Sentencia C-781/07
Referencia:
expediente D-6674
Demanda de
inconstitucionalidad
contra los artículos 8 y 10 (parciales) de la Ley
141 de 1994 “por la cual se crea el Fondo nacional de Regalías, la
Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir
regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen
las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”
y los artículos 1 y 5 (parciales) de la Ley
756 de 2002 “por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se
establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Darío Martínez Santa Cruz
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D. C.,
veintiséis (26) de septiembre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Luis Enrique Olivera Petro demandó
enunciados normativos contenidos en los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y en
los artículos 1 y 5 de la Ley
756 de 2002.
Por medio de auto
de veintitrés (23) de febrero de dos mil siete (2007), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su
fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió: (i)
comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso,
al Presidente de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público,
del Interior y de Justicia, de Minas y Energía, así como al Departamento
Nacional de Planeación, a la Comisión Nacional de Regalías y al Fondo Nacional
de Regalías para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso;
(ii) igualmente invitó a las facultades de derecho de las Universidades
Javeriana, Libre, Nacional y Rosario, al igual que a la Federación Nacional de
Municipios para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el presente
proceso. En la misma providencia solicitó a la Dirección General del Tesoro del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público el envío de todos los textos
normativos relacionados con la administración de los recursos que alimentan el
Fondo Nacional de Regalías y que precisara la manera como tales recursos se han
ejecutado en los últimos años, también requirió a la Comisión Nacional de
Regalías para que enviara la normatividad relativa a la retención del giro de
recursos provenientes de regalías y a los mecanismos para asegurar la correcta
utilización de las participaciones en regalías y compensaciones, con la
indicación de los casos en los cuales tales instrumentos se habían utilizado en
los últimos años y los resultados obtenidos.
Una vez recibida la
información solicitada al Departamento Nacional de Planeación, mediante auto de
veintitrés de marzo de dos mil siete (2007) se ordenó dar cumplimiento a los
restantes numerales del auto admisorio y continuar el trámite de la demanda.
Dentro del plazo establecido en la providencia de veintitrés (23) de febrero
fueron presentados escritos de intervención por los representantes del
Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional de Planeación y la Universidad del Rosario.
Posteriormente fueron enviados escritos de intervención elaborados por la
Federación Colombiana de Municipios y por los ciudadanos Severo Pérez, Alberto
Plata Rojas y Braulio Castelblanco Vargas. El catorce (14) de mayo del año en
curso fue radicado en la Secretaría General de esta Corporación el concepto del
Procurador General de la Nación sobre la exequibilidad de las disposiciones
acusadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir
sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIONES
DEMANDADAS
A continuación se
transcriben las disposiciones acusadas y se subrayan los enunciados normativos
demandados.
(junio 28)
Diario Oficial No.
41.414, de 30 de julio de 1994
Por la cual se
crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se
regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y
distribución y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 8o.
FUNCIONES DE LA COMISIÓN NACIONAL DE REGALÍAS. Serán funciones de la Comisión
las siguientes:
1. Vigilar, por sí
misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas, que la utilización de
las participaciones y las asignaciones de recursos, provenientes del Fondo
Nacional de Regalías, a que tienen derecho las entidades territoriales, se
ajuste a lo prescrito en la Constitución Nacional y en la presente Ley.
2. En los casos
previstos en el numeral 4o. del artículo 10 de la presente Ley, solicitar a la
entidad recaudadora respectiva (regiones administrativas y de planificación-o
regiones como entidad territorial-departamentos y municipios productores y
municipios portuarios) la retención del giro de los recursos requeridos para la
ejecución de tales proyectos.
3. En los casos
previstos en el numeral 3o. del artículo 10 de la presente Ley, ordenar al Fondo
Nacional de Regalías la retención total o parcial del giro de los recursos
requeridos para la ejecución de tales proyectos.
4. Aprobar previo
concepto del Comité Técnico de que trata el numeral 12 del artículo 8. los
proyectos presentados por las entidades territoriales que reciban asignaciones
del Fondo Nacional de Regalías, con la obligación de asegurar una equitativa
asignación de recursos de acuerdo con los parámetros señalados en el parágrafo
segundo del artículo 1 de la presente Ley.
5. Establecer
sistemas de control de ejecución de los proyectos.
6. Designar para
los casos de proyectos regionales de inversión, al ejecutor del proyecto en
concordancia con los entes territoriales.
7. Distribuir las
participaciones en las regalías y compensaciones que correspondan a los
municipios portuarios, marítimos y fluviales, utilizados de manera ordinaria,
en el cargue y descargue de recursos naturales no renovables o productos
derivados de los recursos naturales no renovables; y a los que se encuentren
bajo su radio de influencia, según las reglas establecidas en el parágrafo del
artículo 26 y en los artículos 29 y 55 de la presente Ley.
8. Aprobar el
proyecto de presupuesto anual del Fondo Nacional de Regalías. Los gastos de
funcionamiento no podrán exceder del cero punto cinco por ciento (0.5%) anual
de los ingresos propios del Fondo.
9. Autorizar la
inversión temporal de los excedentes de liquidez del Fondo Nacional de
Regalías.
10. Nombrar y
remover al personal de la Comisión.
11. Revisar, por sí
misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas, cuando así lo
determine, las liquidaciones de participaciones efectuadas por las entidades
recaudadoras de las regalías y otras compensaciones, y tomar las medidas
pertinentes.
12. Crear un comité
técnico, constituido por cinco expertos de reconocida experiencia en evaluación
de proyectos, nombrados por el señor Presidente de la República para período de
cinco (5) años, tendrán dedicación exclusiva y devengarán la remuneración que
le fije el Gobierno. En dichos nombramientos el Presidente de la República dará
participación a las diferentes regiones del país.
El comité técnico
tendrá como objetivo garantizar mediante el análisis y estudio técnico la
calidad de los proyectos de inversión que busquen financiarse con recursos del
Fondo Nacional de Regalías. El comité dará, en todos los casos, concepto previo
sobre la viabilidad técnica y financiera de los proyectos sometidos a su
consideración.
El comité técnico
señalará de manera general los parámetros para la evaluación social, económica
y ambiental de los proyectos financiados y cofinanciados con recursos del Fondo
Nacional de Regalías.
El primer
nombramiento de los expertos se hará así: Dos (2) expertos para un período de
tres (3) años y tres (3) para un período de cinco (5) años. Los expertos podrán
ser reelegidos.
El comité técnico
expedirá su propio reglamento.
13. Nombrar un
interventor de petróleos el cual tendrá a su cargo la verificación del
cumplimiento de la presente Ley, muy especialmente en lo concerniente a la
liquidación, pago y destinación de los recursos provenientes de las regalías y
compensaciones; su período será de cuatro (4) años y devengará la remuneración
que le asigne la comisión. El interventor podrá ser reelegido.
14. Dictar sus
propios reglamentos.
15. Las demás
necesarias para el cabal cumplimiento de los objetivos de la Comisión.
PARÁGRAFO. De
acuerdo con la Ley 80 de 1993 autorízase a la Comisión para la celebración de
contratos de Fiducia, encargo fiduciario u otros de similar naturaleza, cuando
lo considere necesario para la eficiente utilización de los recursos
financieros del Fondo Nacional de Regalías.
ARTÍCULO 10.
MECANISMOS PARA ASEGURAR LA CORRECTA UTILIZACIÓN DE LAS PARTICIPACIONES EN LAS
REGALÍAS Y COMPENSACIONES. En desarrollo de las facultades de inspección y
control sobre la correcta utilización de las regalías y compensaciones la
Comisión tendrá las siguientes atribuciones:
1. Practicar,
directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades
territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones y suspender el
desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté
haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede
superada la situación
2. Disponer la
contratación de interventorías financieras y administrativas para vigilar la
utilización de las participaciones y las asignaciones provenientes del Fondo
Nacional de Regalías.
3. Ordenar que la
ejecución de los proyectos financiados con asignaciones del Fondo se adelante
por otras entidades públicas, cuando la entidad territorial beneficiaria de
dichas asignaciones, directa o por intermedio de contratos con terceros, esté
ejecutando los proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle
cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación
de las asignaciones. La Comisión ordenará que a la entidad pública a quien se le
encargue la ejecución del proyecto le entreguen los recursos financieros
previstos para tal efecto.
4. Solicitar que la
ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y
compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones
administrativas y de planificación, de las regiones como entidad territorial,
de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad
territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones,
directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o
ejecutando proyectos en forma irresponsable o [1] negligente o sin darle
cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos
respectivos. La Comisión, en dichos casos, podrá abstenerse de aprobar nuevos
proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables, hasta tanto
no se tomen los correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le
encargue la ejecución del proyecto se le entreguen los recursos financieros
previstos para tal efecto.
(julio 23)
Diario Oficial No.
44.878, de 25 de julio de 2002
Por la cual se
modifica la Ley 141 de
1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras
disposiciones.
ARTÍCULO 1o. El
Fondo Nacional de Regalías tendrá personería jurídica propia, estará adscrito
al Departamento Nacional de Planeación y sus recursos serán destinados, de
conformidad con el artículo 361 de la Constitución Nacional, a la promoción de
la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales. El Gobierno Nacional dentro de los
tres (3) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará lo
referente a la personería jurídica propia del Fondo Nacional de Regalías y a
los aspectos que de ella se deriven.
PARÁGRAFO. Los
recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las
entidades territoriales y seguirán siendo recaudados y administrados por la
Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
ARTÍCULO 5o. El
numeral 1o. del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 quedará
así:
"1. Practicar,
directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades
territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones y suspender el
desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté
haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede
superada la situación".
III. LA DEMANDA
Estima el
demandante que los enunciados normativos demandados de los artículos 8 y 10 de
la Ley 141 de 1994 y
del artículo 5 de la Ley
756 de 2002 vulneran los artículos 6 (responsabilidad de los particulares y
de los servidores públicos por infracción de la Constitución y de las leyes),
117 (organismos de control), 119 (funciones de la Contraloría general de la
República), 121 (principio de legalidad), 136.1 (prohibición del Congreso de
inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades), 150.8 (competencia
del Congreso de expedir las normas en materia para el ejercicio de las
funciones de inspección y vigilancia en cabeza del Gobierno), 267 (control
fiscal), 268.8 (atribuciones del Contralor General de la República) de y 272
(atribuciones de las contralorías departamentales y municipales) de la
Constitución.
Del mismo modo
sostiene que el inciso primero del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 es
contrario a los artículos 115 (estructura de la rama ejecutiva del poder
público), 121 (principio de legalidad), 200.3 (funciones del Gobierno en
relación con el Congreso), 208 (atribuciones de los ministerios y de los
departamentos administrativos), 341 (elaboración y aprobación del Plan Nacional
de Desarrollo) y 343 (funciones de la entidad nacional de planeación en
relación con el diseño y organización de los sistemas de evaluación de gestión
y resultados de la administración pública) de la Carta Política de 1991.
Arguye también que
el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 es
contrario a los artículos 121 (principio de legalidad), 334 (intervención del
estado en la economía), 360 (regalías) y 361 (fondo nacional de regalías)
constitucionales.
Fundamenta las
anteriores acusaciones en las razones que a continuación se consignan. En
primer lugar afirma que los apartes pretendidamente inconstitucionales de los
artículos 8 y 10 de la Ley
141 de 1994 y del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 crean
una modalidad de control fiscal previo, raro y exótico el cual se aparta de lo
preceptuado en el artículo 272 de la Carta-que señala la naturaleza posterior
del control fiscal-y del artículo 119 constitucional-de conformidad con el cual
la Contraloría tiene a su cargo la vigilancia del control fiscal y el control
de resultados de la administración-pues considera el actor que un control de
resultados en ningún caso podría ser previo, en tal medida considera que los
preceptos acusados desconocen las citadas disposiciones constitucionales.
