Corte
Constitucional
Sentencia
C-292/07
(Abril 25 de 2007).
Referencia: expediente D-6381
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil
Demandante: Luis Libardo Flórez Medina
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
6 y el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El dieciséis (16) de junio de 2006, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Libardo Flórez Medina presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 6 (parcial) y el parágrafo transitorio 5º
del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2005.
Mediante Auto del dieciocho (18) de julio de 2006, el Magistrado
Sustanciador resolvió admitir la demanda radicada bajo el número D-6381, fijar
en lista la norma acusada por el término de diez (10) días con el fin de
otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla, y dar
traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su
cargo, de acuerdo con el artículo 7 del decreto 2067 de 1991. En el Auto
también se ordenó comunicar la demanda al Ministro del Interior y de Justicia,
al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Protección Social, al
Presidente del Seguro Social, al Presidente de la Central Unitaria de
Trabajadores (CUT), al Presidente de la Asociación de Administradoras de Fondos
de Pensiones y Cesantías (ASOFONDOS), al Director de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Director de la Comisión Colombiana de Juristas, y a los
Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Libre,
Nacional y del Norte, para que si lo estimaban conveniente, intervinieran
dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender las disposiciones
acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcriben el inciso 6º y el parágrafo transitorio 5º
del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2005, destacando en negrilla y
subraya los apartes acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 45.980 del 25 de julio de 2005.
Acto Legislativo 01 de 2005
“Por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política”
ARTICULO 1°.
“(…)
Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los
factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar
los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores
al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las
condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”.
(…)
“Parágrafo Transitorio 5º. De conformidad con lo dispuesto
por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir
de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de
custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará el
régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con
anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente
para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto
para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las
cotizaciones correspondientes”.
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El ciudadano considera que las disposiciones acusadas quebrantan de
forma directa el artículo 375 de la Constitución Política y, de forma indirecta
los artículos 157 y siguientes, por desconocimiento del procedimiento consignado
en la Ley 5ª de 1992.
En efecto, tras hacer una breve alusión al trámite que debe surtirse en
el Congreso de la República para la aprobación de un acto legislativo y luego
de destacar que en el segundo período sólo pueden abordarse iniciativas debatidas
y no negadas en el primero, el demandante señala que las normas acusadas no se
sometieron a los ocho debates que exige la regulación pertinente, hecho que
busca acreditar remitiéndose al proceso de formación legislativa que sufrieron
estas disposiciones.
Así, respecto de la disposición acusada del inciso 6º del acto
legislativo referido, el accionante precisa que ésta no hacía parte del
proyecto original sino que fue propuesta por un grupo de Honorables
Representantes, sometida a votación y, como consta en la página 13 de la Gaceta
No. 838 de 2004, negada por los miembros de la respectiva comisión. Esta
circunstancia, en criterio del demandante, impedía volver a plantear o
introducir en plenaria el aparte acusado, sin que antes no hubiese regresado a
la respectiva comisión para su respectivo debate y aprobación.
Según indica el demandante, el texto aprobado en primer debate fue el
contenido en la ponencia original que rezaba: “El mínimo vital para fines de pensión, será el equivalente al salario
mínimo legal vigente”. En su opinión, esta disposición difiere de la
aprobada en el texto definitivo, por cuanto este último contempla el valor
mínimo de una pensión y lo equipara al salario mínimo legal, mientras que el
texto primigenio, aprobado en primer debate, definía el valor del mínimo vital
para fines pensionales, con lo cual se pretendía establecer un referente
concreto en esta materia, en contraposición al subjetivo y etéreo que viene
haciendo carrera en las sentencias de tutela proferidas por la Corte
Constitucional, que desconoce los criterios y principios con los que debe
liquidarse una pensión.
Por otro lado, en lo que refiere al parágrafo transitorio 5º acusado, el
actor señala que “se trató simplemente de una novedad introducida en la segunda
vuelta, carente de debate alguno”. Refiriéndose al proceso legislativo, aduce
que en el primer debate no se hizo ninguna referencia al Decreto 2090 de 2003 o
a la Ley 32 de 1986 o al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y
Carcelaria Nacional, aunque sí se mencionó el régimen de pensiones de vejez por
actividades de alto riesgo, aspecto este último completamente ajeno al
contenido del inciso demandado.
El actor señala que para el segundo debate se volvió a proponer la
disposición acusada que ya había sido negada en primer debate. Sin embargo, los
textos propuestos fueron negados, como consta en la Gaceta No. 832, y, en su
lugar, se aprobó nuevamente el texto de la ponencia original. Precisa,
igualmente, que en segundo debate nada se discutió respecto del asunto que
finalmente se convertiría en el parágrafo transitorio 5º acusado.
Ahora bien, en el tercer debate surtido en la comisión respectiva del
Senado de la República se incluyó una nueva redacción en el inciso 6º, del
siguiente tenor: “ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de
pensión”. Esta actuación constituye, en criterio del demandante, una violación
flagrante del proceso de formación de las leyes, por cuanto se debatió una
proposición que ya había sido negada en sesiones anteriores. De otro lado,
destaca que en este tercer debate nada se discutió respecto del régimen
pensional del INPEC.
