Corte Constitucional
Sentencia C-332/05
(Abril
4 de 2005)
Referencia: expediente D-5323
Demandante:
Alfonso Clavijo González
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003
Magistrado
ponente Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el
ciudadano Alfonso Clavijo González solicitó a esta Corporación que declare
inexequible, porque considera que en el procedimiento para su aprobación se
violó el artículo 375 de la Constitución Política
Admitida la demanda y cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en
referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el
texto de las normas acusadas,
Acto Legislativo N° 01 de
2003
Artículo 10º—
El numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política quedará así:
‘8. Nadie podrá ser elegido para más de una
corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los
respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La
renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.
Parágrafo
transitorio. Lo dispuesto en el numeral 8 del presente artículo
no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del
presente Acto Legislativo.’
III. LA
DEMANDA
Alfonso
Clavijo González considera que el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003
debe ser declaro inexequible por la Corte Constitucional, porque a su juicio,
en el procedimiento que se adelantó para su probación se desconoció lo
dispuesto por el artículo 375 de la Constitución Política. Dice la demanda,
El artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003 que
adicionó el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política de Colombia
que se demanda por inconstitucional viola de manera flagrante el artículo 375
de la Constitución Política de Colombia, por cuanto dicho artículo no fue
presentado, debatido, ni aprobado en los ocho debates del precitado Acto
Legislativo y de manera arbitraria e inconsulta los miembros tanto de Senado
como de Cámara que conciliaron el proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 de
Senado y 136 de 2002 de Cámara de Representantes que se convirtió en el Acto
Legislativo 01 de 2003, adoptaron una reforma política constitucional
incluyendo el artículo 10 de dicho Acto Legislativo que adicionó el numeral 8
del artículo 179 de la Constitución Política, violando expresamente la misma y
tal como lo ha sostenido la Honorable Corte Constitucional los miembros de la
Comisión de Conciliación solamente pueden conciliar los textos que hayan sido
debatidos y aprobados tanto en Cámara como en Senado, y les está prohibido
agregar materia o artículos no debatidos y aprobados durante los ocho debates
en las dos vueltas del Acto Legislativo.
El demandante precisa que el texto de la norma acusada,
(1) no se incluyó en la ponencia para primer debate en la Comisión
Primera del Senado de la República (Gaceta del Congreso, 406 de 2002), ni se
debatió ni se incluyó en la sesión que se aprobó el proyecto de Acto
Legislativo respectivo (días 3, 8 y 16 de octubre de 2002);
(2) no se incluyó en la ponencia para segundo
debate en la Plenaria del Senado (Gaceta del Congreso, 406 de 2002), ni se
debatió ni incluyó en la sesión en que se aprobó el Proyecto de Acto
Legislativo (días 28, 29, 30 y 31 octubre de 2002);
(3) no se incluyó en la ponencia para primer
debate en la Comisión Primera de Cámara (Gaceta del Congreso, 540 de 2002), ni
se debatió ni incluyó en la sesión en que la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes aprobó el Proyecto de Acto Legislativo (25 de noviembre de
2002);
(4) no se incluyó en la ponencia para segundo
debate en la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso 567 de 2002), ni se
debatió ni incluyó en la sesión en la que la Plenaria de la Cámara aprobó el
Proyecto de Acto Legislativo (días 9 y 11 de diciembre de 2002);
(5) no se incluyó en el texto definitivo que
adoptó la Comisión de Conciliación el 13 de diciembre de 2002, ni en el que fue
aprobado por las Plenarias de ambas Cámaras en sendas sesiones del 16 de
diciembre de 2002; tampoco se incluyó, en la publicación del Decreto N° 099 de
20 de enero de 2003, “por el cual se
ordena la publicación del proyecto de acto legislativo, por el cual se adopta
una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.
(6) no se incluyó en la ponencia para primer
debate, en segunda vuelta, ante la Comisión Primera de Senado (Gaceta del
Congreso, 146 de 2003), ni se debatió ni se incluyó en la sesión en que se
aprobó el Proyecto de Acto Legislativo respectivo (días 2, 8, 9 y 10 de abril
de 2003);
(7) no se
incluyó, ni debatió ni aprobó el actual numeral 8 del artículo 179 de la
Constitución Política en el segundo debate de la segunda vuelta ante la
Plenaria del Senado (días 23, 28, 29 y 30 de abril y 5 de mayo)
El
texto de la norma acusada, alega el demandante, “(…) apareció inexplicablemente en el séptimo debate en la comisión primera
de la Cámara sin haberse presentado, debatido, ni aprobado en los últimos seis
debates, como un engaño para poderlo conciliar de manera inconstitucional y sin
transparencia alguna”, desconociendo así la exigencia constitucional de dar
ocho debates a toda reforma a la Carta Política.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministro del Interior y de Justicia
El Ministro del Interior,
actuando por intermedio de apoderado,[1][1]
participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad
del artículo acusado. A su parecer, los antecedentes legislativos y las actas
publicadas en las Gacetas del Congreso de la República, demuestra que el
trámite surtido en el Congreso para la promulgación del artículo 10 del Acto
Legislativo 01 de 2003, se acoge a lo prescrito en la Constitución.
1.1. La intervención del
Ministerio hace un recuento del trámite del Acto Legislativo, indicando que
desde el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, en
primera vuelta, se incluyó y aprobó un artículo del Proyecto de Acto
Legislativo, el cual tiene por objeto modificar el artículo 179 de la
Constitución Política. No obstante, aclara que el texto, tal cual como se
demanda, fue incluido en el séptimo debate del proceso, es decir, en el primer
debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, durante la
segunda vuelta. Dice la intervención:
“En la Gaceta del Congreso número 220 del 23 de mayo
de 2003, figura la ponencia para primer debate en segunda vuelta al proyecto de
Acto Legislativo número 01 de 2002 Senado, 136 de 2002 Cámara, en la Comisión
Primera Constitucional Permanente de Cámara, en la cual aparece en el artículo
10 el texto del artículo demandado.
Dicha ponencia fue debatida por la Comisión en
sesiones del día 3 de junio de 2003, conforme aparece en el informe de ponencia
para segundo debate en Plenaria del Senado, que figura en la Gaceta del
Congreso número 271 del 11 de junio de 2003. En este informe de ponencia se
observa que en el texto del proyecto aprobado en la Comisión, figura como
artículo 9 el texto del artículo objeto de la presente demanda de
constitucionalidad.”
1.2. Una vez hecho el recuento
del proceso del Proyecto de Acto Legislativo, la intervención del Ministro
sostiene que la Constitución “(…) establece que las comisiones y las plenarias
de las Cámaras pueden hacer cambios a un proyecto de Ley o Acto Legislativo, y
que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obligan a
repetir todo el trámite, ya que una comisión accidental de conciliación elabora
un texto unificado en el cual se armonizan las diferencias, el cual
posteriormente es sometido a la aprobación de las plenarias.” Por esta razón, considera
que no se requiere que los proyectos de Acto Legislativo tengan el mismo texto
durante los ocho debates, como lo pretende al actor, a su juicio “(…) la única
limitación que establece la Carta Política es que lo que no aparezca en el
texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tiene
cabida en el segundo período ordinario de sesiones ni pueden ya introducirse
(…) temas nuevos.” Para el Ministerio,
“[c]onsiderar que las comisiones y las Plenarias no
puede modificar el texto del proyecto de acto legislativo, elimina la facultad
constitucional de adicionar o suprimir textos a los proyectos que vienen de la
otra cámara legislativa. Con ello no solo se vulnera el artículo 160 superior y
el 186 de la Ley 5 de 1992, desconociendo igualmente la naturaleza del régimen
bicameral en el cual, ambas células legislativas tiene igualdad de atribución
legislativa, y ninguna puede considerarse como simple confirmadora de las
iniciativas de la otra. Además, recortaría el alcance del principio democrático,
pues limita las facultades legislativas de aquella cámara en la cual se lleva a
cabo en segundo término el trámite de expedición de las leyes.”
Para la intervención, el segundo
inciso del artículo 160 de la Constitución expresamente autoriza a cada cámara
a introducir cambios al proyecto cuando dice ‘durante el segundo debate cada
Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias”. Por tanto, concluye, “[c]onsiderar que las comisiones
de conciliación sólo pueden ejercer su labor sobre la base de textos aprobados
en ambas cámaras, elimina la facultad constitucional de la segunda cámara que
estudia el proyecto, de adicionar o suprimir textos a los proyectos que vienen
de la otra cámara legislativa.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, Edgardo José Maya Villazón, intervino en el presente proceso para
solicitar a la Corte Constitucional que declare inconstitucional el artículo 10
del Acto Legislativo 01 de 2003. Funda su posición en los siguientes
argumentos.
1. El concepto del Procurador
General de la Nación, fundándose en la jurisprudencia constitucional,[2][2]
parte de la siguiente premisa: “(…) dentro de lo requisitos que señaló el
Constituyente para marcar la diferencia entre el trámite al que debe someterse
la aprobación de un acto reformatorio de la Constitución y aquel que
corresponde a la Ley ordinaria se encuentra el de discutir y aprobar los
textos de los actos legislativos en (8) debates con la expresa prohibición de
introducir en la segunda vuelta, textos que no correspondan a la iniciativas
discutidas y aprobadas en la primera vuelta haga parte de la esencia de los
temas aprobados en la primera legislatura (sentencia C-614 de 2002), teniendo
en cuenta, además, que sí es permitido introducir modificaciones o adiciones
que no alteren dicha esencia.”
2. Con base en una revisión del
procedimiento adelantado por el Congreso para la aprobación de la reforma, el
concepto sostiene que en atención a lo dispuesto en las reglas constitucionales
y legales aplicables “(…) el contenido normativo que comporta el artículo 10
del Acto Legislativo 01 de 2003, demandado, no guarda relación directa con lo
discutido y aprobado en la primera vuelta dentro de la reforma propuesta al
artículo 179 de la Carta Política, pues no fue considerado en ninguno de los
cuatro debates como tema de discusión y, por el contrario, la mención que al
precitado artículo se hizo, excluía una reforma al numeral 8”. El Procurador
advierte que la “(…) reforma al numeral 8 del artículo 179 de la Carta
Política, en cuanto la misma se concreta en disponer que la renuncia no elimina
la inhabilidad, sólo aparece en las discusiones y aprobación de la reforma en
el séptimo debate, según da cuenta la Gaceta del Congreso número 220 de 23 de
mayo de 2003.”
3. Haber aprobado el artículo
demandado “(…) vulnera el ordenamiento constitucional, pues atenta contra el
principio de consecutividad, toda vez que la Plenaria de la Cámara de
Representantes no podía introducir modificaciones o adiciones a un texto que no
había sido objeto de aprobación en primer debate por las Comisiones
Constitucionales primeras del Senado y la Cámara de Representantes (sentencia
C-372 de 2004).” Adicionalmente, señala, “(…) al aprobar la Cámara de
Representantes en su sesión Plenaria de la Segunda vuelta un texto nuevo que no
había sido objeto de discusión y aprobación en primer debate en las plenarias
de la Cámara y del Senado de la República, se vulneró el principio de identidad
relativa —artículo 160 de la Constitución Política— (sentencia C-372 de 2004).”