Agrega también que
los enunciados normativos demandados atribuyen la competencia para ejercer esa
especial modalidad de control fiscal a una entidad distinta a la Contraloría
General de la República y a las contralorías departamentales y municipales,
únicos órganos autorizados a su juicio para ejercer tal función, de lo cual
resulta una vulneración de los artículos 117, 121, y 272 de la Carta, e incluso
las atribuciones concedidas a la Comisión Nacional de Regalías exceden el
ámbito del control fiscal fijado por el artículo 268.8 constitucional pues
permiten congelar, retener y cambiar el ejecutor de las regalías, competencia
que en ningún caso podría ejercer el organismo de control, por ser contrario a
la Carta.
Asevera que con la
expedición de las disposiciones cuestionadas el Congreso de la república se
inmiscuyó en las atribuciones propias de otros órganos constitucionales
desconociendo la prohibición fijada por el numeral 1 del artículo 136 superior.
En el mismo sentido
afirma que el Congreso en virtud del artículo 150.8 constitucional sólo está
facultado para expedir las normas relacionadas con las funciones de inspección
y vigilancia a cargo del Gobierno, y que los preceptos cuestionados establecen
atribuciones de control y vigilancia respecto a las regalías las cuales no
encuentran asidero en el citado precepto constitucional.
Respecto de los
motivos de inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 el
actor alega que esta disposición contraría los artículos 115, 341 y 343 de la
Carta porque de conformidad con dichas disposiciones la principal función del
Departamento Nacional de Planeación es intervenir en la elaboración del
proyecto de Ley del Plan de desarrollo, no podía entonces el legislador asignarle
a esta dependencia estatal funciones relacionadas con la administración de las
regalías indirectas del Fondo Nacional de Regalías. En ese mismo sentido,
continúa, las funciones que debe ejercer el director del citado departamento
administrativo, a la luz del artículo 208 de la Carta son incompatibles con la
administración de recursos fiscales. Concluye que tales funciones son propias
del Ministerio de Minas y Energía y debían ser atribuidas a esta dependencia
estatal.
Por último,
respecto de los vicios materiales de inconstitucionalidad de los cuales adolece
el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002, el
actor expone razones similares a las señaladas en el párrafo anterior. Sostiene
que la función fundamental, exclusiva y constitucional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público es la de recaudar los recursos fiscales del Estado
colombiano, no podía entonces el legislador asignarle la atribución de
administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías porque esto sería
contrario a los artículos 334, 360, 361 y 3231 de la Carta.
IV. DECRETO DE
PRUEBAS
En el auto
admisorio el Magistrado Sustanciador solicitó a la Dirección General del Tesoro
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el envío de todos los textos
normativos relacionados con la administración de los recursos que alimentan el
Fondo Nacional de Regalías y pidió a la misma entidad que precisara la manera
como tales recursos se han ejecutado en los últimos años. Igualmente requirió a
la Comisión Nacional de Regalías para que enviara los textos normativos
relativos a la retención del giro de recursos provenientes de regalías y a los
mecanismos para asegurar la correcta utilización de las participaciones en
regalías y compensaciones, con la indicación de los casos en los cuales tales
instrumentos se habían utilizado en los últimos años y los resultados
obtenidos.
Mediante Oficio
DR-20071500084131 la Directora de regalías del Departamento Nacional de
Planeación informó a esta Corporación que el Decreto 149 de 2004 suprimió la Comisión
Nacional de Regalías y ordenó su liquidación y el artículo 20 del mismo
reglamento previó que todas las referencias hechas a la unidad administrativa
especial suprimida por las disposiciones vigentes se entendieran referidas a la
entidad que asumiera sus funciones según determinara el Gobierno Nacional. Tal
entidad, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 195 del mismo año, es el
Departamento Nacional de Planeación.
En el mismo
documento señala que este último cuerpo normativo atribuyó funciones
específicas al Departamento Nacional de Planeación en relación con regalías,
las compensaciones y las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías (numeral
34 del Art. 4 y numeral 15 del Art. 7 del Decreto 195 de 2004).
Narra a
continuación que el Decreto 4355 de 2005 crea la Dirección de regalías como
dependencia de la Dirección General del Departamento Nacional de Planeación,
encargada de la vigilancia y control del correcto y eficiente recaudo,
distribución, asignación, uso y administración de los recursos provenientes de
regalías y compensaciones y de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
A continuación
consigna que febrero 15 de 2007 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 416
“por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 141 de 1994, la Ley 756 de 2002 y se
dictan otras disposiciones”, el cual en relación con el control y vigilancia de
las regalías contiene: (i) las causales para que opere la suspensión preventiva
de giros, (ii) la reglamentación de la facultad de la suspensión preventiva de
giros, (iii) las obligaciones de los gobernadores y alcaldes una vez se ordene
por la Dirección de regalías la suspensión preventiva de giros (Arts. 26, 27 y
28). El mismo reglamento indica las conductas consideradas como irregularidades
en la administración y ejecución de recursos del Fondo Nacional de Regalías, el
procedimiento y las medidas correctivas que deben adoptarse en esos casos.
Acto seguido en el
escrito presentado se consigna el recuento de los mecanismos de control y
vigilancia para asegurar la correcta utilización de los recursos provenientes
de regalías y compensaciones y de asignaciones del Fondo Nacional de regalías
señalados en la actual normatividad, y finaliza con la mención de los casos en
los cuales se han implementado medidas de control y vigilancia respecto de las
entidades territoriales beneficiarias de los recursos de regalías y
compensaciones.
Por medio del
Oficio 2000715001113061 la Directora de regalías del Departamento Nacional de
Plantación contesta el requerimiento formulado en el auto admisorio en cuanto a
la remisión de los textos normativos relacionados con la administración del
Fondo Nacional de Regalías. En el documento se trascriben el artículo 361
constitucional y las disposiciones pertinentes de la Ley 141 de 1994, el
Decreto reglamentario 1747 de 1994, el Decreto reglamentario 2141 de 1999, el
Decreto 091 de 2000 y la Ley
756 de 2002 modificatoria de la Ley 141 de 1994. Luego
se plasman númerosos artículos del Decreto 195 de 2004 relacionados con la
naturaleza (Art. 48), representación legal (Art. 49), conformación (Art. 50) y
funciones (Art. 51) del Fondo nacional de Regalías. Así mismo se citan las
disposiciones pertinentes del decreto 2550 de 2004 por medio de las cuales se
reglamentaba el parágrafo del artículo 1º de la Ley 756 de 2002 en
relación con el manejo de los recursos y los excedentes de liquidez del Fondo
Nacional de Regalías.
Señala que el
Decreto 4355 de 2005 crea la Dirección de regalías como dependencia de la
Dirección general del Departamento Nacional de Planeación y describe las
competencias asignadas a dicho organismo en relación con el Fondo Nacional de
Regalías. Finalmente hace alusión al Decreto 416 de 2007 reglamentario de las
leyes 141 de 1994, 756 y 781 de 2002, e indica que el citado reglamento
contiene diversos mandatos relacionados con el Fondo Nacional de Regalías.
V. INTERVENCIONES
OFICIALES Y CIUDADANAS
1. Intervenciones
que solicitan un fallo inhibitorio debido a la ineptitud de la demanda.
Al expediente
fueron allegados los escritos presentados por los apoderados judiciales del
Ministerio de Minas y Energía, Industria y de la Universidad del Rosario en los
cuales se alegaba que la demanda presentada carece de los requisitos señalados
en el artículo 2º del Decreto 2061 de 1991, pues los cargos formulados por el
actor eran exclusivamente de naturaleza legal y en ningún caso conseguían
concitar dudas acerca de la constitucionalidad de los preceptos acusados.
Adicionalmente el representante de la Universidad del Rosario afirma que las
disposiciones demandadas habían sido ya examinadas por la Corte Constitucional
frente a cargos similares a los formulados por el actor razón por la cual se
había configurado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta y la Corte
Constitucional había de estarse a lo resuelto en las decisiones previas.
2. Intervenciones a
favor de la constitucionalidad de la disposición acusada.
Participaron
también en el trámite de la acción pública los representantes del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación quienes
defendieron la exequibilidad de los enunciados normativos demandados. Debido a
que la mayoría de los argumentos expuestos por los interventores son
coincidentes, se resumirán todos en el presente acápite.
En síntesis, las
razones consignadas en los escritos presentados para refutar los cargos
formulados en la demanda fueron las siguientes:
1. Los mecanismos establecidos por los
artículo 8 y 10 de la Ley
141 de 1994 para asegurar el correcto empleo de las regalías; tales como la
retención de giros a las entidades territoriales, el cambio de ejecutor y otras
medidas análogas; no corresponden a un control fiscal previo pues tiene lugar
una vez se han girado los recursos a las respectivas entidades territoriales y
una vez éstas han tenido la capacidad para determinar el destino de tales
recursos.
2. Los mecanismos en cuestión no vulneran el
principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, y guardan
estrecha relación con los mayores controles que pueden ejercer las entidades
estatales sobre los recursos de origen nacional.
3. La jurisprudencia constitucional ha
reiterado que las regalías no son propiedad de las entidades territoriales sino
del Estado y que las primeras solo tiene un derecho de participación sobre
estos recursos, en esa medida se han declarado exequibles disposiciones legales
que señalaban la destinación que debían darle los entes beneficiarios a las
regalías por entender que no vulneraban preceptos constitucionales, de lo que
se concluye que el legislador también está facultado para establecer controles
sobre la ejecución presupuestal de dichos recursos.
4. La jurisprudencia constitucional también ha
avalado la exequibilidad de las disposiciones que otorgan facultades a la
Comisión Nacional de Regalías para ejercer el control y vigilancia sobre la
ejecución de los recursos provenientes de las regalías pues estas medidas
persiguen la correcta utilización de dineros públicos y no impiden ni limitan
el ejercicio del control fiscal por parte de las contralorías. En esa medida
los cargos formulados por el actor ya fueron examinados por la Corte Constitucional
y se ha producido el fenómeno de cosa juzgada respecto de ellos.
5. Frente a las acusaciones formuladas en
contra del artículo 1º de la Ley 756 de 2002, el
cual adscribe el Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de
Planeación; debido a la supuesta vulneración de los artículos 115, 121, 200.3,
208, 341 y 343 constitucionales; sostienen los interventores que el actor
desconoce las potestades en cabeza del Legislador de determinar la estructura
del Estado y establecer las competencias en cabeza de las entidades del orden
nacional, previstas por el artículo 150 numeral 7 de la Carta.
6. En el mismo sentido rechazan los cargos
planteados contra el parágrafo del artículo 1º de la Ley 756 de 2002 pues
consideran que el Legislador puede atribuir al Ministerio de Hacienda y Crédito
Publico la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
3. Intervenciones
que solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
De manera
extemporánea intervinieron el Director ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios y los ciudadanos Severo Pérez y Alberto Plata Rojas. Sostuvo el
primero que las disposiciones acusadas eran contrarias a la Constitución por
utilizar conceptos jurídicos indeterminados para justificar el ejercicio de las
facultades de control y vigilancia sobre los recursos provenientes de las
regalías, al hacer alusión al uso ineficiente o inadecuado por parte de las
entidades territoriales de tales dineros, redacción que a su juicio es
contraria al principio de proporcionalidad y a la interdicción de la
arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos. Alega también que las
disposiciones demandadas no prevén la citación ni la audiencia de las entidades
territoriales antes de adoptar las medidas de suspensión del giro de recursos o
de cambio de ejecutor, lo que sería contrario al debido proceso. Por su parte
los ciudadanos Pérez y Plata Rojas reiteran los cargos formulados en la demanda
contra las disposiciones acusadas.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 4307, radicado el catorce (14) de
mayo de dos mil siete (2007), solicita que la Corte Constitucional se esté a lo
resuelto en las sentencia C-938 de 2003 respecto de la exequibilidad de la
expresión “y suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la
entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o
inadecuada, hasta tanto quede superada la situación" contenida en el
artículo 5 de la Ley 756
de 2002, y en la sentencia C-427 de 2002 respecto de la exequibilidad del
artículo 10 numeral 3 de la Ley 141 de 1994.
Solicita igualmente
se declaren exequibles las expresiones demandadas contenidas en el artículo 1º
de la Ley 756 de 2002.
Insta a esta Corporación a que condicione la constitucionalidad de los
numerales 2 y 3 del artículo 8 y los numerales 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 a que
se garantice el debido proceso a las entidades territoriales especialmente en
la objetividad de las causas de la ineficiencia en la ejecución de los
proyectos y en la garantía del derecho de defensa. Finalmente solicita a esta
Corporación se declare inhibida para conocer de las acusaciones planteadas en
contra las expresiones “Los recursos del Fondo Nacional de Regalías”, “seguirán
siendo” y “administrados” contenidos en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 756 de 2002 o
subsidiariamente se condicione su constitucionalidad a que se entienda que debe
garantizarse la disponibilidad inmediata de dichos recursos a cada ente
territorial para que pueda efectuar la ejecución de los proyectos pertinentes y
que los réditos generados por la inversión de dichos recursos son propiedad de
las entidades territoriales.
En primer lugar
considera la Vista Fiscal que a pesar de haber sido suprimida la Comisión
Nacional de Regalías y haber sido trasladadas las funciones desempeñadas por
dicha unidad administrativa al Departamento Nacional de Planeación se ha
configurado el fenómeno de cosa juzgada respecto del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 pues
los cargos formulados por el demandante fueron ya examinados en la sentencia
C-938 de 2003.
Afirma el
Procurador que las competencias atribuidas por las disposiciones demandadas
inicialmente a la Comisión Nacional de Regalías y hoy en día al Departamento
Nacional de Planeación son funciones de control y vigilancia de carácter
administrativo las cuales no configuran un control fiscal previo sobre los
recursos provenientes de las regalías y compensaciones. Arriba a esta
conclusión luego de hacer un recuento sobre el origen de las regalías y de la
jurisprudencia constitucional en torno a esta figura, de lo cual deduce que se
trata de recursos territoriales exógenos de destinación específica, cuya
“administración (…) es nacional por la eficiencia en su recaudo y en su
asignación regional concreta, lo que, por tratarse de un asunto económico
público tanto por el origen de los mismos como por su finalidad distributiva,
conlleva implícita la intervención del estado en la ejecución de los mismos,
siempre y cuando se respete la autonomía regional en dicha ejecución”
(negrillas y subrayas en el texto) [2].
Por las anteriores
consideraciones asevera la Vista Fiscal que la ley puede instituir mecanismos
de control administrativo de naturaleza económica en la ejecución de los
recursos provenientes de las regalías, distintos del control fiscal a cargo de
las contralorías, mecanismos que a su juicio resultan proporcionales y
razonables para cumplir los fines relacionados con la adecuada ejecución de los
recursos públicos.
No obstante,
aprecia el Procurador que las disposiciones acusadas no señalan “un debido
proceso desde el punto de vista sustancial y procesal que permita determinar
con claridad que no se está haciendo una correcta ejecución de los proyectos
financiados con recursos provenientes de las regalías y que incluya una
oportunidad procesal para la defensa” [3]. Razón por la cual solicita una
declaratoria de exequibilidad condicionada de los preceptos demandados en el
sentido que en los supuestos en ellos contemplados debe garantizarse el debido
proceso a las entidades territoriales “especialmente en la objetividad de las
causas de la ineficiencia en la ejecución de los proyectos” [4].
Respecto de los
cargos relacionados con la supuesta vulneración de la Constitución por la
adscripción del Fondo Nacional de Regalías al Departamento de Planeación,
considera el Ministerio Público que en realidad se trata de una acusación de
violación del principio de unidad de materia por parte del legislador. Empero
considera que las acusaciones no deben prosperar debido a que existe una
relación sistémica entre la planeación nacional y la regional que “permiten la
coordinación y la intervención nacional en la función regional de planeación”
[5].
Plantea así que la Ley 756 de 2002 no
vulnera el principio de unidad de materia por cuando este cuerpo normativo
modifica la Ley 141 de
1994 la cual instituyó el Fondo Nacional de Regalías y lo adscribió al
Ministerio de Minas y Energía. Así mismo considera que “dicha adscripción
mantiene la unidad de material desde el punto de vista organizacional y
funcional debido a que la administración del Fondo de Regalías es nacional, y
porque la finalidad de los recursos es la ejecución de los proyectos de
inversión de carácter territorial (…) lo que materializa la función de
planeación, la cual es centralizada políticamente de modo sistemático…”
(negrillas y subrayas en el original) [6].
Respecto de los
cargos formulados contra el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 en
primera instancia considera el Procurador que son poco claros por lo cual
recomienda un fallo inhibitorio, sin embargo, en aras de hacer efectivo el
principio pro actione sugiere que la demanda puede ser interpretada en el
sentido que la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías
por la Dirección General del Tesoro Nacional puede implicar que esta
dependencia estatal se apropie de los réditos producidos por estos dineros,
razón por la cual recomienda que se condicione la exequibilidad del precepto
acusado a la interpretación que estos recursos deben estar disponibles de
manera inmediata para los entes territoriales beneficiarios y que “los réditos
que se generen por la inversión de dichos recursos son de propiedad exclusiva
de los entes territoriales y deben destinarse a financiar sus proyectos de
inversión regionales prioritarios, mineros y ambientales” [7].
Finaliza el
concepto del Procurador con la solicitud de diversos pronunciamientos en torno
a las disposiciones acusadas los cuales fueron reseñados al principio de este
acápite.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
. das0529 .
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el
artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. El asunto bajo
revisión
Manifiesta el
demandante que distintos enunciados normativos contenidos en los artículos 8 y
10 de la Ley 141 de 1994
vulneran los artículos 6, 117, 119, 121, 136.1, 150.8, 267, 268.8 y 272 de la
Constitución porque instituyen una modalidad de control fiscal previo, raro y
exótico, el cual se aparta de los preceptuado en el artículo 272 de la Carta
que señala el carácter posterior del control fiscal y del artículo 119
constitucional, según el cual la Contraloría tiene a su cargo la vigilancia del
control fiscal y el control de resultados de la administración.
Consigna igualmente
que el artículo 5 de la Ley
756 de 2002 infringe el principio de autonomía de las entidades
territoriales, pues faculta a la Comisión Nacional de Regalías a suspender en
ciertos eventos el desembolso de las regalías y compensaciones.
Expresa que el
inciso primero del artículo 1 de la Ley 756 de 2002
desconoce los artículos 115, 341 y 343 de la Carta porque asigna al
Departamento Nacional de Planeación funciones que no se compaginan con lo
preceptuado por los citados textos constitucionales. En ese mismo sentido,
continúa, las funciones que debe ejercer el director del citado departamento
administrativo, a la luz del artículo 208 de la Carta son incompatibles con la
administración de recursos fiscales.
Por último, contra
el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002, el
actor plantea acusaciones similares a las señaladas en el párrafo anterior.
Arguye que la función fundamental, exclusiva y constitucional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público es la de recaudar los recursos fiscales del Estado
colombiano, no podía entonces el legislador asignarle la atribución de
administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías porque esto sería
contrario a los artículos 334, 360 y 361 de la Carta.
En el trámite
participaron diversas entidades estatales, la Universidad del Rosario y algunos
ciudadanos. Algunos de los interventores sostienen que la demanda es inepta
debido a la ausencia de claridad, pertinencia, y suficiencia en las acusaciones
formuladas. Otros afirman que en torno a estos preceptos se configuró el
fenómeno de cosa juzgada debido a que fueron examinadas por cargos similares en
sentencias previas de la Corte Constitucional, mientras que en uno de los
escritos se plantean razones de inconstitucionalidad distintas a las
inicialmente propuestos por el actor, en la medida que fundan la
inexequibilidad de los preceptos acusados en la no previsión de un debido
proceso para la aplicación de las medidas de retención de los giros y de cambio
de ejecutor.
Por su parte el
Procurador solicita a la Corte Constitucional se esté a lo resuelto en la
sentencias previas que examinaron la exequibilidad de los preceptos acusados,
sin embargo, considera necesario se condicione la interpretación de los
numerales demandados de los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y del
artículo 5 de la Ley 756
de 2002 a que se asegure el ejercicio del debido proceso a las entidades
territoriales.
En cuanto a la
supuesta inexequibilidad del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 y de su
parágrafo, la mayoría de los interventores afirma que estos se adecuan a la
Carta pues son una manifestación de las competencias atribuidas al Congreso por
el numeral 7 del artículo 150 constitucional.
La Vista Fiscal
aunque en principio aconseja un fallo inhibitorio por carecer la demanda de
claridad, pide que si en virtud del principio pro actione esta Corporación
decide estudiar el fondo de las acusaciones, condicione la exequibilidad del
parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 a que
se entienda que la función de la Dirección General del Tesoro de administrar
los recursos del Fondo Nacional de Regalías no puede ir en detrimento de la
disponibilidad inmediata de tales recursos por las entidades territoriales ni
de la titularidad de estas últimas de los réditos producidos por tales
recursos.
Planteado de esta
manera el debate constitucional corresponde a esta Corporación, en primer
lugar, examinar la demanda para determinar si cumple con los mínimos requisitos
señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y precisados
jurisprudencialmente para emitir un pronunciamiento de fondo, luego se debe
abordar lo relacionado con la supuesta existencia de cosa juzgada por haber
sido examinada la constitucionalidad de algunos de los preceptos demandados por
cargos similares a los propuestos en esta ocasión en decisiones previas,
finalmente habrá de estudiarse las acusaciones formuladas por el demandante
sobre las cuales haya lugar a pronunciarse de fondo. Las anteriores cuestiones
determinarán el orden expositivo de esta sentencia.
3. La supuesta ineptitud
formal de la demanda y la pretendida configuración del fenómeno de cosa juzgada
constitucional.
Algunos de los
interventores afirman que la demanda presentada no reúne los requisitos
señalados por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, cuya presencia es
necesaria para que halla lugar a un verdadero debate constitucional y se
produzca un pronunciamiento de fondo sobre las cuestiones planteadas.
Específicamente alegan que los cargos formulados por el demandante carecen de
claridad, pertinencia, y suficiencia.
Al respecto cabe
recordar, brevemente. que si bien la acción de inconstitucionalidad es pública
y corresponde al ejercicio de un derecho político del cual son titulares los
ciudadanos colombianos en ejercicio, en todo caso es necesario encontrar un
equilibrio entre tales características y la necesidad de una demanda en forma
que permita proferir un fallo de fondo, porque en ningún caso ha de entenderse
que el control que ejerce la Corte Constitucional con motivo de una demanda de
inconstitucionalidad es oficioso. Por lo tanto los ciudadanos han de cumplir
una carga argumentativa mínima en las acusaciones formuladas, pues en torno de
tales acusaciones se estructura el debate constitucional que debe ser resuelto
en la sentencia proferida por esta Corporación.
De tiempo atrás la
jurisprudencia constitucional ha sistematizado los requisitos mínimos que deben
reunir la acusaciones planteadas por el demandante en las exigencias de
claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia [8]. Por claridad
se entiende que la demanda debe tener un hilo argumentativo conductor, el cual
permita su comprensión; la certeza significa que la demanda debe recaer sobre
una norma realmente existente, es decir sobre un contenido normativo que pueda
ser deducido mediante los criterios hermenéuticos usuales de la disposición
acusada; la especificidad supone la formulación de cargos concretos e implica
de contera el rechazo de los cargos vagos, indeterminados y abstractos; la
pertinencia hace referencia a que las acusaciones planteadas sean realmente de
inconstitucionalidad, es decir, que se estructuren a partir de una
contradicción con la Carta y no sean meras razones de inconveniencia, legales o
doctrinarias. Finamente la suficiencia “guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada” [9].
