Corte Constitucional
Sentencia C-1124/04
(Noviembre 9 de 2004)
REF:
Expediente D-5203
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso primero del parágrafo transitorio 1º del
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003
Actor: Álvaro Pinto Rodríguez
Magistrado
Ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados
Doctores Jaime Araujo Rentería-quien la preside-, Alfredo Beltrán Sierra,
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro Pinto Rodríguez, actuando en nombre
propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el artículo 40 numeral 6º
y 95 numeral 7º de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad
del inciso primero del parágrafo transitorio 1º, del artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2003.
II. NORMA DEMANDADA
Se
transcribe el texto del artículo contentivo de la norma acusada y se subraya lo
demandado:
“ACTO
LEGISLATIVO 01
(3 de julio
2003)
Por el cual
se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones
El Congreso
de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 2°. El artículo 108 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 108. El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los
partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos
podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos
emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de
Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las
elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen
excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías,
en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.
Los partidos
y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir
candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno.
Dicha
inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo
representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.
Los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán
inscribir candidatos.
La ley
determinará los requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos.
Los
estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su
régimen disciplinario interno. Los miembros de las Corporaciones Públicas
elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en
ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las
decisiones adoptadas democráticamente por estas.
Los
estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los
asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y
podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte
de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la
expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista,
diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido.
Parágrafo transitorio 1º. Los partidos y movimientos políticos con Personería
Jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso,
conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se
realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo, de
cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas
dispuestas en la Constitución.
Para efectos
de participar en cualquiera de las elecciones que se realicen desde la entrada
en vigencia de esta Reforma hasta las siguientes elecciones de Congreso, los
partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso podrán
agruparse siempre que cumplan con los requisitos de votación exigidos en la
presente Reforma para la obtención de las personerías jurídicas de los partidos
y movimientos políticos y obtengan personería jurídica que reemplazará a la de
quienes se agrupen. La nueva agrupación así constituida gozará de los
beneficios y cumplirá las obligaciones, consagrados en la Constitución para los
partidos y movimientos políticos en materia electoral.".
III. LA DEMANDA
De acuerdo con el demandante, el texto acusado
vulnera el artículo 13 constitucional pues el Congreso legisló en causa propia
y vulneró el derecho a la igualdad al legislar en detrimento de los partidos
más débiles (los partidos y movimientos políticos sin representación en el
Congreso), los cuales habían cumplido con los requisitos que establecía el
artículo 108 o eran de reciente creación. El hecho de que se legisló en causa
propia y que abusó del poder que se le confiere se prueba con la posibilidad de
que participen en las siguientes elecciones únicamente quienes tenían
representación en el Congreso al expedirse el Acto Legislativo. Además, se
desconoce el artículo 40, numeral 3, de la Constitución, puesto que no se
impide con el cambio de la Carta constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas sin limitación alguna.
El Congreso, como constituyente derivado no tiene
competencia para desconocer artículos que consagran derechos fundamentales,
como los arriba enunciados. Al respecto, asegura que el Congreso no tiene
facultades para destruir la Constitución al derogar o sustituir los artículos
que garantizan principios y derechos fundamentales. Pide el actor, de manera
subsidiaria, que en caso de que no se encuentre que el Congreso extralimitó sus
competencias, se declare la inconstitucionalidad del aparte demandado por
vicios de procedimiento en la formación del artículo 2, inciso 1º, parágrafo transitorio No
1 del Acto Legislativo No 1 de 2003.
En criterio
del demandante, el aparte demandado no surtió los ocho debates para reformar la
Constitución prescritos en el artículo 375 constitucional.
El aparte
demandado, según el actor, sólo fue incorporado en el segundo debate, contando
así, únicamente, con siete debates. Para sustentar su dicho señala:
La Gaceta
del Congreso No 303 del 29 de julio de 2002, Proyecto de Acto Legislativo 01 de
2002, Senado, páginas 1 a 6 no dijo nada acerca del aparte demandado.
La Gaceta
del Congreso No 406 del 2 de octubre de 2002, ponencia para primer debate al
proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, tampoco dijo nada del
contenido del parágrafo transitorio 1º inciso 1.
La Gaceta
del Congreso No 437 del 22 de octubre de 2002, ponencia para segundo debate al
proyecto del acto Legislativo o01 de 2002, Senado, no mencionó nada sobre el
aparte demandado.