En el debate surtido en la plenaria del Senado de la República, al
cierre de la primera vuelta, se aprobó el inciso 6º en los mismos términos que
había sido adoptado en el tercer debate, esto es, con la introducción de la
disposición que había sido negada en los dos primeros debates. Respecto del
parágrafo transitorio 5º, tampoco en esta oportunidad se mencionó lo relativo
al régimen pensional del INPEC.
En el quinto debate surtido en la comisión respectiva de la Cámara de
Representantes, se propuso y aprobó nuevamente la versión original del inciso
6º del acto legislativo, que señalaba que el mínimo vital en materia pensional
era equivalente al salario mínimo, con lo cual se reivindicó el propósito
primigenio de la norma. En este debate, nada se discutió respecto del régimen
pensional del INPEC.
En el sexto debate se aprobó el que posteriormente sería el inciso 6º
del acto legislativo, sin incluir referencia al salario mínimo. En esta
oportunidad se mencionó por primera vez el tema del INPEC, como consta en la
página 36 de la Gaceta No. 387 de 2005 y, aunque en criterio del actor el
debate no guardó relación con la disposición que fue aprobada y que es objeto
del presente estudio, finalmente las proposiciones alrededor de los regímenes
pensionales de personas que desempeñan actividades de alto riesgo fueron
negadas.
En el séptimo debate, surtido en la comisión respectiva del Senado de la
República se propuso nuevamente la introducción de la equivalencia entre
pensión mínima y salario mínimo, disposición que fue negada en el respectivo
debate. Ahora bien, en cuanto a la materia del parágrafo transitorio 5º, fue en
este debate en el que por primera vez se hizo explícita la intención de
conservar un régimen especial para el INPEC a través de una proposición
ampliamente debatida y finalmente aprobada.
Finalmente, en el octavo debate que tuvo lugar en la plenaria del Senado
de la República se propuso y aprobó la, tantas veces negada, equivalencia entre
salario mínimo y pensión mínima. Igualmente, en este debate se aprobó el
parágrafo transitorio 5º, que sólo se introdujo a partir del séptimo debate.
IV. INTERVENCIONES
1. Instituto de Seguros
Sociales
El 21 de noviembre de 2006, la Directora Jurídica Nacional del Instituto
de Seguros Sociales allegó a esta Corporación un memorial en el que manifestó
que, dado que la demanda de inconstitucionalidad se circunscribe a vicios de
forma, la carga de la prueba se radica en el Congreso de la República y el
control de legalidad le compete a la Procuraduría General de la Nación, razones
por las que considera que mal haría el Instituto en emitir pronunciamiento
sobre la constitucionalidad de la norma respecto de los cargos formulados. No
obstante, solicita que se declare la exequibilidad de la norma, en el caso en
que la Corte encuentre que ésta se tramitó en debida forma.
2. Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia
A través de escrito presentado el 25 de octubre de 2006, el Presidente
de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) insistió en la
constitucionalidad de la norma demandada.
En este sentido, sostuvo que si bien la CUT ha desaprobado los cambios
introducidos en el artículo 48 de la Constitución a través del Acto Legislativo
01 de 2005, en lo que guarda relación con la eliminación de regímenes
exceptuados y especiales y a la imposibilidad de pactar reglas convencionales
en materia pensional, esta censura no se extiende a la disposición demandada,
por cuanto ésta, en lugar de desconocer derechos inherentes al Estado Social de
Derecho, otorga rango constitucional a la garantía de pensión mínima.
Ahora bien, en cuanto a los cargos de la demanda, el interviniente
sostiene que no se adjuntaron pruebas suficientes sobre los vicios de
procedimiento por lo que no puede afirmarse con certeza su existencia.
3. Universidad del Rosario
Mediante comunicación recibida en esta Corporación el 30 de octubre de
2006, el Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
rindió concepto sobre la constitucionalidad de las normas demandadas en el que
concluyó que debía declararse la exequibilidad de las mismas respecto de los
cargos formulados por el demandante.
Respecto de la acusación que versa sobre la norma contenida en el inciso
6º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, en el sentido de que no
tuvo el número de debates exigidos constitucional y legalmente, por cuanto el
texto definitivo difiere de aquél aprobado en primera vuelta, el interviniente
señala que no existe vicio de procedimiento, en la medida que del simple cotejo
del texto de la norma definitiva y de la aprobada en primera vuelta, se colige
la existencia de identidad sobre la materia debatida, tratándose, entonces, de
una simple modificación en la redacción, sin que se hubiera aprobado un tema no
discutido en primera vuelta.
