Sentencia
C-920/01
Referencia: expediente D-3427
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
transitorio de la Ley 617 de 2000.
Actor: Omar Alirio Lemus Murcia.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) de agosto de dos mil uno (2001)
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano Omar Alirio Lemus Murcia, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del
artículo transitorio de la Ley 617 de 2000.
La Corte mediante auto de Febrero veintiocho (28) de 2001,
proferido por el Despacho del magistrado sustanciador, admitió la demanda y dio
traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo
242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia.
El tenor literal de la disposición cuya inconstitucionalidad
se demanda, es el siguiente, según aparece publicada en el Diario Oficial No
44.188 del nueve (9) de octubre de 2000:
por la cual se
reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de
1986, se adiciona la Ley orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional.
Artículo transitorio: Mientras se expide la
ley orgánica de ordenamiento territorial, o la ley que regule el régimen
departamental, el número de diputados por departamentos será el siguiente:
Amazonas:
11
Antioquia:
29
Arauca 11
Atlántico: 19
Bolívar: 18
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que la disposición acusada es violatoria de
los artículos 1, 13, 95, 113, 114, 120, 151, 158, 287, 288, 293, 298, 299 y 352
de la Constitución Política.
2. Fundamentos de
la demanda
El actor fundamenta su pretensión de inexequibilidad de la
norma transcrita en los siguientes
argumentos:
2.1. El artículo transitorio
de la Ley 617 vulnera la autonomía de las entidades territoriales, término cuya
connotación jurídica comprende la capacidad administrativa, gubernamental, el
manejo de recursos propios y aquellos provenientes de participaciones, regalías
y transferencias, y que ha sido desconocido al fijar de manera “caprichosa” el
número de diputados que debe conformar cada Asamblea Departamental,
desconociendo así el artículo 299 de la Constitución y los artículos 26 y 27 del Código de Régimen
Departamental.
2.2. El artículo transitorio
demandado desconoce el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de
la Carta, ya que no le permite a los ciudadanos del respectivo Departamento
tener el número de diputados que por Constitución y ley les corresponde, además
no se observa dentro de la ley ni de la exposición de motivos de la misma una
justificación al hecho de que el número de diputados indicados en la ley,
desconozca el último censo electoral vigente. En síntesis, la norma cuestionada
impide la aplicación en muchos Departamentos del principio de igualdad de los
ciudadanos electores, ya que no se les permitiría votar por el número de
diputados que corresponde de acuerdo con el censo electoral vigente.
2.3. El principio de unidad de
materia también se ve comprometido en el artículo demandado, ya que el extenso
título de la ley lo único que ha hecho es “desviar a través de su contenido la
unidad de materia que debe tener toda ley, permitiendo que el legislador se
haya metido en diferentes terrenos de manera incongruente”.
3.4. En lo
relativo a la violación del principio de reserva de ley orgánica, señala el
demandante que el tema desarrollado por
el artículo transitorio de la ley es
propio de la ley orgánica de ordenamiento territorial, la cual precisa de un
trámite especial, que no puede ser desconocido por ser la norma acusada una
disposición de carácter transitorio.
1. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio a través de apoderado judicial intervino en el
proceso para solicitar la declaración de exequibilidad de la norma acusada,
señalando que no existe vulneración de los textos constitucionales citados por
el actor en su demanda, de acuerdo con las siguientes consideraciones:
- No existe
violación del artículo 352 de la Carta, ya que la norma en comento no tiene
carácter presupuestario. En lo relativo al artículo 95, no se observa que la
determinación del número de diputados impida o limite la participación activa o
pasiva del ciudadano. Tampoco se evidencia una ingerencia del legislador en la
órbita de competencia de la rama ejecutiva o judicial, razón por la cual no se
puede predicar vulneración de los artículos 113 y 1114 de la Carta. En cuanto a
los artículos 120, 293 y 298 es preciso señalar que no existe concepto de
violación ya que la norma demandada no está regulando aspectos de competencia
de la organización electoral .