Sólo hasta
la Gaceta 481 del 8 de noviembre de 2002, texto definitivo del proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2002, Senado, apareció el parágrafo ahora acusado.
Así las
cosas, según el ciudadano, Álvaro Pinto Rodríguez, el aparte acusado tiene
vicios de forma que lo hacen inexequible.
Por último,
indica que el movimiento político del cual es parte no podrá participar ni
siquiera en un proceso electoral en virtud de lo establecido por el acto
acusado.
IV. LAS INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
En
representación del ministerio de la referencia intervino el ciudadano Fernando
Gómez Mejía para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma. Al
parecer del interviniente, la inexequibilidad de los actos legislativos sólo
puede declararse por vicios de procedimiento en su formación.
Señala,
además, que en atención a la presunción de buena fe que se desprende de la
Constitución, no se puede afirmar a la ligera-como lo hace el demandante-que el
Congreso hubiera legislado en causa propia. Además, esto es un asunto ajeno al
procedimiento legislativo mismo que, por tanto, escapa al estudio de
constitucionalidad. La destrucción de la presunción de buena fe se debe hacer
en otros estadios judiciales y con la prueba debida de las intenciones contrarias
a derecho que guiaron a los congresistas.
Con respecto
al trámite de aprobación del aparte demandado, el Ministerio señala que,
“revisadas las Gacetas del Congreso número 406, 437, 540 y 567 de 2002, así
como la publicación efectuada a través del Decreto 99 de 2002, se observa que
el texto (similar, no idéntico) del artículo demandado figura en todas las
ponencias al proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2002 Senado, 136 de 2002
Cámara (...)”
Para
pormenorizar la manera en la cuál apareció el aparte demandado durante los
diversos debates indica que en Gaceta del Congreso 146 del 3 de abril de 2002,
contentiva de la ponencia para primer debate en segunda vuelta al Proyecto de
Acto Legislativo, en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado,
aparece el texto demandado.
En la Gaceta
del Congreso 220 del 23 de mayo de 2003 consta la ponencia para primer debate
en segunda vuelta al proyecto de Acto Legislativo, en la cual aparece el texto
del artículo 2 demandado.
Por otra
parte, según lo publicado en Gaceta del Congreso 190 del 7 de mayo de 2003, en
el texto aprobado por la Plenaria del Senado los días 23, 28, 29 y 30 de abril
y 5 de mayo de 2003, está incluida el aparte materia de impugnación. El texto
del inciso primero del parágrafo transitorio que fue aprobado señala: “los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso,
conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se
realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo, de
cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas
dispuestas en la Constitución.”
Posteriormente,
una vez surtidos los trámites en segunda vuelta en el Senado de la República,
el proyecto de Acto Legislativo pasó a la Cámara de Representantes. En la
Gaceta del Congreso número 220 del 23 de mayo de 2003, se encuentra la ponencia
para primer debate en segunda vuelta al Proyecto de Acto Legislativo; en ésta
aparece incluido el texto del artículo 2 que ahora se demanda.
Esta
ponencia fue debatida en sesión del 3 de junio de 2003, de acuerdo a lo
señalado en el informe de ponencia para segundo debate en Plenaria del Senado,
que consta en la Gaceta del Congreso 271 del 11 de junio de 2003. Ahí se puede
corroborar que el texto aprobado en la Comisión contiene el aparte objeto de la
demanda.
Por su lado,
el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 16 y 17 de
junio de 2003, publicado en Gaceta del Congreso 301 de junio 18 de 2003,
incluye la norma materia de impugnación. El parágrafo 1º, numeral 1, del
artículo 2 señala: “los partidos y
movimientos políticos con Personería Jurídica reconocida actualmente,
conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se
realicen con posterioridad a la promulgación del presente acto legislativo, de
cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas
dispuestas en la Constitución.”
Como el
contenido aprobado del artículo 2, que contiene el aparte demandado, tenía
discordancias, conforme al artículo 161, constitucional se designó comisión de
conciliación. El informe de esta Comisión fue aprobado pro las plenarias de
ambas cámaras.
En la
Plenaria de la Cámara de Representantes se presentó, discutió y aprobó el
proyecto de la Comisión 19 de junio de 2003, como consta en Acta 060, publicada
en la Gaceta del Congreso 395 del 11 de agosto de 2003, páginas 39 y 40.
