Corte Constitucional
Sentencia C-293/07
(Abril 25 de
2007).
Referencia:
expediente D-6385
Magistrado
Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil
Demandantes:
Andrés Gómez Roldán y Elson Rafael Rodríguez Beltrán
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los
ciudadanos Andrés Gómez Roldán y Elson Rafael Rodríguez Beltrán presentaron
demanda de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 01 de 2005 “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política”.
Mediante Auto del treinta y uno (31) de julio de dos mil seis (2006) el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y,
simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para los
efectos de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al
Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de la Protección Social, al
Presidente del Seguro Social, al Presidente de la Central Unitaria de
Trabajadores (CUT), al Presidente de la Asociación de Administradoras de Fondos
de Pensiones y Cesantías (ASOFONDOS), al Presidente de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, al Director de la Comisión Colombiana de Juristas y a los
Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Nacional
de Colombia y del Norte, para que intervinieran en caso de considerarlo
conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DEL ACTO LEGISLATIVO DEMANDADO
A continuación se transcribe el Acto Legislativo demandado:
Acto legislativo 01 de 2005
22/07/2005
por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
Decreta :
Artículo 1°. Se adicionan los siguientes incisos
y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política :
El Estado garantizará los derechos, la
sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos
adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de
acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se
expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo,
deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y
embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá
dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones
reconocidas conforme a derecho.
Para adquirir el derecho a la pensión será
necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización
o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos los
derechos adquiridos.
Los requisitos y beneficios pensionales para
todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto
riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo
allí establecido.
Para la liquidación de las pensiones sólo se
tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado
las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se
puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo,
a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas
para tener derecho a una pensión.
A partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del
aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido
en los parágrafos del presente artículo.
Las personas cuyo derecho a la pensión se cause
a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de
trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa
cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se
hubiese efectuado el reconocimiento.
La ley establecerá un procedimiento breve para
la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados.
Parágrafo 1º. A partir del 31 de julio de 2010,
no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
Parágrafo 2º. A partir de la vigencia del
presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones
colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales
diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional
de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al
servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las
disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que
se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley,
tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema
General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Parágrafo transitorio 2º. Sin perjuicio de los
derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y
al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente
artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados,
así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las
leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3º. Las reglas de carácter
pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas
en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente
celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los
pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
Parágrafo transitorio 4º. El régimen de
transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen
dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto
para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al
menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en
vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho
régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las
personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo transitorio 5º. De conformidad con lo
dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003,
a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del
cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les
aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes
ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese
entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor,
este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben
haberse cubierto las cotizaciones correspondientes.
Parágrafo transitorio 6º. Se exceptúan de lo
establecido por el inciso 8° del presente artículo, aquellas personas que
perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes
recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a
partir de la fecha de su publicación.”
III.
LA DEMANDA
1. El escrito presentado por los demandantes
En términos generales los actores consideran violados el preámbulo y los
artículos 2, 4, 13, 40.2, 93, 95.5, 152, 153, 374 y 378 de la Constitución
Política, así como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Carta de las Naciones Unidas,
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los
Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT.
1.1. El primero de los cargos formulados lo hacen consistir los
demandantes en que el Congreso excedió el ámbito para reformar la Constitución,
pues, en su criterio, la reforma sustituyó la Carta. Para sustentar esta
acusación en la demanda se invocan los artículos 2, 4, 93, 46, 53, 64, 78,
95.1, 152, 153, 374 y 378 de la Constitución, se hace una referencia general a
los límites de la reforma constitucional y se indica que la no aprobación del
punto octavo del referendo comporta la instauración de limitaciones materiales
“de carácter implícito” y absoluto.
Aluden los demandantes al clima de corrupción imperante, a las prácticas
espurias, a los daños sociales que la justicia constitucional debe corregir,
sobre todo cuando hay “vicios de procedimiento que se han presentado con
antelación”, puntualizan que la reforma debe asegurar una participación popular
“que legitime los cambios que puedan afectar al grueso de los ciudadanos”,
agregan que la falta de difusión transparente del proceso “en altas horas de la
noche” quebranta la legítima aprobación de una reforma que, además, constituye
un cambio del modelo de Estado Social de Derecho, debido a “exigencias externas
de carácter económico del Banco Mundial”.
Finalmente, los libelistas acotan que la reforma acusada toca “elementos
que tienen una relación con la dignidad, con el trabajo, con las condiciones de
la vejez” e incorpora contenidos que van más allá de los límites permitidos por
el pueblo como constituyente primario, de modo que es “inconstitucional e
injusta a la luz de las limitaciones estatutarias existentes”, fuera de lo cual
“el ejecutivo no puede a través de una ley de inferior categoría corregir los
yerros que se presentan en un Acto Legislativo”, pues, de acuerdo con el
artículo 374 superior, carece de competencia para hacerlo.
1.2. Como segundo cargo plantean los actores que el Acto Legislativo
cuestionado viola los principios y valores constitucionales y dedican un
acápite “al principio de dignidad humana” que, a su juicio, resulta vulnerado,
porque la reforma “pone en peligro a las personas que en razón de su edad están
en estado de debilidad manifiesta”, afecta a quienes tienen una vocación
pensional o actualmente disfrutan de pensión, mina los derechos sociales al
“quitar beneficios como la mesada 14” y de esta manera acrecienta “la pobreza y
la miseria de quienes tienen esa posibilidad que ha sido fruto del ahorro y del
trabajo en forma proporcional”.
Adicionalmente los demandantes aducen el quebrantamiento del principio
de igualdad y alegan que la reforma discrimina, pues “excluye conductas propias
de un Estado Social de Derecho” y “privilegia a los detentadores del poder que
estudiaron, revisaron y aprobaron la reforma”, a lo cual agregan la violación
del bloque de constitucionalidad, puesto que, en su opinión, “las normas no
pueden convertirse en una forma de violentar los derechos de quienes tienen una
vocación pensional a través de conquistas como la mesada 14 por vía de tutela
de la misma Corporación”, todo lo cual conduce a la violación de la
Constitución “y por ende de la Carta de las Naciones Unidas, de la Declaración
de los Derechos Humanos y de los Trabajadores a través de la Organización
Internacional del Trabajo”.
1.3. Al plantear el tercer cargo los demandantes aducen la “violación a
la cláusula general de competencia por el ejecutivo al realizar aclaraciones y
modificaciones a un acto legislativo realizado por el constituyente derivado”,
ya que la Corte Constitucional avaló la corrección de errores caligráficos o
tipográficos respecto de las leyes, mas no de los actos legislativos, toda vez
que “estos no son promulgados por el Presidente de la República, sino por el
Congreso”.