- Autonomía de
las Entidades Territoriales. En cuanto
a la vulneración del principio de autonomía de las entidades territoriales
señala que en primera medida es preciso
anotar que el actor le atribuye a la norma alcances que
no tiene o que se encuentran contenidos
en otras normas no demandadas (fusión de municipios, supresión de
contralorías); en cuanto a la afirmación
relativa a la falta de justificación objetiva de la asignación del número de
diputados a cada asamblea departamental en la norma demandada, señala el
ministerio que ésta carece de todo asidero, ya que en la Ponencia para primer
debate en el Senado de la República se efectuó un completo análisis sobre las
consecuencias macroeconómicas que el elevado gasto público de los Departamentos
podría generar, razón por la cual era preciso adoptar medidas tendientes a la
racionalización de dichos gastos, de acuerdo con la capacidad de la respectiva
entidad territorial.
Al respecto se dijo: “La descentralización
sólo cumple su cometido en la medida en que los territorios están en capacidad
de cumplir con sus objetivos constitucionales y legales y de garantizar la
prestación de servicios a sus habitantes en materias como salud, educación,
servicios públicos domiciliarios etc)”
De esta manera se puede afirmar que el artículo transitorio de la Ley 617
tiene su fundamento en un interés de política macroeconómica nacional, el cual
debe prevalecer sobre el interés local y por tanto no corresponde a una asignación caprichosa como lo señala el
demandante.
La autonomía de las entidades territoriales debe ser
ejercida de acuerdo con la Constitución y la ley, y sus límites se encuentran
en la primacía del interés general sobre el local en aquellos asuntos que
tengan incidencia nacional, como bien lo expresa la Corte en sentencia C-478 de
1992 citada por el ministerio.
En cuanto a los argumentos del demandante relacionados con
la vulneración de normas del Código de
Régimen Departamental, es preciso resaltar que la violación a la Constitución
debe ser directa, y no deducida de la aplicación de otras disposiciones, ya que
no se puede pretender que una nueva ley
respete lo previsto en una ley ordinaria anterior a la cual deroga o
substituye.
- Vulneración
del artículo 13 de la Carta. El
ministerio no comparte las afirmaciones del demandante relativas a la violación
del principio de igualdad al no permitir a los ciudadanos elegir el número de
diputados a que tiene derecho de acuerdo con el censo poblacional, ya que la
Constitución no sujeta la determinación del número de diputados de cada
Departamento al censo poblacional, y la norma legal que así lo determinaba fue
derogada por el artículo demandado de la Ley 617.
No se vulnera el derecho a la igualdad en el caso sub judice ya que nos
encontramos ante situaciones diferentes, lo que implica que deba aplicarse un
trato desigual ya que los distintos
Departamentos no gozan de la misma situación económica y sus posibilidades de
gasto no son iguales y por tanto, la diferencia en el número de concejales
(sic) tiene un fundamento razonable y objetivo.
- Inexistencia de
violación del principio de unidad de materia. La disposición demandada no
vulnera el principio de unidad de materia, puesto que el tema de la ley era la
modificación o adición de normas que regulan la organización y funcionamiento
de las entidades territoriales, materia que subsume diferentes temas sin que
pueda argumentarse ausencia de unidad normativa.
En consecuencia, la norma demandada, que se ocupa de regular
transitoriamente el número de diputados que conforman las Asambleas de los
diferentes Departamentos, corresponde a la determinación del funcionamiento de
las entidades territoriales -en este caso el Departamento-, razón por la cual
guarda unidad de materia con el resto del articulado .
- Inexistencia de la violación de la
reserva de ley orgánica. El cargo relacionado con la vulneración del principio
de reserva de ley orgánica no es de recibo, puesto que todos aquellos aspectos
de la ley 617 en los cuales se requería dicho trámite especial de ley,
fueron aprobados de acuerdo con las
previsiones que la Constitución señala para este tipo de leyes, como se desprende
de las constancias contenidas en la Gaceta del Congreso No. 593 del 28 de
diciembre de 1999.
2.
Intervención del Ministerio del
Interior
El Ministerio del Interior, intervino a través de apoderado
judicial para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma basado en
las siguientes consideraciones:
2.1. El artículo demandado no
vulnera la autonomía de las entidades territoriales, ya que los límites
sustanciales de la citada autonomía los impone la propia capacidad de dichos
entes para atender las necesidades ciudadanas, razón por la cual la Ley 617
busca fundamentalmente asegurar la viabilidad financiera de departamentos y
municipios, para que la gestión de sus propios intereses y el desarrollo de las
competencias que les corresponden, sea una realidad y no un “sofisma
teórico con una realidad lamentable”.