La Plenaria
del Senado discutió y aprobó el mismo texto, como consta en el Acta 66,
publicada en la Gaceta del Congreso número 328 del 11 de julio de 2003, páginas
59 a 62.
El tenor del
texto conciliado, en lo referente al aparte demandado es el siguiente: “Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso,
conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se
realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo, de
cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas
dispuestas en la Constitución.”
Así las
cosas, para el interviniente es claro que la discusión y aprobación del
precepto demandado en la segunda vuelta tuvo en cuenta el que fue aprobado en
primera vuelta- como consta en el texto del Decreto 99 de 2003-. Por tanto, se
respetó el mandato constitucional en materia de trámites legislativos.
Para
finalizar, afirma el interviniente que es claro que de considerarse que las
comisiones y plenarias no pueden modificar el texto del proyecto desconoce la
facultad de éstas para suprimir o adicionar textos a los proyectos que vienen
de la otra cámara, contemplada en los artículos 160 y 186. Esto recorta el
alcance del principio democrático, toda vez que limita las facultades
legislativas de aquella cámara en la que se lleva a cabo en segundo término el
trámite de expedición de las leyes. Es más, el artículo 160 constitucional
prevé expresamente que en segundo debate cada cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
2. Intervención del Consejo Nacional Electoral
El ciudadano
Luis Eduardo Botero Hernández interviene como Presidente de la entidad, en
representación del Consejo Nacional Electoral. Manifiesta que está dentro de su
competencia reglamentar el procedimiento para el reconocimiento de las
personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos y que, en
ejercicio de ésta, expidió la Resolución No 4150 del 7 de julio de 2003 “por medio de la cual se reglamenta el
régimen de transición en materia de reconocimiento y pérdida de personería
jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos, y se deroga la Resolución No 0369 de 2000.” de la cual
transcribe su contenido.
Por otro
lado señala que no está dentro de sus competencias pronunciarse sobre la
constitucionalidad de una norma por no haber cumplido el procedimiento previo
establecido en la Constitución.
Por último
agrega que el hecho de que haya sido admitida la presente demanda no limita las
competencias del Consejo Nacional Electoral con respecto a la reglamentación
del aparte del Acto Legislativo acusado, puesto que la admisión de una demanda
no suspende la norma cuestionada.
3. Intervenciones ciudadanas
La ciudadana
Blanca Isabel García López apoya los criterios del demandante y agrega que
también se desconoce y “sustituye” la Constitución en el aspecto relativo al
derecho a la asociación y la libertad de expresión, en lo relativo a la
manifestación del pensamiento político.
Como ejemplo
de los partidos afectados pone al movimiento Formamos Ciudadanos-al que pertenece-al cual se le reconoció
personería jurídica el 19 de mayo de 2003 y ahora está imposibilitado para
participar, a causa del aparte acusado. El desvirtuar la personalidad jurídica
de su movimiento político desconoce derechos adquiridos.
Solicita que
se declare la inexequibilidad de lo acusado con efectos retroactivos, para que
los partidos y movimientos políticos que perdieron la personería jurídica la
recuperen.
Igualmente,
coadyuvan la demanda de la referencia los ciudadanos Arturo Besada Lombana.
Jerson Alvarado Mendoza, José Miguel Cuesta Murgas, Milciades Ramírez Melo,
Ower Jimmy Borda Parra y Bonifacio Chicunque Juajibioy con argumentos
semejantes a los del demandante.
Por su
parte, el ciudadano Harold Bedoya Pizarro interviene para coadyuvar la demanda
y agrega que los asuntos susceptibles de reforma por actos legislativos son las
disposiciones complementarias o instrumentales de la Constitución, puesto que
el poder derivado no puede cambiar la filosofía del constituyente. Parte de la
filosofía del constituyente era permitir la participación en el ejercicio y
control del poder, a través de los partidos y movimientos políticos. Esto se
deduce del artículo 40, numeral 3, según el cual la formación de partidos y
movimientos políticos se hará “sin limitación alguna”. En estos términos, el
acto acusado no puede tenerse como reforma, sino como sustitución.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador General de la Nación encargado,
Carlos Arturo Gómez Pavajeau, considera que el aparte demandado debe ser
declarado exequible.
