Corte
Constitucional
Sentencia C-178/07
(Marzo 14 de
2007)
Referencia: expediente D-6264
Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Demandante: Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán.
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 1 de 2005, por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Elson Rafael Rodrigo Rodríguez
demandó los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 1 de 2005, por el cual se
adiciona el artículo 48 de la Constitución Política
Mediante auto del 8 de mayo de 2006 se admitió la
demanda de la referencia y se decretó y ordenó la remisión de las siguientes
pruebas:
Las Gacetas del Congreso de la
República en donde consta el trámite del Acto Legislativo que se demanda, así
como los demás documentos que forman parte del expediente legislativo
correspondiente, incluidos los relativos al cumplimiento del requisito previsto
en el Acto Legislativo 1 de 2003, y los que acrediten las mayorías
constitucionalmente exigidas y los resultados de las votaciones que llevaron a
la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2005;
La grabación magnetofónica de la
sesión del día 17 de marzo de 2005 de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, así como su trascripción tanto en medio impreso como en medio
magnético.
El 25 de mayo de 2006 se remitieron los siguientes
documentos recibidos durante el término probatorio en la Secretaría de la Corte
Constitucional:
Oficio No. CP
3.1-0352-2006, de fecha de 12 de mayo de 2006, del Doctor Emiliano Rivera
Bravo, Secretario de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de
Representantes;
Original de la Gaceta del
Congreso No. 262 de 17 de mayo de 2005
Un diskette que dice contener
copia transcrita de la sesión del 17 de marzo de 2005 en la Comisión Primera
Constitucional de la Cámara de Representantes;
Tres cassettes de cintas
magnetofónicas que dicen contener copia de la sesión del 17 de marzo de 2005 en
la Comisión Primera Constitucional de la H. Cámara de Representantes.
Las pruebas solicitadas fueron remitidas al
despacho a través de la Secretaría General de esta Corporación el 25 de mayo de
2006 y el 28 de junio de 2006. Sin embargo, después de un examen exhaustivo de
los documentos recibidos se encontró que las pruebas no se encontraban
completas. Mediante auto del 27 de julio de 2006 se requirió la remisión de las
pruebas solicitadas, específicamente se verificó que los siguientes documentos
no habían sido allegados:
Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a la
sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes realizada el día
20 de abril de 2005, en la que fue aprobado en primer debate el proyecto Acto
Legislativo número 034 acumulado 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, por la
cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política;
Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a la
sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la que fue
aprobada el Acta de la sesión del día 20 de abril de 2005, con el fin de
constatar si el acta inicialmente publicada fue aprobada, o si fue objeto de
alguna corrección;
Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a
las sesiones de la Comisión Primera del Senado de la República realizadas los
días 31 de mayo y 1 de junio de 2005, en las que fue aprobado en primer debate
el proyecto Acto Legislativo número 034 acumulado 127 de 2004 Cámara, 011 de
2004 Senado, por la cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política;
Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a la
sesión de la Comisión Primera del Senado de la República en la que fueron
aprobadas las actas de las sesiones realizadas los días 31 de mayo y 1 de junio
de 2005, con el fin de constatar si las actas inicialmente publicadas fueron
aprobadas, o si fueron objeto de alguna corrección;
Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a
las sesiones de la Plenaria de la Cámara de Representantes realizadas los días
5, 10, 11 y 20 de mayo de 2005, en las que fue aprobado en segundo debate el
proyecto Acto Legislativo número 034 acumulado 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004
Senado, por la cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política;
Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a la
sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en la que fueron aprobadas las
actas de las sesiones de los días 5, 10, 11 y 20 de mayo de 2005, con el fin de
constatar si las actas inicialmente publicadas fueron aprobadas, o si fueron
objeto de alguna corrección;
Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a
las sesiones plenarias del Senado de la República realizadas los días 13, 14,
15, y 20 de junio de 2005, en las que fue aprobado en segundo debate el
proyecto Acto Legislativo número 034 acumulado 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004
Senado, por la cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política;
Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a la
sesión plenaria del Senado de la República en la que fueron aprobadas las actas
de las sesiones realizadas en la que fueron aprobadas las actas de las sesiones
de los 13, 14, 15, 1 y 20 de junio de 2005, con el fin de constatar si las
actas inicialmente publicadas fueron aprobadas, o si fueron objeto de alguna
corrección;
Gacetas del Congreso en donde fueron publicadas las actas de las
sesiones de las Comisiones Primera, así como de las Plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes durante el primer y segundo periodo
legislativo (primera y segunda vuelta), en las que se dio cumplimiento a lo
ordenado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, en el proceso
legislativo que culminó con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2005.
El 28 de junio de 2006 se recibieron en el despacho
las pruebas solicitadas mediante auto del 8 de mayo de 2006.
Mediante auto del 25 de agosto de 2006 se volvió a
requerir al Secretario del Senado de la Republica la remisión de las pruebas
que todavía no habían sido allegadas las que fueron recibidas en la secretaría
de esta Corporación el 31 de agosto de 2006.
El proceso fue fijado en lista el 6 de septiembre
de 2006 una vez fue ordenado continuar con el trámite del proceso.
El 13 de diciembre de 2006 se remitió al despacho
escrito firmado por el señor Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán, actor en
la demanda de la referencia, en el que se solicita que se decrete la nulidad de
todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda y que en su lugar se
inadmita. Lo anterior pues, para el demandante la Corte Constitucional es
incompetente para pronunciarse sobre la demanda ya que la promulgación inicial
del Acto Legislativo fue corregida por un decreto de corrección de yerros
expedido por el Presidente de la República.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la disposición
demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de
julio de 2005:
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2005
Por el
cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. Se
adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución
Política:
El Estado
garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional,
respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la
deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia
pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este
acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo
establecido en ellas.
Sin
perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de
acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o
reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a
derecho.
Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo
de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás
condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones
de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el
derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos
por las leyes del Sistema General de Pensiones.
En
materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos.
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de
pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las
leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o
invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.
Para la
liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá
ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá
determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos
inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con
las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.
A partir
de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni
exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de
la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo.
Las
personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del
presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas
pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos
los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el
reconocimiento.
La ley
establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente
celebrados.
Parágrafo
1o. A partir
del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco
(25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de
naturaleza pública
.
Parágrafo
2o. A partir
de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones
pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de
Pensiones.
Parágrafo
transitorio 1o. El
régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales,
vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el
Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la
citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de
2003.
Parágrafo
transitorio 2o. Sin
perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la
Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los
parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales
especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de
manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31
de julio del año 2010.
Parágrafo
transitorio 3o. Las
reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto
Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o
acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente
estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la
vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán
estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren
actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
Parágrafo
transitorio 4o. El
régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que
desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de
2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan
cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la
entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les
mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los
requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este
régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás
normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo
transitorio 5o. De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el
Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último
decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y
Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el
mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el
régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los
riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986,
para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes.
Parágrafo
transitorio 6o. Se
exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas
personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011,
quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.
ARTÍCULO
2o. El
presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.
LA DEMANDA
El
demandante señala como razones de la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2
del Acto Legislativo 01 de 2005, tanto vicios de trámite legislativo, como
vicios de competencia del Congreso.
El
accionante señala en su demanda que el Congreso incurrió en varios vicios de
competencia, a saber:
(i) Al
derogar mediante acto legislativo, tratados y convenciones sobre derechos
sociales de los cuales Colombia hace parte, y al derogar derechos adquiridos de
los trabajadores.
Según el
demandante, “el Congreso de la República al expedir las normas citadas (…)
incurrió en un vicio de trámite y de competencia, que genera su
inconstitucionalidad, toda vez que para modificar los convenios internacionales
98 y 154 de la OIT, previamente ha debido, el titular de las relaciones
internacionales (artículo 189 de la CP), seguir los procedimientos establecidos
en los instrumentos internacionales citados para apartarse de ellos o los
procedimientos consagrados en las normas generales del derecho internacional.”
Al expedir
las normas demandadas (…) el Congreso desconoció el artículo 9 de la CP que ordena
que las relaciones internacionales del Estado se fundamentan en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia, el artículo 93 de la CP que prevé que los tratados internacionales
que reconocen derechos humanos prevalecen en el orden interno y los límites
establecidos en el artículo 374 de la Carta que lo facultan únicamente para
reformar la Constitución Política no para sustituirla y menos para
derogarla como lo ha hecho en este caso con los convenios de la OIT citados.”
(…)
Y no sólo
esos Convenios Internacionales del Trabajo son vulnerados por las normas
demandadas (…) sino que se desconocen el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de
San Salvador), la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el código
Iberoamericano de Seguridad Social, el Tratado de la Comunidad Iberoamericana
de Seguridad Social, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
la Carta Internacional de Derechos Humanos de 1948 y la Declaración Americana
de Derechos y Deberes del Hombre.
(…)
El acto
legislativo demandado va en contravía del derecho internacional imperativo
consagrado en el PIDESC porque es una regulación REGRESIVA (…) Al comparar los
textos (…) del Acto Legislativo demandado con las normas que regían antes del
acto demandado, se concluye que en lugar de hacer efectiva la progresividad del
derecho a la seguridad social consagrada en los instrumentos internacionales
ratificados por Colombia, se obtiene el resultado contrario, es decir, se trata
de una legislación regresiva que riñe con las normas internacionales
ratificadas por Colombia, porque hace más exigente los requisitos para que los
colombianos y colombianas pueda acceder a una pensión y disminuye los derechos
pensionales respecto del régimen que existía con antelación del acto
legislativo demandado.”
(…)
Comparando el régimen anterior al Acto Legislativo 01 de 2005 demandado frente
a las disposiciones contenidas en el decreto 1045 de 1978 y en la Ley 4 de 1992
y las normas que las han desarrollado, se deduce que el acto legislativo
demandado desmejora las prestaciones sociales (derecho a la pensión) de los
empleados públicos y afecta o desconoce el mínimo de derechos y garantías de
los trabajadores oficiales (mínimo de derechos y garantías) y por tanto,
vulnera derechos adquiridos conforme a las leyes anteriores (decreto ley 1045
de 1978 t ley 4 de 1992) protegidos constitucionalmente por el artículo 58 de
la CP en concordancia con lo dispuesto por la Declaración Universal de Derechos
Humanos, artículo 17 y Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo
21.”
(iii) Al
sustituir parcialmente la Constitución Política mediante acto legislativo. Dice
el demandante en su escrito:
A través de
22 enmiendas constitucionales introducidas a la Carta Política desde 1993 analizadas
en conjunto incluido el acto legislativo 01 de 2005 demandado, no han reformado
la Constitución Política sino que paulatinamente la han sustituido o subvertido
por otra.(…)
Es lo que ha
venido sucediendo con los actos legislativos desde 1993. El análisis de la
Corte Constitucional no puede mirar de manera aislada el Acto Legislativo 01 de
2005 demandado para verificar si con ese acto legislativo se derogó, sustituyó
o subvirtió la Constitución Política sino que debe examinar en conjunto los
diferentes actos legislativos que se han aprobado incluido el demandado porque
las 22 enmiendas han generado una sustitución de la Carta Política original y
un desmonte del Estado Social de Derecho colombiano que se encuentra en
formación.”
(iv) Al
tramitar y aprobar el acto legislativo demandado como resultado de las
presiones del Fondo Monetario Internacional. El demandante manifiesta lo
siguiente en su escrito:
“Al examinar los memorandos de intención y los
compromisos adquiridos por Colombia con el FMI y la banca multilateral desde
hace varios años, especialmente del año 2000 a la fecha, se observa que el tema
de la reforma pensional siempre ha estado presente en la agenda.(…)
El Gobierno Nacional para cumplir con los dictados
del FMI y de la banca mundial, presentó a consideración del Congreso de la
República un proyecto que terminó siendo el Acto Legislativo demandado, que
como he dicho no fue resultado de la función constituyente sino de una
imposición, desconociendo que la Carta Política señala que la soberanía reside
exclusivamente en el pueblo y que el pueblo la ejerce directamente o por medio
de sus representantes y que el artículo 226 establece que el Estado debe
promover la internacionalización de las relaciones políticas, económicas,
sociales y ecológicas pero sobre las bases de la equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional.”
En cuanto a
los cargos por vicios ocurridos en el trámite seguido, el demandante señala que
el Congreso incurrió en las siguientes irregularidades:
(i) No dar
el trámite constitucional y legal señalado en los artículos 230, 231 y 232 de
la Ley 5 de 1992, a las intervenciones y propuestas ciudadanas presentadas
durante las audiencias públicas que tuvieron lugar en septiembre y octubre de
2004 y marzo de 2005.
El accionante
señaló que en ejercicio de lo que establecen los artículos 231 y 232 de la Ley
5 de 1992, asistió, junto con otras personas a la Comisión Primera
Constitucional de la Cámara de Representantes a la sesión destinada para la
Audiencia Pública e intervino en ella para formular verbalmente observaciones
al proyecto de acto legislativo y posteriormente presentó por escrito sus
observaciones y opiniones. Sin embargo, “la Comisión Primera Constitucional
de la Cámara de Representantes y los ponentes del proyecto de acto legislativo,
no le dieron a mis opiniones y observaciones formuladas verbalmente y por
escrito y a la de otros ciudadanos y ciudadanas, el trámite ordenado por los
artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 violando de esta manera el derecho
de participación ciudadana, la ley orgánica del Congreso y, por tanto, el
debido proceso legislativo constituyente en el trámite del acto legislativo
demandado.”
“El artículo
232 de la ley 5 de 1992 ordena que el ponente de un proyecto debe consignar la
totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere
importantes y las razones para su aceptación o rechazo, mandamiento cuasi
constitucional que respecto a mis opiniones y observaciones verbales y escritas
y a las de otros ciudadanos y ciudadanas, no se tuvieron en cuenta por parte de
los ponentes del proyecto de acto legislativo, generando un vicio de
procedimiento en la formación del acto legislativo que se demanda.”
(…)
Como se
puede verificar en los informes de ponencia, los ponentes en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes (…), en la primera y segunda vueltas no
incluyeron en las respectivas ponencias las opiniones y observaciones
formuladas por escrito y verbalmente por el suscrito demandante y por otros
ciudadanos y, por lo mismo, no fueron publicadas, a pesar de ser expresamente
invitados por esa célula legislativa para participar en nombre propio y en el
de una organización sindical, que actúa amparada por convenios internacionales
de la OIT ratificados por Colombia, por la Carta Política y por la ley
colombiana, socavando de esta manera, el espíritu democrático, participativo y
pluralista del Estado Social de Derecho como dice ser el estado colombiano e
impidiendo la participación en las decisiones que nos puedan afectar.
(ii) Revivir
mediante acto legislativo una propuesta de reforma constitucional rechazada por
el pueblo en la votación popular del 27 de octubre de 2003, antes de que se
cumplieran los dos años exigidos en el artículo 46 de la Ley 134 de 1993, según
el cual “las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo,
no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por
decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación.”
Para el demandante,
“el pueblo colombiano no aprobó el numeral 8 del artículo 1 de la Ley 796
sometido a su consideració y, por lo mismo, el Congreso de la República no
tiene competencia para pronunciarse sobre un asunto que el constituyente
primario decidió en votación, porque no trascurrieron más de dos años entre el
referendo y la expedición del Acto Legislativo demandado. Tampoco el Congreso
de la República para aprobar (sic) el proyecto de acto legislativo en la
primera vuelta, tomó la decisión por mayoría absoluta de sus miembros como lo
ordena el artículo 46 de la Ley 134 de 1994.”
(iii)
vulneración del principio de consecutividad, respecto del inciso 6 del Acto
Legislativo 01 de 2005, por no haber cumplido con los ocho debates
reglamentarios ya que éste fue introducido durante la segunda vuelta y no es
posible debatir iniciativas que no se hayan sido incluidas desde la
primera vuelta.
“Al comparar
el texto del proyecto de acto legislativo aprobado en la primera vuelta,
publicado con el decreto 100 de 2005 con el texto de acto legislativo 01 de
2005 demandado y trascrito, se colige que en la segunda vuelta se debatieron
iniciativas y se incluyeron disposiciones que no surtieron los ocho debates y
la aprobación, como lo ordenan los artículos 157 y 375 de la CP, lo que genera
su inconstitucionalidad.
(…)
En la Gaceta
del Congreso No. 382 año XIV del viernes 17 de junio de 2005 aparece la
constancia del representante Pompilio Avendaño Mendoza quién pone de presente
que el inciso que se transcribe a continuación, aprobado por el Senado de la
República, no fue objeto de los ocho debates y aprobación como lo establecen
los artículos 57 y 375 de la CP, “porque se incorporó en la segunda vuelta en
la Comisión Primera de la Cámara, con lo cual se viola el principio de
consecutividad. (..)
Para la
liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá
ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá
determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos
inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con
las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”
(iv)
vulneración de los artículos 161 y 375 de la Carta pues no se surtieron los
debates correspondientes en plenarias de Cámara y Senado, primera y segunda
vuelta, para la aprobación del articulado acordado en las actas de conciliación
elaboradas por las respectivas comisiones:
“Como se puede comprobar con las respectivas actas
y en las grabaciones de las sesiones del 15 de diciembre de 2004 y del 20 de
junio de 2005 en donde se sometió a aprobación de las plenarias el texto
conciliado del proyecto de acto legislativo, se omitió el debate exigido por la
Constitución Política, generándose un vicio en el trámite del acto legislativo
demandado que conlleva su inconstitucionalidad.”
(v) Porque
durante el trámite del proyecto de acto legislativo, el Presidente de la
República dictó un decreto para corregir un yerro mecanográfico, cuya
corrección correspondía al Congreso directamente.
Para el
accionante, “el Presidente de la República no tiene la facultad
constitucional ni legal para corregir los yerros caligráficos o tipográficos de
los actos legislativos porque el artículo 45 de la ley 4 de 1913 radica en
cabeza de los respectivos funcionarios que ordenaron la publicación de la ley
esta facultad. En derecho las cosas se deshacen como se hacen.”
(…)
“Si se leen
las normas que le dan fundamento al decreto 2476 se citan la ley 4 de 1913 y el
artículo 189 numeral 10 que faculta al Presidente a promulgar las leyes, no los
actos legislativos porque en la sanción y promulgación de los actos
legislativos no interviene el Presidente de la República, como lo ha sostenido
la Corte Constitucional. Adicionalmente, el Presidente de la República no
expresa en el decreto 2576 cual fue la voluntad del constituyente al ordenar la
publicación de un proyecto de Acto legislativo. Se desconocen los artículo 374
y 375 de la CP porque con el pretexto de corregir el yerro, el Presidente de la
República dicta un decreto que modifica la Constitución Política modificando la
voluntad del constituyente quien ordenó la publicación de un “proyecto de acto
legislativo” “segunda vuelta.””
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Carlos Andrés Ortiz Martínez, Asesor de la
Dirección Superior del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando como
representante del Ministerio presentó intervención en la que se solicita que se
declare la exequibilidad de los apartes demandados del Acto Legislativo 01 de
2005.
El Ministerio señala frente al primer cargo del
demandante la no inclusión de sus consideraciones sobre el proyecto en los
informes de ponencia desconociendo el artículo 230 y ss de la Constitución
sobre participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley que “durante
el trámite legislativo el Congreso de la República tuvo especial cuidado en
incluir diversas posiciones planteadas no sólo por el actor sino también por
todos y cada uno de los intervinientes durante el trámite, ya sea incluyendo
dicha intervención en forma individual haciendo específica referencia al autor,
o bien identificando temas reiterados por diferentes actores e incluyendo los
mismos de manera genérica en las ponencias. Así mismo, indica que las
consideraciones específicas del demandante fueron incluidas en la ponencia para
primer debat.
En cuanto al cargo que plantea el demandante sobre
la configuración de un vicio de procedimiento en el trámite legislativo por “haberse
expedido antes de transcurrir dos años desde la votación del referendo
convocado mediante Ley 776 de 2003, con lo cual se exigía que la modificación
de las normas sometidas a referendo se efectuara mediante mayorías especiales
en el Congreso de conformidad con el artículo 46 de la Ley 134 de 1994 el
interviniente considera que este no esta llamado a prosperar. Lo anterior pues
el demandante “incurre en una petición de principio pues la premisa de la
cual parte se aleja completamente de la realidad, en tanto que la pregunta
número 8 del referendo convocado mediante ley 796 de 2003 no fue votado
negativamente por el pueblo colombiano. Por el contrario, en el referendo
convocado se hizo evidente la voluntad del constituyente primario de aceptar la
reforma propuesta por el Gobierno Nacional en ese momento, a pesar de no haber
alcanzado la votación mínima requerida(…).