2.2. En cuanto a la presunta
violación del principio de unidad de materia, no comparte el Ministerio los
argumentos del demandante, ya que el eje sobre el cual giran todas las
disposiciones de la Ley 617, es sin duda alguna el tema de la
descentralización, ya que todas sus disposiciones, confluyen a garantizar el
desarrollo eficaz de este principio fundamental consagrado en el artículo 2 de
la Carta; razón por la cual lo fiscal y
el saneamiento financiero no constituyen “ruedas sueltas” en la Ley 617 de
2000, sino que por el contrario obedecen a la necesidad objetiva de evitar el
“vaciamiento de competencias de las entidades territoriales”.
2.3. Tampoco son de
recibo las afirmaciones del actor en cuanto a la aplicación del censo para la
elección de diputados, ya que el censo que debe tenerse en cuenta es el realizado en octubre de 1985, hasta que
sea aprobado legalmente el censo del año 1993. Esta afirmación encuentra
sustento en concepto otorgado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, emitido con ocasión de una consulta que realizara este
Ministerio, sobre el censo para determinar el número de representantes a la
Cámara para la elección de 1998. La norma acusada está desarrollando de esta manera,
lo dispuesto en el artículo 27 del Código de Régimen Departamental, tomando
como parámetro para el cálculo del número de diputados por Departamento, el
incremento poblacional entre los años de 1964 y 1985.
2.4. Con respecto a
la vulneración del principio de igualdad es preciso señalar que la ley
demandada al determinar el número de diputados, no limita el derecho que tienen
los ciudadanos a elegir sus representantes a las Asambleas Departamentales,
sino que por el contrario determina con estricta sujeción a la Constitución, el
número de representantes que deben ser elegidos en cada Departamento.
3. Intervención
Ciudadana
La ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodriguez presentó escrito de intervención solicitando
la declaratoria de constitucionalidad de la norma, por considerar que no se
vulneran los principios de igualdad y autonomía de las entidades territoriales
consagrados en los artículos 13 y 1 respectivamente.
Manifiesta que el principio de igualdad no es ajeno al
establecimiento de diferencias de trato, fundadas en condiciones relevantes que
imponen la necesidad de diferenciar situaciones para otorgarles tratos
distintos. En este caso, es claro que la ley demandada plantea un trato
diferencial a entes de un mismo nivel, que encuentra su sustento jurídico en el
hecho de que dichas entidades no se encuentran en condiciones idénticas, de lo
cual se colige que la Ley 617 persigue una finalidad constitucionalmente
admisible, cual es la de establecer las herramientas para que las entidades territoriales
adquieran nueva capacidad económica. Existe entonces estrecha relación entre el
trato diferente que se impone, y la finalidad que se persigue.
Tampoco son de recibo los argumentos del demandante en
cuanto al principio de unidad de materia, ya que la Ley 617 no puede
interpretarse para estos efectos aisladamente, ya que su contenido “rico en temas” debe leerse de manera integral. De la lectura de la
normatividad de la Ley 617 se concluye, que todo su articulado se refiere a la
organización política y fiscal de las entidades territoriales, razón por la
cual no puede afirmarse que el artículo demandado le es ajeno.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador mediante concepto identificado con el
número 2519 solicitó la declaratoria de exequibilidad de
la norma acusada, fundamentando su solicitud en los siguientes argumentos:
1. La norma
acusada no viola el principio de autonomía de las entidades territoriales, ya
que éste se ejerce en el grado que la
ley señale, pues en un Estado descentralizado como el nuestro, la autonomía es
relativa, en la medida en que las funciones del ejecutivo de naturaleza
administrativa se comparten con los entes territoriales, a través de
instituciones como la descentralización, la desconcentración y la delegación;
lo que no ocurre con las funciones legislativas, que se centralizan, y la
administración de justicia que se desconcentra.
La autonomía que se reconoce, consiste en que las
autoridades nacionales no puedan inmiscuirse en aquellas decisiones relativas a
la gestión de los intereses propios de las entidades territoriales, a excepción
del manejo de las relaciones internacionales, el orden público y la economía
nacional.
En el caso en estudio, es la propia Carta la que
autoriza al legislador fijar en una ley de la República el número de diputados
que deben tener las Asambleas Departamentales, para que éstos en virtud del
principio de la autonomía territorial cuyas bases acaban de delimitarse,
ejerzan las funciones que les corresponde dentro de los parámetros establecidos
por la citada ley.
