Sentencia C-811/02
Referencia: expediente D-4097
Norma Acusada:
Demandante: Edilberto Escobar Cortés
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá,
D.C., tres (3) de octubre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo
241 de la Constitución, el ciudadano Edilberto Escobar Cortes, solicitó a esta
Corporación la declaración de inconstitucionalidad del artículo 27 de la Ley
141 de 1994 “Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión
Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a recibir regalías por la
explotación de los recursos naturales no renovables, se establecen las reglas
para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
A
continuación se transcribe el texto de la norma acusada, así:
Ley 141
de 1994
(28 de
Junio)
"Artículo 27.- Prohibición a las entidades
territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes,
las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la
explotación de los recursos naturales no renovables".
A juicio del demandante,
la disposición censurada viola el artículo 294 de la Constitución Política que
prohibe a la ley crear exenciones y dar tratamientos preferenciales en relación
con los impuestos de las entidades territoriales.
Señala que el
transporte de gas es una actividad diferente, aunque complementaria a la de su
explotación. De esta manera, la norma acusada vulnera el artículo 294 de la
Constitución porque conlleva a que las empresas prestadoras del servicio
público domiciliario de gas queden excluidas del pago de los gravámenes a la
explotación de recursos naturales no renovables por parte de las entidades
territoriales.
La norma acusada establece un trato preferencial "por cuanto el hecho
generador del impuesto, nace por mandamiento de la ley y porque existiendo tal
hecho generador, la ley lo individualiza y no le permite GRAVARLO con el
impuesto en igualdad de condiciones que a los demás contribuyentes"[1].
Así
pues, la ley estaría concediendo beneficios tributarios a gravámenes de
carácter territorial a las prestadoras del servicio público de gas, en
violación de lo prescrito en el artículo 294 de la Carta.
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBICAS
1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Este
Ministerio intervino mediante apoderado para solicitar a la Corte que se esté a
lo decidido en la Sentencia C-567 de 1995 en la que se declaró la exequibilidad
de la norma acusada. En subsidio, solicita que la Corte que se declare inhibida
para conocer de la demanda por ineptitud de la misma o que se declare la
exequibilidad de la norma acusada.
Afirma
que la pretensión del demandante consiste en que la Corte haga un
pronunciamiento respecto de la aplicación de una norma distinta a la que se
demanda y que fundamenta esta posición tomando para el efecto el caso concreto
del transporte de gas.
En
el evento que no prospere la petición anterior, el apoderado solicita que se
declare la constitucionalidad de la norma acusada en razón a que con la norma acusada
se busca que haya coherencia respecto de los gravámenes sobre la explotación de
los recursos naturales no renovables.
2.
Intervención del Ministerio de Minas y Energía
Este Ministerio
intervino mediante apoderada para solicitar a la Corte que se declare la
exequibilidad de la norma acusada.
Señala
que "el demandante parte de fundamentos equivocados, toda vez que la
explotación en ningún momento conlleva el transporte y la comercialización del
gas. La explotación es la actividad que consiste en la extracción del recurso
natural"[2],
actividad que se encuentra regulada por el Código de Petróleos.
Considera
que "[l]a actividad de explotación esta gravada con regalías razón por la
cual no es equitativo que se grave con impuestos"[3]
y que así fue establecido en la Sentencia C-567 de 1995, en la que se
estableció que: "[p]or regalía se ha entendido una contraprestación
económica determinada a través de un porcentaje sobre el producto bruto
explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no
renovables. […] las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias
del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la
extracción de los mismos se deriven".
Sostiene
que las características propias de las regalías justifican que la norma acusada
haya previsto la prohibición que el demandante cuestiona.
3.
Intervención de la Comisión Nacional de Regalías
Esta
Comisión intervino por medio de apoderado para solicitar que se declare la
exequibilidad de la norma acusada.
Sostiene que la norma
acusada no genera tratamiento preferencial alguno porque se trata de una norma
general e impersonal, con efectos en todo el territorio nacional, que no hace
referencia alguna a casos concretos o particulares.
Señala que la norma
acusada, no constituye prohibición de recaudo de tributos o gravámenes
establecidos en otras normas legales, toda vez que en el mismo texto normativo
expresamente se hace la salvedad de las previsiones contenidas en las normas
legales vigentes.
Finalmente considera
que la autonomía de los entes territoriales en materia tributaria, no es
ilimitada, tal como lo ha señalado la Corte en las sentencias C-495 de 1998
(M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-720 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
1. Intervención del ciudadano Luis Enrique Olivera
Petro
El
ciudadano Olivera Petro para solicitar que se declare la inexequibilidad de la
norma acusada.
Sostiene
que si bien es cierto que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de
la norma acusada en la Sentencia C-567 de 1995, debe considerarse que hay cosa
juzgada relativa debido a que la Corporación en otros fallos (como la Sentencia
C-221 de 1997; M.P. Alejandro Martínez Caballero) ha reconocido el significado
del modelo descentralizador que contiene la Carta Política, que deben ser
observados en esta oportunidad.
Afirma
que en virtud de los artículos 80, 300 y 313, las asambleas y los concejos
tienen la facultad de imponer impuestos, sin requerir de ley alguna y sin que
ello contravenga lo establecido en el artículo 287 de la Constitución. Por
ello, "el art. 27 [acusado] no le puede poner ninguna barrera a los tres
artículos [80, 300 y 313 de la C.P.]; la transgresión es clara y por ello esa
H. Corte debe declarar inexequible la norma"[4].
2.
Intervención de la Federación Colombiana de Municipios.
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios intervino para solicitar que la Corte se declare inhibida por
ineptitud de la demanda.
Señala que de su
lectura se deduce que "no estamos ante un problema de incompatibilidad
entre la norma acusada y la Constitución, sino frente a un cuestionamiento de
la interpretación que del texto legal han efectuado las autoridades
administrativas"[5].
Agrega que no es
acertado afirmar que la norma acusada impida que se grave la actividad de
transporte de gas combustible.
Con base en estos
argumentos, afirma que el debate sobre la interpretación de la ley debe darse
en la vía administrativa pero no ante la Corte Constitucional pues no hay una
contradicción entre la ley y la Carta Política.
El
Procurador inicia su concepto anunciando que "[...] el precepto acusado
fue objeto de análisis por parte de esa corporación en sentencia C-567 de 1995,
en la que se declaró exequible dicha norma"[6].
Por lo anterior este despacho solicita a la Corte estarse a lo resuelto en esa
oportunidad.
En
forma subsidiaria, el Procurador solicita a esta Corporación que se declare
inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 27 de la
ley 141 de 1994, por ineptitud sustantiva de la demanda. Sostiene que la
demanda de la referencia no cumple con los criterios establecido por la Corte
en varios de sus fallos respecto de la procedibilidad de las acciones públicas
de constitucionalidad, pues las razones aducidas no son claras ni pertinentes
ni específicas.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es
competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas
de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2. Cosa juzgada constitucional
2.1. El
artículo 6° del Decreto 2067 de 1991 prescribe: "Se rechazarán las
demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera
hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente
incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la
sentencia".
2.2. La
Corte Constitucional conoció de una demanda de constitucionalidad contra el
artículo 27 de la Ley 141 de 1994 (entre otros), la cual fue resuelta en la
Sentencia C-567 de 1995; M.P. Fabio Morón Díaz.
2.3. En
aquella oportunidad, la Corte señaló que el cargo formulado era el siguiente:
"Se observa por el actor que el artículo 27 acusado que prohibe a las
entidades territoriales gravar con impuestos los recursos naturales no
renovables transgrede los artículos 287 num. 3o., 294, 298, 300 313 y 362 de la
Carta por cuya virtud, en su opinión, las entidades territoriales pueden
imponer tributos para el cumplimiento de sus funciones, y además exenciones y
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de aquéllas".
2.4.
Esta Corporación sostuvo respecto de dicho cargo que "[e]n cuanto se
refiere al artículo 27 cabe destacar que la prohibición legal, dirigida a las
entidades territoriales para esclarecer
gravámenes sobre la explotación
de recursos naturales, es un claro desarrollo de las disposiciones constitucionales referidas a la facultad de
los entes locales para imponer impuestos (artículos 287, 300 num. 4o. y 313
num. 4), pero siempre en los marcos establecidos por la ley".
2.5.
Con base en tal argumento decidió "Declarar EXEQUIBLES los siguientes artículos de la Ley
141 de 1994:
"Artículo
27. Prohibición a las entidades
territoriales. Salvo las previsiones
contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no
podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos
naturales."
2.6. Adicionalmente, la Corte constata no sólo que la
Sentencia C-567 de 1995 tiene efectos de cosa juzgada absoluta sino que el
cargo resuelto en ella coincida con el planteado en el presente proceso, razón
por la cual se impone que se respete lo resuelto en esa oportunidad.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia C-567 de 1995, en la que se declaró la
exequibilidad del artículo 27 de la Ley 141 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado Magistrado
(Continúan firmas)
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrado Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General