modificó el Código Penal a través de la Ley 890 de 2004 y
expidió un nuevo Código de Procedimiento Penal a través de la Ley 906 de
2004, no modificó ni adicionó la Ley 270
de 1996 y por ello, al cumplirse la condición fijada por el constituyente en el
artículo 4º transitorio, se hizo efectiva la habilitación al Presidente de la
República para que profiriera las normas legales necesarias al sistema
acusatorio no expedidas por el Congreso de la República y entre ellas las que
adicionaran o modificaran la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
En ese contexto, se tiene que el
Decreto 2637 de 2004, “por el cual se desarrolla el Acto
Legislativo número 03 de 2002”, fue
expedido por el Presidente de la República el 19 de agosto de 2004. Entonces, el Gobierno Nacional hizo uso de
las facultades conferidas por el constituyente de manera oportuna pues en tanto
que el término de habilitación vencía el día 20 de agosto, el citado decreto se
expidió el día anterior. En tal virtud,
en lo relacionado con ese decreto se han observado los límites temporales
establecidos en la norma habilitante.
Violación
flagrante de la competencia del Presidente de la República para emitir los
Decretos 2637 y 2697 de 2004
12.
La norma constitucional habilitante fue muy clara al disponer que las
facultades extraordinarias y temporales que se conferían al Presidente de la
República eran “para que profiera las
normas legales necesarias al nuevo sistema”.
El constituyente fue tan preciso al delinear la competencia que atribuía
al ejecutivo, que no sólo se limitó a hacer esa genérica afirmación sino que,
además, indicó, en concreto, qué podía hacer aquél en ejercicio de las facultades
que se le habían concedido.
En efecto, en el artículo 4º
transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 se indicó que el Presidente de la
República, para proferir las normas legales necesarias al nuevo sistema, “podrá expedir, modificar o adicionar los
cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la
administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Códigos
Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía”.
Es decir, para el constituyente era
claro que las competencias que se atribuían al ejecutivo eran extraordinarias,
temporales y precisas. No se trataba de
atribuciones ordinariamente reconocidas al ejecutivo sino de facultades excepcionales,
explicables en razón de la voluntad del constituyente de aplicar el sistema
acusatorio en el plazo por él mismo indicado, con la consecuente necesidad de
que en ese término se profieran, ordinaria o extraordinariamente, las normas de
desarrollo legal de ese sistema. Por
otra parte, se trataba de facultades que debían ejercerse dentro de un espacio
temporal definido pues por fuera de él el ejecutivo no contaba ya con
competencia constitucional alguna para hacerlo.
Finalmente, se trataba de facultades que se circunscribían únicamente a
la implementación del nuevo sistema procesal; es decir, la competencia
excepcionalmente atribuida era para ese efecto y no para otro u otros.
13. En estas condiciones, si bien la
Corte advierte que respecto del Decreto 2637 de 2004 se respetó el límite temporal
fijado por el legislador, también aprecia que el Presidente de la República
desbordó, de manera flagrante, la competencia excepcional que le fue
atribuida. Ello fue así en cuanto ese
decreto no se orienta a desarrollar las normas legales requeridas para la
puesta en funcionamiento de la nueva estructura básica de acusación y
juzgamiento, sino que, lejos de ello, modifica múltiples disposiciones de la
ley estatutaria de la administración de justicia que nada tienen que ver con
ese nuevo modelo de justicia penal.
De ese modo, las modificaciones que
el Decreto 2637 de 2004 hizo a los artículos 7º, 11, 15, 16, 19, 22, 54, 58,
61, 63, 82 y 91 de la Ley 270 de 1996 no se orientan, en manera alguna, al
desarrollo legal del sistema acusatorio sino que tocan una multiplicidad de
situaciones generales de la administración de justicia y de quienes la
administran, como pasa a indicarse:
-
La modificación introducida al artículo 7º permite la alteración de los
turnos de los procesos que se hallan para decisión y faculta a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reasignar
funcionarios o empleados judiciales y crear cargos, juzgados y tribunales de
descongestión, liquidación o depuración con competencia específica.
-
La modificación realizada al artículo 11 extiende la competencia de los
jueces municipales a la unidad judicial municipal y fija la competencia de los
juzgados y tribunales de descongestión, liquidación o depuración.
-
La modificación introducida al artículo 15 permite la creación de salas
o despachos de descongestión, liquidación o depuración en la Corte Suprema de
Justicia, con un régimen prestacional y salarial diferente al de los
magistrados titulares.
- La modificación realizada al
artículo 16 dispone que las Salas de Casación de la Corte Suprema se organicen
en Salas de Decisión integradas por tres magistrados y permite que ellas puedan
estar integradas por magistrados de descongestión.
- La modificación introducida al
artículo 19 dispone que los tribunales superiores cuenten con salas de
descongestión, depuración o liquidación con
competencia en todo el territorio nacional.
- La modificación realizada al
artículo 22 permite la creación de juzgados de descongestión, depuración o
liquidación con competencia en todo el territorio nacional.
- La modificación introducida al
artículo 54 permite que las salas de las distintas corporaciones sesionen con
mayor frecuencia que la indicada en el reglamento interno con el fin de
imprimir celeridad y eficiencia a sus actuaciones.
-
La modificación realizada al artículo 58 incorpora, como nueva causal
para la imposición de medidas correccionales, la presentación de escritos o
recursos manifiestamente improcedentes o con fines dilatorios.
- La modificación realizada al
artículo 61 permite la creación de salas de conjueces para que conozcan de los
procesos en los que actúen como partes o terceros funcionarios o empleados de
la rama judicial. Tales salas estarán
integradas por un conjuez designado por el Contralor General de la República,
un conjuez designado por el Procurador General de la Nación y un tercer conjuez
designado por los dos conjueces anteriores.
-
La modificación realizada al artículo 63 varía el régimen de la
descongestión, depuración, liquidación de causas, procesos e inventarios.
- La modificación realizada al
artículo 82 permite la reasignación de los magistrados de los Consejos
Seccionales a los Tribunales Superiores.
-
La modificación introducida al artículo 91 permite la creación de
jueces, salas de tribunales o tribunales especiales de descongestión cuando así
lo soliciten las Altas Cortes, el Fiscal General de la Nación, el Procurador
General de la Nación o el Gobierno Nacional.
De este modo, no obstante que al
interior de esta Corporación existen diferentes posiciones en relación con la
índole del control de constitucionalidad de que son objeto los decretos de este
tipo[2], lo que sí observa la
Corte es que concurre un vicio protuberante en cuanto el Decreto 2637 de 2004
se expidió con violación flagrante de la competencia que el constituyente
derivado le atribuyó al Presidente de la República en el artículo 4º
transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002.
Por ello, como su inexequibilidad es manifiesta, ese decreto será
expulsado del ordenamiento jurídico.
Inexequibilidad
por consecuencia del Decreto 2697 de 2004
Como se indicó en precedencia, el
Decreto 2697 de 2004 toca aspectos sustanciales del Decreto 2637 de 2004 y de
la Ley 270 de 1996. De allí que entre el
primer decreto y el segundo exista una relación inescindible.
En este entendido, la existencia del
Decreto 2697 de 2004 supone la existencia del Decreto 2637 pues el ámbito de
aplicación de éste tiene como referente necesario e ineludible a aquél.
En estas condiciones, como el
Decreto 2637 de 2004 fue el que dio lugar a la expedición del Decreto 2697 y
como aquél será declarado inexequible, se produce la inexequibilidad por
consecuencia de este último y por ello será también retirado del sistema
jurídico.
Ello es así por cuanto el último
decreto supone la existencia del primero y como se ha establecido que aquél fue
proferido por el Presidente de la República con manifiesto desconocimiento de
la competencia que le había sido atribuida por el constituyente colombiano y
por ese motivo será declarado inexequible, aquél pierde su razón de ser. Mucho más si se trata de un decreto que
introduce modificaciones sustanciales al decreto inicialmente proferido,
situación que evidencia en él el mismo vicio advertido en este último.
DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto 2637 de 2004.
SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto 2697 de 2004.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA
PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-972-04, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] Estas diversas posturas se advierten en la Sentencia C-523-2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, por medio de la cual se declaró inexequible el Decreto Ley 2207 de 2003 “Por medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”. Esta decisión tuvo como fundamento la omisión del control previo de constitucionalidad inherente a las leyes estatutarias. Los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis salvaron su voto por considerar que el requisito de control previo de las normas de naturaleza estatutaria no era predicable en esa ocasión