Respecto a la vulneración al artículo 375 de la
Constitución, por no respetar el principio de consecutividad en lo que se
refiere al inciso sexto del artículo 1 del acto legislativo 01 de 2005,
sostiene que “el accionante desconoce con esta argumentación el carácter no
absoluto de la prohibición contenida en el artículo 375 de la Constitución
Política, tal y como ha sido desarrollada por el legislador al expedir el
reglamento del Congreso y por la H. Corte Constitucional en reiterada
jurisprudencia ya que dicho texto no constituye una modificación sustancial
del inciso. Indica que “es claro para este Ministerio que durante el debate
del acto legislativo de pensiones se incluyó desde la primera vuelta una
disposición cuya finalidad, cuyo contenido esencial, era la restricción para
liquidar pensiones con base en factores salariales diferentes a los cotizados
por el pensionado, la cual varió únicamente en su formulación, en la forma en
que fue redactada durante los diferentes debates en la segunda vuelta, pero no
en su contenido, el cual se preservó en las dos vueltas, durante los ocho
debates.
En cuanto a los cargos que establecen la falta de
competencia del Congreso para derogar tratados internacionales, el
interviniente señala que “el actor no formula un cargo por sustitución de la
Constitución Política, sino que simplemente se limita a exponer la oposición de
las normas contenidas en el acto legislativo con disposiciones contenidas en
normas de derecho internacional, pronunciamiento que excede la competencia del
H. Tribunal Constitucional tal y como lo ha entendido esa misma corporación.
Así mismo, respecto de los cargos planteados por el
demandante sobre la sustitución de la Constitución por las múltiples
modificaciones de la misma y respecto de la expedición del acto demando con
base en las supuestas instrucciones impartidas por organismos multilaterales,
considera que éstos son improcedentes por no cumplir con los requisitos mínimos
establecidos por la jurisprudencia para conocer de un cargo de constitucionalidad,
ante lo cual se solicita a la Corte declarase inhibida.
Finalmente, respecto del cargo en el que el
demandante considera que el Presidente de la República era incompetente para
proferir un decreto de yerros que modificara el Acto Legislativo expedido por
el Congreso indica que i) “es evidente la posibilidad de aplicar
analógicamente la norma referida -Ley 4 de 1913-; y ii) “si el actor
cuestiona las competencias del Gobierno Nacional para expedir dicho decreto,
está cuestionando la validez de dicho acto administrativo y no el acto
legislativo que nos ocupa, cuestionamientos que además de carecer de todo
sentido, trasciende las competencias de la Corte Constitucional.
2.
Ministerio de la Protección Social
Alba Valderrama de Peña, interviene en nombre el
Ministerio de la Protección Social y solicita que se declare la exequibilidad
de las disposiciones demandadas.
Para el Ministerio, no le asiste razón al
demandante en ninguno de sus cargos pues: i) la intervención del demandante
durante el trámite legislativo del acto demandado sí fue tenida en cuenta, solo
que no fue transcrita en su totalidad sino que fue resumida; ii) no existe una
prohibición en la Constitución que estipule que las disposiciones consideradas
por un referendo no puedan ser posteriormente tramitadas mediante acto
legislativo y, adicionalmente, el pueblo no se manifestó respecto a la pregunta
8 de la Ley 776 de 2003 dado que la votación no alcanzó el mínimo de votos
requerido para que el punto fuera aceptado en cualquier sentido; iii) el inciso
6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 no vulnera el principio de
consecutividad ya que si bien el texto final es distinto al inicial “este
tema estuvo presente en todos los debates reglamentarios, aún cuando su
redacción sufrió modificaciones a lo largo del trámite en el Congreso; por
lo tanto no existió una modificación sustancial del articulado; iv) “no
existe vicio alguno en el trámite del Acto Legislativo ni en su publicación,
que se surtió y en la que simplemente se cometió un error, que en nada afecta
ni el contenido del Acto Legislativo ni la intención del Congreso de la
República. Conviene precisar que la ley 4 de 1913, instrumento legal que
permite la corrección de los yerros tipográficos, no señala como lo manifiesta
el actor, que los errores detectados deban ser corregidos por una autoridad en
particular, ni que tal facultad se encuentre atada a la propia de la
promulgación de las leyes; v) las disposiciones demandadas no pretenden “una
sustitución o destrucción de la Constitución de 1991 por otra, sino una mera
modificación de un artículo que, por lo demás, ni siquiera se sustituye sino
que se adiciona; y vi) las disposiciones demandadas no vulneran los
acuerdos internacionales mencionados por el demandante, “ya que “se limita a
predicar la igualdad entre todas las personas respecto del Sistema de
Pensiones; no se observa ni en dichos convenios ni en la Constitución alusión o
protección alguna a la desigualdad de trato, por el contrario se exige una
garantía a la seguridad social, aspecto que no se modifica ni altera, sino que
se reitera, pues en la definición de “todas las personas” contenida en el
inciso acusado, se entienden también los trabajadores a los que se refiere el
estatuto del trabajo y adicionalmente, “el artículo 55 Superior,
referido a la negociación colectiva, desde su inclusión en el texto superior
por el constituyente de 1991, de siempre ha señalado que este derecho no es
absoluto, pues con claridad expresó que tendría las limitaciones que señalara
la ley, por lo cual no puede hablarse aquí de violación sustancia de la
Constitución, de derogatoria de la misma cuando su contenido original se
reitera, al establecer que es la ley, en este caso la ley del Sistema General
de Pensiones, la llamada a establecer los lineamientos de la seguridad social y
que no pueden invocarse acuerdos o pactos para apartarse de tales condiciones
obligatoria e iguales para todas las personas.
Finalmente, el Ministerio de la protección Social “se
opone a que se declare la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2005,
dado que no existieron los vicios de procedimiento que se aducen ni mucho menos
el vicio de competencia que pretende el actor, quien a través de diferentes
vías pretende demostrar que el Congreso de la República no podía modificar el
artículo 48 de la Norma Superior, pues en su entender éste resulta
inmodificable, por lo menos en lo que ha limitar la negociación colectiva en
materia de pensiones se refiere, ya que en su criterio el derecho a la
negociación colectiva en el tema mencionado es absoluto, lo cual a la postre
resulta un pretexto para afirmar que la limitación, ya aceptada por la Corte
Constitucional en la sentencia C-551 de 2003, resulta una sustitución a la
Constitución, imposible desde su particular óptica.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional que emita los siguientes pronunciamientos:
11.1. Declarar EXEQUIBLE el
Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el cargo de vicio de procedimiento
en su formación por vulneración del derecho de participación ciudadana dentro
del trámite del mismo.
11.2. Declarar EXEQUIBLES los
incisos tercero (segundo aparte), quinto, séptimo y noveno, parágrafo 1o., y
parágrafos transitorios 2o. y 3o. del Acto Legislativo 01 de 2005, en relación
con el cargo de vicio de procedimiento en su formación por falta de competencia
del Congreso de la República para decidir acerca de los mismos por tener un
contenido normativo similar al de la pregunta 8o. del temario del referendo
reformatorio constitucional celebrado el 25 de octubre de 2003.
11.3. Declarar EXEQUIBLE
el inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el
cargo de vicio de procedimiento en su formación por haberse desconocido el
principio de consecutividad en su trámite.
11.4. Declarar EXEQUIBLE el
Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el cargo de vicio de procedimiento
en su formación por omisión del debate de los textos conciliados del proyecto
del mismo, en las sesiones plenarias de Cámara y Senado en ambos períodos
legislativos.
11.5. Declararse INHIBIDA para conocer
de fondo la presente demanda presentada contra algunos apartes del Acto
Legislativo 01 de 2005, por adolecer dicho acto de un vicio de procedimiento en
su formación relacionado con la vulneración del trámite de promulgación,
consistente en la invalidez del mismo por haber sido objeto de sanción y
promulgación, por parte de un servidor público carente de competencia para
ello, un texto que genera serias dudas al ciudadano sobre la veracidad de su
contenido.
Como
consecuencia, DEVOLVER el Proyecto de Acto Legislativo 01 al Presidente
del Congreso de la República para que promulgue el acto legislativo que
corresponda.
11.6. Declararse INHIBIDA para
conocer de fondo la presente demanda presentada contra el Acto Legislativo 01
de 2005 (con excepción de sus incisos 1o., 2o., 4o. y 9o.), por ineptitud
sustantiva de la demanda ante la falta de claridad y especificidad en la
formulación del cargo; o subsidiariamente, declararlo EXEQUIBLE en
relación con la vulneración del principio de progresividad para la satisfacción
plena de los derechos económicos, sociales y culturales.
11.7. Declararse INHIBIDA para
conocer de fondo la presente demanda presentada contra el Acto Legislativo 01
de 2005, por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad,
especificidad y pertinencia en la formulación de los cargos de vicio de trámite
por ausencia de denuncia de los Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente a la
modificación de los mismos mediante el acto legislativo atacado;
desconocimiento de los derechos adquiridos laborales colectivos y a
pensionarse bajo el régimen de transición; lesión de la soberanía popular por
haberse acordado la reforma pensional en el ámbito de la política internacional
de Colombia; y de sustitución del orden superior inicialmente establecido, por
el conjunto de enmiendas al mismo
A continuación se resumirán cada uno de los
argumentos presentados por la Procuraduría General de la Nación que sustentan
la solicitud de los anteriores pronunciamientos.
5.1. Vicio de procedimiento en la formación del
Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con la no publicación de observaciones
presentadas por los ciudadanos intervinientes en el trámite del mismo y la
consecuente aceptación o rechazo expreso de las mismas en la ponencia para
primer debate.
La Procuraduría señala que el procedimiento de
participación ciudadana en el estudio de proyectos de ley o de acto legislativo
no es requisito esencial para la discusión, aprobación, existencia y validez de
dichos actos jurídicos. Lo anterior pues, de acuerdo a la Ley 5 de 1992:
La
publicidad de las intervenciones se da mediante publicación de las mismas en la
Gaceta del Congreso, cuando a juicio del respectivo presidente de comisión,
merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones
legislativas. De igual manera, mediante la consignación de la totalidad de las
modificaciones o propuestas planteadas, que considere el ponente importantes, y
las razones para su aceptación o rechazo
El
anterior contexto de la intervención ciudadana en el trámite de actos
legislativos (con excepción de la vocería de la iniciativa popular), indica que
su incidencia en dicho trámite no es esencial, sino que está encaminada
a enriquecer el debate. Esto se infiere de la discrecionalidad con que el
ponente, el presidente y demás miembros de la comisión deben tratar el
contenido de tales intervenciones, y del efecto vinculante de éstas en el
proceso parlamentario constituyente, que es optativo.
El
ponente sólo está obligado a consignar en su informe la totalidad de las
propuestas o modificaciones planteadas por los intervinientes que considere
importantes, y las razones para su aceptación o rechazo. No hay un efecto
vinculante, per se, de estas propuestas o modificaciones en el proceso
parlamentario constituyente. Esto debe ser así porque los aportes ciudadanos no
se miden por la cantidad de las disertaciones o argumentaciones, sino por la
pertinencia de las propuestas. En ese sentido, la mayoría de las intervenciones
pueden estar motivadas, más por intereses particulares, que por el interés
general.
(…)
Por
tanto, puede concluirse que lo visto hasta aquí indica que cualquier cargo de
inconstitucionalidad formulado contra el procedimiento parlamentario de reforma
de la Carta Política por vicio de trámite derivado de la participación
ciudadana en el mismo, en términos generales, no prospera porque dicha
participación es a título de contribución al debate, sin comprometer la
competencia del Congreso, quien al respecto de tal intervención ciudadana la
ejerce de manera discrecional
Así mismo, sostiene que para el caso en concreto se
cumplió con “el espíritu que anima la participación ciudadana en el estudio
de los proyectos en el congreso de la República, ya que se aseguró su debida
atención y oportunidad. Sin embargo, indican que si bien existieron errores
procedimentales tales como no haber consignado el ponente en su informe para
primer debate las razones de aceptación o rechazo de las propuestas o
modificaciones planteadas por los ciudadanos intervinientes éstos no
comprometen el trámite legislativo aun cuando sí podrían comprometer la
responsabilidad personal parlamentaria.
5.2 Falta de competencia del Congreso para
decidir sobre el Acto Legislativo 01 de 2005, teniendo en cuenta que su
contenido es similar al del artículo 8o. del temario del referendo reformatorio
constitucional celebrado el 25 de octubre de 2003, el cual no fue aprobado por
el pueblo.
El Ministerio Público señala que “no pueden ser
objeto de decisión, dentro de los dos años siguientes, las normas que hayan
sido aprobadas mediante referendo; pero sí las que no lo hubieren sido por
inexistencia de decisión popular de fondo, como sucede en relación con el
contenido del artículo 8 del temario de referendo convocado mediante la Ley 796
de 2003, porque no fue aprobado por falta de validez en la votación. De
acuerdo a lo anterior indica que “para que opere la limitante temporal de
procedencia de nueva decisión sobre normas aprobadas mediante referendo, que
las normas deben ser aprobadas, lo que implica una decisión afirmativa del
pueblo válidamente expresada que, como consecuencia, dé nacimiento a la vida
jurídica a una norma. De no ser así, no surte ningún efecto la indicada
limitante temporal por inexistencia de la norma.
Por lo tanto, el cargo no es procedente dado que la
pregunta 8 del Referendo no fue aprobada, ya que su votación total no excedió
la cuarta parte del total de ciudadanos que para esa fecha integraban el censo
electoral. Entonces, “si bien la pregunta 8o. del cuestionario del referendo
constitucional tiene similitud de contenido con la mayoría de los temas de
reforma pensional aprobados por el Congreso en el Acto Legislativo 01 de 2005,
al respecto el ejercicio de la competencia de la corporación legislativa no
estaba impedido temporalmente debido a que el contenido del indicado artículo
no nació a la vida jurídica porque no fue objeto de aprobación popular por
falta del requisito de la votación mínima requerida para la validez de la
misma.
5.3. Vulneración al principio de consecutividad en
el trámite del proyecto que se aprobó como el Acto Legislativo 01 de 2005, al
haberse incluido el inciso sexto del mismo en el segundo período y no el
primero.
Para la Procuraduría, el inciso sexto del Acto
Legislativo 01 de 2005 cumple con el principio de consecutividad ya que su
contenido responde a iniciativas presentadas en el primer periodo del trámite
legislativo:
6.3. El
Acto Legislativo 01 de 2005 se tramitó bajo el proyecto número 034 acumulado
con el 127 de 2004 Cámara de Representantes, 011 de 2004 Senado de la
República. En lo correspondiente al tema del inciso sexto aprobado en tal acto,
este se presentó indicando: “El mínimo vital para fines de pensión será
equivalente al salario mínimo legal vigente”. El motivo de la misma fue evitar
las interpretaciones judiciales sobre el mínimo vital (Gacetas del Congreso
385, 452 y 642 de 2004).
En
ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, se propone
modificar la propuesta inicial por el texto “Ninguna pensión podrá ser inferior
al salario mínimo legal mensual vigente”. Tal iniciativa (que no fue aprobada)
se planteó porque los ponentes consideraron que establecer el mínimo vital para
fines pensionales, equivalente al salario legal vigente, contradecía el
artículo 53 de la Carta, en cuanto que se debe garantizar a los trabajadores la
remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo (Gacetas del Congreso 596 y 838 de 2004).
Por las
mismas razones los ponentes volvieron a insistir, en la ponencia para segundo
debate, en la iniciativa presentada y negada en el primero, la cual no fue
aprobada en sesión plenaria (Gacetas del Congreso 645, 698 y 832 de 2004). Tal
iniciativa la retoman los ponentes para primer debate en la Comisión Primera
del Senado de la República, con el argumento de que los jueces deben
interpretar, para cada caso en concreto, el concepto del mínimo vital y móvil,
porque como lo han venido haciendo han permitido que el Estado se acerque al
ciudadano (Gaceta del Congreso 739 de 2004).
Tal
iniciativa fue aprobada en comisión primera en combinación con la presentada
por el gobierno nacional, de la siguiente manera: “Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al
mínimo vital para fines de pensión” (Gaceta del Congreso 32 de 2005).
Finalmente, fue la que se aprobó en el período (Diario Oficial 45.798 de 21 de
enero de 2005), con dos conceptos implícitos, el de tratar de controlar las
decisiones judiciales en materia de mínimo vital y móvil, y el de garantizar un
monto mínimo pensional.
6.4. En
la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, en el segundo período, se presentó como iniciativa
modificatoria de lo aprobado en el primer período, la que dice: “Para la
liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores
diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones”.
Dicho inciso fue aprobado.
La razón
de tal propuesta fue que la modificación presentada evitaba que por otras vías
(decisiones judiciales) se liquidasen pensiones sin consultar lo establecido en
la Ley 100 de 1993 y sus reformas, y la contradicción de establecer el mínimo
vital en la Constitución, en cuanto que es el Estatuto del Trabajo el que debe
hacerlo (Gacetas del Congreso 184 y 265 de 2005).
Para
segundo debate en plenaria de Cámara, en segunda vuelta, la ponencia mantuvo la
propuesta aprobada en comisión, con la adición que se subraya, presentada por
razones técnicas: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se
tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones como base de cotización”. En esos términos fue
aprobada y se mantuvo inmodificable hasta el segundo debate en la plenaria del
Senado (Gacetas del Congreso 218, 276, 287, 296,336 y 497 de 2005).
En
segundo debate en la plenaria del Senado, en segunda vuelta, se presentaron dos
propuestas de modificación al inciso antes indicado, una sustitutiva del mismo
y dos aditivas a la sustitutiva (Gaceta del Congreso 497 de 2005). La primera,
“Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores
sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.”, se propuso
para controlar las liquidaciones o reliquidaciones efectuadas modificando los
factores inicialmente tenidos en cuenta, que la redacción sustituida pudiera
permitir.
La primera
aditiva a la sustitutiva se aprobó como “Ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente.”, para garantizar, el Estado, dicho
mínimo pensional, especialmente en los eventos que el trabajador, habiendo
cumplido con los requisitos para pensionarse, no tuviera ahorrado el capital
suficiente para pensionarse con un salario mínimo mensual (¡Cómo posiblemente
sucede con muchos que se vienen pensionando a partir del mes de abril de 2006,
debido al impacto de la crisis del mercado de valores en los fondos de
pensiones y de cesantías!).
La
segunda proposición aditiva a la sustitutiva, “Sin embargo, la ley podrá
determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos
inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con
las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”, se aprobó como
consecuencia de la primera, y con el fin de poder conceder las denominadas
pensiones de sobrevivencia, como auxilios económicos no sujetos a los aportes
pensionales, y dirigidos a las personas de escasos recursos
Así, para el Ministerio Público, el trámite de la
disposición respetó el principio de consecutividad dado que la discusión de su
articulado siempre se mantuvo dentro de la unidad de materia del respectivo
proyecto
5.4. Vicios de trámite en relación con la omisión
del debate en las plenarias de Senado y Cámara, en primero y segundo períodos,
al aprobarse los textos conciliados.
Para el Ministerio Público el Acto
Legislativo 01 de 2005 no incurrió en vicio de trámite en relación con la
discusión de los informes de conciliación por parte de las cámaras del
Congreso, en primero y segundo períodos, “puesto que tales informes fueron
presentados a consideración de las sesiones plenarias y hubo sendos debates con
intervención parlamentaria” Para sustentar lo anterior se hace un resumen
del mencionado trámite:
7.2. En
la sesión plenaria del Senado de la República del 15 de diciembre de 2004, se
puso a consideración el informe de conciliación del Proyecto de Acto
Legislativo 034 y 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, el cual se sometió a
debate donde intervinieron varios senadores (Gaceta del Congreso 036 de 2005,
Acta de Plenaria de Senado 029 de 2004). Igual aconteció en la sesión plenaria
de la Cámara de Representantes del mismo día, donde se presentó a debate el
proyecto y hubo intervención parlamentaria (Gaceta del Congreso 051 de 2005,
Acta de Plenaria de Cámara 155 de 2004).
En la
sesión plenaria del Senado de la República del 20 de junio de 2005, se puso a
consideración el informe de conciliación, en segundo período, del proyecto de
acto legislativo indicado, el cual se sometió a debate e intervinieron varios
senadores (Gaceta del Congreso 522 de 2005, Acta de Sesión Plenaria de Senado
54 de 2005). Lo mismo ocurrió en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del mismo día, donde se puso a consideración el informe de
conciliación pertinente y hubo la intervención de varios representantes (Gaceta
del Congreso 505 de 2005, Acta de Sesión Plenaria 184 de 2005)
Por lo tanto, la Procuraduría considera que no
existió un vicio de trámite ya que las actas de las sesiones demuestran que los
textos conciliados, en ambos periodos legislativos, fueron puestos a
consideración de las respectivas plenarias y fueron debatidos.
5.5. La invalidez de la promulgación de un acto
legislativo por vicios en la corrección de yerros caligráficos debido a la por
incompetencia del Presidente de la República para efectuarlos.