4. Concluye entonces que “(…)
como el tema de la inhabilidad contenida en el numeral 8 del artículo 179 de la
Carta no hizo parte de la esencia de la reforma constitucional, y dicho tema no
fue tratado durante los ocho debates de la reforma, la adición de un segmento
normativo y un parágrafo al numeral 8 del artículo 179 de la Carta Política,
referido a la inhabilidad derivada de la elección para más de una cargo público
cuando los períodos coinciden, así sea parcialmente, no era posible a la luz de
las disposiciones constitucionales vigentes, pues tal adición no guarda
relación con la esencia de la reforma aprobada en la primera vuelta, siendo
evidente que se contrarió la disposición del artículo 375 de la Carta
Política.”
VI. PRUEBAS ORDENADAS
Por medio de auto, el Magistrado
ponente solicitó a los Secretarios Generales de ambas Cámaras que remitieran
copia del expediente legislativo a la Corte Constitucional para su estudio.
El Secretario General del Senado,
Emilio Otero Dajud, y el Secretario General de la Cámara, Angelino Lizcano
Rivera, remitieron al Magistrado ponente las pruebas requeridas. Ambos
remitieron copia de las distintas actuaciones consignadas en el expediente
legislativo, así como también copias de las diferentes Gacetas del Congreso en
que se hicieron públicos los diferentes trámites y momentos del proceso. Una vez
recibidas las pruebas, el Magistrado ponente dio curso al término para las
intervenciones y remitió el proceso al Procurador General de la Nación para que
emitiera su respectivo concepto en el proceso.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 1, de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra los
‘actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por
vicios de procedimiento en su formación’.
Teniendo en cuenta que según el
artículo 242, numeral 3, de la Constitución ‘las acciones por vicios de forma
caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo
acto’, concluye la Corte que la presente acción se interpuso dentro del término
(el Acto Legislativo 01 de 2003 fue publicado en el Diario Oficial Número
45.237 del 3 de julio de 2003 y el demandante interpuso la presente demanda el
1 de julio de 2004).
2. Problema jurídico
2.1. En el presente proceso,
tanto el demandante como el Ministerio de Justicia y del Derecho coinciden en
que la norma acusada fue agregada al iniciarse la segunda vuelta en la
formación del acto legislativo, es decir, en el “séptimo debate” en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes. Sin embargo, mientras que el demandante
estima que ello vulnera el artículo 375 de la Constitución por no haber surtido
la norma los ocho debates constitucionalmente ordenados para la aprobación de reformas
constitucionales, el Ministerio estima que no se vulneró la Constitución porque
durante la segunda vuelta sí se pueden introducir modificaciones a lo aprobado
en la segunda vuelta, siempre que no sea un “tema nuevo” (artículos 375 y 160
de la Constitución y artículo 186 de la Ley 5ª de 1992). El Procurador solicita
la declaratoria de inconstitucionalidad por haber sido violado el principio de
consecutividad. Sostiene que en la segunda vuelta sí es posible introducir
modificaciones al acto legislativo aprobado en la primera vuelta, siempre que
tales modificaciones correspondan a iniciativas discutidas y aprobadas en la
primera vuelta o que las adiciones no alteren la esencia de lo aprobado en
primera vuelta. Las adiciones han de “guardar relación con dicha esencia”. Cita
las sentencias C-614 de 2002 y C-372 de 2004 para sustentar su concepto.
2.2. Por lo tanto, el problema
jurídico que habrá de resolver la Corte se puede sintetizar en la siguiente
pregunta: ¿Se violó el principio de consecutividad en la formación del Acto
Legislativo 01 de 2003 por haberse introducido, en la Comisión Primera de la
Cámara, en la segunda vuelta (durante el séptimo debate), una reforma al
artículo 179, numeral 8, de la Constitución?
2.3. Para responder este
interrogante la Corte (i) sintetizará los aspectos relevantes
en la formación de dicho acto legislativo en lo atinente a la reforma del
artículo 179, numeral 8 de la Constitución;
(ii) recordará la doctrina de
la Corte sobre la introducción de adiciones durante la segunda vuelta de la
formación de un acto legislativo, haciendo énfasis en los aspectos pertinentes
para resolver la cuestión planteada. (iii) Finalmente, resolverá el cargo
elevado por el demandante.
3. Trámite
de los apartes demandados del Acto Legislativo 01 de 2003 en el Congreso de la
República
3.1. Trámite en
primera vuelta
3.1.1. Trámite en el Senado de la
República
3.1.1.1. El Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, ‘por el cual se adopta una reforma política
constitucional y se dictan otras disposiciones’, fue publicado en la Gaceta
del Congreso N° 303 de 2002.[3][3] El artículo 21 contemplaba una reforma al
régimen constitucional de ‘inhabilidades
de los congresistas’ (específicamente el artículo 179, CP) en dos
sentidos, (i) ampliar la causal de
inhabilidad por haber perdido la investidura, contemplada en el numeral 4° del
artículo 179, y (ii) acabar con la inhabilidad de haber sido ‘elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una
corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo’,
dejando de incluir el numeral octavo que la contenía.[4][4] No obstante, la exposición de motivos del
Proyecto no hizo referencia alguna a esta reforma, ni siquiera de manera
general.[5][5]
3.1.1.2. La Comisión Primera del Senado de la República votó y aprobó el
Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 en la sesión del 8 de octubre de 2002.[6][6] Para aquel momento
había sido acumulado con dos Proyectos de Acto Legislativo, el Número 03 de
2002, por el cual se adopta una Reforma
Política Constitucional y el Número 07 de 2002, por medio del cual se reforman los artículos 107, 109, 112, 113, 134,
171, 176, 258, 264, 266, y 281 de la Constitución Política de Colombia.[7][7]
La Comisión votó la reforma del ‘régimen
de inhabilidades de los congresistas’ (artículo 179, CP) sin haber
discutido de forma específica el asunto. Sin embargo se aludió a éste al
momento de debatir la reforma al artículo 125 de la Constitución,[8][8] discusión en la cual
algunos de los miembros de la Comisión manifestaron su extrañeza porque se
repitiera una norma vigente (un aparte del artículo 179, CP), cuando se
proponía reformar una disposición constitucional distinta (artículo 125, CP).[9][9] No obstante, no se
incluyó el numeral 8° del artículo 179 vigente entonces, en el texto del
Proyecto de Acto Legislativo aprobado por la Comisión.[10][10]
3.1.1.3. El segundo debate de la primera vuelta del Proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2002, se adelantó ante la Plenaria del Senado, en las
sesiones de los días 28, 29, 30 y 31 de octubre de aquel año.[11][11] La Plenaria también
sometió a votación y aprobó la reforma al artículo 179 Constitucional (artículo
20 del Proyecto de Acto Legislativo) tal como fue aprobado por la Comisión, sin
ninguna modificación; tan sólo introdujo una corrección numérica en el
parágrafo final del artículo.[12][12] El artículo 8° se mantuvo modificando el
artículo 125 de la Constitución Política en los mismos términos que había sido
aprobado por la Comisión; el texto definitivo del Proyecto de Acto Legislativo
aprobado en el debate en Plenaria fue publicado en la Gaceta del Congreso N°
481 de 2002.[13][13]
3.1.2.
Trámite en la Cámara de Representantes
3.1.2.1.
La ponencia para primer debate del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002,
Senado, y 136 de 2002, Cámara, en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 540 de 2002. Junto
con la ponencia, se presentó un pliego de modificaciones que contempló dos
cambios adicionales en torno al ‘régimen
de inhabilidades de los congresistas’, artículo 179 de la Constitución
Política. Las modificaciones propuestas versaban sobre los numerales 4° y 6°,
las cuales son sustentadas brevemente. En cuanto al numeral 8° se proponía lo
mismo que había sido aprobado en el Senado hasta ese momento, a saber, no
incluirlo en la Constitución. No obstante, la ponencia no hace comentario
alguno respecto de esta propuesta.[14][14]
3.1.2.2.
La Comisión Primera de la Cámara de Representantes sometió a votación, y aprobó
el artículo 20 del Proyecto de Acto Legislativo en cuestión, en la sesión del
25 de noviembre de 2002, luego de incorporar los cambios propuestos en el
pliego de modificaciones y una proposición del Senador Roberto Camacho acerca
del numeral segundo del artículo 179 de la Constitución (el Acta de la sesión
fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 305 de 2003).[15][15]
El artículo 8° del Proyecto, modificando el artículo 125 de la Carta Política
también fue aprobado, incluyéndole una adición propuesta también por el
Representante Roberto Camacho al final de la norma, a saber, ‘la renuncia a alguno de ellos no elimina la
inhabilidad’.[16][16]
3.1.2.3.
El texto aprobado del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, y 136 de
2002, Cámara, por la Comisión Primera de la Cámara, fue publicado en la Gaceta
del Congreso 567 de 2002.[17][17]
En esta misma edición se incluyó la ponencia para segundo debate ante la
Plenaria de la Cámara, en la cual se reiteró la exclusión del numeral 8° del
artículo 179 y se propuso en el pliego de modificaciones dos adiciones pero con
relación a otros numerales (al segundo y al tercero).
3.1.2.4.
La Plenaria de la Cámara también sometió a votación, y aprobó en segundo debate
el Proyecto de Acto Legislativo, según el Acta número 32 de la sesión diciembre
9 de 2002 y el Acta 033 de la sesión del 11 de diciembre del mismo año,
publicadas en las Gacetas del Congreso 59 y 76 de 2003, respectivamente. Aprobó
dejar de incluir en el ‘régimen de
inhabilidades de los congresistas’ (art. 179, CP), las contempladas en el
numeral 8°,[18][18]
no obstante, en el artículo 8° del Proyecto se mantuvo la reforma al artículo
125, tal cual como había sido aprobada por la Comisión.[19][19]
En el debate no se abordó específicamente la cuestión del artículo 179 de la
Carta,[20][20]
ni la modificación que se reiteró al artículo 125 de la misma —el hasta
entonces artículo 8°, en adelante 10°—.[21][21]
3.1.3.
Trámite de conciliación y publicación
3.1.3.1.
Teniendo en cuenta que los textos del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002,
Senado, y 136 de 2002, Cámara, aprobados en las Plenarias de ambas
corporaciones eran diferentes, el 13 de diciembre de 2002 se reunió la
respectiva Comisión de Conciliación conformada por Senadores y Representantes a
la Cámara. Con relación al artículo 20, que modifica el artículo 179 de la
Constitución, la Comisión se pronunció únicamente sobre los numerales 2, 3 y 4.