Ahora bien, en relación con la censura del procedimiento que se surtió
frente al parágrafo transitorio 5º, consistente en que éste no fue objeto de
los ocho debates exigidos, el interviniente señala que si bien eso es cierto,
en la medida en que el tema de la aplicación para algunos servidores públicos
del INPEC de los regímenes especiales de alto riesgo sólo se trató en la
segunda vuelta, no se perfecciona un vicio del procedimiento toda vez que al
analizar el contenido completo del artículo constitucional modificado por el
acto legislativo referido, se advierte que desde el principio se debatió el
tema del tratamiento de los trabajadores con regímenes especiales, por lo que
no puede tenerse como un tema nuevo, sino que se trata de un desarrollo
específico de la materia de regímenes especiales que sí fue discutido en el
número de debates exigido.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El 27 de noviembre de 2006 el Procurador General de la Nación allegó a
esta Corporación el concepto No. 4222 en el que solicita, respecto de la
disposición contenida en el inciso 6º del acto legislativo referido, que se
ordene estarse a lo resuelto en la sentencia que se dicte dentro del expediente
D-6264 o que, en su defecto, se declare la exequibilidad de la misma. Ahora
bien, frente al parágrafo transitorio 5º, lo considera exequible frente al
cargo relacionado con la presunta violación del principio de consecutividad. No
obstante, solicita su declaratoria de inexequibilidad por considerar que se
incurrió en un vicio distinto.
Respecto de la constitucionalidad del inciso 6º, la Vista Fiscal
manifiesta que en primer debate en la comisión correspondiente de la Cámara de
Representantes se presentó el siguiente texto: “El mínimo vital para fines de
pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente”. Esta redacción
atendía al propósito de limitar las interpretaciones judiciales que sobre el
mínimo vital se realizaban.
Por su parte, en las respectivas ponencias para primer y segundo debate
se propuso otro texto, del siguiente tenor: “Ninguna pensión podrá ser inferior
al salario mínimo legal mensual vigente”. Esta nueva redacción se planteó bajo
la consideración de que la equivalencia entre el mínimo vital y el salario
mínimo atentaba contra el artículo 53 de la Constitución Política. No obstante,
esta propuesta fue rechazada tanto en comisión como en plenaria de la Cámara de
Representantes.
En Comisión Primera y en Plenaria del Senado de la República se propuso
un texto mixto, de la siguiente forma: “Ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital
para fines de pensión”. Este texto fue aprobado, toda vez que cumplía con dos
cometidos cuales eran, de una parte, controlar las decisiones judiciales en
materia de mínimo vital y, de otra, garantizar un monto mínimo pensional.
Posteriormente, en los debates surtidos en comisión y Plenaria de la
Cámara de Representantes en el segundo período se aprobó un texto del siguiente
tenor: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en
cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General
de Pensiones como base de cotización”. Con este texto se procuraba evitar que
por vía judicial se liquidaran pensiones sin atender a los requisitos
planteados en la Ley 100 de 1993 y se superaba la contradicción con la Carta
Política que suponía la definición del mínimo vital.
Fue, finalmente, en la sesión plenaria del Senado en la que se aprobó la
inclusión del texto definitivo que es objeto de la censura constitucional y que
es del siguiente tenor: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo
legal mensual vigente”.
De acuerdo al trámite legislativo relatado, el Procurador encuentra que
no hay violación de normas superiores, en la medida en que el Acto Legislativo
01 de 1995 es resultado de la aplicación de los principios de consecutividad y
de unidad de materia, tal como puede concluirse del hecho de que la propuesta
inicial en el sentido de equiparar el mínimo vital al salario mínimo, si bien
no mantuvo la misma redacción en la norma aprobada finalmente, sí conservó su
finalidad consistente en limitar las posibilidades de que por vía judicial se
concedieran pensiones desbordando los criterios fijados por la Ley 100 de 1993.
En efecto, el texto definitivo señala lo siguiente: “Para la liquidación
de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada
persona hubiere efectuado las cotizaciones”. Este texto guarda relación
finalística con la propuesta que establecía que el mínimo vital para efectos
pensionales era equivalente al salario mínimo. Por su parte, el texto
concretamente censurado, es exactamente igual a la primera parte de la
iniciativa aprobada en el primer período, circunstancia que desestima el cargo
formulado por el accionante, en el sentido de que se aprobó un texto negado en
primera vuelta.
Ahora bien, respecto del análisis de constitucionalidad del parágrafo
transitorio 5º, el Procurador señala que si bien tras un estudio preliminar
podría concluirse que su aprobación se ciñó al principio de consecutividad,
toda vez que se trata de un régimen especial, tema que fue debatido en el
primer período, es posible concluir, invocando el principio pro actione, que a partir de un análisis
más detallado del trámite legislativo la norma acusada es inconstitucional, ya
que contiene una iniciativa que fue negada en segunda vuelta y que, por tanto,
no podía ser reconsiderada nuevamente.
En efecto, el Procurador pone de presente que en la plenaria de la
Cámara de Representantes, en segunda vuelta, se negaron dos proposiciones que
se relacionaban con el régimen pensional del personal del INPEC como una
excepción a la supresión de regímenes especiales. De tal suerte, no era
procedente que se aprobara ulteriormente la misma iniciativa por cuanto
contenía la misma esencia material de las proposiciones negadas en el séptimo
debate.
VI.
CONSIDERACIONES
. das0529 .
1.
1. Competencia
Por dirigirse la presente
demanda contra un precepto que hace parte de un acto reformatorio de la
Constitución, el inciso 6° (parcial) y el
parágrafo transitorio 5° del artículo 1° del Acto Legislativo N° 01 de 2005, esta Corporación es
competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescriben
los artículos 241-1 y 379 de la Carta Política.