Para comenzar, indica la Vista Fiscal que el
argumento según el cual el Congreso “legisló en causa propia” no constituye
cargo de constitucionalidad, toda vez que no encaja en un examen por vicios de
fondo como la incompetencia, pues no tiene soporte argumentativo más allá del
dicho mismo. A pesar de que el cargo indica que se legisló en causa propia, el
mismo no determina cuál es el interés que guió al legislador en la expedición
de la norma. Esto hace imposible la confrontación entre el contenido de la
reforma y los principios o valores inherentes a un Estado Social de derecho.
Por otro lado, indica que en los artículos 374 a
379 de la Constitución no constan reglas de intangibilidad del tema que se
abordó en la reforma. En este orden de ideas, el mero señalamiento de la
violación del derecho a la igualdad, en virtud de que se dejan indefensos los
partidos y movimientos políticos que no tienen asiento en el Congreso no
configura un cargo de constitucionalidad con argumentación suficiente. Así las
cosas, puede afirmarse que respecto de la norma demandada el Constituyente
derivado actuó en ejercicio de sus competencias constitucionales.
Con respecto al supuesto vicio de forma que
presenta el aparte demandado afirma que el artículo 375 constitucional prevé
que el trámite de los proyecto de acto legislativo se llevará en dos periodos
ordinarios y consecutivos y en el segundo periodo sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero.
Por otro lado, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992
indica que “el cambio o modificación del
contenido de las disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia
de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá
ser considerada y debatida”. Para el caso concreto, el artículo 227 de la
misma Ley señala que las disposiciones aplicables al proceso legislativo
ordinario no incompatibles con las regulaciones de orden constitucional también
lo serán al trámite legislativo constituyente.
A la luz de este marco normativo, la Corte
Constitucional, en la Sentencia C-614/02, ha indicado que para que una
disposición introducida en un proyecto de acto legislativo pueda ser
considerada y debatida en segunda vuelta su texto debe corresponder a
iniciativas discutidas y aprobadas en primera vuelta, a menos que el texto
introducido en la segunda vuelta haga parte de la esencia de los temas aprobados
en la primera.
Bajo esta perspectiva, estima la Vista Fiscal que
el contenido acusado guarda relación directa con lo discutido y aprobado en la
primera vuelta dentro de la reforma al artículo 108 de la Carta.
Para el Procurador, la expresión acusada se
introdujo en la sesión Plenaria del Senado de la República, en primera vuelta,
como consta en la Gaceta del Congreso 146 de 3 de octubre de 2003. No obstante,
a lo largo de los ocho debates, el aspecto relativo al otorgamiento y pérdida
de las personerías jurídicas de los partidos, movimientos políticos y grupos
representativos de ciudadanos estuvo presente y fue discutido por las
comisiones constitucionales y las Plenarias de las dos corporaciones con el fin
de fijar requisitos y eliminar desórdenes y privilegios injustificados que se
venían presentando en los partidos y movimientos políticos.
Para demostrar esto, el Ministerio Público hace un
análisis pormenorizado de los textos analizados en los debates. Primero, el
texto original del Proyecto de Acto Legislativo número 03 que se acumuló al
Proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2003, presentada por los ponentes a
la Comisión Primera del Senado de la República, tenía como intención limitar la
fragmentación de movimientos políticos, evitar las microempresas electorales y
la expedición indiscriminada de avales a los candidatos, la eliminación de
personería jurídica para los “cacarrones
electorales que no existen como partido”, como consecuencia de lo anterior
se perseguía un fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos
representativos con la limitación de listas y candidatos que esto implicaba.
Así las cosas, el proyecto de Acto Legislativo 03 de 2002 sí fijó una propuesta
dirigida a regular claramente la obtención y pérdida de personería jurídica por
parte de los movimientos políticos. Entre más estrictos los requisitos para
obtener la personería jurídica, menor sería la proliferación de partidos y
movimientos políticos. Tal proyecto señalaba: “el Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los
partidos y movimientos políticos que se organicen para participar en la vida
democrática del país y hayan obtenido por lo menos ciento cincuenta mil
(150.000) votos en la elección anterior o comprueben su existencia con no menos
de ciento cincuenta mil (150.000) firmas”. “La personería jurídica de un
partido o movimiento político se perderá cuando en la última elección no
alcance ciento cincuenta mil votos. La ley podrá definir otras causales de
pérdida de la personería jurídica (...)” (Gaceta del Congreso No 344 del 20
de agosto de 2002, páginas 1y 2)
Tal propuesta fue desestimada por la Comisión
Primera del Senado de la República y se adoptó el texto del Proyecto de Reforma
03, puesto que era más conveniente señalar un porcentaje de votación y no un
número específico de votos, según consta en la Gaceta del Congreso 406 del 1º
de octubre de 2002. En análisis del Ministerio Público, el proyecto se ocupó de
fijar la competencia del Consejo Nacional electoral para el otorgamiento de las
personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos que cumplieran
con el requisito de número de votos y defirió en la ley la regulación de los
demás aspectos relacionados con estas personerías jurídicas.