El Ministerio Público considera que “el
Presidente de la República no es competente para sancionar y promulgar actos
legislativos por tratarse de decisiones constituyentes y como tales, libres de
la ingerencia de otro poder constituido. Así, procede la inhibición para
conocerse de la presente demanda debido a la inexistencia de la promulgación
del Acto Legislativo 01 de 2005 por incompetencia del Presidente de la
República para sancionarlo y promulgarlo, en cuanto que lo publicado en el
Diario Oficial 45.980 fue el Proyecto de Acto Legislativo en segunda vuelta. Lo
procedente sería que la Corte Constitucional ordene al Presidente del Congreso
de la República su promulgación
La Procuraduría señala, respecto del trámite de
promulgación de los actos legislativos, que “estos existen con la sola
aprobación por parte del Congreso una vez surtidos los dos períodos de trámite,
y para su validez sólo requieren de la promulgación. En ese contexto constitucional,
las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza,
quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituido (con
excepción del control procedimental atribuido a la Corte Constitucional), por
lo que no resulta procedente la intervención del Presidente de la República en
este procedimiento, tal como lo expresó la Corte Constitucional en la sentencia
C-543 de 1998 “Además, debe agregarse que los Actos Legislativos mediante los
cuales el Congreso reforma la Constitución no requieren de sanción
presidencial, porque las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por
su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder
constituido, salvo la competencia estricta y precisa atribuida a la Corte para
efectos del control formal”.
Así, el Congreso goza de independencia del
ejecutivo para el trámite de actos legislativos y el gobierno no debe
intervenir para sancionar ni para promulgar tales actos. La Procuraduría
continúa señalando la incompetencia del presidente para la promulgación del
Acto y dice:
En el
presente caso, para la ciudadanía se trata de la publicación de un proyecto de
acto legislativo tramitado en segunda vuelta, efectuada a manera de
promulgación y posterior corrección por un funcionario incompetente para ello.
Esto significa que, para los efectos vinculantes de la norma cuestionada para
el pueblo colombiano, tal no ha sido promulgada, por lo que carece de validez
en el ámbito jurídico nacional.
Es tan
evidente la confusión que genera en la ciudadanía el trámite que se le dio a la
promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005, que el demandante en el presente
proceso considera que su demanda debe admitirse porque la presentó dentro del
término establecido para ello, tomando como referencia el texto corregido y
publicado el 29 de julio de 2005 (la demanda se radicó el 28 de julio de 2005),
lo cual expresa en los siguientes términos:
“Teniendo
en cuenta que el acto legislativo 01 de 2005 fue publicado en los Diarios Oficiales
Nos. 45980 y 45984 de fechas 22 de julio y 29 de julio de 2005,
respectivamente, en razón del error que se cometió en el título de la primera
publicación, tomando esta última fecha, se presenta dentro del término señalado
en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución.”
Planteada
así la situación, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional
declararse inhibida para conocer de fondo la presente demanda, por adolecer el
Acto Legislativo 01 de 2005 de un vicio de procedimiento en su formación
relacionado con la vulneración del trámite de promulgación, consistente en la
invalidez del mismo por haber sido objeto de sanción y promulgación, por parte
de un servidor público carente de competencia para ello, un texto que genera
serias dudas al ciudadano sobre la veracidad de su contenido.
Como
consecuencia de dicha decisión, se solicitará a la Corporación devolver el
Proyecto de Acto Legislativo 01 al Presidente del Congreso de la República para
que promulgue el acto legislativo pertinente
5.6. El Acto Legislativo 01 de 2005 es contrario al principio de cobertura
progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales, por elevar los
requisitos para acceder al derecho pertinente y reducir el contenido económico
del mismo
La vista fiscal sostiene que “la reforma
pensional se aviene al espíritu del principio de cobertura progresiva de los
derechos económicos, sociales y culturales, en cuanto que su regulación (v.gr.
los requisitos para acceder al derecho y el contenido económico de la pensión),
busca garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional y los
derechos a cargo de éste, incluidos los adquiridos, sobre bases de equidad
contributiva.
El Ministerio Público considera que el demandante
no cumplió con los requisitos establecidos para conocer de una demanda de
inconstitucionalidad en lo que se refiere al cargo:
En el
presente caso, el cargo no resulta claro ni específico (falta de cargo
constitucional concreto) por no explicar, el libelista, en qué consiste la
elevación de la exigencia de los requisitos para acceder al derecho
pensional, ni cómo se disminuye el contenido económico del mismo, ni de qué
manera estas afirmaciones del demandante impactan negativamente el principio de
progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales reconocido
internacionalmente por Colombia, hasta el punto de generar una sustitución de
la Constitución.
Por tal
razón, se solicitará a la Corporación declararse inhibida para conocer el
cuestionamiento indicado contra el Acto Legislativo 01 de 2005 (con excepción
de sus incisos 1o., 2o., 4o. y 9o.), por ineptitud sustantiva de la demanda
ante la falta de claridad y especificidad en la formulación del cargo
No obstante, revisa el cargo de fondo de manera
subsidiaria y sostiene que “la reforma pensional contenida en el Acto
Legislativo 01 de 2005, en lugar de ir en contravía del principio de
progresividad en la satisfacción de los derechos económicos y sociales, lo
apuntala como consecuencia de la sostenibilidad financiera del Sistema
Pensional con miras a su viabilidad futura de modo autárquico, y al dejar
abierta la posibilidad de ampliar la cobertura en relación con las personas de
la tercera edad que se encuentren en circunstancias de precariedad económica y
que no pueden acceder a una pensión por la vía contributiva”
5.7. Vicios de trámite por falta de denuncia de los
Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente a la modificación de los mismos
mediante el Acto Legislativo 01 de 2005.
Para el Ministerio Público, la Corte Constitucional
debe declarase inhibida para conocer acerca de los “cargos de vicio de
trámite por falta de denuncia de los Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente
a la modificación de los mismos mediante el Acto Legislativo 01 de 2005;
desconocimiento de los derechos adquiridos laborales colectivos y a pensionarse
bajo el régimen de transición; vulneración de la soberanía popular por haberse
acordado la reforma pensional en el ámbito de la política internacional de
Colombia; y de sustitución del orden superior inicialmente establecido, por el
conjunto de enmiendas al mismo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Señala:
10.2. En
relación con el vicio de trámite del Acto legislativo 01 de 2005, consistente
en la no denuncia de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo
98 y 154 previamente a su modificación por parte de dicho acto, se observa
ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad y de especificidad en
la formulación del cargo, precisamente porque el problema que pretende plantear
no es de trámite sino de fondo.
Efectivamente,
el libelista no explica el modo como el acto legislativo modifica el contenido
de los convenios de la OIT citados ni, menos aún, demuestra la magnitud y
trascendencia de la modificación no demostrada con el alcance de sustituir la
Carta Política.
10.3. Con
respecto a la afirmación que la reforma pensional desconoce los derechos
adquiridos en materia laboral colectiva y a pensionarse bajo el régimen de
transición, por decretar la pérdida de vigencia de las convenciones, pactos,
laudos arbitrales y del régimen de transición, también se observa ineptitud sustantiva
de la demanda por falta de claridad y especificidad en la formulación del
cargo.
Esto,
debido a que el demandante no explica cómo se desconocen los derechos
adquiridos que señala, ni demuestra la magnitud y trascendencia de la
derogación que menciona con el alcance de sustituir la Carta Política.
10.4. En
cuanto al cuestionamiento de que el Acto Legislativo 01 de 2005 haya vulnerado
la soberanía popular por contener asuntos que fueron acordados en el ámbito de
la política internacional de Colombia, de igual manera se percibe ineptitud
sustantiva de la demanda por falta de claridad en la formulación del cargo y de
pertinencia del mismo, por tratarse de una afirmación que hace el accionante
encaminada a formular un cargo de conveniencia.
Además de
que la acusación no es clara por no demostrar el demandante cómo se afectó la
soberanía popular, no resulta procedente la presente acción por tratarse de un
señalamiento relacionado con asuntos de la política internacional de Colombia
que se deben discutir dentro del ámbito de la conveniencia, en este caso, por
parte del Congreso como reformador de la Constitución Política.
10.5.
Frente al cargo según el cual el conjunto de enmiendas constitucionales
efectuadas a la Constitución Política sustituyeron el orden superior
inicialmente establecido, se capta ineptitud sustantiva de la demanda por falta
de claridad y de especificidad en la formulación del cargo ya que se trata de
una afirmación genérica sin explicación alguna que permita su abordaje con
fines de análisis de constitucionalidad.
10.6. Se
concluye que resulta improcedente la acción contra el Acto Legislativo 01 de
2005 por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad y pertinencia
en la formulación de los cargos de vicio de trámite por ausencia de denuncia de
los Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente a la modificación de los mismos
mediante el acto legislativo atacado; desconocimiento de los derechos
adquiridos laborales colectivos y a pensionarse bajo el régimen de
transición; lesión de la soberanía popular por haberse acordado la reforma
pensional en el ámbito de la política internacional de Colombia (este cargo,
además, aduce a un asunto de conveniencia política propio de la competencia del
Congreso y no de la Corte Constitucional); y de sustitución del orden superior
inicialmente establecido, por el conjunto de enmiendas al mismo
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241, Num. 1, y
379 de la Constitución, por estar dirigida contra una disposición que forma
parte de un acto legislativo.
La Corte, además, es competente para conocer de la
presente acción debido a que fue presentada dentro del término constitucional,
el cual es de un año contado a partir de la promulgación del acto legislativo
(artículo 379 superior); en efecto el Acto Legislativo 01 de 2005 se publicó en
el Diario Oficial 45.980 el 25 de julio de 2005 y la demanda contra el mismo se
presentó el 22 de marzo de 2006.
Problemas jurídicos
La Corte encuentra los siguientes problemas
jurídicos a resolver:
En cuanto a los vicios de competencia alegados:
- ¿Incurrió el Congreso de la República en un vicio
de competencia al expedir el Acto Legislativo 01 de 2005 sin haber denunciado
los Convenios 98 y 154 de la OIT, ya que de acuerdo al demandante el acto
demandado deroga y desconoce dichos Convenios, que reconocen derechos humanos y
que prohíben su limitación en los estados de excepción?
- ¿El Acto Legislativo acusado, sumado al conjunto
de enmiendas a la Constitución Política adoptadas entre 1993 y el 2005
sustituyeron el orden superior inicialmente establecido?
- ¿Incurrió el Acto Legislativo 01 de 2005 en un
vicio de competencia por regular temas relacionados con asuntos que, según el
demandante, habían sido acordados en el ámbito de la política internacional de
Colombia?
- ¿Es competente el Congreso para decidir mediante
acto legislativo dentro de los dos años siguientes a la realización de un
referendo, en relación con temas similares a los puestos a consideración del
pueblo mediante referendo constitucional aprobatorio, cuando tales temas no
fueron objeto de aprobación por incumplimiento del requisito de participación
ciudadana mínima establecido para que la votación fuera jurídicamente eficaz?
En cuanto a los vicios de trámite alegados:
- ¿Incurrió el Acto Legislativo 01 de 2005 en un
vicio de trámite por no publicar y considerar las intervenciones del demandante
durante las audiencias públicas que se llevaron a cabo en los meses de
septiembre y octubre de 2004 y marzo de 2005?
- ¿Se violó el principio de consecutividad en el
trámite del proyecto que se aprobó como Acto Legislativo 01 de 2005, al
haberse incluido el inciso sexto de éste último en segunda vuelta?
- ¿Se omitieron los debates en plenarias de Cámara
y Senado, en primera y segunda vueltas, del articulado conciliado por las
respectivas comisiones de conciliación y, por lo tanto, el Acto Legislativo 01
de 2005 incurrió en un vicio de trámite?
- ¿Se incurrió en un vicio de trámite dado que el
Presidente expidió un decreto de corrección de yerros para enmendar errores
caligráficos o mecanográficos en el título del Acto Legislativo 01 de 2004?
Para resolver los anteriores problemas jurídicos la
Corte dividirá en tres partes su análisis. Como cuestión previa, se resolverá
la solicitud de nulidad de la admisión de la demanda por incompetencia de la
Corte Constitucional para revisar un decreto proferido por el Presidente de la
República. Luego, la Corte analizará los problemas jurídicos en relación con
los cargos de vicios de competencia, planteados por el demandante. Por último,
de no prosperar los cargos por vicios de competencia, se analizarán los
problemas jurídicos planteados en relación con los vicios de trámite durante el
procedimiento que surtió el Acto Legislativo en el Congreso.
3. Solicitud de nulidad de la admisión de la
demanda por incompetencia de la Corte Constitucional para revisar un decreto
proferido por el Presidente de la República.
El 13 de diciembre de 2006 se remitió al despacho
escrito firmado por el señor Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán, actor en
la demanda de la referencia en el que se solicita que se decrete la nulidad de
todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda “y en su lugar se
inadmita la demanda porque la norma demandada no se encuentra dentro de los
actos señalados en el artículo 241 de la Constitución Política que le ordena “A
la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de
la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo….
Para el demandante, el Acto Legislativo 01 de 2005 no ha nacido a la vida
jurídica como Acto Legislativo ya que la norma fue publicada en el Diario
Oficial 45980 del 25 de julio de 2005 como “Proyecto de Acto Legislativo 01” y
fue sancionado y promulgado de esa manera. Sin embargo, también expone que el
Acto Legislativo fue corregido mediante un decreto de corrección de yerros
expedido por el Presidente de la República cuando éste no tenía la competencia
para ello.
Finalmente, solicita que “en caso de no
prosperar la solicitud anterior solicito un pronunciamiento expreso de la Corte
Constitucional en el que se indique a los ciudadanos sobre la norma que está
estudiando en la presente acción de inconstitucionalidad: Proyecto de Acto
Legislativo 01 de 22-07-2005 por el cual se adicional el artículo 48 de la
Constitución Política (Segunda vuelta) o – Decreto 2576 del 27/07/2005 por el
cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005,
por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
La Sala advierte que lo que el demandante pretende
con su escrito es la reposición del Auto del 8 de mayo de 2006 porque pide que
se inadmita la demanda. El auto admisorio de la demanda tiene más de seis meses
de ejecutoriado, como lo certifica el Oficio del 16 de mayo de 2006 de la
Secretaría de la Corte Constitucional. Por lo tanto, esta solicitud es
manifiestamente extemporánea ya que no es posible controvertir decisiones que
se encuentren en firme
De otra parte, en caso de que la petición del
demandante se entendiera como una solicitud de nulidad por vulneración al
debido proceso por incompetencia de la Corte Constitucional, la misma tampoco
prospera.
En efecto, el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991
que regula los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional dispone sobre la admisibilidad de las demandas de
inconstitucionalidad:
Artículo
6° Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su
admisibilidad dentro de los diez días siguientes.
Cuando la
demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se
le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole
con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se
rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la
Corte.
El
magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta
no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo
no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de
este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas
demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.
Se
rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia
que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea
manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán
adoptarse en la sentencia.
Así, en lo que se refiere al
rechazo de las demandadas de inconstitucionalidad por incompetencia, dichas
decisiones se pueden adoptar tanto mediante auto que rechaza la demanda como en
la misma sentencia.
El argumento del demandante para
solicitar la nulidad de todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda y
en consecuencia pedir la inadmisión de la misma, se sostiene en la
incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de decretos
administrativos dictados por el Presidente, como lo es el decreto de corrección
de yerros así como en la incompetencia para conocer de normas que no han nacido
a la vida jurídica, como lo sería el Acto Legislativo acusado.
El Acto Legislativo 01 de 2005 siguió el trámite
previsto para la expedición de reformas a la Constitución. Este Acto, después
de haber surtido los debates en dos periodos legislativos consecutivos, fue
sancionado por los Presidentes de cada Cámara y por sus secretarios el día 22
de julio de 2005. El Acto fue publicado en el Diario Oficial 45980 del 25 de
julio de 200
. Sin embargo, dicha publicación
contenía yerros caligráficos en lo que se refiere al título pues éste fue
publicado como “proyecto de Acto de Legislativo (Segunda Vuelta)”. Para
corregir dichos errores el Presidente expidió el Decreto 2576 del 27 de
julio de 2005 “por el cual se corrige un yerro en el título del Acto
Legislativo número 01 de 2005, "por el cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política".
Aún cuando el Acto Legislativo hubiere sido
publicado con yerros caligráficos en su título, éste nació a la vida jurídica.
Cosa diferente es que después el Presidente hubiera expedido un decreto que
corregía su título, asunto que será luego analizado en la presente sentencia.
La Corte Constitucional, como regla general, no es competente para conocer de
un decreto de corrección yerros salvo en circunstancias excepcionales
precisadas en la jurisprudencia No obstante, sí lo es para conocer de un Acto
Legislativo. El objeto de la demanda es atacar el Acto Legislativo 01 de 2005 y
la Corte Constitucional, en virtud del artículo 241-1 de la Constitución en
concordancia con el artículo 379, es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra actos legislativos por vicios en su formación
Por lo tanto, es competente
para conocer de la presente demanda.
Por otra parte, en anteriores
oportunidades en donde la Corte se ha pronunciado sobre este mismo Acto
Legislativo ha señalado en la parte resolutiva de sus sentencias la norma sobre
la cual recae el pronunciamiento. La parte resolutiva de la sentencia C-181 de
200 que conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 01 de 2005 dice:
Primero: Por los cargos analizados,
declarar exequible el inciso acusado del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2005 “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política”, que dice : “La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados.”
Segundo: Declarase inhibida para pronunciarse de
fondo en relación con las expresiones demandadas del artículo 1º. del Acto
Legislativo 01 de 2005, por ineptitud formal de la demanda. (Subraya por
fuera del original
Así, el objeto de los
pronunciamientos de la Corte Constitucional en anteriores oportunidades, como
lo será en ésta, ha sido el Acto Legislativo 01 de 2005.
Dado que la demanda considera que
hubo un vicio en el trámite del Acto Legislativo 01 de 2005 por incompetencia
del Presidente de la República para expedir un decreto de corrección de yerros
respecto de un acto legislativo, la Corte se pronunciará sobre el tema más
adelante.
4. Reiteración de jurisprudencia –Inhibición para
ejercer el control material de un Acto Legislativo-.
De acuerdo a lo establecido por el artículo 241-1
de la Constitución, y en armonía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional
no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de un Acto Legislativo
por su contenido material. La competencia de la Corte se limita a conocer de la
posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación.
No obstante, la Corte ha admitido que es posible juzgar la
constitucionalidad de un Acto Legislativo cuando dicho acto comprenda una
sustitución de la Constitución, por cuanto ello constituiría un vicio de
competencia del reformador de la Carta. La primera vez que la Corte abordó el
punto fue en relación con una ley que convocó a un referendo constitucional. En
la sentencia C-551 de 200 que revisó la Ley 796 de 2003 mediante la cual se
convocaba a un referendo para reformar varios artículos de la Constitución, la
Corte dijo que el poder de reforma de la Constitución se concreta en una
competencia cuyo alcance no es ilimitado por lo que no es posible la
sustitución, derogación o subversión de la Constitución. Al respecto se
dijo en la sentencia:
“El
Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la
Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello,
cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita
a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo
tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la
cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras,
arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar
a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría
erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando
las bases de su propia competencia.
Luego de estimar que esta doctrina también se aplicaba
a los Actos Legislativos, y de proferir varias sentencias al respecto en la
sentencia C-1040 de 200 la Corte sintetizó los criterios sentados por la
jurisprudencia en cuanto al concepto de sustitución de la Constitución. Dijo:
a.
“Que el
poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites
competenciales.
a.
Que por
virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la
constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u
opuesta.
a.
Que para
establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una
sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores
del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.
a.
Que la
Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y que, por
consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el
procedimiento previsto para ello.
a.
Que el
poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su
integridad la Constitución.
f. Que
sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal
sustitución.
En la misma
sentencia, la Corte avanzó sobre el concepto de sustitución de la Constitución,
declaró por primera vez inconstitucional una parte de un acto legislativo por
sustitución parcial de la Constitución, y llegó a las siguientes conclusiones:
“Primero,
como la competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el
procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma, el análisis
de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia
es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó
a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar
si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual
escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas
constitucionales.
Segundo,
la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en
que en éste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la
Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto
acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la
reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la
segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la
Constitución por ella reformada.
Tercero,
el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y
trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o
integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que
ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones
totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco
puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las
cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por
otro opuesto o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte
ha declarado inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la
conclusión de que el reformador excedió su competencia y sustituyó la
Constitución, en todo o en parte. No obstante, la Corte ha suministrado
ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una sustitución total o parcial
de la Constitución. Además, en las sentencias en las cuales declaró exequibles
artículos de actos reformatorios de la Constitución -fuesen estos
referendos o actos legislativos- la Corte estableció que dichos actos no
representaban sustituciones parciales de la Carta.
Cuarto,
la Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se distingue de otros con
los cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e
irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos, los cuales aluden a
juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la
competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene competencia para
verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto
mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para
reformarla.
Quinto,
la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de
los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la
conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha
delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar
sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni
precisado sus componentes.
Sexto, la
Corte ha dicho que la aplicación del método para identificar sustituciones en
ningún caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no
hay normas pétreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es
reformable, más no sustituible.
De este
modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el
sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una
competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en
1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la
Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada,
subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta permite
distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas
introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar
el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución
por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se
promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta se
establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos “los
requisitos” establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de
los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma
regulada en el primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto
para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego
seguir el trámite para modificar validamente la Constitución. El requisito que
debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una
derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en
concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza
que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano,
en virtud del artículo 3º de la Carta. En 1991 el poder constituyente
originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es
titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido
y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus
competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera
ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución, no es el
detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único
que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que
el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para
expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el
artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida
la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.
