Sentencia C-789/02
Referencia:
expediente D-3958
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 36, incisos 4 y 5 de la Ley
100 de 1993
Demandante:
Luis Eduardo Hernández Delgado
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de
septiembre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Eduardo Hernández Delgado demandó el
artículo 36, incisos 4 y 5 de la Ley 100 de 1993 “Por el cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme
a su publicación en el Diario Oficial No. 41148 del 23 de diciembre de
1993. Se resaltan y subrayan los apartes
normativos demandados:
“Ley 100 de 1993
(diciembre 23)
“Por el cual se crea
el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”
“ARTICULO 36. Régimen de
Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez. continuará en cincuenta
y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el
año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de
57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
“La edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el
monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia
el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad
si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en
el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y
requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se
regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
“El ingreso base para liquidar la
pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les
faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de
lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado
durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente con base
en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que
expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual
o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley. el
ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los
dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año
para los servidores públicos.
“Lo dispuesto en el
presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el
régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas
personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con
solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para
dicho régimen.
“Tampoco será aplicable
para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad
decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
“Quienes a la fecha de vigencia
de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión
de Jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no
se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho en desarrollo de los
derechos adquiridos. a que se les reconozca y liquide la pensión en las
condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales
requisitos.
“PARAGRAFO. Para efectos del
reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero(1º.) del
presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con
anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros
Sociales, a las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector
público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera
sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio.”
III.
LA DEMANDA
El demandante considera que los
incisos demandados vulneran los artículos 13, 25, 48, 53 y 58 de la
Constitución Política.
En su criterio, “el RÉGIMEN DE
TRANSICIÓN constituye un DERECHO LABORAL CONCRETO, ADQUIRIDO por
quienes al entrar a regir la Ley 100 de 1993 cumplían los presupuestos
previstos en el inciso 4 del art. 36 (se refiere al inciso 2º[1]),
garantizado por el art. 58 de la C.N.”
Desde la perspectiva del demandante,
el legislador no podía dejar de aplicar el régimen de transición a quienes
cumplieran las condiciones de edad y tiempo de servicios fijadas en el inciso
segundo del artículo 36, porque las personas se afiliaran voluntariamente al
nuevo sistema de ahorro individual con solidaridad, de acuerdo con la opción
consagrada en el inciso cuarto de la Ley 100 de 1993.[2] Del mismo modo, tampoco podía excluir a
quienes, habiendo escogido inicialmente el sistema de ahorro individual con
solidaridad, se trasladaran nuevamente al de prima media con prestación
definida.
En su parecer, el acceso al régimen
de transición constituye un derecho adquirido, no una mera expectativa, y como
tal debe recibir la protección del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 58 de la Carta.
Sostiene además, que en todo caso
las personas en favor de quienes se consagra el régimen de transición no pueden
renunciar a los derechos que de él se derivan pues la Constitución consagra la
“irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales”
y que la posibilidad de renunciar a tales beneficios contraría el artículo 53
de la Carta. En el mismo sentido afirma
que los incisos demandados son contrarios al inciso segundo del artículo 48 de
la Carta, pues según su interpretación, esta disposición constitucional que
consagra la irrenunciabilidad del derecho a la seguridad social tiene el
alcance de impedir el retiro voluntario del régimen de transición, cuando se
cumplen las condiciones consagradas en el inciso segundo del artículo 36.
Finalmente, el actor considera que
los incisos 4 y 5 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 vulneran el derecho a
la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Mediante tales incisos se está excluyendo a
personas que cumplían con los requisitos para acceder al régimen de transición
cuando entró en vigencia la ley, por la sola circunstancia de haberse
trasladado al régimen de ahorro individual con solidaridad, incluso a pesar de
que con posterioridad se hayan trasladado nuevamente al régimen de prima media
con prestación definida.
Según su criterio, si cumplen con la
edad y el tiempo de servicios requeridos para entrar en el régimen de
transición, a todas estas personas se les debe aplicar el régimen de
transición, pues se encuentran en la misma situación de hecho, siendo
irrelevante que se hayan trasladado de un régimen a otro.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El ciudadano, Juan Pablo Cárdenas
Mejía, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
intervino en este proceso para solicitar la declaratoria de constitucionalidad
de los incisos demandados, con fundamento en los argumentos que se exponen a
continuación.
Afirma
que el artículo 58 de la Constitución ampara los derechos adquiridos entendidos
como aquellas prerrogativas que confiere el ordenamiento a una persona que ha
cumplido las condiciones previstas por la Ley.
En este sentido, no se presenta
vulneración alguna al citado artículo, si se tiene en cuenta que tratándose del
derecho a la pensión, la jurisprudencia ha establecido que tal derecho solo se
adquiere cuando se ha cumplido la edad y el tiempo de servicios o el número de
semanas cotizadas, en caso contrario, se trata solo de una expectativa que
puede ser modificada en cualquier tiempo por el legislador. En este orden de
ideas afirma que, “No se puede sostener que cuando se ha cumplido la edad o
el tiempo de servicios previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para
ser beneficiario del régimen de transición se está frente a una situación
jurídica concreta o un derecho adquirido, pues dichos requisitos sólo dan la
posibilidad de pensionarse con la edad y el tiempo previsto en la legislación
anterior, pero en todo caso mientras no se hayan cumplido los requisitos de
edad y tiempo de servicio o número de semanas requeridas para acceder a la
pensión, no hay derecho adquirido.”
En consecuencia, al no ser el
régimen de transición un derecho adquirido, tampoco se presenta una vulneración
al artículo 53 superior que consagra los beneficios laborales mínimos
irrenunciables.
En lo que respecta a la presunta
vulneración al artículo 48 de la Carta, afirma que el hecho de que una persona
escoja el sistema de ahorro individual no implica una renuncia al derecho a la
seguridad social, pues la protección se recibe solo que bajo reglas diferentes.
Explica que la razón de ser de la
norma acusada se funda en el hecho de que a partir de la Ley 100 de 1993,
existen dos alternativas en materia de seguridad social: el régimen de prima
media con prestación definida, y el régimen de ahorro individual con
solidaridad.
La regla que consagra el inciso 4
demandado, es consecuencia de la aplicación del régimen de ahorro individual
con solidaridad teniendo en cuenta que el mismo no implica un régimen de
beneficio definido. En este orden de
ideas, “Sostener que una persona que se encuentra en el régimen de ahorro
individual puede invocar el régimen de transición implicaría entonces que no
existe la posibilidad de optar entre un
régimen y otro, y que en últimas siempre existe el régimen de prima media, lo
cual desconoce tanto la diferente naturaleza de los dos regímenes, así como el
hecho que la propia Corte Constitucional ha señalado que el Constituyente
otorgó al legislador la facultad de organizar el régimen de seguridad social y
optar por diversas alternativas.”