A pesar de que la ponencia para segundo debate en
el Senado no consideró el parágrafo inherente al mantenimiento de la personería
jurídica para los partidos y movimientos políticos con representación en el
Congreso de la República (Gaceta del Congreso 437 de octubre de 2002), en las
sesiones plenarias sí se adoptó y aprobó el parágrafo en cuestión (Gaceta del
Congreso No 481 del 18 de noviembre de 2002). Tal introducción era viable a la
luz del artículo 161 constitucional y 226 de la Ley 5ª.
Posteriormente, el aparte demandado se discutió y
aprobó en la primera vuelta de la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso
número 562 de 2002 y 592 del 16 de diciembre de 2002). El texto aprobado por la
Cámara de Representantes en la primera vuelta, que contiene el parágrafo
cuestionado, se concilió en comisión accidental dirigida a tal fin (Gacetas del
Congreso 32 del 4 de febrero de 2003 y 81 del 5 de marzo de 2003).
Por otro lado, en la segunda vuelta, la Comisión
Primera del Senado, a pesar de que no lo propuso para debate, sí consideró el aparte
normativo demandado. La Vista Fiscal llega a tal conclusión puesto que esta
Comisión, al fusionar el texto de las reformas a los artículos 107 y 108
constitucionales lo excluyó del texto del proyecto que venía aprobado en
primera vuelta y, a manera de proposición sustitutiva-posteriormente
aprobada-defirió a la ley la reglamentación relacionada con la obtención y el
mantenimiento de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos
políticos (Gaceta del Congreso 169 del 22 de abril de 2003).
Al pasar a discusión en Plenaria del Senado, se
incluyó nuevamente el texto ahora demandado, el cual había sido aprobado en la
primera vuelta. Tal texto se mantuvo en los demás debates de la segunda vuelta
(Gacetas del Congreso 190 del 7 de mayo de 2003, 271 del 11 de junio de 2003,
301 del 18 de junio de 2003, y 356 del 25 de julio de 2003).
Esta reforma fue acogida por la Comisión de
Conciliación (Gaceta del Congreso 328 del 11 de julio de 2003) y constituye el
texto definitivo del aparte demandado.
En conclusión, señala el Ministerio Público el
texto demandado “sí fue considerado en
los debates de la primera y segunda vueltas en las Comisiones Constitucionales
Permanentes del Senado y la Cámara de Representantes así como en las sesiones
plenarias de estas mismas Corporaciones, en dos ocasiones para excluirlo por
existir propuestas sustitutivas-debates de Comisión en el Senado de la
República-sustituyendo su contenido por las facultades legales para regular el
tema de las personerías jurídicas de los movimientos y partidos políticos y, en
los demás casos para aprobarlo, razón suficiente para afirmar que desde el
punto de vista formal, se cumplió con la exigencia legal y constitucional de
analizar la reforma en dos periodos ordinarios en los cuales se surtieron los
ocho (8) debates reglamentarios”
Por otra parte, aunque no se cuestionó tal aspecto
en la demanda, la Vista Fiscal indica que la aprobación del artículo que
contiene el aparte demandado cumplió con los requisitos relativos a las
mayorías requeridas para su aprobación.
Por último, señala que como el proyecto de reforma
aprobado a través del Acto Legislativo 01 de 2003 versaba sobre distintas
materias, cada artículo requería sobrepasar el trámite legislativo como norma
autónoma. Tal requisito fue cumplido en lo relativo a la modificación del
artículo 108 de la Carta.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la
constitucionalidad del artículo demandado, ya que el mismo hace parte de un
acto reformatorio de la constitución.
2.