De acuerdo a la jurisprudencia de
la Corte se ha establecido que una demanda que plantee la sustitución de la
Constitución mediante un Acto Legislativo para cumplir con los requisitos
establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991
debe
sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución Al respecto la Corte ha
dicho lo siguiente:
“Ahora bien, el hecho de que el control jurisdiccional ejercido por la
Corte se despliegue en los términos indicados por la jurisprudencia significa
que en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma
constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la
sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación
de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución
precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal
cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.
La Corte
reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se
trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva
de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia
es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la
trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio
democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.
En el mismo sentido en la sentencia C-153 de 2007
que también conoció de una demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005, se
dijo al respecto:
“(E)l
ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la
totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a
la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones
constitucionales por violar otras normas de la Constitución. (…) En este caso,
la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad
relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras
palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y
suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991
no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.
(…) la
exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero
cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el
Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al
reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que
tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos
requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la
Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente,
permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación,
el pronunciamiento, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos
En el
mismo sentido, la Corte indicó:
(…) en
una demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el
actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No
le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en
concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe
justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de
la Constitución vigente.
La Corte
reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se trata
de descalificar una reforma constitucional. No obstante, la Corte acepta que
dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la
pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, e compromiso del
principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan
9. En
virtud de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia
y con el fin de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un
injustificado subjetivismos judicial que bloquee de manera ilegítima los
cambios y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una
verdadera controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte
debe asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para
ello, como acaba de ser mencionado, debe exigir que el demandante demuestre de
manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera
sustitución de la Constitución. De esta manera la Corte debe evitar que so
pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una
demanda que, en realidad, este solicitando un control material de una reforma
constitucional respecto de otras normas constitucionales o de tratados de
derechos humanos.
De acuerdo a los anteriores criterios se pasa a
analizar los cargos de la demanda.
El demandante esgrime cuatro argumentos esenciales
para estructurar sus cargos por falta de competencia del Congreso para expedir
el Acto Legislativo demandado: i) el Congreso no tiene competencia para derogar
ni desconocer tratados internacionales ratificados por Colombia que reconocen
derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción; en
este caso tales tratados serían los Convenios 98 y 151 de la OIT; ii) el Acto Legislativo
acusado sustituye la Constitución si es considerado sumado a las 22 enmiendas
constitucionales realizadas desde 1993; iii) el acto legislativo es el
resultado de presiones del FMI y de la banca mundial; y iv) el Acto Legislativo
reprodujo el contenido de la pregunta 8 del referendo, lo cual desconoce una
prohibición expresa fijada en el articulo 46 de la Ley134 de 1994.
El primer argumento del demandante sostiene que el
Congreso no tenía la competencia para derogar ni desconocer convenios suscritos
por Colombia en el marco de la OIT lo que vicia el acto de dos formas. Primero
porque se omitió el trámite en el que “ha debido, el titular de las
relaciones internacionales (artículo 189 de la CP), seguir los procedimientos
establecidos en los instrumentos internacionales citados para apartarse de
ellos o los procedimientos consagrados en las normas de derecho internacional”
ya que el acto legislativo contraría las disposiciones consagradas en dichos
textos sobre la negociación colectiva y el derecho a la seguridad social, por
lo que se están vulnerando los artículos 9, 93 y 374 de la Constitución.
Segundo, porque el acto legislativo “en lugar de hacer efectiva la
progresividad del derecho a la seguridad social consagrada por los instrumentos
internacionales ratificados por Colombia, se obtiene el resultado contrario, es
decir, se trata de una legislación regresiva que riñe con las normas
internacionales ratificadas por Colombia porque hace más exigente los
requisitos para que los colombianos y colombianas puedan acceder a una pensión
y disminuye los derechos pensionales respecto del régimen que existía con
antelación a la expedición del acto legislativo demandado. Para el
demandante, el Acto Legislativo 01 de 2005 vulnera el principio de
progresividad del derecho a la seguridad social estatuido en diversos tratados
internacionales
Los anteriores argumentos, de acuerdo a la
jurisprudencia reseñada, no plantean un vicio de competencia por sustitución de
la Constitución sino que invitan a la Corte a efectuar un análisis material del
Acto Legislativo a la luz de los instrumentos internacionales ratificados por
Colombia y de ciertos artículos de la Constitución. El demandante desarrolla su
argumento señalando que el Acto Legislativo ha vulnerado los convenios 87, 98,
151 y 154 de la OIT en lo que se refiere a los derechos de negociación
colectiva en materia de seguridad social, los cuales, en virtud del artículo 93
de la Constitución, prevalecen en el orden interno
Sin embargo, a pesar de indicar
que le son aplicables las consideraciones de la sentencia C-551 de 2003 sobre
la sustitución o derogación de la Constitución mediante un Acto Legislativo, no
propone argumentos en ese sentido sino que se limita intentar demostrar que los
derechos a la negociación colectiva en materia de seguridad social son
prevalentes en el orden interno en virtud de los Convenios de la OIT
mencionados y pretende un control material del acto respecto de dichos
instrumentos internacionales. Afirma:
Por las
anteriores razones, considero que el Congreso de la república desconoció que
existen unos tratados y convenios ratificados por Colombia, que la obligan por
tratarse de normas de derecho internacional imperativo y por lo mismo, existe
una irregularidad en el trámite del Acto Legislativo demandado que conlleva a
su inconstitucionalidad
En el mismo sentido, sostiene que
hubo vulneración de los artículos 53, 58, y del inciso 9 del artículo 215
por haber sido desconocidos derechos adquiridos. Nuevamente, el
demandante propone un control material del Acto Legislativo a la luz de los
anteriores artículos. Alega:
Adicionalmente, considero que los
apartes que se transcriben y subrayan del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2005 desconocen derechos adquiridos con arreglo a las leyes, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores, como lo ordena el
artículo 58 de la C.P
Para el actor los derechos que se derivan de los
pactos o convenciones colectivas configuran derechos adquiridos que no pueden
ser desconocidos por una decisión unilateral del Estado, así ésta se encuentre
plasmada en normas de rango constitucional. Así mismo, señala que de una
comparación entre las disposiciones del Decreto 1045 de 1978, el artículo 2 de
la Ley 4 de 1992 y lo dispuesto por el Acto Legislativo demandado se encuentra
que el nuevo régimen “desmejora las prestaciones sociales de los empleados
públicos y afecta o desconoce el mínimo de derechos de los trabajadores
oficiales y por tanto vulnera derechos adquiridos conforme a las leyes
anteriores (ley 1045 de 1978 y ley 4 de 1992) protegidos constitucionalmente
por el artículo 58 de la CP en concordancia con lo dispuesto por la Declaración
Universal de Derechos Humanos artículo 17 y Convención Americana Sobre Derechos
Humanos artículo 21” En su argumento desarrolla detalladamente el caso del
régimen de transición establecido por al Ley 100 de 1993, que en su sentir el
Acto Legislativo 01 de 2005 desconoce por lo que vulnera la expectativa
legítima de los trabajadores que habían sido cobijados por el mismo.
Los anteriores argumentos no cumplen con la carga
argumentativa mínima señalada en la jurisprudencia en el sentido de exponer
razones claras, específicas, pertinentes y suficientes por las que la enmienda
constitucional supone una sustitución total o parcial de la Constitución, sino
que se limita a exponer en extenso en qué consiste la contradicción material
entre el Acto Legislativo 01 de 2005 y normas de la Carta del 91 y de derecho
internacional. El actor pide la inconstitucionalidad del Acto por vulnerar
dichas disposiciones, lo cual implica plantear un cargo de violación material
de la Constitución, no un juicio de sustitución parcial de la mism
. Por lo tanto, la Corte se deberá declarar
inhibida respecto de este Cargo por ineptitud sustantiva de la demanda.
El segundo argumento que presenta el actor alega la
inconstitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2005 por vulneración al
artículo 374 de la Constitución. El demandante sostiene que “a través de 22
enmiendas constitucionales introducidas a la Carta Política desde 1993
analizadas en conjunto e incluido el Acto Legislativo 01 de 2005 demandado, no
han reformado la Constitución Política sino que paulatinamente la han
sustituido o subvertido por otra.
Con dicho argumento, el demandante pretende la
revisión de todas las enmiendas a la Constitución para demostrar la sustitución
de la misma
El anterior argumento establece de manera clara que
el demandante no considera que el Acto Legislativo 01 de 2005 haya sustituido
la Constitución, en sí misma. Éste considera que la sustitución de la Constitución
se da por las 22 enmiendas a la misma, por lo que el Acto Legislativo demandado
en esta oportunidad debe ser analizado en conjunto con las otras 21 enmiendas
constitucionales, que no hacen parte de esta demanda. Dicho argumento no
plantea que el acto en sí mismo ha subvertido la Constitución, lo que hace que
nuevamente el cargo sea inepto. Además, el cargo no versa sobre el objeto
normativo acusado, sino que comprende actos reformatorios de la Constitución no
acusados.
El tercer cargo del demandante consiste en que el
Acto Legislativo 01 de 2005 vulnera los artículos 3 y 374 de la Constitución ya
que éste “no fue un acto soberano del Congreso de la República ni el
desarrollo de la función legislativa constituyente, sino un acto impuesto por
el Fondo Monetario Internacional y la banca multilateral” El demandante
indica que el que una reforma pensional se encuentre en los memorandos de
intención y los compromisos adquiridos por Colombia con el FMI desde hace
varios años hacen que el Acto Legislativo tuviera como objetivo cumplir con los
compromisos internacionales adquiridos por el Estado:
“El
Gobierno Nacional para cumplir con los dictados del FMI y de la banca mundial,
presento a consideración del Congreso de la República un proyecto que terminó
siendo el Acto Legislativo demandado, que como he dicho no fue resultado de la
función constituyente sino de una imposición, desconociendo que la Carta
Política señala la soberanía reside exclusivamente en el pueblo y que el pueblo
la ejerce directamente o por medio de sus representantes y que el artículo 226
establece que el Estado debe promover la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas, sociales y ecológicas pero sobre las bases de la
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
Una vez más, el argumento presentado por el
demandante no cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia ya
que plantea un vicio de competencia del Congreso por vulneración a la soberanía
del Estado. Lo anterior no constituye un cargo que recaiga sobre una
proposición jurídica objetiva y a su trascendencia en el orden constitucional,
sino que representa un argumento relativo a las razones que podrían haber
impulsado al gobierno a proponer esta reforma, según las apreciaciones
personales sobre la intención del gobierno al haber presentado esta iniciativa
a consideración del Congreso, que según el demandante, y de acuerdo a
memorandos de intención que datan del 2000, responden a una presión del FMI. El
anterior argumento no presenta razones concretas, claras, específicas y
suficientes que establezcan un vicio de competencia por sustitución de la
Constitución, como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corte, por lo
que la Corte Constitucional también se declarará inhibida al respecto.
Para el demandante, finalmente, los incisos 3
(segunda parte), 5, 7, 9, del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 al
igual que el parágrafo 1 y los parágrafos transitorios 2 y 3 reprodujeron la
pregunta número 8 de la Ley 796 de 2003, mediante la cual se convocó a un
referendo constitucional aprobatorio. Para el actor, dicha reproducción vulnera
el artículo 46 de la Ley 134 de 1994 que establece que “las normas que
hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de
decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría
absoluta de los miembros de la respectiva corporación. Pasado ese término se
aplicarán las mayorías ordinarias.” Para el demandante, la vulneración
consiste en que no transcurrieron dos años después de que la pregunta 8 no
fuera aprobada, por lo que el Congreso no tenía competencia para reproducir su
contenido. Advierte que el Congreso, en la primera vuelta, no aprobó el
articulado mediante mayoría absoluta
La Corte encuentra que el demandante no cumple con
la carga de demostrar que el contenido de los apartes del Acto Legislativo 01
de 2005 es igual al de la pregunta número 8 de la Ley 796 de 2003 mediante la
cual se convocó a un referendo, a pesar de que los textos son distintos. El
siguiente cuadro pone de presente lo anterior.
Texto de la pregunta 8 de la Ley 796 de 2003
mediante la cual se convocaba a un referendo |
Texto de los apartes del Acto Legislativo 01 de
2005 que el demandante considera iguales a la pregunta 8 de la Ley 796 de
2003 |
Adiciónase el artículo 187 de la Constitución
Política, con el siguiente texto: |
Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones. |
De acuerdo a la anterior comparación, se encuentra
que los textos, a pesar de versar sobre la misma materia (el régimen de
pensiones), no son idénticos. Correspondía al demandante demostrar que a pesar
de las diferencias textuales, el contenido normativo material del Acto
Legislativo acusado es el mismo que el del punto del referendo no aprobado. El
demandante no señala de manera precisa las similitudes materiales sino
que se limita a subrayar apartes del acto legislativo sin comparar su contenido
material con el texto del punto 8 del referendo
Adicionalmente, de la comparación realizada en el
anterior cuadro se pueden establecer varias diferencias sustanciales entre los
dos textos. Así, el artículo 8 del referendo votado en el año 2003 proponía la
adición del artículo 187 de la Constitución
que versa sobre la asignación de los miembros
del Congreso, mientras que la adición que realizó el Acto Legislativo 01 de
2005 se da respecto del artículo 48 de la Constitución, que trata sobre la
seguridad social en general.
En el artículo 8 del referendo se encuentran cuatro
incisos que a pesar de tratar el tema de la seguridad social no presentan
siquiera temas comunes con los apartes del Acto Legislativo 01 de 2005 que
resalta el demandante:
El
régimen de transición será reglamentado por la ley del Sistema General de
Pensiones.
Con las
excepciones previstas en la ley del Sistema General de Pensiones, a partir de
la vigencia de la presente reforma constitucional, no podrán reconocerse
pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55 años de edad.
A partir
del 1° de enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no se incrementarán
los salarios y pensiones de los servidores públicos, o de aquellas personas
cuyos salarios y pensiones se paguen con recursos públicos, en ambos casos
cuando devenguen más de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales
vigentes.
Se
excluye de esta disposición el régimen legal para los miembros de la Fuerza
Pública.
Respecto de los otros cuatro incisos de la pregunta
8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 se corrobora que en efecto existe
una coincidencia temática con los apartes señalados por el demandante del Acto
Legislativo 01 de 2005. No obstante, éstos no son iguales.
El primer inciso de la pregunta número 8 del
artículo 1 de la Ley 796 de 2003 regula el tope de las pensiones que pueden
percibirse con cargo a recursos público. A primera vista podría pensarse que
este inciso se parece al parágrafo 1 del Acto Legislativo demandado que regula
el mismo tem. Sin embargo, la pregunta 8 del referendo, a diferencia del
parágrafo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, establece dos excepciones a la
prohibición de percibir pensiones superiores a 25 salarios mínimos: quienes
tengan derechos adquiridos y quienes estén amparados por los regímenes
pensionales exceptuados y especiales. Por lo tanto, las dos disposiciones no
son iguales.
El segundo inciso de la pregunta número 8 del
artículo 1 de la Ley 796 de 2003 regulaba la vigencia de los regímenes
pensionales y establecía que ésta expiraría en diciembre de 2007, con excepción
del régimen para el Presidente de la República que expiraría al momento de
entrar en vigencia la reforma. El inciso séptimo del Acto Legislativo 01
de 2005, también regula la vigencia de los regímenes exceptuado, pero establece
una prohibición para la existencia de dichos regímenes a partir de la vigencia
del Acto. Así mismo, establece una excepción para el Presidente de la República
y la fuerza pública, de acuerdo a lo establecido en otros parágrafos del mismo
Acto. Por lo tanto, las disposiciones no son iguales.
El cuarto inciso de la pregunta número 8 del
artículo 1 de la Ley 796 de 2003 regula los requisitos y beneficios
pensionales, y establece que éstos, con la salvedad de las excepciones
temporales determinadas por otros incisos son aquellos establecidos en la le.
Podría establecerse una coincidencia con los incisos tercero y cinco del
Acto Legislativo demandad
puesto que éstos regulan el mismo tema. No
obstante, se encuentra que el aparte del inciso tercero del Acto Legislativo, a
diferencia del reseñado de la Ley 796 de 2003, hace alusión a los requisitos y
beneficios para adquirir una pensión de invalidez o de sobreviviencia, lo que
presenta una especificidad no contemplada en el inciso cuarto de la
pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003. De otra parte, el
inciso quinto del Acto Legislativo, aun cuando también versa sobre los
requisitos y beneficios pensionales de manera general, estipula otra
especificidad respecto de las condiciones para pensionarse por actividades de
alto riesgo y además establece una prohibición explícita para dictar
disposiciones o invocar acuerdos que se aparten de lo establecido en la norma.
Por lo tanto, el inciso cuarto de la pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley
796 de 2003 tampoco es repetido en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Finalmente, el inciso sexto de la pregunta número 8
del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 establece que la ley general de pensiones
debe ordenar la revisión de las pensiones “que hayan sido decretadas sin el
cumplimiento de los requisitos legales o con abuso del derecho” Este tema
es regulado en el inciso noveno del Acto Legislativo demandado. No obstante,
dicho inciso establece la creación de un procedimiento breve para la revisión
de las pensiones, mientras que el inciso sexto de la pregunta 8 no establece la
creación de un procedimiento de revisión específico sino que ordena que las
pensiones que no cumplan con los requisitos legales sean revisadas. Así, una de
las disposiciones ordena una revisión mientras que la otra lo que establece es
la creación de un procedimiento. Adicionalmente, el inciso confiere otra
particularidad: que dicha revisión también se debe aplicar a las pensiones que
han sido expedidas en atención a convenciones y laudos arbitrales válidamente
celebrados.
Por lo tanto, las disposiciones no son iguales y el
demandante no explica cómo, a pesar de estas diferencias notorias, las normas
acusadas del Acto Legislativo tienen el mismo contenido material que el punto 8
del referendo mencionado.
Adicionalmente, el demandante no invoca ninguna
norma constitucional que prohíba al Congreso reformar la Constitución una vez
que se ha realizado un referendo. Tampoco señala una norma constitucional que
excluya del poder de reforma los temas objeto de una votación referendaria, ni
lo asuntos que no fueron negados por el pueblo en una votación jurídicamente
eficaz.
El artículo 378 de la Carta establece que “la
aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto
afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos
exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo
electoral”. Esta norma constitucional exige un mínimo de participación para
la eficacia jurídica de la decisión del pueblo. Este umbral es prima facie
distinto a la decisión misma, v.gr., aprobar o derogar una norma sometida a
referendo. En la sentencia C-1121 de 200 la Corte conoció de una demanda
contra el Acto Legislativo 01 de 2004, que resultó del referendo votado en el
2003. El cargo contra la norma consistía en que “durante su trámite se incurrió
en un vicio de forma, consistente en que no fueron excluidas del censo nacional
electoral para la celebración del referendo constitucional del 25 de octubre de
2003, cédulas de ciudadanía pertenecientes a miembros activos de las Fuerzas
Armadas y personas fallecidas; y, porque en el mismo se incluyeron a quienes no
se les había entregado para aquel entonces su documento de identidad. De allí
que, en su concepto, se vulneraron los artículos 2, 40, 99, 219, 265.5 y 378
constitucionales.” Sobre el censo electoral y el mínimo de participación de los
ciudadanos para que se entienda aprobado o rechazado un referendo se dijo:
Pues
bien, el censo electoral, su determinación y oportunidad, resultan ser entonces
indispensables para que los mecanismos de participación democrática
establecidos en la Constitución cumplan la misión de expresar la verdadera
voluntad popular; por lo tanto, esta figura permite darle cabal cumplimiento a
los mandatos constitucionales que consagran un umbral mínimo de participación
ciudadana para efectos de darle viabilidad a una iniciativa popular para
presentar proyectos de ley o de reforma constituciona, la solicitud ciudadana
para la convocatoria de un referendo para la derogatoria de una le, la
convocatoria por el pueblo a una Asamblea Constituyent, la solicitud para
someter a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso,
cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y
a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congres, y
la aprobación de reformas a la Constitución por la vía del referendo.
La pregunta número ocho del referendo tuvo un total
de 6.221.313 votos, mientras que el umbral establecido para la fecha del
referendo era de 6.267.44
. Por lo tanto, la pregunta número 8 del referendo
votado en el 2003 no fue ni aprobada ni rechazada jurídicamente, si bien la
votación fue de 5.602.823 a favor y de 493.563 en contra.
En conclusión, el texto del Acto Legislativo 01 de
2005 en algunos de sus apartes presenta una coincidencia temática con la
pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003, pero sus disposiciones
son esencialmente diferentes tanto en la forma como en el fondo. Además, el
demandante no indica cuál es la norma constitucional que le impide al Congreso
reformar la Constitución después de que se ha convocado un referendo
constitucional que no ha surtido efectos respecto del tema objeto del
Acto Legislativo acusado. Finalmente, el punto 8 del referendo no fue efectivamente
aprobado o rechazado por el pueblo durante la votación del referendo ya que
éste no alcanzó el umbral de participación requerido. Así, el demandante
tampoco justifica por qué la limitante establecida en el artículo 46 de la Ley
134 de 1994 es relevante para el caso. Por lo anterior, el cargo es inepto.