Respecto de los dos primeros (2 y 3), acogió lo decidido por el Senado de la
República, en cuanto al último (4), acogió lo decidido por la Cámara de
Representantes.[22][22]
Con relación al artículo 125 de la Carta Política, la Comisión acogió una nueva
redacción que recogía, a su juicio, los textos aprobados por ambas Plenarias.[23][23]
3.1.3.2.
El informe de conciliación fue sometido a consideración y aprobación de la
Plenaria del Senado en la sesión ordinaria del 16 de diciembre de 2002 que
consta en el Acta número 39 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso 32 de 2003. Para el mismo efecto, se presentó ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión ordinaria del 16 de
diciembre de 2002, la cual consta en el Acta número 36 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso N° 81 de 2003.
3.1.3.3.
Posteriormente, como lo exige el artículo 375 de la Constitución, el 22 de
enero de 2003 fue publicado en el Diario Oficial N° 45.071, el Decreto 099 de
2003 “por el cual se ordena la
publicación del proyecto de Acto Legislativo, por el cual se adopta una
reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.[24][24]
3.2. Trámite de
los apartados demandados del Acto Legislativo 01 de 2002 en el Congreso de la
República, en la segunda vuelta
3.2.1.
Trámite en el Senado de la República
3.2.1.1.
La ponencia para segundo debate del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002,
Senado, y 136 de 2002, Cámara, ante la Comisión Primera del Senado, fue
publicada en la Gaceta del Congreso N° 146 de 2003.[25][25]
3.2.1.2.
El primer debate en segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado, según
consta en las Actas,[26][26]
estuvo guiado en gran parte por un acuerdo político entre los senadores, en
virtud del cual decidieron concentrarse en desarrollar sólo algunos aspectos de
la reforma política, y excluir otros,
bien porque se trataba de medidas que ya estaban contempladas en la propuesta
de referendo que por entonces hacía tránsito, o bien porque se las consideró
inconvenientes. En la tercera sesión de la Comisión Primera del Senado, cuando
se debatió el Proyecto de Acto Legislativo en segunda vuelta (9 de abril de
2003, Acta 27), el acuerdo se presentó en los siguientes términos,
“La Presidencia concede el uso de la palabra a la honorable Senadora
Claudia Blum de Barberi quien da lectura a la siguiente
Constancia
Los suscritos Senadores dejamos constancia de que hemos decido respaldar en
términos generales el acuerdo político al que han llegado los integrantes de
esta Comisión en relación con el proyecto de reforma política por las
siguientes razones:
1. Porque se aceptó excluir los artículos que repetían diversos puntos en
la ley del referendo, cuya inclusión consideramos en todo momento innecesaria e
inconveniente en este proyecto, al significar una amenaza para la convocatoria
popular de reforma constitucional que habrá de realizar en el país.
2. Porque el número de artículos se redujo significativamente quedando en
este proyecto sólo aquellos temas que consideremos complementarios del
referendo y algunos que se refieren a asuntos políticos que pueden tener
central importancia para el país.
En todo caso, si la Comisión decide incluir en este proyecto el tema del
voto preferente dejamos constancia de nuestro desacuerdo con esa reforma, que
desvirtúa por anticipado el propósito de agrupación política y ordenamiento del
sistema electoral que se persigue con el referendo constitucional que votarán
los colombianos.
Firmado: honorables Senadores Claudia
Blum de Barberi, Rafael Pardo Rueda, Andrés González Díaz y Mauricio Pimiento Barrera.”[27][27]
Posteriormente,
una vez cerrado el debate general de la ponencia del Proyecto de Acto
Legislativo, se abrió el debate del articulado, sometiendo a consideración, en
primer término, la proposición mediante la cual se cristalizaba el acuerdo
político. En el Acta de la tercera sesión en la que se debatió el Proyecto,
esta parte del debate fue transcrita en los siguientes términos,
“La Presidencia interviene para un punto de orden:
A ver Senador González. Sírvase
leer la proposición. La primera de ellas.
La Presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Senador Andrés González Díaz:
Suprímase los siguientes
artículos del texto propuesto por los Ponentes, les rogaría a ustedes si tienen
a bien se siga la publicación, voy a leer el artículo y el acápite de los
mismos cuando él existe, para que no haya duda sobre el particular.
Suprímase entonces los artículos:
(…)
Vigésimo. Inhabilidades de los
Congresistas.
(…)[28][28]
Esa es la proposición señor
Presidente. (…)
(…)
La Presidencia somete a
consideración la proposición con la modificación formulada por el honorable
Senador Hernán Andrade[29][29]
y cerrada su discusión la Comisión le imparte su aprobación con la mayoría
requerida constitucionalmente.
Proposición número 130
Suprímanse del articulado del
Proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2002 Senado, los siguientes
artículos: 7º, 9º, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 29, 30, 31,
32, 35, 36, 38, 40, 42, 43, 45.
Firmado honorable Senador Andrés González Díaz.”[30][30]
En
este contexto, la Comisión Primera aprobó el Proyecto de Acto Legislativo 01 de
2002, Senado, y 136 de 2002, Cámara, en el cual excluyó la reforma al artículo
179.[31][31]
3.2.1.3.
En la Gaceta del Congreso N° 169 de 2003 se publicó el texto de acto
legislativo aprobado por la Comisión Primera del Senado y el informe de
ponencia para segundo debate en el Senado, en segunda vuelta. En el texto
aprobado no se incluye modificación alguna al artículo 179 de la Carta
Política. En cuanto al artículo 125 de la Carta, éste fue aprobado pero
suprimiendo aquellos apartes que reiteraban parte del texto del artículo 179,
así como la modificación que se había introducido sobre los efectos de la
renuncia.[32][32]
3.2.1.4.
La Plenaria del Senado aprobó el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002,
Senado, 136 de 2002, Cámara, los días 23, 28, 29 y 30
de abril y 5 de mayo de 2003, sin contemplar una reforma al artículo
179. En la Gaceta del Congreso 190 del 7 de mayo de
2003, se publicó el texto definitivo del Proyecto de Acto Legislativo aprobado
por la Plenaria del Senado.[33][33] La Plenaria del Senado no aprobó modificación alguna
al artículo 125 de la Carta.
3.2.2. Trámite en la Cámara de Representantes
3.2.2.1. En el informe de ponencia para primer debate
ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en segunda vuelta,
publicado en la Gaceta del Congreso 220 de 2003, se introdujo nuevamente una
modificación al artículo 179, pero en esta ocasión no para dejar de incluir la
inhabilidad contemplada en el numeral 8°, sino para reiterarla y complementarla.
En efecto, se mantuvo el texto según el cual ‘nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni
para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el
tiempo, así fuere parcialmente’, pero se propuso agregar al final lo siguiente:
‘La renuncia a alguno de ellos no elimina
la inhabilidad’ (artículo 10 del pliego de modificaciones presentado por
los ponentes).[34][34]
El cambio propuesto fue votado afirmativamente por la Comisión, tal como se
encuentra consignado en la Actas de la sesión (Gaceta del Congreso 391 de 2003)
y en la publicación posterior del texto aprobado por la Comisión (Gaceta del
Congreso 271 de 2003).[35][35]
También se incluyó una modificación al artículo 125, pero ahora sobre un
aspecto diferente al relacionado con el artículo 179 de la Carta.[36][36]
3.2.2.2. En la ponencia para
segundo debate en Cámara, ante la Plenaria en segunda vuelta, se acoge la
decisión adoptada por la Comisión Primera de la Cámara acerca del numeral 8°
del artículo 179 de la Constitución Política de Colombia, por lo que propone
adoptar el texto legal presentado en los mismos términos en que fue aprobado
por la Comisión Primera de la Cámara. La ponencia, como se dijo, fue publicada
en la Gaceta del Congreso 271 de 2003, Gaceta que también contiene el pliego de
modificaciones propuesto por los ponentes para ser considerado por la Plenaria.
Allí se propone introducir un parágrafo transitorio al artículo 179 de la
Constitución, según el cual ‘lo dispuesto
en el presente artículo no se aplicará a las elecciones de las autoridades de
las entidades territoriales inmediatamente siguientes a la entrada en vigencia
del presente acto legislativo.’
3.2.2.3. Finalmente, la Plenaria
de la Cámara de Representantes aprobó el Proyecto de Acto Legislativo 01 de
2002, Senado, y 136 de 2002, Cámara, en las sesiones del 16 y 17 de junio de
2003, contemplando la reforma al artículo 179 de la Carta Política.[37][37]
No obstante, el parágrafo transitorio al artículo 179 de la Carta Política no
fue aprobado como fue propuesto por los ponentes. Se adoptó un texto distinto
referente exclusivamente al numeral 8, no a todo el artículo 179, pero con un
alcance mayor, puesto que no se circunscribió a las elecciones de autoridades
territoriales. El parágrafo transitorio adoptado por la Plenaria fue: ‘lo dispuesto en el numeral 8 del presente
artículo no se aplicara a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la
vigencia del Presente Acto Legislativo’.[38][38]
3.2.3. Trámite de conciliación y publicación
3.2.3.1. La Comisión de
Conciliación se reunió el 19 de junio de 2003 y resolvió someter a
consideración la propuesta de reforma al artículo 179 de la Constitución, tal
como fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes.[39][39]
La Plenaria del Senado aprobó el texto propuesto por la Comisión de
Conciliación en la sesión del 19 de junio de 2003 (Acta 66, Gaceta del Congreso
328 de 2003); ese mismo día el texto fue aprobado por la Plenaria de la Cámara
de Representantes (Acta 60, Gaceta del Congreso 395 de 2003).
3.2.3.2. Finalmente, el texto
definitivo del Proyecto de Acto Legislativo aprobado fue publicado en la Gaceta
del Congreso 417 de 2003 y en el Diario Oficial 45.237 del 3 de abril de 2003.[40][40]
Una vez visto el trámite de la
norma acusada, pasa la Sala a considerar el cargo de inconstitucionalidad
presentado por la demanda.
4. Síntesis de los criterios jurisprudenciales aplicables
Como lo ha señalado la
jurisprudencia de esta Corte, el control de constitucionalidad de los actos
legislativos se limita al examen de los cargos por vicios de procedimiento
planteados en la demanda, pues “(…) como el control constitucional de los actos
legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana),
la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos
formulados por los demandantes.”[41][41]
4.1. La jurisprudencia
constitucional también ha precisado que el trámite de una reforma
constitucional a través del Congreso de la República no sólo debe sujetarse a
lo previsto en el artículo 375 superior, sino que, además, “debe ceñirse a las
normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las
disposiciones de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del Congreso, en cuanto sean
compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de
reforma por la vía del Acto Legislativo”,[42][42]
sin perjuicio de lo establecido en el artículo 379 de la Carta.
4.2.
