Corte Constitucional
Sentencia
C-983/05
(Septiembre 26 de 2005)
Referencia: expediente D-5659
Magistrado
Ponente: Dr. Humberto Antonio Sierra Porto
Demandante: José Alfredo Salamanca Ávila
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 5.18 del artículo 5º parágrafo 3º del
artículo 9º y numeral 1 del artículo 73 de la Ley Orgánica 715 de 2001
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública establecida en el artículo 241 de la Constitución Nacional, el
ciudadano José Alfredo Salamanca solicitó ante esta Corporación la declaratoria
de inconstitucionalidad del numeral 5.18 del artículo 5º ; del parágrafo 3º del
artículo 9º y del numeral 73.1 del artículo 73 de la Ley Orgánica 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe
el texto de la disposición demandada:
"LEY 715 de 2001
(Diciembre
21)
“Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”
Diario
Oficial No. 44.654 de 21 de diciembre de 2001
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 5. Competencias de la Nación en materia de
educación. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales,
corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la
prestación del servicio público de educación en sus niveles preescolar, básico
y medio, en el área urbana y rural:
(...)
5.18. En caso de ser
necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de empleos que demande la
organización de las plantas de personal de la educación estatal, los
gobernadores y alcaldes deberán seguir el procedimiento que señale el Gobierno
Nacional para tal fin (...) (Subrayas fuera de texto).
Artículo 9. Instituciones Educativas (...)
Parágrafo 3º. Los
Establecimientos Públicos educativos del orden nacional que funcionan con
recursos del presupuesto nacional, serán traspasados con los recursos a
las respectivas entidades territoriales, conservando su autonomía
administrativa. (Subrayas fuera de texto).
Artículo 73. Competencias de la Nación en otros sectores.
Corresponde a la Nación, además de las funciones señaladas en la Constitución y
sin perjuicio de las asignadas en otras normas, las siguientes competencias.
73.1 Formular las
políticas y objetivos de desarrollo del país, promoviendo su articulación con
las demás entidades territoriales. (Subrayas fuera de texto)”
III. LA DEMANDA
El demandante solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad del numeral 5.18 del artículo 5º ; del parágrafo 3º del
artículo 9º y del numeral 73.1 del artículo 73 de la Ley 715 de 2001 por
considerar que (i) vulneran el artículo 189 numeral 14 y 15 de la Constitución
Nacional así como (ii) el artículo 150 numeral 7 y (iii) el artículo 208 de la
Constitución Nacional y (iv) los preceptos contenidos en el título XIII de la
Constitución Nacional, donde se establece que la Constitución sólo puede ser
reformada por el Pueblo mediante Asamblea Nacional Constituyente o por
Referendo y por el Congreso de la República
a través de Acto Legislativo. El demandante sustenta la demanda con base
en lo siguiente:
2.1.- La Ley Orgánica 715 de 2001 le otorgó facultades
al Gobierno Nacional para traspasar los establecimientos públicos del orden
nacional al orden territorial y también le otorgó competencia para convertir los empleos que demande la organización
de las plantas de personal de la educación estatal.
2.2.- Estas facultades, no le fueron conferidas de
manera taxativa en la Constitución al Gobierno Nacional, ni al Presidente de la
República, ni a los Ministros del Despacho, ni tampoco al Congreso. En razón de
lo anterior, la Ley 715 de 2001 adicionó de manera impropia las facultades
constitucionales conferidas al Gobierno Nacional cuando modificó de forma
tácita la Constitución.
2.3.- Las facultades otorgadas al Presidente por medio
de la Ley 715 de 2001 como los son la de convertir empleos y la de traspasar
establecimientos públicos del orden nacional al territorial son
inconstitucionales. Se concedieron a través de una reforma impropia de la
Constitución. “[Ellas] debieron ser
adicionadas a las competencias constitucionales del Presidente de la República
por medio de un Acto Legislativo y no de Ley Orgánica.”
2.4.- Una lectura de las disposiciones
constitucionales que regulan la reforma de la Norma Fundamental en el Título
XIII lleva a concluir que la única manera de cambiar la Constitución cuando no
se hace mediante Asamblea Nacional Constituyente o por medio de Referendo, es a
través de un Acto Legislativo.
En el caso concreto, no se cumple con tal requisito y,
no obstante, la Ley 715 de 2001 modifica “las
facultades conferidas al Gobierno Nacional, Presidente de la República y
Ministro del Despacho al adicionar a sus facultades constitucionales las de traspasar y convertir empleos, sin que
para ello se hubiere realizado un acto legislativo”. En este orden de
cosas, el Congreso reforma de manera impropia la Constitución y contraviene el
procedimiento previsto para tales efectos en el orden constitucional.
2.5.- Según lo dispuesto en el artículo 189 numerales
14 y 15 al Presidente se le confiere la posibilidad de crear, fusionar y suprimir
los empleos de entidades del orden nacional, lo mismo que la facultad de
suprimir o fusionar establecimientos públicos de orden nacional. La facultad de
suprimir que “es desarrollada conforme a
los parámetros legales definidos en la ley 489 de 1998”, es distinta, en
razón de su naturaleza jurídica, a la
facultad de traspasar:
“Y es que la supresión de una
entidad del orden nacional implica la supresión de la naturaleza jurídica del
respectivo establecimiento público, la separación del cargo de los respectivos
servidores públicos con derecho a la respectiva indemnización, el pago de las
deudas adquiridas por el establecimiento público, y obviamente, la
determinación de la ubicación de los bienes materiales de la entidad que, por
regla general, no son subastados sino entregados a la entidad que defina el
respectivo Decreto de supresión que, en la práctica, se entregan a una entidad
que cumpla con el mismo objeto que la liquidada.”
La facultad de traspasar se ejerce según lo
dispuesto por la Ley 715 de 2001 “que es
la única norma de la República que ha dispuesto dicha figura.” Esta ley
dispone que el traspaso ha de surtirse bajo la modificación de la adscripción
del respectivo establecimiento público, esto es, “cambiando su adscripción del orden nacional al territorial, sin que
ello implique la desvinculación de sus servidores públicos, la supresión de la
respectiva naturaleza jurídica y sobre todo el traspaso de los bienes
materiales, por cuanto ni la Constitución Política ni la Ley 715 de 2001
determinan los parámetros o procesos para traspasar un establecimiento público
del orden nacional al territorial.”
2.6.- Las normas que sirvieron de fundamento a la Ley
715 de 2001, fueron el artículo 151 de la Constitución Nacional; el artículo
288 de la Constitución Nacional, el artículo 356 de la Constitución Nacional
[modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 2001]; el artículo 357 de la
Constitución Nacional [modificado por el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1
de 1995].
En el artículo 151 de la Constitución Nacional, se
dispone que las normas orgánicas se orientarán a regular aspectos tales como “i) La preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas, ii) La ley
de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y iii) Las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, sin
establecer como objeto de ellas el de conferir nuevas facultades al Gobierno
Nacional respecto de establecimientos públicos del orden nacional, ni la de
convertir empleos del orden nacional.”
El artículo 288 de la Constitución Nacional se
refiere, “al contenido de la ley orgánica
de ordenamiento territorial que no ha sido hasta el momento decretada por el
Congreso de la República.” Por tal razón, esta Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial no es aplicable a la Ley 715 de 2001. Por medio de la Ley 715 fueron regulados aspectos de
organización del sector salud y educativo y no asuntos referentes al ordenamiento
territorial.
Las otras disposiciones mencionadas [artículos 356 y
357 de la Constitución Nacional], se refieren a que la ley, incluso sin ser ley
orgánica, “debe definir la forma de
aplicación del sistema general de participaciones,
para lo cual, dicho[s] artículo[s] dispone[n] los parámetros respectivos, así
como los aspectos de ejecución del sistema general de participaciones. El
artículo trascrito no determina que en la ley de regulación del sistema general
de participación sea consagrada la facultad al Gobierno Nacional para traspasar establecimientos
públicos del orden nacional al territorial, y menos la de convertir empleos del
orden nacional.”
De acuerdo con las disposiciones nombradas con
anterioridad, no es posible encontrar un sustento constitucional para que el
legislador le confiera al Gobierno la facultad
de traspaso de Entidades Públicas educativas del orden nacional al orden
territorial y por ello la disposición contenida en el parágrafo 3º del artículo
9º de la Ley 715 de 2001 debe ser declarada como inconstitucional.
IV. intervenciones
1.- Intervención del
Departamento Administrativo de Planeación Nacional
Alfonso M. Rodríguez presenta
escrito de intervención obrando a nombre del Departamento Nacional de
Planeación. Se opone a la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y
solicita que la disposición se declare exequible. Ofrece las siguientes razones
en apoyo de su solicitud.
Según el representante del
Departamento Nacional de Planeación, el demandante no tiene en cuenta que la
Ley 715 de 2001 se orienta a fijar “criterios y medidas pertinentes para la
reorganización de la prestación de los servicios educativos estatales para los
niveles de educación preescolar, básica y media, en desarrollo de las disposiciones del Acto Legislativo 01 de
2001.” De conformidad con la distribución de competencia establecida por la
Ley 715 de 2001, se pretende evitar que establecimientos educativos del nivel
nacional “que presten servicios en los
niveles de preescolar, básica y media lo
hagan de manera simultánea que los Departamentos, los Distritos y los
Municipios certificados.” La Ley 715 de 2001 no solo busca un mejor reparto
de competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, sino
dotar al Gobierno de los instrumentos adecuados para la implementación de la
descentralización educativa que incida en mejorar el cubrimiento y la calidad.
Finalmente, sostiene el interviniente, que la facultad prevista para el
Presidente en el numeral 15 del artículo 189 superior abarca también la
facultad de traspasar.
2.- Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Ana María del
Pilar Nieto obrando a nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
presenta escrito de intervención dentro del término fijado para ello y solicita
que la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad
del numeral 73.1 de la Ley Orgánica 715 de 2001. Solicita, así mismo, que la
Corte declare exequible el numeral 5.18 del artículo 5º y el parágrafo 3º del
artículo 9º de la misma ley. En relación con las
facultades que se desprenden del artículo 189 numeral 15, la representante del
Ministerio de Hacienda encuentra que no son taxativas. El precepto prevé
también aquellas “facultades necesarias
para que el Presidente establezca la estructura
y el funcionamiento de la Administración Pública.” Lo anterior armoniza con
el artículo 209 superior así como con la jurisprudencia constitucional que
desarrolla el principio del Estado Social de Derecho. El inciso 4º del artículo
356 de la Constitución Nacional establece que quien debe encargarse de prestar
el servicio de educación y salud no es la Nación sino las Entidades Territoriales.
Para ese fin, se financiarán con recursos del Sistema General de
Participaciones. Justamente lo que busca la disposición contenida en el
parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 es cumplir ese cometido que
armoniza con lo dispuesto por el artículo 1º de la Constitución Nacional en
donde se consigna el principio de autonomía y responsabilidad de las Entidades
Territoriales. No se ve, pues, cuál pueda ser el sustento de la demanda de inconstitucionalidad en el asunto bajo
examen.
3.- Intervención del Ministerio de Educación
El día 27 de abril de 2005, Julia Betancourt
Gutiérrez, obrando a nombre del Ministerio de Educación, allegó escrito en el
que solicita a la Corte Constitucional que declare exequibles las normas
acusadas. A través de su representante, el Ministerio de Educación expone las
siguientes razones para apoyar su punto de vista. El Ministerio de Educación
solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida por inepta demanda. No
obstante, en el caso en que la Corte decida conocer de fondo la demanda,
solicita declarar la constitucionalidad de los preceptos demandados. El
Ministerio de Educación considera que lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 se
encuentra en consonancia con lo previsto en el ordenamiento jurídico
colombiano. La cuestión no radica, por tanto, en si se pueden o no trasladar
establecimientos públicos del orden nacional al orden territorial sino se
centra, más bien, en la manera como esto debe hacerse. A juicio del Ministerio,
el modo cómo esto debe hacerse, se deduce de lo consignado en el mismo
parágrafo 3º del artículo 9º, asunto que se ve reafirmado por lo dispuesto en
la Ley 790 de 2002 [artículo 20][1][1]
que le otorga al Gobierno la facultad de optar “por dos posibilidades en lo que a las entidades dependientes del
Ministerio de Educación se refiere: bien sea descentralizarlas o convertirlas en entes autónomos.” No
existe, por tanto, razón de peso con base en
la cual pueda pensarse que la disposición acusada pueda ser declarada
como inconstitucional.
4.- Intervención de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia
El académico Carlos Ariel Sánchez intervino en el
presente proceso mediante escrito recibido el 5 de mayo de 2005 en la
Secretaría General de esta Corporación. El interviniente solicita que se
declare inexequible la expresión “conversión” contenida en el artículo 5º
numeral 18 de la Ley 715 de 2001. Por lo demás, el académico no encuentra
argumentos de peso para que los otros cargos puedan prosperar.
Según el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
la legislación vigente y la jurisprudencia prevén que tanto el Legislador como
el Presidente – cada cual dentro de su respectiva órbita de competencia – están
facultados para regular la organización y el funcionamiento de las entidades
administrativas de orden nacional y territorial. “El cargo frente a lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 9º demandado por contemplar éste la posibilidad
de que los establecimientos educativos sean traspasados del orden nacional al orden territorial carece de
fundamento.”
5.- Intervención de la Universidad
Libre
El ciudadano Orlando Acuña Gallego, decano de la
Facultad de Derecho de la Universidad
Libre presenta su intervención de
acuerdo con lo dispuesto por las normas pertinentes el 13 de mayo de 2005.
Solicita a esta Corporación que declare la exequibilidad de las disposiciones
demandadas. Estima el ciudadano, que a partir de los preceptos contenidos en el
artículo 189 numeral 14 y 15 de la Constitución Nacional, se deriva que el
Presidente está facultado para traspasar entidades de orden nacional al orden
territorial. La Constitución no señala límites expresos ni específicos sobre
esta posibilidad que el Presidente ha de ejercer en consonancia con lo
dispuesto por el artículo 209 superior. La disposición acusada se ajusta, por
consiguiente, a lo previsto en el orden constitucional.
6. Intervención de la
Universidad de Cartagena
La Universidad de Cartagena por intermedio de la
Decana de la Facultad de Derecho Carlota Verbel Ariza presenta su escrito de
intervención en el que solicita se declare la exequibilidad de los preceptos
acusados.
El escrito contiene una
serie de reflexiones generales sobre las características orgánicas del Estado y
examina los conceptos de autonomía territorial y descentralización
estableciendo una comparación entre lo dispuesto por la Constitución de 1886 y
la Constitución de 1991. También contiene reflexiones generales en relación con
las competencias del Congreso y del Presidente en punto a la estructura del
poder público en Colombia. La distribución de competencias entre estos dos
poderes se mantiene incólume con la entrada en vigencia de la Constitución de
1991. En relación con la Ley 715 de
2001, según la representante de la Universidad de Cartagena, lo que ha hecho
esta Ley es desarrollar de manera “cabal
el Artículo 288 Constitucional. En concordancia con el artículo 356 ibidem
reformado. La autonomía de los municipios se integra a partir de unas
necesidades locales, propias que implican
políticas municipales autónomas para su tratamiento; igualmente de una
independencia política en la decisión y en la integración de los organismos
municipales, como de participación, al igual que en la posibilidad de crear e
invertir en impuestos y rentas de conformidad con criterios locales. También
el reconocimiento de una capacidad jurídica
para actuar sin restricción o dependencia en el mundo del Derecho.” (Negrillas
dentro del texto). Con arreglo a lo anterior, concluye la interviniente que no
le asiste razón al actor cuando juzga que la disposición contenida en el
artículo 9 parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 debe ser declarada como
inexequible.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto No.
3824 recibido en Secretaría de esta Corporación el 26 de mayo de 2005, solicita
a la Corte Constitucional declarar inexequible la expresión “o conversión” contenida en el numeral
5.18 del artículo 5º de la Ley 715 de 2001 y pide a esta Corporación declarar
la exequibilidad del parágrafo 3º del artículo 9º así como del numeral 73.1 del
artículo 73 de la misma Ley 715. En relación con la solicitud de
inexequibilidad del numeral 5.18 del artículo 5º , anota el Procurador que si
bien el actor demandó la totalidad del numeral 18 del artículo 5º de la Ley
715, el cargo se centra en la expresión “conversión”, de manera que su concepto
se circunscribe a tal expresión. A primera vista, sostiene la Vista Fiscal, el
cargo parecería no tener asidero alguno pues “al Presidente de la República no se le confirió la facultad de hacer
la conversión de empleos que demande la administración central, sino de expedir
mediante reglamentación de la Ley 715 de 2002, el procedimiento que deben aplicar los gobernadores y alcaldes cuando
sea necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de los empleos que
demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal.” Desde
esta perspectiva, el mandato resulta ajustado a lo dispuesto por el Acto
Legislativo 01 de 2001 en relación con la “redistribución
de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales para
la prestación del servicio público educativo, en donde se conjuga el
centralismo político y la autonomía territorial.”Ahora bien, cuando en
desarrollo del principio pro actione
(sentencia C-618 de 2002) se examinan con mayor detenimiento los argumentos de
la demanda, es factible encontrar que el demandante plantea una omisión
legislativa relativa “por no haberse
establecido en la norma una definición del concepto conversión de empleos para
que el Gobierno Nacional pueda expedir el procedimiento que deben seguir los
gobernadores y alcaldes en relación con
las plantas de personal de la educación estatal.” La Corte estima que esta hipótesis presentada
por la Vista Fiscal no fue planteada de manera clara, cierta, específica y
pertinente por el demandante y por tal motivo no estudiará los argumentos que
sirvieron al Procurador para sustentarla. Prosigue, pues, la Corte a
resumir la exposición del Procurador en
relación con los cargos formulados en la demanda.
De acuerdo con lo expuesto por
la Vista Fiscal, el problema jurídico consiste en determinar si las
competencias constitucionales otorgadas al Presidente con el fin de crear,
fusionar o suprimir empleos de la administración central o las dirigidas a la
supresión o fusión de entidades nacionales así como la formulación de las
políticas de cada ministerio, son vulneradas al ordenarse el traspaso de los
establecimientos públicos educativos nacionales a las entidades territoriales y
al conferírsele al Gobierno Nacional. Frente al cargo según el cual se le confirió al
Presidente una competencia legal de traspasar los establecimientos públicos
nacionales a las entidades territoriales, la cual no está contemplada en la
Constitución, pues supuestamente allí solo se le otorgó la posibilidad de
suprimir o fusionar entidades nacionales, no se puede perder de vista, afirma
la Vista Fiscal, que es el legislador mismo quien prescribe de manera directa
el traspaso en el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715. El señor Procurador General de la Nación considera que
el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 contiene de manera
directa la forma como ha de realizarse el traspaso que, a su turno, debe
llevarse acabo en concordancia con lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de
2001. Dado que
la disposición se ajusta, “en su
integridad al fin del reparto de competencias y recursos contemplado en el
sistema general de participaciones para el sector educativo”, la vista
Fiscal solicita a la Corte declararla exequible.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.
- Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de
la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta.
2.- Cuestiones previas
Antes de pasar a realizar una síntesis de la demanda y
de las intervenciones, considera la Corte pertinente pronunciarse sobre dos
asuntos. El primero, se refiere a la inexistencia de cosa juzgada material. El
segundo, entretanto, tiene que ver con la solicitud de inhibición para
pronunciarse sobre algunos de los puntos alegados en la demanda, solicitud
esta, que fue elevada por varios de los intervinientes y por la Vista Fiscal.
2.1.- Inexistencia de cosa
juzgada material
Si bien es cierto la Ley 715 de 2001 fue estudiada por
la Corte Constitucional en otra oportunidad y en aquella ocasión la Corte,
mediante sentencia
C-618 de 2002, encontró que se ajustaba a la
Constitución[2][2], no
fue estudiada en lo que se relaciona con los presuntos cargos de
inconstitucionalidad presentados frente
el artículo 9 parágrafo 3º, bajo examen en esta oportunidad. Así las cosas, no
se configura en este caso el fenómeno de la cosa juzgada material.
2.2.- Inhibición
La Corte Constitucional ha afirmado de manera
reiterada que:
“si bien la acción de inconstitucionalidad es pública
y no está sometida a formalidades ni ritualidades incompatibles con su
naturaleza ciudadana (CP arts 241 y 242), sin embargo eso no excluye que el
demandante deba cumplir con unos requisitos básicos que permitan la adecuada
formación del debate constitucional[3][3].”
Con respecto a los requisitos materiales mínimos que
debe llenar la demanda de inconstitucionalidad a fin de evitar un fallo
inhibitorio, la Corte ha puesto especial énfasis en que los cargos formulados
por el demandante deben ser “claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes.” Esto, ha insistido la Corte:
“significa que la acusación debe ser suficientemente
comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la
disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición
vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza
constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a
situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe
no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar
una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[4][4].”
En el presente caso, frente a la supuesta
inconstitucionalidad que se deriva de la disposición contenida en el artículo
5º numeral 18, el actor argumenta que la Ley 715 de 2001 le confirió al Presidente
“facultad de convertir empleos.” Si
se lee con detenimiento la norma, es evidente que allí no se trata de
facultades otorgadas al Presidente sino a los Alcaldes y a los Gobernadores. La
cuestión de constitucionalidad que surge es entonces otra y no fue planteada de
manera clara, cierta, pertinente y suficiente por el actor. El hipotético cargo
se deriva de lo expuesto por algunos de
los intervinientes y, en especial, por
la Vista Fiscal[5][5].
No es tarea de esta Corte solucionar los problemas
hipotéticos que presenten los distintos intervinientes mediante sus escritos de
intervención sino darle una respuesta a los cargos formulados de manera clara,
cierta, pertinente y suficiente en la demanda. Aquí, repetimos, no se trata de
un cargo presentado por el actor sino de un eventual problema jurídico de una
hipótesis ilustrada por la Vista Fiscal y por algunos de los intervinientes.
Con arreglo a lo anterior, la Corte considera que debe declararse inhibida para
pronunciarse sobre esta hipótesis jurídica.
No presenta el actor cargos frente a la presunta
vulneración del numeral 1º del artículo 73 ni tampoco lo hace con relación a la
supuesta violación del artículo 208 de la Constitución Nacional. En razón de
ello, la Corte se inhibirá asimismo de pronunciarse al respecto.
3.- Objeto de la
demanda
Como se afirmó en el párrafo anterior y se reitera
ahora, el demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del
numeral 18 del artículo 5º; del numeral 3º del artículo 9º y del numeral 1º del
artículo 73 de la Ley 715 de 2001. En vista de que el actor sólo sustentó los
cargos referentes a la supuesta inconstitucionalidad del parágrafo 3º del
artículo 9º de la Ley 715 de 2001, la Corte se pronunciará de fondo sobre esa
solicitud. Pasa,
pues, la Corte a realizar una síntesis de los argumentos presentados por el
demandante y por quienes intervinieron en el proceso.
El actor considera que la
disposición contenida en el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 vulnera el artículo 189 numeral 14 y 15 de la
Constitución Nacional así como el artículo 150 numeral 7º y los preceptos
contenidos en el título XIII de la Constitución Nacional, donde se establece
que la Constitución sólo puede ser reformada por el Pueblo mediante Asamblea
Nacional Constituyente o por Referendo y por el Congreso de la República a
través de Acto Legislativo. El demandante alega que la facultad otorgada al
Gobierno de traspasar establecimientos públicos educativos del orden nacional
al territorial se concedió de manera impropia, pues “debi[ó] ser adicionada a las competencias constitucionales del
Presidente de la República por medio de un
Acto Legislativo y no de Ley Orgánica.” Frente a este punto, todos los
intervinientes y la vista Fiscal coinciden en afirmar que la facultad prevista
en el artículo 9º parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 no infringe la
Constitución Nacional. En contraposición al argumento ofrecido por el
demandante, los intervinientes y la Vista Fiscal estiman que la facultad de
traspasar armoniza con los preceptos constitucionales que el actor juzga
supuestamente vulnerados. Todos coinciden en afirmar que la posibilidad del
Gobierno para traspasar establecimientos públicos educativos del orden nacional
al orden territorial está prevista en el numeral 15 del artículo 189 superior.
Según lo afirmado por los intervinientes, la
Ley 715 de 2001 no solo busca un mejor reparto de competencias y recursos entre
la Nación y las Entidades Territoriales, sino dotar al Gobierno de los
instrumentos adecuados para la implementación de la descentralización educativa
que incida en mejorar el cubrimiento y la calidad. Algunas de las
intervenciones llaman la atención sobre la necesidad de realizar una
interpretación de las facultades del Gobierno a la luz del ordenamiento constitucional
en su conjunto y tener en cuenta no solo lo
previsto en el artículo 189 numeral 14 y 15 sino lo establecido en otras
disposiciones constitucionales tales como el artículo 1º de la Constitución
Nacional, el artículo 209 de la Constitución Nacional y el inciso 4º del
artículo 356 de la Constitución Nacional. En suma, los intervinientes y la
Vista Fiscal no encuentran asidero para que los cargos en contra del parágrafo
3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 puedan prosperar.
4.- Problema jurídico
La Ley 715 de 2001 expedida con fundamento en los
artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Nacional (éstos dos últimos
artículos reformados mediante Acto Legislativo 01 de 2001) tiene como una de
sus finalidades reorganizar la realización de tareas conectadas con la
prestación de los servicios públicos de salud y educación. En ese orden de
ideas, se orienta a distribuir las competencias y recursos entre la Nación y
las Entidades Territoriales. El problema que se plantea en esta demanda debe
responder al siguiente interrogante: ¿Adicionó la Ley 715 de 2001 de manera
impropia la Constitución cuando le otorgó facultades al Gobierno para traspasar
los Establecimientos Públicos educativos del orden nacional al orden territorial?
Para resolver el problema planteado la Corte
reflexionará sobre los siguientes asuntos: (i) El contexto constitucional a
partir del cual se debe examinar la facultad de traspaso conferida al Gobierno
mediante la Ley 715 de 2001. (a) La potestad de configuración del legislador. (b) La educación: un derecho fundamental y, además, un
servicio público primordial. (ii) Caso concreto: el traspaso de
Establecimientos Públicos educativos del orden Nacional al orden Territorial no
puede significar una limitación injustificada, desproporcionada y arbitraria de
derechos fundamentales constitucionales y no puede obstaculizar sino, más bien,
desplegar y profundizar el sentido en que está establecido el Derecho
Fundamental a la Educación en la Constitución Nacional, al mismo tiempo, como
Derecho Fundamental y como Servicio Público de primer orden.
4.1.- El contexto constitucional a partir del cual
debe examinarse la facultad de traspasar conferida al Gobierno por
medio de la Ley 715 de 2001
Con el propósito de resolver
el interrogante planteado en la demanda sobre si efectivamente adicionó la Ley
715 de 2001 de manera impropia la Constitución cuando otorgó facultades al
Gobierno Nacional para traspasar los establecimientos públicos
educativos del orden nacional al orden territorial, es preciso tener en cuenta
lo siguiente: el actor se concentra en una serie de normas que no son
pertinentes para abordar el asunto en cuestión; cierto es que la facultad de traspasar no le fue concedida de manera explícita al Presidente en
los numerales 14 y 15 del artículo 189 de la Constitución Nacional. Sin
embargo, cuando se lee la Constitución en su conjunto, es factible constatar
que la facultad de traspaso a la que se refiere el artículo 9º parágrafo 3º de la
Ley 715 de 2001 no solo armoniza con aquellos preceptos constitucionales que se
ocupan de las relaciones entre la Nación y las Entidades Territoriales en punto
a la distribución de costos y competencias para una mejor y más eficaz
prestación de los servicios públicos básicos, sino que constituye, a un mismo
tiempo, un desarrollo lógico de los mismos preceptos. Veamos porqué.
4.1.1.- La responsabilidad del
Estado en relación con la prestación de los servicios públicos es compartida
entre la Nación y las Entidades Territoriales y se distribuye según los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
(i) El Estado – y en su
representación el Gobierno de turno, sea este nacional o territorial - tiene
importantes responsabilidades en materia de prestación de servicios públicos,
dentro de los cuales la salud y la educación juegan un papel primordial. Es en
este sentido justamente que se expresa el artículo 365 de la Constitución
Nacional cuando afirma que: “Los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.” De
conformidad con lo señalado en el artículo 365, el Estado debe garantizar una
prestación eficiente de los servicios para todos aquellos que habiten el
territorio Nacional.
La prestación de los servicios
públicos vista desde las normas que contiene la Constitución de 1991, implica
una estrecha conexión entre al menos tres asuntos importantes: el tema
territorial, el régimen económico y, como cualquier asunto del que se trate en
el ordenamiento jurídico colombiano, el respeto por los derechos fundamentales.
Esta conexión se puede constatar más fácilmente a través de la lectura de
varias normas diferentes:
(a) En el artículo 285 ubicado
dentro de las disposiciones generales del Título XI de la Constitución Nacional
que se refiere a la Organización Territorial, se dispone que además de la
división general del territorio, la Ley podrá determinar las divisiones que
considere pertinentes a fin de cumplir con las funciones a cargo del Estado[6][6].
(b) El artículo 311 que
pertenece al capítulo 3º del Título XI de la Constitución Nacional en el cual
se determina lo concerniente al Régimen
Municipal, establece que en tanto entidad fundamental de la organización
político administrativa, al Municipio le corresponde prestar los servicios
públicos determinados por la Ley. Le atañe, de igual forma, la construcción de
aquellas obras requeridas para lograr el progreso local así como propender por
el florecimiento del territorio y por una mayor participación de la comunidad
en los asuntos que le incumben. Le concierne asimismo velar por el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes y cumplir con las demás funciones que la
Constitución y la Ley le asignen[7][7].
(c) El artículo 334 que forma
parte de las disposiciones generales del Título XII de la Constitución y regula
lo relacionado con el Régimen Económico y la Hacienda Pública, encarga al
Estado de la dirección general de la economía. En este orden de ideas, lo
autoriza a intervenir, por mandato de la Ley, tanto en la explotación de los
recursos naturales como en el uso del suelo, en la producción, distribución y
consumo de bienes. De acuerdo con lo expresado en el artículo 334 de la
Constitución Nacional, el Estado también intervendrá por mandato legal en los
servicios públicos y privados a fin de racionalizar la economía y obtener el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. En desarrollo de esta
actividad interventora, el Estado procurará lograr una distribución equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo así como la preservación
de un ambiente sano. Una de los objetivos más importantes del Estado en
ejecución de su actividad interventora debe ser la de dirigirse de forma especial a obtener el pleno empleo de los recursos
humanos y a asegurar que todos los habitantes, en especial aquellos que
disponen de menores ingresos, cuenten con un modo efectivo de acceder a los
bienes y servicios básicos. También intervendrá el Estado, por mandato de la
Ley, a fin de promover la productividad y la competitividad y obtener el
desarrollo armónico de las regiones[8][8].
(d) El artículo 356 reformado
mediante Acto Legislativo 01 de 2001 y que se encuentra ubicado en el capítulo
4º del Título XII de la Constitución Nacional en donde se aborda lo relacionado
con la distribución de recursos y de competencias entre la Nación y las
Entidades Territoriales establece, entre otras cosas lo siguiente:
(d.a) Salvo lo dispuesto en
los preceptos constitucionales, será el Legislador a iniciativa del Gobierno
quien habrá de fijar la distribución de los servicios a cargo de la Nación y de
las Entidades Territoriales.
(d.b) Los
conceptos de Situado Fiscal y de Participaciones en los Ingresos Corrientes de
la Nación presentes en el artículo 356 antes de la reforma, fueron agrupados en
un solo concepto, a saber, el de Sistema General de Participaciones.
(d.c) El Sistema General de Participaciones será
diseñado con el propósito de proveer los recursos para atender los servicios
que se encuentren a cargo de las Entidades Territoriales y contribuir de esa
forma a su adecuada prestación.
(d.d) Se equiparan los Distritos a los Municipios y
Departamentos en materia de competencias. Ellos tendrán las mismas competencias
para efectos de las distribución del Sistema General de Participaciones que
decida establecer el Legislador.
(d.e) Las Entidades Territoriales Indígenas, una vez
constituidas, también será beneficiarias del sistema General De
Participaciones. El Legislador deberá establecer como beneficiarios también a
los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en
Entidad Territorial Indígena.
(d.f) Tanto los recursos del
Sistema General de Participaciones que les correspondan a los departamentos,
como los que les sean atribuidos a los distritos y a los municipios serán
destinados a la financiación de los servicios a su cargo. En este orden de
ideas, deberá dársele prioridad al servicio de salud y a los servicios de
educación preescolar, primaria, secundaria y media, de modo tal, que se garantice la prestación de los servicios y
la ampliación de la cobertura.
(d.g) El Legislador fijará los
casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos
en los servicios señalados por la ley como de competencia de los departamentos,
distritos y municipios. Para tales efectos, el Legislador habrá de tener en cuenta los principios de
solidaridad, complementariedad y subsidiariedad.
(d.h) Se le confiere al
Legislador la facultad de reglamentar los criterios de distribución del Sistema
General de Participación de los departamentos, distritos y municipios de
conformidad con las competencias le asigne a cada una de dichas Entidades
Territoriales. La Ley por medio de la cual lleve a cabo tal tarea, deberá
contener las disposiciones necesarias para poner en práctica el Sistema General
de Participaciones de cada una de estas Entidades e incorporará los principios
de distribución de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 356 de la
Constitución Nacional.
(v) El artículo 366 localizado
en el capítulo 5º del Título XII de la Constitución Nacional que se ocupa de la
finalidad social del Estado y de los servicios públicos, determina cuáles serán
las finalidades sociales del Estado, a saber, velar por el bienestar general y
por el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Justamente en este
sentido, establece que el Estado deberá ocuparse de solucionar las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Como se desprende de las
disposiciones mencionadas con anterioridad, existe un estrecho nexo entre la
obligación del Estado de garantizar la prestación de los servicios básicos a la
población y la distribución de competencias entre las entidades territoriales
para tales efectos. Ambos asuntos, como es obvio, se relacionan íntimamente con
el tema económico. Ahora bien, ninguna regulación en este sentido puede
llevarse a cabo cuando implica una restricción injustificada, excesiva y
desproporcionada de los derechos
fundamentales contenidos en el Título II capítulo primero y segundo de la
Constitución Nacional.
4.1.2.- Las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales habrán de ser ejercidas de
conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
contenidos en el artículo 288 de la Constitución Nacional. Si bien es cierto
estos principios no se definen en la Constitución y - como sucede con todo
principio – están lejos de poder ser descritos de modo definitivo y exhaustivo
-, no menos cierto es que fijar algunos criterios para interpretar tales
principios puede ser muy útil cuando se trata de comprender su aplicación
práctica y, lo que es aún más importante, cuando se intenta ofrecer un cauce a
las distintas tensiones y conflictos siempre presentes en relación con la
distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales en
punto a la prestación de servicios de tan trascendental importancia como el
servicio público de educación.
De los tres principios
indicados en el artículo 288 de la Constitución Nacional quizá el principio de
subsidiariedad es el que con mayor intensidad se relaciona con el tema de la
descentralización. La distribución de competencias entre la Nación y las
Entidades Territoriales es una materia compleja que involucra intereses muchas
veces contrapuestos. No es un asunto completo y acabado sino que está en
proceso de elaboración, tal como lo demuestran las distintas reformas
constitucionales y legales que han tenido lugar
a partir de la puesta en vigencia de la Constitución de 1991. De un
lado, está justamente la insistencia en considerar los contextos locales a la
hora de aplicar las políticas. Cada vez se le concede mayor importancia al
papel que desempeñan las entidades territoriales en el diseño y sobre todo en
la ejecución de las mismas. En este sentido, se procura que las decisiones se
adopten de conformidad con el “principio de proximidad” o “principio de
cercanía”.
Y es que no se debe ver el
principio de subsidiariedad sólo como un criterio para la distribución de
competencias sino también como un medio para profundizar la democracia
participativa. La aplicación del principio de subsidiariedad no implica una
mayor centralización sino, al contrario, involucra a los ciudadanos en la
adopción de aquellas decisiones que los afectan más directamente y, en este
orden de cosas, trae consigo una ampliación de los canales de diálogo y
comunicación sobre la base de una mayor y más fluida información realizada, en
la medida de lo posible, con claridad y transparencia. Así las cosas, con la
aplicación del principio de subsidiariedad los ciudadanos deberán poder
participar tanto en la definición de los objetivos globales y en el diseño de
las estrategias para conseguirlos como en su ejecución y en su evaluación.
La gran mayoría de las quejas
frente a la aplicación del principio de
subsidiariedad se orientan a mostrar cómo la subsidiariedad tiende a
identificarse con una tendencia a la desregulación y al incumplimiento de las
metas y de los objetivos sociales. Por ello, no falta razón cuando se subraya
por un sector de la doctrina que “[las
afirmaciones en torno al principio de subsidiariedad] que en un ámbito como el
económico pueden parecer obvias, pueden resultar polémicas (...) si son aplicadas
a otros ámbitos como la sanidad y la educación[9][9].”
La importancia que tiene tanto
el servicio público de educación como el servicio público de salud y la
relevancia, en general, de los servicios básicos para el desarrollo de un país
y para garantizar la calidad de vida de quienes lo habitan es inmensa. No
puede, por tanto, esquivarse la responsabilidad que le cabe al Estado en estos
asuntos. El punto aquí es lograr un equilibrio y organizar las cosas de tal
forma que se logre el cometido, esto es, asegurar la prestación de los
servicios de manera eficiente y eficaz bajo la garantía de cobertura y calidad
con la participación amplia, activa e informada de quienes serán beneficiarios
de estos servicios y habrán de juzgar
esa calidad y esa efectividad. La aplicación del principio de subsidiariedad es relevante allí donde las Entidades
Territoriales son capaces de garantizar de la mejor manera posible la
prestación de los servicios básicos. Ahora bien, no en vano estableció el
Constituyente en el caso colombiano que junto al principio de subsidiariedad también el principio de concurrencia y el principio
de coordinación habrían de desempeñar un papel decisivo en el ejercicio de
las competencias atribuidas a los distintos niveles.
Vale la pena recordar que, en
términos generales, el principio de
subsidiariedad significa, por una parte, que el Estado no requiere
intervenir cuando los individuos se basten a sí mismos. El apoyo del Estado se
requiere allí en donde se hace imposible o demasiado difícil poder satisfacer
de manera eficaz las necesidades básicas. No se puede proyectar el principio de
subsidiariedad sobre el tema de distribución de competencias entre la Nación y
las Entidades Territoriales de manera simplista. Bien sabido es, que así como
existen municipios relativamente autosuficientes existen otros sumidos en la
absoluta pobreza y precariedad. En vista de que no existe una forma única y mejor de distribuir y
organizar las distintas competencias y dada la presencia de profundos
desequilibrios y enormes brechas presentes en las distintas Entidades
Territoriales, la distribución y organización de competencias significa un
proceso continuo en el que con frecuencia es preciso estar dispuesto a
ajustarse a los sobresaltos, en el cual es necesario andar y a veces también
desandar las rutas propuestas y en el que se requiere aplicar, sin lugar a
dudas, un cierto nivel de coordinación, cooperación, solidaridad y
concurrencia.
La Constitución recalca la necesidad de que los
servicios públicos básicos – en especial el servicio público de educación -
sean atendidos por los municipios y es precisamente en este sentido que se
expide, primero, la Ley 60 de 1993 y, luego, la Ley 715 de 2001. Esto concuerda
con el principio de subsidiariedad.
Sobre este principio La Corte Constitucional se ha pronunciado en sucesivas
ocasiones. En sentencia C-263 de 1996 se refirió al modelo territorial
adoptado por Colombia a partir de la vigencia de la Constitución de 1991 y
afirmó lo siguiente respecto del principio
de subsidiaridad:
“A partir de la Carta de
1991, el modelo territorial que ella establece es de una índole radicalmente
distinta. Según este modelo, la legitimidad del Estado se construye de abajo
hacia arriba, a partir de la instancia territorial más cercana a las
necesidades del individuo. Este es el sentido del artículo 311 de la
Constitución, según el cual el municipio es la "entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado" a quien corresponde, en
primera instancia, la gestación del bienestar de los ciudadanos. En este
sentido, la autonomía no se concibe ya como una simple concesión que el centro
hace la periferia, sino como un poder propio de indirizzo politico, que se
fundamenta en el poder otorgado por la propia comunidad. En este sentido, la
estructura territorial del Estado colombiano es de carácter subsidiario: el
poder nace del individuo autónomo cuyas decisiones no pueden ser interferidas por
el Estado. Este poder sustenta a su
turno la autonomía del municipio que, para lograr el bienestar de los
individuos que conforman la comunidad local, goza de libertad de opción
política frente al departamento y la nación. A su turno, el departamento puede
dirigir sus destinos de manera autónoma frente a la nación, la cual, como se
verá más adelante al explicar el alcance del principio de subsidiariedad,
conserva un rol de garante del funcionamiento general y unitario del Estado.
Las instancias superiores de autoridad sólo están legitimadas para intervenir
en los asuntos de las autoridades más pequeñas, cuando éstas sean
manifiestamente incapaces o ineficientes para prestar un servicio o adoptar una
determinada decisión. El nuevo esquema territorial del poder, consagrado en la
Constitución de 1991, determina que la facultad de dirección política no se
encuentra monopolizada por los órganos del Estado central.”
Aquí el criterio de cercanía
es decisivo. Desde el punto de vista del desarrollo de Entidades Territoriales
fuertes y participativas así como desde la perspectiva de la obligación
constitucional de reconocer y garantizar la diversidad étnica y cultural de la
nación colombiana, el principio de subsidiariedad juega un papel crucial. La
espontaneidad y la lejanía a la rigidez de los formalismos hacen que estas
instancias le pongan vida y color a la dinámica de un Estado social de derecho
que es a un mismo tiempo democrático, participativo y pluralista. Esto, sin
embargo, no riñe para nada con la necesidad de que se presenten convergencias
en algunos puntos. En materia de educación, por ejemplo, existen varios asuntos
clave que deben ser objeto de convergencia. De una parte, la cobertura, el
acceso y la apertura del servicio; de otra,
la calidad y la eficacia del mismo.
En este orden de ideas, juega
un papel importante el principio de
coordinación Este principio se relaciona de manera estrecha con el principio de subsidiariedad y podría
considerarse como una derivación del mismo. Implica, entre otras cosas, una
comunicación constante entre los distintos niveles para armonizar aquellos
aspectos relacionados, por ejemplo, con la garantía de protección de los
derechos constitucionales fundamentales así como aquellos asuntos vinculados
con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado. La Corte
Constitucional ha reiterado en numerosas
ocasiones que:
“[E]n general la palabra
Estado se emplea en la Carta para designar al conjunto de órganos que realizan
las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya
sea en los otros niveles territoriales. Por ende, cuando una disposición
constitucional se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una
atribución, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla
genéricamente de las diversas autoridades estatales. Por ende, tal y como esta
Corte lo ha señalado, la competencia de regulación de los servicios públicos es
genéricamente estatal, lo cual obviamente no significa que esa facultad pueda
ser atribuida por la ley a cualquier entidad estatal, por cuanto la
Constitución delimita, en materia de servicios públicos, algunas órbitas
específicas de actuación de las distintas ramas de poder, las cuales deben ser
respetadas. Sin embargo, es claro que no toda competencia reguladora de los
servicios públicos es necesariamente legal, pues el Congreso puede radicarla en
otros entes estatales[10][10].”
En esta misma línea de
argumentación se pronuncia la Ley 489 de 1998 cuando al referirse al principio de coordinación confirma la
necesidad de colaboración entre las distintas autoridades administrativas con
miras a garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones así
como el logro efectivo de los fines y cometidos estatales. No es, pues, ninguna
novedad, que la organización estatal y la distribución de competencias entre
los distintos niveles de la administración implica de por sí un entramado de
relaciones complejo y lleno de tensiones. Esto se pone de manifiesto con mayor
agudeza en un asunto neurálgico como lo es el servicio público de educación.
En este respecto, el principio de concurrencia desempeña
una papel fundamental. La Nación no puede dejar de estar pendiente de la suerte
de las Entidades Territoriales y de apoyar a aquellas que lo necesitan más. Así
lo ha señalado la Corte Constitucional en sucesivas ocasiones. En la sentencia C-1187 de 2000 subrayó
la Corte la necesidad de la intervención legislativa en los casos en que las
entidades territoriales no estuvieran en capacidad de prestar los servicios a
su cargo de la manera más acorde con los
postulados derivados del Estado social de derecho, ante todo en asuntos que se
relacionan con la seguridad social de la población colombiana:
“Debe la Corte precisar
que, conforme a su jurisprudencia, el principio de subsidiaridad, como valor
constitucional, según el cual cuando una entidad territorial no pueda cumplir
con sus funciones constitucionales plenamente, le abre paso a la intervención
del legislador para que éste adopte una posición de ayuda y de reemplazo
potencial de las competencias constitucionales del ente de nivel inferior en la
jerarquía territorial, porque, con fundamento en lo expuesto por el artículo
228 superior, las distintas competencias atribuidas a los diversos niveles
territoriales deben desarrollarse de acuerdo con los principios de
concurrencia, coordinación y subsidiaridad, en los términos que establezca la
ley. (...) Así las cosas, significa entonces lo anterior, en criterio de la
Corte, que de acuerdo con el aludido principio constitucional (subsidiaridad),
la Nación debe colaborar con las entidades territoriales cuando quiera que
éstas no puedan cumplir con sus funciones y competencias, es decir, la Nación
debe apoyar siempre a las entidades territoriales más débiles, pues es claro,
que el concepto de autonomía implica un cambio sustancial en las relaciones
centro-periferia, por lo que el legislador, dentro de su libertad de
configuración, puede definir y articular los intereses nacionales y regionales,
y, a través de esta forma, intervenir en los asuntos locales, siempre que no se
trate claro está, de materias cuya competencia sea exclusiva de las entidades
territoriales.”
El principio de concurrencia –
conectado estrechamente con el principio
de subsidiariedad - no solo invoca
la atención de la Nación sino que apela también a la solidaridad entre los
distintos niveles territoriales bajo el motor de que quienes pueden ir a una
mayor velocidad ayuden a impulsar a las entidades rezagadas. Al respecto de los
principios contenidos en el artículo 288 de la Constitución Nacional ha dicho
la Corte Constitucional:
“El artículo 288 de la Constitución establece que las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser
ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales. El
primer principio, indica que las autoridades administrativas deben coordinar
sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, coordinación
que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la
Nación. El principio de concurrencia implica un proceso de participación entre
la Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el
"diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será
posible avanzar en la realización efectiva de principios también de rango
constitucional, como por ejemplo el de descentralización y autonomía
territorial." El principio de subsidiaridad consiste en que sólo cuando la
entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma
independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación),
para que éstos asuman el ejercicio de esas competencias[11][11].”
Así las cosas, los tres principios contenidos en el
artículo 288 no pueden verse de manera aislada. Los tres deben ser aplicados de
consuno. Colombia es un Estado social de
derecho organizado en forma de república unitaria descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales. Esto implica la necesidad de
concurrencia de las distintos niveles para la solución de ciertos problemas que
van más allá de las fronteras de las Entidades Territoriales o que ellas mismas
no están en posibilidad de solucionar y, en especial, para la realización de
los cometidos sociales del Estado. La Ley
establece los criterios o elementos para que las diferentes dependencias
gubernamentales tanto a nivel nacional como a nivel territorial trabajen de
manera coordinada. Este exigente trabajo en conjunto no puede soslayarse porque
la Constitución radique en cabeza de una entidad territorial determinada – por
ejemplo en cabeza de los municipios la prestación de los servicios básicos y en
especial el cubrimiento del servicio público de educación y salud[12][12].
1.2.- Potestad de configuración del Legislador
En todas las disposiciones
mencionadas más arriba es factible constatar la necesidad de acudir al
Legislador. La Constitución de 1991 le confiere una gran importancia a la
potestad legislativa. En ejercicio de esa facultad, el Congreso recibe una
titularidad normativa originaria, esto es, condicionada tan solo por la
Constitución. ¿Cómo se explica ese amplio margen de acción que le cabe al
Congreso para realizar los preceptos constitucionales? Si bien es cierto el Congreso no es la única
instancia donde se hace efectivo el principio democrático - a partir de la
Constitución de 1991, cuando por primera vez en la historia institucional
colombiana se habla de democracia participativa y es factible distinguir una
serie de escenarios donde la participación democrática del Pueblo en las
decisiones que lo afectan se amplía y profundiza -, no menos cierto es que el
Congreso continúa ocupando un lugar destacado y esto, entre otras cosas, por
las siguientes razones:(i) Por su composición. Los miembros del Congreso son
elegidos directamente por el Pueblo. En este orden de ideas, constituye uno de
los escenarios donde se refleja de forma más profunda el pluralismo político.
Allí no solo está representada la mayoría sino también toman asiento las
minorías. (ii) Por la forma como el Congreso adopta sus decisiones. El debate
reflexivo en tiempos diferentes y la discusión crítica son dos de las notas
características del procedimiento legislativo. (iii) Por la repercusión que
tienen las actuaciones del Congreso sobre la opinión pública: bien sea las
decisiones que adopta en cumplimiento de su tarea legislativa y reformatoria de
la Constitución o bien por cuenta de su desempeño en relación con la facultad
de ejercer el control político sobre el Gobierno y la Administración.
Por estas razones es factible afirmar que al Congreso
le subyace una triple legitimidad. La libertad de configuración de legislador
es en razón de ello muy amplia y se justifica, al menos desde el punto de vista
teórico, por la misma fuerza legitimadora que le imprime el procedimiento
legislativo. Lo anterior no significa, sin embargo, que el margen de
discrecionalidad del Legislador sea absoluto. La Constitución fija los linderos
dentro de los cuales el Legislador habrá de ejercer su tarea. Los principios
establecidos en el Título I así como los derechos acogidos en el Título II
capítulo primero y segundo de la Constitución Nacional marcan una pauta que el
Legislador ha de observar obligatoriamente en el momento de expedir las leyes.
Cuando se repara en la tarea
que le encarga la Constitución al Estado en conexión con la puesta en marcha y
realización del Estado social de derecho, es posible confirmar la presencia de
una fuerza centrípeta que es a un mismo tiempo necesaria e irresistible. Ese
proceso necesario e irresistible se deduce en gran parte de las inmensas tareas
que le corresponde efectuar al Estado para la realización de los objetivos
sociales establecidos en la Constitución. El diseño, la planeación, ejecución y
evaluación de las políticas públicas - con independencia del matiz político de
quien detente el Gobierno en un momento dado – deben tener presente la metas
sociales fijadas en la Constitución. El Estado – por medio del Gobierno de
turno nacional o territorial – no puede intervenir en ninguna de las materias
nombradas sin que antes haya sido autorizado para tales efectos por el
Legislador.
Existe, pues, un nexo muy
estrecho entre la intervención del Estado previa autorización del legislador
con el fin de realizar las metas sociales y la prestación de los servicios
básicos para la población, por una parte, y, por otra, la necesidad de llevar a
cabo esta tarea de la manera más económica y eficiente posible así como el
papel que a este respecto desempeña la distribución de costos y competencias
entre la Nación y las Entidades Territoriales. En el sentido expuesto, es
posible decir que la facultad que la Ley 715 de 2001 le confiere al Gobierno
para trasladar establecimientos públicos educativos del orden nacional al orden
territorial compagina muy bien con el nexo existente entre el tema territorial,
el régimen económico y los servicios públicos así como con los principios de
subsidiariedad, concurrencia y coordinación contenidos en el artículo 288
superior. Esto salta a la vista cuando se piensa en el derecho a la educación
que, además de derecho fundamental, constituye un servicio social de primer
orden.
3.- La educación: un derecho fundamental y, además, un
servicio público primordial
La prestación del servicio
público de educación – asunto que se halla en el centro de la discusión en esta
oportunidad – es quizá, junto con el servicio público de salud, uno de los
sectores en donde se manifiesta de manera más clara el grado de complejidad y
de tensión que afecta las relaciones entre la Nación y las Entidades
Territoriales. Según lo previsto en el artículo 67 de la Constitución Nacional,
la educación no solo es un derecho sino que es, a un mismo tiempo, un servicio
público “que tiene una función social.”
El artículo 67 establece claramente que el objetivo de la educación como
derecho y como función social es “buscar
el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y
valores de la cultura Esta doble dimensión del derecho fundamental a la
educación en la Constitución colombiana obedece a la necesidad de garantizar un
acceso real de todos los colombianos a un nivel educativo de calidad, algo que
el mercado por sí solo no estaría en capacidad de ofrecer, pues de esta manera
el acceso estaría determinado por el poder adquisitivo y muchos quedarían
excluidos.
En este orden de ideas, el
inciso segundo del artículo 67 señala algunas de las principales metas que
tendrá la tarea de la educación en Colombia: formar al colombiano con
fundamento en el respeto por los derechos humanos y en la búsqueda de la paz y
de la realización de la democracia así como en la valoración del trabajo y de
la recreación. Todo lo anterior, con miras a obtener una mejoría en el terreno
cultural, científico y tecnológico buscando, de paso, la protección del medio
ambiente que nos rodea.
El inciso 5º del artículo 67
faculta al Estado para “regular y ejercer
la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su
calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las
condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.”El
inciso final del artículo 67 prevé la participación conjunta de la Nación y de
las Entidades Territoriales en la “dirección,
financiación y administración de los servicios educativos estatales.” La
manera como habrá de desenvolverse esta tarea, insiste de nuevo el artículo 67,
se ajustará a lo dispuesto por la Constitución y por la Ley.
Con arreglo a lo anterior, la
Nación y las Entidades Territoriales están llamadas a trabajar de manera
estrecha en la realización de una de las más importantes metas del Estado
colombiano, cual es, proporcionar al Pueblo la oportunidad para que reciba una
educación de calidad siempre dentro del espíritu de garantía y protección de
los derechos y libertades fundamentales; con apoyo en la tolerancia y en la
aceptación de la diferencia; características éstas, que informan el
ordenamiento jurídico colombiano a partir de la vigencia de la Constitución de
1991, al menos desde el punto de vista teórico.
En este mismo sentido, el
artículo 68 superior trae toda una serie de elementos clave en relación con los
objetivos que se deben buscar en el desempeño de la labor educativa. Es
factible resumirlos así:
(i) La actividad educativa
podrá ser prestada también por los particulares, quienes habrán de respetar las
disposiciones legales tanto en lo que se refiere a la creación de
establecimientos educativos como a su gestión misma.
(ii) La Comunidad Educativa
adquiere un papel protagonista y participará de manera activa en la dirección
de las instituciones de educación.
(iii) Quienes se dediquen a la
actividad docente deben cumplir con unos requisitos de idoneidad ética y
pedagógica.
(iv) El Legislador debe
garantizar la profesionalización de la educación y debe conferir una especial
dignidad a la actividad docente.
(v) Los padres son libres para escoger el tipo de educación que quieran
proporcionarle a sus hijos.
(vi) Los establecimientos
educativos a cargo del Estado no pueden obligar a las personas a recibir
educación religiosa en contra de su voluntad.
(vii) Los grupos étnicos deben
poder formarse bajo la garantía de respeto a su identidad cultural y han de
poder impulsar tal identidad cultural.
(viii) El Estado está obligado
de modo especial a la erradicación del analfabetismo así como a garantizar la
educación de personas con limitaciones físicas o mentales o con capacidades
excepcionales.
Estas son algunas de las
pautas que la Constitución marca y que el Legislador debe observar en el
desarrollo de su facultad configuradora en el ámbito de la protección del
derecho a la educación así como en orden a asegurar un ejercicio efectivo y
eficiente de la actividad educativa con garantía de amplio cubrimiento y
calidad. Es, pues, en el contexto descrito en párrafos anteriores, que debe
examinarse si las facultades que le otorga el Legislador al Gobierno mediante
el artículo 9º, parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 son o no exequibles, y no como lo planteó el
demandante, en el contexto de las facultades previstas para el Presidente en el
artículo 189 numeral 14 y 15.
5.- Caso concreto
En relación con la cuestión
que esta bajo examen de la Corte en esta oportunidad, a saber, si la facultad
de traspasar Establecimientos Públicos educativos de orden nacional al orden
territorial infringe o no el texto constitucional se debe responder en sentido
negativo. La facultad de traspasar no constituye una adición a la Constitución.
Se trata de un tema no previsto expresamente por la Constitución, pero que
puede ser regulado por la Ley en la medida en que no se contraríen los
preceptos constitucionales. En el ordenamiento jurídico colombiano, en virtud
del carácter abierto de la Constitución, la Ley puede, además de desarrollar
los temas previstos en la Constitución, regular otros aspectos no derivados
directamente de la Constitución siempre y cuando tal regulación no suponga
contradecir los preceptos constitucionales. La facultad de traspasar no es una
facultad autónoma del Gobierno. Para ejercerla, el Gobierno debe ajustarse a lo
dispuesto por el Legislador. No hay lugar aquí a facultades no regladas a favor
del Gobierno. De otro lado, y según fue expuesto en párrafos anteriores, el
Constituyente le atribuyó al Legislador un amplio margen de configuración. En este sentido, atina el Procurador cuando
sostiene que el Legislador puede también
originar nuevas instituciones administrativas en lo que tiene que ver con la
organización del Estado y en cumplimiento de sus funciones y objetivos. Debe
hacerlo, no obstante, de modo tal, que “no
contravenga el espíritu de ésta y el ejercicio de esa competencia obedezca a
fines legítimos como los que guían los principios de la función pública.”
Como es bien sabido, la Constitución conservó la
distinción entre las competencias de orden legislativo y las de orden ejecutivo
que habían regido durante la vigencia de la Constitución de 1886. La labor del
Gobierno se orienta, pues, a establecer cuál será la planta de personal que
demande la administración central y se dirige así mismo tanto a la supresión
como a la fusión y a la modificación de la estructura de las entidades y de los
organismos administrativos. En el ejercicio de estas funciones, el Gobierno
está sometido a lo que ha señalado previamente el Legislador.
El orden constitucional, insistimos, no es un orden
cerrado. No se agota en la normatividad expresamente consagrada. La
Constitución significa un límite, pero el Legislador tiene un amplio margen de
configuración, desde luego, cuando crea derecho de conformidad con los límites
fijados por la Constitución. Dado que la Constitución no es un huevo jurídico
originario[13][13]
a partir del cual pueda preverse con detalle la regulación de todos y cada uno
de los asuntos de la vida, se le confiere al Legislador la facultad de realizar
la Constitución de conformidad con los lineamientos generales establecidos en
ella. No se puede pensar, que cada vez que el Legislador hace uso de la
potestad de configuración que le confirió el Constituyente para llevar a la
práctica los objetivos establecidos en el texto constitucional, los cuales -
como se ha tenido ocasión de mostrar, revisten gran importancia y complejidad -
se esté adicionando de manera impropia la Constitución.
Como tuvo la Corte
oportunidad de señalarlo, de los preceptos constitucionales que tienen como
propósito regular lo concerniente a la intervención del Estado en orden a
lograr una prestación más eficaz y eficiente de los servicios públicos así como
del papel que en la ejecución de este propósito desempeña la repartición de
competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales – se deriva un muy
activo papel de la Administración en sus distintos niveles. Es justamente en
este orden de ideas que se expide la Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de
las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones, principios y reglas
para el ejercicio de las atribuciones prevista en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución y se dictan otras disposiciones.”
En el artículo 1º de la Ley
489 de 1998 se especifica su objetivo, cual es, la regulación de la función
administrativa así como la determinación de la estructura y la definición de
los principios básicos de la organización y del funcionamiento de la
administración pública. En el artículo 2º se reafirma que la función
administrativa se orientará bajo el respeto de los principios constitucionales
de “buena fe; moralidad; celeridad;
economía; imparcialidad; eficacia; responsabilidad; transparencia." En
el artículo 4º se hace referencia a las finalidades de la función
administrativa y se insiste en que tal función “buscará la satisfacción de las necesidades generales de todos los
habitantes de conformidad con los principios establecidos en la Constitución”
La Ley 489 de 1998 pone mucho énfasis en que la
función administrativa ha de realizarse de conformidad con lo dispuesto en el
texto constitucional. Los artículos
5º, 6º y 7º profundizan aún más esa exigencia cuando insisten en que las
autoridades administrativas habrán de observar en desarrollo de sus tareas el
principio de coordinación y colaboración, de manera tal, que las actividades se
realicen en armonía con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico lo que, de
suyo, exige una inmensa labor de enlace solidario entre las distintas entidades
a fin de facilitar el ejercicio de las respectivas funciones. Con arreglo a lo
anterior, los distintos funcionarios se abstendrán de impedir o estorbar el
cumplimiento de las funciones que hayan de realizar los órganos, organismos y
entidades titulares.
Si bien es cierto, la Ley
489 de 1998 no contiene de manera expresa la facultad de traspasar prevista
expresamente en la Ley 715 de 2001, constituye un paso en esa dirección. En
este orden de ideas, merece especial mención lo establecido en el artículo 7º
de la Ley 489 de 1998[14][14] así como lo previsto en el artículo 209 de la
Constitución[15][15] y en el artículo 287 superior[16][16]. Lo determinado en estas disposiciones destaca la
necesidad de que el Gobierno en el desempeño de sus tareas se oriente a
garantizar tanto el principio de descentralización administrativa como el
principio de autonomía de las Entidades Territoriales.
El artículo 9º
parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 debe considerarse justamente como un
resultado de los esfuerzos del Legislador por profundizar la descentralización
y la autonomía de las Entidades Territoriales. Es precisamente a fin de cumplir
con lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2001 que se expide la Ley 715 de 2002. Sobre la base de los artículo 5º,
6º y 7º de esta Ley se entregó a los departamentos, distritos y municipios
certificados la prestación directa del servicio de educación en los niveles de
educación preescolar, básica y media.
En la exposición de motivos de la Ley - para ese
entonces, Proyecto de Ley sobre distribución de Competencias y Participaciones
número 120 de 2001 Senado - se afirmó que el Acto Legislativo 01 reformatorio
del Sistema Intergubernamental de Transferencias tuvo como objetivo fortalecer “la inversión social de las entidades
territoriales, para hacer de estas últimas un soporte eficiente de la actuación
institucional del Estado colombiano, de tal forma que responda las inaplazables
y justificadas demandas ciudadanas de satisfacción de sus necesidades básicas[17][17].”
¿Cuáles fueron los objetivos generales de la reforma
planteada con la Ley 715 de 2001?
(i) Diseñar un instrumento efectivo para la
descentralización que cristalizara en un
“un sistema de transferencias
intergubernamentales”. Con ello se pretendía confirmar que “la descentralización es un proceso
irreversible, una política de Estado opuesta a los esquemas centralistas y
basado en los principios de autonomía y participación ciudadana[18][18].”
(ii) Distribuir las competencias de manera tal que
procure evitarse la duplicidad a la vez que se favorezca el control social “y se logre un mejor uso de los recursos
disponibles para la inversión social.”
(iii) Repartir los recursos de acuerdo con criterios
de equidad y de eficiencia con el propósito de cubrir las necesidades básicas
de la población pobre.
(iv) Asegurar el acceso a la educación de la población
pobre en edad escolar y garantizarle el servicio de salud.
Dentro de los objetivos de la Ley 715 de 2001 se
hallaba, pues, encontrar una eficaz distribución de competencias entre los tres
niveles de gobierno y retornar así “[a]
uno de los principios básicos de la descentralización según el cual, se deben
aprovechar las ventajas que cada nivel de gobierno presenta en la prestación de
servicios[19][19]” En este orden de ideas, la Ley 715 de 2001 representa
un intento por contrarrestar el impulso centrípeta – necesario e ineludible
para la realización de los objetivos sociales del Estado – por medio de
destacar, igualmente, la enorme importancia y potencialidad que la Constitución
le concede a la autonomía de las Entidades Territoriales.
Con arreglo a lo anterior, el Proyecto de Ley –
preparado bajo la dirección del Departamento Nacional de Planeación y los
Ministerios de Educación Nacional y Salud, con la colaboración del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público “busc[ó] la
profundización de la descentralización y la eficiencia en el uso de los
recursos públicos[20][20].” Con la Ley 715 de
2001 se intentó aprovechar los años de experiencia vividos bajo la vigencia de
la Ley 60 de 1993 para así “mejorar la
equidad y la eficiencia en el gasto [ a fin de que las entidades territoriales]
consolid[e]n su autonomía administrativa como operadores de la organización de
los servicios de educación y salud, así como de la competencia en otros
sectores[21][21].”
Desde esta perspectiva, el
propósito general de la Ley 715 de 2001 se ajusta ampliamente a lo previsto por
la Constitución Nacional en el artículo 1º cuando establece que el Estado
social de derecho colombiano se organiza “en
forma de república unitaria, descentralizada con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática participativa y pluralista.” (Subrayas fuera
de texto).
En el artículo 287 de la
Constitución Nacional se enuncian los elementos que caracterizan la autonomía
de las entidades territoriales. Este artículo recalca que las entidades
territoriales tendrán autonomía para gestionar sus intereses “dentro de los límites de la Constitución y
la ley.” En este sentido, las entidades territoriales podrán gobernarse por
autoridades propias; podrán ejercer las competencias que les correspondan;
podrán administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones; podrán, también, participar en las rentas
nacionales. Las Entidades Territoriales ejercerán tales facultades siempre
dentro de los límites constitucionales y legales.
La autonomía territorial
prevista en el ordenamiento constitucional colombiano presenta características fundamentales: la posibilidad
de los entes territoriales de gobernarse por autoridades propias y de ejercer
las competencias que les corresponden. Esto significa un paso hacia adelante en
materia de descentralización. Los Alcaldes y Gobernadores ya no son nombrados
por el Presidente de la República sino son escogidos de manera directa por el
Pueblo. Con esta posibilidad, el fenómeno de la descentralización en Colombia
adquiere nuevos matices políticos. Se profundiza, de un lado, el principio
democrático y el principio de división del poder, esta vez, en el orden
vertical. De otro lado, se vuelven más complejas e interdependientes las
relaciones entre el centro y la periferia. En el desenvolvimiento de esas
relaciones debe existir una comunicación permanente, un diálogo constante y
fructífero entre los distintos niveles. Las actividades - la mayoría de las
cuales tienen que ver con funciones y servicios a cargo del Estado – deben
guiarse por los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, tal
como lo prevé el último inciso del artículo 288 de la Constitución Nacional.
El tipo de descentralización
al que se abre paso con la Constitución de 1991 combina, de esta manera, rasgos
de descentralización política con rasgos de descentralización administrativa.
Las Entidades Territoriales se gobiernan por autoridades propias pero estas
autoridades se ven supeditadas en el ejercicio de sus funciones a lo dispuesto
por la Constitución y por la Ley. No podría sin embargo el Legislador expedir
normas de distribución de competencias orientadas a cercenar en alguna parte la
facultad de las Entidades Territoriales para gestionar sus propios intereses.
Justamente en razón de esa garantía institucional, la Constitución exige en el
artículo 288 superior una regulación especial cuando se trata de distribución
de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales por medio de Ley
Orgánica.
El artículo 151 de la
Constitución Nacional establece lo siguiente:
“El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales
estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se
establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y la
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.” (Subrayas fuera de texto).
Según se desprende de lo
anterior, el tema territorial constituye uno de los asuntos materia de
regulación por medio de ley orgánica más trascendental del ordenamiento
jurídico colombiano. Es posible afirmar, incluso, que el tema territorial asume
un carácter cuasi constituyente. Y no es para menos. El conjunto de acciones y
decisiones orientadas a regular el ordenamiento territorial incide de manera
directa e inmediata – como lo expresó a
Corte Constitucional en sentencia C-795 de 2000 – en “uno
de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión
y proyección espacial[22][22].” Esta dimensión involucra una serie de
aspectos que abarcan desde la necesidad de la comunidad misma de poder
configurar de la manera más autónoma, democrática, participativa y razonable
posible los distintos espacios para la convivencia, hasta la necesidad de
reflejar las distintas y - no sin frecuencia contradictorias - expectativas y
esperanzas de un pueblo culturalmente heterogéneo en un medio geográfico
diverso y hostil.
En el espacio físico territorial confluyen, pues, una
serie de variables de “orden demográfico,
urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural[23][23]” que le imprimen al
asunto de la regulación del territorio una especial complejidad. Así la ha
expuesto la Corte Constitucional:
“Pocas materias como esta
involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los miembros de
la sociedad y su entorno cultural y natural; también, por esta misma razón, son
innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su regulación y los
extremos que deben ponderarse y resolverse justa y equilibradamente[24][24].”
(...)
“Los aspectos medulares de
la organización territorial, en todo aquello no directamente definido por el
Constituyente, sólo pueden ser regulados a través de la ley orgánica
territorial. Precisamente, se ha querido que esta materia se reserve a una
categoría de ley orgánica, entre otras razones, por la necesidad de que las
decisiones básicas se apoyen en el mayor consenso posible y, además, se adopten
mediante un instrumento normativo que desde un principio - no de manera casual
o como resultado fortuito de las deliberaciones parlamentarias -, se ocupe del
tema territorial[25][25].”
Dentro de los argumentos expresados en la presente
demanda, el actor alegó que no se podía
conferir al Presidente la facultad de traspasar establecimientos públicos
educativos de orden nacional al orden territorial por medio de Ley Orgánica.
Adujo, como ya fue mencionado, que para tales efectos era preciso realizar una
reforma constitucional. Las consideraciones realizadas por la Corte
Constitucional a lo largo de los párrafos anteriores sirven de fundamento para
rechazar el argumento del demandante. La posibilidad de traspasar conferida al
Gobierno por medio de la Ley 715 de 2001 no solo concuerda con el ordenamiento
constitucional colombiano, tomado en su conjunto, sino que obedece a un
desarrollo del mismo. De otro lado, no había podido ser factible que el Legislador
le confiriera esa facultad al Gobierno mediante ley ordinaria. Al ser este un
asunto de distribución de competencias entre la Nación y las Entidades
Territoriales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 y con lo
establecido por el artículo 288 de la
Constitución Nacional, es preciso que se lleve a cabo por medio de ley
orgánica. Eso fue justamente lo que sucedió: La Ley 715 de 2001 es una ley
orgánica[26][26].
La facultad de traspaso según lo previsto por el artículo 9º , parágrafo 3º de
la Ley 715 de 2001 se ajusta a la Constitución.
Cosa muy distinta, es la manera como ese traspaso se
lleve a cabo. Para expresarlo en otros
términos: un asunto es la disposición legal y otro muy diferente es la manera
como tal disposición se aplique. En este punto es preciso considerar, incluso,
los efectos impredecibles así como las consecuencias indeseadas de las medidas
adoptadas. Cuando se echa una mirada a los antecedentes legislativos de la Ley
715 de 2001, es factible detectar varios motivos de preocupación. Por una
parte, la posible desmejora de las condiciones laborales de las personas
vinculadas a los Establecimientos Públicos educativos que con fundamento en lo
dispuesto en esa ley serán objeto de traspaso. Por otra, la situación de
entidades como el Colegio Boyacá con una trayectoria histórica arraigada dentro
del contexto nacional que temen perder el estatus que la ley y una larga e
intensa trayectoria en el campo educativo les ha conferido. También causa
inquietud que a raíz del traspaso se queden en el aire tareas que venían siendo
prestadas a nivel nacional y al ser puestas las entidades en cabeza de los
municipios dichas actividades se dejen de prestar. Esa fue la cuestión
planteada en la sentencia T-826 de 2004[27][27].
Todas estas son preocupaciones
legítimas muchas de las cuales se expresaron cuando la Ley 715 de 2001 fue
debatida en el Congreso[28][28]. Precisamente en vista de esas inquietudes es
imprescindible velar porque cada traspaso se lleve a cabo bajo la observancia
de los preceptos constitucionales con base en un estricto respeto por los
derechos constitucionales fundamentales y por los Convenios o Pactos
Internacionales sobre Derechos –Humanos aprobados por Colombia. No sobra
recordar aquí algunas de las normas constitucionales y legales que han sido
expedidas en relación con el tema y deben ser observadas por el Gobierno en el
ejercicio de la facultad de traspaso.
(i) Como se expuso con
antelación, el artículo 356 fue reformado por medio del Acto Legislativo 01 de
2001. Esta disposición se refiere a la distribución de recursos y de
competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales y establece, entre
otras muchas cosas, que el Sistema General de Participaciones será diseñado con
el propósito de proveer los recursos para atender los servicios que se
encuentren a cargo de las Entidades Territoriales y contribuir de esa forma a
su adecuada prestación.
Desde esta perspectiva, no puede ocurrir que los
traslados se hagan sin que el Gobierno garantice que la entidad trasladada
gozará de los medios suficientes para
ser viable. De ahí la insistencia del artículo 356 en señalar que tanto los recursos del Sistema General de
Participaciones que les correspondan a los departamentos, como los que les sean
atribuidos a los distritos y a los municipios serán destinados a la
financiación de los servicios a su cargo, así como el énfasis que hace este
mismo artículo en ordenar que se le otorgue prioridad al servicio de salud y a
los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, de modo
tal, que se garantice la prestación de los servicios y la ampliación de la
cobertura.
El artículo 356 superior
también le encarga al Legislador la tarea de fijar los casos en los cuales la
Nación podrá concurrir a la financiación
de los gastos en los servicios señalados por la ley como de competencia de los
departamentos, distritos y municipios costos. Para tales efectos, el Legislador
debe tener en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y
subsidiariedad.
(ii) La Ley 790 de 2002 “Por la cual se expiden disposiciones para
adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al
Presidente de la República”, estableció en su artículo 20 inciso 2º lo siguiente:
“Las entidades educativas que dependan del Ministerio
de Educación serán descentralizadas y/o convertidas en entes autónomos. En tal
caso, el Gobierno Nacional garantizará con recursos del presupuesto general
de la nación distintos al Sistema General de Participaciones y
Transferencias, su viabilidad financiera.” (Subrayas fuera de texto).
(iii) La Ley 909 de 2004 “por medio de la cual se expiden normas que
regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se
dictan otras disposiciones” regula
en su artículo 6º lo concerniente al cambio de naturaleza de los
empleos. “El empleado de carrera
administrativa cuyo cargo sea declarado de libre nombramiento y remoción deberá
ser trasladado a otro de carrera que tengan funciones afines y remuneración igual o superior a las del empleo que
desempeña, si existiere vacantes en la respectiva planta de personal; en caso
contrario, continuará desempeñando el mismo cargo y conservará los derechos de
carrera mientras permanezca en él.”
(Subrayas fuera de texto).
En conclusión, no puede el Gobierno al ejercer la
facultad de traspasar los Establecimientos Públicos educativos de orden
nacional al orden territorial que le confiere la Ley 715 de 2001, transgredir
las disposiciones constitucionales y legales. Desde luego, también el
Legislador tiene gran cantidad de responsabilidades. Como se ha mostrado a lo
largo de las anteriores reflexiones, el Legislador juega un papel protagónico
en este asunto. Bueno es recordar, no obstante, que la libertad de
configuración del Legislador se presenta dentro de los linderos que le fijan
los valores, principios y derechos contenidos en la Constitución. Así lo ha
reiterado la Corte Constitucional en varias oportunidades y recientemente en la
sentencia
C-720 de 2004. En aquella ocasión, la Corte se refirió a la potestad de
configuración del Legislador y determinó que, si bien tal margen es muy amplio,
en todo caso ha de ajustarse a lo dispuesto por la Constitución, “bien porque ella haya fijado de manera explicita
determinados parámetros, bien porque la actuación del Legislador deba
subordinarse a los valores, principios y derechos constitucionalmente
reconocidos.”
Al Legislador y al Gobierno les corresponde obrar a la
altura de las facultades que el ordenamiento jurídico constitucional les
otorga. No pueden perder de vista cuál
es el cometido principal de su actividad: alcanzar mejores niveles de calidad y
ampliación de la cobertura en materia de educación, de salud y demás servicios
básicos para la población. No pueden estas profundas motivaciones convertirse
en meras excusas para dejar de asumir responsabilidades cruciales en el
desarrollo del país y en lo que es aún más importante: la calidad de vida de
sus habitantes.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero. Declararse INHIBIDA
para fallar de fondo en relación con los cargos presentados contra el numeral
18 del artículo 5º de la Ley 715 de 2001; contra el numeral 1º del artículo 73
de la Ley 715 de 2001 y contra el artículo 208 de la Ley 715 de 2001.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 por los cargos analizados
y en los términos indicados en las consideraciones de la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1][1]
“Artículo 20. Entidades que no se
suprimirán. En desarrollo del programa de Renovación de la Administración
Pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el JNCI, el INSOR, El Instituto
Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine
(sic) la misión para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso
de reestructuración de dichas entidades, serán destinados a una mayor cobertura
de los servicios prestados por ellas.
Las entidades educativas
que dependan del Ministerio de Educación serán descentralizadas y/o convertidas
en entes autónomos. En tal caso, el Gobierno Nacional garantizará con recursos
del presupuesto general de la nación distintos a los provenientes del sistema
general de participaciones y transferencias su viabilidad financiera.”
[2][2] En aquella
oportunidad la ciudadana Gloria Inés Ramírez Ríos, alegando su calidad de
Presidenta de la Federación Colombiana de Educadores —FECODE— presentó demanda
de inconstitucionalidad en contra de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”, en su totalidad, y, en
particular, contra los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11;
6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24;
34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma
Ley.
[3][3]
Por todas, ver la sentencia C1116 de 2004 con más referencias.
[4][4]
Ibídem. Ver ,además, sentencia C-1256 de 2001 y sentencia 1052 de 2001.
[5][5] La Vista Fiscal
expone así la hipótesis de inconstitucionalidad: A lo anterior se suma que si bien el actor demandó la
totalidad del numeral 18 del artículo 5º de la Ley 715, el cargo se centra en
la expresión “conversión”, de manera que el presente concepto se circunscribe a
tal expresión. A primera vista, el cargo parecería no tener asidero alguno pues
“al Presidente de la República no se le
confirió la facultad de hacer la conversión de empleos que demande la
administración central, sino de expedir mediante reglamentación de la Ley 715
de 2002, el procedimiento que deben aplicar
los gobernadores y alcaldes cuando sea necesaria la creación, fusión, supresión
o conversión de los empleos que demande la organización de las plantas de
personal de la educación estatal.” Desde esta perspectiva, el mandato
resulta ajustado a lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2001 en relación
con la “redistribución de competencias y
recursos entre la Nación y las entidades territoriales para la prestación del
servicio público educativo, en donde se conjuga el centralismo político y la
autonomía territorial.”Ahora bien, cuando en desarrollo del principio pro actione (sentencia C-618 de 2002) se
examinan con mayor detenimiento los argumentos de la demanda, es factible
encontrar que el demandante plantea una omisión legislativa relativa “por no haberse establecido en la norma una
definición del concepto conversión de empleos para que el Gobierno Nacional
pueda expedir el procedimiento que deben seguir los gobernadores y alcaldes en relación con las plantas de personal de la
educación estatal.”
[6][6] “Fuera
de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el
cumplimiento de las funciones a cargo del Estado.”
[7][7] “Al
municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su
territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la
Constitución y las Leyes.”
[8][8] “La
dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá,
por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes,
y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el
fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de una ambiente sano.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar
pleno empleo a los recursos humanos y asegurará que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos.”
También para promover la productividad y
competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.”
[9][9]
, Juan García Gutiérrez, Subsidiariedad,
Ciudadanía y Política Educativa en la UE. Departamento de Teoría e Historia
de la Educación U M C, en: www.ceu.es/fnd/juan%20garcia.pdf
[10][10]
Sentencia C-066 de 1999. en el mismo sentido ver sentencia C-272 de 1998.
[12][12] Justamente esto fue puesto de relieve por la Corte
Constitucional en la sentencia C-066 de 1999 cuando se pronunció
sobre el servicio público de transporte:“[E]n
general las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben
ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, por lo cual ‘generalmente las competencias que se ejercen en
los distintos niveles territoriales no son excluyentes’, sino, además, porque
desconoce los otros fundamentos constitucionales de la intervención reguladora
del Estado en el transporte, ya señalados en esta sentencia, y que claramente
muestran que otras autoridades públicas, y en especial el Congreso y el
Gobierno Nacional, tienen competencias claras en esta materia. Así, si el
transporte es en determinados casos un servicio público, es claro que su régimen
jurídico debe ser fijado por la ley. Igualmente, si la idoneidad del transporte
incide en el goce de los derechos fundamentales y en la preservación de la
seguridad de las personas, es obvio que la regulación de esta materia no puede
ser extraña a las autoridades nacionales ya que a éstas, como a las otras
entidades territoriales, les corresponde garantizar el bienestar y la seguridad
de todos los colombianos en igualdad de condiciones.”
[13][13]
Esta expresión ha sido utilizada por Ernst
Forsthoff para criticar la tendencia a la sobreconstitucionalización. Al
respecto consultar Robert Alexy, Tres
escritos sobre los derechos fundamentales y la teoría de los principios, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 2003, p. 50 y
s.s.
[14][14]
“En ejercicio de las facultades de esta
ley y en general en el desarrollo y reglamentación de la misma, el Gobierno
será especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios
constitucionales y legales sobre descentralización administrativa y de la
autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia procurará desarrollar
disposiciones y normas que profundicen en la distribución de competencias entre
los diferentes niveles de la administración siguiendo en lo posible el criterio
de que la prestación de servicios corresponda a los municipios, el control
sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes,
políticas, estrategias a la Nación. Igualmente al interior de las entidades
nacionales descentralizadas el Gobierno velará porque se establezcan
disposiciones de delegación y desconcentración de funciones, de modo tal, que
sin perjuicio del necesario control administrativo los funcionarios regionales
de tales entidades posean y ejerzan efectivas facultades de ejecución presupuestal,
ordenación del gasto, contratación y nominación, así como de formulación de los
anteproyectos de presupuesto anual de la respectiva entidad para la región
sobre la cual ejercen su función.” El Texto de la Ley 489 de 1998 se puede consultar en: www.secretariasenado.gov.co/
[15][15] “La función administrativa está al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones.
Las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus
órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale
la ley.”
[16][16] “Las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derechos:
1. Gobernarse por
autoridades propias.
2. Ejercer las
competencias que les correspondan.
3. Administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.
4. Participar en las
rentas nacionales.
[17][17]
Gaceta del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, p. 18.
[18][18]
Gaceta del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, p. 19.
[19][19]
Gaceta del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, p. 18.
[20][20]
Gaceta del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, p. 18.
[21][21]
A continuación se insertan algunos de los argumentos que se adujeron en la
exposición de motivos para señalar porqué la legislación anterior no era
suficiente:
“El
30% de las participaciones asignadas a educación, fueron usadas para pagar
salarios de los docentes. Estos costos varían entre municipios en forma
significativa y estas variaciones no están ligadas directamente a un indicador
de pobreza. Esta situación puede estar contribuyendo a grandes ineficiencias
asignativas en algunos municipios.”
(…)
“Las
ineficiencias y distorsiones generadas por la rigidez implícita en el sistema
de transferencias son, en muchos casos, ampliadas por la proliferación de
normas y mandatos impuestas sobre los municipios y en cierta medida sobre los
municipios.”
(…)
“Se
ha evidenciado una profunda inequidad en la distribución que los departamentos
realizan entre municipios, producto, en el caso de la educación, de la
inadecuada distribución geográfica de docentes concentrados en zonas urbanas y
en las cabeceras municipales más grandes, favoreciendo a los municipios más
ricos e induciendo a los municipios más pobres a contratar docentes con cargo a
los recursos de la Participación Municipal.”
(…)
“Sin
embargo, el modelo desarrollado por la Ley 60 estableció una fórmula de
distribución que hace más énfasis en los objetivos distributivos y le da muy
poco peso a la eficiencia.”
(…)
“De
esta manera, la falta de incentivos reales a la generación de recursos propios
está ampliando los niveles de dependencia de las entidades territoriales
respecto a los recursos trasferidos por el Gobierno Nacional, es por ello que a
pesar de la dinámica positiva [que] los ingresos propios municipales han
presentado a partir de 1995, de acuerdo con los resultados de las evaluaciones
realizadas por el Departamento Nacional de Planeación, su ritmo de crecimiento
en la generalidad de los municipios ha venido decreciendo.”
(…)
“Los
principios que rigen la asignación de competencias no permiten que haya
suficiente claridad y especificidad en las responsabilidades territoriales. Las
competencias asignadas por la Ley 60 a departamentos y municipios se trasladan
produciendo colusiones de competencia y poca claridad en los mecanismos de
responsabilidad y rendición de cuentas. Además, sectorialmente se siguen
diferentes lógicas para la asignación de competencias que no concuerdan con el
objetivo principal de la descentralización, que es el de otorgar autonomía
local”
(…)
“El
uso de porcentajes fijos [determinado por la Ley 60 de 1993] para ciertos sectores
y [la limitación] de la distribución de recursos (...) crea ineficiencias
adicionales. El uso de porcentajes fijo puede llevar fácilmente a gasto
excesivo en ciertos sectores. Por ejemplo, es probable que un 5% de las
participaciones no sea el monto óptimo para gastar en cultura y deporte en
todos los municipios. Sin embargo, esta es la implicación que el actual sistema
tiene.”
Gaceta
del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, p. 18.
[22][22] En aquella oportunidad la Corte se pronunció sobre uno
de los asuntos más complejos; una cuestión que afecta el compromiso adquirido a
partir de la Constitución de 1991 y orientado no solo a reconocer la diversidad
étnica y cultural de la Nación colombiana sino lo que es aún más importante: a
obrar en consecuencia de ese reconocimiento. En aquella
oportunidad la Corte declaró inexequible el artículo 7, numeral 2, parcial, de
la Ley 388 de 1997 por considerar que
en la aprobación de tal ley no se cumplieron los requisitos exigidos por la
Constitución. En aquella ocasión la Corte admitió el argumento del demandante
en los siguientes términos: “El tema
territorial y la distribución de competencias para su ordenación y desarrollo,
afecta en grado superlativo a las comunidades indígenas cuyas culturas y
cosmovisiones, como se sabe, plantean un profundo e inescindible arraigo con la
tierra. La ley orgánica de ordenamiento territorial - sea que se expida
mediante una ley única o a través de distintas leyes del mismo tipo -,
necesariamente debe ocuparse de las comunidades indígenas asentadas dentro de
los límites de las entidades territoriales existentes o de las que en el futuro
se erijan. Aquí se puede identificar un conjunto de exigencias normativas y de
tensiones, que no pueden ser soslayadas por la ley orgánica. Esto último no
puede ser resuelto por una ley ordinaria. La respuesta estatal a estas
necesidades y problemas - que dan lugar a un proceso político y democrático -,
debe surgir de un procedimiento legislativo que ha de surtirse conforme a las
reglas previstas en la Constitución para la adopción de leyes orgánicas. Cuando
está en juego la autonomía y la forma histórica de vida y de organización de
personas y grupos - como ocurre con las comunidades indígenas y otros
colectivos -, se percibe con mayor nitidez que las competencias vinculadas a la función de ordenación y
desarrollo del territorio, tienen una entidad y una relevancia tan
significativas que su debate y posterior definición deben necesariamente
ostentar el rango y atención asociados a las leyes orgánicas[22][22].” (Subrayas fuera de
texto).
[23][23]
Corte Constitucional. Sentencia
C-795 de 2000.
[24][24]
Ibidem.
[25][25]
Ibidem.
[26][26]
En el acta número 110 de 2001 de octubre 31 de 2001, publicada en la Gaceta del
Congreso número 619 del lunes 3 e diciembre de 2001 aparece una constancia
según la cual las Comisiones Económicas de Senado y Cámara sesionaron de manera
conjunta para dar debate al Proyecto de ley número 120 de 2001 Senado, 135 de
2001 Cámara, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288,356 y 357 de las Constitución Políticas
y se dictan otras disposiciones.” (Subrayas fuera de texto).
[27][27]“[Tres jóvenes
quienes superan] los dieciocho años y sufren de discapacidades de diversa
índole (síndrome de down y autismo), recibían educación especializada por intermedio de la ONG Asociación Cristiana
de Jóvenes, entidad sin ánimo de lucro, que para estos fines obtenía recursos
del municipio. Ante la entrada en vigencia de la ley 715 de 2001, el municipio
de Puerto Boyacá suspendió las relaciones contractuales con la referida ONG, la
cual, a su vez, se vio en la imposibilidad de continuar prestando el servicio
de capacitación para los 37 estudiantes especiales registrados en el municipio.
Al parecer, los colegios públicos del Municipio se han negado a prestar el
servicio público de educación a los estudiantes con necesidades educativas
especiales.”
[28][28] El Representante
Gustavo Petro realiza una síntesis de las dificultades y de las tensiones
frente a las cuales se ven confrontados los temas objeto de regulación por
parte de la Ley 715 de 2001; los compromisos y las renuncias que se tuvieron
que admitir para dar paso a un acuerdo que debe ser llevado a la práctica de la
manera más cuidadosa posible intentando mantener los equilibrios delicados y
frágiles que todo acuerdo en las materias de que trata la Ley 715 implica. En la Gaceta del Congreso número 38
de 20 de febrero de 2002 consta que los ponentes se permiten rendir informe de
ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara al Proyecto de ley
número 135 de 2001 Cámara 120 Senado “por el cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos en competencia de conformidad con el artículo 151, 288,
347,356, 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” Una
vez abierta la discusión se presentan varias intervenciones, entre ellas la del
representante Gustavo Petro quien se pronuncia de la siguiente manera:“La ponencia colectiva que todos hemos firmado
en Senado y Cámara representa relativamente, también, digamos las posiciones
que todos los grupos políticos estuvieron representados en esa ponencia, nadie
se siente a gusto con la totalidad de la ponencia, como todas las cosas que son
intermedias, ¿qué fue lo que hizo la ponencia en últimas? Llegar a puntos
intermedios en los aspectos fundamentales del proyecto. El proyecto genera
sacrificios en todos los sectores del país, llámense sectores de servicios
sociales como educación o salud, llámese poblaciones como Fecode, maestros,
trabajadores de la salud, ARS, llámese entidades territoriales, en todo eso,
desde diferentes perspectivas, siempre hay un sacrificio, siempre, o sea que
aquí no podemos decir que alguien ganó, en realidad nadie ganó, pero la
posición conjunta de los ponentes fue en cierta forma, equilibrar los
perjuicios e impedir que todo el costo recayese sobre alguien en especial sobre
las entidades territoriales pobres o sobre la salud o sobre los maestros,
entonces en unos equilibrios matemáticos de suma cero, porque la bolsa ya está
fijada por el acto constitucional y su crecimiento y cualquier cambio significa
el cambio de otro sector, si Bogotá gana, pierden los departamentos más pobres,
si la educación gana, pierde la salud, si los maestros ganan, pierde la calidad
de la cobertura, si aumentamos la cobertura dejamos sin sueldo a los maestros.
En esa serie de juegos ceros, todas las agrupaciones políticas a través de los
ponentes llegamos finalmente a un equilibrio donde a la 1:30 a. m. De ayer,
finalmente dijimos esta es la mejor opción[28][28].” Gaceta del Congreso
38 del miércoles 20 de febrero de 2002, p. 10.
(...)
“Mi
firma y eso lo hicimos varios ponentes está supeditada, a que el pacto político
logrado entre los ponentes, Gobierno, en cierta forma se cumpla, no en forma
inflexible, pero en cierta forma se cumpla y esos artículos neurálgicos tienen
que ver con temas como: escalafón, traslado de maestros, facultades
extraordinarias (...)[28][28].”Si eso es así no puedo
acompañar el proyecto, no puedo porque no puedo decirle al país que firmé una
ponencia y fui protagonista finalmente de extinguir la Red Pública
Hospitalaria, no puedo, ya suficiente me cuesta decirle a los amigos de Fecode,
que pena pero no puedo lograr que el escalafón esté completo, porque tienen que
sacrificar, porque entre cerrar colegios y mantener el escalafón no quiero que
se cierren los colegios (...) ” Gaceta del Congreso 38
del miércoles 20 de febrero de 2002, p. 11.