5. El trámite legislativo que surtió el proyecto de
Acto Legislativo 01 de 2005 en relación con el cumplimiento de: i) los
artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992; ii) el principio de
consecutividad para el inciso 6 del artículo 1; iii) los debates en la etapa de
conciliación por parte de las Plenarias de la Cámara y el Senado, en la primera
y segunda vuelta; iv) y la competencia del Presidente para expedir un decreto
de corrección de yerros caligráficos en el título del Acto Legislativo 01 de
2005.
El demandante plantea cuatro vicios de trámite en
la formación del Acto Legislativo 01 de 2005: i) vulneración al derecho a la
participación ciudadana por el incumplimiento de los artículos 230, 231 y 232
de la Ley 5 de 1992 al no incluir sus intervenciones realizadas en dos
audiencias publicas; ii) vulneración al principio de consecutividad al haberse
incluido el inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 en segunda vuelta y no
como iniciativa en la primera vuelta; iii) omisión de los debates en plenarias
de Cámara y Senado, en primera y segunda vueltas, de los textos conciliados por
las respectivas comisiones; y iv) la incompetencia del Presidente para expedir
un decreto que corrige los errores caligráficos del título del Acto Legislativo
01 de 2005.
Para analizar estos cargos es preciso describir el
trámite que surtió el Acto Legislativo 01 de 2005 en el Congreso, haciendo
especial énfasis en los puntos anteriormente anotados.
5.1. Descripción general del proceso surtido en
cada vuelta y en cada debate del trámite legislativo del acto legislativo 01 de
2005, con énfasis en las etapas en las cuales se alega que hubo un vicio.
El Acto legislativo se identificó en su trámite
como: “Proyecto de Acto legislativo 034-127 acumulados 2004, Cámara/11 de 2004,
Senado.”
5.1.1. Primera vuelta, Cámara de Representantes.
El Gobierno nacional presentó dos proyectos de Acto
Legislativo que fueron publicados en la Gaceta 385 del 23 de julio de 200
y en la Gaceta 452 del 20 de agosto de 2004
Los proyectos fueron acumulados
para el reparto de la respectiva ponencia.
En la Gaceta 593 de 5 de octubre de 2004 se publicó
la ponencia para primer debate, en la Comisión Primera Constitucional, de
Javier Ramiro Devia Arias, ponente coordinado. En la ponencia, entre otras
cosas se hace referencia a las audiencias públicas, convocadas mediante
Resolución 06 del 29 de septiembre de 2004, que se realizaron los días 8, 30 de
septiembre y 4 de octubre de 200
.Obra también el pliego de
modificaciones propuesto para primer debate y el texto definitivo para primer
debate (páginas 6 y 7).
En la Gaceta 596 de 2004, de 5 de octubre de 2004,
consta el Informe de ponencia para primer debate de los proyectos de acto
legislativo acumulados nos. 034 y 127 de 2004, Cámara También el texto del
pliego de modificaciones propuesto para primer debate y el correspondiente
texto propuesto para primer debate. (págs. 7 y 8). Esto obedece a que se
presentaron dos ponencias. En el informe se hace referencia a las audiencias
públicas realizadas con motivo de los proyectos mencionados
La Gaceta 838 de fecha 22 de diciembre de 2004,
contiene el Acta 20 de la sesión del 14 de octubre. En ella se discutió y
aprobó el proyecto de Acto legislativo.
En la Gaceta 642 de 22 de octubre de 2004, obra la
ponencia para segundo debate del proyecto de acto legislativo (21 de octubre de
2004. Allí se señala que se presentaron a consideración de la Comisión Primera
de la Cámara dos ponencias favorables, con algunas variaciones que permiten
llegar a unos acuerdos de texto único, texto que fue el finalmente aprobado por
la Comisión primera de la Cámara, en reunión de fecha 13 de octubre de 2004. Se
consigna que no obstante, los ponentes Carlos A. Piedrahita, Griselda Y.
Restrepo y Lucio Muñoz M. hicieron observaciones y dejaron constancias. Se
consigna además en la Gaceta que el proyecto fue aprobado en la Comisión
primera, según Actas 19 y 20 de los días 13 y 14 de octubre de 2004 (secretario
de la Comisión primera constitucional).
La Gaceta 645 de 25 de octubre de 2004 contiene el
Informe de Ponencia para segundo debate del acto legislativo Constan los
impedimentos de algunos de los ponentes que fueron negados por la Comisión
Primera Constitucional en el desarrollo del primer debate. Se advierte que para
el debate en plenaria se pone nuevamente en consideración el asunto. En las
págs. 10 y 11 se encuentra el texto de proyecto de acto legislativo aprobado en
Comisión
La Gaceta 818 de 14 de diciembre de 2004 contiene
el Acta 139 de la sesión Plenaria de la Cámara, del 26 de octubre de 2004. En
las páginas 14 y 15 se expresa que hay dos ponencias y, en ese momento, sólo se
había repartido una de ellas, la otra se estaba repartiendo. Se indaga sobre si
hay quórum y se pregunta si se puede discutir sin que exista quórum. Se leen
los impedimentos. Se inicia el debate, pero finalmente se cita para el próximo
martes siguiente (2 de noviembre de 2004). (pág. 24).
La Gaceta 832 del 21 de diciembre de 2004 contiene
el Acta 141 de la sesión Plenaria de la Cámara de fecha 2 de noviembre de 2004.
Obra, además, la solicitud de impedimentos, el informe de la Comisión
Accidental en el sentido de que no existe ni se presenta conflicto de
intereses, que se votó cada impedimento y por mayoría fueron negados. Consta la
discusión y votación. Fue aprobado para que continuara su trámite en la primera
vuelta, en el Senado.
Gaceta 698 de 12 de noviembre de 2004 contiene el
texto definitivo al proyecto de Acto legislativo aprobado por la Plenaria de la
Cámara de Representantes
5.1.2. Primera vuelta: Senado de la
República.
En la Gaceta 739 del 23 de noviembre de 2004 se
publican dos ponencias para primer debate en la Comisión Primera del Senado. En
la primera, los ponentes explican el trámite surtido en la Cámara de
Representantes, las diferencias, los desacuerdos en las ponencias y finalmente
el texto aprobado con algunas modificaciones respecto del original, pero
conservando la esencia de la propuesta gubernamental En la otra ponencia, los
senadores proponen unas modificaciones al proyecto de Acto legislativo aprobado
en la Cámara
La Gaceta 32 del 7 de febrero de
2005 contiene el Acta 29 de la sesión de Comisión primera del Senado, de fecha
29 de noviembre de 2004. En dicha sesión comenzó la discusión y votación del
proyecto de Acto Legislativo que continuó en la siguiente sesión. En la página
48 se lee que se convoca para el 30 de noviembre la discusión y votación de
este proyecto.
La Gaceta 33 del 7 de febrero de 2005 contiene el
Acta 30 de la sesión de la Comisión primera del Senado de fecha 30 de noviembre
de 2004 en la que se aprueba el texto al proyecto de Acto legislativo para
segundo debate.
Las Gacetas 339 y 341 del 2005 contienen los
informes de ponencia, mayoritario y minoritario, presentados para el segundo
debate en la Plenaria del Senado
La Gaceta 28 del 7 de febrero de 2005 contiene el
Acta 27 de la Plenaria del Senado de fecha 13 de diciembre de 2004. Allí consta
la lectura de ponencias y consideración en segundo debate del proyecto de acto
legislativo y se anuncia que el día 14 de diciembre de 2004 se discutirá y
votará el proyecto. (pág. 26)
La Gaceta 29 del 7 de febrero de 2005 contiene el
Acta 28 de la sesión del 14 de diciembre de la Plenaria del Senado en donde se
aprueba en primera vuelta el proyecto de acto legislativo.
5.1.3. Comisión de Conciliación.
La Gaceta 823 de 14 de diciembre de 2004 contiene
el acta de conciliación concerniente al proyecto de acto legislativo (pág. 6).
Allí consta que en la fecha se reunieron los Senadores y Representantes
designados con el fin de conciliar el texto del proyecto en mención.
La Gaceta 824 del 14 de diciembre de 2004, contiene
el acta de conciliación de este proyecto de Acto legislativo
La Gaceta 51 de fecha 15 de febrero de 2005
contiene el Acta 155 de la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes
del 15 de diciembre de 2004. En la página 50 se señala que se pone en
consideración de la Plenaria el Acta de conciliación, se abre a discusión y se
registran algunas intervenciones. Finalmente consta que la plenaria aprueba el
informe y el acta de conciliación (pág. 52)
En la Gaceta 36 del 8 de febrero de 2005 consta el
Acta 29 de la Plenaria del Senado de fecha 15 de diciembre de 2004, en la que
se encuentra el informe de conciliación del proyecto de acto legislativo y el
acta de conciliación aprobada después de haber sometido a consideración
nuevamente el proyecto de acto legislativo correspondiente. (pág. 9)
5.1.4. Publicación del Proyecto de Acto Legislativo
por el Gobierno.
El Gobierno nacional profirió el Decreto 100 del 20
de enero de 2005, que fue publicado en el Diario Oficial No. 45.798 de 21 de
enero de 2005, mediante el cual se ordenó la publicación del Proyecto de
Acto legislativo número 034 de 2004 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto
legislativo número 127 de 2004 Cámara, número 011 de 2004 Senado, por el cual
se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política
5.1.5. Segunda vuelta. Cámara de Representantes.
La Gaceta 184 del 18 de abril de 2005 contiene el
informe de ponencia para primer debate –segunda vuelta- al proyecto de acto
legislativo y el texto conciliado en primera vuelta Señala lo pertinente a la
audiencia pública convocada por la Comisión primera de la Cámara para el día 17
de marzo de 2005 y las intervenciones que hubo.
La Gaceta 265 del 17 de mayo de 2005 contiene el
Acta 43 del 20 de abril de 2005 de la Comisión primera de la Cámara donde se
discutió y aprobó todo el proyecto de Acto legislativo en Comisión
En la Gaceta 218 del 27 de abril de 2005 se publicó
el Informe de ponencia para segundo debate, el pliego de modificaciones y el
texto propuesto para segundo debate
La Gaceta 387 de 20 de junio de 2005 contiene el
Acta 165 del 5 de mayo de 2005 de la sesión Plenaria de la Cámara en la que se
discute el proyecto y se inicia la votación. Se convoca para el día 10 de mayo
de 2005
La Gaceta 354 del 13 de junio de 2005 tiene el Acta
166 del 10 de mayo de 2005, de la sesión Plenaria de la Cámara. Continúa la
discusión y votación y en la página 61 aparece anunciado que se continúa el 11
de mayo de 2005 con la discusión y votación.
La Gaceta 439 del 22 de julio de 2005 contiene el
Acta 167 correspondiente a la sesión Plenaria del 11 de mayo de 2005 en la que
se continuó la discusión y votación del proyecto. Obra en la página 42 la
certificación de la votación.
5.1.6. Segunda Vuelta: Senado de la República.
La Gaceta 287 del 25 de mayo de 2005 contiene la
ponencia minoritaria para primer debate –segunda vuelta- en la Comisión primera
Senado En la Gaceta 296 del 26 de mayo de 2005 está publicado el informe de
ponencia mayoritaria para primer debate –segunda vuelta- en la Comisión del
Senado
La Gaceta 535 del 18 de agosto de 2005 incluye el
Acta 45 de la sesión de la Comisión Primera Constitucional del Senado de fecha
31 de mayo en la que se inició la discusión y votación del proyecto. Se anunció
continuar la discusión y votación para la siguiente sesión -1º de junio de 2005
La Gaceta 533 del 18 de agosto de 2005 contiene el
Acta 46 correspondiente a la sesión de la Comisión Primera del Senado del 1º de
junio de 2005 en la que finalizó la discusión y votación.
La Gaceta 339 del 9 de junio de 2005 publica la
ponencia para segundo debate en Plenaria del Senado, con el texto
aprobado en la Comisión Primera del Senado En la Gaceta 341 del 9 de junio de
2005 también se publica el informe de ponencia minoritaria para segundo debate
en Plenaria del Senado
La Gaceta 497 del 8 de agosto de 2005 contiene el
Acta 50 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 14 de junio de 2005, donde
consta que se inició la discusión y votación del proyecto, y se anuncia que
continuará en el día siguiente -15 de junio de 2005
En la Gaceta 476 del 3 de agosto de 2005 consta el
Acta 51 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 15 de junio de 2005. En la
página 51 aparece el anuncio continuar en la próxima sesión -16 de junio de
2005 la discusión y votación de este proyecto.
En la Gaceta 433 del 15 de julio de 2005 consta el
Acta 52 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 16 de junio de 2005 que
aprobó en segunda vuelta los incisos pendientes de discusión y votación
5.1.7. Comisión de Conciliación.
En las Gaceta 382 y 383 del 17 de junio de 2005,
del Senado y la Cámara respectivamente, consta el Informe de Conciliación al
proyecto de Acto Legislativo.
En Gaceta 505 del 8 de agosto de 2005 consta el
Acta 184 de la sesión Plenaria de la Cámara de fecha 20 de julio de 2005 en la
que se aprueba el texto conciliado
La Gaceta 522 del 12 de agosto de 2005 contiene el
Acta 54 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 20 de junio de 2005, en donde
se observa la discusión del texto conciliado
Se pasa ahora a analizar cada uno de los cargos
planteados por el demandante.
5.2. No hubo vulneración de los artículos 230, 231
y 232 de la Ley 5 de 1992 al no haber sido publicadas textualmente las
observaciones presentadas por el demandante al proyecto de acto legislativo
durante las audiencias públicas en las que éste participó.
El demandante considera que durante el trámite que
surtió en el Congreso el Acto Legislativo 01 de 2005 se incurrió en un vicio
por vulneración a los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992. Sostiene
que participó en las audiencias del 30 de septiembre de 2004, del 4 de octubre
de 200 y del 17 de marzo de 2005 pero sus opiniones tanto verbales como
escritas no fueron tenidas en cuenta, como ordenan los artículos señalados
El demandante también considera que se vulneró el
principio de publicidad consagrado en el artículo 209 de la Constitución al “no
ser tenidas en cuenta mis intervenciones –verbales y escritas- por no haber
sido publicadas en los informes de ponencia.
Los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992
disponen que los particulares pueden expresar sus opiniones mediante
observaciones a cada proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen le
corresponda a alguna de las comisiones constitucionales
Así mismo, disponen que las observaciones
deben hacerse por escrito y con el lleno de ciertos requisitos. Dichas
observaciones serán publicadas en la Gaceta del Congreso cuando, previo
cumplimiento de los requisitos, a juicio del Presidente “merezcan destacarse
para conocimiento general de las corporaciones legislativas”
De la misma manera, el ponente del proyecto
debe consignar en la ponencia las “propuestas o modificaciones planteadas,
que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo” y que
hayan sido radicadas tres días antes de la presentación del informe
Sobre el contenido y alcance de los anteriores
artículos la Corte ya se ha pronunciado en varias oportunidades En la sentencia
C-1040 de 2005 la Corte revisó un cargo por vulneración a los artículos 230,
231 y 231 de la Ley 5ª de 1992 durante el trámite legislativo que surtió el
Acto Legislativo 02 de 2004 Sobre el derecho de participación ciudadana y la
interpretación de los mencionados artículos y en particular sobre la obligación
de publicación por parte de los ponentes de dichas observaciones, se dijo:
Por su
parte, el artículo 232 ibídem delega en el ponente del respectivo
proyecto la labor de consignar en la ponencia la totalidad de las propuestas o
modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo, “siempre que las observaciones se hayan efectuado a
más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega
personal de las exposiciones”.
Respecto
de tal regulación, la jurisprudencia constitucional ha destacado que la
posibilidad de presentar observaciones ciudadanas y su posterior divulgación,
tiene un doble propósito. Uno principal, que el Congreso y la sociedad en
general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de
los proyectos de ley o de acto legislativo que cursan en el Parlamento. Y otro
secundario, pero no menos importante, cual es el que dichas observaciones
puedan potencialmente constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de
discusión, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar
el debate de la iniciativa. Tal fue la posición adoptada por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-543 de 199(…)
Sobre las
observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos en torno a un determinado
proyecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicación e
incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un
imperativo para el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al
cumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 232 y 233 del
Reglamento del Congreso, las Cámaras legislativas gozan de un alto grado de
discrecionalidad pues no están obligadas a acoger las propuestas ciudadanas,
debiendo sólo publicar e incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y
Ponente consideren de importancia. Suponer lo contrario, que tales
observaciones tienen carácter vinculante, comporta, a juicio de la Corte, “una
imposición que coartaría la libre autonomía del Congreso”
Sin
embargo, la jurisprudencia ha llamado la atención acerca del poder discrecional
que por disposición reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la
Corte ha considerado que la facultad para decidir qué observaciones deben ser
publicadas y cuáles tienen que ser consideradas para la elaboración del informe
de ponencia, debe ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de
evitar la arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca
el derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa. Al respecto, sostuvo
la Corte en la citada Sentencia C-543 de 1998
"La
facultad conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de
la Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable,
pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las
intervenciones que "merezcan destacarse" o se "consideren
importantes" podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho
de toda persona a participar en el proceso legislativo. Corresponde entonces, a
tales funcionarios evaluar las intervenciones de manera que no se menoscabe el
derecho citado, permitiendo que los ciudadanos intervengan en las decisiones de
interés colectivo".
Bajo ese supuesto, ha considerado la Corte que en
el proceso de evaluación y valoración de las intervenciones ciudadanas, la
discrecionalidad otorgada a los funcionarios competentes les imprime a su vez
una mayor responsabilidad en el ejercicio de su labor, cual es el de permitir
que se realice el derecho ciudadano a intervenir en las decisiones de interés
colectivo y los objetivos por él perseguidos, actuando con la mayor diligencia
en la selección y trámite de las observaciones ciudadanas que merezcan
destacarse, sin que ello les otorgue un carácter vinculante a las mismas
De acuerdo a las anteriores
consideraciones la Corte encuentra que no le asiste razón al demandante en sus
cargos. La jurisprudencia reseñada indica que la publicación de las
observaciones realizadas por los ciudadanos en las audiencias públicas convocadas
para la discusión de un acto legislativo se encuentran sujetas a dos
condiciones. La primera corresponde a que dichas observaciones hayan sido
entregadas, de manera personal, con tres días de antelación a la elaboración
del informe de ponencia y la segunda que sean consideradas de importancia por
el ponente, en los términos transcritos.
El demandante indica que participó en las
audiencias celebradas los días 30 de septiembre de 2004, 4 de octubre de 2004 y
17 de marzo de 2005. Así mismo, el demandante señaló que “haciendo uso de
los artículos 231 y 231, en escrito radicado en la Cámara de Representantes el
4 de octubre de 2004 presente mis opiniones y observaciones (…) igualmente
con oficio radicado el 17 de marzo de 2005 en la Cámara de Representantes presenté
por escrito observaciones y opiniones sobre el proyecto de acto legislativo (…)
De acuerdo al trámite reseñado en el acápite 5 de
esta providencia la Corte encuentra que en las Gacetas del Congreso Nos. 593 de
5 de octubre de 2004, 596 de 5 de octubre de 2004 se hizo referencia a las
intervenciones que se realizaron en las audiencias del 8, 30 de septiembre y 4
de octubre del 2004. En la Gaceta 593 del 5 de octubre de 2004 se reseñaron de
manera general y por temas las intervenciones ciudadanas, en los siguientes
términos:
En ellas
contamos con la participación de empresarios, gremios, congresistas, políticos,
académicos, sindicalistas y representantes de diversas asociaciones de
trabajadores, de estudiantes y pensionados y demás ciudadanos. En estas
exposiciones se analizaron profundamente aspectos tales como la importancia de
respetar los derechos adquiridos, la equidad en el Régimen Pensional, la
necesidad de incluir el principio de sostenibilidad financiera del mismo, así
como tener en consideración convenios internacionales suscritos por Colombia
que se refieran a esos temas y la facultad del legislador para regular
aspectos, el respeto por el mínimo vital como criterio para definir el valor de
las pensiones, la posibilidad de modificar el Régimen de Transición y el costo
que este representa para el país. Temas estos que desarrollaremos en el numeral
2 de esta ponencia.
(…)
Teniendo
en cuenta que quienes participaron en las audiencias públicas ya mencionadas,
insistieron en la importancia de asegurar el sostenimiento del Sistema hacia el
futuro, estimamos necesario incluir el principio de sostenibilidad financiera
en el proyecto de acto legislativo.
(…)
La
mayoría de los participantes en las audiencias públicas se refirieron a este
tema, tanto para sostener su permanencia como para propender a su eliminación.
Nosotros hemos valorado ambas posiciones, estimando que la igualdad y la
equidad exigen su eliminación, sin menoscabo en todo caso de las expectativas
legítimas de quienes se encuentran cercanos a adquirir el beneficio pensional.
