Sentencia
C-949/02
Sala Plena
Referencia:
expediente D-3986
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 35, numeral 11 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”
Demandante: Agustín Velasco Vélez
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá,
D.C., seis (6) de noviembre de dos mil dos (2002).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el
artículo 241-4 de la Constitución Política el ciudadano Agustín Velasco Vélez,
presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35, numeral 11, de
la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Por
auto de 16 de abril del año 2002, el magistrado sustanciador admitió la demanda
presentada, y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto
y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al
señor Presidente del Congreso de la misma, con el objeto que si lo estimaban
oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
II.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la norma demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial.
“Ley 734 de 2002
(febrero
5)
“Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está
prohibido:
11. Incumplir de manera
reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de
familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o admitidas en
diligencia de conciliación”
El
ciudadano demandante considera que el artículo 35, numeral 11, del Código
Disciplinario Único, vulnera los artículos 1, 6, 25, 113 y 123 de la
Constitución Política.
Expresa,
que como lo ha manifestado el doctor José Gregorio Hernández Galindo, la norma
confunde dos campos de la actividad de la persona, como son su desempeño
público y las conductas privadas relacionadas con la vida privada del
funcionario, con lo cual se permite que el Estado, contra toda regla de
justicia, sancione a un servidor público que no ha faltado en el ejercicio de
sus funciones, por situaciones externas al servicio, circunstancia que
contraría los mandatos del Estatuto Superior.
Aduce
que el incumplimiento de las propias obligaciones tiene dentro del ordenamiento
jurídico su respectiva sanción, por lo que no se ve la necesidad de añadir a
ella la creación de una falta disciplinaria, que a todas luces resulta
desproporcionada.
Finalmente
manifiesta que la disposición acusada desconoce la recesión imperante en
Colombia, que también cobija a los servidores públicos e incluso al Estado, que
por razones de orden económico en muchos casos, no cancela en forma oportuna
los salarios y prestaciones sociales de dichos servidores.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
La
Procuradora Delegada para el Ministerio Público en asuntos penales, delegada
para conceptuar en el presente asunto por impedimento aceptado del Procurador
General de la Nación y del Viceprocurador, en concepto N° 2954 de 29 de julio
de 2002, solicita a la Corte declarar que en relación con la norma acusada ha
operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional.
En
efecto, manifiesta que esta Corporación en sentencia C-728 de 2000, declaró la
constitucionalidad condicionada del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, cuyo
contenido normativo es similar al establecido en el artículo 35, numeral 11 de
la Ley 734 de 2002, encontrándolo ajustado a los preceptos constitucionales,
incluso por cargos semejantes a los que dieron origen a la demanda que ahora se
estudia. Por lo tanto, el Ministerio Público considera que ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada material y, en consecuencia, solicita a esta Corte
que así se declare.
1. Competencia.
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es
competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas
de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.
2.
Constitucionalidad del artículo 35, numeral 11, de la Ley 734 de 2002
2.1. El
ciudadano demandante acusa el artículo 35, numeral 11, de la Ley 734 de 2002,
por considerar que dicha disposición vulnera la Constitución Política, al
confundir dos campos de la actividad de la persona, por cuanto permite que
se sancione disciplinariamente al
servidor público por conductas que son del resorte de su órbita privada, y no
por conductas atribuibles al ejercicio de sus funciones, con lo cual se
desconoce que el incumplimiento de las propias obligaciones tiene en el sistema
jurídico su respectiva sanción, sin que exista la necesidad de añadir a ella la
creación de una falta disciplinaria, pues ello resulta completamente
desproporcionado.
2.2. El artículo
35, numeral 11, de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”, establece como prohibición a todo servidor público “Incumplir
de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales,
comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o
admitidas en diligencia de conciliación”.
La Ley 200 de 1995, derogada por la Ley 734 de 2002,
consagraba en el artículo 41, numeral 13, dentro de las prohibiciones a los
servidores públicos “El reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones
civiles, laborales, comerciales y de familia, salvo que medie solicitud
judicial”. Esta disposición fue demandada en acción pública de
inconstitucionalidad, siendo declarada su exequibilidad bajo el entendido “de
que la investigación disciplinaria acerca de reiterado e injustificado
incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse
con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las
que se declare que un servidor público ha incumplido sus obligaciones”. (Sent.
C-728 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Como lo señala el Ministerio Público, con fundamento en
la citada providencia, el Congreso de la República al expedir la Ley 734 de
2002 que derogó la Ley 200 de 1995, contempló la misma disposición pero
incorporando la condición establecida por el Tribunal Constitucional, es decir,
elevó a rango legal la condición impuesta en la sentencia C-728 de 2000, en el
sentido de que la investigación disciplinaria que se adelante contra un servidor
público por incurrir en incumplimiento reiterado e injustificado de sus
obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia, solamente se podrá
iniciar con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones “en
las que se declare que el funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a sus
obligaciones legales”.
En la mencionada sentencia, la Corte Constitucional
antes de determinar si el artículo 41, numeral 13, de la Ley 200 de 1995,
resultaba ajustado a la Constitución, aclara de entrada, que la prohibición
contenida en la norma no se refiere al incumplimiento ocasional de una
obligación por parte del servidor público, sino a la reiterada e injustificada
omisión del servidor público, de sus compromisos privados. Además, puntualizó la Corte que “evidentemente,
las obligaciones a las que hace referencia la norma no pueden ser obligaciones
de tipo moral, puesto que ello vulneraría de manera palmaria el derecho al
libre desarrollo de la personalidad, que faculta a cada persona para establecer
un plan o modelo de vida propia”.
Así las cosas, la sentencia C-728 de 2000, al analizar
la finalidad y proporcionalidad de la norma expresó:
“El fin de la norma bajo examen es el de garantizar que
los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus
obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del Estado. Detrás de
este objetivo pueden encontrarse varias razones: por un lado, que los
funcionarios son la representación más visible del Estado y se espera que sus actuaciones
concuerden con las visiones que se proponen acerca de la colectividad política
y del papel de cada uno de los asociados dentro de ella; por otro lado, que los
servidores públicos son los encargados de realizar las actividades estatales en
beneficio de los ciudadanos y que, en consecuencia, deben brindar con su vida
personal garantía de que en el desarrollo de sus labores responderán a los
intereses generales de la comunidad; de otra parte, que, en la medida de lo
posible, los servidores públicos estén liberados de los inconvenientes y los
trastornos que generan las continuas reyertas y desavenencias derivadas del
incumplimiento de las obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de
lleno a sus labores y que no involucren a las entidades estatales en esos
conflictos; y, finalmente, que los funcionarios no se amparen en su calidad de
servidores del Estado para cometer desafueros, bajo el entendido de que su
condición infunde temor en los afectados por sus decisiones.
(...)
Pero, además, cabe aclarar que lo que se sancionaría
disciplinariamente no sería el incumplimiento de una determinada obligación
civil, comercial, laboral o de familia, sino la sistemática vulneración del
orden jurídico por parte de un servidor público. Es decir, no se trataría de
castigar incumplimientos determinados, sino la actitud de un funcionario de
trasgresión metódica del ordenamiento. En un momento dado, la acumulación de
incumplimientos de las obligaciones legales por parte de un servidor público
adquiere una entidad, una sustancia propia, distinta de la de cada uno de los
hechos que configuran esa invariable actitud de desacato a las normas
jurídicas. Es precisamente esa conducta autónoma y propia la que podría llegar
a ser sancionada...
El Estado establece un orden jurídico y los servidores
públicos son los principales encargados de que impere en la vida social. Los
funcionarios deben, entonces, velar por la aplicación y el cumplimiento de las
normas constitucionales y legales. Si ello es así, sufre gran mengua la imagen
y legitimidad del Estado, cuando algún servidor público se convierte en un
violador impenitente del orden jurídico. Esa conducta atenta contra el buen
nombre de la actividad estatal y contra el interés de todo Estado democrático
participativo de generar con los ciudadanos una relación de cercanía y
confianza.
Ahora bien, analizado el principio de proporcionalidad,
porque en esa ocasión como en la presente, los demandantes consideraron la
norma injusta, desproporcionada y alejada de los intereses legítimos del
Estado, esta Corporación precisó:
“Frecuentemente, la dificultad en la aplicación del
test de proporcionalidad se presenta en los pasos en los que se indaga acerca
de la necesidad de la norma y de su estricta proporcionalidad...A primera vista
podría plantearse que la norma no es necesaria porque el servidor público que
no es respetuoso de sus obligaciones legales bien puede ser demandado ante las
jurisdicciones en las que se debaten los respectivos incumplimientos. Si ello
es así, el funcionario público que no honra sus compromisos bien puede ser
condenado dentro de los procesos que se instauren ante las jurisdicciones
civil, laboral, comercial o de familia. Sin embargo, esta objeción no responde
al interés de la norma acusada, cual es el de velar por que los servidores del
Estado respondan a un modelo de ciudadano que observa cumplidamente las normas
jurídicas. Las condenas en las otras jurisdicciones no aportarían nada a este
objetivo. Por el contrario, podrían generar inquietud en los ciudadanos acerca
de la moralidad de los servidores públicos y de lo que se puede esperar de las
entidades estatales en las que laboran individuos que incumplen
sistemáticamente sus obligaciones legales.
De la misma manera, en relación con el interrogante
acerca de la estricta proporcionalidad de la norma podría decirse que ella
interfiere de manera excesiva sobre distintos derechos de los ciudadanos que se
desempeñen como servidores públicos. En efecto, el precepto estaría imponiendo pautas
de comportamiento a estos servidores, que no están en relación directa con su
función laboral. La Corte considera que esta objeción sería de recibo si la
norma impusiera reglas morales sobre los funcionarios, que afectaran su propio
e íntimo plan de vida. Pero no es ese el caso...Lo que ella hace merecedor de
sanción es el incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones. No
se trata entonces de sancionar al servidor que alguna vez incumple sus
compromisos legales, sin tener ninguna justificación para su conducta.
Obsérvese que si bien el fin de la norma es lograr que los servidores públicos
se orienten hacia el modelo del buen ciudadano, no exige que sean siempre y en
toda ocasión –sin miramiento alguno- cumplidos con sus obligaciones, sino que
no sean descaradamente irrespetuosos con sus obligaciones legales. Así, pues,
el servidor público que podría llegar a ser sancionado por la incursión en esta
prohibición sería aquel que es contumaz en su conducta, indiferente ante los
perjuicios que le causa a los demás particulares a los que les incumple los
compromisos y ante el daño que genera para la imagen de las instituciones
estatales. Por lo tanto, cabe concluir que la norma demandada no constituye una
interferencia exorbitante en la esfera privada de los servidores públicos, y
que las restricciones que se derivan de ella están en armonía con el beneficio
que se espera lograr.
Finalmente considero la Corporación que “es
importante precisar que el objetivo de
la prohibición es, en primera instancia, evitar el perjuicio que genera para
las instituciones estatales el contar entre sus colaboradores con servidores
incorregiblemente quebrantadores del ordenamiento jurídico. Por eso, no puede
entenderse que sea contraproducente e irrazonable el que como consecuencia de
una sanción por el incumplimiento de obligaciones resulten algunos intereses
particulares perjudicados, pues dentro del marco de su libertad de
configuración normativa, el legislador puede, dentro de ciertos límites,
anteponer el bien público –en este caso sancionar al servidor que perjudica la
imagen de las entidades estatales- a los intereses particulares de distintas
personas. Además, en el caso de las obligaciones civiles, comerciales y
laborales las personas que realizan transacciones o acuerdos conocen que
siempre existe un riesgo en este tipo de actividades, que se puede cristalizar
en el hecho de que la contraparte incumpla sus obligaciones. Y para obtener el
respeto de las mismas, y de las obligaciones familiares, la legislación ha
fijado distintos procedimientos y autoridades, a los cuales pueden acudir los
afectados”.
3. Analizadas
tanto la norma acusada como lo expresado por la Corte en la sentencia C-728 de
2000, en relación con el artículo 41, numeral 13 de la Ley 200 de 1995, se
encuentra por la Corte que el legislador, al expedir el artículo 35, numeral
11, de la Ley 734 de 2002, ahora demandado, no hizo cosa distinta a la de
incluir en el texto normativo nuevo, el condicionamiento expresado que para
declarar la constitucionalidad del artículo 41, numeral 13 de la Ley 200 de
1995, introdujo la Corte en la sentencia aludida, dentro del cual incluyó las
obligaciones “admitidas en diligencia de conciliación”, lo que resulta
igualmente acorde con la Constitución, pues la conciliación surte efectos de
cosa juzgada.
4. El artículo
35 de la Ley 734 de 2002, incluye también como prohibición a los servidores
públicos el incumplimiento de manera reiterada e injustificada de las
obligaciones impuestas en decisiones administrativas.
Al respecto, se observa por la Corte que tales
decisiones pueden ser objeto de controversia judicial ante la jurisdicción
contencioso administrativa, por lo cual son diferentes al incumplimiento
reiterado e injustificado de decisiones judiciales, asunto este sobre el cual,
como ya se dijo, si existe cosa juzgada material.
Ahora, tratándose de decisiones administrativas que
impongan obligaciones a los servidores públicos, es claro que ellas a pesar de
que gozan de la presunción de legalidad, pueden ser objeto impugnación por la
vía gubernativa y de controversia ante la jurisdicción competente, e incluso de
suspensión provisional, razón esta por la cual, aparece como desproporcionado
erigir su incumplimiento en una falta por violación de una prohibición por
parte del servidor público, pues decisiones administrativas en ese sentido
pueden ser proferidas por las más diversas autoridades y de esa manera se
pondría en serio peligro la continuidad del servidor en la administración
pública, lo que resulta contrario al artículo 6 de la Carta. Desde luego, la
decisión de la Corte no significa una autorización al desconocimiento de
decisiones administrativas proferidas por las autoridades correspondientes; lo
que sucede es que se deja la posibilidad de que ellas sean controvertidas tanto
en la vía gubernativa como ante la jurisdicción administrativa conforme a la
Constitución y a la ley. De esta suerte, si quedan en firme luego del proceso
contencioso administrativo y a pesar de ello existe desconocimiento reiterado e
injustificado por parte del servidor público, ello sería constitutivo de falta
pues equivale a alzarse contra las decisiones de los jueces cuyo cumplimiento
es obligatorio para todos los ciudadanos y mucho más para los servidores
públicos.
No habiendo variado sustancialmente las circunstancias
sociales e históricas conforme a las cuales se expidió la norma acusada, no
encuentra la Corte motivo alguno para declarar la inconstitucionalidad de dicha
disposición, salvo la expresión “o administrativas”, que se declarará
inexequible.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 35, numeral 11, de la Ley 734 de 2000 “Por la
cual se expide el Código Disciplinario Único”, salvo la expresión “o
administrativas” que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese
el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
RODRIGO
ESCOBAR GIL
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
ALVARO
TAFUR GALVIS
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
MARTHA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General