Según lo prevé el artículo 379 Superior, la acción pública contra los
actos reformatorios de la Constitución “sólo
procederá dentro del año siguiente a su promulgación”. Por este aspecto la
Corte también es competente para pronunciarse en la presente causa, toda vez
que el Acto Legislativo 01 de 2005 se publicó en el Diario Oficial No. 45980
del 25 de Julio de 2005[1][1]
y la demanda de inconstitucionalidad fue instaurada el 16 de junio de 2006, es
decir, dentro del término de caducidad establecido en el citado artículo 379 de
la Carta.
2. Existencia de cosa
juzgada constitucional frente al inciso 6° del artículo 1° del Acto Legislativo
01 de 2005.
Una de las normas demandadas en la presente causa es el inciso 6° del artículo 1° del Acto Legislativo N° 01 de 2005, el cual
regula el tema de los factores que se deben tener en cuenta para definir el
monto de las pensiones y para garantizar el mínimo vital de los pensionados.
Dicha norma es cuestionada por el actor bajo la consideración de que en su proceso de formación se
desconoció el principio de consecutividad, al no haber sido sometida a los ocho
debates reglamentarios, particularmente, frente al tema relacionado con el
monto mínimo de las pensiones.
Sobre el inciso 6° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, encuentra la
Corte que el mismo ya fue sometido al juicio de inconstitucionalidad,
habiéndose declarado exequible mediante Sentencia C-178 del 14 de marzo de 2007
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En esa oportunidad, la acusación principal
contra el inciso 6°, y concretamente contra la expresión “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual
vigente”, giró en torno a una presunta ocurrencia de vicios de
procedimiento en su formación e incluyó el cargo que en esta oportunidad se
invoca: el presunto desconocimiento del principio de consecutividad por no
haber surtido los ocho debates reglamentarios.
El análisis de constitucionalidad del inciso 6° del artículo 1° del Acto
Legislativo 01 de 2005, frente al principio de consecutividad, lo llevó a cabo
la Corte en la providencia referida, en los siguientes términos:
“5.3.3. El
inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 cumplió con los 8 debates
reglamentarios y, por lo tanto, respetó el principio de consecutividad.
Como se advirtió, el demandante considera que el
trámite que surtió el inciso sexto del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2005[2][2]
no respetó el principio de consecutividad. Tanto los que intervinieron en el
proceso como la Procuraduría General de la Nación consideran que dicho cargo no
debe prosperar ya que el trámite que surtió el inciso sexto del artículo
primero del Acto Legislativo 01 de 2005 cumplió con el principio de
consecutividad.
El recuento realizado en el acápite 5.3.1 de esta
providencia hace énfasis en el trámite específico de dicho inciso, los cambios
que sufrió y el tema dentro del cual se inscribe la norma en él consagrada. De
acuerdo a este recuento, el tema abordado en el inciso estuvo presente desde
que se radicó la iniciativa del Gobierno y cumplió con los ocho debates
reglamentarios que establece el artículo 375 de la Constitución, en armonía con
el principio de consecutividad. El tema
del monto de las pensiones, específicamente el de los factores de liquidación
de la pensión con miras a privilegiar criterios objetivos frente a los
parámetros subjetivos asociados al concepto de mínimo vital cualitativo, fue
discutido y puesto a consideración de los congresistas durante toda la primera
vuelta, en un principio de manera general y luego vinculado específicamente al
mínimo vital.
La evolución
del texto muestra como en la concepción y el diseño del Acto Legislativo 01 de
2005 durante la primera vuelta estuvo presente el tema de los factores a tener
en cuenta para la liquidación de la pensión así como de su incidencia en el
monto de la pensión, en especial respecto de su relevancia a la luz del
concepto de mínimo vital pensional. Y también estuvo presente la definición de
los límites mínimos que deberían ser respetados al momento de determinar el
monto de las pensiones. En la
segunda vuelta se partió de esa base para reunir en un mismo texto los factores
ha tener en cuenta para la liquidación de las pensiones con sujeción a la ley y
establecer el monto mínimo de las pensiones, a lo que se añadió la salvedad de
que para ciertos casos especiales, que serían determinados por la ley, era
posible la concesión de beneficios económicos periódicos inferiores al salario
mínimo.
De acuerdo a lo anterior, la Corte concluye que a
lo largo de las dos vueltas durante el trámite del inciso 6 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005, si bien hubo cambios, el tema por él regulado, sí fue
objeto de debate y votación en los ochos debates, por lo que no se vulneró el
principio de consecutividad. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad
del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 por el cargo
estudiado.” (Subrayas y negrillas fuera de texto).
Según se
anotó, a partir de los argumentos citados la Corte procedió a declarar
exequible el Acto Legislativo 01 de 2005, incluyendo el inciso 6° del artículo
1°, por los cargos analizados. Al respecto, se lee en el numeral segundo de la
parte resolutiva de la Sentencia C-178 de 2005:
“Primero: Declarar EXEQUIBLE el Acto
Legislativo 01 de 2005, en relación con los cargos analizados atinentes a
vicios de procedimiento en su formación.”