Según el artículo 375, los Proyectos de Acto Legislativo deben ser tramitados
en dos periodos ordinarios y consecutivos. Por lo tanto, en virtud del principio de consecutividad, no solo el
proyecto formalmente considerado sino los principales temas objeto de éste, han
de ser sometidos a debate y votados (afirmativa o negativamente) en cada etapa,
es decir, en las respectivas comisiones constitucionales permanentes y
plenarias. Tanto el proyecto como los principales temas de éste deben surtir
mínimo ocho debates.
4.3.
Sin embargo, no es necesario que el texto específico o el articulado mismo sea
aprobado de manera idéntica en los ocho debates. El texto puede evolucionar y
el articulado puede cambiar a lo largo del trámite. De ahí que el principio de
consecutividad sea matizado por el principio
de identidad relativa. Sin embargo, estos principios tienen manifestaciones
especiales en el ámbito de los actos legislativos. Por ejemplo, en el segundo
período, en el cual la aprobación requiere el voto de la mayoría de los
miembros de cada Cámara, “sólo podrán
debatirse iniciativas presentadas en el primero”. Así pues, como lo ha
señalado la jurisprudencia, “(…) el artículo 375 de la Constitución no impide
que durante la segunda vuelta se introduzcan modificaciones a los textos
aprobados en primera. Por el contrario, la norma constitucional expresamente
señala que en el segundo período deberá adelantarse un debate sobre lo aprobado
en el primero, y tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la
Carta implica la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente
aprobado.[43][43]
Del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la cual, en el
segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan
sido presentadas en el primero.”[44][44]
El que la norma se refiera a ‘iniciativas
presentadas’, no a textos aprobados, según la sentencia citada implica “(…)
que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los
cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate.” Por
tanto, concluye, “(…) en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido
presentadas en el primero. Sin embargo, sí es posible debatir las
iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto
aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate,
introducirles las reformas que se estimen necesarias.”[45][45]
4.4. Ahora bien, de acuerdo con
las reglas constitucionales propias del trámite de todo acto legislativo (entre
otros, los artículos 157, 160 y 161 CP), que como se dijo, son en lo compatible
aplicables a los trámites de reforma constitucional, la jurisprudencia “(…) ha
precisado que las modificaciones que se surtan en un proyecto en el curso de
los debates parlamentarios, deben respetar los principios de consecutividad y
de identidad relativa, explicados
previamente, es decir, (i) en cada debate sólo pueden discutirse los
asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes, y (ii) las
modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de
conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite
legislativo.”[46][46]
4.5. La jurisprudencia ha
advertido que no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas
anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible.
La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente
‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser
‘clara y específica’[47][47],
‘estrecha’,[48][48]
‘necesaria’,[49][49]
‘evidente’.[50][50]
En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las
especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al
señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la
esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la
adición es inconstitucional.[51][51]
4.6. Para la determinación de qué
constituye “asunto nuevo” la Corte ha
definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo
puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;[52][52]
(ii) no es asunto nuevo la adición
que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto
siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;[53][53] (iii)
la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto,
no de un artículo específico;[54][54]
(iv) no constituye asunto nuevo un
artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[55][55]
En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más
amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas
constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se
ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un
artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema
acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías
del investigado o acusado en el proceso penal–.[56][56]
4.7. Los principios de consecutividad y de identidad relativa fueron consagrados para el trámite de Acto
Legislativo por el Congreso de la República en su Reglamento (Ley 5ª de 1992) en
el artículo 226. Dice la norma, incluida en el capítulo acerca “del proceso legislativo constituyente”.
Artículo 226.— Materias que pueden debatirse. En la
segunda ‘vuelta’ sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera.
Las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente.
El cambio o modificación del
contenido de las disposiciones, en la segunda ‘vuelta’, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la
institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida.
En consecuencia, para alegar una
violación al procedimiento constitucional de todo acto legislativo no basta con
que una demanda demuestre que el texto de éste es diferente del que se aprobó
al culminar la primera vuelta. Como lo ha señalado la jurisprudencia “(…) es
necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado
inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el
segundo periodo legislativo.”[57][57]
Al respecto, el punto de comparación es la “institución” que se reforma. Para
la jurisprudencia de la Corte constitucional no resulta vulnerado el principio
de consecutividad, así haya textos no
votados en los ocho debates, si se mantiene el tipo de relación de conexidad,
indicado anteriormente, entre las variaciones de contenido que haya podido
tener la iniciativa a lo largo del trámite legislativo.[58][58]
4.8. Ahora bien, teniendo en
cuenta las reglas anteriores, la Corte ha precisado que los cambios en el texto
pueden ser considerables, si se respeta el principio de identidad relativa, a
partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico.[59][59]
Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “(…) el análisis acerca del
cumplimiento de los principios de
identidad relativa y de consecutividad,
el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.”[60][60] También ha concluido la jurisprudencia que el
principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de
los ocho debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones
sea diferente e, inclusive, contrario. En caso de contradicción o de
divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el
proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación.[61][61]
4.9.
No obstante, una modificación introducida en la segunda vuelta, es
inconstitucional si contempla un cambio de un grado tal, que constituye una
modificación esencial (artículo 226 Ley 5ª de 1992, citado arriba). Para
determinar si la adición implica una “modificación esencial”, la Carta ha
distinguido entre cambios que ‘precisan’[62][62]
o ‘delimitan’[63][63]
la decisión adoptada en las etapas interiores y estuvieron siempre presentes a
lo largo de todo el debate, los cuales son admisibles, y los cambios que son
evidentemente contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen
el alcance de la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso legislativo,[64][64]
los cuales son inconstitucionales.
4.10.
Finalmente, respecto de los artículos transitorios agregados durante la segunda
vuelta de la formación de un acto legislativo, la Corte ha declarado su
constitucionalidad cuando su contenido (i) guarda relación de ‘conexidad evidente’[65][65]
con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite
legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’ sobre el texto acusado, y (ii) su función dentro de la
reforma constitucional adoptada sea necesariamente instrumental, en la medida
en que busca disipar una controversia interpretativa o evitar un vacío jurídico
o precisar como ha de hacerse la transición del régimen anterior al nuevo
establecido por la reforma constitucional demandada.
Pasa entonces la Corte a analizar
si en el presente caso, los apartes normativos acusados e introducidos por el
Congreso durante la segunda vuelta, constituyen o no una violación al principio
de consecutividad aplicable a las reformas constitucionales.
5. La adición al numeral 8° del artículo 179 de la Carta Política efectuada
por el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003, desconoce los principios de
consecutividad e identidad flexible.
En el presente caso, luego de
revisar lo ocurrido durante el trámite del Proyecto del Acto Legislativo 01 de
2003 en el Congreso, la Corte considera que el aprobar el artículo 10 se
desconocieron los principios de consecutividad
e identidad flexible o relativa.[66][66]
5.1. Desde el inicio del trámite
del Acto Legislativo 01 de 2003 se sometió a consideración del Congreso de la
República una reforma al ‘régimen de
inhabilidades de los congresistas’, específicamente a lo contemplado al
respecto en el artículo 179 de la Constitución. Se plantearon, entre otras, dos
propuestas: (i) ampliar la causal de inhabilidad contemplada en el numeral
cuarto y (ii) no incluir la causal de inhabilidad contemplada en el numeral
octavo de dicho artículo. La segunda propuesta —no incluir el numeral octavo—,
pretendía flexibilizar el régimen de inhabilidades, en cuanto a la posibilidad
de ser elegido para dos corporaciones o dos cargos públicos a la vez, o para un
cargo y una corporación, cuando los periodos coinciden, así sea temporalmente.
Como se mostró a lo largo de la reconstrucción de lo ocurrido en el trámite
durante la primera vuelta [ver apartado 3 de las consideraciones], las
modificaciones al régimen de
inhabilidades, y en especial con relación al artículo 179 en primera
vuelta, se sometieron a votación, se permitió la discusión y se votó. El tema no fue muy discutido en los debates
en los que se sometió a consideración. Hubo algunas alusiones tangenciales al
tema, como la que se hizo en la Comisión Primera del Senado [ver apartado
3.1.1.2].[67][67]
Cabe mencionar también, que desde el inicio del trámite del Proyecto se
incorporó en el artículo 8° una modificación al artículo 125 de la
Constitución, que replicaba el texto del numeral 8° del artículo 179,
duplicidad que de hecho fue objeto de debate, como se mencionó previamente en
estas consideraciones.[68][68]
5.1.1. El primer debate se surtió
en la Comisión Primera del Senado, corporación que decidió no incluir la causal
de inhabilidad contemplada en el numeral 8° del artículo 179, otros numerales
del régimen de inhabilidades de los congresistas se modificaron. La Plenaria del Senado, en segundo debate,
también resolvió no incluir el numeral 8° y modificaron otros numerales del régimen
de inhabilidades de los congresistas (artículo 179 de la Carta Política). Tanto
la Comisión como la Plenaria mantuvieron la adición al artículo 125 de la
Carta, replicando el texto suprimido del numeral 8° del artículo 179.
5.1.2. La Comisión Primera de la
Cámara resolvió aprobar la eliminación del numeral 8° del artículo 179 de la
Constitución Política, al igual que la Plenaria de la Cámara. Sin embargo, en
esta Cámara se modificó de manera diferente al Senado el régimen de
inhabilidades de los congresistas —se modificaron otros numerales del artículo
179—. Adicionalmente, se mantuvo la adición de los dos parágrafos al artículo
125 aprobada por el Senado, añadiéndole una frase al segundo de ellos, a saber,
‘la renuncia a alguno de ellos no elimina
la inhabilidad’.
5.1.3. Como los textos del
Proyecto acerca de las modificaciones al régimen de inhabilidades de los
congresistas aprobados en cada Cámara fueron diferentes,[69][69]
se convocó a una Comisión de Conciliación. Ésta propuso modificar únicamente
los numerales 2°, 3° y 4° del artículo 179. El texto propuesto fue aprobado por
la Plenaria de ambas Cámaras y luego publicado, al terminarse la primera
vuelta.[70][70] Así pues, en la medida que la institución
reformada en este caso es el ‘régimen de
inhabilidades de los Congresistas’, el cual tiene su principal concreción
en el artículo 179, visto en su conjunto, el ámbito de la Comisión de
Conciliación comprendía dicho régimen y dicho artículo, dado que, como se dijo,
el Senado y la Cámara habían aprobado textos distintos de tal precepto constitucional.[71][71]
La Comisión de Conciliación mantuvo también la modificación al artículo 125 de
la Constitución [ver al respecto el apartado 3.1.3. de las
consideraciones].