1.4. Según los actores, un cuarto cargo consiste en que se violan los
“contenidos previstos en normas de carácter estatutario que establecen claras
limitaciones en desarrollar reformas constitucionales por vía de acto
legislativo en un período de dos años”. Para sustentar esta acusación los
libelistas afirman que el punto octavo del referendo celebrado el 25 de octubre
de 2003 no fue aprobado y que, de conformidad con el artículo 46 de la Ley 134 de
1994, las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no
podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por
decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación,
de donde deducen que se violó el mandato de la ley estatutaria de mecanismos de
participación, así como los artículos 4, 6 y 188 de la Constitución y los
fallos de la Corte Constitucional, puesto que existe “una limitación temporal”.
1.5. La violación del principio de participación ciudadana es el quinto
reparo planteado por los actores, quienes señalan que “a algunos ciudadanos no
se les permitió participar”, lo cual, según informan, sucedió en el debate
surtido “en la comisión primera constitucional” y, por lo tanto, consideran
violados los artículos 13, 23, 29, 40, 48, 94 y 209 de la Constitución y,
además, los artículos 1 y 40.2, porque la reforma contraviene el mandato
surgido del referendo. Agregan los demandantes que “se hicieron debates donde
imperó el pupitrazo y no la votación nominal” y que “se hicieron discusiones en
altas horas de la noche”.
1.6. El sexto cargo lo formulan los libelistas aduciendo que se vulneró
la transparencia, que hubo publicidad tardía de los actos del poder
legislativo, debates nocturnos y textos tardíos en las actas “que obstruyen el
escrutinio público en un asunto que afecta a un gran volumen de la población
colombiana con vocación pensional” e indican que “muchas piezas del
rompecabezas de la reforma no aparecen en los boletines virtuales de consulta”,
que resulta paradójico que “aún hoy para el ciudadano son lejanos los debates”,
que el trámite se surtió en altas horas de la noche con violación del derecho a
la participación “y al conocimiento de los debates a través del canal institucional”
y que muchas de las gacetas “no aparecen de forma completa en la ficha del
proyecto colgadas en las páginas web del Congreso de la República”.
1.7. Al formular el séptimo cargo los demandantes aluden a un vicio de
forma que, en su criterio, comporta violación de los artículos 4, 6 y 241.1 de
la Constitución y para demostrarlo transcriben ampliamente un apartado de la
Gaceta del Congreso número 383 del 17 de junio de 2005, fuera de lo cual,
puntualizan los actores que el reconocimiento de unos beneficios económicos
para personas que no reúnan “las condiciones requeridas para tener derecho a
una pensión” quebranta el principio de unidad de materia y que la reforma, en
su conjunto, “no es de carácter pensional sino una reforma anticorrupción”, es
una reforma que “encuentra a la Constitución en relación con otros derechos
sociales” y es “antitécnica pues hace alusión a leyes que son aspectos más
cambiantes que las constituciones”.
2. La Coadyuvancia a la demanda
El ciudadano Carlos Rodríguez Díaz en su calidad de Presidente de la
Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) presentó escrito para
coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
El coadyuvante recuerda que Colombia ha ratificado los convenios 87 y 98
de la OIT y que el Congreso de la República no es competente para derogarlos ni
para establecer limitaciones al contenido de la negociación colectiva, pues los
mencionados convenios contemplan derechos mínimos internacionales obligatorios
para todos los Estados que integran la OIT.
A continuación puntualiza el coadyuvante que en materia de derechos
económicos, sociales y culturales el Estado colombiano tiene obligaciones que
debe cumplir satisfactoriamente y dentro de esas obligaciones destaca la
progresividad, con “su correlativa prohibición de regresividad. Se refiere
también el Presidente de la CUT al Protocolo de San Salvador y al principio de
desarrollo progresivo que establece y conforme al cual “después de alcanzar
ciertos niveles que garanticen el pleno ejercicio del derecho es improcedente e
inadecuado adoptar medidas que incluyan límites y obstáculos en el disfrute
pleno de éste”.
Así pues, según el coadyuvante, al limitar el derecho a la negociación
colectiva en materia de pensiones, el Estado colombiano incumple la obligación
de desarrollar progresivamente el contenido de los derechos económicos y
sociales y, fuera de lo anterior, desconoce principios y valores
constitucionales como la dignidad humana y la protección especial del
trabajador, razón que le lleva a sostener que las modificaciones al sistema
pensional “significan una clara y abierta disminución de las condiciones del
trabajador”, contraria al artículo 53 de la Carta.
Por último, el coadyuvante advierte que en caso de declarar la
constitucionalidad del Acto legislativo 01 de 2005, subsistirían dos mandatos
constitucionales antagónicos, toda vez que los artículos 53 y 96 le confieren
prevalencia a los tratados de derechos humanos, mientras que el artículo 48 le
impondría límites a la negociación colectiva y, de otra parte, señala, en
concordancia con los demandantes, que el Acto Legislativo desconoce la
limitación impuesta al Congreso de adelantar antes de dos años reformas negadas
por vía de referendo.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención de la Comisión Colombiana de
Juristas
El ciudadano Gustavo Gallón Giraldo informó a la Corte que la Comisión
Colombiana de Juristas, conjuntamente con la Central Unitaria de Trabajadores,
presentó una acción de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 01
de 2005 y a título de intervención anexó copia de esa demanda.
Sostiene el interviniente que el derecho a la negociación colectiva en
pensiones hace parte de la cláusula de Estado Social de Derecho, del bloque de
constitucionalidad y del derecho internacional imperativo, motivo por el cual
el Congreso excedió su competencia al expedir el Acto Legislativo 01 de 2005,
algunos de cuyos apartes sustituyeron un elemento definitorio e identificador
de la Constitución.
Con base en amplias citas de la jurisprudencia constitucional y de los
debates surtidos en la Asamblea Nacional Constituyente, el interviniente estima
que hay una relación estrecha entre la negociación colectiva y varios
principios del Estado Social de Derecho, tales como el pluralismo, la
democracia y la paz y que, siendo el trabajo un principio fundamental, el
reconocimiento del derecho a la negociación colectiva era indispensable para
garantizar el trabajo en un marco jurídico participativo y con respeto del
derecho internacional vinculante para Colombia, de modo que eliminar la
negociación colectiva en materia de pensiones significa eliminar el diálogo,
favorecer la imposición y sustituir la Constitución.
Acto seguido, el interviniente dedica un apartado a demostrar que el
derecho a la negociación colectiva hace parte del bloque de constitucionalidad,
por haberlo indicado así la Corte al considerar que todos los convenios
internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la
legislación interna, en virtud de lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo
53 superior.
Añade el interviniente que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, los convenios relativos a la libertad sindical y al derecho de
sindicación y negociación colectiva están integrados en el bloque de
constitucionalidad, que esa pertenencia es relevante cuando se trata de
adelantar un juicio de sustitución y que, para efectos de sustentar el cargo, es
indispensable ligar el contenido de estos derechos al concepto de Estado Social
de Derecho, porque la alteración grave de este postulado central equivale a una
sustitución de la Carta.
Prosigue la intervención indicando que el derecho a la negociación colectiva
es una norma imperativa de ius cogens,
que, por lo mismo, el Congreso de la República no puede derogarla ni siquiera
mediante reforma constitucional y que es nula la derogación proveniente del
constituyente derivado, por cuanto, según el artículo 53 de la Convención de
Viena, esta clase de normas sólo puede ser modificada por una norma ulterior de
derecho internacional que tenga el mismo carácter.
Así las cosas, a juicio del interviniente, la conducta encaminada a
desconocer estas obligaciones surgidas del derecho internacional comporta una
sustitución del modelo constitucional existente y configura un vicio de
competencia que la Corte puede analizar, por tratarse de una suplantación de un
modelo que acoge el ius cogens por
otro que lo asimila a cualquiera otra obligación convencional.
Después de efectuar algunas consideraciones sobre el ius cogens, el interviniente se refiere
al derecho a la negociación colectiva como parte del derecho internacional
imperativo y alude, en particular, a los convenios 87, 98 151 y 154, así como a
la Declaración de la OIT, instrumentos de los cuales, en su criterio, se deriva
la protección del derecho a la negociación colectiva y su cumplimiento
obligatorio para quienes sean parte de la OIT, como es el caso de Colombia que
ha ratificado los convenios citados.
En las circunstancias anotadas, el interviniente concluye que el derecho
a la negociación colectiva es norma imperativa de ius cogens, hace parte del bloque de constitucionalidad y es un
principio de derecho internacional aceptado por Colombia, de todo lo cual se
desprende que su derogación está vedada al Congreso de la República, pues
implica sustitución de un principio fundamental de la Carta, aún cuando se
trate de una derogación velada, ya que la permanencia aparente de los aspectos
consustanciales a la Constitución encubre la anulación práctica de los efectos
jurídicos en la medida en que se pasa de un modelo que acepta la obligatoriedad
de las normas internacionales que, además, tienen jerarquía de ius cogens, a otro modelo en que se
torna imposible su incorporación al orden jurídico interno y se les prohíbe
expresamente.
A continuación el interviniente señala que el artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005 sustituye la Constitución y cita distintos apartes en
los que, en su opinión, queda evidenciada la eliminación del derecho a la
negociación colectiva en materia pensional, pues no otra cosa surge del
establecimiento de requisitos rígidos, de la imposibilidad de invocar acuerdos
para cambiar lo establecido en el sistema general de pensiones, de la
prohibición de regímenes especiales o de la eliminación de la mesada catorce y,
finalmente, enfatiza que, en caso de que la negociación colectiva no sea
considerada como aspecto consustancial a la Constitución de 1991, se ha
configurado un vicio insubsanable “de mero trámite”, derivado de la vulneración
por parte del Estado colombiano de la obligación de respetar los tratados
internacionales y de denunciarlos, porque el Acto Legislativo no ha debido
entrar en vigencia “hasta tanto no se hubiera surtido el trámite de denuncia de
los Convenios”.
2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez, intervino en representación
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad del Acto Legislativo acusado.
Según el interviniente, la pregunta número 8 del referendo de octubre 25
de 2004 no fue votada negativamente, puesto que no alcanzó la votación mínima
requerida y, en esa medida, carece de sustento el reparo que el actor formula,
siendo necesario tener en cuenta que los mecanismos de reforma constitucional
no son excluyentes.
Añade el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que
la Constitución de 1991 no estableció límites materiales expresos a la
actuación del Congreso cuando éste actúa como poder constituyente derivado y
que, por ello, siempre que se cumpla el procedimiento, la voluntad expresada es
la del soberano, cuyo contenido no puede ser controlado.
Sostiene el interviniente que, no obstante lo anterior, la Corte ha
considerado que tiene competencia para revisar aspectos de fondo cuando se
trata de una sustitución de la Carta, evento en el cual es necesario estudiar
los cargos por vicios de procedimiento y determinar si de los cargos restantes
se deduce una sustitución parcial de la Constitución Política o si tan solo se
trata de una oposición aparente entre normas constitucionales o de derecho
internacional.
El interviniente señala que, al aplicar el juicio de sustitución a las
acusaciones referentes a la dignidad humana y al derecho a la igualdad, se
puede concluir “que el reproche de constitucionalidad planteado no puede
constituir bajo ninguna perspectiva una sustitución de la Constitución
Política”, dado que los demandantes no demuestran cómo se operó la sustitución
de esos importantes principios.
Por último, en cuanto hace a la corrección de yerros ortográficos, el
interviniente defiende la posibilidad de aplicar analógicamente el artículo 45
de la Ley 4ª de 1913 que alude a leyes y a actos legislativos, “máxime si se
tiene en cuenta que la misma Ley 5ª de 1992 en su artículo 227 remite al
proceso legislativo de las leyes ordinarias en el trámite de actos legislativos
en tanto que no se oponga a normas específicas del trámite de éstos
contempladas en la Constitución Política”.
Por lo demás, en el escrito de intervención se agrega que el
cuestionamiento de la competencia para expedir el decreto constituye un ataque
al acto administrativo, mas no al acto legislativo, que sería absurdo que la
corrección de un yerro ortográfico afectara la validez de una reforma
constitucional, que no existe disposición alguna que restrinja la posibilidad
de efectuar debates durante la noche y que no es cierto que no se hayan
publicado todas las actas.
3. Intervención del Instituto de Seguros Sociales
La ciudadana Eliana Margarita
Rois Garzón, en su calidad de Directora Jurídica Nacional del Instituto de
Seguros Sociales intervino para solicitar a la Corte un fallo inhibitorio.
Anota la ciudadana interviniente
que el control de constitucionalidad sólo procede por vicios de procedimiento
en la formación de actos legislativos y no por el contenido material, e indica
que los actores no cumplieron con la obligación de señalar el trámite
establecido en la Constitución y en la ley, para establecer luego cuál es el
defecto procedimental que vicia el acto reformatorio.
Adicionalmente, la interviniente
puntualiza que “la propia Carta Política le dio plenas facultades al Congreso
para reformar la Constitución y, en esa medida, mal podría endilgarse una
supuesta incompetencia del legislativo para el ejercicio de una potestad
superior” que es apenas una de las vías de reforma, pues existen otros
mecanismos “que sólo pueden ser declarados inconstitucionales por vicios de
forma o de trámite”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El treinta (30) de noviembre de dos mil seis (2006) en la Secretaría
General de la Corporación se recibió el concepto del señor Procurador General
de la Nación, en el cual le solicita a la Corte “ordenar ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia que se dicte dentro del expediente D-6264 o en subsidio,
declarar exequibles los incisos tercero (segundo aparte), quinto, séptimo y
noveno, parágrafo 1º, y parágrafos transitorios 2º y 3º del Acto Legislativo 01
de 2005, en relación con el cargo de vicio de procedimiento en su formación por
falta de competencia del Congreso de la República para decidir acerca de los
mismos por tener un contenido normativo similar al de la pregunta 8ª del
temario del referendo reformatorio constitucional celebrado el 25 de octubre de
2003”.
Así mismo, el señor Procurador solicita a la Corte “ordenar ESTARSE A LO
RESUELTO en las sentencias que se dicten dentro de los expedientes D-6457 y
6264 o, en subsidio, declararse INHIBIDA para conocer de fondo la presente
demanda presentada contra algunos apartes del Acto Legislativo 01 de 2005, por
adolecer dicho acto de un vicio de procedimiento en su formación relacionado
con la vulneración del trámite de promulgación, consistente en la invalidez del
mismo por haber sido objeto de sanción y promulgación, por parte de un servidor
público carente de competencia para ello, un texto que genera serias dudas al
ciudadano sobre la veracidad de su contenido” y, en consecuencia, “DEVOLVER el
Proyecto de Acto Legislativo 01 al Presidente del Congreso de la República para
que promulgue el acto legislativo que corresponda”.
Por último, el Jefe del Ministerio Público solicita a la Corporación
declararse INHIBIDA para conocer de fondo de la presente demanda por ineptitud
sustantiva de la demanda, debida a la “falta de claridad y especificidad en la
formulación de los cargos de sustitución de la Constitución, violación de la
dignidad humana, la igualdad y del bloque de constitucionalidad; vulneración de
la participación ciudadana durante el trámite de la reforma pensional, afectación
de la publicidad en los debates parlamentarios y en la publicación de las actas
de los mismos; y el compromiso del principio de unidad de materia”.
Para sustentar sus solicitudes, el señor Procurador expone que aún
cuando no pueden ser objeto de decisión, dentro de los dos años siguientes, las
normas que hayan sido aprobadas mediante referendo, sí pueden serlo aquellas
que “no lo hubieren sido por inexistencia de decisión popular de fondo, como
sucede en relación con el contenido del artículo 8 del temario de referendo
convocado mediante Ley 796 de 2003, porque no fue aprobado por falta de validez
en la votación” y careció de efectos. Según la vista fiscal, respecto de la
pregunta 8 la votación total no excedió la cuarta parte del conjunto de ciudadanos
que para esa fecha integraban el censo electoral y por ello el contenido del
indicado artículo no nació a la vida jurídica, debido a la falta del requisito
de la votación mínima requerida para su validez.
A continuación apunta el Jefe del Ministerio Público que el Presidente
de la República no tienen competencia para sancionar y promulgar actos
legislativos, puesto que, tratándose de actos del poder constituyente, deben
ser ajenos a cualquier intervención del poder constituido. Los actos
legislativos, entonces, existen con la sola aprobación del Congreso y para su
validez sólo requieren de la promulgación que se realiza por intermedio del
Presidente del Congreso, toda vez que el gobierno no debe intervenir para
sancionar ni para promulgar tales actos.
Indica el Procurador que en el caso del Acto Legislativo 01 de 2005 se
publicó en el Diario Oficial “el proyecto de Acto Legislativo en segunda
vuelta” y que, con posterioridad, el Presidente de la República, mediante el
Decreto 2576 del 27 de julio de 2005 corrigió un yerro en el título del Acto,
lo cual no habría generado ningún vicio, de no ser porque se publicó un
proyecto tramitado en segunda vuelta y “como consecuencia de la sanción y
promulgación por parte de un servidor público incompetente para ello” y para
disponer la corrección de errores caligráficos o tipográficos, lo cual
significa que falta la promulgación y que, por lo tanto, “carece de validez en
el ámbito jurídico nacional”.
Como resultado de lo anterior, el Jefe del Ministerio Público sostiene
que la Corte debe declararse inhibida para conocer de fondo la presente
demanda, puesto que el acto cuestionado adolece de un vicio de procedimiento en
su formación relacionado con la vulneración del trámite de promulgación que
consiste en haber sido promulgado por un servidor público incompetente “un
texto que genera serias dudas al ciudadano sobre la veracidad de su contenido”.
Finalmente, en cuanto a la alegada sustitución de la Carta Política el
Procurador considera que se trata “de un cargo que no es claro ni específico,
porque los demandantes se limitan a efectuar una afirmación genérica sin las
demostraciones o argumentaciones concretas que permitan asumir el estudio de
constitucionalidad que pretenden”, problema que también se presenta en relación
con los cargos atinentes a la violación de la dignidad humana, la igualdad, el
bloque de constitucionalidad, el principio de participación ciudadana y a la
unidad de materia, que son presentados en forma ambigua, sin soporte
demostrativo fáctico y sin precisar el contexto constitucional concreto que se
dice violado.
En lo relativo a la pretendida violación del principio de publicidad por
la realización de los debates en horas de la noche y por la publicación
posterior de las actas, en la vista fiscal se estima que el cargo no satisface
el requisito de especificidad y que, además, “se hace una imputación
relacionada con el giro ordinario de la actividad parlamentaria que en nada
afecta la producción normativa pertinente”, fuera de lo cual, “se permite la
asistencia del público a los debates y el cubrimiento de los mismos por parte
de los medios de comunicación”.
VI. CONSIDERACIONES
.
das0529 .
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en los artículo 241, numeral 1º, y 379 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
2. Cuestión
previa: la oportunidad de la demanda
Según lo
previsto en el artículo 379 de la Carta, la acción pública de
inconstitucionalidad intentada en contra de los actos reformatorios de la Carta
“sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación” y, como quiera que
el Acto Legislativo 01 de 2005 fue publicado en el Diario Oficial No. 45.980 de
25 de julio de 2005, que fue corregido en virtud del Decreto 2576 de 2005,
publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, y que los
actores presentaron la demanda ahora examinada el 20 de junio de 2006, la Corte
observa que la acción se instauró dentro del término constitucionalmente
autorizado.