(…)
En tal
sentido se pronunciaron algunos de los participantes en las audiencias
públicas, tanto asegurando la necesidad de limitar este derecho, como señalando
la inconveniencia de hacerlo. Esto último aduciendo que tal limitación escapa a
la competencia del legislador, aún tratándose de un acto legislativo, pues su
vigencia deriva del denominado bloque de constitucionalidad, producto de las
negociaciones y acuerdos internacionales, particularmente los Convenios números
87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT.
(…)
En
adición a lo anterior, debe precisarse que durante las audiencias públicas se
manifestó una gran preocupación por la definición constitucional que se propone
permitir solamente trece mesadas al año, bajo el entendido de que aquellas
personas que gozan del privilegio de la pensión de gracia, cuentan con
veintiséis mesadas. Este argumento no puede ser atendido, pues para nosotros
resulta evidente que el número de mesadas se refiere a cada pensión
individualmente considerada, por lo cual cada una de ellas continuaría con las
trece mesadas aludidas, sin que quepa por ningún motivo la suma de mesadas
propias de pensiones diferentes
En la Gaceta 596 del 5 de octubre de 2004 también
se hizo referencia a las intervenciones realizadas los días 8, 30 de septiembre
y 4 de octubre de 2004. En esta oportunidad se reseñó específicamente la
intervención del demandante, así:
4.
Audiencias públicas sobre el proyecto.
Para
proceder al estudio del Proyecto del Acto Legislativo, la Comisión Primera
Constitucional de la H. Cámara de Representantes convocó a audiencias públicas,
que se celebraron los días 25 de agosto, 30 de septiembre y 4 de octubre de
2004.
Para
participar en estas audiencias se inscribieron más de doscientos (200)
ciudadanos que manifestaron sus distintas posiciones y comentarios sobre el
tema pensional. A continuación citamos algunos de muchos comentarios sobre el
proyecto, que se manifestaron no solo en la audiencia, sino también a través de
documentos radicados en la comisión:
-Elson
Rafael Rodríguez Beltrán: hace observaciones al Proyecto, recordando las
sentencias de la Corte sobre el respeto a los regímenes de transición. Asimismo
expresa que el Proyecto desconoce convenios internacionales sobre negociación
colectiva. Explica también que el desequilibrio del sistema se debe a los
cambios en la contratación laboral, la informalidad, desempleo, subempleo, etc.
Se manifestó sobre la deuda pensional del Estado con el ISS, aclarando que los
recursos que anualmente el Estado debe trasladarle es precisamente consecuencia
de ese incumplimiento. Expresa también que el Estado no debe asumir la garantía
de pensión mínima de los Fondos Privados de Pensiones. Solicita que se archive
el proyecto o en su defecto que se devuelva al Gobierno nacional par que sea
debatido y concertado en la Comisión de Concertación ordenada por el artículo
56 de la Constitución política; también pide escuchar la opinión de la OIT y la
ONU sobre el tema y verificar si el texto cumple con los tratados
internacionales firmados por Colombia. Solicita además que se fortalezca el
Régimen de Prima Media y que se mantengan los regímenes especiales y
exceptuados. Finalmente pide someter a referendo este proyecto de reforma
En la Gaceta del Congreso 184 del 18 de abril del
2005 aparece el informe para primer debate –segunda vuelta- del proyecto de
Acto Legislativo. Así mismo, se señala lo pertinente sobre la audiencia pública
realizada el 17 de marzo de 2005
De acuerdo a lo anterior, no le
asiste razón al demandante cuando insiste en que la publicación de todas
las observaciones ciudadanas es vinculante e imperativa, pues como ya quedó
establecido en la jurisprudencia de la Corte, solo deben ser publicadas
aquellas observaciones que se consideren importantes y que hayan sido
entregadas con tres días de antelación al informe de ponencia. El demandante
señala que radicó sus observaciones y comentarios el 4 de octubre de 2004 y el
17 de marzo de 2005 y los informes de ponencia fueron publicados
respectivamente el 5 de octubre de 2004 y el 8 de abril de 2005. Para el
primero de los informes, no se cumplió con el tiempo de antelación requerido.
No obstante, sus comentarios fueron efectivamente publicados en la Gaceta 596
del 5 de octubre de 2004, como ha sido transcrito. En el segundo de los casos,
la audiencia del 17 de marzo de 2005, sus comentarios fueron radicados con
suficiente antelación pero el ponente no los consideró importantes por lo que
no fueron publicados, aunque sí se hizo referencia a otras intervenciones
ciudadanas.
Al demandante no le asiste razón cuando argumenta
que su derecho a la participación ciudadana fue vulnerado, al igual que los
artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992. Sus observaciones fueron
escuchadas durante las respectivas audiencias y en efecto sus comentarios y
observaciones fueron reseñados como parte del primer informe de ponencia
–primera vuelta- en la Cámara de Representantes. Durante la segunda audiencia
no fue así, pero la jurisprudencia ha indicado que la “publicación e
incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un
imperativo para el Congreso y se encuentra sujeta a la discrecionalidad del
ponente. Por lo tanto, la no inclusión de una observación de algún ciudadano
que haya sido parte de una audiencia pública durante el trámite de un acto legislativo
en el Congreso no conlleva a la vulneración de los artículos mencionados. El
ejercicio de la discrecionalidad en la consideración de las observaciones
debidamente presentadas tendría que ser arbitraria para que se estableciera la
vulneración de los artículos 231 y 232 de la Ley 5 de 1992. El demandante no
alega una arbitrariedad en la selección de las observaciones que sí fueron
publicadas después de la audiencia pública del 17 de marzo de 2005 sino que
argumenta que el hecho de la omisión es suficiente para desencadenar la
inconstitucionalidad. Por lo tanto, dado que no ha sido demostrada la
arbitrariedad, la Corte no considerará violados tales artículos de la Ley 5ª de
1992.
Adicionalmente, la jurisprudencia también ha
señalado que este tipo de omisiones puntuales no vicia el acto legislativo sino
que genera una “irregularidad en dicho proceso, pero sin llegar a determinar
la inexequibilidad formal de la ley así expedida, dado que otras
intervenciones sí fueron reseñadas. Por lo tanto, el cargo del demandante no
prospera como lo señalará la Corte en la parte resolutiva de esta providencia.
5.3. No se vulneró el principio
de consecutividad respecto del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01
de 2005.
El demandante considera que durante el trámite del
acto legislativo se vulneró el principio de consecutividad ya que durante la
segunda vuelta se incluyeron disposiciones que no surtieron los ocho debates
reglamentarios
En particular, el
demandante señala que este vicio recae sobre los apartes del Acto Legislativo
correspondientes al inciso 6:
“Para la
liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá
ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá
determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos
inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con
las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.”
Como ya se mencionó, el problema jurídico a
resolver que se desprende de los anteriores argumentos se puede sintetizar en
la siguiente cuestión: ¿Se violó el principio de consecutividad en el trámite
del proyecto que se aprobó como Acto Legislativo 01 de 2005, al haberse
incluido el inciso sexto de éste último en la segunda vuelta?
Para resolver el anterior problema, primero, se
hará un recuento detallado del trámite que surtió el inciso sexto del Acto
Legislativo 01 de 2005. Segundo, se reiterará la jurisprudencia de esta Corte
sobre el principio de consecutividad y su relación con el principio de
identidad flexible, para luego, pasar a aplicar los criterios en ella
establecidos al caso concreto.
5.3.1. Delimitación del tema sobre el que versa el
inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 y recuento del trámite que surtió
en el Congreso.
Para poder establecer si se vulneró el principio de
consecutividad respecto del inciso 6 del Acto Legislativo 01 de 2005 es
necesario primero identificar el tema sobre el cual éste versa.
El inciso sexto se pude dividir en dos partes. La
primera, corresponde a la frase que establece “para la liquidación de las
pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona
hubiere efectuado las cotizaciones.” La segunda, corresponde a la alusión
específica al mínimo vital: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario
mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en
que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario
mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones
requeridas para tener derecho a una pensión”. No obstante, el tema regulado
en todo el inciso corresponde a los factores que se deben tener en cuenta para
definir el monto de una pensión que garantice el mínimo vital del pensionado.
El tema cobró importancia habida cuenta de la controversia en torno al concepto
de mínimo vital aplicado por los jueces, a la trascendencia de los factores
subjetivos y objetivos en la definición de dicho mínimo y de la correspondiente
pensión, así como sobre el reconocimiento de pensiones altamente subsidiadas en
aras de asegurar el mínimo vital cualitativo.
Como lo ha resaltado la jurisprudencia, el análisis
sobre la vulneración del principio de consecutividad depende de la evolución
del texto específico del inciso sexto así como de otros apartes del Acto
Legislativo 01 de 2005 que se refieren al tema, además de analizar lo que se
dijo, propuso y votó, sobre el tema objeto de la norma acusada en las
respectivas ponencias y debates.
Ahora bien, el tema regulado por la primera parte
del inciso sexto, (los factores de liquidación de la pensión para privilegiar los
factores objetivos) guarda una relación clara y estrecha con lo dispuesto en el
texto del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 en dos de sus incisos. El
primero, es el inciso tercero del Acto Legislativo 01 de 2005 que dice:
Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo
de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las
demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las
pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para
adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los
establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.
Dicho inciso establece los requisitos objetivos
para adquirir el derecho a la pensión lo que determina precisamente los
factores de liquidación de la pensión.
El segundo inciso, con el que se encuentra una
relación directa es el inciso quinto del Acto Legislativo 01 de 2005:
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de
pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las
leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o
invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.
De nuevo, el inciso señala que los requisitos y
beneficios pensionales de manera general corresponderán a los factores
objetivos establecidos en la ley, y hace una precisión sobre la pensión de
vejez por actividades de alto riesgo al igual que sobre la prohibición de
dictar disposiciones o invocar acuerdos particulares para apartarse de lo
establecido en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Así, los dos incisos también regulan uno de los
puntos del inciso 6 demandado, v.gr. los factores de liquidación de la pensión
para privilegiar los factores objetivos, y éste fue parte del texto del Acto
Legislativo 01 de 2005 desde su presentación por parte del Gobierno así como de
los debates en primera vuelta. El siguiente cuadro ilustra la evolución de las
mencionadas disposiciones durante la primera vuelta, tanto del inciso sexto
como de los incisos tercero y quinto, lo que corresponde al momento del trámite
en el que el demandante señala que se omitieron los correspondientes debates.
Momento
del trámite legislativo |
Evolución
del Texto del Artículo 1 en lo que se refiere a los factores a tener en
cuenta para la liquidación de pensiones (Primera Vuelta) |
Proyecto
presentado por el Gobiern |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. |
Informe
de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional,
Cámara de Representante |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. |
Informe
de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional,
Cámara de Representante |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. |
Texto
aprobado por la Comisión Primera Constitucional, Cámara de Representante |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. |
Informe
de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representante |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. |
Informe
de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representante |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. |
Texto
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representante |
(…) los
requisitos y beneficios pensiónales para todas las personas, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones(…) |
Informe
de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional del
Senad |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, (…) |
Informe
de ponencia para debate en la Comisión Primera Constitucional del Senad |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en la ley. |
Texto
aprobado por la Comisión Primera Constitucional del Senad |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en la ley. |
Informe
de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senad |
Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir la edad, el tiempo de
servicio, las semanas de cotización o acumular el capital necesario, así como
las demás condiciones que señale la ley. Los requisitos y beneficios para
adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los
establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones. |
Informe
de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senad |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidas las de
vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o
invocarse acuerdos de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí
establecido. |
Texto
aprobado por la Plenaria del Senad |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en la ley. |
Texto
aprobado durante la primera vuelta y publicado por el gobierno |
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en la ley. |
La evolución específica del inciso sexto acusado
fue la siguiente:
El inciso sexto demandado fue presentado por el
Gobierno de la siguiente manera: “El mínimo vital para fines de pensión será
equivalente al salario mínimo legal vigente.
Dicho texto se reprodujo en el informe de ponencia
para primer debate en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de
Representantes” En el informe minoritario de ponencia para primer debate en la
Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes el texto varió
un poco: “ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual”
El texto aprobado por la Comisión
Primera Constitucional de la Cámara incluye el inciso siguiente: “El mínimo
vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Durante el debate en el que se aprobó el anterior texto, varios representantes
intervinieron para referirse al tema de la pensión mínima y el mínimo vital
En el debate de la Comisión Primera Constitucional
de la Cámara de Representantes, cuando se discutía el texto de los incisos
tercero y quinto del Acto Legislativo, se discutió sobre los factores, en
general, para adquirir la pensión. Se propuso que el texto debía consignar los
factores objetivos para liquidar la pensión como requisitos, es decir, el
tiempo de cotización, la edad y el tiempo de servicios
Así mismo se estableció que los requisitos y
beneficios pensionales debían ser aquellos señalados en la ley
Luego, en la Plenaria de la Cámara, los ponentes se
refirieron expresamente al tema de la necesidad de regular en el nivel
constitucional el mínimo vital para efectos pensionales
El texto aprobado en la Plenaria de la Cámara de
Representantes fue el siguiente: “el mínimo vital para fines de pensión será
equivalente al salario mínimo legal vigente. En el debate intervinieron
varios representantes para referirse al tema del mínimo vital en el ámbito
pensional, a sus límites y a la financiación de las pensiones
En el segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes, cuando se discutía el articulado sobre
los requisitos y beneficios de las pensiones se habló sobre la importancia de
que quedara consignada una prohibición a que se impusieran condiciones
diferentes para adquirir la pensión a las establecidas en la ley. También se
vuelve a hacer alusión a la importancia de los factores objetivos como
requisitos para adquirir la pensión
Luego en el Senado, este tema continuó presente en
la primera vuelta. En una de las ponencias presentadas para primer debate en la
Comisión Constitucional del Senado se mantuvo el anterior texto, pero en la
otra, se propuso cambiar el texto anterior para que quedara “ninguna pensión
podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor
equivaldrá al mínimo vital para fines de la pensión
. Este texto fue aprobado por la Comisión
Primera del Senado y se mantuvo en la ponencia para segundo debate en la
Plenaria del Senado el cual fue aprobado en la respectiva sesión. Dicho texto
también se mantuvo en el informe de conciliación y quedó como texto definitivo
de la primera vuelta del trámite legislativo.
En el debate en la Comisión Primera Constitucional
del Senado, haciendo referencia específica a los incisos tercero y quinto del
texto del Acto Legislativo, que contemplan los factores generales pensiones se
habló de que se debía consignar en el texto una disposición que dejara en pie
de igualdad a todos, lo que se lograba estableciendo que los requisitos y
beneficios son los contemplados en la ley. Lo anterior, en el sentir de algunos
congresistas implicaba la exclusión de la liquidación de pensiones conforme a
pactos colectivos o laudos arbitrale
. Igualmente, cuando se habló de
los requisitos para adquirir la pensión por invalidez, nuevamente, se hizo
alusión a que éstos debían ser los factores objetivos consignados en la ley
En el debate en la Plenaria del
Senado, cuando se hacía referencia a los incisos tercero y quinto del Acto
Legislativo 01 de 2005, se volvió a señalar que debía quedar consignado
expresamente que los factores generales para adquirir la pensión debían ser
aquellos consignados en la ley. Lo anterior muestra la preocupación de la
Plenaria del Senado para que quedara específicamente consignado en el acto que
los factores de liquidación de la pensión debían ser objetivos
El Acto Legislativo aprobado en
primera vuelta fue publicado con el siguiente texto, en lo pertinente:
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán
los establecidos en la ley. A partir de la vigencia del presente acto
legislativo, solamente la Fuerza Pública y el Presidente de la República
tendrán un régimen especial.
(…)
En materia pensional se respetarán los derechos adquiridos. Para
adquirir el derecho a una pensión de jubilación o de vejez se requiere haber
cumplido con la edad, el tiempo de servicios o de cotización o acumular el
capital necesario según la ley. La ley establecerá los requisitos para adquirir
el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia.
(…)
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual
vigente, dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de pensión.
Al iniciarse la segunda vuelta, el tema del mínimo
vital pensional vuelve a suscitar controversia.
En el informe de ponencia para primer debate en
segunda vuelta, se propone el siguiente texto: “Para la liquidación de las
pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones”. Se explica que
la necesidad de definir el mínimo vital pensional obedecía a fallos judiciales
que, en aras de proteger el mínimo vital cualitativo, reconocían pensiones por
un valor que no correspondía a lo efectivamente cotizado por el beneficiario,
teniendo en cuenta las reglas legales para efectuar la liquidación por lo cual
se propone esta redacción que alude de manera directa y especifica a este
punto, sin afectar la definición de mínimo vital–
Dicho texto fue aprobado por la
Comisión de la Cámara. En el debate se recordó que en principio se había
propuesto el inciso que determinaba que el mínimo vital en materia de pensiones
correspondía al salario legal mensual vigente con el objetivo de establecer límites
a los jueces en cuanto a los factores a tener en cuenta para la liquidación de
la pensión. Sin embargo, se señaló que se había considerado que no era
pertinente dicha alusión al mínimo vital sino que era mejor establecer unos
límites con el fin de que en el momento de liquidar la pensión no se pueda
tener en cuenta factores diferentes a los establecidos en la ley y así no se
incluyan factores subjetivos con el pretexto de proteger el mínimo vital
El texto se mantuvo en el informe
de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes pero se añadió
la expresión “como base de cotización”, al final del mismo. El texto fue
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes de esta manera: “Para
la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta
factores diferentes a los establecidos en el Sistema General de Pensiones como
base de cotización”. La ponencia lo justificó con el argumento de evitar
que el mínimo vital cualitativo llevara a pensiones fundadas en factores
subjetivos, no en factores objetivos
En la Plenaria se aludió al
tema por varios Representantes
Luego, en el Senado, el informe
de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado mantuvo el
texto anterior. No obstante, volvió a introducir el inciso original, como un
agregado: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para los fines de la
pensión.” Se justificó esta adición con el argumento inicial, es decir,
para prevenir “la ocurrencia de casos en los cuales, a través de una
interpretación distorsionada del concepto de mínimo vital, se lleguen a
reconocer pensiones que por sus montos minen la sostenibilidad del sistema
pensional y generen mayores iniquidades en el sistema”
En la Gaceta 296 de 2005 consta
otro informe de ponencia para primer debate –segunda vuelta- en la Comisión de
Senad. En esta ponencia se mantiene el texto aprobado en la primera vuelta en
lo que respecta al inciso que se revisa, el cual fue aprobado de esa manera por
la Comisión del Senado y se mantuvo en uno de los informes de ponencia para
segundo debate en la Plenaria del Senado
En el segundo informe de ponenci para segundo
debate consignado en la Gaceta del Congreso 341 de 2005 se vuelve a proponer la
inclusión del inciso que dice: “ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital
para los fines de pensión”
––
Durante la sesión Plenaria del Senado se presentó
por parte de uno de los Senadores ponentes, una propuesta sustitutiva del
primer inciso que fue votada positivamente:
Para la liquidación de la pensión solo se tendrán
en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las
cotizacione
De la misma manera se presentaron dos proposiciones
aditivas al inciso. Una de las proposiciones fue retirada
El texto que fue presentado y votado
positivamente fue el siguiente:
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario
mínimo, sin embargo la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder
beneficios, económicos, periódicos inferiores al salario mínimo a personas de
escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener
derecho a una pensión
Así, al concluir la segunda vuelta el inciso sexto
aprobado decía: “Para la liquidación de las pensiones, sólo se tendrán en
cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las
cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se
puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo,
a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas
para tener derecho a una pensión” En cambio, el texto aprobado por la
Cámara decía: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se
tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en el Sistema General
de Pensiones como base de cotización” Se convocó entonces a una comisión de
conciliación.
En la Gaceta 382 de 2005, que contiene el Informe
del Acta de Conciliación del texto del Acto Legislativo 01 de 2005, se decide
acoger el inciso aprobado por la Plenaria del Senado en segundo debate, el cual
posteriormente fue votado de manera positiva por las plenarias de las dos
Cámaras del Congreso:
Inciso
6º. Este inciso en la numeración del Senado de la República corresponde al
inciso 5º de la Cámara de Representantes (S.
Se acoge
la redacción del Senado de la República. El texto es:
“Para la
liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario
mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en
que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario
mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones
requeridas para tener derecho a una pensión”
–
5.3.2. Reiteración de jurisprudencia sobre el
principio de consecutividad y de identidad en el trámite legislativo de un
proyecto de Acto Legislativo.
Según el artículo 375, los Proyectos de Acto
Legislativo deben ser tramitados en dos periodos ordinarios y consecutivos. Por
lo tanto, en virtud del principio de consecutividad, en consonancia con
el principio de identidad, no solo el articulado formalmente considerado sino
los principales temas objeto de éste, han de ser sometidos a debate y votados
(afirmativa o negativamente) en cada etapa, es decir, en las respectivas
comisiones constitucionales permanentes y plenarias. En la sentencia C-208 de
2005 la Corte revisó la constitucionalidad de los incisos 3º y 4º del artículo
13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una reforma política
y se dictan otras disposiciones”, por un cargo semejante al presentado en
este proceso v.gr. la inclusión de un artículo en la segunda vuelta (voto
preferente). Uno de los cargos analizados en esa oportunidad fue la vulneración
al principio de consecutividad. En dicha sentencia se sintetizó la
jurisprudencia de la Corte sobre el tema en el ámbito de los actos legislativo
''
''''''''''''''
––
–''
''
'''' y por lo
tanto es pertinente transcribirla en extenso.