Inhibición por ineptitud sustancial de la demanda en relación con los cargos de
fondo
En primer lugar, el demandante sostiene que la norma acusada incurre en
violación del artículo 13 de la Carta Política porque mediante la expedición
del Acto Legislativo demandado, en el parágrafo transitorio particularmente
acusado, el Congreso legisló en causa propia y en detrimento de los partidos
políticos más débiles, que habían cumplido con los requisitos de creación
establecidos por la Constitución Política y habían sido creados recientemente.
Para la Corte Constitucional, el planteamiento del cargo de la demanda
supone una acusación por abuso de poder del legislador que, evidentemente, no
puede ser debatida en el marco de una acción pública de inconstitucionalidad.
El fin central de la acción pública de inconstitucionalidad es el
control de constitucionalidad del texto de las disposiciones legales. El
análisis que corresponde a esta función de control es meramente jurídico y
depende, fundamentalmente, del texto de las disposiciones normativas
enfrentadas. En este sentido, el examen de constitucionalidad de una
disposición legal es un examen abstracto que se limita a cotejar el valor y
alcance normativo de dos disposiciones jurídicas. En ese marco de acción, la
Corte Constitucional no está habilitada para evaluar el comportamiento político
del Congreso cuando expide sus disposiciones legales. Acusaciones como la que
sustenta el cargo de inconstitucionalidad estudiado, que se explican con frases
como: “Mucho menos la Corte puede avalar
las actitudes de los Congresistas cuando abusan de su poder, legislan en causa
propia, sin importarles los derechos humanos destruyendo la Constitución, para
perpetuarse en el poder como lo hacen los dictadores, que no tienen ni dios ni
ley”, exceden, sin más, el ámbito de control que ejerce la Corte, pues se
enmarcan en el ámbito de reflexión política del Congreso.
De tal forma que si el Congreso actuó en causa propia o en causa ajena,
de si con su conducta pretendió favorecer los intereses de los partidos
configurados y desamparar los partidos y movimientos políticos de reciente
creación y, en suma, si detrás de la norma que se acusa existe un abuso del
poder legislativo, dicho asunto escapa por completo al análisis que corresponde
realizar a la Corte en el marco de una acción pública de inconstitucionalidad.
La Corte-se repite-tiene a su cargo la verificación de la concordancia
normativa entre los textos de la Constitución y los de las leyes que se
demandan, pero en manera alguna está llamada a enjuiciar la conducta política
que está detrás de la actividad del Congreso. De allí que la Corporación haya
dicho que “El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[1][1]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan”[2][2].
En este caso, el cargo por el cual se acusa al Congreso de legislar en
causa propia, abusando del poder conferido, es un cargo no sustentado, vago,
impreciso e indeterminado que no se desprende del texto de la norma acusada ni
se relaciona directamente con ella.
Ahora bien, el demandante también indica que el texto del parágrafo
acusado desconoce derechos fundamentales-que el Congreso no puede modificar en
su calidad de constituyente derivado-, por lo que la norma constituye una
derogación o sustitución de la Constitución, para lo cual el Congreso no está
autorizado.
En relación con este cargo, la Sala Plena considera que no existe una
argumentación suficiente que amerite un pronunciamiento de fondo, tal como pasa
a explicarse.
En la Sentencia C-551 de 2003, a propósito de la revisión de la Ley 796
de 2003 por la cual se convocó a un referendo nacional, la Corporación aseguró
que la competencia de reforma constitucional que ejerce el Congreso no es una
competencia absoluta, sino que se ejerce dentro de ciertos límites. Tras
admitir que la competencia reformatoria constitucional del Congreso de la
República es presupuesto jurídico del procedimiento de adopción del acto
legislativo, por lo cual la Corte tiene competencia para estudiarla a efectos
de verificar su concordancia con la Constitución[3][3],
el Tribunal manifestó que “el poder de
reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la
facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla,
subvertirla o sustituirla en su integridad.[4][4]”
En este sentido, la Corte recalcó:
“El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir
la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello,
cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita
a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo
tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la
cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras,
arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar
a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría
erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando
las bases de su propia competencia. .”[5][5]
Ahora bien, el hecho de que el control
jurisdiccional ejercido por la Corte se despliegue en los términos indicados
por la jurisprudencia significa que en una demanda por sustitución
constitucional contra una reforma constitucional el actor debe sustentar
plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta, por tanto,
afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o
se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos
suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.
La Corte reconoce que la carga argumentativa se
incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma
constitucional por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No
obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en
cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la
Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las
disposiciones que se cotejan.
En el caso particular, la Corte no encuentra que el
actor haya justificado suficientemente su aserto en el sentido de demostrar
cómo el cambio en las condiciones de conservación de la personería jurídica de los
partidos y movimientos políticos implica una sustitución o una derogación de la
Constitución Política. Entiende que el actor ilustra una transformación en las
condiciones de acceso al espectro democrático, pero no considera que se haya
explicado por qué dicho cambio constituye la abrogación de la Constitución
vigente.
En este sentido, la Corporación considera que el
cargo también es inepto y por ello se inhibirá de emitir pronunciamiento de
fondo respecto del mismo.
3.
Inhibición de la Corte en relación con los cargos por violación al trámite de
aprobación del inciso acusado
Dice el demandante que en el trámite de aprobación del parágrafo
transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003-que modificó el
artículo 108 de la Constitución Política-se incurrió en un vicio de
inconstitucionalidad al no dársele al parágrafo el número de debates
reglamentarios previstos en la Carta. Efectivamente, advierte que el segmento
indicado no fue incluido en el proyecto original, como tampoco lo fue en la
ponencia para primer debate ante la comisión constitucional permanente del
Senado de la República, ni en la ponencia para segundo debate en la plenaria
del Senado. Según el impugnante, el parágrafo vino a incluirse, finalmente, en
el texto definitivo aprobado por el Senado, publicado en la Gaceta N° 481 de
2002.
No obstante, revisado el texto de la demanda, esta Sala constata que los
cargos de la misma no desarrollan suficientemente el vicio de
inconstitucionalidad alegado. Como ya se dijo, el libelo se estructura sobre la
afirmación de que el parágrafo en cuestión no tuvo los ocho debates
reglamentarios, para demostrar lo cual se precisa que el texto del proyecto de
acto legislativo no fue incluido en la ponencia para primer debate en el Senado
y tampoco en la ponencia para segundo debate en la plenaria. En el fondo, lo
que el demandante plantea es un vicio de inconstitucionalidad por violación del
principio de consecutividad de los proyectos de ley. Sin embargo, de
conformidad con la jurisprudencia constitucional, para que un cargo de
inconstitucionalidad por violación de dicho principio se considere
sustancialmente apto, se requiere que el demandante demuestre, no sólo que el
artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido normativo no tiene conexión
alguna con el proyecto en el cual se inserta; en otras palabras, que aquél
resulta absolutamente novedoso al continente normativo.
Dicha exigencia es entendible si se tiene en cuenta que, por disposición
de varias preceptivas constitucionales y legales, la introducción de
modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley es una práctica
legítima y permitida. Así, por ejemplo, el artículo 160 de la Constitución
Política permite que, durante el segundo debate, cada cámara introduzca al proyecto
las modificaciones, adiciones y supresiones que considere necesarias.
Igualmente, el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso)
habilita a la Plenaria para introducir modificaciones al proyecto de ley que se
estudia, sin necesidad de que aquellas regresen a la Comisión para ser
nuevamente discutidas. Del mismo modo, el artículo 177 del Reglamento del
Congreso da vía libre a la Plenaria para modificar el proyecto remitido por la
Comisión, para lo cual establece un sistema de conciliación que permite
reconsiderar las discrepancias. El artículo 186 del mismo Reglamento prescribe,
por su parte, que las disposiciones nuevas o distintas introducidas por una
cámara serán consideradas como discrepancias, indicando con ello que las
cámaras sí pueden introducir modificaciones al texto del proyecto original.
Finalmente, aunque con ello no se agote el tema, el artículo 226 de la Ley 5ª
prescribe que “El cambio o modificación
del contenido de las disposiciones, en la segunda "vuelta", siempre
que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución
política que se reforma, podrá ser considerada y debatida”.
En este sentido, si las normas constitucionales y legales que regulan el
trámite de aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las
cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las
comisiones o que provienen de la otra cámara, para impugnar la inclusión de una
norma en un proyecto de ley no basta con que el demandante afirme, simple y llanamente,
que la norma no estaba incluida en el proyecto original y que apareció en un
momento posterior del debate. Gracias a la permisión constitucional y legal, al
demandante le corresponde indicar, como requisito sustantivo de la demanda, por
qué esa modificación, por qué esa novedad-claramente identificada en la
demanda-es violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la
potestad general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras.