3. Con
respecto a la vulneración del principio
de igualdad, anota el Ministerio Público
que si bien existen sujetos de la misma naturaleza, en este caso los
Departamentos, con las mismas funciones, cada uno de ellos presentan una
situación financiera, presupuestal, crediticia, poblacional y de necesidades
insatisfechas diferente, situación que justifica la aplicación de un trato
diferenciado. Concluye el punto señalando que “una aplicación razonada del principio democrático y de la democracia
representativa nos conduce a pensar que la constitucionalidad de la norma está
asegurada si el número de diputados obedece a dichas diferencias”.
4. En
cuanto a la presunta violación del principio de unidad de materia, señala el
Ministerio Público que en concepto No. 2385 de diciembre 12 de 2000, ese
despacho ya se había pronunciado sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, luego se solicita estarse a lo allí conceptuado para éstos efectos.
Agrega que, en particular, en relación con la
disposición acusada, puede observarse que la Ley 617 de 2000 tiene entre sus
temas principales el relacionado con la reforma del Código de Régimen
Departamental , el cual se ocupa de regular las Asambleas Departamentales, que
es, precisamente el objeto de la disposición acusada. Por tal motivo no cabe el
cargo por violación del principio de unidad de materia.
5. Considera
por último el señor Procurador, que la norma demandada, por su naturaleza, no
requiere estar contenida en la ley orgánica de ordenamiento territorial, en la
medida que la ley orgánica debe regular sólo la distribución de competencias
entre la Nación y las Entidades Territoriales, aspecto que nada tiene que ver
con el número de diputados, y como tal puede regularlo el Congreso de la
República a través de una ley ordinaria.
1. Competencia
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el
artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2. Problema
jurídico
El actor formula su demanda a partir de la consideración de
que la Constitución Política consagra, en sus artículo 1 y 287, un modelo de
Estado caracterizado por la autonomía de sus entidades territoriales. A partir
de esa consideración, precisa los cargos contra la disposición acusada en la
violación de distintas normas del Estatuto Superior que la Corte entra a
analizar en orden a establecer el problema jurídico que habrá de resolverse.
2.1. Ausencia de concepto de la violación frente a
determinados artículos de la Constitución
El actor cita como violados por la disposición acusada
los artículos 95, 113, 114, 293, 298 y 352 de la Constitución Política, sin
presentar un concepto de la violación. Por esta razón la Corte encuentra que no
se ha presentado un cargo en los términos mínimos previstos por la
Constitución.
2.2. Autonomía
de las entidades territoriales
Señala el actor que el artículo
transitorio de la Ley 617 vulnera la autonomía de las entidades territoriales
al fijar de manera “caprichosa” el número de diputados que debe conformar cada
Asamblea Departamental, desconociendo así el artículo 299 de la Constitución y
los artículos 26 y 27 del Código de Régimen Departamental.
El actor no precisa el concepto de la violación frente al
Artículo 299 de la Constitución, que se refiere a las Asambleas Departamentales
y que, aparte de la fijación del mínimo y máximo de integrantes, no contiene
pautas para la fijación del número de diputados en cada Departamento. El cargo
consistiría, exclusivamente en que el legislador habría desconocido las
previsiones de los artículos 26 y 27 del Código de Régimen Departamental, que el actor estima vigentes, y el último de
los cuales desarrolla lo que sobre el particular se disponía en la Constitución
anterior.
Como quiera que en sede de constitucionalidad el contraste
debe realizarse entre la disposición acusada y una norma que, o se encuentre en
la Constitución, o haga parte del bloque
de constitucionalidad, y tal no es el caso de las normas del Código de Régimen
Departamental, -independientemente del problema de su vigencia-, la demanda es,
en este aparte, inepta.
2.3. Principio de
igualdad
El cargo que el actor plantea por violación de los artículo
13 y 120 de la Carta puede sintetizarse en la consideración de que la norma
cuestionada impediría la aplicación en muchos Departamentos del principio de
igualdad de los ciudadanos electores, ya que no se les permitiría votar por el
número de diputados que corresponde de acuerdo con el censo electoral vigente.
Observa la Corte que pese a la referencia específica que
hace el actor al artículo 120 de la
Carta, no es posible deducir concepto alguno de violación de esa norma
superior, que se refiere a la conformación y a las funciones de la organización
electoral.
La violación al principio de igualdad se hace consistir en
el hecho de que la norma demanda, para fijar el número de diputados por
Departamento, no se atiene al “... último censo legalmente aprobado...” , razón por la
cual no se permitiría a los ciudadanos de cada ente territorial “...
tener el número de diputados que por Constitución y Ley conforme a las normas
vigentes corresponde...”
.
Dado que ninguna norma
constitucional dispone que el número de diputados deba fijarse con sujeción al
último censo legalmente aprobado y en la medida en que la violación del
artículo 13 Superior se hace consistir precisamente en el desconocimiento de
tal censo, se impondría desestimar el cargo por improcedente. Sin embargo, dado
el carácter informal y público de la acción de inconstitucionalidad, y en
desarrollo del criterio pro actione, encuentra la Corte que podría configurarse
un cargo por violación del artículo 13 de la Constitución, si el legislador,
para fijar el número de diputados por Departamento no tiene en cuenta, con
sujeción a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, la población de cada
uno de ellos.
Estima, no obstante la Corte, que aún configurado de
esa manera, el cargo no es apto para provocar un examen de constitucionalidad,
por cuanto el juicio de igualdad supone identificar los extremos de la
comparación y la diferencia de trato, para determinar si tal diferencia es
discriminatoria, desproporcionada o irrazonable. En este caso, se afirma,
genéricamente, que al no tener en cuenta la distribución poblacional, la
fijación del número de diputados resultaría violatoria del principio de
igualdad. No se han fijado, ni los extremos de la comparación, ni la
desigualdad de trato que podría resultar inconstitucional, como acontecería,
por ejemplo si se dijese que la fijación del número de diputados para el
Departamento del Putumayo en 13, resulta violatoria del principio de igualdad,
por no responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, frente al
número de diputados que se establezca para otros Departamentos de similares
condiciones en cuanto a población, situación económica y financiera,
complejidad administrativa, etc.
Observa, adicionalmente la Corte, que la sujeción al
censo electoral no sólo no está prevista en la Constitución como criterio
obligatorio para fijar el número de diputados, sino que, no es, necesariamente,
el único criterio que habría que tener en cuenta en un juicio de igualdad. Para analizar si de la Constitución
se deriva un derecho a que la representación ciudadana en las asambleas
departamentales responda a un criterio igual de proporcionalidad, en función de
la población de los distintos departamentos, -sin distinciones entre unos y
otros-, sería indispensable determinar, primero, si ese es el único criterio
que debe tenerse en cuenta y, luego, de considerarse que hay, o debe haber,
otros criterios, si ellos se derivan directamente de la Constitución, o, como
lo insinúa el propio demandante, los mismos deban fijarse en una ley orgánica.
Un eventual pronunciamiento de exequibilidad sobre el
cargo genéricamente presentado podría convertirse, por efecto de la cosa
juzgada constitucional, en una barrera para que la Corte estudiase en el futuro
cargos por violación del principio de igualdad que si se estructurasen de
manera adecuada y que incorporasen, por ejemplo, la consideración de criterios
tales como la situación fiscal de cada departamento, la complejidad de su
estructura administrativa, la eventual existencia de problemas de
representación en razón de la distribución geográfica de la población o de la
presencia de minorías históricamente sub-representadas, etc.
Por las anteriores consideraciones, estima la Corte que
tampoco hay lugar a pronunciamiento de fondo sobre la pretendida violación del
artículo 13 de la Constitución.
2.4. Unidad de
materia
Señala el actor que el principio de unidad de materia
también se ve comprometido en el artículo demandado, ya que el extenso título
de la ley lo único que ha hecho es “desviar a través de su
contenido la unidad de materia que debe tener toda ley, permitiendo que el
legislador se haya metido en diferentes terrenos de manera incongruente”. El demandante
transcribe el título de la Ley 617 de 2000 y agrega que en la ley se introdujo “...
un tema completamente autónomo como lo es la determinación del número de
diputados que corresponde a cada uno de los Departamentos...”.
2.5. Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial
Manifiesta el demandante que la determinación del número
de diputados por Departamento corresponde a la ley orgánica y no a una ley
ordinaria. Agrega que “... la norma que reglamenta la organización de los
departamentos y su autonomía solo se debe hacer mediante norma orgánica tal
como lo manda la Constitución y así lo ordena entre otras normas el arts. 266
(sic) 287 y 288 de la carta fundamental.”
Agrega que el hecho de ser la disposición acusada una
norma de carácter transitorio, mientras se expide la ley orgánica de
ordenamiento territorial, no significa que ella no deba surtir “... el curso y el trámite especial
que la Constitución ordena para las normas orgánicas.”
Encuentra la Corte que, en el contexto de la demanda,
que tiene como telón de fondo del tema de la autonomía territorial, y no
obstante la insuficiencia en el señalamiento de las disposiciones violadas, que
para el caso debió comprender, al menos, los artículos 150 numeral 4º y 297 de
la Carta, este cargo está formulado en términos que permiten adelantar un
juicio de constitucionalidad, razón por la cual procede la Corte a identificar
los problemas jurídicos que de él se desprenden.
2.6. Identificación de los
problemas jurídicos
El
análisis cumplido permite concluir que en el presente caso el juicio de
constitucionalidad se contrae al examen de los siguientes problemas jurídicos:
2.6.1. Debe determinarse si el artículo
acusado resulta contrario al principio de unidad de materia contenido en el
artículo 158 superior.
2.6.2. Debe establecerse si la fijación del
número de diputados por Departamento es asunto que corresponde a la ley
ordinaria, o está sujeto a reserva de ley orgánica, o, finalmente, debe hacerse
con sujeción a los criterios que se fijen en la legislación orgánica de
ordenamiento territorial.
2.6.3. En consonancia con lo que se decida
respecto del problema anterior, es necesario determinar si es posible que,
mientras se expida la ley orgánica de ordenamiento territorial, o la ley que
regule el régimen departamental, una ley ordinaria fije, con carácter
transitorio, el número de diputados por Departamento.
3. Alcance
de la cosa juzgada constitucional
Como quiera que la
Ley 617 de 2000 ha sido objeto de varias demandas, algunas dirigidas contra la
ley en su conjunto y otras que se refieren específicamente al artículo
transitorio objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad, se impone
determinar si sobre la materia existe cosa juzgada constitucional.
En Sentencias C-540 de 2001 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) y C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la
Corte resolvió declararse inhibida para pronunciarse de fondo frente a la
inconstitucionalidad de la Ley 617 de 2000 por vulneración del principio de
unidad de materia.
Así mismo en la Sentencia C-540/01,
decidió declarase inhibida para pronunciarse de fondo frente a la
constitucionalidad del artículo transitorio de la Ley 617 de 2000, por ausencia
de cargos de inconstitucionalidad en la demanda. No existe, por consiguiente,
frente a esta sentencia, cosa juzgada sobre el artículo demandado.
En el proceso que culminó con la sentencia C-837 de 2001
(M.P. Jaime Araujo Rentería), correspondiente a los procesos D-3297, D-3304 y
D-3306 acumulados, se había demandado la totalidad de la Ley 617 de 2000. No
obstante, como fruto del análisis comparativo de los cargos esgrimidos en cada
una de las demandas y de las decisiones adoptadas en los procesos D-3256, 3257
(Sentencia C-540 de 2001 ya citada ) y D-3260 y 3263( Sentencia C-579 de 2001)
la Corte limitó su examen a los
artículos 21, 26, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43,
44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 89, 90, 91,
92, 93 y 96. En la parte resolutiva de este fallo no hay pronunciamiento sobre
el artículo objeto de esta demanda.
Por consiguiente, respecto de la disposición acusada, no ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
4. Análisis de los cargos
4.1. La
disposición acusada frente al principio de unidad de materia.
Desde la exposición de motivos del proyecto de ley No. 046
Cámara (Gaceta del Congreso No. 257 de agosto 17 de 1.999), se señaló que el
mismo hacía parte de un programa de reforma estructural para hacer frente a los
problemas financieros del Estado, particularmente los derivados del desbalance
fiscal y el casi incontrolable endeudamiento de las entidades territoriales.
En esa iniciativa no se incluyó propuesta ni consideración
alguna en relación con el número de diputados por Departamento. Dicho tema no
fue objeto de consideración ni en el primer debate en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, ni en la plenaria de esa corporación, ni, finalmente,
en la Comisión Primera del Senado de la República.
El
artículo transitorio acusado no hacía parte, por consiguiente, del texto
definitivo aprobado en las sesiones de los días 10 y 11 de noviembre de 2000 en
la Comisión Primera de la Cámara, (Gacetas del Congreso No. 100, 101, 102 y 103
de 2000), ni del que se aprobó los días 23 y
24 de noviembre de 1999 en la plenaria de la Cámara (Gaceta del Congreso
No. 479 de 1999), ni del que, en la sesión de mayo 30 de 2000, aprobó la Comisión
Primera del Senado de la República (Gaceta No. 327 de 2000). El mismo fue
incorporado durante el debate en la plenaria del Senado de la República y
aprobado como nuevo por las comisiones de accidentales que se conformaron de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución. Tal como consta
en las actas número 7, de la sesión ordinaria de 29 de agosto de 2000 de la
plenaria del Senado de la República (Gaceta 358 de 2000) y número 116 de la
sesión ordinaria del 6 de septiembre de 2000 de la plenaria de la Cámara de
Representantes (Gaceta del Congreso No. 395 de 2000), la razón por la cual se
decidió aprobar el artículo nuevo que había sido introducido en el Senado, fue
la de que se consideró necesario hacerlo para “... subsanar el vacío jurídico
en esta materia, resultante de la declaratoria de nulidad del Decreto 106 de
1992, según sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 25 de mayo de
2000.”
Agrega el acta de conciliación que “[d]e esta manera se
podrá adelantar el proceso de elección de diputados en el presente año”.
El artículo transitorio se incorporó en el debate en la
plenaria del Senado de la República, tal como consta en el acta No. 48,
correspondiente a la sesión de 20 de junio de 2000 (Gaceta No. 259 de 2000), de
la cual se extraen los siguientes apartes:
“Los
ponentes avalamos una proposición que trata de restablecer el número de los
diputados que existen actualmente en el país y le explico. La semana pasada el
Consejo de Estado anuló la norma que fija el número de diputados de las
distintas asambleas departamentales. De modo que a menos que las restablezcamos
en este proyecto de ley vamos a quedar con un vacío jurídico sobre esa materia.
Ese artículo nuevo me parece Presidente que es indispensable aprobarlo para que
pueda quedar en el proyecto de ley.”
(...)
“... esta propuesta fue avalada por el Ministerio del
Interior y preparada por la del Ministerio de interior (sic) y preparada por la
Dirección de Asuntos Políticos del Ministerio, si no aprobamos esta propuesta,
pues seguramente no habrá elecciones...”
Como
puede observarse, el Congreso no realizó análisis alguno en relación con el
número de Diputados que debiera establecerse en función de la capacidad
económica de los Departamentos o del análisis sobre su viabilidad financiera.
De hecho, el artículo aprobado se limita a reproducir, con el agregado relativo
a la transitoriedad mientras se expide la ley orgánica de ordenamiento
territorial, lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 106 de 1992, que había
sido declarado nulo por el Consejo de Estado, con base en un análisis de
legalidad frente a lo dispuesto en los artículos 26 y 27 del Código de Régimen
Departamental. Esto es, no se fija un
nuevo número de diputados para cada Departamento en función de los objetivos de
la Ley 617 de 2000, sino que, con carácter transitorio, se establece, esta vez
por ley, el número de diputados para permitir que las elecciones próximas a
cumplirse se realizasen con base en el número de Diputados que de acuerdo con
la actualización poblacional correspondiesen a cada Departamento.
Encuentra
la Corte que en la medida en que, tal como lo ha señalado esta Corporación, la
materia propia de la Ley 617 de 2000 es la de la organización territorial, la
cual engloba “elementos de carácter político, democrático, administrativo,
funcional, presupuestal y económico”, ello permitiría, en
principio, establecer una relación de conexidad entre dicha materia y la norma que fija el número de Diputados por
Departamento, máxime si se tiene en cuenta que dentro del epígrafe de la ley,
expresamente se señala como uno de sus objetivos, el de modificar el Código de
Régimen Departamental.
Sin embargo, del examen del trámite legislativo, resulta
con claridad, que la norma acusada se introdujo al proyecto de ley en el último
debate, en un contexto por completo desvinculado del propósito que inspiraba la
iniciativa y que había presidido la discusión durante los debates anteriores.
En efecto, hasta ese momento la referencia a la Asambleas Departamentales se
había cumplido dentro de los capítulos sobre “Saneamiento fiscal de las
entidades territoriales”, que regula lo relativo al valor máximo de los gastos
de la Asambleas; “Racionalización de los fiscos departamentales”, que contiene
disposiciones sobre el régimen de remuneración de los Diputados y las sesiones
de las Asambleas; y “Reglas para la transparencia de la gestión departamental,
municipal y distrital”, que establece las inhabilidades y las
incompatibilidades para los diputados, las prohibiciones que los afectan y la sanción de pérdida de investidura. Las
anteriores disposiciones responden, en gran medida, a las contenidas en el Proyecto
de ley No. 51 de 1999 de la Cámara de Representantes, que versaba sobre los
mismos temas y cuyo trámite se acumuló, junto con el de otros proyectos, al que
culmino con la expedición de la Ley 617 de 2000.
Varios
de los intervinientes coinciden en afirmar que la disposición acusada debe
evaluarse a la luz de los objetivos que persigue la ley de la que hace parte,
los cuales, a su vez, son desarrollo de disposiciones, e incluso, de
imperativos constitucionales.
En
efecto, señalan cómo, la disposición acusada se expidió junto con una serie de
normas orientadas, en principio a controlar y limitar el gasto de las entidades
territoriales, cuyo nivel amenazaba seriamente las finanzas de la Nación. Con
ello se buscaba evitar, entre otras consecuencias, la insolvencia generalizada
de los fiscos territoriales, el mayor endeudamiento público como producto de la
acumulación de déficit en las finanzas territoriales, el debilitamiento de la
capacidad financiera local y de la capacidad del nivel nacional para mantener
la estabilidad macroeconómica.
Insisten
esos intervinientes en que, de manera especial, la Ley 617 de 2000 tiene como
objetivo garantizar que la financiación de los gastos corrientes de las
entidades territoriales se ampare en ingresos de la misma naturaleza, para que,
además de las finalidades macroeconómicas, pueda atenderse de manera regular el
pago de las obligaciones de carácter permanente, entre las cuales se encuentran
las laborales vinculadas a la atención de los servicios de salud y educación.
En
síntesis, puede decirse que las consideraciones que llevaron a la expedición de
la Ley 617 de 2000, y que conforme a
estos intervinientes se aplican al artículo transitorio acusado, tienen que ver
con asuntos que comprometen la viabilidad de las entidades territoriales,
presupuesto, a su vez, de la descentralización, de la autonomía territorial, y,
en últimas, del modelo de Estado por el que optó el Constituyente.
Sin
embargo, el examen del trámite que surtió en el Congreso de la República la
disposición acusada muestra que tal relación de conexidad no puede
establecerse, pues, tal como se ha señalado, la norma se introdujo en el último
momento, con el propósito de llenar el vacío que se había producido como
consecuencia de un fallo del Consejo de Estado, pero sin que se realizase ningún
análisis en función de los objetivos de la ley que se estaba tramitando. Es
evidente, entonces, que a ese efecto se trataba de un asunto nuevo, que no
había sido considerado en los debates anteriores, y que no había podido serlo,
porque respondía a una situación que se produjo con posterioridad a la
aprobación del proyecto en Segundo Debate en la Cámara y de manera casi
simultánea con la aprobación del mismo en Comisión Primera del Senado.
Por
las anteriores consideraciones la Corte habrá de pronunciarse por la
inexequibilidad de la disposición acusada, por contrariar lo previsto en los
artículos 157 y 158 de la Constitución Política.
Dicha
inexequibilidad, dado el carácter pro futuro que, salvo manifestación expresa
en contrario, tienen las sentencias de la Corte, no afecta las elecciones de
diputados cumplidas en el mes de octubre de 2000.
4.2. Habiendo encontrado la Corte que la norma
acusada debe declarase inexequible por contrariar lo dispuesto en los artículos
157 y 158 de la Constitución, prescinde del análisis de los demás cargos.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos
los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,
R E S U E L V E :
Primero: Declarase la
INEXEQUIBILIDAD del artículo transitorio de la Ley 617 de 2000.
De conformidad con lo dispuesto en
los artículos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNTETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General