“El
artículo 157 de la Constitución, parcialmente aplicable al procedimiento de
reformas constitucionales, señala que el trámite ordinario de los proyectos de
ley debe surtirse en cuatro debates, dos en cada Cámara. Por su parte, el
artículo 375 Superior, dispone que los actos legislativos tendrán lugar en dos
períodos ordinarios y consecutivos, y que en el segundo período solo podrán
debatirse iniciativas presentadas en el primero.
En
efecto, en virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben
surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en
plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y la le; y los
acto legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos,
cuatro en cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en
su integridad dado que para el trámite de las reformas constitucionales ni la
Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna
Proyectos
de ley o de acto legislativo, que si bien deben surtir todos los debates
reglamentarios, su texto no necesariamente debe ser idéntico durante el
desarrollo de los mismos, pues en virtud de lo dispuesto en el artículo 160
inc. 2 de la Constitución, durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue
necesarias, imprimiéndole al principio de identidad un carácter flexible o
relativo
Al
respecto del principio de identidad, ha considerado la Corte, que “...bajo
la vigencia de la Constitución de 1886 la Corte Suprema de Justicia, cuando
tenía a su cargo el control de constitucionalidad, sostuvo que con fundamento
en el principio de identidad un proyecto de ley debía ser exactamente el mismo
en las diferentes instancias de su trámite. Sin embargo, la situación varió
fundamentalmente a raíz de la expedición de la Constitución de 1991, cuyas
normas admiten la posibilidad de que en las plenarias de las Cámaras se puedan
introducir modificaciones a un proyecto, siempre que se guarde relación con la
materia propuesta y debatida. Y el problema relativo a las discrepancias entre
lo aprobado en una y otra Cámara se resolvió con la previsión contemplada en el
art. 161, que mediante las comisiones accidentales que deben preparar el texto
unificado que supere las diferencias acaecidas, que requiere ser aprobado por
las plenarias de cada Cámara, busca remediar aquéllas y darle la necesaria
unidad normativa al proyecto”
Por ello,
[E]n el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad,
lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes
a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el
contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los
proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal
contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese
nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales
relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige
la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella
consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación
pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de
abordar en la materia
De tal
manera, lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad,
en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el
número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas
de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de
sus normas en particular.
También
ha considerado esta Corporación, que las modificaciones y adiciones que
se surtan en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar los
principios de consecutividad e identidad relativa. Esto es, en cada debate
sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates
precedentes, y las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar
relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del
trámite legislativo
Por lo
tanto, la facultad que tienen las cámaras de introducir adiciones o
modificaciones no es ilimitada, en tanto que deben respetar el principio de
unidad o identidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén
estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en
comisiones Es decir, tales modificaciones o adiciones deben tener una conexidad
clara y específica estrecha necesaria según se desprende del propio artículo
160 Superior, y evidente
Además, acorde
con los principios de consecutividad y continuidad las modificaciones o
enmiendas a un proyecto de ley por las Plenarias de las Cámaras, no pueden
constituir una “enmienda total” que lo transforme en un “texto alternativo”,
conforme a lo dispuesto por el artículo 179, primera parte, de la Ley 5 de
1992. En caso de serlo, lo que procede conforme a la norma acabada de
citar es darle traslado a la respectiva comisión constitucional permanente para
que allí se surta el primer debate
Igualmente
ha considerado la Corte, que en virtud del principio de consecutividad, tanto
las comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir
todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar
a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa
con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto Al respecto,
ha considerado la Corte, que “…En efecto, la totalidad del articulado
propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o
improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según
sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se
planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser
objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta
decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de
modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5 de 1992.
Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de
un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que
vulnere el principio de consecutividad”
Al
respecto, también ha precisado la Corte, que resulta contrario al principio
de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el
seno de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que,
simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que
tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia
constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el
primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el
inciso 2º del artículo 157 C.P.
La Corte
ha concluido por lo tanto, que existen las siguientes obligaciones a cargo de
las distintas instancias que componen el Congreso de la República, derivadas de
la interpretación del principio de consecutividad, y que no desconocen el
contenido del inciso segundo del artículo 160 Superior: (i) Tanto las
comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante
ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento
de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates
consagrada en el artículo 157 C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula
legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio
y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso
para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; (iii) La
totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que
las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración. Ello con el fin de cumplir a cabalidad el
principio de consecutividad en la formación de las leyes
Tampoco
es posible en el procedimiento legislativo, que “…a pretexto de proponer
modificaciones o adiciones en las plenarias como lo autoriza el artículo
160 de la Constitución, se tergiverse la significación de esta ultima norma
para introducir como “artículo nuevo” un texto que ya de novedoso no tiene
absolutamente nada porque había sido presentado en las Comisiones, y no fue
votado por ellas, previo acuerdo para ello. Ese es un texto antiguo.
Presentarlo como “nuevo” es en realidad un artificio para burlar el artículo
157 de la Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de la
misma. Y luego, como si ello no bastara a algunos de estos artículos se les dio
cabida para convertirlos en textos legales por conducto de las Comisiones de
Mediación aduciendo la supuesta existencia de discrepancias entre lo aprobado
en una y otra Cámara, cuando, en realidad, esos textos no habían sido objeto de
aprobación en la forma prevenida en la Constitución de la República”
También
se ha considerado, que “…la elusión en que incurren las diferentes células
legislativas atenta contra la supremacía de la Constitución, norma fundamental
del Estado que se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la
pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o
decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados”. Así
como que “…el vicio de inconstitucionalidad por elusión, en principio, puede
tener dos modalidades, la primera, de carácter formal y la segunda, de carácter
material. En el primer evento en alguna de las células legislativas se evade el
debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas
del trámite para un momento posterior. Por el contrario, en la elusión
material, aún cuando se surte formalmente debate y la votación del proyecto de
ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias omiten su
deber de pronunciar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una
iniciativa que si bien guarda relación con la materia del proyecto, su temática
le brinda cierta autonomía hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto
independiente, casos en los cuales la propuesta (separable o autónoma) tiene
que ser negada o aprobada respecto de su contenido. Lo anterior, sin perjuicio
de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5 de 1992”
Además,
cuando el precepto contiene por sí mismo un tema autónomo de contenido
jurídico propio, el aprobar su eliminación de la ponencia, su contenido
material no es debatido ni aprobado en dicha célula legislativa constatándose
de esa manera una elusión del debate que conforme a lo ordenado en el artículo
157 Superior debió surtirse. En este sentido es necesario precisar que la
aprobación de una proposición sobre la eliminación de un artículo no puede
sustituir el debate que exige la Constitución sobre contenido material del
mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no sólo una deliberación
formal sino material. Por ello, dicho texto normativo no puede ser
introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cámara, puesto que el tema
al cual se refería como autónomo, no fue debatido en la comisión constitucional
permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional
de los cuatro (4) debates
También
ha considerado la Corte, que vicia el procedimiento legislativo, que se impida
de alguna manera la discusión de las normas que conforman un proyecto de ley o
de acto legislativo, pues se trata de “…la ausencia de esa etapa
indispensable de la discusión previa a la votación...”. Así lo consideró
esta Corporación en la sentencia C-668 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, al
declarar inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo 01 de 2003, sobre la
integración de las Asambleas Departamentales, en la que, reiterando la doctrina
de la Corte sobre el concepto de debat, encontró que se impidió la discusión
del artículo respectivo en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Se dijo
en la mencionada sentencia, que como “…estaba próximo a expirar el período
de sesiones ordinarias, la expresión del Presidente de la Corporación en la que
manifestó que “se honra la palabra en el sentido de que se lee la
proposición y se somete inmediatamente a votación, la Plenaria se pronunciará
por favor” (Pág. 89, columna segunda), fue una conminación sobre el resto
de los miembros de la Corporación para que se abstuvieran de intervenir en la
discusión. Si bien a continuación intervinieron los representantes José Luis
Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la Presidencia
hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5 de
1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa
indispensable de la discusión previa a la votación de una ley y, con mucha
mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo.
Se
precisó en dicha providencia, que “…con esa conducta se afecta de manera
grave el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional,
pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación
de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión
en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es
obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de
su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de
congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la
existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor
razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de
manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se
pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se
pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni
siquiera la oportunidad para discutir.”; “Así, lo que en realidad se presenta
es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los
proyectos respectivos, como lo ordenan los artículo 157 de la
Constitución y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa
manera no pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del
despacho”, como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo
227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas
en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son
también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en
tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que
expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución”.
Ha
considerado la Corte también, que vicia el procedimiento legislativo, que luego
de resultar un empate en la votación en una de las Comisiones, la otra que
sesiona de manera conjunta no vote el asunto, pues en ningún caso queda
liberada del deber de votarlo en uno y otro sentido, ya que tal omisión
legislativa impide que el asunto pueda ser retomado por otras instancias del
Congreso de acuerdo a las condiciones previamente fijadas en la Constitución y
el reglamento
Igualmente,
que constituye violación a los principios de identidad y consecutividad, cuando
los textos se sustituyen al momento de ser publicados en la gaceta del
Congreso, pues no corresponden a lo aprobado en primer debate y por lo tanto la
discusión en segundo debate se orienta a un campo diferente del querer del
Congreso
Ahora
bien. Como de acuerdo con lo establecido en el artículo 160 inc. 2 Superior,
durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, incluso incluir
artículos nuevos, siempre y cuando se respeten los principios de consecutividad
e identidad relativa, puede darse el caso de que surjan discrepancias entre lo
aprobado por una de las Cámaras en relación con lo aprobado por la otra. Para
estos casos, el artículo 161 de la Constitución prevé, que ambas Cámaras
integrarán comisiones de conciliadores, quienes reunidos conjuntamente,
procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible definirán por
mayoría, a fin de evitar que el proyecto tenga que regresar a la Comisión
respectiva nuevamente haciendo más dispendioso y demorado el trámite de la ley.
Al
respecto del contenido y alcance del artículo 161 Superior, la Corte ha venido
reiterando a partir del control de constitucionalidad de las leyes e igualmente
en relación con el control de constitucionalidad de los actos legislativos, que
dicho artículo surgió a la vida jurídica con la Constitución de 1991, y se creó
con el propósito de imprimir mayor eficiencia, racionalidad y agilidad a la
labor del Congreso en la formación de las leyes, flexibilizando el
procedimiento para su adopción, puesto que se crea una instancia que permite
armonizar los textos divergentes de las Cámaras, sin que se tenga que repetir
la totalidad del trámite del proyecto
Se ha
recordado por la Corte, que cuando se presentó esta disposición en la Asamblea
Nacional Constituyente el doctor HERNANDO YEPES ARCILA, en su calidad de
ponente, argumentó que: "La sistemática que proponemos sugiere así
mismo un trámite especial para la superación de las discrepancias que surjan
una vez surtido el segundo debate en ambas Cámaras, entre los textos que emanen
de éstas, mediante el sencillo expediente de confiar la búsqueda de
aproximaciones a una comisión accidental designada por los dos cuerpos con el
encargo específico de preparar un texto final para reabrir sobre él el segundo
debate. (Ver gaceta constitucional Nos. 67).
Desde
entonces, la Corte ha venido considerado, que en virtud de lo dispuesto en los
artículos 160 y 161 de la Constitución, las Cámaras legislativas están
autorizadas para integrar comisiones accidentales de mediación, siempre y
cuando existan “discrepancias” o desigualdad, entre el proyecto aprobado
en una Cámara y el aprobado en la otra, respecto de los asuntos o materias que
lo conforma[44]. Discrepancias que por lo tanto deben producirse
durante el segundo debate, puesto que “...la única manera de establecer que
en realidad existen discrepancias entre las cámaras en torno a determinado
proyecto, para los fines de constituir comisiones accidentales en los términos
del artículo 161 de la Carta, consiste en verificar que ellas resultan de
textos aprobados. Es decir, las comisiones de concertación y conciliación no
tendrían razón de ser antes de que en las dos cámaras se hubiera votado el
proyecto, pues no podría presumirse con base en elementos distintos a la
comprobación de la votación que en efecto los textos que prohíjan una y otra
corporación son distintos, según se colige de lo dispuesto en el artículo
186 de la Ley 5 de 1992
Dicha
Comisión de Conciliación es mixta, pues se integra con miembros de una y otra
cámara, y debe reunirse conjuntamente con el fin de adoptar una norma que se
adecue al querer mayoritario de los miembros de las dos Cámaras. Es decir, le
corresponde preparar un texto, correspondiente a las disposiciones
disímiles, que concilie las diferencias que surgieren entre las cámaras, y que
habrá de reemplazar a aquella o aquellas que presentaron disparida[46].
Por lo tanto, la comisión no se podrá ocupar del estudio de aquellos artículos
que no presentaron diferencias en las Plenarias, así como tampoco de los
problemas de trascripción o gramaticales que en nada inciden en el contenido
material de la norma y por lo tanto no constituyen discrepancias, puesto que no
se trata de una reunión “unificadora de estilos”
Decisión
de la comisión de conciliación que igualmente debe ser considerada y aprobada
en sesión plenaria tanto por el Senado de la República como por la Cámara de
Representantes, a fin de que quede cumplido el requisito de la aprobación en
segundo debate del texto único del proyecto. Y si subsisten las diferencias
sobre el proyecto, después del segundo debate en las cámaras, se considerarán
negados únicamente los artículos o disposiciones materia de discrepancia,
siempre que éstos no fueren fundamentales al sentido de la nueva le[48].
Por lo tanto, resulta ajena a la voluntad del constituyente considerar la
posibilidad de que la Comisión de Conciliación presente a las Plenarias para su
aprobación, y éstas aprueben, textos implícitos o determinables con
posterioridad
Las
comisiones accidentales, al conciliar los textos disímiles, bien pueden
introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos
en reemplazo de esos artículos, siempre y cuando no se modifique
sustancialmente el proyecto o se cambie su finalida[50]; es
decir, que la adición o modificación debe referirse al asunto o materia
que haya sido objeto de aprobación en primer debate También pueden modificar,
de manera excepcional, otros artículos que guarden íntima relación o conexos
con los artículos disímiles, siempre y cuando tal decisión se someta a la
aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras
Con
fundamento en lo anterior, la Corte ha venido considerando, que las comisiones
de conciliación no pueden entonces, llenar con su actuación el vacío
producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el
primer debate en la Comisión Constitucional Permanente, sustituyendo de tal
manera su voluntad
Los
anteriores criterios han sido precisados por la Corte a partir de la pregunta
¿cuáles son las divergencias o modificaciones que, introducidas por las
plenarias de una y otra Cámara a un proyecto de ley, en desarrollo del artículo
160 de la Constitución, pueden ser conciliadas por las comisiones accidentales
de mediación?. Al respecto ha indicado, que “La respuesta a este
interrogante lo da la propia Constitución, cuando en su artículo 158, exige que
todo proyecto deberá referirse a una misma materia y serán "inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella".
(subraya fuera de texto). Texto éste que ha de interpretarse sistemáticamente
con el artículo 160 de la Constitución, al señalar que cada Cámara "podrá
introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias". En este sentido, es claro que si las modificaciones
que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la
materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón
alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a
la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia
debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental
solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra
plenaria (artículo 178 de la Ley 5 de 1992), siempre y cuando, se repite, los
textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de
confundirse con la identidad en el tratamiento que se le de al asunto
correspondiente.
Por lo
tanto se ha concluido, que ha de entenderse que la regla de los cuatro
debates a que hace referencia el artículo 157 de la Constitución, parte
del supuesto según el cual desde el primer debate que debe surtirse en cada una
de las comisiones permanente constitucionales de cada Cámara, el proyecto
presente una unidad en la materia o temática, objeto de discusión y
aprobación. Por consiguiente, si las modificaciones que se introducen en las
plenarias guardan esa unidad, la competencia para zanjar las discrepancias
entre un proyecto y otro, concluido el proceso legislativo, será de la comisión
accidental de conciliación que, para el efecto, se conforme
Cabe
precisar además, como lo ha reiterado la Corte, que los principios de
consecutividad y de identidad se predican de los proyectos de ley, o de su
articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos mirados
de manera aislada Y, si las propuestas de la comisión de conciliación, aún
tratándose de textos nuevos, guardan conexidad temática con los textos
aprobados por las cámaras, y por ende no alteran su sentido y finalidad, el
texto correspondiente no estará viciado de inconstitucionalidad. Es claro, que
la facultad para introducir modificaciones a los textos divergentes y proponer,
si es del caso, textos nuevos a efectos de resolver discrepancias, debe
referirse a la misma temática sobre la cual versan aquellos para que se
entienda que guardan la unidad de materia Pero, dicha
unidad de materia no puede confundirse con la identidad temática que es exigida
por la Constitución para poder introducir modificaciones o adiciones a los temas
debatidos en las comisiones constitucionales
Es por
ello que se ha considerado, que una cosa es el principio de identidad
legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en
plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en
primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el
que se persigue garantizar que los artículos que conforman una ley estén
directamente relacionados con la materia general que la identifica y que
justifica su expedición. Por este aspecto, no sobra precisar que una
cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que
los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas
tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de
unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que
conforman la ley estén directamente relacionados con la materia general que la
identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios
son concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen
objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el
principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado
por el Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de
materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado
de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se
incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de
identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias
se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de
la ley, se aprobaron en primer debate
Ahora
bien. En relación con las diferencias que pueden ser conciliadas por la
comisión respectiva, la Corte ha considerado, que “La mayor diferencia
que puede surgir entre lo aprobado por una cámara y lo resuelto en otra en
torno a determinado texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya
acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es
un conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto
trascendental para lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisión de una
de las cámaras, el mandato que contiene nace a la vida jurídica, al paso que,
si impera la determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario”
Además se
ha precisado, que una interpretación sistemática del artículo 161 de la
Carta indica que las diferencias que pueden surgir en la aprobación de una ley
se producen no solo cuando una de las Cámaras aprueba el contenido de un
artículo en forma total o parcialmente distinta a la forma como se aprobó en la
otra, sino también cuando una Cámara aprueba una disposición y la otra no lo
hace Es preciso aclarar, que esto solo es posible en los casos en que el
tema objeto de discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos
Corporaciones en cualquier sentido
Así como
que “dado que es la misma Constitución la que autoriza a las Cámaras para
introducir en el segundo debate, modificaciones, adiciones o supresiones a los
proyectos de ley, es apenas obvio, que se pueden presentar diferencias entre lo
aprobado por una cámara, de ahí que se hayan establecido las comisiones de
conciliación encargadas de resolver tales divergencias. Por tanto, es
perfectamente legítimo que cuando la Plenaria del Senado aprueba una
disposición que la Plenaria de la Cámara no hace, o viceversa, que la Cámara la
haya aprobado y el Senado no, se debe acudir a la conciliación, como mecanismo
procedimental excepcional instituido por el constituyente, con el fin de zanjar
las diferencias presentadas. Siendo así, no puede existir violación del
ordenamiento superior en el presente caso, sino por el contrario, respecto fiel
de los mandatos constitucionales.
También
se ha precisado, que si una norma no es aprobada en un debate, es decir es
negada después de haber sido sometida a votación, ello no significa que dicha
norma no tuvo el respectivo debate. Al respecto dijo la Cort, “...Lo que en
esta oportunidad se ha aceptado es que cuando se ha discutido durante los ocho
debates, un tema v.gr. la irretroactividad de la extradición, como en el
presente caso sucedió, la no aprobación en una de las Comisiones
(Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la primera vuelta y
Comisión Primera del Senado de la República en la segunda), no implica la
inconstitucionalidad del proyecto de Acto legislativo, por una razón muy
simple: por que posteriormente las Plenarias de esas mismas Corporaciones,
mediante votación mayoritaria, decidieron introducir ese asunto nuevamente al
proyecto de Acto Legislativo.”. Así por ejemplo, se concluyó en la
sentencia C-543 de 1998, que el tema de la irretroactividad, al que se
referían las normas demandadas, fue objeto de estudio y discusión en todos los
debates; el hecho de que una norma no haya sido aprobada en algún debate, no
implica violación del artículo 375 de la Constitución, pues lo que éste prohíbe
es debatir en la segunda vuelta iniciativas no presentadas en la
primera.
En
resumen, si bien las discrepancias que hubieren podido surgir en relación con
el proyecto aprobado en la plenaria de una cámara con respecto al aprobado en
la plenaria de la otra, y que pueden se conciliadas por la comisiones
respectivas, se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando
no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el
contenido de un artículo defiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii)
cuando se aprueban artículos nuevos en una cámar, cumpliendo de tal manera
las comisiones accidentales de conciliación una función de agilidad, eficacia y
racionalidad del procedimiento legislativo, trátese del trámite de un proyecto
de ley o de un acto legislativo, su actuación también debe enmarcarse dentro de
los principios de consecutividad e identidad relativa que rige la totalidad de
dichos trámites en el Congreso de la República.