Así las
cosas, considerando que frente al cargo que en este proceso se formula, el
inciso 6° del artículo 1° el Acto Legislativo 01 de 2005 ya fue sometido al
juicio de inconstitucionalidad, la Corte se abstendrá de emitir un nuevo
pronunciamiento de fondo por haber operado respecto del mismo el fenómeno
jurídico de la cosa juzgada constitucional (C.P. art. 243).
Bajo ese
entendido, el presente juicio de inconstitucionalidad cobijará únicamente la
acusación contra el parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de
2005.
3. Inhibición de la Corte en relación con la acusación formulada por el
actor contra el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo
01 de 2005.
La otra disposición
acusada en el presente juicio es el parágrafo
transitorio 5° del artículo 1° del Acto Legislativo N° 01 de 2005, en el que se dispone
aplicar a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y
Carcelaria Nacional (INPEC), el régimen especial de pensiones previsto para las
actividades de alto riesgo. Sobre dicho parágrafo, aduce el demandante que se
trató de una iniciativa novedosa introducida en la segunda vuelta, no discutida
ni debatida en la primera, razón por la cual no surtió los 8 debates
reglamentarios. Amparado en la historia legislativa del precepto, precisa que
su texto se incorporó al proyecto durante el séptimo debate en la Comisión
Primera del Senado como un artículo nuevo, sin que se hubiese expresado nada
del tema en las instancias congresionales anteriores.
Respecto de tal
acusación, observa la Corte que la misma plantea la existencia de un vicio de
inconstitucionalidad por la presunta violación del principio de consecutividad.
No obstante, un análisis detenido de la demanda le permite a la Corporación
concluir que la misma no cumple con los presupuestos mínimos de procedibilidad
en razón a que no desarrolla con suficiencia y pertinencia el cargo en que se
sustenta, como se pasa a explicar.
De acuerdo con las reglas que son aplicables al procedimiento de expedición
de los actos legislativos, esta Corporación ha precisado que, tal y como ocurre
con los proyectos de ley, el trámite de aprobación de dichos actos debe
ajustarse a los principios de consecutividad
e identidad relativa o flexible[3][3],
en virtud de los cuales se exige al Congreso, por un lado, someter los
distintos temas de un proyecto a los debates reglamentarios, y por el otro, que
las modificaciones y adiciones incorporadas guarden relación de conexidad con
los asuntos tratados en las etapas precedentes.
Para el trámite de los actos
legislativos, los principios de consecutividad e identidad relativa encuentran
fundamento en el artículo 375 de la Carta, al prever éste que en el segundo
periodo “sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero”, y de manera especial y concreta, en
el artículo 226 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), conforme al cual
resultan admisibles las modificaciones que se hagan en la segunda vuelta,
siempre que versen sobre iniciativas presentadas en la primera vuelta y no
alteren la esencia de lo aprobado inicialmente.
Ahora bien, atendiendo al
alcance del principio de consecutividad, la jurisprudencia constitucional viene
sosteniendo que, para que un cargo de inconstitucionalidad por violación del
mencionado principio se considere sustancialmente apto, es necesario que el
demandante acredite “no sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su
contenido normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se
inserta; en otras palabras, que aquél resulta absolutamente novedoso al
continente normativo”.
Ha señalado el Tribunal que
tal presupuesto de procedibilidad es razonable si se considera que, por
disposición expresa de la Constitución y de la ley, el Congreso de la República
se encuentra facultado para introducir modificaciones, adiciones y supresiones
a los proyectos de ley y de acto legislativo en el segundo debate y en la
segunda vuelta, de manera que un proceder en tal sentido, por sí mismo no puede
constituir un vicio de procedimiento contrario a la Carta Política.
Sobre este particular, destaca
la Corte que mientras el artículo 160 de la Constitución Política dispone que “Durante el segundo debate cada cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias”, el artículo 161 del mismo ordenamiento superior prevé que “Cuando surgieren discrepancias en las
Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliación
conformadas por un mismo número de Senadores y representantes, quienes reunidos
conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible
definirán por mayoría”. En concordancia con tales mandatos se encuentran los artículos 177 y 178
de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), los cuales habilitan a las
Plenarias para introducir modificaciones a los proyectos de ley y de acto
legislativo que tramitan, sin necesidad de que aquellas regresen a la Comisión
para ser nuevamente discutidas, previendo a su vez un mecanismo de conciliación
que permite reconsiderar las discrepancias entre comisiones y plenarias.
Así, el hecho de que las
cámaras legislativas puedan introducir modificaciones a los proyectos que suben
de las comisiones o que provienen de la otra cámara, existiendo además la
posibilidad de conciliar las diferencias que surjan entre ella, hace entonces
más riguroso y exigente el planteamiento de una acusación por violación del
principio de consecutividad, toda vez que surge para el demandante la
obligación de tener que demostrar el alcance verdaderamente novedoso de la
norma acusada frente al proyecto del que hace parte, permitiendo así configurar
el mínimo de sospecha requerido para someter la medida al juicio de
inconstitucionalidad.