Los anteriores
requisitos deben ser verificados por el magistrado sustanciador al momento de
admitir la demanda, análisis inicial que tiene un carácter provisional pues en
ningún caso tiene la exigencia y el rigor de aquel que debe realizarse al
momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los
contenidos normativos acusados. No obstante, en virtud del principio pro
actione las eventuales falencias que presente el libelo acusatorio han de ser
interpretadas en el sentido que permitan proferir un fallo de fondo para no
hacer nugatorio el derecho ciudadano a impetrar la acción pública de
inconstitucionalidad.
Respecto de la
demanda presentada por el ciudadano Martínez Santacruz la cual dio lugar al
presente proceso, esta Sala encuentra que la solicitud de algunos participantes
de un fallo inhibitorio por supuesta ineptitud formal carece de asidero, pues
las acusaciones consignadas por el actor permiten un pronunciamiento de fondo.
El libelo acusatorio tiene tres claros hilos conductores: (i) por un lado
sostiene que las disposiciones demandadas de la Ley 141 de 1994 son
inexequibles por establecer una modalidad de control fiscal sui generis, la
cual se aparta de los rasgos constitucionales definitorios del control ejercido
por la Contraloría General de la República; (ii) luego afirma que el artículo 5
de la Ley 756 de 2002
infringe el principio de autonomía de las entidades territoriales, (iii)
finalmente alega que el artículo 1º la Ley 756 de 2002 asigna
a ciertas entidades estatales del orden nacional, funciones que no corresponden
a su naturaleza ni a las previstas por la Constitución. De lo anterior se
deduce que los cargos planteados son inteligibles y en esa medida cumplen la
exigencia de claridad, igualmente versan sobre disposiciones legales
existentes, aluden a presuntas infracciones a la Constitución por lo tanto son
ciertos, pertinentes y específicos, finalmente consiguen plantear dudas sobre
la constitucionalidad de los enunciados normativos demandados, razón por la
cual son suficientes.
Una vez establecido
que la demanda reúne los elementos necesarios para un pronunciamiento de fondo
es preciso examinar la existencia de cosa juzgada constitucional, planteada por
los participantes y el Ministerio Público respecto de los artículos 8 y 10 de
la Ley 141 de 1994 y
el artículo 5º de la Ley
756 de 2002. Como estas disposiciones han sido objeto de númerosos fallos
de constitucionalidad a continuación se hará referencia a cada uno de estos
pronunciamientos.
El numeral 2º del
artículo 8 de la Ley 141
de 1994 ha sido examinado en dos oportunidades por esta Corporación, a
saber: las sentencias C-567 de 1995 y la sentencia C-1160 de 2000. En la
primera decisión la acusación formulada por el actor consistía en que “la
creación de la Comisión Nacional de Regalías para controlar y vigilar la
correcta utilización de los recursos propios, con atribución de retener el giro
de éstos, ordenar su entrega, aprobar proyectos regionales y ejercer funciones
de interventoría en materia de petróleos, practicar visitas y recibir en
calidad de deposito los ingresos propios para su giro ulterior, son actos que
violarían la Constitución Política e invadirían sectores de competencia
privativa de las entidades territoriales con desconocimiento de su autonomía
administrativa, patrimonial y fiscal”. El cargo planteado consistía por lo
tanto en la supuesta trasgresión del principio de autonomía de las entidades
territoriales, consagrado por los artículos 1 y 287 de Carta. La Corte al
examinar los preceptos legales cuestionados los declaró exequibles por
encontrar que no infringían la Constitución [10].
En la sentencia
C-1160 de 2000 se examinó exclusivamente la exequibilidad de la expresión
municipios portuarios contenida en el mismo numeral, pues a juicio del
demandante contravenía los artículos 29 y 360 constitucionales por tratarse de
“conceptos creados por el legislador que desconocen la voluntad del
Constituyente, el cual, según el demandante, quiso que las regalías por
concepto de la explotación de recursos naturales no renovables, se
distribuyeran entre los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten
dichos recursos o los productos derivados de los mismos”. La expresión
cuestionada se encontró ajustada a la Carta [11].
Por su parte el
numeral 3 del artículo 8 de la Ley 141 de 1994 fue
objeto de control en la sentencia C-567 de 1995 por el pretendido
desconocimiento del principio de autonomía de las entidades territoriales y fue
declarado exequible de conformidad con los argumentos consignados en la nota de
pie de página 9.
Algo similar
ocurrió con el numeral 3º del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, el
cual fue estudiado en la sentencia C-567 de 1995 por presunta trasgresión del
principio de autonomía de las entidades territoriales, cargo que finalmente no
prosperó.
El numeral 4 del
mismo artículo ha sido objeto de dos pronunciamientos. El primero es la ya
mencionada sentencia C-567 de 1995, en la cual fue declarado exequible respecto
de la acusación de vulnerar el principio de autonomía de las entidades
territoriales. Posteriormente, en la sentencia C-427 de 2002, esta Corporación
estudió si dicho precepto “desconoce la autonomía de dichos entes así como la
competencia constitucional de los alcaldes para dirigir la acción del municipio
y ordenar los gastos municipales, al tiempo que vulnera las normas orgánicas
del presupuesto que radican la facultad de ordenación del gasto en los
representantes legales de los entes territoriales” y concluyo que no era así
[12], por lo cual declaro exequible el numeral en cuestión salvo el segmento
irresponsable o el cual encontró no ajustado al ordenamiento constitucional por
su excesiva vaguedad e indefinición.
Finalmente, el
artículo 5 de la Ley 756
de 2002, modificatorio del numeral 1 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, fue
analizado en la sentencia C-938 de 2003 frente a los cargos de vulnerar los
artículos 117, 119 y 267 constitucionales. Según el actor el fundamento de la
inconstitucionalidad radicaba en que “la ley otorga a la Comisión Nacional de
Regalías, organismo que por su naturaleza es de inspección, vigilancia e
intervención del Estado en la economía (…), la calidad de organismo de control,
al facultarla para ejercer el control fiscal sobre las entidades territoriales
beneficiarias de las regalías de que trata la Ley 141 de 1994,
usurpando una competencia que es propia y exclusiva de la Contraloría General
de la República. Además, faculta a la Comisión Nacional de Regalías para
sancionar a las entidades territoriales con la suspensión de desembolsos, sin
que previamente se les haya adelantado un juicio en el que se respeten las
garantías del debido proceso. También, funda el concepto de buena gestión en un
solo principio, el de eficiencia, desconociendo que el artículo 267 de la
Constitución señala otros criterios que exigen ser igualmente considerados”.
Esta Corporación
desestimó éstas tachas de inconstitucionalidad al considerar que el control
ejercido por la Comisión Nacional de Regalías sobre la manera como las
entidades territoriales utilizaban los recursos provenientes de las regalías y
las compensaciones por la explotación de los recursos naturales no renovables
propiedad del Estado, no constituía una modalidad de control fiscal. Sin
embargo, condicionó la exequiblidad del numeral demandado a que la ineficiencia
o la inadecuación del uso de las regalías y compensaciones por parte de las
entidades territoriales, de que trata el artículo 5 de la Ley 756 de 2002, se
determinaran con un criterio objetivo.
Del anterior
recuento se desprende que no se ha configurado cosa juzgada constitucional
respecto de las disposiciones acusadas. En efecto, la constitucionalidad de los
numerales 2 y 3 del artículo 8 de la Ley 141 de 1994 fue
examinada respecto del cargo de desconocer el principio de autonomía de las
entidades territoriales (Art. 1 y 287 de la C. P.), mientras que la acusación
planteada por el actor en esta ocasión versa sobre la supuesta trasgresión de
los artículos 117 (organismos de control), 119 (funciones de la Contraloría
general de la República), 121 (principio de legalidad), 136.1 (prohibición del
Congreso de inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades), 150.8
(competencia del Congreso de expedir las normas en materia para el ejercicio de
las funciones de inspección y vigilancia en cabeza del Gobierno), 267 (control
fiscal), 268.8 (atribuciones del Contralor General de la República) de y 272
(atribuciones de las contralorías departamentales y municipales) de la
Constitución, por establecer las disposiciones acusadas una modalidad de
control fiscal “sui generis”.
Algo similar ocurre
respecto de los numerales 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 los
cuales han sido declarados exequibles respecto de acusaciones de ser contrarios
al principio de autonomía de las entidades territoriales mientras que en la
presente ocasión se les reprocha instituir una modalidad de control fiscal sui
generis, el cual a juicio del demandante es contrario a los artículos 117, 119,
121, 136.1, 150.8, 267, 268.8 y 272 de la Constitución.
Los cargos
formulados contra el artículo 5 de la Ley 756 de 2002 tampoco
coinciden con los analizados en la sentencia C-938 de 2003, pues la
inconstitucionalidad que propone el actor en esta ocasión versa en la supuesta
trasgresión del principio de autonomía de las entidades territoriales. Por
último, el artículo 1 de la Ley 756 de 2002 hasta
la fecha no ha sido objeto de control.
En conclusión, no
se ha configurado el fenómeno de cosa juzgada frente a las disposiciones
demandadas y por lo tanto hay lugar a un pronunciamiento de fondo sobre su
constitucionalidad respecto de los siguientes cargos:
1. Si los numerales 2 y 3 del artículo 8 de la
Ley 141 de 1994, al
establecer-según el demandante-una modalidad de control fiscal sui generis,
infringen los artículos 117 (organismos de control), 119 (funciones de la
Contraloría general de la República), 121 (principio de legalidad), 136.1
(prohibición del Congreso de inmiscuirse en asuntos de competencia de otras
autoridades), 150.8 (competencia del Congreso de expedir las normas en materia
para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia en cabeza del
Gobierno), 267 (control fiscal), 268.8 (atribuciones del Contralor General de
la República) de y 272 (atribuciones de las contralorías departamentales y
municipales) de la Constitución;
2. Si los numerales 3 y 4 del artículo 10 de
la Ley 141 de 1994,
al instituir una modalidad de control fiscal sui generis, desconocen los
artículos 117, 119, 121, 136.1, 150.8, 267, 268.8 y 272 de la Constitución;
3. Si el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 vulnera
el principio de autonomía de las entidades territoriales;
4. Si el artículo 1º de la Ley 756 de 2002 al
adscribir el Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación
desconoce los artículos 115, 341 y 343 de la Carta;
5. Si el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002,
desconoce los artículos 334, 360 y 361 constitucionales porque el legislador le
asigna la atribución de administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuya función fundamental,
exclusiva y constitucional-según el actor-es la de recaudar los recursos
fiscales del Estado colombiano.
Estas son las
acusaciones que deben ser examinadas en la presente oportunidad, no obstante,
antes de entrar a estudiarlas es preciso detenerse sobre el actual contenido
normativo de las disposiciones acusadas.
4. Los cambios en
el contenido normativo de las disposiciones demandadas de la Ley 141 de 1994 y de la
Ley 756 de 2002 a
raíz de la supresión y liquidación de la Comisión Nacional de Regalías.
Por otra parte,
constata la Sala Plena que el contenido normativo de los numerales 2 y 3 del
artículo 8, 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 y el
artículo 5 de la Ley 756
de 2002 ha sufrido una transformación a raíz de la liquidación de la
Comisión Nacional de Regalías. En efecto, en virtud de la desaparición de dicha
entidad sus competencias fueron trasladadas al Departamento Nacional de
Planeación, razón por la cual en la actualidad habría de entenderse que los
preceptos demandados ya no son los mismos sobre los cuales se efectuó el
control constitucional en su momento pues actualmente se trata de atribuciones
que ejerce el Departamento Nacional de Planeación, lo que es una razón más para
descartar la configuración de la cosa juzgada que reclaman el Ministerio
Público y algunos participantes en el proceso.
La circunstancia
que sea actualmente el Departamento Nacional de Planeación quien ejerza el
control sobre los recursos de las regalías supone una modificación de las
disposiciones demandadas, por ser otra entidad la que ejerce las competencias
cuestionadas. Ahora bien, esta modificación tuvo lugar mediante la expedición
de diversos decretos los cuales, inicialmente, suprimieron y ordenaron la
liquidación de la Comisión Nacional de Regalías (Decreto 149 de 2004), luego
trasladaron las competencias del ente fenecido al Departamento Nacional de
Planeación (Decreto 195 de 2004), acto seguido crearon una nueva dependencia al
interior de este último órgano-la Dirección de Regalías-con funciones
específicas en materia del control y vigilancia de las regalías (Decreto 4355
de 2005) y finalmente reglamentaron la manera como el Departamento Nacional de
Planeación ejercería las atribuciones originalmente en cabeza de la primera
entidad (Decreto 416 de 2007).
Del anterior
recuento se concluye que del proceso de supresión y liquidación de la Comisión
Nacional de Regalías resulta modificado el texto original de la Ley 141 de 1994, lo
cual genera diversos interrogantes de carácter constitucional, que deben ser
resueltos antes de abordar el examen de los cargos propuestos por el actor,
pues las respuestas dadas pueden tener incidencia incluso sobre la vigencia
misma de los textos acusados. Debe decidirse, en primer lugar, si mediante
decretos expedidos en virtud de la supresión y liquidación de una entidad del
orden nacional pueden ser trasladadas competencias de naturaleza legal, con las
implicaciones que dicho traslado tiene para el texto original de la ley, a otra
entidad del orden nacional. Para resolver esta primera cuestión es preciso
hacer breve referencia a la jurisprudencia sobre el ejercicio de las
competencias establecidas en los artículos 150.7 y 189.15 constitucionales.
5. El alcance de la
atribución presidencial consignada en el numeral 15 del artículo 189
constitucional y su necesaria armonización con lo dispuesto por el artículo 150
numeral 7 de la Carta.
El artículo 189
numeral 15 superior asigna al Presidente de la República, con carácter
permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley [13]. Por otra parte, el
artículo 150.7 constitucional señala que corresponde al Congreso por medio de una
ley determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o
fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional.
Pareciera,
entonces, que ambas disposiciones confieren la misma función al Presidente de
la república y al Congreso, lo que daría lugar a un aparente conflicto
normativo entre reglas de competencia de origen constitucional, sin embargo,
una lectura atenta de los preceptos en cuestión arroja una primera y sustancial
diferencia la cual consiste en que la atribución presidencial de suprimir o
fusionar entidades del orden nacional debe ejercerse según lo señalado por la
ley, de manera tal que cabe entender, como lo ha hecho reiteradamente esta Corporación,
que el ejercicio de la competencia presidencial en todo caso esta supeditada a
la actuación previa del legislador, al cual como tradicionalmente se ha
entendido le corresponde definir la parte estática de la Administración [14].
Ahora bien, este
Tribunal en númerosas oportunidades se ha pronunciado sobre la naturaleza de la
ley mencionada en el artículo 189.15 constitucional, aunque su jurisprudencia
no ha sido siempre coincidente pues ha abordado el problema desde diferentes perspectivas.
En efecto, inicialmente sostuvo que se trataba de una ley de autorizaciones
[15], pero posteriormente evolucionó en el sentido de afirmar que se trataba de
una ley ordinaria, que ni por su contenido ni por el procedimiento de su
aprobación tenía particulares características, postura inicialmente defendida
en la sentencia C-401 de 2001 y que sería luego reiterada en las sentencias
C-350 de 2004 [16] , C-044 de 2006 [17] y C-177 de 2007.
En todo caso, y al
margen de cual sea la naturaleza de la ley a la que hace alusión el citado
precepto constitucional, es preciso reiterar que el ejercicio de la atribución
presidencial de carácter permanente allí prevista debe ser armonizada con la
facultad del Congreso de la República de determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (Art. 150.7
de la C. P.) [18].
La sentencia C-350
de 2004 introdujo mayores precisiones respecto del ejercicio armónico de las
atribuciones presidenciales y de las funciones del Congreso de la República en
la materia, las cuales se reiteran a continuación:
1. La función de determinar la estructura de
la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de
los organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más
comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica
de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y
la vinculación con otros organismos para fines del control” [19], así como
también “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los
trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y
tributario, entre otras” [20].
Igualmente, en desarrollo de esta misma función el Congreso también se
encuentra habilitado para fijar las características de los órganos creados,
esto es, para establecer “la independencia administrativa, técnica y
patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para
modificar sus características y aun para suprimirlas” [21].
2. Las facultades contenidas el artículo 150.7
también comprenden la ubicación de los organismos en el conjunto de la
administración y determinar la relación entre ellos [22].
3. De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 150.7, la creación de organismos llamados a integrar la administración
nacional corresponde de manera privativa a la ley [23], de la misma manera que
es a ella a quien se le asigna específicamente la creación y autorización de
empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta [24].
4. La competencia a que se refiere el numeral
7° del artículo 150 Superior no supone el ejercicio totalmente independiente de
la misma por parte del Congreso de la República, pues es necesario contar con
la participación gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a
la estructura de la administración nacional, en razón de que la iniciativa para
su aprobación pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad
con lo preceptuado en el artículo 154 Superior [25].
5. El Congreso no puede transferir al
Presidente de la República de una manera abstracta, general y permanente las
competencias que le han sido atribuidas en materia de organización de la
administración [26]; como por ejemplo señalar la estructura de la
administración nacional, establecer como está compuesto cada sector
administrativo o definir si una entidad es adscrita o vinculada y en relación
con cual de los ministerios o departamentos administrativos tiene este carácter
[27]; las cuales sólo pueden ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente
de la República, por medio del mecanismo de facultades extraordinarias, dentro
de los precisos términos y límites del artículo 150-10 [28]. En otras palabras,
respecto de las atribuciones señaladas en el artículo 150.7 no cabe la figura
de la deslegalización, pues existe reserva de ley en sentido material para su
ejercicio.
En definitiva, las
facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del
orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad
preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la
Administración Nacional, de manera tal que “si bien el numeral 15 del artículo
189 constitucional consagra una atribución presidencial, tal atribución no
reviste un carácter autónomo pues su ejercicio está supeditado a la actividad
del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso
en el cual estará sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de
la fusión de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza
mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estará sujeto a
los límites fijados en la ley de facultades extraordinarias” [29].
De lo anterior se
desprende que la estructura de la administración puede ser modificada por distintas
vías, pues por una parte el Congreso de la república puede hacerlo
directamente, o bien puede delegar esta atribución en el Presidente mediante
una ley de facultades extraordinarias, por último existe la posibilidad que el
Legislador expida una ley ordinaria en la cual establezca las reglas que debe
seguir el Gobierno para el ejercicio de las competencias asignadas por el
artículo 189.15 constitucional, de optar por esta última posibilidad se produce
una deslegalización de la materia pues será entonces el Presidente en ejercicio
de su facultad constitucional, mediante normas infralegales, quien procederá a
disolver, suprimir o liquidar las entidades del orden nacional. En todo caso,
cualquiera de las vías elegidas requiere de la participación del poder
legislativo quien de conformidad con el diseño constitucional al que se ha
hecho referencia interviene ineludiblemente en esta labor, dependerá entonces
de las mayorías presentes en el seno del Congreso y de su postura ideológica
decidir cual de los mecanismos a su disposición es preferible implementar en
cada caso concreto, sin que en ningún evento pueda ser vaciado el contenido
esencial de su atribución constitucional.
El Legislador por
una parte ha expedido una ley ordinaria en la cual establece las reglas que
debe seguir el Presidente de la república para la disolución, supresión y
liquidación de las entidades u organismos administrativos del orden nacional,
el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 [30], y adicionalmente habilitó al
Presidente de la república para expedir un estatuto con fuerza de ley para
regular la liquidación de las entidades del orden nacional, el Decreto Ley 254
de 2000 [31], modificado por la Ley 1105 de 2006. En esa medida ha de
entenderse que estos textos normativos son la ley a la que hace referencia el
artículo 189 numeral 15 de la Carta, por lo tanto la atribución presidencial de
suprimir entidades del orden nacional ha de ejercerse de conformidad con los
parámetros fijados en dichos preceptos de rango legal.
Ahora bien, de conformidad
con la Ley 141 de 1994
la Comisión Nacional de Regalías era una unidad administrativa especial sin
personería jurídica (Art. 7 de la Ley 141 de 1994), se
trataba por lo tanto de un organismo del orden nacional, cuya supresión y
liquidación debía realizarse de conformidad con lo establecido en el artículo
52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 254 de 2000. No se requería por lo
tanto que fuera suprimida por medio de una norma con fuerza de ley pues tal
decisión podía ser adoptada por medio de un decreto presidencial siempre y
cuando éste se ajustara a las previsiones de rango superior. Precisamente este
es el carácter del Decreto 149 de 2004 “por el cual se suprime la Comisión
Nacional de Regalías y se ordena su liquidación”, en cuya parte considerativa
se hace alusión de manera específica al artículo 189.15 constitucional, al
artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y al Decreto Ley 254 de 2000.
Para resolver la
cuestión relativa a la modificación del contenido normativo de las
disposiciones de la Ley
141 de 1994 acusadas en el presente proceso, es preciso traer a colación el
artículo 20 del Decreto 149 de 2004, el cual prevé textualmente lo siguiente:
“REFERENCIAS
NORMATIVAS. A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto,
todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes a la
Comisión Nacional de Regalías se entenderán referidas a la entidad que el
Gobierno Nacional determine que asuma las funciones de la Comisión Nacional de
Regalías”.
Adicionalmente en
la parte considerativa del citado Decreto se consigna que las funciones de la
Comisión Nacional de Regalías serán trasladadas al Departamento Nacional de
Planeación, el cual “propenderá por fortalecer las funciones de control y
vigilancia”. Este propósito es acorde con el numeral 2 del artículo 52 de la
Ley 489 de 1998 el cual prevé que una entidad u organismo del orden nacional
será suprimido cuando los objetivos y funciones a su cargo sean transferidos a
otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.
El traslado de las
funciones de la Comisión Nacional de Regalías al Departamento Nacional de
Planeación se concluyó mediante tres decretos posteriores, el primero de los
cuales es el Decreto 195 de 2004 “por medio del cual se modifica la estructura
del Departamento Nacional de Planeación”, expedido en virtud de las facultades
presidenciales conferidas por el artículo 189.16 constitucional y por el
artículo 54 de la Ley 489 de 1998; cuyo artículo 52 señala que a partir de su
entrada en vigor “todas las referencias que hagan las disposiciones legales
vigentes a la Comisión Nacional de regalías, se entenderán referidas, en lo
pertinente, al departamento nacional de Planeación”. Adicionalmente los
numerales 34 del artículo 4 [32] y 15 del artículo 7 [33] del citado decreto
confieren de manera específica atribuciones al Departamento Nacional de
Planeación en el control y vigilancia de los recursos de las regalías.
Luego el Decreto
4355 de 2005 “por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional
de Planeación”-expedido en virtud de las facultades presidenciales contenidas
en el artículo 189.16 constitucional y en el artículo 154 de la Ley 489 de
1998-finaliza la transferencia de competencias a las que se ha hecho alusión.
Este acto administrativo crea la Dirección de regalías y al interior de esta
última dependencia las subdirecciones de Subdirección de Proyectos de Regalías,
la Subdirección de Control y Vigilancia y la Subdirección de Procedimientos
Correctivos que asumirán funciones específicas en materia de control y
vigilancia de la utilización de los recursos provenientes de regalías y
compensaciones causadas por la explotación de los recursos naturales no
renovables y de las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías.
Por último, el
Decreto 416 de 2007 [34]-expedido en virtud de las facultades del artículo
189.11 constitucional-reglamenta la Ley 141 de 1994 en lo
que hace relación al control y vigilancia por parte del Departamento Nacional
de Planeación de la utilización de los recursos provenientes de regalías y
compensaciones causadas por la explotación de los recursos naturales no
renovables y de las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías.