En relación con la presunta
vulneración al artículo 13 superior, reitera que la dualidad de regímenes en
materia de seguridad social, no vulnera el derecho a la igualdad, teniendo en
cuenta que cada uno opera bajo reglas diferentes, particularmente en lo que
concierne al régimen de transición. En
consecuencia, el tratamiento que se otorga es proporcional, pues quien se
afilia al régimen de ahorro individual pierde aquello que es incompatible con
dicho régimen, en este caso los beneficios consagrados en el régimen de
transición, pero a su vez tiene derecho a otras ventajas.
2. Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social
El ciudadano Henry Andrey González
Sarmiento, actuando como apoderado del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de los
incisos demandados, argumentando que al establecer las causales de pérdida del
régimen de transición el legislador está actuando dentro del ámbito de su
competencia, teniendo en cuenta diferentes variables, lo cual explica la
dualidad de regímenes.
En relación con el derecho a la
igualdad y con base en lo establecido por la jurisprudencia, estima que los dos
regímenes son excluyentes y diferentes, lo que genera un trato diferenciado,
pero razonable y proporcionado entre los afiliados.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la
Nación, en concepto No. 2881 recibido el quince (15) de mayo de 2002, solicita
a la Corte declarar la exequibilidad de los incisos cuarto y quinto del artículo
36 de la Ley 100 de 1993 con fundamento en los argumentos que se exponen a
continuación.
En primer lugar, establece que
respecto de la disposición demandada ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
relativa, aclarando que en el caso particular por tratarse en esta oportunidad
de nuevos cargos, es procedente un pronunciamiento de fondo sobre los mismos.
Después de hacer una presentación
sobre los regímenes que conforman el Sistema General de Pensiones y sus
características, concluye que en virtud de los principios que rigen el sistema
de seguridad social, tanto los trabajadores del sector público como del privado
podían y pueden seleccionar en forma libre y voluntaria el régimen de pensiones
que más les convenga.
Establece que el régimen de
transición consagrado en la norma demandada, se constituye en un beneficio
reconocido por el legislador a los trabajadores del régimen de prima media con
prestación definida, para quienes tuvieran alguno de los requisitos de edad o
tiempo de servicio o semanas de cotización, siempre y cuando en uno y otro caso
estuviere vigente la relación laboral.
Para tales personas, el beneficio
consiste en acceder a la pensión de vejez, con el cumplimiento de las
exigencias relativas a la edad y tiempo de servicio o semanas de cotización que
se exigían en el régimen pensional al que estuvieren afiliados al momento de
entrar a regir la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo previsto en el inciso
segundo de la norma demandada.
Lo anterior en virtud de la facultad
que el legislador le concede al afiliado de escoger de manera libre y
espontanea cualquiera de los regímenes solidarios y excluyentes al cual quiere
pertenecer, constancia que debe quedar por escrito al momento de la vinculación
o del traslado. Teniendo en cuenta lo anterior, una vez el afiliado concreta su voluntad en la
situación prevista en el régimen de transición, la misma se torna en
irrevocable, hecho que no desconoce la Constitución.
En relación con los derechos
adquiridos y garantizados por el Artículo 58 Superior, en la situación
planteada en el régimen de transición no se presentan derechos adquiridos, toda
vez que no se han satisfecho los requisitos de la edad, tiempo de servicio o
número de semanas cotizadas exigidas para obtener la pensión, siendo una mera expectativa
la que realmente se tiene para alcanzar el derecho.
Tampoco considera que se vulnere el
artículo 53 de la Constitución que consagra la irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, pues de ninguna forma
en la situación contemplada en los incisos demandados, se permite la renuncia
de derechos. Lo anterior, reiterando que no se trata de un derecho adquirido
sobre el reconocimiento de la pensión, sino de una simple expectativa.
Finalmente, y en cuanto a la acusación
sobre la vulneración al derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de
la Carta, estima que el régimen de transición consagra de manera clara su
aplicación para aquellos quienes cumplan con alguna de las exigencias
contempladas, surgiendo para dichas personas una situación especial, pues si
alcanzan la edad para acceder a la pensión y han completado el tiempo de
servicio o cotizado el mínimo de semanas, logran obtener el reconocimiento de
la pensión de vejez adquiriendo una calidad diferente, frente a quienes por no
reunir los requisitos quedan sometidos a la Ley 100 de 1993, pudiendo escoger
el régimen al cual quieren pertenecer, escogencia que si bien se torna en
irrevocable no vulnera ninguna disposición constitucional.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241,
numerales 4 y 5 de la Constitución Política, esta Corporación es competente
para resolver la demanda presentada contra la norma en comento, por hacer parte
de un ordenamiento de carácter legal.
2. Asunto objeto de la decisión
2.1 Consideración Preliminar: cosa juzgada
relativa sobre el inciso 4º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993
La Corte, en Sentencia C-410/94
(M.P. Carlos Gaviria Díaz), ya se había pronunciado en relación con el inciso
4º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, declarándolo exequible en relación
con el cargo formulado en tal ocasión, que consistía en que la diferencia en la
edad de jubilación entre hombres y mujeres era contraria a la Carta Política.[3] En aquella oportunidad, la Corte resolvió:
“Declarar
exequibles las siguientes disposiciones de la Ley 100 de 1993, pero
únicamente en lo relativo al cargo formulado.
“(...)
“- Artículo 36 inciso primero, inciso
segundo en lo acusado y el inciso cuarto en su totalidad.” (resaltado fuera de
texto)
En la medida en que el cargo
planteado en aquella oportunidad difería sustancialmente del que ahora se
plantea, y como quiera que la sentencia C-410/94 circunscribe expresamente su
pronunciamiento al cargo formulado en aquella oportunidad, sobre este inciso no
recae el fenómeno de la cosa juzgada constitucional consagrado en el artículo
243 de la Constitución. Por lo tanto, la
Corte puede pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de
la Carta Fundamental.
2.3 Recuento de los cargos de la demanda
En
el presente caso el demandante alega que el régimen de transición en materia de
pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993 constituye un derecho adquirido de
quienes cumplen los requisitos de edad o tiempo de servicio, conforme al inciso
segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y que la misma ley no puede
válidamente excluir de dicho régimen a quienes hayan renunciado al sistema de
prima media con prestación definida.
De
tal modo, las disposiciones consagradas en los incisos 4º y 5º del artículo 36,
que excluyen del régimen de transición a quienes hayan renunciado
voluntariamente al sistema de prima media con prestación definida, es
inconstitucional. Específicamente
porque:
a) El acceso al
régimen de transición, según el cual las personas conservan la edad, el tiempo
de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión
contemplados en el régimen anterior al cual estaban afiliados, es un derecho
adquirido, protegido por el artículo 58 de la Constitución;
b) Tal derecho hace
parte del derecho general a la seguridad social, que es irrenunciable conforme
al artículo 48 inciso 2º de la Carta;
c) Así mismo, hace
parte del derecho al trabajo (C.N. art. 25), y en particular, de los beneficios
laborales mínimos irrenunciables que debe contener el Estatuto del trabajo,
conforme al artículo 53 ibídem y;
d)
Excluir de dicho régimen a quienes han renunciado al sistema de prima media con
prestación definida constituye una discriminación entre quienes se encuentran
en una misma situación de hecho, pues todas estas personas cumplían los
requisitos consagrados en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. De tal modo que los incisos 4º y 5º consagran
un trato diferente a partir de un criterio que no es aceptable
constitucionalmente: haber renunciado voluntariamente al sistema de prima media
con prestación definida.