En ese sentido, la posibilidad
de estructurar un verdadero proceso de inconstitucionalidad contra una ley o
acto legislativo por la ausencia de debate, se repite, no depende simplemente
de que se identifique el texto o expresión que se considera nuevo frente a lo
aprobado en primera vuelta, pues es posible que se trate de una modificación o
de una adición autorizadas expresamente por el ordenamiento jurídico. Para que
la solicitud de inconstitucionalidad pueda ser considerada, se requiere además
indicar por qué esa adición o modificación resulta violatoria del principio de
consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los
proyectos con que cuentan las cámaras; para lo cual deberá explicar el actor en
que medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o
constituye un tema nuevo que no guarda relación con lo debatido inicialmente.
El aludido presupuesto de
procedibilidad fue suficientemente explicado por la Corte en la Sentencia C-992
de 2001(M.P. Rodrigo Escobar Gil), a propósito de una demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 633 de 2001, por haber incurrido el Congreso
en aparentes vicios de trámite en su formación, materializados, entre otros, en
la ausencia de debate de algunos de sus contenidos normativos. En esa ocasión,
la Corte aclaró que frente a la normatividad constitucional y legal vigentes,
para cumplir con el requisito de suficiencia del cargo, es deber del demandante
explicar, así sea de forma suscinta, los motivos por lo que considera que un
determinado texto corresponde a un asunto nuevo e inconexo con lo debatido en
las instancias anteriores. Sobre este particular, se dijo en el fallo:
“Se tiene entonces que, no
basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo
respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una
modificación o adición producida en los términos de las normas superiores
citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda
prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con
lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido.
De esta manera, para
estructurar un cargo por violación del principio de consecutividad, no basta
con que el actor se limite, como ocurre en este caso, a identificar las
disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el
primer debate, puesto que ello es permitido por la Constitución y la ley
orgánica del reglamento del Congreso.
Para que la Corte pueda
entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere
que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera
precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese,
así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de
contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden
a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el
primer debate.
La pretensión así
estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte
habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad.
En la misma
sentencia, la Corte precisó que la exigencia impuesta al demandante de tener
que explicar por qué el texto acusado no tiene conexión alguna con el proyecto
en el cual se inserta, también encuentra fundamento en el carácter rogado del
control constitucional por vicios de forma, de manera que la Corte se vería
abocada a exceder el ámbito de sus competencias si decide revisar oficiosamente
el trámite de una norma para establecer, a partir de una acusación precaria, posibles irregularidades en
las que se pudo incurrir durante su proceso de formación y expedición. Sobre el
punto, se anotó:
“En general, de aceptarse la pretensión del actor sería necesario
concluir que la Corte, oficiosamente, a partir de la comparación que el
demandante haga entre los textos aprobados en primer y en segundo debates,
tendría que adelantar un minucioso examen de la totalidad de los debates que
sobre un proyecto de ley se hayan cumplido en las plenarias, para constatar si
en los textos que registran diferencia, hay alguna relación de conexidad con el
contenido material de lo aprobado en la comisión, y en general si no está
presente alguna de las condiciones que dan sustento constitucional a tal
variación.
Sin embargo, uno de los elementos centrales del sistema de control de
constitucionalidad que rige en Colombia es, precisamente, el de que la Corte no
puede proceder de oficio y que su competencia, cuando se demande una norma por
virtud de la acción pública de inconstitucionalidad, se deriva de los cargos
que sean adecuadamente formulados por el demandante.
Como en el presente caso, respecto de los presuntos vicios de trámite en
la aprobación de la Ley 633 de 2000 el demandante no presenta de manera
adecuada los cargos, la demanda es inepta y la Corte habrá de inhibirse de
realizar un pronunciamiento por este concepto. (Sentencia C-992 de 2001 M.P.
Rodrigo Escobar Gil)”
Tratándose concretamente de la violación del principio de consecutividad
frente a actos legislativos, la posición adoptada por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-992 de 2001 fue a su vez recogida y reiterada, entre otras,
en las Sentencias C-1124 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monrroy Cabra) y C-242 de
2005 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), con ocasión de sendas demandas formuladas
contra el Acto Legislativo 01 de 2003 que modificó el artículo 108 de la
Constitución Política. En ambas oportunidades, frente a acusaciones de haberse
incurrido en vicios de inconstitucionalidad por no someter ciertos textos del
citado acto al número de debates reglamentarios, la Corte decidió inhibirse para
resolver de fondo, al encontrar que los demandantes no estructuraron
debidamente el cargo, pues no cumplieron con la carga mínima de explicar por
qué el contenido acusado no guardaba relación causal con el proyecto al que se
integraban.
Sobre el punto se expresó en la citada Sentencia C-1124 de 2004:
“No obstante, revisado el
texto de la demanda, esta Sala constata que los cargos de la misma no
desarrollan suficientemente el vicio de inconstitucionalidad alegado. Como ya
se dijo, el libelo se estructura sobre la afirmación de que el parágrafo en
cuestión no tuvo los ocho debates reglamentarios, para demostrar lo cual se
precisa que el texto del proyecto de acto legislativo no fue incluido en la
ponencia para primer debate en el Senado y tampoco en la ponencia para segundo
debate en la plenaria. En el fondo, lo que el demandante plantea es un vicio de
inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad de los
proyectos de ley. Sin embargo, de conformidad con la jurisprudencia constitucional,
para que un cargo de inconstitucionalidad por violación de dicho principio se
considere sustancialmente apto, se requiere que el demandante demuestre, no
sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido normativo no
tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta; en otras palabras,
que aquél resulta absolutamente novedoso al continente normativo.”
Por su parte, en la Sentencia C-242 de 2005 reiteró la Corporación:
“La Corte encuentra, de otra parte, que la acusación contra el primer
inciso del parágrafo 1° del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2003 en
relación con el supuesto desconocimiento del mandato superior (art.
En consecuencia al respecto
deben reiterarse los argumentos que se expusieron en dicha sentencia y que
llevaron a la Corte, como ha de ser en el presente caso, a inhibirse para
emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.”
Así las cosas, en el asunto
que en esta oportunidad se pone a consideración de la Corte, la Corporación
adoptará una decisión similar a la tomada en las Sentencias C-992 de 2001, C-1124
de 2004 y C-242 de 2005 ya que, como se dijo inicialmente, frente al parágrafo
transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, el actor se
limita a señalar que “se trató
simplemente de una novedad introducida en la segunda vuelta, carente de debate
alguno”, sin entrar a justificar el por qué tal inclusión es a tal punto
novedosa que termina por desconocer el principio de consecutividad del proyecto
que concluyó con la expedición del acto legislativo en cita.
En efecto, aun cuando el
demandante sustenta la acusación en el trámite legislativo seguido por la norma
acusada, haciendo un recuento detallado del mismo, en ninguna parte señala en
que medida el texto impugnado afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o,
en su defecto, constituye un tema nuevo que no guarda relación de conexidad con
lo debatido inicialmente y con los objetivos perseguidos por el Acto
Legislativo 01 de 2005. Por esta razón, la Corte se inhibirá de analizar de
fondo el cargo por violación del principio de consecutividad y así lo dispondrá
expresamente en la parte resolutiva de la Sentencia.
4. La Corte Constitucional sólo tiene competencia para pronunciarse
sobre los cargos formulados en la demanda de manera clara y precisa.
En su concepto de rigor, el señor Procurador General de la Nación
decidió adicionar la acusación formulada por el actor contra el parágrafo
transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, solicitándole a
la Corte su declaratoria de inexequibilidad, “por haberse incurrido en un vicio
de procedimiento en su formación consistente en haberse aprobado dicha norma
cuando previamente había sido negada en dos ocasiones en la plenaria de la
Cámara de Representantes, durante el trámite del respectivo proyecto en su
segundo periodo”.
Sobre el punto sostiene que, en la medida en que el actor menciona en la
demanda la existencia de dos iniciativas que a su juicio guardan relación con
la norma acusada, las cuales a su vez fueron negadas en segunda vuelta en
plenaria de la Cámara de Representantes, “el principio pro actione obliga al Ministerio Público a revisar el cargo desde
esa perspectiva y a la luz de las normas de trámite de proyectos de acto
legislativo que le son aplicables, las cuales también fueron citadas
expresamente en su razonamiento por el accionante”.
En relación con este hecho, recuerda la Corte que, tal y como lo ha
precisado en las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de 2004, C-888 de 2004 y C-353
de 2006, de manera general, el examen de inconstitucionalidad de una norma debe
limitarse a los cargos contenidos en la demanda, es decir, a aquellas
acusaciones que han sido objeto de valoración para su admisión por parte del
propio órgano de control constitucional, y que también han sido materia de
pronunciamiento por quienes voluntaria u obligatoriamente intervienen en el
proceso de constitucionalidad.
En el caso concreto de los actos legislativos, si
bien inicialmente la Corte había sostenido que su revisión por vicios de forma
debía ser integral, a partir de la Sentencia C-543 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz) dejó en claro que, en cuanto el control constitucional de los actos
legislativos no es de carácter oficioso sino rogado, la Corte sólo tiene
competencia para pronunciarse sobre aquellos vicios planteados en debida forma por
el actor en la respectiva demanda. Se anotó en dicha Sentencia lo siguiente:
“Caber agregar que como el control constitucional
de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda
ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los
cargos formulados por los demandantes”.
El carácter estrictamente rogado del examen constitucional de los actos
legislativos, lo ha explicado la jurisprudencia, “deriva no sólo de que dichas
reformas constitucionales no son objeto de un control oficioso o automático
sino además del hecho de que la Constitución prevé un término de caducidad de
un año para las demandas dirigidas contra todo acto reformatorio de la
Constitución (CP art. 379)”[4][4].
En ese contexto, ha precisado que, si fuera suficiente con que el actor u otro
interviniente citaran un vicio específico que pudiera tener un acto legislativo
para que la Corte estuviera obligada a examinar integralmente esa reforma
constitucional, “entonces las finalidades del término de caducidad previsto por
la Carta en estos eventos no se cumplirían, pues la reforma podría ser
declarada inexequible por un cargo que nunca fue formulado por ningún ciudadano
dentro del año siguiente a la promulgación de la reforma”[5][5].
La posición adoptada por
la Corte en la Sentencia C-543 de 19998, fue a su vez reiterada en la Sentencia
C-487 de 2002 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), en la que, al examinar la
constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001, se consideró que en
relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de
tales actos se debía seguir “[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543
de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de
control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los
cargos planteados en la demanda”. En este
último pronunciamiento, la Corte coincidió en que “[l]as características
particulares del trámite de dichos actos que involucran el ejercicio de la
atribución constituyente reconocida al Congreso por la Carta, unidas a la clara
limitación que hace el artículo 241-1constitucional al control de los vicios de
procedimiento invocados por los ciudadanos dentro del límite temporal que fija
el artículo 379Ibidem”, coadyuvan a reafirmar la tesis de que
la competencia de la Corte en materia de control constitucional de actos
legislativos por vicios de forma, está limitada a los cargos formulados en la
demanda.
Esta misma línea de
interpretación la recogió luego la Corporación en la Sentencia C-614 de 2002
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), al revisar
una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3°
del Acto Legislativo 01 de 2001. En esa oportunidad expreso la Corte:
Por otra parte, la Corte ha precisado que el control de
constitucionalidad de los actos legislativos se limita al examen de los cargos
por vicios de procedimiento planteados en la demanda. Sobre este particular, la
Corte en Sentencia C-543 de 1998 expresó que “... como el control constitucional de los actos legislativos no es de
carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos
casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los
demandantes”, tesis que fue recientemente reiterada en la Sentencia C-487
de 2002.
Quiere esto decir, que no basta con que se
demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea
predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte
deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento
surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún
vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las
ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y
de consecutividad, etc.
El sentido del control por vicios de forma
es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado
próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte
las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como
consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano
interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un
cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha
sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente,
librar una última batalla en la instancia del control constitucional,
estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que
el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la
corrección del trámite del proyecto.
Aparte de las anteriores consideraciones,
esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de
procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por
los demandantes en atención a las particulares características del trámite de
reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a
la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior”.
Recientemente, a través
de las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de 2004, C-888 de 2004 y C-242 de 2005, la Corte ha
reafirmado su posición sobre el carácter rogado del control constitucional
ejercido contra actos reformatorios de la Constitución por vicios de forma,
precisando en ellas que el mismo se circunscribe, única y exclusivamente, al
estudio de los cargos formulados en debida forma por el actor en la demanda.
Así, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional sobre la materia, la Corte debe entonces
abstenerse de valorar la acusación formulada por el Ministerio Público contra
el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005,
por no haber sido planteada como cargo en el libelo acusatorio. Aun cuando la
Agencia Fiscal sostiene que el vicio planteado surge del propio contexto de la
demanda, para la Corte es claro que, formal y materialmente, la acusación del
actor giró, única y exclusivamente, en torno a la presunta violación del
principio de consecutividad por la introducción de un texto nuevo en segunda
vuelta que no fue debatido en la primera.
No desconoce el Tribunal que
el actor, al referirse al trámite legislativo que surtió la norma acusada, hizo
mención a distintos sucesos entre los que se cuenta el expresado por el señor
Procurador. Sin embargo, los mismos no son planteados formalmente como cargos
de inconstitucionalidad ni tampoco revisten tal connotación, razón por la cual
no pueden ser objeto de evaluación y valoración por la Corte sin exceder el
ámbito de sus competencias constitucionales y legales. Sobre este aspecto, se
destaca lo dicho por la Corte en la Sentencia C-572 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), en el sentido de sostener que la
existencia de un término de caducidad, que muestra la intención del
Constituyente de dar firmeza a las reformas constitucionales y de sustraerlas
de un control integral y automático por la Corte, le impone al ciudadano el
deber de concretar y especificar con claridad y certeza, y no de forma
abstracta y genérica, el cargo inconstitucional, esto es, la obligación de
indicar el vicio de trámite en que incurrió el Congreso y cómo éste resulta
contrario a la Constitución, circunstancia que no tuvo lugar en el presente
caso frente a la hipótesis planteada por el Ministerio Público.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.-ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-178 del 14 de marzo de 2007, que declaró EXEQUIBLE el inciso sexto del artículo
primero del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cargo de violación del
principio de consecutividad.
SEGUNDO.-Declararse INHIBIDA para
conocer del cargo relativo a la violación del principio de consecutividad,
formulado contra el parágrafo quinto transitorio del artículo primero del Acto
Legislativo 01 de 2005, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1][1] Cabe precisar que el Acto Legislativo 01 de
2005 fue publicado en el Diario Oficial N° 45.980 del 25 de julio de 2005, y a
su vez corregido mediante el Decreto 2576 del 27 de julio de 2005, publicado en
el Diario Oficial N° 45.984 del 29 de julio de 2005.
[2][2] El inciso sexto del Artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005 dice “Para
la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre
los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión
podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley
podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos
periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no
cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.”
[3][3] Véase, entre
otras, las Sentencias C-487 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-614 de 2002
(M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[4][4] Sentencia C-572 de 2004, M.P. (E) Rodrigo Uprimny Yepes.
[5][5] Sentencia Ibídem.