Estos dos últimos
decretos fueron expedidos en virtud de la atribución establecida en el artículo
189.16 constitucional, el cual señala que corresponde la Presidente de la
República modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con
sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. Esta función,
al igual que la prevista en el 189.15 superior, debe cumplirse dentro del marco
de los criterios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no
pueden ser ejercidas sin una ley intermedia y que ésta última sólo puede
establecer los principios y las reglas generales. A su vez la jurisprudencia
constitucional también ha precisado el alcance de las expresiones “determinar
la estructura” y modificar la estructura”, utilizados en los artículos 150.77 y
189.16 al distribuir las competencias entre el ejecutivo y el legislativo en la
materia [35].
Se puede concluir
entonces que mediante un conjunto de actos administrativos expedidos por el
Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones señaladas por el
artículo 189 constitucional en sus numerales 11, 15 y 16, y de conformidad con
lo establecido por los artículos 52 y 54 de la Ley 489 de 1998 y por el Decreto
Ley 254 de 2000, se suprimió y liquidó la Comisión Nacional de Regalías y sus
atribuciones fueron trasladadas al Departamento Nacional de Planeación, de lo
que a su vez resultó una modificación de la Ley 141 de 1994. En esa
medida donde los artículos 8 y 10 de la mentada ley consignaban Comisión
Nacional de Regalías ha de leerse hoy en día Departamento Nacional de
Planeación, algo similar ocurre con el artículo 5 de la Ley 756 de 2002.
Podría pensarse que
la mutación del ente encargado de ejercer las funciones y atribuciones de
control y vigilancia de la utilización de los recursos de las regalías no
supone una modificación del texto original de la Ley 141 de 1994 pero
esta idea es fácilmente rebatible pues si bien las competencias en si mismas no
han variado si se ha modificado el ente encargado de ejercerlas, lo que puede
tener repercusiones incluso en cuanto a su constitucionalidad.
Ahora bien, desde
el punto de vista del principio de jerarquía podría parecer contradictorio que
disposiciones de carácter legal resulten modificadas por un conjunto de actos
administrativos expedidos por el Presidente de la República. Sin embargo, cabe
recordar que este principio no es el único que determina las relaciones entre
las distintas normas que componen el sistema de fuentes de la Carta de 1991,
pues al lado de él se erigen otros, como el principio de competencia, según el
cual existen ámbitos que deben ser regulados por ciertos tipos normativos sin
importar su rango o fuerza. Por lo tanto la Constitución de 1991 atribuye la
competencia al Presidente de la república para suprimir y liquidar entidades u
organismos del orden nacional de conformidad con la ley, y el ejercicio de esta
competencia puede dar lugar a que mediante actos administrativos se trasladan
funciones de índole legal del ente extinto a otra entidad del orden nacional
como ocurrió en el presente caso.
En efecto, el
artículo 52 de la Ley 489 de 1998 plantea distintos supuestos para la
liquidación y supresión de entidades u organismos del orden nacional, los
cuales a su vez pueden dar lugar a distintas hipótesis entre las que cabe
mencionar las siguientes: (i) una primera en la cual los objetivos señalados en
el acto de creación del organismo o entidad del orden nacional hayan perdido su
razón de ser, caso en el cual no hay lugar a la transferencia de competencias;
(ii) una segunda hipótesis en la cual se suprime una entidad del orden nacional
porque sus competencias son asignadas a una entidad territorial; iii) una
tercera hipótesis en la cual las funciones del organismo extinto son asignadas
a otra entidad del orden nacional, en este evento no sólo la supresión y
liquidación se hacen mediante decreto expedido por el presidente sino también
la transferencia de competencias. En este último evento no se trata de la
creación de una nueva entidad u organismo del orden nacional o de la
introducción de funciones nuevas a cargo de una entidad estatal [36], sino
simplemente la transferencia de competencias de índole legal, de una entidad
que se suprime a otra que ya existe, en esa medida no se está produciendo una
innovación en la estructura de la administración que requiera la intervención
del Legislador de conformidad con lo señalado en el artículo 150.7
constitucional.
Puede sostenerse
que en este ámbito particular y en esta hipótesis concreta los decretos presidenciales
tienen un ámbito normativo que no se ajusta exactamente al meramente
reglamentario, el cual tiene origen precisamente en la atribución consagrada en
el artículo 189.15 constitucional, cuyo ejercicio si bien está subordinado a la
ley-como se consignó en un acápite anterior de esta Corporación-en todo caso
tiene un margen de decisión de origen constitucional que es prerrogativa del
jefe del Ejecutivo, dentro del cual se encuentra la reasignación de funciones
del ente extinto, siempre y cuando ellas sean transferidas a otra entidad u
organismo del orden nacional que haga parte de la sector central de la rama
ejecutiva del poder público ya existente, porque en todo caso el Presidente de
la república en ejercicio de esta atribución no podría crear una nueva entidad
del orden nacional a la cual asignarle tales competencias, porque esta
posibilidad excede claramente el alcance del artículo 189.15 superior y
supondría usurpar la atribución del Congreso de la república de determinar la
estructura de la administración nacional.
Nótese que en el
caso concreto el organismo suprimido, la Comisión Nacional de Regalías, era una
unidad administrativa especial sin personería jurídica, la cual estaba adscrita
al Departamento Nacional de Planeación, se trataba por lo tanto de dos
organismos que hacen parte del sector central de la rama ejecutiva del poder
público, por lo tanto la transferencia de funciones entra dentro de la órbita
competencial del Presidente de la república con ocasión de la supresión y
liquidación de entidades u organismos del orden nacional.
Una vez constatado
la modificación del contenido normativo de los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y del
artículo 5 de la Ley 756
de 2002 se abordará el examen de los cargos formulados por el demandante.
6. El examen de
constitucionalidad de los numerales 2 y 3 del artículo 8 de la Ley 141 de 1994 y de
los numerales 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994.
Debido a que los
cargos formulados contra estos enunciados normativos comparten el mismo
fundamento, pues el actor los acusa de establecer un control fiscal sui generis
que supuestamente infringe los artículos 117 (organismos de control), 119
(funciones de la Contraloría general de la República), 121 (principio de
legalidad), 136.1 (prohibición del Congreso de inmiscuirse en asuntos de
competencia de otras autoridades), 150.8 (competencia del Congreso de expedir
las normas en materia para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia en cabeza del Gobierno), 267 (control fiscal), 268.8 (atribuciones
del Contralor General de la República) de y 272 (atribuciones de las
contralorías departamentales y municipales) de la Constitución; serán
estudiados de manera conjunta.
El cargo del
demandante parte de la suposición inicial que la vigilancia y control que
ejerce el Departamento Nacional de Planeación sobre los recursos provenientes
del Fondo Nacional de Regalías es un control fiscal. Si bien, este cargo no ha
sido examinado por esta Corporación respecto de las disposiciones examinadas en
esta oportunidad, si existen precedentes en la materia pues la Corte
Constitucional en la sentencia C-938 de 2003 al examinar el artículo 5º de la Ley 756 de 2002
concluyó que las atribuciones-en ese entonces ejercidas por la Comisión
Nacional de Regalías-de “practicar, directamente o a través de delegados,
visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las
regalías y compensaciones, suspender el desembolso de ellas cuando se haya
comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma
ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación, y disponer
la contratación de interventorías financieras y administrativas con entidades
públicas o con firmas o entidades privadas, para vigilar la utilización de las
participaciones de regalías y compensaciones con cargo a las respectivas
entidades territoriales, hasta un máximo del uno por ciento (1%) de estos
recursos” no hacían parte del control fiscal atribuido a la Contraloría General
de la República, sino que correspondían al desarrollo de “la atribución del
Estado de dirigir en forma general la economía nacional y de intervenir, por
mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del
suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en
los servicios públicos y privados y para promover el desarrollo armónico de las
regiones, conforme a lo contemplado en el Art. 334 de la Constitución”.
Concluyó entonces
que “el ejercicio de dicho control por parte de la Comisión Nacional de
Regalías persigue la correcta utilización de los recursos provenientes de
regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no
renovables de propiedad del Estado, y no impide ni limita el ejercicio del
control fiscal por parte de las contralorías, las cuales conservan plenamente
su competencia” y en consecuencias las disposiciones demandadas no vulneraban
los artículos 117, 119 y 267 constitucionales.
En el mismo sentido
en la sentencia C-567 de 1995 se afirma:
Por tanto, la
Comisión Nacional de Regalías cuya creación y objeto establece el artículo 7o.
acusado en su integridad, no es una entidad excluyente con las funciones de
control fiscal, acreditadas en cabeza de las contralorías locales, es,
sencillamente, un espacio administrativo de inspección e intervención del
Estado en la Economía con fines de regulación de un sector de la misma para
racionalizar la utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce
tienen derecho los departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones
establecidas por la ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de
inspección, control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos provenientes
de regalías y compensaciones, en el que deberá respetarse la especialidad que
involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual va dirigida.
En esta ocasión las
disposiciones acusadas establecen la facultad ahora en cabeza del Departamento
Nacional de Planeación de (i) solicitar a la entidad recaudadora respectiva
(regiones administrativas y de planificación-o regiones como entidad
territorial-departamentos y municipios productores y municipios portuarios) la
retención del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales
proyectos, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones,
directa o por intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los
proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los
términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de las
asignaciones; (ii) ordenar al Fondo Nacional de Regalías la retención total o
parcial del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales
proyectos, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones,
directa o por intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los
proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los
términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de las
asignaciones; (iii) ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con
asignaciones del Fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la
entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones, directa o por
intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los proyectos en forma
irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones
establecidos en el acto de aprobación de las asignaciones. La Comisión ordenará
que a la entidad pública a quien se le encargue la ejecución del proyecto le
entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto; (iv) solicitar
que la ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y
compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones administrativas
y de planificación, de las regiones como entidad territorial, de los
departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial
beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones, directamente o por
intermedio de contratos con terceros, esté administrando o ejecutando proyectos
en forma irresponsable o negligente o sin darle cumplimiento a los términos y
condiciones establecidos en los contratos respectivos. La Comisión, en dichos
casos, podrá abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión a las
entidades territoriales responsables, hasta tanto no se tomen los correctivos
del caso y solicitar que a la entidad a quien se le encargue la ejecución del
proyecto se le entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto.
Si bien no se trata
de funciones idénticas a las examinadas en la sentencia C-938 de 2003, más allá
del parecido de las competencias examinadas es claro que éstas como se señaló
en aquella oportunidad no son funciones de control fiscal sino atribuciones de
una naturaleza distinta: corresponden al ejercicio de poderes de intervención
estatal en la economía, cuyo origen radica en el artículo 334 constitucional
[37], en la propiedad estatal sobre los recursos naturales renovables-artículo
332 constitucional-y que además persiguen un fin constitucionalmente legítimo
cual es asegurar la correcta utilización de los dineros provenientes del Fondo
Nacional de Regalías por parte de las entidades territoriales beneficiarias de
dichos recursos. En esa medida el cargo formulado por el demandante carece de
sustento pues las competencias acusadas no hacen parte del control fiscal y no
desconocen los artículos 117, 119 y 267 constitucionales.
Las disposiciones
acusadas establecen, por lo tanto, un control administrativo [38] sobre la
utilización de recursos estatales, el cual también goza de sustento
constitucional-los referidos artículos 332 y 334 de la Carta, pero también los
artículos 189.20, 287 y 361 constitucionales-y que por su naturaleza puede ser
de distinta índole e implicar atribuciones diferentes del control fiscal. En
esa medida las dos acusaciones del demandante pueden ser desechadas, pues por
una parte el Legislador no atribuyó competencias de control fiscal a un
organismo de carácter administrativo y en segundo lugar no se trata de un
“exceso” de facultades de control fiscal, pues al no corresponder a éste no
deben tener un carácter posterior, y pueden suponer atribuciones tales como
suspender el giro de recursos u ordenar que los proyectos sean adelantados por
una entidad territorial diferente.
Cabe recordar que
la jurisprudencia constitucional también ha justificado las especiales
facultades de control y vigilancia estatal sobre las regalías en que se trata
de recursos exógenos de las entidades territoriales. Sobre este extremo, en la
sentencia C-427 de 2002 se sostuvo:
Así pues, teniendo
en cuenta que las regalías no son propiedad de las entidades territoriales sino
del Estado y que dichos entes sólo tienen sobre aquellos recursos sólo un derecho
de participación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361 C.P.), la
autonomía que la Constitución le reconoce a las entidades territoriales se
traduce, en el campo de las regalías, a participar en las rentas nacionales en
los términos que fije la ley (art. 287 inciso 4°) [39].
Por lo tanto, puede
concluirse que el legislador está habilitado constitucionalmente para regular
el régimen jurídico de las regalías estableciendo sus montos o porcentajes de
distribución, destinación y los mecanismos de control sobre el uso adecuado de
esas contraprestaciones económicas.
Ahora bien, en la
sentencia C-938 de 2003 uno de los elementos determinantes para establecer el
carácter de las atribuciones y la naturaleza de las facultades examinadas fue
el órgano competente para ejercerlas, en ese entonces la Comisión Nacional de
Regalías, por tratarse de un organismo administrativo de origen legal a la cual
podía encargarse el ejercicio de las funciones de intervención estatal en la
economía. No encuentra esta Corporación que con el traslado de las funciones al
Departamento Nacional de Planeación, se haya alterado la índole del control por
tratarse nuevamente de un organismo administrativo que hace parte del sector
central de la rama ejecutiva del poder público.
Sin embargo, la
modificación en el enunciado normativo inicial de la Ley 141 de 1994 en lo
que respecta al órgano encargado de ejercer las funciones de control y
vigilancia sobre la utilización de los recursos provenientes del Fondo Nacional
de Regalías tiene otras repercusiones que esta Corporación no puede pasar por
alto. En efecto, en la Comisión Nacional de Regalías tenían asiento
representantes de las entidades territoriales de manera tal que éstas podían
participar de alguna manera en la toma de las decisiones que les afectaban
[40]. Con el traslado de las funciones al Departamento Nacional de Planeación
ese mínimo carácter representativo que tenía el ejercicio de las competencias
demandadas se pierde y por lo tanto resulta necesario garantizar el debido
proceso de las entidades territoriales cuando este organismo ejerza las
atribuciones señaladas en los numerales 2 y 3 del artículo 8, y 3 y 4 del
artículo 10 de la Ley
141 de 1994. Cabe recordar que según el artículo 29 constitucional el
debido proceso se aplicará a todas las actuaciones administrativas y por lo
tanto al tratarse de un control ejercido por un organismo administrativo sobre
la utilización de recursos estatales deberán respetarse los derechos de
contradicción y defensa por parte de las entidades territoriales.
Por lo tanto se
condicionará la exequibilidad del artículo 8 numerales 2 y 3; y del artículo 10
numerales 3 y 4 de la Ley
141 de 1994 a que se garantice el debido proceso de las entidades
territoriales. Está garantía a un debido proceso supone que el Departamento
Nacional de Planeación debe implementar un procedimiento para la aplicación de
las medidas contenidas en los enunciados normativos examinados, diseñado de
manera tal que éstas sólo puedan ser adoptadas luego de un trámite durante el
cual se garantice el derecho de audiencia, el derecho de contradicción y
defensa de las entidades territoriales. La decisión final sobre la aplicación
de las medidas en estudio deberá ser proferida mediante un acto motivado y
congruente; susceptible de ser sometido al control de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Cabe aclarar que la
previsión del numeral 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, en el
sentido que el Departamento Nacional de Planeación puede abstenerse de aprobar
nuevos proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables hasta
tanto no se tomen los correctivos del caso, no puede ser entendida como la
autorización a la entidad administrativa para que sancione de manera indefinida
y por tiempo indeterminado a una entidad territorial, por el contrario, esta
atribución debe ser ejercida de manera tal que sea acorde con los objetivos del
artículo 10 y en todo caso los correctivos sugeridos deben ser de posible
cumplimiento por la entidad territorial.
Finalmente, en la
sentencia C-427 de 2002 se declaró la inconstitucionalidad del término
irresponsable contenido en el numeral 3º del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, se
ordenará por lo tanto estarse a lo resuelto en esa decisión.
7. El examen de
constitucionalidad del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 756 de 2002.
El actor acusa el
numeral primero del artículo 5º de la Ley 756 de 2002 de
vulnerar el principio de autonomía de las entidades territoriales, pues esta
disposición faculta al Departamento Nacional de Planeación a suspender el
desembolso de las regalías y compensaciones cuando se haya comprobado que una
entidad territorial esté haciendo un uso ineficiente o inadecuado de las
mismas.
Como quedó antes
anotado el precepto había sido examinado respecto a la supuesta vulneración de
los artículos 117, 119 y 267 constitucionales, bajo el cargo de establecer una
especie de control fiscal a cargo de la Comisión Nacional de Regalías,
acusación que no prosperó, sin embargo, se condicionó la constitucionalidad del
enunciado normativo demandado en los siguientes términos:
i) La ineficiencia
o la inadecuación del uso de las regalías y compensaciones por parte de las
entidades territoriales, de que trata el Art. 5º de la Ley 756 de 2002,
deberán determinarse con un criterio objetivo.
Por el contrario,
su determinación con un criterio subjetivo permitiría que las entidades
territoriales fueran privadas de dichos recursos sin un fundamento real o
cierto, así sea temporalmente, con desmedro de la autonomía que les otorga la
Constitución.
ii) La contratación
de interventorías financieras y administrativas con firmas o entidades
privadas, a que se refiere el aparte acusado del Art. 25 de la Ley 756 de 2002, deberá
realizarse por concurso público, con el fin de garantizar el principio de
igualdad de los proponentes (Art. 13 de la Constitución), el principio de
transparencia derivado de la moral administrativa (Art. 88 ibídem) y los
principios que rigen la función administrativa (artículo 209 ibídem).
Decisión respecto a
la cual se ordenará estarse a lo resuelto en esta sentencia.
En esta oportunidad
el mismo enunciado normativo debe ser analizado frente al cargo de vulnerar el
principio de autonomía de las entidades territoriales consagrado por los
artículos 1 y 287 de la Carta. No sobra advertir que también en esta materia
existen precedentes jurisprudenciales en el sentido que las facultades de
control y vigilancias asignadas legalmente a la Comisión Nacional de Regalía no
vulneran el principio de autonomía de las entidades territoriales.
Al respecto se
sostuvo en la sentencia C-567 de 1995 con ocasión del análisis de las
facultades similares a las acusadas consagradas por los artículos 8º y 10 de la
Ley 141 de 1994:
Por otra parte, los
artículos 8o. y 10, en lo acusado, definen las funciones de la comisión y se
establecen los mecanismos para hacer efectiva la correcta utilización de las
participaciones en las regalías y compensaciones, a que tienen derecho las
entidades territoriales como beneficiarias de la distribución que se debe hacer
por el Fondo Nacional de Regalías y no de las que se reciben directamente como
productoras, asegurando, además, herramientas que permitan que los recursos
nacionales a redistribuir por los mecanismos del Fondo, sean utilizados de
manera eficiente en los eventos en que la entidad territorial beneficiaria de
las asignaciones y participaciones provenientes del fondo, no ejecute los
proyectos llamados a financiarse con dichas asignaciones; en este caso, la
ejecución correspondiente se adelanta con otras entidades públicas a quienes se
les entregará el monto financiero para emprender dicha tarea.
Pero además, las
funciones de la Comisión Nacional de Regalías que son acusadas en esta
oportunidad previstas en los numerales 2o., 3o., 4o., 5o., 6o. y 13 del
artículo 8o. de la Ley
141 de 1994 (…) no son objeto de reparo constitucional alguno en esta oportunidad
por la Corte Constitucional, ya que se trata del establecimiento de los
términos legales en virtud de los cuales se destinarán los recursos
provenientes de las regalías que corresponden al Fondo Nacional de Regalías,
pues, todos éstos son mecanismos que sin duda agilizan y hacen eficiente la
labor de la Comisión Nacional de Regalías, facilitándole la inspección y
vigilancia que debe ejercer sobre las entidades beneficiarias de las
participaciones y asignaciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías.
De otra parte, es
claro que la mencionada entidad ejerce funciones regladas por la ley para
cumplir los fines de la intervención del Estado en la economía y de la
dirección general en la misma, establecidas en la ley con los citados fines
constitucionales de racionalización de la economía en los términos del artículo
334 de la Carta Política. Obsérvese, por demás, que el mencionado fondo es de
origen constitucional y se ocupa de distribuir unos recursos de propiedad del
Estado entre las entidades territoriales en los términos que señale la ley y
para los fines establecidos en la misma Constitución.
Además, es claro
que la ley exige que para la mencionada función de intervención correctiva de
la Comisión se trate de situaciones de manejo irresponsable y negligente y por
fuera del términos y condiciones establecidas en el acto de aprobación de las
asignaciones, todo lo cual corresponde disponer al legislador tal y como lo
hace en las disposiciones acusadas. En efecto, el contenido del Parágrafo del artículo
9o. también acusado, es desarrollo de las potestades legislativas a que se
refieren los artículos 360 y 361 de la Carta, en la medida en que es facultad
del legislador determinar las condiciones de explotación de los recursos
naturales renovables y los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos, y señalar cuáles son los departamentos productores, para los fines de
las funciones y del objeto de la Comisión Nacional de Regalías; es apenas
razonable que la ley esté habilitada para establecer los mencionados criterios
con los fines específicos de la integración y el objetivo de la comisión ya que
es posible que se presenten pequeñas explotaciones y poca producción que hagan
inconveniente y poco eficiente tener como productores unos departamentos y
municipios cuyos ingresos por concepto de regalías y compensaciones sean muy
bajos; por ello no resulta extraño a la definición de las funciones y de la
integración de aquella comisión el límite del 7% de del total de las regalías y
compensaciones que se generan en el país.
En el mismo
sentido, en la sentencia C-427 de 2002 al estudiar si la facultad en cabeza de
la Comisión Nacional de Regalías de solicitar el cambio de ejecutor de los
proyectos financiados con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías,
contemplada por el numeral 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994,
infringía el principio de autonomía de las entidades territoriales se afirmó:
Habiéndose
establecido que sobre las regalías los entes territoriales no tienen un derecho
de propiedad sino apenas un derecho de participación económica, cuyos alcances
son definidos por el legislador, y que sobre dichos recursos la ley tiene un
amplio margen de maniobra por provenir de las denominadas fuentes exógenas de
financiación, no ve la Corte como la facultad que se acusa puede vulnerar los
preceptos superiores que el actor invoca en su demanda, puesto que dicha
atribución está orientada a hacer efectiva la función de control y vigilancia
asignada por la Ley 141
de 1994 a la Comisión Nacional de Regalías, permitiendo de esta forma que
las regalías cumplan con los objetivos que les ha trazado la Constitución y la
ley.
Además el segmento
normativo acusado no viola la Carta Política, pues como ya se señaló la
facultad para solicitar el cambio de ejecutor no implica despojar a las
entidades territoriales de los recursos provenientes de las regalías o
compensaciones, sino impedir que los mismos sean ejecutados de manera
irresponsable o negligente a fin de que se logre su aplicación a los fines
previstos en el artículo 361 Superior, que son la promoción de la minería, la
preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión
definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales como la construcción y ampliación de la estructura de
los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y
demás servicios básicos esenciales.
Para la Corte
también es claro que la facultad consagrada en el numeral bajo examen no
desconoce la autonomía de los entes territoriales, puesto que se trata de una
legítima medida de intervención y de control del legislador sobre recursos que
no son propiedad de dichos entes a fin de que se cumplan los objetivos de
interés general ya reseñados.
Entonces, esta
Corporación ha considerado que medidas similares de control y vigilancia sobre
la utilización por parte de las entidades territoriales de los recursos de las
regalías y compensaciones provenientes del Fondo Nacional de Regalías no
vulneran el principio de autonomía de las entidades territoriales porque: (i)
se trata de recursos exógenos sobre los cuales el legislador puede establecer
controles más severos; (ii) el control y vigilancia persigue que la utilización
de dichos recursos se adecue a los establecido en el artículo 361
constitucional; (iii) estas medidas son idóneas para la realización de la
función estatal de intervención en la economía, (iv) se trata de medidas
excepcionales de carácter temporal, autorizadas exclusivamente en eventos en
los cuales se esté haciendo un uso inadecuado o ineficiente de los recursos por
parte de la entidad territorial.
Los precedentes a
los que se ha hecho mención resultan aplicables respecto a la atribución de
suspender el desembolso de las regalías y compensaciones cuando se haya
comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma
ineficiente o inadecuada. Resta por analizar si la modificación que supuso el
traslado de esta competencia al Departamento Nacional de Planeación supone una
modificación del contenido de la disposición demandada que conduzcan a la
inexequiblidad del enunciado normativo demandado y esta Corporación encuentra
que ello no es así, debido a que las razones antes anotadas que justificaron en
su momento la constitucionalidad de las medidas excepcionales de intervención
eran de carácter objetivo radicadas en la naturaleza de los recursos y en el
alcance mismo de las competencias y no de índole subjetiva, es decir, no
estaban fundadas en el órgano competente para ejercerlas.
No obstante, al
igual de lo sucedido con los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994, la
modificación del contenido normativo del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 en lo
que respecta al órgano encargado de ejercer la competencia de suspender el giro
de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a las entidades territoriales
tiene otras consecuencias que no pueden ser ignoradas. Como antes se dijo, en
la Comisión Nacional de Regalías tenían asiento representantes de las entidades
territoriales de manera tal que éstas podían participar de alguna manera en la
toma de las decisiones que les afectaban, con el traslado de las funciones al
Departamento Nacional de Planeación ese mínimo carácter representativo que
tenía el ejercicio de las competencias demandadas se pierde y por lo tanto
resulta necesario garantizar el debido proceso de las entidades territoriales
cuando este organismo ejerza las atribuciones señaladas en los numerales 2 y 3
del artículo 8, y 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994. Cabe
recordar que según el artículo 29 constitucional el debido proceso se aplicará
a todas las actuaciones administrativas y por lo tanto al tratarse de un
control ejercido por un organismo administrativo sobre la utilización de recursos
estatales deberán respetarse los derechos de contradicción y defensa por parte
de las entidades territoriales.
Por lo tanto se
condicionará la exequibilidad del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 a que
se garantice el debido proceso de las entidades territoriales. Está garantía el
debido proceso supone que se debe implementar un procedimiento para la
aplicación de las medida de suspensión del desembolso de las regalías y
compensaciones, diseñado de manera tal que ésta sólo pueda ser adoptada luego
de un trámite durante el cual se garantice el derecho de audiencia, el derecho
de contradicción y defensa de las entidades territoriales. La decisión final
sobre la suspensión del desembolso deberá ser proferida mediante un acto
motivado y congruente; susceptible de ser sometido al control de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Igualmente una vez la entidad
territorial considere que se ha superado la situación que dio origen a la
suspensión del desembolso podrá solicitar al Departamento Nacional de
Planeación que examine nuevamente la medida adoptada y tomé una nueva decisión
al respecto, nuevamente mediante un acto congruente y motivado susceptible de
ser controlado ante la jurisdicción contencioso administrativa.
8. El examen de
constitucionalidad del artículo 1 y de su parágrafo de la Ley 756 de 2002.
El actor finalmente
alega la inconstitucionalidad de algunos enunciados normativos del artículo 1º
de la Ley 756 de 2002
relacionados con la posición del Fondo Nacional de Regalías en la estructura de
la administración pública y con la entidad encargada de recaudar y administrar
los recursos de este organismo. Para resolver estas acusaciones se considera
pertinente hacer un breve recuento sobre la naturaleza administrativa del Fondo
Nacional de Regalías.
A diferencia de la
Comisión Nacional de Regalías que era un organismo de origen legal, el Fondo
Nacional de Regalías tiene origen constitucional, pues está contemplado
específicamente en el artículo 361 de la Carta, el cual prevé que “con los
ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos
y municipios, se creará un fondo nacional de regalías cuyos recursos se
destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley”, el
mismo precepto constitucional señala los fines a los cuales deben destinarse
esos recursos cuales son la promoción de la minería, la preservación del medio
ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales.
Originalmente la Ley 141 de 1994 fijaba
la naturaleza jurídica del Fondo nacional de Regalías y preveía que se trataba
de “un sistema separado de manejo de cuentas sin personería jurídica”, cuyos
recursos serían administrados por la Comisión Nacional de Regalías. Sin
embargo, esta regulación inicial sería modificada por la Ley 756 de 2002, cuyo
artículo primero otorga al Fondo Nacional de Regalías personería jurídica y lo
adscribe al Departamento Nacional de Planeación. Igualmente atribuye a la
Dirección de General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público el recaudo y administración de sus recursos.
Precisamente contra
esta última disposición dirige el actor sus reproches de inconstitucionalidad,
pues alega que el Fondo Nacional de Regalías no podía ser adscrito al
Departamento Nacional de Planeación, pues de conformidad con los artículos 115,
341 y 343 de la Carta la principal función de este último organismo es
intervenir en la elaboración del proyecto de ley del plan de desarrollo, por lo
tanto no podía el legislador asignarle a esta dependencia estatal funciones
relacionadas con la administración de las regalías indirectas del Fondo
Nacional de Regalías.
Al respecto cabe
señalar, que el Legislador tiene una amplia potestad de configuración en lo que
hace relación al ejercicio de las facultades establecidas por el artículo 150.7
constitucional, como se consignó en un acápite previo de esta decisión, en esa
medida salvo que desconozca directamente preceptos de rango constitucional,
goza de un amplio margen de apreciación para atribuir funciones y competencias
a los ministerios, departamentos administrativos y otras entidades del orden
nacional.
La jurisprudencia
constitucional también ha reconocido que establecer el carácter adscrito o
vinculado de una entidad u organismo administrativo nacional y en relación con
cual de los ministerios o departamentos administrativos tiene este carácter es
una atribución del poder legislativo, la cual está comprendida dentro de su
función de fijar la estructura de la administración nacional (artículo 150.7 de
la C. P.) [41].
Respecto de los
cargos planteados por el demandante, los artículos 307 y 361 constitucionales
hacen mención del Fondo Nacional de Regalías pero no determinan ni su
naturaleza jurídica ni la entidad estatal a la cual deberá estar adscrito,
tampoco señalan cual es la dependencia estatal que debe encargarse de la
administración de sus recursos. En esa medida el legislador, en el ejercicio de
su competencia de determinar la estructura de la administración nacional podía
adscribir el Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación,
pues con esta decisión no violenta mandatos constitucionales específicos.
Adicionalmente, el
actor parte de un preconcepto errado, cual es que la Constitución señala una
exclusiva función al Departamento Nacional de Planeación, la de intervenir en
la elaboración del proyecto de ley del plan de desarrollo. En efecto, de los
preceptos citados para fundamentar la acusación no se desprende que este
organismo tenga una sola tarea, y por lo tanto, en consonancia, el legislador
puede atribuirle otras funciones, como por ejemplo, adscribirle el Fondo
Nacional de Regalías para que ejerza el control correspondiente. Por tal razón
las acusaciones formuladas por el demandante respecto del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 no
prosperarán.
El actor expone
razones similares para fundamentar la supuesta inexequibilidad del parágrafo
del artículo 1 de la Ley
756 de 2002, pues a su juicio la función fundamental, exclusiva y
constitucional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la de recaudar
los recursos fiscales del Estado colombiano, y no puede ser encargado de la
atribución de administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías porque
esto sería contrario a los artículos 334, 360, 361 y 331 de la Carta.
La Ley 141 de 1994
señalaba originalmente que la Comisión Nacional de Regalías era la encargada de
administrar los recursos del Fondo, previsión que fue objeto de examen de
constitucionalidad en la sentencia C-722 de 1999. En esa oportunidad se
concluyó que el texto del artículo 361 constitucional autorizaba al Legislador
a determinar cual era la entidad encargada de administrar dichos recursos, pues
el precepto constitucional indica que los recursos que conforman el Fondo
Nacional de Regalías se destinarán a las entidades territoriales “en los
términos que señale la ley”.
Ahora bien, en la
presente oportunidad reclama el demandante que los recursos del Fondo Nacional
de Regalías sean administrados por la Dirección General del Tesoro Público del
Ministerio de Hacienda Crédito Público, pues alega que tal función se aparta de
la función fundamental, exclusiva y constitucional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, la cual es, a su juicio, recaudar los recursos fiscales del
Estado colombiano.
Al igual que la
acusación examinada más arriba, este cargo tiene como fundamento el preconcepto
del actor sobre la exclusividad de las funciones constitucionales del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, a lo que cabe objetar que esta dependencia
estatal carece en principio de funciones de origen constitucional.
Adicionalmente esta Corporación ha sostenido que la función del Congreso de
determinar la estructura de la administración nacional, no se agota con la
creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “sino que
comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el
señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de
sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos
para fines del control” [42]-negrillas añadidas-.
Por lo tanto, el
Legislador dentro del margen de configuración del cual es titular en ejercicio
de las atribuciones del artículo 150.7 podía adscribirle a la Dirección del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la función de
recaudar y administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías, razón por
la cual el cargo formulado por el demandante será desestimado.
Sin embargo, como
plantea en concepto del Ministerio Público la expresión administrar los
recursos del Fondo Nacional de Regalías, suscita ciertas dudas constitucionales
respecto del alcance de la función examinada, sin embargo, el contexto mismo de
la disposición acusada permite despejarlas.
En efecto, podría
entenderse que la función de administrar los recursos incluye la facultad de
decidir sobre su destino o de apropiarse de éstos o de sus réditos [43], sin
embargo el enunciado normativo acusado previamente señala que los recursos del
Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las entidades
territoriales, de lo que se desprende que la Dirección General del Tesoro
Nacional cumple simplemente una función de gestión de dichos recursos, acorde
con lo establecido en el artículo 361 constitucional.
Por las razones
antes anotadas los cargos formulados el contra el artículo 1 de la Ley 756 de 2002 y
contra su parágrafo no prosperan.
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-Declarar
exequibles los numerales 2 y 3 del artículo 8º de la Ley 141 de 1994, por
los cargos examinados en la presente decisión, en el entendido que el
Departamento Nacional de Planeación, en el ejercicio de las funciones
consignadas en los citados numerales debe respetar el debido proceso de las
entidades territoriales.
Segundo.-Declarar
exequibles los numerales 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, por
los cargos examinados en la presente decisión, en el entendido que el
Departamento Nacional de Planeación, en el ejercicio de las atribuciones
consignadas en los citados numerales debe respetar el debido proceso de las
entidades territoriales.
Tercero.-Estarse a
lo decidido en la sentencia C-427 de 2002, en la cual se declaró inexequible la
expresión irresponsable o contenida en el numeral 3 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994.
Cuarto.-Declarar
exequible, el artículo 5º de la Ley 756 de 2002, en el
entendido que el Departamento Nacional de Planeación, en el ejercicio de las
funciones consignadas en los citados numerales debe respetar el debido proceso
de las entidades territoriales.
Quinto.-Declarar
exequible el artículo 1º de la Ley 756 de 2002 y su
parágrafo por los cargos examinados en la presente decisión.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE
VOTO
CATALINA BOTERO
MARIÑO
Magistrada (E)
CON SALVAMENTO DE
VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELIAS
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General