De
conformidad con los incisos demandados, no serán beneficiarios del régimen de
transición quienes se hayan trasladado voluntariamente al sistema de ahorro
individual con solidaridad (inciso 4º), así posteriormente se hayan devuelto al
de prima media con prestación definida (inciso 5º), a pesar de que cumplieran
con la edad, y afiliación vigente. A
estas personas, en lugar de aplicárseles las condiciones del régimen anterior
al cual estaban afiliados, se les aplican las disposiciones generales de la Ley
100 de 1993, con respecto a la edad, al tiempo de servicio o número de semanas
cotizadas y al monto de la pensión.
Con
todo, el demandante también ubica dentro de dicha categoría de personas que
pierden el régimen de transición por trasladarse de un sistema a otro a quienes
llevaban 15 años o más de servicios cotizados al momento de entrar en vigencia
el sistema de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993. Sin embargo, el inciso 4º del artículo 36 se
refiere explícitamente a quienes tuvieran 35 años o más, si son mujeres; y 40 o
más si son hombres, y se encontraran cotizando a la entrada en vigencia del
sistema de pensiones consagrado en la ley.
Tal inciso 4º no se refiere expresamente a quienes llevaban 15 años o
más cotizando a la entrada en vigencia del sistema de pensiones.
Por
lo tanto, de su texto no se puede establecer si esta última categoría de
personas queda excluida del régimen de transición al trasladarse al sistema de
ahorro individual conforme al inciso 4º, o trasladarse a dicho sistema para
retornar posteriormente al de prima media, conforme al inciso 5º del artículo
36. Este aspecto hermenéutico resulta
constitucionalmente relevante y por lo tanto la Corte lo abordará dentro del
análisis de constitucionalidad de los mencionados incisos.
2.3 Planteamiento del problema jurídico
Para
abordar los anteriores cargos la Corte debe resolver el siguiente problema
jurídico constitucional: ¿Es admisible constitucionalmente que el legislador
imponga como requisito para aplicar el régimen de transición que las personas
no renuncien al sistema de prima media con prestación definida?
Para
resolver el problema jurídico, la Corte debe analizar entonces los siguientes
aspectos:
a) Si, frente a un tránsito legislativo, el
acceso a un régimen de transición en pensiones corresponde a un derecho
constitucional adquirido para quienes llevan cierto tiempo cotizando pero no
habían cumplido los requisitos para obtener la pensión conforme al sistema
anterior.
b) Si la protección
otorgada por un régimen de transición en pensiones es irrenunciable conforme a
los artículos 25, 48 o 53 de la Constitución.
c) Si el requisito de no haber renunciado al
sistema de prima media con prestación definida, resulta constitucionalmente
aplicable a las personas que llevaban 15 años o más cotizando al entrar en
vigencia el sistema.
d) Si la exclusión de los beneficios propios del
régimen de transición a quienes cumplen los demás requisitos, pero han
renunciado voluntariamente al sistema de prima media, constituye una
vulneración del derecho a la igualdad.
3. Análisis de constitucionalidad de los
incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993
3.1.
Frente a un tránsito legislativo el acceso a un régimen de transición en
pensiones no es un derecho constitucional adquirido sino una expectativa
legítima
En
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al cual pertenecen los incisos demandados,
se configura un régimen de transición en pensiones, que hace parte de las
instituciones pertenecientes a la prestación social denominada pensión de vejez[4]. A su vez el sistema general de pensiones
contempla dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, a saber: el
régimen solidario de prima media con prestación definida o tradicional del ISS,
y el régimen de ahorro individual con solidaridad. Es importante resaltar que tanto los
trabajadores del sector público como los del sector privado pueden elegir
libremente entre cualquiera de estos dos regímenes que estimen más conveniente.
El
primero, es decir el régimen solidario de prima media con prestación definida,
es un sistema en el cual los afiliados o beneficiarios obtienen la pensión de
vejez, de invalidez, de sobrevivientes, o una indemnización, las cuales se
encuentran de antemano definidas. Esto ocurre siempre y cuando se cumplan los
requisitos legales exigidos, independientemente del monto de las cotizaciones
acumuladas. En este régimen, los aportes
y los rendimientos de los afiliados y de
los empleadores constituyen un fondo común de naturaleza pública, y como se
mencionó, tanto el monto de la pensión, como la edad de jubilación y las
semanas mínimas de cotización, se encuentran previamente establecidas.
Por
su parte, en el régimen de ahorro individual con solidaridad los aportes
efectuados por los afiliados durante su vida laboral y sus rendimientos, se
capitalizan en forma individual en un fondo privado de capitalización con el
fin de obtener el pago de las correspondientes pensiones. En este régimen, el monto de la pensión es
variable y depende de varios factores como el monto acumulado en la cuenta, la
edad a la cual decida retirarse el afiliado, la modalidad de la pensión, las
semanas cotizadas y la rentabilidad de los ahorros acumulados. En este sistema, la pensión también se
adquiere como derecho, una vez cumplidos los requisitos exigidos en la ley.
Como
se puede observar, en la actualidad coexisten dos regímenes diferentes, cada
uno sujeto a diferentes reglas, siendo el régimen de transición reconocido
únicamente para los trabajadores que estaban afiliados al régimen de prima
media con prestación definida y que al entrar en vigencia el sistema de
pensiones tenían 35 o más años, si eran mujeres, o 40 años o más, si se trataba
de hombres, o llevaban 15 o más años de servicios cotizados, siempre y cuando
en ambos supuestos, en ese momento tuvieran vigente el vínculo laboral.[5]
A
través del citado beneficio, “[l]a edad para acceder a la pensión de
vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la
pensión de vejez” serán las del régimen anterior, siempre y cuando
se cumplan los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas cotizadas
exigidas en el régimen de transición, al momento de entrar en vigencia el
sistema de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993.
Lo
anterior significa que el régimen de transición se reconoce a una categoría
determinable de trabajadores vinculados al régimen de prima de media con
prestación definida antes de la Ley 100 de 1993, siendo necesario para hacer
parte de dicha categoría, conforme lo establece la ley, cumplir con los
requisitos mencionados.
La
creación de un régimen de transición constituye entonces un mecanismo de
protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no
afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la
pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa
legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos
para pensionares, en el momento del tránsito legislativo.
En reiteradas ocasiones esta
Corporación se ha pronunciado de manera general sobre el significado y el
alcance de la protección constitucional a los derechos adquiridos y sobre las
diferencias con la protección que reciben las expectativas legítimas. Así
mismo, se ha referido a las diferencias entre estas dos instituciones
jurídicas, en relación con la aplicación de los regímenes de pensiones a
personas que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no cumplían
los requisitos para acceder a la pensión.
Recogiendo criterios doctrinarios y jurisprudenciales comúnmente aceptados
sobre la materia, ha estimado que derechos adquiridos presuponen la
consolidación de una serie de condiciones contempladas en la ley, que permiten
a su titular exigir el derecho en cualquier momento. Entre tanto, en las expectativas, tales
presupuestos no se han consolidado conforme a la ley, pero resulta probable que
lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un cambio relevante en el
ordenamiento jurídico.
Con todo, la Corte también ha
sostenido que el legislador no está obligado a mantener en el tiempo las
expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un
momento determinado. Ello se debe a que,
por encima de cualquier protección a estos intereses, prevalece su potestad
configurativa, la cual le permite al legislador darle prioridad a otros
intereses que permitan el adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social
de Derecho.[6]
Aun así, esta Corporación ha
sostenido que cualquier tránsito legislativo debe consultar parámetros de justicia
y equidad, y que, como toda actividad del Estado, está sujeta a los principios
de razonabilidad y proporcionalidad.[7]
En Sentencia C-147 de 1997,[8]
reiteró que para que se consolide un derecho es necesario que antes de que
opere el tránsito legislativo se reúnan todas las condiciones necesarias
adquirirlo. En tal oportunidad sostuvo
que “configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que
han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal
virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al
patrimonio de una persona.” Aclarando
posteriormente que “la Constitución prohibe el desconocimiento o modificación
de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con
ocasión de la expedición de nuevas regulaciones legales.”
La
Corte en dicha sentencia continúa su análisis diferenciándolas por otra parte
de las meras expectativas que reciben una protección más precaria, aclarando el
objeto y alcance de la protección constitucional a estas expectativas, diciendo
que: “la ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que
aun cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron
la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva”. Así mismo, aclaró
que las “expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora por
el legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen
situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios
sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir
cualquier otro objetivo de interés público o social.”
Con
todo, esa misma sentencia afirma que el objeto del artículo 58 de la Carta es
proteger frente al tránsito legislativo aquellas situaciones particulares y
concretas que se han consolidado definitivamente durante la vigencia de la ley
anterior; especificando, sin embargo, que esta protección no es absoluta, y que
hay determinadas condiciones bajo las cuales el interés particular en la
protección de estos derechos subjetivos debe ceder frente a la utilidad pública
o al interés social que motivó la expedición de la nueva ley.[9]
En
torno al punto específico objeto de decisión, en la Sentencia C-596 de 1997, la
Corte determinó que las personas que habían cotizado a pensiones en los
sistemas anteriores a la Ley 100 de 1993 pero que, cuando entró en vigencia el
sistema de pensiones conforme al artículo 151,[10] no
habían cumplido los requisitos para acceder a la pensión conforme al sistema
anterior, tenían una expectativa, no un derecho adquirido a que se les aplicara
el régimen de transición consagrado en el artículo 36. Por lo tanto, conforme al criterio
jurisprudencial sostenido por esta Corporación, resulta constitucionalmente
admisible que el legislador imponga ciertos requisitos y restrinja con ello el
acceso de las personas al régimen de transición, siempre y cuando tales
restricciones sean razonables y proporcionadas.[11] Por ese motivo la Corte en dicha oportunidad
declaró exequible la expresión que condicionaba el acceso a dicho régimen de
transición a que la afiliación al sistema anterior estuviera vigente cuando
entró a regir el sistema de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993.
En
tal oportunidad se refirió específicamente a la diferencia entre derechos
adquiridos y expectativas de derechos en materia de pensiones. Sostuvo que puede afirmarse que se ha
adquirido un derecho cuando se cumplen las condiciones consagradas en la ley
para acceder a él. De lo contrario se
trata de meras expectativas. Así, cuando
las personas no han cumplido los requisitos para acceder a la pensión antes del
tránsito legislativo, lo que dichas personas tienen son simples expectativas
legítimas o expectativas de derechos, las cuales no son objeto de la protección
consagrada en el artículo 58 de la Carta Política.
En
el aparte respectivo la Corte dijo:
“Justamente
por cuanto los derechos a la seguridad social no se tienen por el simple hecho
de ser persona humana, como sí sucede con los derechos fundamentales o derechos
de primera generación, para ser titular de ellos es necesario acreditar el
cumplimiento de los requisitos que la ley, de manera general, impone para
adquirirlos. Cuando, en vigencia de la ley que señala tales requisitos, estos
llegan a cumplirse, se habla de derecho adquirido en materia de seguridad
social. Cuando, por el contrario, durante el término de vigencia de la ley que
prescribe tales condiciones, la persona que aspira a la titularidad de ellos
está en vía de cumplirlas, se habla de expectativa de derecho.
“Las consecuencias jurídicas en uno y otro
supuesto son bien distintas: los derechos adquiridos, al tenor del artículo
58 la Carta Política, no pueden ser desconocidos por leyes posteriores; no
así las simples expectativas de derecho.”
“Para el caso
concreto de las personas a las que se refiere la norma demandada, esto es las
personas beneficiarias del régimen de transición al que se ha hecho
referencia en esta Sentencia, resulta evidente que, por cuanto ellas, al
momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993 no habían cumplido aún con los
requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez por el
régimen pensional al cual estuvieran afiliadas, no habían adquirido ningún
derecho en tal sentido, y sólo tenían al respecto una expectativa de derecho…”
(subrayado y resaltado fuera de texto) Sentencia C-596 de 1997 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).
En virtud
de lo anterior, no resulta admisible el argumento que esgrime el demandante, en
el sentido de que quienes cumpliendo la edad y teniendo afiliación vigente al
momento de entrar a regir el sistema de pensiones de la Ley 100 de 1993,
consolidaron en su cabeza una situación jurídica o adquirieron un derecho, por
el tiempo en que se mantuvieron en el régimen de prima media con prestación
definida, pues para el momento en que renunciaron voluntariamente a dicho
régimen no habían adquirido el derecho a la pensión. Tenían apenas una expectativa legítima, a la
cual decidieron renunciar voluntaria y autónomamente, para trasladarse al
sistema de ahorro individual con solidaridad.
En efecto,
al entrar a regir la Ley 100 de 1993, una de las condiciones para ser
beneficiario del régimen de transición y tener la expectativa de acceder al
régimen de transición era precisamente no renunciar al sistema de prima media
con prestación definida. Por lo tanto, no puede afirmarse que las personas que
renuncian a este sistema se les hubiera siquiera frustrado una expectativa
legítima, pues para las personas que no han adquirido el derecho a la pensión,
pero tienen la edad para estar en el régimen de transición, ésta existe como
tal, únicamente en la medida en que cumplan con no renunciar al régimen de
prima media.
Se podría
hablar de una frustración de la expectativa a pensionarse en determinadas
condiciones y de un desconocimiento del trabajo de quienes se trasladaron al
sistema de ahorro individual, si la condición no se hubiera impuesto en la Ley
100 de 1993, sino en un tránsito legislativo posterior, y tales personas se
hubieran trasladado antes del tránsito legislativo. En tal situación, la nueva ley sí hubiera
transformado –de manera heterónoma- la expectativa legítima de quienes estaban
incluidos dentro del régimen de transición.
Sin embargo, este no es el caso, y por lo tanto, lo que la Corte observa
es que este grupo de personas, al renunciar al sistema de prima media con
prestación definida simplemente no cumplieron los requisitos necesarios para
acceder al régimen de transición.
3.2.
La prohibición de renuncia a beneficios laborales mínimos no se extiende a
meras expectativas. Tratándose del
sistema de pensiones, el legislador dispone de un amplio margen de
configuración para fijar las condiciones necesarias para acceder al régimen de
transición
De
conformidad con los incisos demandados, no serán beneficiarios del régimen de
transición quienes se hayan trasladado voluntariamente al sistema de ahorro
individual con solidaridad (inciso 4º), así posteriormente se hayan devuelto al
de prima media con prestación definida (inciso 5º), a pesar de que cumplieran
con la edad, y tuvieran afiliación vigente al entrar en vigencia el sistema de
pensiones. A estas personas, en lugar de
aplicárseles las condiciones del régimen anterior al cual estaban afiliados, se
les aplican las disposiciones generales de la Ley 100 de 1993, con respecto a
la edad, al tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y al monto de la
pensión.
Tanto en
el régimen con prestación definida, como en el régimen –variable- de ahorro
individual con solidaridad, los artículos 34 y 35 de la Ley 100 de 1993
consagraron un mecanismo para el cálculo de la pensión –que no fue demandado en
esta oportunidad-, y además una pensión mínima, que debe estar garantizada,
independientemente de las contingencias que puedan presentarse como
consecuencia de la variación en el sistema de ahorro voluntario o del salario
base para su reconocimiento.[12] Sin embargo, por fuera de este límite, las
personas que no han cumplido los requisitos para acceder a la pensión no tienen
derecho a que se les mantenga una cuantía determinada en ninguno de los dos
regímenes.[13]
Al
respecto, la Corte en reciente pronunciamiento dijo:
“Descritas las anteriores características, para la
Corte es claro que el sistema de
seguridad social en pensiones no tiene por finalidad preservar el equilibrio cuota-prestación,
sino la debida atención de las contingencias
a las que están expuestas los afiliados y beneficiarios, además porque el
régimen de prestaciones de la seguridad social en pensiones no es un régimen
contractual como el de los seguros privados sino, todo lo contrario, se trata
de un régimen legal que de alguna manera se asienta en el principio
contributivo en el que los empleadores y el mismo Estado participan junto a
los trabajadores con los aportes que resultan determinantes de la cuantía de la
pensión. De ahí que los afiliados a la seguridad social no ostenten un
derecho subjetivo a una cuantía determinada de las pensiones futuras, esto es,
las pensiones respecto de las cuales no se ha producido el hecho que las causa.”
(resaltado y subrayado fuera de texto) C-086/02 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández).
Al
afirmarse que quienes no han adquirido la pensión no tienen derecho a una
cuantía determinada, ello presupone que no tienen derecho a que se les mantenga
indefinidamente la fórmula con base en la cual se calcula la pensión. En esa medida, no puede afirmarse que el
cambio de condiciones respecto del monto de la pensión (del régimen anterior al
de la Ley 100/93) constituye una renuncia a un beneficio laboral mínimo. Máxime cuando dicho cambio no proviene de una
ley posterior que haya impuesto un requisito adicional, sino de la misma ley
que creó el régimen de transición, que impuso como condición para su aplicación
la permanencia continua en el régimen de prima media.
Por otra
parte, este mismo análisis resulta aplicable también a las demás condiciones
que varían con el cambio de régimen. Es
decir, el tiempo de servicio exigido y a la edad necesarias para que se
configure el derecho a la pensión de jubilación. En efecto, del mismo modo como los afiliados
al sistema de seguridad social no ostentan un derecho a un monto de pensión
predefinido, tampoco tienen un derecho a que se les mantengan en el tiempo las
condiciones de edad y tiempo de servicios específico para pensionarse. De considerarse que se trata de condiciones
adquiridas contractualmente, y como tales, sometidas a la inmutabilidad de la lex
contractus implicaría que el legislador no podría modificar en el tiempo
estos dos elementos (tiempo de servicios y edad requeridos), que constituyen
dos variables fundamentales en la configuración de un sistema de
pensiones.
La
Constitución delega al legislador la función de configurar el sistema de
pensiones, y le da un amplio margen de discrecionalidad para hacerlo,
precisamente para garantizar que el sistema cuente con los “medios para que
los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante,”
y para darle eficacia a los principios de universalidad, eficiencia y
solidaridad, conforme al artículo 48 de la Carta. De tal modo, es necesario que el legislador
pueda transformar las expectativas respecto de la edad y tiempo de servicios
necesarios para adquirir la pensión, de tal forma que el Estado pueda cumplir
sus obligaciones en relación con la seguridad social, a pesar de las
dificultades que planteen los cambios en las circunstancias sociales.[14] Por tal motivo, la Corte, refiriéndose a los
regímenes de transición, ha sostenido que una concepción semejante implicaría
la petrificación del ordenamiento, en desmedro de diversos principios
constitucionales.[15]
En tal
medida, en relación con las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de
la pensión, la protección constitucional a favor del trabajador, que le impide
al legislador expedir normas que les permitan renunciar a ciertos beneficios
considerados como mínimos no se refiere a las expectativas legítimas, sino a
aquellos derechos que hayan sido adquiridos por sus titulares o a aquellas
situaciones que se hayan consolidado definitivamente en cabeza de sus
titulares.[16]
Con todo,
ello no significa que la amplia potestad configurativa del legislador para
fijar la edad y el tiempo de servicios necesarios para acceder a la pensión
pueda ejercerse de manera arbitraria, y terminar desconociendo de facto
el derecho constitucional irrenunciable a la seguridad social. En particular, estas dos condiciones de edad
y tiempo de servicios tienen que ser acordes con la realidad social concreta
del país, y deben tener en cuenta factores esenciales como lo son, entre otros,
la expectativa de vida histórica y actual de los colombianos, y los índices de
mortalidad, y otros aspectos demográficos y financieros, de tal modo que se les
permita a las personas gozar efectivamente del derecho a la pensión.[17] Sin embargo, como ya lo sostuvo esta
Corporación,[18] esta situación no se
presenta en relación con la edad requerida por la Ley 100 de 1993, y por lo
tanto, desde este punto de vista, el cargo tampoco puede prosperar.
De esta
manera, y teniendo en cuenta que el régimen de transición consagra únicamente
la posibilidad de obtener la pensión para aquellas personas que cumplan con los
requisitos establecidos por la misma norma, no es posible argumentar que se
trata de un derecho adquirido, sino de una circunstancia en la cual las
personas no cumplieron los requisitos definidos por el legislador para acceder
al régimen de transición. Por lo tanto,
el cargo de violación de los artículos 25, 48 y 53 constitucionales no puede
prosperar.
3.3.
La protección de las expectativas legítimas de los trabajadores y la
interpretación más favorable
Como se dijo anteriormente, los
incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no están contrariando la prohibición
de renunciar a los beneficios laborales mínimos, pues las personas que cumplen
los requisitos necesarios para hacer parte del régimen de transición no tienen
un derecho adquirido a su pensión. Sin
embargo, el valor constitucional del trabajo (C.N. preámbulo y art. 1º), y la
protección especial que la Carta le otorga a los trabajadores, imponen un
límite a la potestad del legislador para configurar el régimen de seguridad
social. En virtud de dicha protección,
los tránsitos legislativos deben ser razonables y proporcionales, y por lo
tanto, la ley posterior no podría desconocer la protección que ha otorgado a
quienes al momento de entrada en vigencia del sistema de pensiones llevaban más
de quince años de trabajo cotizados.
Como se desprende de la lectura del
inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador previó el
régimen de transición en favor de tres categorías de trabajadores que, al
momento de entrar en vigor dicha ley, cumplieran con determinados requisitos. En primer lugar, los hombres que tuvieran más
de cuarenta años; en segundo lugar, las
mujeres mayores de treinta y cinco y; en tercer lugar, los hombres y mujeres
que, independientemente de su edad, tuvieran más de quince años de servicios
cotizados; requisitos que debían cumplir al momento de entrar en vigencia el
sistema de pensiones, conforme lo establece el artículo 151 de dicha ley.
A su vez, como se desprende del
texto del inciso 4º, este requisito para mantenerse dentro del régimen de
transición se les aplica a las dos primeras categorías de personas; es decir, a
las mujeres mayores de treinta y cinco y a los hombres mayores de
cuarenta. Por el contrario, ni el inciso
4º, ni el inciso 5º se refieren a la tercera categoría de trabajadores, es
decir, quienes contaban para la fecha (1º de abril de 1994) con quince años de
servicios cotizados. Estas personas no
quedan expresamente excluidos del régimen de transición al trasladarse al
régimen de ahorro individual con solidaridad, conforme al inciso 4º, y por supuesto,
tampoco quedan excluidos quienes se trasladaron al régimen de prima media, y
posteriormente regresan al de ahorro individual, conforme al inciso 5º.
El intérprete podría llegar a
concluir, que como las personas con más de quince años cotizados se encuentran
dentro del régimen de transición, a ellos también se les aplican las mismas
reglas que a los demás, y su renuncia al régimen de prima media daría lugar a
la pérdida automática de todos los beneficios que otorga el régimen de
transición, así después regresen a dicho régimen. Sin embargo, esta interpretación resulta
contraria al principio de proporcionalidad.
Conforme al principio de
proporcionalidad, el legislador no puede transformar de manera arbitraria las
expectativas legítimas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones
en las cuales aspiran a recibir su pensión, como resultado de su trabajo.[19] Se estaría desconociendo la protección que
recibe el trabajo, como valor fundamental del Estado (C.N. preámbulo, art. 1º),
y como derecho-deber (C.N. art. 25). Por lo tanto, resultaría contrario a este
principio de proporcionalidad, y violatorio del reconocimiento constitucional
del trabajo, que quienes han cumplido con el 75% o más del tiempo de trabajo
necesario para acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de
pensiones, conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 (abril 1º de 1994),[20]
terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión.
En tal medida, la Corte establecerá
que los incisos 4º y 5º del artículo 36
de la Ley 100 de 1993 resultan exequibles en cuanto se entienda que los incisos
no se aplican a las personas que tenían 15 años o más de trabajo cotizados para
el momento de entrada en vigor del sistema de pensiones consagrado en la Ley 100
de 1993, conforme a lo dispuesto en el artículo 151 del mismo estatuto.
Por supuesto, esto no significa que
las personas con más de 15 años cotizados, y que se encuentran en el sistema de
ahorro individual con solidaridad, se les calcule su pensión conforme al
régimen de prima media, pues estos dos regímenes son excluyentes. Como es lógico, el monto de la pensión se
calculará conforme al sistema en el que se encuentre la persona.
Adicionalmente,
resulta indispensable armonizar el interés en proteger la expectativa legítima
de las personas que habían cumplido quince años o más cuando entró en vigencia
el sistema, con el interés en que el régimen de prima media tenga los recursos
suficientes para garantizar su viabilidad financiera. También resultaría contrario al principio de
proporcionalidad, que quienes se trasladaron de este régimen al de ahorro
individual, y después lo hicieron nuevamente al de prima media, reciban su
pensión en las condiciones del régimen anterior, sin consideración del monto
que hubieran cotizado.
Por
lo tanto, las personas que hubieran cotizado durante 15 años o más al entrar en
vigencia el sistema de pensiones, y se encuentren en el régimen de prima media
con prestación definida, tendrán derecho a que se les apliquen las condiciones
de tiempo de servicios, edad y monto de la pensión, consagradas en el régimen
anterior, siempre y cuando:
a) Al cambiarse
nuevamente al régimen de prima media, se traslade a él todo el ahorro que
habían efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad, y
b) Dicho ahorro no sea
inferior al monto total del aporte legal correspondiente en caso que hubieren
permanecido en el régimen de prima media.
En
tal evento, el tiempo trabajado en el régimen de ahorro individual les será
computado al del régimen de prima media con prestación definida.
3.4 Imposibilidad
de realizar un análisis constitucional de igualdad
Para el actor los incisos demandados
crean una discriminación frente a las personas que, a pesar de ser titulares
del derecho al régimen de transición, lo pierden por trasladarse del régimen de
prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con
solidaridad.
Sin
embargo, el demandante no establece que las condiciones del régimen anterior
que concretamente estaban siendo otorgadas y que le fueron removidas con el
cambio del sistema de prima media con prestación definida al de ahorro
individual sean más beneficiosas. En esa
medida, la Corte no puede establecer si se configura una vulneración del
derecho a la igualdad, pues ni siquiera es posible determinar que efectivamente
la condición anterior hubiera sido más benéfica.
En
efecto, para que el cargo formulado por el demandante sea analizado por esta
Corporación es necesario que se puedan verificar tres cuestiones fundamentales:
En primer lugar, que la prestación o prestaciones son separables; en segundo
lugar, que la disposición atacada consagra efectivamente una exclusión de un
beneficio; en tercer lugar, que la exclusión compensada no se ve contrarrestada
por un beneficio otorgado en relación con otras prestaciones, pues la
aplicación de los regímenes de seguridad social es, en principio,
integral. Al respecto la Corte ha dicho:
“8- En varias oportunidades, esta
Corporación ha precisado que, teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad
social son complejos e incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados
aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso que el otro y en otros
puntos puede suceder todo lo contrario, por lo cual, en principio no es
procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes
prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un
tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del
mismo régimen.[21].” Sentencia C-956/01
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett)
Con todo, la misma Sentencia indica
que la complejidad de los regímenes de seguridad social no implica que la Corte
no pueda abordar el estudio de igualdad entre prestaciones específicas de
diversos regímenes de seguridad social, siempre y cuando se pueda identificar,
entre otras, que unos de los dos regímenes consagra un beneficio que no se
contempla en otro régimen.[22]
Sin
embargo, cuando no resulta clara la existencia de un beneficio, la Corte carece
de los elementos de comparación necesarios para llevar a cabo el juicio
planteado. Particularmente, si se tiene
en cuenta que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993
coexistían en el sistema una diversidad de regímenes que contenían diversas
regulaciones sobre la edad y tiempo de servicios requeridos y sobre el monto de
la pensión.