3. Las
solicitudes de inhibición
Son varios
los reparos que los actores formulan para controvertir la constitucionalidad
del Acto Legislativo 01 de 2005 y en relación con todos ellos en la
intervención presentada en nombre del Instituto Colombiano de los Seguros
Sociales se le solicita a esta Corporación proferir un fallo inhibitorio, e
idéntica petición se incluye en la vista fiscal.
Así las
cosas, es indispensable establecer si las acusaciones planteadas son aptas para
dar lugar al juicio de inconstitucionalidad y, con ese objetivo, la Corte
recordará, brevemente, cuál es su doctrina acerca del control que adelanta
respecto de los actos reformatorios de la Constitución; de acuerdo con esa
doctrina, pasará a establecer si los cargos formulados son idóneos y sólo en
caso de que todos o algunos de ellos reúnan los correspondientes requisitos
efectuará el pertinente análisis de constitucionalidad.
3.1. El
control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución
En primer
lugar se debe destacar que de acuerdo con el artículo 241-1 de la Constitución,
la competencia de la Corte Constitucional sobre las demandas de inconstitucionalidad
que promuevan los ciudadanos en contra de los actos reformatorios de la
Constitución, está circunscrita a los vicios de procedimiento en su formación.
Al precisar
la noción de “vicio de procedimiento”, la Corporación ha puntualizado que el
Congreso de la República tiene libertad para reformar la Carta, pero que su
competencia no se extiende hasta la sustitución de la Constitución imperante
por otra diferente y contraria[1][1].
De acuerdo
con esta doctrina jurisprudencial, cuando el Congreso de la República, en
ejercicio de su función de Constituyente derivado, desborda sus límites y
pretende sustituir la Carta, dado que no está facultado para ello, incurre en
el vicio de falta de competencia.
Siendo el de
competencia un vicio de carácter procedimental, de acuerdo con los ya citados
artículos 242-1 y 379 de la Constitución, la Corte puede entrar a verificar si
el legislador, al actuar como constituyente secundario, excedió el marco de sus
atribuciones y si, en lugar de reformar la Constitución, produjo una
sustitución para la cual no cuenta con la debida autorización.
Existe
diferencia, entonces, entre la reforma de la Carta y la sustitución de la
misma. En efecto, la reforma que le compete al Congreso de la República puede
contradecir el contenido de normas constitucionales, incluso de manera
drástica, pues toda reforma implica transformación, pero el cambio no ha de ser
tan radical que sustituya el modelo constitucional actualmente en vigor o que
conduzca a reemplazar “un eje definitorio de la identidad de la Constitución”,
por otro “opuesto o integralmente diferente”[2][2].
Indica lo
anterior que la distinción entre reforma constitucional y la sustitución, total
o parcial de la Carta, no parte de la existencia de cláusulas intangibles o
inmodificables, sino que se trata de evitar que, so pretexto de una reforma, el
Congreso afecte los valores y los principios sobre los que se funda el Estado
Constitucional de Derecho, esto es, que le confieren identidad, lo configuran
como tal y por cuya afectación el mencionado Estado Constitucional perdería su
esencia y pasaría a ser un modelo político y jurídico radicalmente distinto[3][3].
La
verificación de la competencia del Congreso es cuestión previa al desarrollo de
las distintas etapas del procedimiento y, por ello, no se confunde con el
análisis encaminado a establecer si el contenido material del acto legislativo
objeto de la acusación se aviene o no a los dictados constitucionales.
Ahora bien,
la Corte Constitucional “ha fijado criterios de prudencia judicial para
orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el
subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución”, motivo por el
cual la Corporación “ha delineado los rasgos generales del método que ha de
aplicarse para identificar sustituciones totales y parciales de la Carta”[4][4], cuyo propósito no es tornar
irreformables algunos preceptos superiores, porque, según lo apuntado, todos
los preceptos pueden ser objeto de reforma a condición de no generar una
alteración que entrañe la sustitución, total o parcial, del modelo
constitucional vigente.
De acuerdo
con la jurisprudencia que al respecto ha sentado la Corte, la aplicación del
referido método, que debe ser estricta, exige que la demanda presentada para
acusar actos reformatorios de la Constitución o disposiciones pertenecientes a
esos actos y por sustituir la Carta, cumpla con los requisitos de claridad,
pertinencia y suficiencia[5][5], mediante la demostración concreta,
clara y específica del modo como ha operado la comentada sustitución,
identificando, por ejemplo, cuál de los elementos definitorios de la Carta ha
sido sustituido, cuál es el elemento novedoso y distinto que se ha introducido
y de qué forma ese elemento nuevo varía el régimen constitucional[6][6].
No es
admisible, entonces, que, so pretexto de la sustitución de la Carta, el
demandante se limite a alegar que se ha subvertido el orden constitucional, sin
demostrar cómo, o que, sencillamente, le proponga a la Corte Constitucional el
adelantamiento de un juicio de constitucionalidad material basado en la
comparación del contenido de una reforma constitucional con otras normas de la
Carta Política[7][7].
Adicionalmente
y para los efectos de estudiar la demanda que ahora ocupa la atención de la
Corte, importa precisar que el parámetro de referencia para el ejercicio del
control de constitucionalidad de los actos legislativos comprende lo
establecido en el Título XIII de la Constitución, algunas otras normas
constitucionales pertinentes y las disposiciones orgánicas contenidas en la Ley
5 de 1992 que establezcan “condiciones básicas y esenciales para la formación
de la voluntad democrática de las cámaras legislativas “cuyo desconocimiento genere una violación de los requisitos previstos en
el Título XIII de la Constitución para la adopción de actos legislativos” [8][8], fuera de lo cual, esta Corporación ha señalado que los tratados no
tienen rango supraconstitucional y que, por lo tanto, no es posible realizar un
contraste “entre reformas constitucionales y el contenido de tales tratados”[9][9].
3.2. Los cargos relativos a la sustitución de la Constitución
Sobre la bases que sucintamente se han expuesto,
pasa la Corte a analizar si los cargos que los actores esgrimen en su libelo
son idóneos para activar la competencia de control que, en relación con las
demandas ciudadanas presentadas en contra de actos reformatorios de la
Constitución, le ha sido atribuida a esta Corporación.
3.2.1. Conforme se ha consignado en los antecedentes
de esta providencia y, según el orden utilizado por los demandantes en su
escrito, la primera acusación consiste en la supuesta sustitución de la Carta
en que el legislador habría incurrido al expedir el Acto Legislativo 01 de
2005. En sustento de su afirmación los actores aducen la vulneración de los
artículos 2, 4, 93, 46, 53, 64, 78, 95.1 152, 153, 374 y 378 de la
Constitución, efectúan una referencia general a los límites de la reforma
constitucional y aluden a la corrupción y las prácticas viciosas que, en su
opinión, la justicia constitucional está llamada a corregir.
Sin mayor esfuerzo la Corte constata que la
argumentación de los demandantes se limita a predicar la existencia de una
sustitución de la Carta y a invocar un conjunto de disposiciones
constitucionales, pero sin demostrar cuál de los elementos del orden
constitucional ha sido transformado de modo radical, cuál es el elemento
incorporado por la reforma que ha producido una transformación de semejantes
connotaciones y cómo ha tenido lugar la pretendida sustitución.
En realidad, los demandantes le proponen a la Corte
Constitucional la realización de un juicio material que escapa al ámbito de las
competencias de control que la Corporación debe cumplir respecto de los actos
legislativos, siendo oportuno anotar que el juicio de sustitución se orienta a
establecer si ha subvertido el orden constitucional vigente en razón de una
intervención excesiva del Congreso de la República capaz de trastocar el
ordenamiento constitucional en vigor, al punto de transformarlo en otro
distinto y que, por lo tanto, no persigue corregir la corrupción o las
prácticas espurias que los demandantes traen a colación, pues de ser así se le
abriría un espacio a la apreciación subjetiva del juez que, como se ha visto, precisamente
es lo que se trata de evitar cuando se analiza si hubo o no sustitución de la
Carta.
3.2.2. En segundo término, los actores plantean que
el Acto Legislativo acusado viola los principios y valores constitucionales y,
en especial, la dignidad humana, por cuanto pone en peligro a las personas que,
por su edad, se encuentran en estado de debilidad manifiesta, afecta a los
pensionados y a las personas con una vocación pensional, menoscaba los derechos
sociales al quitar la mesada 14 y así contribuye a acrecentar la pobreza y la
miseria.
En lo atinente a esta acusación caben las mismas
consideraciones que se acaban de hacer, pues no se ha estructurado un cargo con
la suficiente aptitud para desatar una controversia constitucional referente a
una eventual sustitución de la Carta. Ciertamente, el cambio de los valores y
principios basilares del modelo constitucional conduce a la sustitución de la
Constitución, pero no procede demostrar esa transformación mediante la mención
de una serie de hipótesis que no se saben si tienen o van a tener ocurrencia
práctica, ya que, conviene apuntarlo una vez más, no es esa la confrontación
propia del juicio de sustitución y, si la Corte asumiera que ese es el método,
en forma indebida fundaría su juicio en apreciaciones subjetivas.
Dentro de este mismo acápite aluden los actores al
quebrantamiento del principio de igualdad y a la supuesta discriminación a que
daría lugar el acto reformatorio demandado, por cuanto, en su criterio,
favorece a los detentadores del poder “que estudiaron, revisaron y aprobaron la
reforma”.
La base de la acusación es deleznable y con
fundamento en ella tampoco hay lugar a adelantar el juicio de sustitución
pedido en la demanda, siendo esta la oportunidad para reiterar que el análisis
de la igualdad necesariamente lleva a una comparación de índole material que,
como tantas veces se ha señalado, no corresponde a la competencia de control
que la Corte ejerce sobre los actos reformatorios de la Constitución[10][10]. Conforme lo ha destacado la Corte, la aplicación de un juicio de
proporcionalidad “para analizar si efectivamente los derechos constitucionales
han sido desconocidos y en qué grado” escapa “a la competencia de la Corte de
acuerdo a la jurisprudencia antes reseñada, porque ello implicaría un juicio
material”[11][11].
Aducen, además, los demandantes
que sus planteamientos anteriores conducen a la vulneración de la Carta de las
Naciones Unidas, así como de la Declaración de los Derechos Humanos y de los
Trabajadores y también aquí resulta pertinente reiterar que “los tratados no
tienen rango supraconstitucional y, por lo tanto, no es posible que la Corte
realice una contrastación entre reformas constitucionales y el contenido de
tales tratados”[12][12].
3.2.3. También exponen los
libelistas que el Acto Legislativo tachado de inconstitucional quebranta
contenidos previstos en normas de carácter estatutario que establecen claras
limitaciones” para adelantar reformas constitucionales por la vía del acto
legislativo en un período de dos años y, en apoyo de su tesis, señalan que el
punto octavo del referendo celebrado el 25 de octubre de 2003 no fue aprobado y
que, en esas circunstancias, el Congreso de la República no podía pronunciarse
sobre esas normas dentro de los dos años siguientes, por establecerlo así el
artículo 46 de la Ley 134 de 1994, Estatutaria de los mecanismos de
participación ciudadana.
Esta acusación ya fue analizada
por esta Corporación y, entonces, en la presente ocasión sólo queda volver a
indicar que “los argumentos del demandante no sólo pretenden un control
material del Acto Legislativo a la luz de los artículos 95-1 y 374 de la
Constitución, sino también una comparación material entre el contenido del
referendo votado en el año 2003 y el Acto Legislativo acusado” y, por lo tanto,
el cargo se basa “en un vicio material respecto del Acto Legislativo, que como
lo ha indicado la jurisprudencia no es procedente ya que la Corte
Constitucional carece de competencia para conocer de dichos cargos”[13][13].
Por lo demás, en lo que atañe a
esta acusación la Corte Constitucional, en la Sentencia C-178 de 2007, indicó
que la demanda no cumplía con la carga de demostrar que el contenido de los
apartes entonces acusados del Acto Legislativo 01 de 2005 es igual al de la
pregunta 8 de la Ley 796 de 2003, mediante la cual se convocó a un referendo.
La Corporación verificó que, a
pesar de que versan sobre el régimen de pensiones, los textos no son idénticos
e indicó que, en tales circunstancias, correspondía al demandante demostrar
que, no obstante las diferencias textuales, el contenido normativo del Acto
Legislativo acusado es igual al contenido del punto octavo del referendo.
Además, la Corte puso de
manifiesto que la pregunta ahora invocada por los actores no fue aprobada ni
rechazada en el referendo, ya que no alcanzó el umbral de participación
requerido, lo que hace que el límite establecido en el artículo 46 de la Ley
134 de 1994 no opere para el caso, fuera de lo cual expuso que el demandante
tampoco había precisado cuál norma constitucional “le impide al Congreso
reformar la Constitución después de que se ha convocado un referendo
constitucional que no ha surtido efectos respecto del tema objeto del Acto
Legislativo acusado”[14][14].
Las consideraciones que se han
traído a colación son enteramente predicables de la sustentación ofrecida por los
actores en la presente demanda y, en consecuencia, también en esta oportunidad
la Corte concluye que el cargo es inepto.
3.3. 3.3. Acusaciones
referentes a vicios de procedimiento
Los últimos
cargos que los actores plantean aluden en forma más directa al desarrollo del
procedimiento que condujo a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005.
Sobre el particular conviene recordar que el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991, en su numeral 4, exige que las acusaciones de inconstitucionalidad que se
presenten por este tipo de vicios formales deben contener “el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado”.
Específicamente,
los actores se refieren a la violación del principio de participación
ciudadana, al desconocimiento de la transparencia, a la configuración de un
vicio de forma que habría violado los artículos 4, 6 y 241.1 de la Constitución
y a la incompetencia del Presidente de la República para expedir un decreto que
corrige unos errores caligráficos en el título del Acto Legislativo demandado.
3.3.1. Inhibición respecto del cargo formulado por
violación del principio de participación ciudadana
En relación con el principio de
participación ciudadana aducen los actores que fue violado durante el trámite,
porque en le debate surtido “en la comisión primera constitucional (…) no se
tuvo en cuenta la participación”. El cargo está formulado en términos vagos e
imprecisos, pues los demandantes no informan a cuál comisión primera
constitucional se refieren, si a la del Senado o a la de la Cámara de
Representantes, tampoco expresan por qué se dejó de tener en cuenta la
participación o qué tema se estaba debatiendo, en qué fecha o cuál de las
disposiciones que regulan el procedimiento resultó afectada.
En las condiciones anotadas es
evidente que el cargo no reúne los requisitos mínimos que se exigen, que no
permite siquiera intentar la interpretación de la demanda en virtud del
principio pro actione y como no le es
dado a la Corte construirlo por sí misma, pues esa es una carga que corresponde
al demandante, se impone considerar inepta la acusación para generar la
verificación constitucional acerca del cumplimiento del trámite en la
expedición del Acto Legislativo acusado.
3.3.2. Inhibición en
relación con el cargo referente a la vulneración del principio de transparencia
Otra acusación que los actores
formulan tiene que ver con la violación de la transparencia, porque hubo
publicidad tardía de los actos del poder legislativo, debates nocturnos, textos
tardíos y porque muchas gacetas no aparecen completas en la página web del
Congreso, todo lo cual, en su criterio, “afecta a un gran volumen de la
población colombiana con vocación pensional”.
Sobre la formulación del cargo
cabe señalar que los demandantes no indican cuáles disposiciones del
procedimiento habrían sido vulneradas y dejan de especificar en qué consiste la
pretendida violación, pues no detallan, por ejemplo, cuándo y respecto de qué
temas hubo publicidad, textos tardíos o debates nocturnos, cómo pudo esto
afectar las decisiones del Congreso, cuáles actas fueron publicadas en forma
incompleta y cómo, en concreto, se altera el procedimiento por esta causa. En
definitiva, los libelistas no brindan los elementos mínimos que le permitirían
a la Corte entrar a considerar la configuración de una eventual
inconstitucionalidad formal.
3.3.3. Inhibición respecto
del séptimo cargo planteado en la demanda, referente a la configuración de un
vicio de forma
También alegan los demandantes un
vicio de forma que habría vulnerado los artículos 4, 6 y 241.1 de la
Constitución y para demostrarlo transcriben apartes de la Gaceta del Congreso
publicada el 17 de junio de 2005 de los cuales no se desprende con certeza cuál
es la causa del alegado quebrantamiento, si la acusación es parcial o total, en
qué etapa del procedimiento pudo haberse presentado la falla y concluyen
aduciendo una vulneración del principio de unidad de materia que, en resumidas
cuentas, hacen consistir en que “la reforma no es de carácter pensional, sino
una reforma anticorrupción”, que “encuentra a la Constitución en relación con
otros derechos sociales” y que es antitécnica, “pues hace alusión a leyes que
son aspectos más cambiantes que las constituciones”.
Fuera de lo que se ha alcanzado a
señalar en el párrafo precedente, de nuevo debe la Corte concluir que el cargo
es inepto, porque no se indica cuáles de las disposiciones referentes al
procedimiento fueron violadas y, si no se cumple con este requisito elemental,
se carece del referente para establecer cómo ha operado la pretendida
violación, siendo lo cierto que los demandantes tampoco lo precisan y que a la
Corte no le atañe examinar la transcripción de un debate para inferir de ahí si
se presenta alguna vulneración del procedimiento ni decretar la inexequibilidad
con base en una escueta afirmación sobre el carácter antitécnico de la reforma.
3.4. Cosa juzgada en relación con
el cargo por incompetencia del Presidente de la República para expedir un
decreto de corrección de yerros del título del Acto Legislativo 01 de 2005
En lo atinente a la alegada
incompetencia del Presidente de la República para expedir un decreto en el cual
se corrigen algunos errores caligráficos del título del Acto Legislativo 01 de
2005, se hace necesario puntualizar que el cargo ya fue objeto de análisis por
esta Corporación.
En efecto, en la Sentencia C-178
de 2007, la Corte aludió a las facultades para expedir decretos de corrección
de yerros y después de señalar que, según el artículo 1 de la Ley 45 de 1913,
le corresponde a los respectivos funcionarios enmendar los errores caligráficos
o tipográficos en el texto de una disposición, cuando no haya duda sobre la
voluntad del Congreso, la Corporación concluyó que la expedición de decretos de
corrección de yerros es una función administrativa y ordinaria del Presidente
de la República en el ámbito de la promulgación de las leyes, que, en el caso
examinado, la corrección de un error mecanográfico en el título del acto
Legislativo refleja lo sucedido en el trámite surtido en el Congreso y
corresponde a una simple identificación del artículo de la Constitución
adicionado y que el cargo formulado no estaba llamado a prosperar. En esta
oportunidad, la Corporación ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia
citada[15][15].
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-Declararse INHIBIDA para conocer de los cargos
relativos a la sustitución de la Constitución formulados contra el Acto
Legislativo 01 de 2005, debido a la ineptitud sustancial de la demanda.
Segundo.-Declararse INHIBIDA para conocer de los cargos
relativos a vicios de procedimiento por vulneración del principio de
participación ciudadana, por desconocimiento de la transparencia y por el vicio
de forma alegado como séptimo cargo, debido a la ineptitud sustancial de la
demanda.
Tercero.-ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-178 de 2007 en relación con el cargo por vicio de
procedimiento originado en la falta de competencia del Presidente de la
República para expedir un decreto de corrección de yerros en el título del Acto
Legislativo 01 de 2005.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA C-293 |DE 2007
Referencia: expediente D-6385
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 01 de 2005 “Por el cual se
adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Habiendo votado de manera favorable el proyecto presentado en este caso
por el señor Magistrado Ponente, estimo necesario hacer una muy sucinta
aclaración sobre el sentido de mi voto en el presente asunto.
La razón que motiva esta aclaración es la necesidad de dejar nuevamente
constancia de mi profundo desacuerdo con la tesis planteada por esta Corte a
partir de la sentencia C-551 de 2003, conforme a la cual el juez constitucional
puede examinar, como presupuesto previo al análisis de exequibilidad de un acto
legislativo, si el Congreso de la República era o no competente para expedir
dicha reforma, dependiendo de la materia de la cual ella trata.
Como se aprecia, en el presente caso la mayoría de la Corte reitera esta
discutible tesis, la cual en los años recientes ha conducido a que, con gran
frecuencia, los ciudadanos intenten demandas de inconstitucionalidad contra
actos legislativos, con glosas que trascienden de los simples vicios de forma y
apuntan contra la materia que ha sido reformada, en lo de fondo, tal como
ocurrió precisamente en este caso. Y tal como lo ha hecho esa misma mayoría en
múltiples ocasiones, las mismas que en los últimos diez meses han merecido la
reiterada aclaración de mi voto[16][16], la razón principal que justificó la
decisión de inhibirse para fallar sobre los cargos así propuestos por los demandantes,
fue la consideración de que la argumentación presentada era insuficiente, ya
que habiendo basado aquéllos su acusación en esta tesis, les incumbía entonces
una carga de alegación considerablemente mayor a la que se aplica de ordinario
en las demandas de inconstitucionalidad.
Las razones de fondo por las cuales me aparto de esta tesis profesada
por la mayoría de los magistrados que conforman la Sala Plena de esta
corporación fueron expuestas somera pero suficientemente en la aclaración de
voto por mí presentada con ocasión de la sentencia C-740 de 2006, en la que al
adoptar una decisión inhibitoria con respecto a otra demanda presentada contra
el mismo Acto Legislativo 01 de 2005, la Corte Constitucional tuvo ocasión de
reiterar la hipótesis de la cual me aparto. En dicha ocasión discurrí
brevemente sobre las inconsistencias de esta tesis, que no considero que tenga
sustento en la Constitución de 1991, denotando además las inaceptables
consecuencias que de ella se derivan y los graves peligros de desquiciamiento
de la separación de poderes a que su aplicación puede llevar.
En consecuencia, si bien participo de la apreciación de que en el
presente caso el demandante pretendía un control material sobre el contenido de
la reforma constitucional acusada, razón por la cual procedía la inhibición
adoptada, no comparto en cambio la reiteración de la tesis sobre vicios de
competencia en el poder de reforma constitucional que la propia Constitución
asignó al Congreso de la República.
Por consiguiente, me remito
íntegramente a los argumentos expuestos en la aclaración de voto a la sentencia
C-740 de 2006, a la cual atrás hice referencia.
Con mi acostumbrado y profundo
respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-293 |DE 2007
Referencia: expediente D-6385
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política”.
Demandantes: Andrés Gómez
Roldán y Elson Rafael Rodríguez Beltrán.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el acostumbrado respeto por las decisiones emitidas por esta
Corporación, me permito realizar la siguiente aclaración de voto:
Comparto la decisión proferida en esta providencia por la Sala Plena, en la cual se declaró inhibida
para proferir un fallo de mérito en relación con el Acto Legislativo 01 de 2005
por ineptitud sustancial de la demanda. Para decidir, la mayoría consideró que
los cargos planteados por los demandantes no cumplían con la carga
argumentativa exigida por la jurisprudencia para configurar un cargo de
sustitución de la Constitución Política, pues efectivamente versaban sobre
supuestos vicios materiales de la reforma por trasgresión de cláusulas y
principios constitucionales intangibles.
Estimo
necesario aclarar mi voto en lo que se refiere a la competencia de la Corte
Constitucional para conocer de las demandas sobre pretendidos vicios de
competencia en que incurra el Congreso al aprobar un acto legislativo y para
realizar el así denominado “control de
sustitución de la Constitución”, pues en mi opinión estas figuras implican
realmente un control material de las reformas constitucionales, como he
sostenido en ocasiones anteriores[17][17], especialmente en el salvamento de
voto a la sentencia C-1040 de 2005, por lo tanto esta modalidad de examen
también escapa del ámbito de competencias de esta Corporación, teniendo en
cuenta los límites que la Constitución ha previsto para conocer del control
material o de contenido de los actos legislativos.
De esta manera, expongo las
razones que me llevan a aclarar parcialmente el voto con respecto a la línea
argumentativa que llevó a la Sala Plena de esta Corporación a adoptar la
decisión en el asunto de la referencia.
Fecha ut
supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C-293 |DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: expediente D-6385
Demanda de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 01 de
2005, “Por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política”
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito
salvar mi voto a la presente sentencia, por cuanto considero, en primer
término, que procedía una decisión de fondo sobre esta demanda, la cual reunía
en mi sentir los requisitos señalados tanto por el artículo 2 del Decreto 2067
de 1991, como los requisitos señalados por la jurisprudencia constitucional
para que pueda proceder un estudio abstracto de constitucionalidad. En segundo
lugar, me permito reiterar, como lo he sostenido en otras oportunidades, que en
mi concepto el Acto Legislativo 01 de 2005 es inconstitucional tanto por vicios
de forma como de fondo.
Con fundamento en lo anterior,
discrepo de la presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1][1] Véase la Sentencia C-551 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[2][2] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005: MP: Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
[3][3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 2007. M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[4][4] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M.P. MP: Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
[5][5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[6][6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-888 de 2004. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández y C-1124 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[7][7] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 2007. M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[8][8] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M.P. MP: Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
[9][9] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-986 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[10][10] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-986 de 2006. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[11][11] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2006. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[12][12] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-986 de 2006. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[13][13] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2006. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[14][14] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 2007. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[15][15] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 2007.
[16][16] Ver, entre otras,
aclaraciones de voto a la sentencia C-740 y al auto |A-26|2, ambos de 2006.
[17][17]
Consultar las sentencias C-1043 de 2005 y C-034 de 2006.