5.1.4. Posteriormente, en el
primero de los debates de la segunda vuelta, la Comisión Primera del Senado
decidió suprimir del Proyecto de Acto Legislativo la modificación al ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’,
excluyendo de la reforma política cualquier propuesta de cambio al artículo 179
de la Constitución.[72][72]
Dicha exclusión se hizo sometiendo a votación una proposición supresiva. A su
vez, se suprimió la adición de los dos parágrafos al artículo 125 de la
Constitución, aprobado en la primera vuelta, uno de los cuales repetía lo dicho
por el numeral 8° del artículo 179 de la Carta. En el segundo de los debates
ante la Plenaria del Senado, en la segunda vuelta, no se tomó decisión alguna
al respecto; el asunto no se sometió a consideración de la Plenaria, no se
sometió a votación ni a discusión, ni mucho menos se votó o se aprobó. La
decisión con respecto a la modificación del artículo 125 de la Carta se mantuvo
en la Plenaria, sin que se tomara una decisión expresa sobre la supresión del
párrafo mencionado.
5.1.4.1. Para la Corte
Constitucional, la Plenaria del Senado violó el principio de consecutividad en lo que respecta a la reforma al ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’,
al no tomar una decisión explícita en
el sentido de no reformar el artículo 179 de la Constitución Política. Como
consecuencia de ello, no podía continuar el trámite de dicha modificación. En
el informe de ponencia para este segundo debate en la Plenaria del Senado (el
6° de los ocho debates que exige la Constitución), se hace referencia a que la
Comisión Primera votó una proposición supresiva acerca de dicha reforma, la
cual fue sometida a votación y fue aprobada. Sin embargo, la Plenaria del
Senado no decidió nada al respecto; no hubo discusión ni sometió a debate el
asunto. Por tanto, no hubo una voluntad de la Plenaria del Senado de la
República durante la segunda vuelta, con relación a la reforma la ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’.
Se quebró, entonces, el principio de consecutividad, al omitirse en el trámite
en el Senado, en segunda vuelta de un Acto Legislativo, cualquier tipo de
manifestación que represente la realización de uno de los debates
constitucionalmente exigidos.
5.1.4.2. Caso diferente fue el de
la Comisión Primera del Senado al votar sobre la proposición supresiva de
varios artículos, pues ello implica decidir de fondo un asunto. Votar una
decisión supresiva supone (i) tomar
materialmente una decisión, (ii) la cual consiste en decidir ‘no
reformar un punto específico’. Además, del contexto se deduce que la
proposición supresiva no buscaba en este caso impedir o evitar una decisión
sobre el tema; al contrario, como se dijo, con su actuación la Comisión adoptó
la decisión de ‘no reformar’.
5.2. Adicionalmente, en la Cámara de
Representantes se desconoció el principio de identidad flexible, al introducir en el 7° y el 8° debate en la
segunda vuelta de una reforma constitucional, una modificación esencial al régimen
de inhabilidades de los congresistas.
5.2.1. En los debates ante la
Comisión Primera de la Cámara y la Plenaria, en la segunda vuelta, en el 7° y
el 8° debate, los Representantes retoman la cuestión del régimen de
inhabilidades, específicamente, la modificación del numeral 8° del artículo 179
de la Constitución. En tal sentido, la Comisión Primera de la Cámara aprobó la
proposición de adicionar al numeral en cuestión el siguiente texto: ‘La renuncia a alguno de ellos no elimina la
inhabilidad’. La Plenaria de la Cámara, por su parte, también decidió que
no se debía dejar de incluir el numeral 8° del artículo 179, e indicó que en
todo caso, la renuncia a alguno de los cargos, o a alguna de las corporaciones,
‘no elimina la inhabilidad’. A su
vez, la Plenaria aprobó la inclusión de un parágrafo transitorio, en virtud del
cual dispuesto en numeral 8°, ‘no se
aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del
presente Acto Legislativo’.
5.2.2. Así pues, la Cámara de
Representantes desconoció el principio de identidad
relativa o flexible, al
introducir en el 7° y el 8° debate en la segunda vuelta de una reforma
constitucional, una modificación esencial al régimen de inhabilidades de los congresistas –específicamente, a la
inhabilidad contemplada en el numeral 8° del artículo 179–. La propuesta de
parágrafo transitorio al artículo 179 de la Carta Política que fue sometida a
consideración de la Plenaria de la Cámara en el octavo debate decía:
Parágrafo
Transitorio. Lo dispuesto en el presente artículo no se aplicará
a las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales
inmediatamente siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo.
El parágrafo proponía crear, de
manera transitoria, una excepción para la elección de ‘las autoridades
territoriales’ que no había sido considerada, sometida a votación o aprobada en
ninguno de los debates anteriores. En todo caso, esta proposición no fue
acogida por la Plenaria. La Corporación optó por aprobar el parágrafo
transitorio en los siguientes términos
‘Parágrafo
transitorio. Lo dispuesto en el numeral 8 del presente artículo no se
aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del
presente Acto Legislativo.’
Para la Corte Constitucional,
esta nueva versión del parágrafo transitorio tiene relación con el numeral 8°,
por lo que en sentido estricto no se trata de un ‘asunto nuevo’; guarda relación de conexidad con el tema de la
inhabilidad del numeral 8° del artículo 179 de la Constitución. No obstante, se
trata de una modificación que “afecta la
esencia de lo aprobado” en primera vuelta y luego en los debates de la
segunda vuelta, cambios que están prohibidos por el artículo 157 y 375 de la
Carta así como por el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, según la
interpretación que de él ha hecho la jurisprudencia constitucional citada en el
apartado [4.1.7.] de esta sentencia. Lo
que hace el parágrafo transitorio, aprobado de manera abrupta al final del
proceso de reforma constitucional, es crear una excepción temporal, presentada
como artículo transitorio, cambiando así la esencia que según los propios
representantes, ‘siempre’ ha tenido
el artículo 179, numeral 8°.[73][73]
No es esta una simple precisión de la inhabilidad porque la permanencia o no de
ésta después de la renuncia es una cuestión medular atinente a los efectos
básicos de dicha inhabilidad.
5.2.3. Además, tampoco se puede
considerar que el parágrafo es un “instrumento necesario” para el tránsito
normativo. No lo es porque en realidad el numeral 8° del artículo 179 fue
reformado para admitir que la renuncia eliminaba la inhabilidad de manera
retroactiva. Siendo ese el alcance y el sentido de la decisión del Congreso, el
parágrafo transitorio constituye en realidad una restricción de la inhabilidad
puesto que en virtud de él quienes hubieren renunciado antes del acto
legislativo no estuvieron ni estarían inhabilitados. Otra sería la situación si
la decisión del Congreso hubiere sido reformar la inhabilidad en su contenido y
su ámbito, en lugar de mantenerla. El hecho de que la norma agregada en el
octavo debate sea calificada de disposición transitoria, no altera su contenido
material de norma exceptiva de una prohibición que, según la interpretación que
sostuvo la Cámara de Representantes, existe desde 1991.
Dicha excepción, con efectos
retroactivos, no estuvo presente a lo largo del debate, ni fue discutida en los
ocho debates, ni fue aprobada o negada en las etapas anteriores de la primera y
la segunda vuelta. En consecuencia, se
trata de una adición que desconoce el principio de identidad relativa o flexible,
por cuanto modifica la esencia de lo que se había decidido; concretamente,
mantener la inhabilidad del numeral 8° tal como había sido consagrada en 1991,
cuyo texto fue repetido de manera idéntica en la disposición acusada. Por
tanto, la Corte declara inconstitucional este parágrafo.
5.2.4. Ahora bien, para poder
lograr el efecto deseado con el parágrafo
transitorio, esto es, incluir una excepción, con efectos retroactivos, a la
inhabilidad contemplada en el numeral 8° del artículo 179, fue preciso,
previamente, adicionar una modificación a dicho numeral. Existe pues, una
relación inescindible entre el parágrafo transitorio y la frase introducida al
numeral 8°, pues para establecer la excepción a la regla del ‘régimen de inhabilidades’ contenida en
dicha disposición, era preciso, en primer lugar, fijar como interpretación de
la inhabilidad su permanencia después de la renuncia, y en segundo lugar, crear
una excepción mediante el parágrafo a dicha permanencia con efectos
retroactivos.
5.2.5. Por ende, tanto por la
estrecha relación que existe entre el parágrafo transitorio y la frase final
adicionada al numeral 8° del artículo 179, como por el hecho de que ambos
cambios propuestos implican que se altere la esencia de lo que hasta ese
momento había sido aprobado y que fueron introducidos tan sólo en los últimos dos
de los ocho debates que según la Constitución deben surtir los Actos
Legislativos, es preciso concluir que ambos cambios desconocen el principio de
identidad flexible. En consecuencia,
todo el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003 será declarado inexequible.
6. El numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política sigue
vigente, sin solución de continuidad.
De acuerdo con las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional declarará inexequible el
artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003. No obstante, parte del contenido
de dicho artículo 10 coincide con el numeral 8° del artículo 179 puesto que la
reforma adicionó textos a esta disposición originaria de 1991. En consecuencia,
es necesario plantear al cuestión acerca de cuál es el efecto de dicha
decisión. Alguien podría suponer que el numeral 8° del artículo 179 de la
Constitución Política de 1991, tal como fue aprobado por la Asamblea Nacional
Constituyente, rigió hasta el día en que entró en vigencia el artículo 10 del
Acto Legislativo 01 de 2003 que modificó la norma constitucional. Y a su vez,
suponer que éste último rigió hasta que la Sala Plena de esta Corporación
decidió declararlo inexequible.
No obstante, si se comparan los
textos del artículo 179, numeral 8°, original y el que lo sustituyó en virtud
el Acto Legislativo, es claro que el texto es exactamente el mismo. En efecto,
Constitución Política de
Colombia, artículo 179.– No podrán ser congresistas: (…) 8°- Nadie podrá ser elegido para más
de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los
respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.
Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 10.– No podrán ser congresistas: (…)
8°- Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo
público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos
coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. [La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.]
Así pues, es claro que el
artículo 10 del Acto Legislativo de 2003 en ningún momento derogó el numeral 8°
del artículo 179 de la CP, tan sólo reiteró el texto constitucional por razones
de claridad en el tramite legislativo. La norma del Acto Legislativo no alteró
la vigencia del numeral 8°, únicamente adicionó una frase final y un
parágrafo.
En conclusión, el numeral 8° del
artículo 179 de la Constitución Política se encuentra vigente desde el momento
en que fue expedido por la Asamblea Nacional Constituyente hasta el día de hoy,
sin solución de continuidad.
Finalmente, como la presente
sentencia se limitó a analizar los cargos formulados por la demanda presentada
contra el artículo 10 del Acto Legislativo de 2003, en razón a las violaciones
por vicios de procedimiento, no implica un pronunciamiento sobre si la renuncia
elimina la inhabilidad. La jurisprudencia que ha interpretado los alcances del
numeral 8°, se ha encargado de abordar la cuestión.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 10º del Acto
Legislativo 01 de 2003, mediante el cual se adicionó el numeral 8 del artículo
179 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1][1] El abogado Fernando
Gómez Mejía.
[2][2] El concepto hace
referencia a la sentencias C-222 de 1997, C-614 de 2002 y C-966 de 2003.
[3][3] Para hacer
referencia en las notas al pie a la ‘Gaceta del Congreso’ se usarán las siglas
‘GC’.
[4][4] El
Proyecto presentado (Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado), por el
cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones.
Contempla en el Capítulo III, dedicado al ‘Funcionamiento del Congreso y
Régimen de los Congresistas’, propuso la reforma en los siguientes términos:
“Artículo 21. Inhabilidades de los congresistas. El artículo 179 de la
Constitución Política quedará así: “Artículo 179. No podrán ser candidatos al
Congreso de la República ni elegidos miembros de este: || 1.
Quienes hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial, a pena
privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos. || 2.
Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad
política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores
a la fecha de la elección. || 3. Quienes hayan intervenido en gestión de
negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas e
interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de
entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los
seis meses anteriores a la fecha de la elección. || 4.
Quienes hayan perdido la investidura de congresista, diputado o concejal.
|| 5. Quienes tengan vínculo
por matrimonio, unión permanente o de parentesco en tercer grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil con funcionarios que ejerzan
autoridad civil o política. || 6. Quienes estén vinculados entre sí por
matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el
mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, a miembros de
corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha. || 7.
Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por
nacimiento. || Las inhabilidades previstas en los numerales
2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en
la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás
casos de inhabilidades por parentesco con las autoridades, no contemplados en
estas disposiciones. || Para los fines de este artículo se considera
que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales,
excepto para la inhabilidad contemplada en el numeral 6.” (GC, N° 303 de 2002).
[5][5] En la exposición de
motivos, los Senadores que presentan el Proyecto de Acto Legislativo señalan
que el sentido de éste es consolidar la legitimidad del sistema político
colombiano, propósito que se busca “(…) mediante el razonable fortalecimiento y
modernización de los partidos políticos, la urgente reforma del sistema
electoral, un severo robustecimiento de los mecanismos anticorrupción y la
facilitación de los instrumentos de participación ciudadana.” Indican los
autores de la iniciativa que en ella se abordan todos los temas constitucionales
que “(…) mantienen relación directa con el corrupto entorno en que se obtiene y
ejerce el poder político en nuestra Patria y que corresponden a las primeras
seis estrategias indispensables para doblegar ese flagelo (…)” a saber: 1.
despolitizar la organización electoral;
2. regular los partidos; , impidiendo que jueguen en la contienda
electoral ‘como avispas’; 3. fijar reglas claras de financiación estatal para
las campañas presidenciales; 4. crear un congreso más representativo y
transparente; 5. acabar con los cupos de los Congresistas y del Gobierno; y 6.
consagrar la ‘muerte política a los corruptos’. Concretamente, el propósito de
lograr un Congreso más representativo y transparente, se buscó “(…) con
instrumentos tales como la circunscripción mixta (con representación
departamental y nacional), la circunscripción especial para los jóvenes, el
incremento en la representación de la mujer, y severas normas contra vicios
tales como: (…)” sustraer a los legisladores la administración del Congreso;
abolir el carrusel de suplencias; extender el régimen sancionatorio por razones
de ausentismo; generalizar la votación nominal; acabar el turismo
parlamentario; regular la conciliación de las diferencias entre los textos
aprobados por el Senado y la Cámara; fijar reglas acerca de temas nuevos y
micos; y regular las contradicciones del Gobierno al objetar los proyectos por
inconveniencia. [Exposición de motivos
del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, presentado varios
Senadores, Andrés González, Juan F. Cristo, Rodrigo Rivera, José R. Trujillo,
Camilo Sánchez O., Aurelio Iragorri H., Edgar Artunduaga, Piedad Córdoba, Juan
Carlos Restrepo, Álvaro Araújo, Jesús Ignacio García, Alfonso López, José J.
Vives, Plinio Olano, Guillermo Gaviria, entre otros —había más firmas
ilegibles— (GC N° 303 de 2002)]
[6][6] En el Acta 09 de
2002, de la sesión del debate en Comisión Primera del Senado en octubre 8 de
2002, se indica: “[l]eído el artículo veintidós del pliego de modificaciones,
abierta y cerrada su discusión y sometido a votación es aprobado por los
miembros de la Comisión.” (GC 102 de 2003)
El artículo 22 del pliego de modificaciones al Proyecto de Acto
Legislativo sobre la reforma política, se ocupaba de la reforma al artículo 179
de la Constitución Política. (GC N° 406 de 2002).
[7][7] La ponencia para
primer debate en Comisión del Senado, junto con su pliego de modificaciones fue
publicado en la Gaceta del Congreso 406 de 2002. Las Actas de las sesiones en
que se debatió, los días 3, 8 y 16 de octubre de 2002, las número 08, 09 y 10,
respectivamente, fueron publicadas en las Gacetas del Congreso N° 101, 102 y
103 de 2003.
[8][8] El artículo 8° del
Proyecto de Acto Legislativo señalaba: “Períodos institucionales. Adiciónese el
artículo 125 de la Constitución Política con los siguientes dos
parágrafos: ‘Parágrafo 1°. Los períodos
establecidos en la Constitución o la ley para cargos de elección en la Rama
Ejecutiva, los organismos de control y la Fiscalía General de la Nación, tienen
el carácter de institucionales. Quienes sean nominados o elegidos para ocupar
tales cargos, en caso de falta absoluta de su titular, lo harán por el resto
del período para el cual este fue elegido.
|| Parágrafo 2°. La
desvinculación de un cargo por renuncia, destitución o cualquier otra causa, no
remueve la inhabilidad del funcionario para postularse como candidato a
cualquier cargo de elección popular cuya elección se realice durante el período
para el cual fue elegido o nombrado.
|| Nadie podrá ser elegido para
más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si
los respectivos período s coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente.” El 3
de octubre de 2002 se inició el primer debate en Comisión del Senado de la
República del proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2002 y acumulados. En
este día no se debate la norma que reforma el artículo 179 de la Constitución,
sin embargo el Senador Juan Fernando Cristo Bustos hace una alusión al tema de
que “nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público” [al
respecto, dijo el Senador: “(…) con el Acto Legislativo, creo que fue el 01 ó
02 del 93 que dio vida a las suplencias, se ha instaurado una práctica que me
parece muy dañina y el Consejo de Estado ha tenido una jurisprudencia bastante
equivocada al respecto, en el sentido de que muchas veces segundos o terceros
renglones de las corporaciones públicas del Congreso, asisten al Congreso, se
retiran del Congreso en su calidad de segundo o terceros renglones faltando
pocos meses para una elección de alcalde o gobernador, utilizan la investidura
de congresista para fortalecer su aspiración y después se presentan como
candidatos y no tienen, no se les aplican las inhabilidades e
incompatibilidades que se le aplica al elegido.] Posteriormente, en esa misma
discusión, el Senador Antonio Navarro Wolff manifestó su desacuerdo con que
“[l]a desvinculación de un cargo por renuncia, destitución o de cualquier
otra causa, no remueve la inhabilidad del funcionario para postularse como
candidato a cualquier cargo de elección popular, cuya elección se realice
durante el período para el cual fue elegido o nombrado”, en especial debido a
que también se pretendía “permitir que miembros del Congreso renuncien para ser
Ministros”. (GC N° 101 de 2003)
[9][9] En la discusión de
la reforma al artículo 125 de la Constitución, el Senador Héctor Helí Rojas
Jiménez sostuvo lo siguiente: “Yo quisiera que los señores ponentes me
explicaran esta situación, el inciso Segundo del Parágrafo Segundo, que dice:
Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o un cargo público, si los
respectivos períodos coinciden en el tiempo así fueren parcialmente. || Ese
inciso (…) reproduce un inciso del artículo 179 sobre inhabilidades para ser
Congresista. Entonces no sé cuál es la razón para traerlo como adición al
artículo 125, es decir; quedarían dos artículos, no entiendo porque está
ahí. ||
Pediría una explicación para eso. (…)” (GC N° 101 de 2003; acento fuera
del texto original) El artículo del Proyecto de Acto Legislativo modificando el
artículo 125 de la Constitución Política fue aprobado por la Comisión Primera
del Senado —bajo el número 8°— en los siguientes términos: “Periodos institucionales. Adiciónese el
artículo 125 de la Constitución Política con los siguientes dos
parágrafos: (…) Parágrafo 2°. La
desvinculación de un cargo, no remueve la inhabilidad del funcionario para
postularse como candidato a cualquier cargo cuya elección se realice durante el
período para el cual fue elegido o nombrado.
|| Nadie podrá ejercer funciones
en más de una corporación o cargo público, ni en una corporación y un cargo, si
los respectivos períodos coinciden, así fuere parcialmente.” (GC N° 103 de
2003)
[10][10] El texto aprobado
por la Comisión Primera del Senado de la República, en el primer debate en esa
Cámara en primera vuelta, del artículo que modificaba el artículo 179 de la
Constitución fue el siguiente: Artículo
20. Inhabilidades de los
Congresistas. El artículo 179 de la Constitución Política quedará así: ‘Artículo 179. No podrán ser candidatos al Congreso de la República ni elegidos
miembros de este: || 1. Quienes hayan sido condenados en cualquier
época por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos. || 2. Quienes hubieren ejercido, como
empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o
militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. || 3.
Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en
la celebración de contratos con ellas e interés propio, o en el de terceros, o
hayan sido Representantes legales de entidades que administren tributos o
contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de
la elección. || 4. Quienes hayan perdido la investidura de
congresista, diputado o concejal.
|| 5. Quienes tengan vínculo
por matrimonio, unión permanente o de parentesco en tercer grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil con funcionarios que ejerzan
autoridad civil o política. || 6. Quienes estén vinculados entre sí por
matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el
mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, a miembros de
corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha. || 7.
Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por
nacimiento. || Las inhabilidades previstas en los numerales
2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en
la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás
casos de inhabilidades por parentesco con las autoridades, no contemplados en
estas disposiciones. || Para los fines de este artículo se considera
que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales,
excepto para la inhabilidad contemplada en el numeral 6.’ (GC N° 103 de 2003)
[11][11] La Ponencia el
debate en la Plenaria del Senado, segundo en esa Cámara en la primera vuelta,
fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 437 de 2002. Las sesiones fueron
publicadas en las siguientes Gacetas: GC
N° 479 (Acta 18), 509 (Acta 19), 526
(Acta 20), 527 de 2002 (Acta 21).