Ahora
bien. Los principios de consecutividad e identidad relativa, tratándose del
trámite de proyectos de acto legislativo, presentan además ciertas
particularidades especiales, en razón a que, como se tramitan en dos períodos
ordinarios y consecutivos, por disposición del artículo 375 Superior, una vez
aprobados en el primero de ellos, deberán ser publicados por el Gobierno, y en
el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.
Cabe
recordar ahora, que como la Constitución no agota la regulación constitucional
del trámite de las reformas constitucionales, para establecer el alcance de las
facultades que tiene el Congreso en dicho procedimiento es necesario acudir a
otros artículos de la Constitución y del reglamento del Congreso que sean
pertinentes y compatibles con este particular y delicado procedimiento, sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 379 de la Constitución. Al respecto,
ha determinado la Cort, que los principios de consecutividad e identidad
relativa, se encuentran consagrados de manera expresa para los actos
legislativos en el artículo 226 del Reglamento del Congreso, que consagra
que “…el cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en
segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente
sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida.”,
disposición que armoniza con los previsto en el inciso 3º del artículo 375
Superior.
Sobre las
exigencias consagradas para los actos legislativos en los artículos 375
Superior y 226 del Reglamento del Congreso, la Corte ha considerado, que si
bien es cierto que se requiere publicación del texto aprobado en primera
vuelta, y se publica un texto y no una iniciativa, tal exigencia
constitucional es un requisito de publicidad y de certeza que no limita la
capacidad del Congreso para debatir, a partir de ese texto, las iniciativas
discutidas y aprobadas en el primer período, y para, como fruto de ese debate,
hacer las modificaciones, adiciones o supresiones, en los términos previstos en
la constitución. Además, que la norma constitucional se refiere,
en primer lugar, a “iniciativa”, que es un concepto más amplio
que el de “textos”, en la medida en que una iniciativa puede tener distintas
expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser
configurados a lo largo del debate. Ello quiere decir que en el segundo
periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que
no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, si es posible
debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del
proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del
debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias (Negrillas
fuera del texto original).
También
ha determinado la Corte, que si un tema es considerado como el principal o
tema sustancial del proyecto, y ha sido estudiado y discutido en todos los
debates, el hecho de que una norma no haya sido aprobada en alguno de ellos no
implica violación del artículo 375 de la Constitución, pues lo que éste
prohíbe es debatir en la segunda vuelta iniciativas no presentadas
en la primera
Igualmente
se ha establecido, que el texto final puede ser distinto al inicial, si el tema
estuvo presente en los ocho debates, por cuanto, “…el hecho de que la
decisión final no haya estado acorde con las propuestas iniciales no desvirtúa
el aserto de que el tema estuvo siempre presente en el debate, prueba de lo
cual resulta que, precisamente, el Congreso cambió de parecer a la hora de
aprobar su redacción final...”. Y, si se trata de una discusión
instrumental, a la luz de lo dispuesto en el artículo 226 de la Ley 5ª, sobre
la“institución política objeto de reforma”, debe la Corte “…tener
como punto de referencia algo más que el simple texto del artículo modificado,
un concepto de mayor cobertura…”, aunque observado el artículo de manera
aislada pueda parecer una modificación esencial
En
relación con los cambios que pueden introducirse durante la segunda “vuelta”
del trámite de los actos legislativos, la Corte ha determinado, que no pueden
ser considerados cambios esenciales al proyecto, aquellos que no tienen un
contenido temático específico que permita diferenciarlas del resto del inciso,
pues se introducen con el fin de precisar o delimitar el alcance de las
decisiones adoptadas en el primer período, y por lo tanto, tampoco puede
predicarse respecto de éstos cambios, ausencia de publicación entre las dos
vueltas tampoco aquellos que simplemente reafirman las consecuencias de una
decisión ya adoptada en primera vuelta ni pueden considerarse modificaciones
esenciales, aquellas que fijaron pautas concretas, cuya
conveniencia no corresponde evaluar a la Corte, pues derivaron de una
discusión que estuvo siempre presente desde el mismo momento en que se puso en
consideración del Congreso de la República la enmienda
También
ha considerado la Corte, que podrán hacerse modificaciones a los proyectos
durante la segunda “vuelta”, siempre y cuando no alteran la esencia de lo
aprobado en la primera, si guarden relación de conexidad inmediata y evidente
con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite
legislativo, y tengan una función instrumental necesaria, aunque sean
separables los contendidos normativos respectivos así como, “… si se
mantiene esa relación de conexidad, en la medida en que la iniciativa sobre la
cual se producen las modificaciones ha sido debatida desde el principio, no
obstante las variaciones de contenido que haya podido tener a lo largo del
trámite legislativo, no puede decirse que si hay textos que no hayan hecho el
tránsito por los ocho debates resulta vulnerado el principio de consecutividad.
Ha
concluido la Corte, que “…como resultado de los debates en segunda vuelta,
el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de
modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como cambios en
las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también la
estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos
de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio
de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales
eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así, puede
suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre
incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo
no sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se
habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc. Adicionalmente a
las modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente
admisible que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo
largo de todo el debate legislativo, o le incorporen regulaciones
complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre
lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales debe entenderse aquellos
cambios, en tal medida significativos, que no permita afirmar que se trata de
modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que
constituyen verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates
reglamentarios y que no habrían sido consideradas en primera vuelta
Por lo
tanto, “…el análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones
normativas acusadas estará orientado a establecer si las diferencias que el
texto definitivo presenta respecto del proyecto original, responden a la
introducción de temas nuevos no considerados en el primer periodo o
implican modificaciones que afectan el contenido esencial de lo aprobado
inicialmente, o si, por el contrario, son alteraciones que obran sobre
iniciativas previamente aprobadas, sin alterarlas de manera esencial.
En resumen, según la sentencia citada, sobre este
punto de la inclusión de artículos nuevos en la segunda vuelta la
jurisprudencia de la Corte ha precisado, entre otras, las siguientes reglas: i)
el tema debe haber sido debatido y votado durante los debates correspondientes;
ii) en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido
considerados en los debates precedentes, y (iii) las modificaciones y adiciones
que se introduzcan deben guardar relación de conexidad material con lo que ha
sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo.
5.3.3. El inciso sexto del Acto Legislativo 01 de
2005 cumplió con los 8 debates reglamentarios y, por lo tanto, respetó el
principio de consecutividad.
Como se advirtió, el demandante considera que el
trámite que surtió el inciso sexto del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
200 no respetó el principio de consecutividad. Tanto los que intervinieron en
el proceso como la Procuraduría General de la Nación consideran que dicho cargo
no debe prosperar ya que el trámite que surtió el inciso sexto del artículo
primero del Acto Legislativo 01 de 2005 cumplió con el principio de
consecutividad.
El recuento realizado en el acápite 5.3.1 de esta
providencia hace énfasis en el trámite específico de dicho inciso, los cambios
que sufrió y el tema dentro del cual se inscribe la norma en él consagrada. De
acuerdo a este recuento, el tema abordado en el inciso estuvo presente desde
que se radicó la iniciativa del Gobierno y cumplió con los ocho debates
reglamentarios que establece el artículo 375 de la Constitución, en armonía con
el principio de consecutividad. El tema del monto de las pensiones,
específicamente el de los factores de liquidación de la pensión con miras a
privilegiar criterios objetivos frente a los parámetros subjetivos asociados al
concepto de mínimo vital cualitativo, fue discutido y puesto a consideración de
los congresistas durante toda la primera vuelta, en un principio de manera
general y luego vinculado específicamente al mínimo vital.
La evolución del texto muestra como en la
concepción y el diseño del Acto Legislativo 01 de 2005 durante la primera
vuelta estuvo presente el tema de los factores a tener en cuenta para la
liquidación de la pensión así como de su incidencia en el monto de la pensión,
en especial respecto de su relevancia a la luz del concepto de mínimo vital
pensional. Y también estuvo presente la definición de los límites mínimos que
deberían ser respetados al momento de determinar el monto de las pensiones. En
la segunda vuelta se partió de esa base para reunir en un mismo texto los
factores ha tener en cuenta para la liquidación de las pensiones con sujeción a
la ley y establecer el monto mínimo de las pensiones, a lo que se añadió la
salvedad de que para ciertos casos especiales, que serían determinados por la
ley, era posible la concesión de beneficios económicos periódicos inferiores al
salario mínimo.
De acuerdo a lo anterior, la Corte concluye que a
lo largo de las dos vueltas durante el trámite del inciso 6 del artículo 1 del
Acto Legislativo 01 de 2005, si bien hubo cambios, el tema por él regulado, sí
fue objeto de debate y votación en los ochos debates, por lo que no se vulneró
el principio de consecutividad. Por lo tanto, la Corte declarará la
exequibilidad del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 por
el cargo estudiado.
5.3.4. Durante el trámite del Acto Legislativo 01
de 2005 se cumplió con los debates y la aprobación por parte de las Plenarias
de la Cámara y el Senado, en primera y segunda vuelta, de los textos acordados
por las respectivas comisiones de conciliación.
El demandante considera que durante las sesiones
correspondientes a la etapa conciliación de los textos aprobados en las cámaras,
tanto en la primera como segunda vuelta del Acto legislativo 01 de 2005, se
omitió el respectivo debate, vulnerándose así el artículo 161 de la
Constitución. La Corte encuentra que durante el trámite del Acto
Legislativo 01 de 2005 se cumplió con los debates y la aprobación por parte de
las Plenarias de la Cámara y el Senado, en primera y segunda vuelta, de los
textos propuestos por las respectivas comisiones de conciliación.
En lo que respecta a la primera vuelta, cabe
resaltar lo siguiente. La Gaceta 51 de 2005 contiene el Acta 155 de la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes en donde se puso a consideración el
texto conciliado y éste fue debatido y votado positivamente
En el debate se hizo referencia a los
derechos adquiridos en lo relativo a las pensiones, y a cómo la adquisición de
la pensión de invalidez o sobrevivencia quedaba sujeta a lo que estableciera la
ley. También se aludió a la sostenibilidad financiera del régimen de transición
y su fecha límite y, finalmente, se dejó constancia de varios votos negativos.
Así mismo, se encuentra en la Gaceta 36 de 2005 el Informe de Conciliación al
proyecto y el Acta de conciliación aprobada por la Plenaria del Senado
En el debate se hizo referencia
específica a las fechas límites del régimen de transición, al tope de las
pensiones y se dejó constancia de los votos negativos.
De acuerdo a lo anterior la Corte verifica que en
efecto el texto conciliado durante la primera vuelta del Acto Legislativo 01 de
2005 fue presentado a la Plenaria de la Cámara de Representantes y a la
Plenaria del Senado en donde fue debatido y votado de manera positiva.
En lo que respecta a la conciliación en la segunda
vuelta, cabe destacar lo siguiente. En la Gaceta del Congreso 505 se consigna
el Acta 184 del 20 de junio de 2005 donde se registra el debate y
votación por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes del texto
conciliado en la segunda vuelta En la discusión, se hizo referencia
específicamente a la eliminación de la mesada 14, la sostenibilidad financiera
del sistema pensional y la prohibición de que existan pensiones por encima de
25 salarios mínimos. Finalmente, se dejó una constancia del partido liberal. En
la Gaceta 522 del 12 de agosto de 2005 se encuentra el Acta de la sesión Plenaria
del Senado del 20 de junio de 2005 en donde se debatió y votó el texto
conciliado del Acto Legislativo demandado
En el debate se explicó la
adopción de cada uno de los incisos. Así mismo, se hizo referencia a la mesada
14 pensional, a la vigencia del tope de 25 salarios mínimos, a los derechos
adquiridos, a los factores para liquidar las pensiones, al procedimiento
para la revisión de las pensiones y a la sostenibilidad financiera del
sistema pensional. Finalmente, se dejó constancia de varios votos negativos.
Por lo tanto, el cargo presentado por el actor en el sentido de que el texto
conciliado en la primera vuelta y en la segunda vuelta no fue debatido por las
Plenarias de cada Cámara no prospera.
6.1. Inexistencia de un vicio en el trámite por
la expedición por parte del Presidente de la República de un decreto de
corrección de yerros que enmendó el título del acto legislativo acusado.
El
demandante considera que se han vulnerado los artículos 374 y 375 de la
Constitución ya que “el Presidente de la República no tiene la facultad
constitucional ni legal para corregir los yerros caligráficos o tipográficos de
los actos legislativos porque el artículo 45 de la Ley 4 de 1913 radica en
cabeza de los respectivos funcionarios que ordenaron la publicación de la ley
esta facultad, y el Presidente, mediante Decreto 2576 del 27 de julio de
2005, publicado en el Diario Oficial 45984 del 29 de julio de 2005 corrigió los
errores mecanográficos que contenía el título del Acto Legislativo–
Por lo
tanto, el cargo del demandante hace alusión a un vicio de trámite por la
expedición de un decreto de corrección de yerros en el título del Acto
Legislativo 01 de 2005. El demandante no plantea un cargo respecto de la
sanción o promulgación de dicho acto, por lo que Corte se limitará a lo
esbozado por éste.
El artículo
241 de la Constitución establece la competencia de la Corte Constitucional para
conocer de demandas por vicios de trámite en la formación de los actos
legislativos, como se recordó en el acápite 3 de esta providencia. El cargo
presentado por el actor recae sobre el Acto Legislativo mismo, aunque se
refiere a la expedición de un decreto de corrección de yerros, sobre el cual la
Corte no tiene competencia salvo en circunstancias excepcionales La Corte se
circunscribirá en este caso a juzgar el acto legislativo acusado por el vicio
alegado.
La
Constitución ha establecido que durante el trámite de los actos legislativos el
gobierno tiene el deber de publicar mediante decreto, y en el diario oficial, el
texto definitivo aprobado en la primera vuelta
Así
mismo, al Presidente no le compete sancionar y objetar el proyecto de Acto
Legislativo La voluntad del Congreso como reformador de la Constitución se
forma de manera autónoma sin que se requiera la concurrencia de la
voluntad del Ejecutivo. La sentencia C-208 de 200 señaló al respecto:
El artículo 157-4 de la Constitución, exige
que para que un proyecto sea ley debe haber obtenido la sanción del Gobierno.
Esta posibilidad no se da en el caso de los actos legislativos pues el artículo
375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en
vigencia a la sanción del ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas
En cuanto a
las facultades para expedir decretos de corrección de yerros el artículo 1 de
la Ley 45 de 1913 establece que corresponde a los respectivos funcionarios
enmendar los errores caligráficos o tipográficos en el texto de una norma,
cuando no quede duda de la voluntad del Congreso Así mismo, se ha dicho que la
expedición de decretos de corrección de yerros es una función administrativa y
ordinaria del Presidente de la República en el ámbito de la promulgación de las
leyes
El decreto
de corrección de yerros expedido por el Presidente enmienda un error mecanográfico
en la redacción del título del Acto Legislativo 01 de 2005 y en nada
altera la voluntad del Congreso. Así, en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de
julio de 2005 se publicó el Acto Legislativo 01 de 2005 con un error en el
título:
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01
22/07/2005
por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
(Segunda Vuelta)
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Posteriormente,
en el Diario oficial 45.984 del 29 de julio de 2005 se publicó el Decreto 2576
de 2005 “por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo
número 01 de 2005, "por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política". El decreto, se limitó a corregir un error en
título y respetó el texto exacto del Acto Legislativo 01 de 2005:
DECRETA:
Artículo 1º. Corríjase el título del Acto Legislativo 01 de 2005, el
cual quedará así:
"ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005
"por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política".
Artículo 2°. Publíquese en el Diario Oficial el Acto
Legislativo 01 del 2005 con la corrección que se establece en el presente
decreto.
Artículo 3°. El presente Decreto rige a partir de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 27 de julio de 2005.
La
corrección consistió en a) suprimir la expresión “proyecto de”, habida cuenta
de que la reforma ya había sido aprobada por el Congreso en las dos vueltas
exigidas por la Constitución y, por lo tanto, ya era Acto Legislativo, no
proyecto de acto legislativo; b) suprimir la fecha 22/07/2005 y c) suprimir la
expresión “segunda vuelta”.
La
corrección hizo que el título de la norma reflejara lo que había sucedido en el
trámite en el Congreso, es decir, que se trataba de un acto que había
finalizado su trámite de conformidad con la voluntad del Congreso. Por lo
tanto, el yerro consistía en un error mecanográfico que calificaba de una forma
manifiestamente incorrecta el Acto. El título -“por el cual se adiciona
el artículo 48 de la Constitución Política”- corresponde a una mera
identificación del artículo de la Constitución adicionado y fue el aprobado en
las dos vueltas por el Congreso.
La
corrección del yerro respeta la voluntad expresa del Congreso y apunta a
asegurar que dicha voluntad, definitiva en razón de la conclusión de la
formación del Acto Legislativo, no sea calificada con palabras que le darían un
carácter provisional, contraevidente y adverso a lo efectivamente decidido por
el reformador de la Constitución.
Por lo
tanto, se declarará la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2005 por el
cargo estudiado.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declararse INHIBIDA para conocer de los
cargos relativos a la sustitución de la Constitución formulados contra el Acto
Legislativo 01 de 2005, por ineptitud de la demanda.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 01
de 2005, en relación con los cargos analizados atinentes a vicios de
procedimiento en su formación.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
CON
SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CON
ACLARACION DE VOTO
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION
DE VOTO
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-178 DE
2007
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Incompetencia de la Corte
Constitucional (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6264
Demanda de inconstitucionalidad
contra el Acto Legislativo No.01 de 2005, “Por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política”.
Demandantes: Elson Rafael Rodrigo
Rodríguez Beltrán
Magistrado Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
En la parte
resolutiva de este fallo la Sala Plena se declaró inhibida para conocer de los
cargos relativos a la sustitución de la Constitución formulados contra el Acto
Legislativo 01 de 2005 por ineptitud sustancial de la demanda, y declaró
exequible la reforma constitucional en relación con las acusaciones analizadas
atinentes a vicios en el procedimiento de su formación.
Si bien
comparto la decisión adoptada considero necesario aclarar mi voto en lo que se
refiere a la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las
demandas sobre pretendidos vicios de competencia en que incurra el Congreso en
la aprobación de un acto legislativo y para realizar el así denominado “control
de sustitución de la Constitución”, pues estas figuras implican realmente un
control material de las reformas constitucionales, como he sostenido en
ocasiones anteriores, especialmente en el salvamento de voto a la sentencia
C-1040 de 2005, por lo tanto esta modalidad de examen también escapa del ámbito
de competencias de esta Corporación.
Fecha ut
supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-178 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Configuración (Salvamento de
voto)
REFERENDO-Efectos (Salvamento de voto)
DECRETO DE CORRECCION DE YERROS (Salvamento de voto)
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Improcedencia
porque demanda cumple requisitos para suscitar decisión de fondo (Salvamento de
voto)
Referencia: expediente D-6264
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2005, “por el cual se
adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el debido respeto por las decisiones
mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar mi voto a la presente sentencia,
reiterando para ello mi posición jurídica sostenida en repetidas oportunidades
frente al estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 200, con
fundamento en las siguientes razones:
1. En primer término, considero que es necesario un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte, por cuanto en mi concepto, el
Acto Legislativo 01 de 2005 no solamente reforma la Constitución sino que a mi
juicio la sustituye, razón por la cual he sostenido que este acto reformatorio
traspasó claramente los límites de reforma a la Constitución.
2. Adicionalmente, sostengo que en relación con el
referendo hubo un pronunciamiento del pueblo, en el sentido de que al no haber
acudido a las urnas, el pueblo votó para que esa norma no formara parte del
ordenamiento jurídico. A mi juicio, un órgano constituido no puede ir en contra
de dicha voluntad soberana.
3. Igualmente, considero que se están violando
tratados internacionales que consagran el derecho de asociación sindical, del
cual hacen parte, en mi concepto, tanto la negociación colectiva en materia
laboral como pensional.
4. De otra parte, es de observar que si en el fondo
se considera que la sustitución de la Constitución implica un control material,
hay motivos adicionales de inconstitucionalidad, como el de la usurpación del
Presidente de la República de una competencia del Congreso, pues en mi concepto
al Ejecutivo no le corresponde sancionar y promulgar y menos aún objetar un
acto legislativo que sólo requiere de publicación. También considero que el
decreto de yerros configura otra usurpación del poder constituyente.
5. Finalmente, en mi criterio, la demanda de
inconstitucionalidad presentada en esta oportunidad en contra del Acto
Legislativo 01 del 2005 sí cumplía con las condiciones para entrar a estudiar
de fondo el cargo por vicio de competencia del Congreso. Razón por la cual no
comparto la inhibición de esta Corporación. Adicionalmente, me aparto de la
decisión de exequibilidad respecto de algunos de los vicios de forma alegados
por el actor, que considero daban lugar a declarar la inexequibilidad.
Por las razones expuestas, salvo mi voto a la
presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado