COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Medidas en enajenación de propiedad accionaria
estatal
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alegación nulidad de contrato de acciones de
entidades estatales
COSA JUZGADA RELATIVA Y SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Distinción
Referencia:
expediente D-3355
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 14 y 15 (parciales) de la ley 226
de 1995
Actor:
Miguel Hernando González Rodríguez
Magistrado
ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil uno (2001).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Miguel
Hernando González Rodríguez demandó parcialmente los artículos 14 y 15 de la
Ley 226 de 1995 “Por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución
Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se
toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la
referencia.
II.
NORMA DEMANDADA.
A
continuación, se transcriben los artículos 14 y 15 de la ley 226 de 1995 y se
subrayan los apartes acusados.
Ley 226 de 1995
(Diciembre 20)
Por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la
enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su
democratización y se dictan otros disposiciones.
(…)
“Artículo 14. -El programa de enajenación que para
cada caso expida el Gobierno dispondrá las medidas correspondientes para evitar
conductas que atenten contra los principios generales de esta ley. Estas
medidas podrán incluir la limitación de la negociabilidad de acciones, a los
destinatarios de condiciones especiales, hasta por dos (2) años a partir de la
fecha de la enajenación; en caso de producirse la enajenación de dichas
acciones antes de dicho plazo se impondrán multas graduales de acuerdo con el
tiempo transcurrido entre la adquisición de las acciones y el momento de
enajenación, dichas sanciones se plasmarán en el programa de enajenación.
Sin perjuicio de las disposiciones penales que les
sean aplicables, si en cualquier momento se determina que la adquisición se
realizó en contravención a esas disposiciones o a las que la reglamenten para
cada caso en particular sobre el beneficiario o adquirente real, el negocio
será ineficaz.
Sin perjuicio de las limitaciones que se puedan
imponer a los destinatarios de condiciones especiales, los cargos del nivel
directivo de la entidad en el proceso de privatización, sólo podrán adquirir
acciones por un valor máximo de cinco (5) veces su remuneración anual.”
“Artículo 15.- La nulidad absoluta de los contratos
de compraventa de acciones de entidades estatales sólo podrá ser alegada por
las partes o por el Ministerio Público.
La nulidad relativa sólo la podrá alegar aquél en cuyo favor está
establecida.
En caso de ineficacia o de
declaratoria de nulidad de los contratos de compraventa de acciones, sólo habrá
lugar a la restitución de las acciones cuando el órgano público veedor así lo
solicite. En todo caso, no habrá lugar
a obtener la restitución de acciones que se encuentren en poder de terceros de
buena fe. Cuando no haya lugar a la
restitución sólo podrá haber lugar a las reparaciones pecuniarias
correspondientes. Estas disposiciones, por ser de carácter procedimental, son
de aplicación inmediata”.
III. LA DEMANDA.
El
actor considera que el legislador no puede otorgar al Gobierno la posibilidad
de establecer restricciones o limitaciones a la negociabilidad de acciones,
porque ello no corresponde a una correcta interpretación del artículo 60 de la
Constitución. Advierte que si bien es cierto que la Carta permite fijar
condiciones especiales para el acceso y la democratización de la propiedad, no
es dable inferir la facultad de limitación a los derechos de goce y disposición
de un derecho como la propiedad.
Según
su parecer, el artículo 14 de la ley 226 de 1995 hace una interpretación
errónea de la Constitución al establecer una supuesta limitación a la propiedad
mediante restricciones injustificadas a los derechos de sus titulares.
Para
el demandante, el inciso 1º del artículo 15 acusado desconoce el artículo 229
Superior, toda vez que legislador no puede condicionar la titularidad de la acción
de nulidad absoluta, so pena de vulnerar los derechos al debido proceso y al
acceso a la justicia. Indica lo
siguiente:
“Ante
la presencia de un acto desprovisto de toda eficacia jurídica, por causa de un
vicio que lo afecta de manera total y que por ende le consume su existencia
jurídica, no es justificable que el legislador imponga una restricción de tal
talante, ya que con ello no sólo afecta los intereses legítimos de terceros,
sino que permite que un acto espúreo se oculte bajo el manto de la legalidad,
máxime cuando el contrato viciado recae sobre un derecho que como el de la
propiedad merece una especial protección”.
En
cuanto tiene que ver con el segundo inciso del artículo 15 de la ley 226 de
1995, el actor lo considera violatorio del derecho a la igualdad, en tanto
permite solicitar la restitución de acciones únicamente a una de las partes,
esto es, al Ministerio Público. Así mismo, concluye que la actividad del juez
se ve menoscabada puesto que se le impide ordenar las restituciones mutuas como
consecuencia de una eventual nulidad.
Finalmente, el
demandante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas
acusadas con efectos retroactivos a la sentencia, pues, en su sentir, la
segunda década de los años 90 fue prolífica en los procesos de privatización,
pero con ello se causó un detrimento al sector solidario.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón, actuando en
representación del Ministerio de Hacienda, interviene en el proceso en los
siguientes términos:
En primer lugar, considera que existe cosa juzgada
absoluta, toda vez que la Corte Constitucional, en sentencia C-343 de 1996
declaró exequible el artículo 15 de la ley 226 de 1995, salvo las expresiones
“sólo”, de la primera parte de su primer inciso; “sólo” y “cuando el órgano
público veedor así lo solicite”, de la primera parte del segundo inciso, y “por
ser de carácter procedimental”, de su inciso tercero, las cuales fueron
declaradas inexequibles.
De otro lado, indica que también existe cosa juzgada
absoluta frente al artículo 14 de la ley 226 de 1995, puesto que en la
Sentencia C-383 de 1996, la Corte declaró exequible el inciso primero del
artículo 14 citado, en el entendido de que las medidas que puede adoptar el
Gobierno en virtud de ellas son de carácter puramente administrativo. En
consecuencia, solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio. No obstante lo
anterior, el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público expone
otros argumentos adicionales en los que analiza el fondo del asunto.
Con
relación al artículo 15 acusado, el interviniente señala que en virtud de la
sentencia C-343 de 1996, los terceros interesados pueden solicitar la nulidad
absoluta del proceso y el juez tiene amplias facultades para determinar los
efectos de la nulidad y la ineficacia.
Continúa
su análisis destacando los principios de la democratización efectiva de la
propiedad accionaria a la luz del artículo 60 de la Constitución que, en su
concepto, están orientados a impedir su concentración y a potenciar la
redistribución del ingreso. Para ello, considera de primer orden el
ofrecimiento de condiciones especiales a los trabajadores y a las
organizaciones solidarias que por su especial condición tienen experiencia y
conocimiento del funcionamiento de la empresa, lo cual fue atribuido al
legislador por el propio constituyente. Sobre este punto concluye que el
proceso de democratización de la propiedad no es aislado sino que se enmarca
dentro de toda una serie de principios que desarrollan la figura del Estado
Social de Derecho, tal y como fue debatido en el Congreso de la República.
Analiza
seguidamente el principio de protección al patrimonio público en el proceso de
venta de la propiedad accionaria del Estado y la importancia de fijar
condiciones reales y óptimas a ciertos sectores que se vinculen, asegurando
además que el cambio de titularidad no afecte la continuidad en la prestación
del servicio. Indica lo siguiente:
“En
síntesis, el proceso de enajenación accionaria (que sin temor podríamos llamar
de democratización de la propiedad estatal) está enmarcado por los principios
de democracia económica (in genere y por la determinación de un grupo
especial), la protección al patrimonio público, la continuidad en el servicio,
el carácter estratégico del servicio y la definición legal del procedimiento”.
(…)
“En el contexto de un proceso de democratización, resulta totalmente
desacertado premitir inversiones temporales cuyo objetivo este signado por un
enriquecimiento rápido desvaneciéndose el propósito empresarial por el que
propugna la Constitución, morigerando las relaciones entre capital y trabajo”.
Finalmente,
el interviniente resalta que el propósito de la ley no es otro que asegurar un
cambio trascendental de la estructura económica, acompañado de una
transformación en la actitud y en la mentalidad de los actores que participan
en él, e incentivando en el trabajador un espíritu empresarial en su condición
de gestor.
2.
Intervención del Ministerio de Desarrollo Económico
El
ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa interviene en representación del
Ministerio de Desarrollo Económico y solicita a la Corte estarse a lo resuelto
en la Sentencia C-384 de 1996 que declaró exequible el inciso primero del
artículo 14 de la ley 226 de 1995, y a lo dispuesto en la Sentencia C-343 de
1996 que declaró exequible el artículo 15 de la misma ley, con excepción de las
expresiones "sólo", de la primera parte de su primer inciso;
"sólo" y "cuando el órgano público vendedor así lo
solicite", de la primera parte de su segundo inciso, y "por ser de
carácter procedimental", de su inciso tercero, las cuales fueron
declaradas inexequibles.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El
Procurador General de la Nación Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No.
2474, solicita a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas del
artículo 14 de la ley 226 de 1995. Con relación al artículo 15 de la ley,
solicita estarse a lo resuelto en la sentencia C-343 de 1996, en la cual se
declaró la inexequibilidad de las expresiones “sólo” correspondiente al inciso
primero y “cuando el órgano público veedor así lo solicite” del inciso segundo.
La
Vista Fiscal considera que el artículo 60 de la Constitución tiene un principio
democratizador que establece pautas para que el legislador adopte las medidas
tendientes a evitar la concentración de la riqueza en manos de unos pocos y,
especialmente, busca que la propiedad accionaria del Estado que sea objeto de
venta se ofrezca en forma preferente y efectiva a los trabajadores y al sector
solidario. Por lo anterior, estima que el legislador está facultado para
imponer límites que hagan efectivo el ideal del Constituyente, lo cual se desarrolla
en la ley 226 de 1995, especialmente en los artículos acusados.
El
Ministerio Público considera que para impedir prácticas monopolísticas o de
testaferrato, la prohibición contemplada para los destinatarios de las
condiciones especiales, en el sentido de impedirse la venta inmediata de las
acciones que adquieran al Estado, se ajusta al mandato del artículo 60
Superior. Advierte que la restricción prevista en el artículo 14 acusado
(imposibilidad de negociar las acciones durante dos años) es más que razonable
y proporcional a los fines perseguidos.
De
otro lado, el Procurador explica que la Corte se pronunció con relación al
artículo 15 de la ley 226 de 1995 mediante la Sentencia 343 de 1996,
declarándose inexequibles algunos apartes que dejan sin sustento el cargo
expuesto en esta demanda, por cuanto hoy los terceros con interés pueden
participar en los procesos que por nulidad se instauren en contra de la venta
de acciones de las empresas del Estado. Observa que ha operado el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional por lo que solicita a la Corte estarse a lo
resuelto en la sentencia anteriormente citada.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de
una demanda ciudadana en contra de una norma que hace parte de una ley de la
República.
Existencia
de Cosa Juzgada Constitucional.
2.
Esta Corporación ya tuvo oportunidad de analizar la constitucionalidad de las
normas acusadas habiendo operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Así, en la Sentencia C-384 de 1996[1], la
Corte resolvió lo siguiente:
“Primero.-
Declárase EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo 14 de la Ley 226 de 1995, en
el entendido de que las medidas que puede adoptar el Gobierno en virtud de
ellas son de carácter puramente administrativo”.
Y
en cuanto tiene que ver con la segunda disposición acusada también existe cosa
juzgada constitucional, aun cuando se condicionó la exequibilidad de la norma.
En la Sentencia C-343 de 1996[2], la
Corte resolvió:
“Primero.-
Declárase EXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 226 de 1995, con excepción de las
expresiones "sólo", de la primera parte de su primer inciso;
"sólo" y "cuando el órgano público vendedor así lo
solicite", de la primera parte de su segundo inciso, y "por ser de
carácter procedimental", de su inciso tercero, las cuales se declaran
INEXEQUIBLES.
Es
entendido que la nulidad absoluta de los contratos previstos en la norma que se
declara exequible también podrá ser alegada por quien tenga un interés
legítimo, que hubiere participado en el proceso de enajenación, o hubiere
sufrido lesión o perjuicio dentro del mismo por violación de la normatividad
constitucional aplicable.
En
los aludidos términos se condiciona la exequibilidad declarada.”
Si
bien la Corte condicionó la constitucionalidad del artículo 15 de la ley 226 de
1995, esto es, recurrió a una decisión interpretativa para excluir del
ordenamiento ciertas interpretaciones inconstitucionales, ello no significa que
el alcance de la cosa juzgada haya sido limitado. Es preciso reiterar la
diferencia entre una sentencia condicionada, y una donde la cosa juzgada es
relativa, explicado por la Corte en los siguientes términos:
“Es
necesario distinguir entre las sentencias de cosa juzgada relativa y las
sentencias de constitucionalidad condicionada. Así, la limitación de la cosa
juzgada tiene que ver con la posibilidad de que una disposición que ya fue
analizada por la Corte, pueda o no ser estudiada en el futuro. Por ende, existe
cosa juzgada relativa cuando la disposición es declarada exequible pero, por
diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y
autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma pueda ser
nuevamente reexaminada en el futuro. En cambio, la constitucionalidad
condicionada consiste en que la Corte delimita el contenido de la disposición
acusada para, en desarrollo del principio de conservación del derecho, poder
preservarla en el ordenamiento. Así, la sentencia condicionada puede señalar que sólo son válidas algunas
interpretaciones de la misma, estableciéndose de esta manera cuáles sentidos de
la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuales
no son legítimos constitucionalmente. Pero si la Corte no limita el alcance de
la cosa juzgada, entonces ese pronunciamiento material de constitucionalidad
condicionada tiene efectos jurídicos definitivos y erga omnes”. [3]
Ahora
bien, un análisis de las sentencias C-343 de 1996 y C-384 de 1996, lleva a la
conclusión que la Corte no limitó el alcance de la cosa juzgada, por lo que
deberá estarse a lo resuelto en las mencionadas providencias.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero.
ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia
C-384 de 1996, que declaró EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo 14 de la Ley 226
de 1995, en el entendido de que las medidas que puede adoptar el Gobierno en
virtud de ellas son de carácter puramente administrativo.
Segundo.
ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia
C-343 de 1996, que declaró EXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 226 de 1995, con
excepción de las expresiones "sólo", de la primera parte de su primer
inciso; "sólo" y "cuando el órgano público vendedor así lo
solicite", de la primera parte de su segundo inciso, y "por ser de
carácter procedimental", de su inciso tercero, las cuales se declararon
INEXEQUIBLES.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General