Nuevamente, el hecho de que la Constitución y la ley autoricen
introducir modificaciones a los proyectos de ley durante su trámite en el
Congreso extrema el rigor con que debe plantearse el cargo por violación del
principio de consecutividad, pues impone al demandante el análisis del carácter
verdaderamente novedoso de la norma acusada.
La anterior no es una exigencia reciente de la jurisprudencia. La Corte
Constitucional, en Sentencia C-992 de 2001, cuando estudió la procedibilidad de
una demanda por vicios de forma dirigida contra la Ley 633 de 2001, llegó a una
conclusión idéntica al advertir que, frente a la normatividad constitucional y
legal, es el actor el que debe explicar por qué la introducción de una nueva
norma durante el trámite legislativo de un proyecto de ley es contraria a la potestad
modificatoria general de los proyectos que tienen las cámaras. Sobre este
particular, dijo:
Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado texto
aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que
ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de
las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de
inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no
guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido.
De esta manera, para estructurar un cargo por violación del principio de
consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso,
a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de
lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la
Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso.
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad
por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones:
1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se
consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta, respecto de
cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se
considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación
de conexidad con lo discutido en el primer debate.
La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de
constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios
de identidad y de consecutividad. (Sentencia C-992 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar
Gil)
En la misma providencia, la Corte advirtió que de no imponerse esta
exigencia al demandante, el juez constitucional se vería abocado a revisar
oficiosamente todos los debates en los que se discutió y aprobó la norma
tildada de inconexa con el fin de detectar el vínculo deprecado por el
demandante, lo cual excede las funciones del tribunal constitucional. En
relación con este punto, la Corte dijo:
En general, de aceptarse la pretensión del actor sería necesario
concluir que la Corte, oficiosamente, a partir de la comparación que el
demandante haga entre los textos aprobados en primer y en segundo debates,
tendría que adelantar un minucioso examen de la totalidad de los debates que
sobre un proyecto de ley se hayan cumplido en las plenarias, para constatar si
en los textos que registran diferencia, hay alguna relación de conexidad con el
contenido material de lo aprobado en la comisión, y en general si no está
presente alguna de las condiciones que dan sustento constitucional a tal
variación.
Sin embargo, uno de los elementos centrales del sistema de control de
constitucionalidad que rige en Colombia es, precisamente, el de que la Corte no
puede proceder de oficio y que su competencia, cuando se demande una norma por
virtud de la acción pública de inconstitucionalidad, se deriva de los cargos
que sean adecuadamente formulados por el demandante.
Como en el presente caso, respecto de los presuntos vicios de trámite en
la aprobación de la Ley 633 de 2000 el demandante no presenta de manera
adecuada los cargos, la demanda es inepta y la Corte habrá de inhibirse de
realizar un pronunciamiento por este concepto. (Sentencia C-992 de 2001 M.P.
Rodrigo Escobar Gil)
En el caso particular, la Sala adoptará una decisión similar a la
citada, pues el demandante se limita a señalar que el parágrafo acusado fue
introducido después del primer debate ante la Comisión permanente del Senado de
la República, en el texto definitivo aprobado por la plenaria de esa cámara
legislativa, pero no explica por qué dicha inclusión es a tal punto novedosa
que quebranta el principio de consecutividad del proyecto de ley puesto a
consideración del Congreso. En consecuencia, la Corte se inhibirá de analizar
de fondo este cargo.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Por las razones señaladas en esta providencia, INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo respecto de los cargos
formulados contra el inciso primero del parágrafo transitorio 1º del artículo
2º del Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 108 de la
Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1][1] Estos son los defectos a los cuales se ha
referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una
demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la
violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244
de 2001 (M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013
de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[2][2] Sentencia
C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[3][3] Esta proyección de los problemas de
competencia, tanto sobre los vicios de procedimiento como sobre los vicios de
contenido material, es clara, y por ello tanto la doctrina como la
jurisprudencia han señalado, de manera reiterada, que la competencia es un
presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento está
siempre viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia,
por más de que su actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido
impecable. (Sentencia C-551 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[4][4] Ibídem
[5][5] Sentencia c-551 de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett