Referencia:
Expedientes D-2507, D-2512, D-2522, D-2530 y D-2531 (Acumulados)
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y los artículos
160, 161, 162, 163, 164, 165 y 166 del Decreto 1122 de 1999
Actores:
Hernán Antonio Barrero Bravo
Orlando
Pacheco Coronado
Jorge
Arango Mejía
Godfrey
Correa
Humberto
Alfonso Bertieri
Luis
Alberto Cáceres Arbelaez
Magistrado
Ponente:
Santafé
de Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Hernán
Antonio Barrero Bravo, Orlando Pacheco Coronado, Jorge Arango Mejía, Godfrey
Correa Vinasco, Humberto Alonso Bertieri y Luis Alberto Cáceres Arbelaez
demandaron, separadamente, los artículos 160, 161, 162, 163, 164, 165 y 166 del
Decreto 1122 de 1999 "por el cual se dictan normas para suprimir
trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia
y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena
fe". Por su parte, el ciudadano Jorge Arango Mejía demandó, además, el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998 "por la cual se dictan normas sobre
la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de
las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución política y se dictan otras disposiciones.".
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesiones del cuatro (4) y del once
(11) de agosto del año en curso, resolvió acumular las demandas contenidas en
los expedientes D-2512, D-2522, D-2530 y D-2531 a la demanda del expediente
D-2507, con el fin de que se tramitaran conjuntamente y se decidieran en la
misma sentencia; así mismo, en la sesión del cuatro (4) de agosto, resolvió
darle trámite de URGENCIA NACIONAL al presente proceso.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A
continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a
su publicación en los Diarios Oficiales No. 43458, del 29 de diciembre de 1998
y No. 43622, del 29 de junio de 1999, respectivamente, y se subraya lo
demandado:
(diciembre
29)
Por
la cual se dictan normas sobre la
organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden
las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones
(...)
Art.
120.- Facultades Extraordinarias.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses, contados
a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con
fuerza de ley para:
1. Suprimir, fusionar, reestructurar o
transformar entidades, organismos y dependencias de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden
nacional, esto es, consejos superiores, comisiones de regulación, juntas y
comités; ministerios y departamentos administrativos; superintendencias;
establecimientos públicos; empresas industriales y comerciales del Estado;
unidades administrativas especiales; empresas sociales del Estado; empresas
estatales prestadoras de servicios públicos; institutos científicos y
tecnológicos; entidades de naturaleza única y las demás entidades y organismos
administrativos del orden nacional que hayan sido creados o autorizados por la
ley.
2. Disponer la fusión, escisión o disolución y
consiguiente liquidación de sociedades entre entidades públicas, de sociedades
de economía mixta, de sociedades descentralizadas indirectas y de asociaciones
de entidades públicas, en las cuales exista participación de entidades públicas
del orden nacional.
3. Dictar el régimen para la liquidación y
disolución de entidades públicas del orden nacional.
4. Suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
administración pública
5.
Revisar y ajustar las normas del servicio exterior y la
carrera diplomática.
6. Modificar la
estructura de la Contraloría General de la República, determinar la
organización y funcionamiento de su auditoría externa; suprimir, fusionar,
reestructurar, transformar o liquidar el Fondo de Bienestar Social de que trata
la Ley 106 de 1993, determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y
remuneración de los empleados de la Contraloría General de la República,
pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben
observarse para el efecto; y dictar las normas sobre la Carrera Administrativa
Especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución
Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley
referentes a su régimen personal.
7. Modificar la
estructura de la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría General de
la Nación; determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración
de sus servidores públicos, crear, suprimir y fusionar empleos en dichas
entidades; modificar el régimen de competencias interno y modificar el régimen
de Carrera Administrativa previsto para los servidores de tales entidades.
Parágrafo1o.-
Las facultades extraordinarias conferidas por el presente artículo, se
ejercitarán por el Gobierno con el propósito de racionalizar el aparato
estatal, garantizar la eficiencia y la eficacia de la función administrativa y
reducir el gasto público.
Parágrafo
2o.- El acto que ordene la fusión, supresión o disolución y
liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los
organismos o entidades fusionados, suprimidos o disueltos, la titularidad y
destinación de bienes o rentas, y la forma en que se continuarán ejerciendo los
derechos, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la
liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia contenidas en
la Ley 443 de 1998, la situación de los servidores públicos vinculados a ellas.
Parágrafo
3o.- En ejercicio de las facultades conferidas por el presente
artículo, el Presidente de la República no podrá modificar códigos, leyes
estatutarias, orgánicas y aquéllas de que trate el numeral 19 del artículo 150
de la Constitución Política. Igualmente, en ejercicio de estas facultades, el
Presidente de la República no podrá fusionar o suprimir entidades u organismos
creados o previstos por la Constitución Política. Así mismo, salvo lo previsto en
los numerales 6º y 7º, el ejercicio de las facultades que se confieren en el
presente artículo, no incluye los órganos, dependencias o entidades a las
cuales la Constitución Política le reconoce un régimen de autonomía.
Parágrafo
4o.- Las facultades de que tratan los numerales 6º y 7º del
presente artículo serán ejercidas una vez oído el concepto del Contralor
General de la República, del Fiscal General de la Nación y del Procurador
General de la Nación, en lo relativo a sus respectivas entidades.
Parágrafo
5o.- Por virtud de las facultades contenidas en el presente
artículo el Gobierno no podrá crear ninguna nueva entidad u organismo público
del orden nacional. En tal sentido se considera que se crea una entidad nueva
cuando quiera que la resultante del ejercicio de las facultades persiga
objetivos esencialmente distintos de aquellos originalmente determinados por el
legislador para la entidad o entidades respectivas."
"DECRETO
1122 DE 1999
(junio 26)
por el cual se dictan normas para
suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la
eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de
la buena fe.
La función pública del registro de
instrumentos públicos podrá ser ejercida por las Cámaras de Comercio del país,
dentro del año siguiente a la expedición de este Decreto. En subsidio podrá
estar a cargo de otros sujetos de derecho privado escogidos mediante concurso
público, o del Estado directamente.
Parágrafo
transitorio. La Superintendencia de Notariado y
Registro continuará ejerciendo el servicio público de registro de instrumentos
públicos, hasta tanto entre a operar dicha función a cargo de los particulares.
Todo lo anterior se regirá por lo
dispuesto en el capítulo XVI de la Ley 489 de 1998.
Con el fin de facilitar a los
usuarios el acceso al servicio registral, el Gobierno Nacional velará por el
establecimiento de un sistema nacional para el registro de instrumentos
públicos, con base en tecnología de punta, que permita la interconexión y
consiguiente unificación de las diferentes oficinas de registro del país. El
Gobierno dispondrá lo referente a la financiación del establecimiento,
adecuación, funcionamiento y mantenimiento del sistema unificado de registro.
Excluidos los recursos destinados a
la financiación de inversiones para la construcción, adecuación y dotación de
los despachos judiciales y de establecimientos de reclusión, de los ingresos
provenientes de los derechos por registro de instrumentos públicos y
otorgamiento de escrituras destinados a la Superintendencia de Notariado y
Registro por la Ley 55 de 1986, el Consejo Directivo de la Superintendencia
destinará un monto para la financiación de las funciones de inspección y
vigilancia a su cargo y otro monto para
la financiación de la prestación del servicio público registral. Los
excedentes, de haberlos, serán asignados por partes iguales a inversión en
despachos judiciales y establecimientos carcelarios.
Parágrafo. De ser ejercida la función registral por las
cámaras de comercio u otros sujetos de derecho privado, los recursos
provenientes de los derechos por registro de instrumentos públicos serán
administrados por estas o aquellos. Tales recursos, hasta la concurrencia de
los costos totales de operación, que incluyen la remuneración por la prestación
del servicio, serán de las cámaras de comercio o de otros sujetos particulares,
según el caso, para asegurar la óptima financiación del mismo.
Para el primer año, el Gobierno
Nacional, previo acuerdo con las cámaras de comercio u otros sujetos de derecho
privado que asuman el servicio, estimará el costo total de la operación del
registro en que incurran, teniendo en cuenta la expedición de certificados y demás actuaciones administrativas
originadas en esta función, la amortización de las inversiones en que incurran en el montaje y puesta en marcha de
este servicio, tales como
edificaciones, adecuación de oficinas, infraestructura y tecnología, y
una remuneración por la prestación del servicio. Al término del primer año, se
ajustará la diferencia entre el costo estimado y el costo real total de
operación, bien que el administrador gire a la Superintendencia la suma
excedente, o que la Superintendencia reconozca y gire al administrador la suma
faltante con cargo a los recursos del numeral 3º de este artículo.
Finalizado el primer año, el
Gobierno Nacional fijará el porcentaje de cada uno de los derechos registrales
que corresponderán a las Cámaras de Comercio o al prestador particular,
cuidando de garantizar la óptima y eficiente prestación del servicio.
El Gobierno
Nacional mediante reglamentación que expedirá para el efecto, determinará la
forma de transferir a la entidad prestadora de la función pública registral,
los sistemas de información debidamente adecuados para el año 2000, archivos
físicos y magnéticos, folios y toda
documentación a cargo de las Oficinas
de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro.
Todas
las actuaciones y procesos
administrativos que se encuentren en curso a la
fecha de traslado de la función registral a las cámaras de comercio o a
los sujetos de derecho privado, deberán culminarse por la Superintendencia de
Notariado y Registro.
Cuando la
función pública del registro de instrumentos públicos, sea ejercida por las cámaras de comercio del país
u otro sujeto de derecho privado el régimen laboral aplicable a sus empleados
será el de derecho privado que regula las relaciones de carácter particular.
El artículo 94 del decreto 2150 de
1995.
“Para el registro de instrumentos
públicos se presentará el formato de registro que para tal efecto elabore la
Superintendencia de Notariado y Registro, debidamente diligenciado por el
notario ante el cual se haya otorgado la escritura pública, donde consten los
elementos básicos del negocio jurídico relevantes para su inscripción.
El referido formato, síntesis del
instrumento público notarial, hará parte integral del mismo, llevará las firmas
de los otorgantes, y su veracidad y exactitud será responsabilidad de los
notarios. No tendrá efectos jurídicos negociales y su valor se limitará a los
efectos del registro. No representará costo adicional para los
otorgantes.”"
III. LA
DEMANDA
1.
Expediente D-2507
El ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo
demanda los artículos 162 y 165 del Decreto 1122 de 1999, por considerar que
vulneran los artículos 150, numerales 1o. y 10 y 121 de la Carta Política y, en
consecuencia, solicita se declare su inexequibilidad, con fundamento en las
siguientes razones:
El
actor manifiesta que con las disposiciones contempladas en el artículo 162,
demandado, sobre la financiación del servicio o función registral y las formas
para estimar los costos parciales y totales de la operación de registro, el
Gobierno Nacional excedió las facultades extraordinarias que le fueron
otorgadas, en la Ley 489 de 1998, artículo 120, numeral 4o., toda vez que se
confirieron para "Suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la administración pública" y, en
su criterio, nada tienen que ver con el contenido de la norma atacada. En
consecuencia, considera que se vulneran los numerales 1o. y 10 del artículo 150
de la Constitución Política. Así mismo, afirma que se viola el artículo 121
superior, el cual establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones diferentes a las atribuidas en la Constitución y la Ley.
De
otro lado, sostiene que el Presidente de la República fijó, en el artículo 165
demandado, el régimen laboral de las personas que ejerzan la función pública
del registro de instrumentos públicos, en las Cámaras de Comercio del país o
por otro sujeto de derecho privado, con lo cual excedió las mismas facultades
antes enunciadas, violando, por consiguiente, el artículo 150, numeral 1o. de
la Carta Política.
2.
Expediente D-2512
El
ciudadano Orlando Pacheco Coronado, demanda los artículos 160, 162, parágrafo,
163, 164 y 165 del Decreto 1122 de 1999, al estimar que vulneran la Carta
Política en sus artículos 123, 131 y 150 numeral 10, por lo que solicita se
declare su inconstitucionalidad, con base en las siguientes consideraciones:
En
primer término, el actor señala que los artículos demandados vulneran el
artículo 131, toda vez que en sus disposiciones se asigna la función pública
registral a sujetos diferentes de los registadores de instrumentos públicos, lo
cual, en su criterio, sólo sería posible realizar a través de una reforma
constitucional. Además, éstos funcionarios perciben salarios del erario público
y, por lo tanto, su régimen laboral es el de los servidores públicos.
En
segundo término, indica que se vulnera el artículo 123 de la Carta Política
pues éste dispone que la ley puede determinar el régimen aplicable a los
particulares que desempeñan temporalmente funciones públicas, pero las normas
demandadas trasladan las funciones públicas del registro de instrumentos
públicos en forma definitiva a particulares y a las Cámaras de Comercio.
Finalmente,
señala que se viola el artículo 150 numeral 10 por cuanto con sus preceptos se
desbordaron las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República, en cuanto modifican disposiciones del Códigos Civil y de
Procedimiento Civil, que tienen que ver con el registrador y las propias del
registrador (Decreto 1250 de 1970, conocido como el Estatuto de Registro de
Instrumentos Públicos), con total inobservancia de las prohibiciones dispuestas
en los artículos 120, numeral 4o. y parágrafo 3o. y 168 de la Ley 489 de 1998.
3.
Expediente D-2522
El
ciudadano Jorge Arango Mejía demandó el artículo 120 de la ley 489 de 1998 y
los artículos 160, 162 parágrafo, 163, 164 y 165 del Decreto 1122 de 1999, al
estimar vulnerados los artículos 2o. inciso 2o., 25, 122, 123, 124, 125, 131,150
numerales 10 y 19 literal e) y 209 de la Carta Política, con fundamento en las
razones que a continuación se resumen.
A
juicio del demandante, el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 otorgó facultades
extraordinarias al Presidente de la República, en forma ilimitada e
indeterminada, ignorando por completo la precisión con que ellas deben
conferirse. En consecuencia, en su criterio, se autorizó al Presidente para que
hiciera todo lo que quisiera. Agrega que basta detenerse a mirar los propósitos
señalados al Gobierno para el ejercicio de dichas facultades, para concluir que
tampoco ayudan con la precisión, ya que son ambiguos en sí mismos.
De
otra parte, en lo relativo al artículo 160 y concordantes del Decreto 1122 de
1999, señala que no es posible aceptar que la función pública de registro de
instrumentos públicos sea ejercida por las Cámaras de Comercio o por cualquier
persona, pues se entrega a los particulares un servicio público y se hacen
desaparecer las oficinas de registro de instrumentos públicos así como los
registradores, con violación del artículo 131 superior. Además, sostiene que al
contemplarse la posibilidad de que el Estado asuma, directamente, el ejercicio
de dicha función lleva a pensar que se partió, equivocadamente, del supuesto
que las oficinas de registro no hacen parte de la administración pública, así
como que los registradores y sus demás empleados no son funcionarios públicos
y, de esa manera, se justificó que, sólo al suprimir las oficinas y destituir a
sus empleados, el Estado prestaría el servicio "directamente", lo
cual, en su entender es un absurdo, más aun, si se tiene en cuenta que se
dispuso que la Superintendencia de Notariado y Registro se encargaría de la
prestación del servicio en mención, mientras la empiezan a ejercer los
particulares, como si ella, no prevista en la Constitución pero creada por Ley,
fuera parte del Estado, y las oficinas de registro, cuyo origen está consagrado
en la Carta Política, no lo fueran.
A
continuación, afirma que el propósito de las normas demandadas no es otro que
el de la privatización del servicio público mencionado "en los casos en
que sea un negocio para los particulares", con la posibilidad de que se
preste por el Estado cuando sea poco rentable para los mismos, lo cual estima
contrario a las facultades conferidas en la Ley 489 de 1998.
De
igual forma, manifiesta que para privatizar el servicio público de registro de
instrumentos públicos, dejando de lado los funcionarios públicos, es necesaria
una reforma a la Constitución Política, concretamente, al artículo 131, pues el
Presidente de la República no estaba facultado para hacerlo, ni sería posible
desde un punto de vista jurídico y, si lo hizo, al expedir las normas
demandadas, fue con exceso de las facultades y total desconocimiento el
Estatuto Superior, a pesar que esa privatización no se hizo al entrar en
vigencia el Decreto 1122, sino que se previó dentro del plazo de un año, según
su artículo 160, pues, finalmente, hizo desaparecer a los registradores y demás
empleados, con lo cual "recorta" la administración pública, al paso
que desarticulara los círculos y oficinas de registro, quebrantando, de la
misma manera, el citado artículo 131.
También
indica que, a su juicio, el propósito de garantizar la eficiencia y eficacia
del servicio es otro pretexto para justificar la privatización, pues está
probada la productividad, eficiencia y calidad en la prestación del servicio
por las oficinas de registro, según documentos que anexa a su libelo. Además,
afirma que con dicha privatización no se reduce el gasto público; al contrario,
según las normas demandadas, los ingresos que se reciban por el registro serán
administrados por las Cámaras de Comercio, con destino, durante el primer año,
a la puesta en marcha de la actividad, lo que genera un gasto adicional para la
Superintendencia de Notariado y Registro, que deberá cubrir el faltante. Y,
adicionalmente, supone que la prestación del servicio público por parte de los
particulares puede producir un incremento en las tarifas para los usuarios. A
su entender, todo lo anterior, implica "un grave perjuicio para los
intereses públicos, y no reduce para nada el gasto fiscal, lo aumenta.".
Adicionalmente,
declara que ninguna de las normas demandadas versa sobre la supresión de algún
trámite innecesario y, por el contrario, con la privatización del servicio
público de registro de instrumentos públicos, los procedimientos y trámites,
que serán los mismos, vendrá "la natural dificultad para garantizar su
uniformidad.".
Estima,
igualmente, que las normas enjuiciadas vulneran el artículo 150, numeral 10, de
la Carta pues, en su criterio, el Decreto 1250 de 1970 se puede entender como
parte del Código Civil o como un código en sí mismo, ya que se trata de una
regulación organizada y sistematizada, que versa sobre una materia específica,
y no puede ser modificada, en aspectos fundamentales por el Presidente de la
República en ejercicio de facultades extraordinarias, así como éste tampoco
puede modificar las leyes enunciadas en el numeral 19 del mismo artículo. A su
juicio, el Presidente contrarió tales principios constitucionales, al
privatizar el servicio público de registro y eliminar la calidad de empleados
públicos de quienes en él trabajan, así como su régimen salarial y prestacional.
Indica
que, también se vulneran otras normas superiores como son: el artículo 2o.,
pues se privó a los registradores y demás empleados públicos que prestan la
función registral, de proteger como autoridades de la República a los
residentes en Colombia en sus bienes; el artículo 122, puesto que se privatizó
el servicio haciendo desaparecer las oficinas de registro previstas en la
Constitución como parte de la administración pública y los registradores como
funcionarios públicos, así como los demás empleados de las oficinas, que tienen
funciones detalladas en la Ley; el artículo 123 porque, como consecuencia de la
supresión de las oficinas de registro, se desconoció la condición de servidores
públicos de quienes lo prestan, y el artículo 124, por cuanto con dicha
supresión desaparece tanto la calidad de servidores públicos de los
registradores y demás empleados subalternos, como su régimen de
responsabilidades.
A
lo anterior, agrega que se vulneran los artículos 125 y 25 superiores, toda vez
que a los registradores y demás funcionarios subalternos que se rigen por la
carrera registral y administrativa, respectivamente, se les vulnera el derecho
a participar en el ejercicio y control del poder político, en lo referente al
desempeño de funciones y cargos públicos (C.P., Art. 4e, num. 7o.) y,
adicionalmente, porque el trabajo de estos servidores públicos pertenecientes a
la carrera está protegido por el Estado, sin que se les pueda impedir que
cumplan con los deberes a su cargo, por lo que, al privatizar el servicio, se
les priva del derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Además, se
vulnera el artículo 209, pues, al privatizar el servicio, la función
administrativa deja de ser prestada por la administración pública, a través de
sus servidores en las correspondientes oficinas y, por ende, de estar sometida
a los principios establecidos por ésta norma.
Para
finalizar, formula dos solicitudes específicas, de un lado, eleva una petición
especial, en el sentido de que, con base en la facultad que tiene la Corte para
determinar los efectos de sus fallos, disponga que la inexequibilidad que se
decrete tenga efectos a partir del día en que entraron en vigencia las normas
acusadas, esto es, desde su publicación en el Diario Oficial, con el fin de
impedir la lesión de los derechos fundamentales de los servidores públicos que
prestan el servicio público del registro de instrumentos públicos, o de
remediar el daño causado con su vulneración, y, de otro lado, manifiesta que,
dadas las implicaciones de la aplicación las normas demandadas, especialmente
en lo relativo al registro de propiedad inmueble y a los derechos fundamentales
de los servidores públicos de la función registral, es necesario que se declare
el presente proceso de "urgencia nacional", por la necesidad y
conveniencia de una pronta definición del tema.
4.
Expediente D-2530
Los
ciudadanos Godfrey Correa Vinasco y Humberto Alfonso Bertieri presentan demanda
contra los artículos 160 y 162 del Decreto 1122 de 1999, al estimar vulnerados
los artículos 2o., 60, 131, 150, numeral 10, 209, 210 y 333 de la Carta
Política, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Los
actores sostienen que el artículo 160 delegó, arbitrariamente y sin ningún
requisito, la función pública registral en las Cámaras de Comercio, dándoles
prelación sobre otros sujetos de derecho privado, con lo cual se violaron los
derechos de éstos últimos a la igualdad y a la participación en las decisiones
que los afecten en su vida económica y administrativa; así como también se
quitó a las entidades territoriales la posibilidad de tomar parte en el
ejercicio de dicha función, lo cual les representaría un beneficio económico,
ante su actual carencia de recursos (C.P., art. 2o. y 333).
Así
mismo, manifiestan que, con la expedición de los preceptos enjuiciados, el
Estado se está desprendiendo de una función pública administrativa rentable,
cuyo recaudo por el servicio prestado se destinará únicamente en beneficio de
las Cámaras de Comercio, contrariando las disposiciones del artículo 60
superior, según el cual cuando el Estado enajene su participación en una
empresa, deberá ofrecer a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y a
las de trabajadores, unas condiciones especiales para acceder a la respectiva
actividad.
De
otra parte, indican que con las disposiciones acusadas se entregó, a las
Cámaras de Comercio en primera instancia y, en subsidio a otros sujetos de
derecho privado, la función registral que según la Constitución Política (Art.
131 está en cabeza de los registradores y, por lo tanto, se dejó a éstos sin
funciones (C.P., Art. 122). De igual forma, consideran que dicha entrega se
hizo sin cumplir las condiciones de la Ley 489 de 1998 y, por consiguiente, se
violó el articulo 210 superior.
En
cuanto al artículo 150, numeral 10, del Estatuto Superior, señalan que se
vulneró por exceso en el ejercicio de las facultades conferidas al Presidente
de la República al expedir las normas que ahora se demandan, por el aspecto de
la precisión, toda vez que éste se "autoconfirió como mínimo un año
más" para ejercer dichas facultades; eliminó tácitamente la figura de los
registradores públicos y las oficinas de registro y quedó investido eternamente
de facultades extraordinarias para establecer las condiciones para el ejercicio
de la función registral por otros particulares, todo lo cual, en su criterio,
pone en peligro la seguridad jurídica de los ciudadanos usuarios del servicio
registral.
Estiman,
además, que se resta protección a los principios de eficacia, economía y
celeridad que debe garantizar el Estado en el ejercicio de la función pública
(C.P., art. 209), pues se estará prestando un servicio sin limitación alguna, a
través de un intermediario y, en consecuencia, dicho servicio se encarecerá perjudicando
a los usuarios y provocará una disminución de los ingresos que recibe el
Estado.
5.
Expediente D-2531
El
ciudadano Luis Alberto Cáceres Arbelaez demanda los artículos 160 a 166 del
Decreto 1122 de 1999, por encontrar que vulneran el Preámbulo y los artículos
1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 11, 22, 23, 25, 26, 29, 85, 87, 90, 121, 122, 123, 124,
131, 178, numeral 4, 189, numerales 20 y 22, 334, 336, 350, 365 y 366 de la
Carta Política, con fundamento en las siguientes consideraciones.
A
juicio del actor, "el monopolio del servicio público de registro de
instrumentos públicos" se estableció como "arbitrio rentístico, con
la finalidad de interés público social y en virtud de la ley", al
expedirse el Decreto Ley 1250 de 1970, la Ley 55 de 1986 y los Decretos Leyes
1668, 1669 y 1672 de 1997, pero en las disposiciones de los artículo 160 a 165
demandados, se evidencia "el espíritu y la intención dolosa de privatizar
el patrimonio público" porque, en su criterio, no se estableció la
prioridad en la administración y prestación de dicho servicio, y se contrarió
el deber que tiene el Estado, como administración pública, de asegurar,
proteger y conservar el patrimonio del servicio registral. El cual, según
afirma, es altamente rentable y permitiría que sus ingresos fueran
redistribuidos en forma eficaz, en más y mejores servicios públicos de que
carece la comunidad. Por consiguiente, estima que se viola la Constitución
Política en los preceptos superiores antes enunciados, especialmente, en los
artículos 2o., 334, 336 y 365.
A
lo anterior, agrega que se probó ante el Gobierno Nacional que el servicio
público del registro de instrumentos públicos es altamente eficiente, por lo
que está prohibida su enajenación, en términos del parágrafo 7o. del artículo
336 de la Carta Política y sostiene que de darse esa enajenación, se
tipificarían los delitos de peculado, prevaricato y enriquecimiento ilícito.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Confederación Colombiana
de Cámaras de Comercio -CONFECAMARAS-.
El
ciudadano Eugenio Marulanda Gómez, actuando en su calidad de presidente de la
Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio-CONFECAMARAS-, intervino en el
proceso de la referencia, con el fin de defender la constitucionalidad de las
normas demandadas.
El
interviniente desestima todos y cada uno de los cargos presentados por los
actores en sus diferentes demandas, por lo que, para efectos de precisar sus
argumentos, ha de hacerse referencia a los más relevantes, en forma global.
Básicamente,
sostiene que los objetivos propuestos en el epígrafe del Decreto 1122 de 1999
son concordantes con el texto del mismo, especialmente en cuanto a las normas
demandadas y, "lo único que hizo el Presidente de la República fue hacer
claridad frente al tema, corroborando las normas, disposiciones, jurisprudencia
y doctrina que existe sobre la materia", en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le fueron otorgadas en el artículo 120 de la Ley 489 de
1998 y que, considera, cumplieron con los requisitos de temporalidad y
precisión.
De
otra parte, indica que, conforme a la Constitución Política, la función pública
puede ser ejercida por particulares, siempre y cuando cumplan los requisitos
que les señale la Ley (Arts. 122 y 123); la labor de los notarios y de los
registradores es un servicio público (Art. 131) y, los servicios públicos
pueden ser prestados por los particulares sometidos al régimen que fije la Ley
(Art. 365), todo lo cual permite afirmar que la función registral es un
servicio público a cargo del Estado, que puede ser prestado por particulares y,
en consecuencia, las normas demandadas no vulneran norma constitucional alguna.
Al respecto expresa que el Registrador
de Instrumentos Públicos en la actualidad desempeña sus funciones con
fundamento en el Decreto1250 de 1970 y no en el artículo131 constitucional.
Sobre
la idoneidad de las Cámaras de Comercio para prestar el servicio registral,
afirma que es conocida su eficiencia, eficacia y cubrimiento total del
territorio, lo que ha permitido a estas entidades una contribución especial e
importante al desarrollo de las diferentes regiones del país, dada su
organización, solidez y experiencia, por lo que no es cierto que se generaría
un caos cuando ejerzan la función registral, a la que no son ajenas, pues en la
actualidad se encargan de llevar el registro mercantil, el de proponentes y el
de las entidades sin ánimo de lucro, con ejemplar eficiencia.
Añade
que, con la supresión de las oficinas de registro el Presidente de la República
no excede las facultades que le fueron conferidas, toda vez que no se trata de
organismos o entidades autónomas e independientes; al contrario, en su
entender, ellas son parte de la estructura de la Superintendencia de Notariado
y Registro, que sí es un ente jurídico independiente, constituido como Unidad
Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho.
Finalmente,
en cuanto a los cargos que aseguran que hubo violación de la prohibición de
expedir códigos, sostiene que el Presidente de la República no desconoció, con
la expedición de las normas demandadas, el efecto jurídico que surten en el
proceso registral y, por lo tanto, no alteró las disposiciones contenidas en
los códigos en forma sustancial.
2.
Intervención del Ministerio de Justicia y del
Derecho
La
ciudadana Blanca Esperanza Niño Izquierdo, actuando como apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino para justificar la
constitucionalidad de las normas enjuiciadas y solicitar la declaratoria de
exequibilidad de las mismas.
Luego
de presentar una síntesis de las demandas de la referencia, señala sus motivos
para desestimarlas, como a continuación se expresa.
Manifiesta
que, teniendo en cuenta que en la actualidad cursan otras demandas, en la Corte
Constitucional, contra el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, las cuales se
encuentran para fallo, solicita que, al momento de decidirse el presente
proceso, se esté a lo resuelto en las respectivas Sentencias.
La
interviniente sostiene que el legislador condicionó el ejercicio de las
facultades extraordinarias a tres propósitos: racionalizar el aparato estatal,
garantizar la eficacia y eficiencia de la función administrativa y reducir el
gasto público, los cuales estima fueron acatados por el Gobierno Nacional con
la expedición de las normas demandadas, toda vez que se permite a los
particulares prestar el servicio público de registro de instrumentos públicos,
bajo el control y vigilancia del Estado y se especializan los órganos que
prestan el servicio, en beneficio de la garantía del cumplimiento de los fines
estatales, sin que con ello se eleve el gasto público.
De
otra parte, manifiesta que no hay ninguna entidad u órgano creado por la
Constitución que haya sido suprimido por las normas enjuiciadas, pues no se
eliminó el servicio público de registro, sino las oficinas de registro, para lo
cual no se requiere de Ley o reforma constitucional, pues se trata simplemente
del lugar de prestación del servicio.
A
su juicio, con la reforma que se introdujo al Decreto 1250 de 1970, no se violó
la prohibición de modificar códigos, toda vez existe cosa juzgada
constitucional, pues en la Sentencia C-064 de 1997 de esta Corporación, que
declaró la exequibilidad del artículo 94 del citado Decreto, se sostuvo que
éste no es un código, ni hace parte del Código Civil.
Por
otro lado, señala que tanto la Constitución Política como las normas demandadas
del Decreto 1122 modifican la naturaleza jurídica del registro, consagrada en
el artículo 1o. del Decreto 1250 de 1970, pues éste lo consideraba un servicio
del Estado, al paso que aquella lo califica de servicio público y, en
consecuencia, existe la posibilidad de que los servicios públicos sean
prestados no sólo por el Estado directa o indirectamente, sino también por
comunidades organizadas o por los particulares, todo lo cual encuentra
desarrollo en las preceptivas acusadas. Agrega que, el servicio de registro es
público, pero no exclusivo del Estado, aunque sea éste a quien corresponda
regular, controlar y vigilar, en forma privativa, la prestación de los
servicios públicos .
Frente
a la discriminación que se planteó, por otorgar la función registral como
primera opción a las Cámaras de Comercio, afirma que no hay tal, y encuentra
justificado y razonable un trato diferenciado, dada la confianza y la
experiencia de éstas en el manejo del registro mercantil y las finalidades que
se persiguen con dicha decisión, pues se trata de un servicio público de
trascendencia jurídica.
En
conclusión, señala que está establecido de acuerdo con las disposiciones
constitucionales que, el registro es un servicio público (Art. 131); los
servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas o por los particulares (Art. 365);
se exige que el Estado mantenga la regulación, control y vigilancia de dichos
servicios (Art. 365) y es reconocida la modalidad de descentralización
administrativa por colaboración, pues se permite que los particulares cumplan
funciones administrativas (Art. 210).
De
otra parte, sostiene que "la labor de especialización bajo el principio de
idoneidad del prestatario de la función, lejos de concluir un desconocimiento
de los deberes de las autoridades, permite celebrar una mayor garantía en el
tráfico de los bienes inmuebles. En efecto, la división de tareas -control y
vigilancia en el Estado y prestación en los particulares- es presupuesto de una
actividad idónea y fluida" y, adicionalmente, no es posible predicar una
vulneración de los artículos 122, 123, 124 y125 con las normas demandadas,
porque con ellas se desarrollan los postulados sobre la participación de los
particulares en las funciones del Estado.
En
relación con los artículos 60 y 336 constitucionales, indica que el registro es
un servicio público , que puede ser prestado por el Estado o por los
particulares, sin que en la Constitución Política se haya creado un órgano
autónomo que permita concluir que con las normas demandadas se está
privatizando una empresa del Estado. Así es como las oficinas de registro, y no
el servicio público de registro, pueden ser suprimidas por el Gobierno,
conforme el artículo 131 de la Carta.
3.
Intervención de la Superintendencia de
Notariado y Registro
En
primer término, indica que con la expedición de las normas demandadas no se
extralimitaron las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, toda vez que ellas se
caracterizan por su determinación y precisión, a la vez que de su lectura se
infiere que incluían la autorización para, entre otras cosas, transformar
entidades, organismos y dependencias de la Rama Ejecutiva del poder público.
De
otro lado, señala que dichas normas responden al objetivo propuesto de
modernizar el Estado, pues al variar el sujeto que presta el servicio público
de registro, se están especializando las funciones de los órganos y se
garantiza y justifica el cumplimiento de los fines del Estado, en la medida en
que se asegura la protección de los bienes y la buena fe, cuando éste asuma el
control y la vigilancia de la prestación del citado servicio, por los
particulares.
El
interviniente manifiesta que el punto central de la discusión es "la
necesidad de reformar un sistema de administración pública que adolece de
fallas estructurales, que tiene un excesivo gasto de funcionamiento y creciente
centralización tanto en la órbita administrativa como política."
Con
base en lo anterior, afirma que la idea no es desajustar el Estado, sino
hacerlo más eficaz en las áreas donde "su presencia es deseable o
inevitable", en últimas, se pretende "introducirle una mayor
racionalidad a la administración pública en sus diversos componentes, superar
ese Estado amorfo, incoherente en su acción, que cohibe el desarrollo, ajeno a
los requerimientos del bien común.".
A su
juicio, el Decreto 1122 de 1999 tiene respaldo constitucional en los principios
de eficiencia y eficacia de la administración. Por eso el Presidente de la
República estuvo "a tono" con la normatividad constitucional y legal
que debía acatar.
Así
mismo, y con fundamento en el artículo 365 superior, sostiene que los servicios
públicos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por
comunidades organizadas o por los particulares (C.P., Arts. 123, inc. 3o., 210,
inc. 2o. y 365, inc. 2o.) lo que permite afirmar que una actividad con
titularidad pública ha sido reservada a los poderes públicos, pero no sustraída
a la libre iniciativa privada, pues lo será hasta que sea prestada por los
particulares a quienes se haya otorgado la respectiva concesión, eso sí, bajo
regulación y vigilancia del Estado.
En
cuanto a la afirmación de los demandantes en el sentido de que el registro no
es un servicio público sino una función pública, manifiesta que esa es una
discusión ya superada por la doctrina, según la cual la función pública, que
algunos denominan servicios administrativos, constituye una categoría o especie
de los servicios públicos, que son el género, y que se caracterizan por el
control que sobre ellos ejerce el Estado.
Para
finalizar, indica que las Cámaras de Comercio cumplen sus funciones con base en
la descentralización por colaboración, consagrada en el artículo 210 de la
Constitución Política, ciñéndose a los
principios establecidos en el artículo 209 ibidem. Y, agrega que la
delegación de la función registral en organismos, instituciones y centros
jurídicos no implica que éstos pertenezcan a la administración pública.
En
conclusión, precisa que con el artículo 160 demandado, no se privatiza
absolutamente el servicio registral, sino que se "prevée la posibilidad"
de que las Cámaras de Comercio, otros sujetos de derecho privado y el propio
Estado, presten la función pública del registro de instrumentos públicos, por
lo que en síntesis, no encuentra impedimento constitucional o legal para que
los particulares, en este caso las Cámaras de Comercio, desempeñen la referida
función.
Y,
sobre el cargo referente a la violación de la prohibición de modificar códigos,
con apoyo en la jurisprudencia constitucional, afirma que el Decreto 1250 de
1970 no es un código y, por lo tanto, no se violó dicha prohibición.
4.
Intervención ciudadana
El
ciudadano Oscar José Moreno Prens, actuando en su calidad de Presidente del
Sindicato Nacional de Trabajadores de Notariado y Registro -SINTRANORE-,
intervino en el proceso de la referencia, a fin de solicitar se declare la
inconstitucionalidad de las normas demandadas, apoyado en los criterios
expuestos por los demandantes y, especialmente, por considerar que con la
privatización de la función pública registral se atenta contra la estabilidad
laboral de los funcionarios de las oficinas de registro de instrumentos
públicos en todo el país.
Señala
que el Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas, en el numeral 4o. del artículode la ley 489 de
1998, pues afirma, de una parte, que con las normas demandadas no se cumplen
los objetivos allí previstos sino que, al contrario, se atenta contra la gran
labor que han cumplido las oficinas de registro, la cual no cree que pueda ser
cumplida por las Cámaras de Comercio en forma tan eficiente como lo hacen
aquellas, desde la implantación del sistema de folio de matrícula inmobiliaria
en el año 1970 y, de otra parte, por cuanto la ley de facultades no incluía la
posibilidad de privatizar servicios públicos como el de registro público, el
cual, por mandato del artículo 131 superior, se presta por servidores del
Estado.
De
otro lado, sostiene que con la privatización del Servicio Público Registral no
se busca, ni se logrará la racionalización del aparato estatal, la garantía en
la eficacia y eficiencia de la función administrativa, ni la reducción del
gasto público, como equivocadamente se afirma en la parte motiva del Decreto
1122 de 1999.
Por
su parte, la ciudadana Xiomara Vicioso Joiro intervino, por fuera de término,
coadyuvando las demandas de inconstitucionalidad de la referencia, con
fundamento en las siguientes razones.
De
un lado, considera que el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 es
inconstitucional, toda vez que otorgó facultades al Presidente de la República
en forma imprecisa, indeterminada e impuntual y, a su vez, el Presidente de la
República se excedió en su ejercicio, pues en las normas demandadas se refirió
a temas que no desarrollan la finalidad perseguida por el legislador sino que,
por el contrario, “denotan el afán específico de atacar los núcleos más débiles
dentro de la estructura del estado.”. De otro lado, sostiene que la función
pública registral está reconocida en el ordenamiento superior (Art. 131) y, por
lo tanto, todo tipo de modificación a la misma requiere de una reforma
constitucional. De lo anterior concluye que, el Decreto 1122 de 1999 no tiene
fundamento constitucional, por lo cual el Presidente de la Repúbica vulneró el
artículo 6o. superior, según el cual las autoridades sólo pueden realizar lo
que les está permitido por la Constitución y la Ley y, añade que, según el
artículo 183 de la Carta Política, corresponde a la Ley reglamentar la
prestación del servicio público registral y al Gobierno Nacional la creación,
supresión y fusión de los círculos de registro, así como la determinación del
número de oficinas, sujeto a ciertos parámetros, pero jamás le habilita para la
privatización del servicio.
5.
Intervención de la Asociación Colegio de
Registradores de Instrumentos Públicos de Colombia
El
ciudadano Jesús Antonio Urrego, actuando en su calidad de representante del
Colegio de Registradores de Instrumentos Públicos de Colombia, intervino para
solicitar la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas,
considerando que (1) el Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de las
facultades conferidas en el numeral 4o. del artículo 120 de la Ley 489 de 1998,
pues con la privatización del servicio público de registro no se cumplen los
objetivos allí previstos; (2) no está comprobada la eficiencia de las Cámaras
de Comercio para desempeñar la función de registro, contrario a lo que sucede
con las Oficinas de Registro desde 1970, lo que podría generar un detrimento en
la prestación del mismo; y por último, porque, en su criterio, (3) la
privatización de dicho servicio no contribuye a la racionalización del aparato
estatal, no garantiza la eficiencia y eficacia en el ejercicio de la función
administrativa ni la reducción del gasto público, como equivocadamente se
sostiene en la parte motiva del Decreto 1122 de 1999.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
señor Procurador General de la Nación, en Concepto No. 1898, recibido el 27 de
septiembre de 1999 en la Secretaría de la Corte Constitucional, presenta
escrito frente al asunto de la referencia, solicitando de un lado,
"estarse a lo resuelto" en la Sentencia del 20 de septiembre de 1999,
que declaró inexequible el artículo 120 de al Ley 489 de 1998 y, de otro, se
declare la inconstitucionalidad de los artículos 160 a 166 del Decreto 1122 de
1999, con base en las siguientes consideraciones:
El
jefe del Ministerio Público aclara que no se realiza un análisis de fondo de
las normas acusadas considerando que sobre el artículo 120 de la Ley 489 de
1998 ha recaído declaratoria de inexequibilidad, en Sentencia del 20 de
septiembre de 1999, según comunicado oficial expedido por el Despacho del
Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz. En consecuencia, en el presente caso
opera la "cosa juzgada constitucional", por lo que solicita
"estarse a lo resuelto" en dicha providencia.
De
acuerdo con lo anterior, en cuanto a los artículos 160 a 166 del Decreto 1122
de 1999, sostiene que por tratarse de normas que fueron expedidas con
fundamento en una norma declarada inexequible, y que por lo tanto están
excluidas del ordenamiento jurídico, debe aplicarse la
"inconstitucionalidad por consecuencia", a través de una declaratoria
de inexquibilidad y no de una inhibición, con el fin de que se precisen los
efectos que hayan podido producir estas disposiciones, cobijadas por el
principio de legalidad, siguiendo con la teoría de la "inexquibilidad por
consecuencia" que aplicó la Corte Constitucional en los fallos relativos a
las normas expedidas bajo el amparo de la declaratoria del estado de emergencia
económica, entre otros, en las Sentencias C-488 de 1995 y C-127 de 1997, donde
decidió que era necesario pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de cada
uno de los Decretos proferidos con base en el Decreto que declaró dicho estado
de emergencia.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4o. y 5o. de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia,
por tratarse de una Ley expedida por el Congreso de la República y un Decreto
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas con base en el artículo 150, numeral 10 de la
Constitución Política.
2. La
cosa juzgada constitucional en relación con el artículo 120 de la Ley 489 de
1998
El señor Procurador en su vista fiscal, según lo
relatado, ha puesto de presente que mediante sentencia C-702 del presente año
esta Corporación declaró la inconstitucionalidad del artículo 120 de la ley 489
de 1998, disposición demandada dentro del presente proceso, por lo que habrá de
estarse a lo resuelto en dicha providencia.
En
efecto, allí se expresó como fundamento de la decisión:
"Así pues, se incurrió en un vicio que no
sólo tiene que ver con la forma sino con el contenido material o de
fondo de la función legislativa que le corresponde al Congreso de la República,
como órgano soberano de la representación popular. Tal falencia hace que el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998 que se revisa sea inexequible, por ser
contrario a la letra y al espíritu de la Constitución Política.
Por
ello, la Corte Constitucional lo declara inexequible a partir de la fecha de
promulgación de la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que
el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder,
para el efecto, facultades extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con
estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución
Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron
legítimamente concedidas nunca.
Al adoptar esta decisión,
la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe
guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias
al Gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este
caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su
promulgación y, por tanto, no puede producir
efecto alguno."
3.
La inconstitucionalidad por consecuencia de
las disposiciones acusadas del Decreto 1122 de 1999
De
otra parte, en relación con los artículos 160, 161, 162, 163, 164, 165 y 166 del Decreto 1122 de 1.999, es
necesario determinar si es procedente la aplicación de la llamada
“inconstitucionalidad por consecuencia” y si para tal efecto es pertinente
efectuar la integración de la unidad normativa con el resto de las
disposiciones que integran el Decreto 1122 de 1999.
De
conformidad con su encabezamiento, el Decreto 1122 de 1999 “por el cual se
dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos,
contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer
el principio de la buena fé”, fue expedido por el Presidente de la
República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
numeral 4o. del artículo 120 de la ley 489 de 1998. Esta última disposición, en
efecto, autorizaba al Presidente para expedir normas con fuerza de ley para “suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en
la Administración Pública.”.
Por lo
anterior, es claro que la fuente normativa directa e inmediata de las
disposiciones contenidas en el Decreto 1122 de 1999 es la autorización extraordinaria
otorgada por el legislador en la norma legal declarada ya como inconstitucional
por esta Corporación.
La
Corte de manera general ha señalado que se configura una “inconstitucionalidad
consecuencial” cuando en los casos de decretos con fuerza de ley, derivados ya
sea de la declaratoria del estado de emergencia o del ejercicio de facultades
extraordinarias, ha recaído un pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre el
decreto que declara el estado de emergencia o sobre la norma legal de autorizaciones
extraordinarias[1].
De manera específica también la Corte se ha pronunciado sobre decretos
expedidos en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de
la República por el artículo 120 de la ley 489 de 1998 y ha dado aplicación a
la figura de la inconstitucionalidad consecuencial al declarar la
inexequibilidad de los Decretos 110 de 1999 y 1155 de 1999, expedidos con base
en las mismas facultades, en las Sentencias C-845 de 1999[2] y C-870A de 1999[3],
respectivamente.
Así
mismo, en las sentencias en cita, la Corporación, en armonía con la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489, que se expidió
con efectos desde la fecha de promulgación de la misma, decidió que la
inexequibilidad de los Decretos dictados en ejercicio de las facultades
extraordinarias “por obvias razones de unidad normativa”, debía proferirse con
efectos desde la fecha de promulgación, como quiera que fueron expedidos en
ejercicio de facultades extraordinarias declaradas inconstitucionales a partir
del acto mismo de su concesión, precisamente por estimar que al haber sido
otorgadas en forma viciada, nunca nacieron a la vida jurídica. Discurrió así la
Corte:
“4-
La procedencia de la unidad normativa es aún más clara si se tiene en cuenta
que la sentencia C-702 de 1999 declaró la inconstitucionalidad del artículo 120
de la Ley 489 de 1998, a partir de su fecha de promulgación, lo cual significa
que, una vez notificada esa sentencia, y debido a su carácter retroactivo, es
evidente que todos los decretos extraordinarios expedidos con fundamento en ese
artículo cesan de producir efectos, debido a su incompatibilidad manifiesta con
la Constitución (CP art. 4º). Así, es cierto que esos decretos siguen
formalmente haciendo parte del ordenamiento jurídico, pues no han sido
derogados por una norma posterior, ni ha recaído sobre ellos una sentencia de
inconstitucionalidad con efectos erga omnes. Sin embargo, una vez
notificada la sentencia C-702 de 1999, la inconstitucionalidad de esos decretos
extraordinarios es evidente, pues el efecto retroactivo de esa sentencia
implica que tales decretos carecen de cualquier norma habilitante, esto es, no
tienen una causa jurídica que los sustente. En efecto, el Presidente sólo puede
ejercer funciones legislativas con base en una norma que lo habilite para tal
efecto, como puede ser una ley de facultades extraordinarias o la declaración
de un estado de excepción. Por ende, si desaparece, o nunca ha existido esa
norma condición que habilita al Presidente a ejercer funciones legislativas,
entonces es obvio que los decretos leyes o los decretos legislativos son
manifiestamente inconstitucionales, por carecer de cualquier fundamento
jurídico. Esos decretos no son entonces normas legales sino en apariencia, por
lo cual deben entonces ser inaplicados por las autoridades estatales (CP art.
4º), y no sólo por las judiciales sino también por las administrativas puesto
que, como esta Corporación ya lo precisó, la excepción de inconstitucionalidad,
cuando es palmaria, debe también ser invocada por las autoridades
administrativas. Dijo al respecto la sentencia C-069 de 1995, MP Hernando
Herrera Vergara:
“Dentro de la supremacía que tiene y
debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la
jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las
normas jurídicas generales está limitado
por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los
preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la
hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se
apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea
manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de
las autoridades con plena competencia
para ello.
Desde luego que la norma inaplicable
por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o
declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos
judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la
Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la
norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.).
Si bien es cierto que por regla
general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los
servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en
contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01
de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los
ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional,
debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que
ordena -se repite- que "en todo caso de incompatilibidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de
que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes
y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el
ejercicio de sus funciones.” ”. (Sentencia C-870A de 1999, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.)
4.
La unidad normativa de las disposiciones
demandadas con el resto del Decreto 1122 de 1999
Si
bien es cierto que en el presente proceso la acción se encaminó contra algunas
disposiciones y no contra la totalidad del Decreto 1122, la Corte habrá de
conformar la unidad normativa y declarar la inexequibilidad de todo el Decreto
siguiendo la orientación que sobre el particular ha adoptado esta Corporación.
Al
respecto, en la reciente decisión sobre las normas del Decreto 1155 de 1999,
expedido, precisamente, con fundamento en las mismas facultades extraordinarias
que aquí se analizan, también precisó la Corte[4]:
“Esta
Corporación considera que esa declaración de inexequibilidad debe proyectarse
sobre todo el decreto 1155 de 1999, del cual forma parte la norma acusada, en
virtud de la figura de la unidad normativa, prevista por el artículo 6º del
decreto 2067 de 1991. Así, es cierto que, como lo ha señalado insistentemente
esta Corte[5],
esta figura es de operancia excepcional, ya que a esta Corporación no le
corresponde revisar oficiosamente la constitucionalidad de todo el ordenamiento
legal sino únicamente analizar aquellas disposiciones demandadas por los
ciudadanos (CP art. 241). Sin embargo, en el presente caso, la unidad normativa
es evidente, pues todo el decreto 1155 de 1999 se encuentra afectado por
exactamente el mismo vicio que el artículo 89 acusado, a saber, que carece de
todo fundamento jurídico debido a la declaración de inexequibilidad del
artículo 120 de la Ley 489 de 1998 por la sentencia C-702 de 1999.
(...)
En
tales circunstancias, si es obvio que a partir de la notificación de la
sentencia C-702 de 1999, los decretos leyes expedidos con base en el artículo
120 de la Ley 489 de 1998, son inaplicables, por ser manifiestamente inconstitucionales
(CP art. 4º), no tendría ningún sentido
jurídico que se mantuvieran formalmente en el ordenamiento los artículos no
acusados del decreto decreto 1155 de 1999, por no haber sido expresamente
acusados, cuando es obvio que, de manera protuberante, carecen de toda eficacia
jurídica, por cuanto ha desaparecido del ordenamiento la norma que les servía
de base. ”.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
Primero.-
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-702 de 1999 que declaró la
inexequibilidad del artículo 120 de la ley 489 de 1998, a partir de la fecha de
promulgación de ésta.
Segundo.-
Declarar inexequible, a partir de
la fecha de su promulgación, el Decreto 1122 del 26 de junio de 1999, expedido
por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el artículo 120 de la ley 489 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO Presidente |
|
ANTONIO
BARRERA CARBONELL Magistrado |
ALFREDO
BELTRAN SIERRA Magistrado |
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ Magistrado |
CARLOS
GAVIRIA DIAZ Magistrado |
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado |
FABIO
MORON DIAZ Magistrado |
VLADIMIRO
NARANJO MESA Magistrado |
ALVARO
TAFUR GALVIS Magistrado |
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria
General |
[1] Ver, entre otras, las Sentencias C-448 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz y C-127 de 1997, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[3] M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[4] Ver Sentencia C-870A de 1999, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Ver, entre otras, las sentencias C-221 de 1997 y C-320 de 1997