Cualquier
análisis de igualdad en torno a un beneficio supone una comparación entre dos
situaciones identificables, para saber si efectivamente son desiguales. Precisamente en este sentido es que la Corte
ha sostenido que la igualdad es un concepto relacional, el cual, para poder ser
materia de estudio, requiere como condición previa la determinación de los
extremos –prestaciones concretas- que se pretenden comparar. Sólo sabiendo de antemano cuáles son estos
extremos, es decir, cuáles eran las circunstancias anteriores –en este caso
presuntamente más beneficiosas- podría esta Corporación establecer si la
renuncia a los beneficios contemplado en el régimen específico anterior resulta
contraria a la igualdad.
En
este mismo sentido, la Corte ya se había pronunciado en torno a la
imposibilidad de comparar los beneficios de los anteriores regímenes de
pensiones y aquellos contenidos en los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993. Este tipo de análisis
resulta imposible en la medida en que pretende la comparación de una norma
general, impersonal y abstracta, frente a un conjunto indeterminado de
regímenes pensionales particulares. En
la Sentencia C-168/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte dijo:
“Antes de
terminar, considera la Corte conveniente aclarar al demandante, que la doctrina
que cita para fundamentar la protección de la "condición más
beneficiosa", contenida en la sentencia C-013/93, difiere del caso aquí examinado,
puesto que en esa ocasión se trataba de determinar en una situación concreta,
esto es, respecto a los trabajadores oficiales de Colpuertos, si la ley podía
modificar la conquista lograda por ellos en virtud de una convención colectiva,
fuente creadora de normas jurídicas obligatorias para las partes, llegando a la
conclusión de que los beneficios, prerrogativas, y garantías adquiridas por
este último medio no pueden vulnerarse, pues la Constitución prohibe menoscabar
tales derechos.
“Obsérvese que
allí se confrontó directamente lo consignado en la convención colectiva y el
decreto 035 de 1991, materia de impugnación, para adoptar la decisión
correspondiente. En cambio, en el presente evento se acusan normas generales,
impersonales y abstractas que cobijan a todos los habitantes del país, por
tanto, como se dejó consignado en párrafos anteriores, no es posible determinar
in genere si la nueva legislación contiene disposiciones más benéficas
para los trabajadores, frente a los regímenes antes vigentes y, mucho menos
cuando se trata de meras expectativas.
“Obsérvese que allí se confrontó
directamente lo consignado en la convención colectiva y el decreto 035 de 1991,
materia de impugnación, para adoptar la decisión correspondiente. En cambio,
en el presente evento se acusan normas generales, impersonales y abstractas que
cobijan a todos los habitantes del país, por tanto, como se dejó consignado en
párrafos anteriores, no es posible determinar in genere si la nueva
legislación contiene disposiciones más benéficas para los trabajadores, frente
a los regímenes antes vigentes y, mucho menos cuando se trata de meras
expectativas.”
En virtud de lo
anterior, la Corte considera que al no plantear los dos extremos objeto de la
comparación, el demandante no formuló verdaderamente un cargo por violación del
derecho a la igualdad. En esa medida se
abstendrá de pronunciarse de fondo sobre este punto.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los
incisos 4º y 5º, del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando se
entienda que estas disposiciones no se aplican a quienes habían cumplido quince
(15) años o más de servicios cotizados, al momento de entrar en vigencia el
sistema de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993, conforme a lo
establecido en la parte motiva de esta sentencia. Con todo, el monto de la pensión se calculará conforme al sistema en
el que se encuentre la persona.
SEGUNDO.- Declarar así mismo EXEQUIBLE
el inciso 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el entendido que el
régimen de transición se aplica a quienes, estando en el régimen de prima media
con prestación definida, se trasladaron al régimen de ahorro individual con
solidaridad, habiendo cumplido el requisito de quince (15) años o más de
servicios cotizados al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad
social en pensiones, y decidan regresar al régimen de prima media con
prestación definida, siempre y cuando:
a) trasladen a éste todo el ahorro que efectuaron al régimen de ahorro
individual con solidaridad; y b) dicho
ahorro no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso que
hubieren permanecido en el régimen de prima media. En tal caso, el tiempo trabajado les será
computado en el régimen de prima media.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Presidente
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor Alvaro Tafur Galvis, no firma la presente sentencia por
cuanto estuvo ausente con excusa, debidamente autorizada por la Sala Plena de
esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Según el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las condiciones para acceder al régimen de transición son que las personas “... al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados” y que en ese momento se encuentren afiliados a un sistema de seguridad social en pensiones.
[2] Los beneficios consisten en que a los destinatarios del régimen de transición se les aplicará el régimen anterior en el cual estuvieran afiliados a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en lo que tiene que ver con “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez ...”
[3] Al comienzo de sus consideraciones la Corte sintetiza el cargo formulado en aquella oportunidad, de la siguiente manera: “Conforme a los términos de la demanda que en esta ocasión decide la Corte, el único argumento que el actor esgrime para fundar la inconstitucionalidad, cuya declaratoria pide a esta Corporación, radica en que los apartes acusados de los artículos 33, 36, 61, 64, 65, 117 y 133 de la ley 100 de 1993, mediante la cual "se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones", quebrantan el artículo 13 superior al establecer para variados efectos, entre los que se destacan el acceso a la pensión de vejez y el disfrute de la pensión sanción, un requisito de edad que difiere según el trabajador sea de sexo femenino o masculino; es así como, en sentir del demandante, las mujeres resultan favorecidas por el señalamiento de una edad menor que la exigida a los varones, a quienes, en consecuencia, se discrimina.”
[4] El Régimen de Seguridad Social, prevé la protección de tres tipos de eventos: la vejez, la invalidez, y la muerte, correspondiendo a cada una, respectivamente, la pensión de vejez, la pensión de invalidez y la pensión de sobrevivientes.
[5] El inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, establece: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. ...” Por su parte, el artículo 151 de la misma Ley establece: “Vigencia del Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de abril de 1994. ...”
[6] Sentencia C-613/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) F.J. No. 9.
[7] En relación con la diferencia entre derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y expectativas legítimas o expectativas de derecho, la Corte ha dicho: “Dicho principio está íntimamente ligado a los derechos adquiridos, que son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. “Los derechos adquiridos se diferencian de las meras expectativas, que son aquellas esperanzas o probabilidades que tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho que, por no haberse consolidado, puede ser regulado por el legislador según las conveniencias políticas que imperen en el momento, guiado por parámetros de justicia y de equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento cabal de sus funciones.” (resaltado y subrayado fuera de texto) Sentencia C-926 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[8] (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[9] Continúa la Sentencia C-147/97: “Cuando el artículo 58 de la Constitución, alude a la garantía de la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, y dispone que tales derechos ‘no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores’, indudablemente está otorgando una protección a las situaciones jurídicas que definitivamente han quedado consolidadas bajo la vigencia de una ley y no a las meras expectativas de derechos. (..) Sin embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos derechos "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida", evento en el cual "el interés privado deberá ceder al interés público o social". Ello explica, que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos sea posible decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en la Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas especiales, con el fin de asegurar la función social de la propiedad y de la función ecológica que le es inherente…”
[10] El sistema de pensiones entró en vigencia el 1º de abril de 1994, conforme lo establece el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, que dice: “ARTICULO 151. Vigencia del Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de abril de 1994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente Ley, a partir de la vigencia de la misma.”
[11] Ver también la Sentencia C-613/96 F.J. No. 9.
[12] En relación con el artículo 35 y la aplicación de la pensión mínima a todos los regímenes, la Sentencia C-089/97 (M.P. Jorge Arango Mejía), sostuvo: “En consecuencia, hoy no es posible el reconocimiento de una pensión de vejez que esté por debajo del valor señalado en el artículo 35. (...) Por consiguiente, sería inexequible el parágrafo acusado, si la exclusión a la que él hace referencia estuviera encaminada a que ciertos pensionados no tuvieran derecho a que su pensión fuera por lo menos igual al salario mínimo. Esta interpretación de la norma acusada, violaría el derecho del trabajador a que la ley no desconozca sus derechos mínimos (artículo 53 de la Constitución), toda vez que este monto de la pensión de vejez o jubilación, es una garantía irrenunciable en favor del pensionado, que no puede ser desconocida en ningún régimen pensional. (...) En consecuencia, el monto mínimo de la pensión, es también aplicable a los servidores a que se refiere el artículo 279 de la ley 100 de 1993, quienes, a pesar de hallarse excluídos del régimen general que consagra la ley integral de seguridad social, tienen derecho a que no se desconozcan las garantías y beneficios mínimos que ella ha determinado, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación. (...) Por tanto, el aparte acusado del parágrafo no puede interpretarse en relación con el límite mínimo de la pensión, para excluir a algunos pensionados de tal beneficio.”
[13] En la misma Sentencia C-089/97, la Corte sostuvo que: “No existe ninguna razón de orden constitucional que le impida al legislador variar la situación jurídica de los destinatarios de una norma, siempre que esa decisión no implique el desconocimiento de derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución).”
[14] La Corte en Sentencia T-1752/00 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) sostuvo en torno a los requisitos para acceder a la pensión de jubilación: “Con todo, por tratarse de un derecho prestacional y un mecanismo de ahorro forzoso de la población laboralmente activa, cuya efectividad depende de la cantidad de recursos del sistema en un momento histórico determinado, su exigibilidad como derecho prestacional subjetivo está sujeta a unas restricciones y condicionamientos específicos, que permiten garantizar que toda la población tenga acceso a él. (...) El artículo 48 de la Constitución establece que este servicio estará sujeto a los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad, por lo cual es indispensable que su prestación sea regulada mediante un proceso legislativo.” (resaltado fuera de texto)
[15] Al respecto, la Corte ha dicho: ““Sin embargo, cabe preguntarse si este principio debe aplicarse de manera tal que toda mutación normativa, a través de la cual se pretenda cambiar la regulación legal preexistente, debe predicarse inconstitucional si permite la subsistencia temporal del régimen anterior, o no se retrotrae a regular situaciones consolidadas a su amparo. Este cuestionamiento se revela particularmente importante aplicado al ámbito de los derechos sociales y económicos, pues corresponde a su esencia, admitir un desarrollo progresivo, con arreglo a las posiciones políticas dominantes en las cámaras legislativas y, por supuesto, a la disponibilidad de recursos públicos.” (...) “Una respuesta positiva a este interrogante llevaría a la Corte a adoptar una de dos alternativas: (1) la petrificación del ordenamiento vigente en un determinado momento histórico, con menoscabo del principio democrático (C.P. art. 1, 2, 3, 40 y 150) y de la naturaleza misma del sistema jurídico o, (2) la aplicación retroactiva de toda ley posterior, en abierta contradicción con principios como el de la seguridad jurídica de tanta importancia para el desarrollo pacífico de una sociedad, en tanto condición de posibilidad para la realización de los derechos constitucionales fundamentales y para la progresiva evolución de una economía social de mercado (C.P. arts. 1, 2, 22, 333).” Sentencia C-613/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[16] Al respecto, en la Sentencia C-596/97 previamente mencionada, que declaró exequible la exclusión del régimen de transición de quienes no estaban afiliados a un sistema de pensiones al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, sostuvo en relación con los derechos de seguridad social, consagrados en el artículo 48 de la Constitución, que “los derechos que corresponden a esta categoría, como anteriormente se explicara, se adquieren en los términos que la ley señala”, agregando posteriormente, en relación con la irrenunciablidad a los beneficios laborales mínimos, que “los beneficios que son irrenunciables son aquellos que se erigen como derechos ciertos o adquiridos, y, como se vio, la mera posibilidad de pensionarse con el cumplimiento de ciertos requisitos y en determinadas condiciones, no constituye un derecho adquirido sino una simple expectativa de derecho.”
[17] La Corte en Sentencia C-584/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) dijo: “En principio, corresponde al legislador la definición de los requisitos necesarios para que una persona acceda a los derechos que integran la seguridad social. Sin embargo, una limitación desproporcionada, afectaría la norma constitucional que establece este derecho. Como quedó visto, en el presente caso, la nueva condición restrictiva tiene una finalidad legitima y es útil y necesaria para alcanzarla.” (resaltado y subryado fuera de texto).
[18] Sentencia C-126/95 (M.P. Hernando Herrera Vergara) Acápite No. 4.2.
[19] La Corte ha sostenido que no es contrario a la Constitución que por virtud de un tránsito de leyes el legislador trate de manera diferente a personas que realizan el mismo trabajo durante la misma cantidad de años, y cuya única diferencia es el momento en el cual adquieren el derecho a pensionarse. Sin embargo, este cambio en las condiciones en que las personas se pensionan no puede ser desproporcionado. Al respecto, en Sentencia C-613/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), F.J. No. 9, la Corte dijo: “En efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad.”
[20] Nótese que el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hace referencia “al momento de entrar en vigencia del sistema”, no la Ley.
[21] Ver, entre otras, las sentencias C-598 de 1997, C-080 de 1999 y C-890 de 1999.
[22] La Corte ha establecido los siguientes requisitos para poder estudiar el cargo por violación del derecho o del principio de igualdad entre prestaciones específicas dentro de dos regímenes de seguridad social, en aquel caso en relación con un régimen especial menos favorable: “Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente.” Sentencia C-080/99 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Estos requisitos para que el cargo de igualdad entre dos regímenes pensionales sea apto han sido reiterados, entre otras, en las Sentencias C-890/99 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-956/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).