[12][12] Según consta en el
Acta 20 de 2002 de la Plenaria del Senado, dicha Corporación tramitó la
propuesta de reforma al artículo 179 de la Constitución en la sesión de octubre
30 de 2002 en los siguientes términos:
“La Presidencia abre la discusión del artículo 20, y concede el uso de
la palabra al honorable Senador Jaime Dussán Calderón. ||
Palabras del honorable Senador Jaime Dussán Calderón. || Con
la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Jaime
Dussán Calderón: || Muy sencilla, que dice que al finalizar el
último inciso debe decir numeral ‘5’ tal como lo dispone el actual artículo 179
de la Constitución Política Nacional y no al numeral 6 como lo sostiene la
ponencia, es sólo una equivocación que es necesario corregirla en lugar de
excluir el número 6, es el número ‘5’.
Presidente, gracias. || La Presidencia cierra la discusión del
artículo 20 con la proposición modificativa formulada por el honorable Senador
Jaime Dussán Calderón, y pregunta:
|| ¿Adopta la plenaria el
artículo con la modificación propuesta? || Y esta responde afirmativamente.” (GC N° 526
de 2002)
[13][13] El texto aprobado
por la Plenaria del Senado de la República, en el segundo debate en esa Cámara
en primera vuelta, del artículo que modificaba el artículo 179 de la
Constitución fue el siguiente: Artículo
20. Inhabilidades de los Congresistas. El artículo 179 de la Constitución
Política quedará así: ‘Artículo 179. No
podrán ser candidatos al Congreso de la República ni elegidos miembros de
éste: ||
1. Quienes hayan sido condenados en cualquier época por sentencia
judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o
culposos. || 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados
públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar,
dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. || 3.
Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en
la celebración de contratos con ellas e (sic) interés propio, o en el de
terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a
la fecha de la elección. || 4. Quienes hayan perdido la investidura de
Congresista, diputado o concejal.
|| 5. Quienes tengan vínculo por
matrimonio, unión permanente o de parentesco en tercer grado de consanguinidad,
primero de afinidad o único civil con funcionarios que ejerzan autoridad civil
o política. || 6. Quienes estén vinculados entre sí por
matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el
mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, a miembros de
corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha. || 7.
Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por
nacimiento. || Las inhabilidades previstas en los numerales
2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en
la cual deba efectuarse la respectiva elección. La Ley reglamentará los demás
casos de inhabilidades por parentesco con las autoridades, no contemplados en
estas disposiciones. || Para los fines de este artículo se considera
que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales,
excepto para la inhabilidad contemplada en el numeral 5.’ En cuanto a la modificación del artículo 125
de la Constitución se aprobó: ‘Artículo 8°.— Períodos institucionales.
Adiciónese el artículo 125 de la Constitución Política con los siguientes dos
parágrafos: (…) Parágrafo 2°. La desvinculación de un cargo, no remueve la
inhabilidad del funcionario para postularse como candidato a cualquier cargo
cuya elección se realice durante el período para el cual fue elegido o
nombrado. || Nadie podrá ejercer funciones en más de una
corporación o cargo público, ni en una corporación y un cargo, si los
respectivos períodos coinciden, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de
ellos no elimina la inhabilidad’ (GC N° 481 de 2002)
[14][14] En la ponencia para
el debate en la Comisión de la Cámara de Representantes, en primera vuelta, se
presentaron los cambios sugeridos al artículo 179 de la Constitución así: “A
continuación presentamos a la consideración de los honorables Representantes,
los elementos de análisis de cada uno de los artículos, con base en los cuales
se sustenta el Pliego de Modificaciones propuesto para el debate. ||
Artículo 20. Inhabilidades de los Congresistas. Se formulan modificaciones así: ||
20.1 En el ordinal (4) agregar la
palabra ‘edil’. || 20.2 En el ordinal (6) remplazar la expresión
“primero civil”, sustituyéndola por ‘único civil’.” Más adelante, el pliego de
modificaciones presenta el artículo 20 del Proyecto de Acto Legislativo
así: “Artículo 20. Inhabilidades de los
Congresistas. El artículo 179 de la Constitución Política quedará así: Artículo 179. No podrán ser candidatos al
Congreso de la República ni elegidos miembros de este: 1. Quienes hayan sido
condenados en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la
libertad, excepto por delitos políticos o culposos. || 2.
Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad
política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores
a la fecha de la elección. || 3. Quienes hayan intervenido en gestión de
negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas e
interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de
entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los
seis meses anteriores a la fecha de la elección. || 4.
Quienes hayan perdido la investidura de congresista, diputado, concejal o
edil. ||
5. Quienes tengan vínculo por matrimonio, unión permanente o de
parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil
con funcionarios que ejerzan autoridad
civil o política. || 6. Quienes estén vinculados entre sí por
matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, o único civil, y se inscriban por el mismo
partido, movimiento o grupo para elección de cargos, a miembros de corporaciones
públicas que deban realizarse en la misma fecha. || 7.
Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por
nacimiento. || Las inhabilidades previstas en los numerales
2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en
la cual deba efectuarse la respectiva elección. La Ley reglamentará los demás
casos de inhabilidades por parentesco con las autoridades, no contemplados en
estas disposiciones. || Para los fines de este artículo se considera
que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales,
excepto para la inhabilidad contemplada en el numeral 5.” La ponencia no
menciona nada más respecto del numeral 8°. (GC N° 540 de 2002)
[15][15] “(…) Ha sido leído
el artículo 20 señor Presidente. Le informo que hay una proposición
modificativa al numeral segundo del presente artículo, la cual me permito
leerla. || Proposición
|| Artículo 20. Proyecto de Acto
legislativo. El numeral segundo del artículo 179 de la Constitución Política,
quedará así: (…) 2. Quienes
hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política,
civil, administrativa o militar, magistrados de las altas cortes, nominadores,
ordenadores del gasto o administradores de bienes fiscales y/o parafiscales,
dentro de los veinticuatro (24) meses anteriores a la fecha de elección. Roberto Camacho W. || (…)
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Roberto
Camacho: (…) la reforma política debe tener unos
propósitos que son el de: justicia, transparencia, equidad e igualdad. De lo
que se trata este artículo precisamente es que las personas que tienen el poder
concreto, ya sea jurisdiccional o económico, compitan en igualdad de
condiciones con quienes no lo tienen, es distinto un parlamentario que tenga
que esperar un año para irse a ser gobernador o alcalde, a un gobernador o
alcalde o un contralor que sale a aspirar a los cuerpos colegiados o a los
cargos de elección popular, porque eso es lo que ha roto completamente los
equilibrios, si lo que busca precisamente la reforma política, son los
equilibrios. || (…)
|| (…) lo que se busca con eso es
evitar que las personas que tengan un poder concreto lo utilicen en función o
en política. A mí dos años incluso me sigue pareciendo poco, porque es que los
gobernadores, los magistrados, los contralores abusan de su posición, (…) ||
Estamos llenos de gobernadores, de ex alcaldes que se hacen elegir de
gobernadores, no, no me refiero a usted porque usted está elegido de otra
manera, se hacen elegir en una posición con los grupos políticos, llegan a la
gobernación a montar grupos políticos, lo hacen todos, abusan del poder, con
contratos con puestos, con obras y con serruchos también para después hacerse
elegir al Congreso contra los políticos corruptos que somos los que no tenemos
esos poderes. || De manera que esta norma es absolutamente
fundamental y central dentro de la reforma política. ||
(…) Presidente: Con las dos
modificaciones se somete a consideración de la Comisión el artículo, ¿lo
aprueba la Comisión? Es aprobado. Continúe
con la lectura del siguiente artículo, señor Secretario. (…)” (GC N° 305 de
2003)
[16][16] Dice el Acta de la
sesión “Secretario: Continúo con la lectura del siguiente artículo, señor
Presidente. ‘Artículo 8. Periodos Institucionales. Adiciónese el artículo 125
de la Constitución Política, con los dos parágrafos siguientes: (…)
Parágrafo segundo. La desvinculación de un cargo, no remueve la
inhabilidad del funcionario para postularse como candidato a cualquier cargo
cuya elección se realice durante el periodo para el cual fue elegido o
nombrado. || Nadie podrá ejercer
funciones en más de una corporación o cargo público, ni en una corporación y un
cargo, si los respectivos períodos coinciden, así fuere parcialmente.’ || Ha
sido leído el artículo octavo, señor Presidente. También le informo que existe
una proposición aditiva al artículo que me permito leerla. ||
Proposición aditiva || Adiciónese al segundo inciso del parágrafo
segundo del artículo 125 de la Constitución Política, lo siguiente: ‘La
renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad’ ||
Atentamente, Roberto Camacho. ||
Presidente: En consideración el
artículo con la proposición aditiva presentada por el doctor Camacho, se abre
la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿la aprueba la
Comisión? Es aprobada.” (GC N° 305 de 2003)
[17][17] El texto aprobado
por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en el primer debate en
esa Cámara en primera vuelta, del artículo que modificaba el artículo 179 de la
Constitución, fue el siguiente: Artículo 20. Inhabilidades de los congresistas.
El artículo 179 de la Constitución Política quedará así: ‘Artículo 179. No podrán ser candidatos al
Congreso, ni elegidos miembros de este:
|| 1. Quienes hayan sido
condenados en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la
libertad, excepto por delitos políticos o culposos. || 2.
Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o actividad
política, civil, administrativa o militar, magistrados de las altas cortes,
nominadores, ordenadores del gasto o administradores de bienes fiscales y/o
parafiscales, dentro de los veinticuatro (24) meses anteriores a la fecha de la
elección. || 3. Quienes hayan intervenido en gestión de
negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas e
(sic) interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales
de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de
los seis meses anteriores a la fecha de la elección. || 4.
Quienes hayan perdido la investidura de congresista, diputado, concejal o
edil. ||
5. Quienes tengan vínculo por matrimonio, unión permanente o de
parentesco en tercer grado de consaguinidad, primero de afinidad o único civil
con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. || 6.
Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco
dentro del tercer grado de consaguinidad, segundo de afinidad o único civil, y
se inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos,
a miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma
fecha. || 7. Quienes tengan doble nacionalidad,
exceptuando los colombianos por nacimiento.
|| Las inhabilidades previstas en
los numerales 2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la
circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley
reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco con las autoridades,
no contemplados en estas disposiciones.
|| Para los fines de este
artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de
las territoriales.’ El texto aprobado
del artículo 8° del Proyecto de Acto Legislativo fue ‘Artículo 8°. Periodos institucionales.
Adiciónese el artículo 125 de la Constitución Política con los dos parágrafos
siguientes: (…) Parágrafo 2°. La desvinculación de un cargo no remueve la
inhabilidad del funcionario para postularse como candidato a cualquier cargo
cuya elección se realice durante el período para el cual fue elegido o
nombrado. || Nadie podrá ejercer funciones en más de una
corporación o cargo público, ni en una corporación y un cargo, si los
respectivos períodos coinciden, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de
ellos no elimina la inhabilidad.’ (GC N° 567 de 2002)
[18][18] El texto definitivo
que fue aprobado en segundo debate en la Cámara, en primera vuelta, se publicó
en la Gaceta del Congreso número 592 de 2002. El texto aprobado por la Plenaria
de la Cámara de Representantes, en el segundo debate en esa Cámara en primera
vuelta, del artículo que modificaba el artículo 179 de la Constitución, fue el
siguiente: Artículo 20. Inhabilidades de
Congresistas. El artículo 179 de la Constitución Política quedará así: ||
‘Artículo 179. No podrán ser candidatos al Congreso de la República, ni
elegidos miembros de éste: || 1.Quienes hayan sido condenados en cualquier
época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos. || 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados
públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar,
magistrados de las altas cortes, nominadores, ordenadores del gasto o
administradores de bienes fiscales, y/o parafiscales dentro de los veinticuatro
(24) meses anteriores a la fecha de elección.
|| 3. Quienes hayan intervenido
en gestión de negocios ante entidades públicas o en la celebración de contratos
con aquellas e (sic) interés propio o en el de terceros, o hayan sido
representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones
parafiscales o fondos pensionales dentro de los seis meses anteriores a la
fecha de la elección. || 4. Quienes hayan perdido la investidura de
Congresista, diputado, concejal o edil.
|| 5. Quienes tengan vínculo por
matrimonio, unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consaguinidad,
primero de afinidad, o único civil con funcionarios que ejerzan autoridad civil
o política. || 6. Quines estén vinculados entre sí, por
matrimonio, unión permanente o parentesco, dentro del tercer grado de
consaguinidad, segundo de afinidad o único civil y se inscriban por el mismo
partido, movimiento o grupo para elección de cargos o miembros de corporaciones
públicas que deben realizarse en la misma fecha. || 7.
Quienes tenga doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento. || Las
inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones
que tengan lugar en la circunscripción en la cual debe efectuarse la respectiva
elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco
con las autoridades no contemplados en estas disposiciones. ||
Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción
nacional coincide con cada una de las territoriales.’ (GC N° 592 de 2002)
[19][19] El texto aprobado
del artículo 8° del Proyecto de Acto Legislativo fue ‘Artículo 8°. Periodos institucionales.
Adiciónese el artículo 125 de la Constitución Política con los dos parágrafos
siguientes: (…) Parágrafo 2°. La desvinculación de un cargo no remueve la
inhabilidad del funcionario para postularse como candidato a cualquier cargo
cuya elección se realice durante el período para el cual fue elegido o
nombrado. || Nadie podrá ejercer funciones en más de una
corporación o cargo público, ni en una corporación y un cargo, si los
respectivos períodos coinciden, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de
ellos no elimina la inhabilidad.’ (GC N° 592 de 2002)
[20][20] El representante
Reginaldo Montes, como coordinador de ponentes, abordó la reforma al Congreso
en términos generales en la presentación del debate, sin hacer referencia a la
propuesta de no incluir el numeral 8° en el artículo 179 de la CP. Dijo: “En el Título Sexto, vemos lo que tiene que
ver con la Reforma Legislativa y en este Título proponemos la modificación de
los artículos 137, 134, 135, 136, 150, 155, 160, 161, 167, 171, 176, 179 y 183
de la Constitución Nacional y lo más sobresaliente de estos artículos en este
título tiene que ver con el voto nominal y público, de todos los miembros de
las corporaciones en Colombia, la eliminación de las suplencias, los
secretarios del Congreso a cuatro años, el Congreso no participa de la función administrativa,
la restricción de los viajes al exterior, se deja que debe ser votado por las
tres cuartas partes del Congreso y se establece, que una vez retornen los
beneficiarios de estos viajes, deben dentro de los cinco días siguientes rendir
un informe a la Procuraduría, a la Contraloría y a otras instancias del control
en Colombia. || (…)
|| Hablamos de las inhabilidades
de los Congresistas y hablamos de causales más drásticas en lo que tiene que
ver con pérdida de investidura.” (GC N° 59 de 2003) El debate que se dio
respecto de la reforma del artículo 179 de la CP en la Plenaria de la Cámara de
Representantes fue el siguiente: “El Secretario General procede: El artículo 22. Corresponde al artículo 20
del texto aprobado por la Comisión, inhabilidades de Congresistas. || El
artículo 179 de la Constitución Política quedará así: (…) Está leído el artículo señor Presidente. ||
Dirección de la sesión por la Presidencia: Telésforo Pedraza: ¿Hay alguna proposición sobre este artículo? || El
Secretario General responde: La
proposición la tiene el señor ponente.
|| Dirección de la sesión por la
Presidencia: Telésforo Pedraza: Tiene la
palabra el honorable Representante Reginaldo Montes. || El
Secretario General procede: La
proposición que hay del doctor César Negret.
Para el numeral 2. ‘Quienes hubieren ejercido como empleados públicos
jurisdicción, autoridad civil, política, administrativa, militar, magistrados
de las altas cortes, nominadores, ordenadores del gasto o administradores de
bienes fiscales y/o parafiscales dentro de los 12 meses anteriores a la fecha
de la elección.’ || Esta leída la propuesta. ||
Dirección de la sesión por la Presidencia: Telésforo Pedraza: Con la adición presentada por el honorable
Representante César Negret. ¿Lo aprueba
la Plenaria de la Cámara? || Ha sido aprobado. ||
Intervención del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes
Álvarez: Es sustitutiva, es sustitutiva
del artículo 2°. || Dirección de la sesión por la Presidencia:
Telésforo Pedraza: En consideración.
Pregunto a la Plenaria de la Cámara si
¿reabre el artículo que acaba de aprobarse? señor Secretario, doctor
Roberto Camacho. Tiene la palabra.
|| Intervención del honorable
Representante Roberto Camacho Weverberg:
Cuál es el afán señor Presidente, a qué horas fue aprobado eso, no ha
sido aprobado. || La reforma política tiene varios propósitos,
no hemos hecho ese debate a fondo aquí porque no es el momento de hacerlo, pero
entre los propósitos que tiene es el buscar equilibrio, justicia y equidad en
la competición política. Esta inhabilidad de dos años que no es un invento sino
que viene de la vieja reforma política, es fundamental para equilibrar las
condiciones de competitividad, es evitar que los funcionarios que tienen un poder
real y material como los ahí mencionados en el artículo salgan a competir en
igualdad de condiciones con que no tienen esas posibilidades. No es justo que
un parlamentario tenga un año de incompatibilidad o de inhabilidad para acceder
a un puesto público cuando las personas que han repartido puestos y contratos y
han hecho obras también tengan esa misma posibilidad de acceder en solamente un
año, incluso se había dicho que la inhabilidad era para las elecciones
subsiguientes a la dejación del cargo exceso que naturalmente morigeramos
poniéndolo de dos años. || De manera, que me parece fundamental mantener
lo de los dos años, porque es parte de ese equilibrio que está buscando, de
esas reglas claras del juego que se están buscando para el acceso a la elección
popular. || Dirección de la sesión por la Presidencia:
Telésforo Pedraza: Honorables
Representantes hay un punto intermedio y es el que está proponiendo el señor
coordinador de ponentes que se vote el artículo sin incluir el numeral 2° que
es el de la propuesta del honorable César Negret. La modificación respecto del
término de los 24 meses o dos años que propone el Representante Camacho y la
reducción a 12 que propone el Representante César Negret. ||
Intervención del honorable Representante César Laureano Negret Mosquera:
Señor Presidente muchas gracias, este es un viejo, como muy bien lo dijo el
Representante Camacho, anhelo del Congreso de evitar que gente nueva llega
(sic) a este Congreso, no en vano en el pasado se aprobó en la Ley 617 la
prohibición para que alcaldes y gobernadores pudiéramos aspirar al Congreso de
la República y el Congreso lo aprobó y la Corte Constitucional encontró que esa
norma era abiertamente inconstitucional, eso permitió que 7 gobernadores y
otros tantos alcaldes estemos hoy en el Congreso de la República. || Me
parece que establecer en beneficio del Congreso, de nosotros mismos,
inhabilidades más grandes que las que están en la Constitución no es
conveniente y no es prudente. || Los gobernadores y los alcaldes hoy no pueden
aspirar al período siguiente eso es lo que está vigente hoy, deberían poder
aspirar, aquí lo que se quiere es que sigamos los mismos, me parece a mi que no
conviene ampliar la inhabilidad, y por el otro lado bajar a 6 meses a los que
contratan con el estado, la propuesta es que 12 meses es un tiempo amplio y
solamente las personas que tengan recursos, podrán mantenerse al margen del
trabajo público, para poder llegar al Congreso. Gracias Presidente. ||
Dirección de la sesión por la Presidencia: Telésforo Pedraza: De nuevo pregunto a la Cámara, si aprueba el
artículo original, conforme lo han presentado los ponentes. || El Secretario
General responde: Ha sido aprobado,
señor Presidente. || Dirección de la sesión por la Presidencia: Telésforo
Pedraza: Con el voto negativo del
honorable Representante César Negret. Siguiente artículo señor Secretario. (…)”
(GC N° 59 de 2003)
[21][21] Según consta en el
Acta de la sesión, los ponentes presentaron los cambios de manera global así:
“En el Título sexto, hablamos de la Organización del Estado y modificamos en el
Título Sexto, o proponemos la modificación, de los artículos 120, 122, 125 y
particularmente lo que tiene que ver, con el reemplazo del Consejo Nacional
electoral, a través del Tribunal Nacional Electoral y se crea el Consejo
Nacional de Vigilancia electoral.” Posteriormente se sometió a votación en los
siguientes términos: “Dirección de la sesión por la Presidencia: Telésforo
Pedraza: Siguiente artículo. || El
Subsecretario General procede: Artículo
10 corresponde al artículo octavo del texto aprobado por la Comisión no sufre
modificaciones. || Periodos institucionales, adiciónese el
artículo 125 de la Constitución Política con los dos parágrafos
siguientes. || Parágrafo 1°. Los períodos establecidos en la
constitución Política o la ley para cargos de elección en la Rama Ejecutiva,
los organismos de control y la Fiscalía General de la Nación tienen el carácter
de institucionales quienes sean designados para ocupar tales cargos en reemplazo
por falta absoluta de su titular lo harán por el resto del período para el cual
este fue elegido. || Parágrafo 2°. La desvinculación de un cargo
no remueve la inhabilidad del funcionario para postularse como candidato a
cualquier cargo cuya elección se realice durante el período para el cual fue
elegido o nombrado, nadie podrá ejercer funciones en más de una corporación o
cargo público, ni en una corporación ni un cargo, si los respectivos períodos
coinciden así fueren parcialmente, la renuncia a algunos de ellos no elimina la
inhabilidad. || Ha sido leído el artículo, señor
Presidente. || Dirección de la sesión por la Presidencia:
Telésforo Pedraza: En consideración el
artículo leído, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado.
Lo ¿aprueba la Plenaria de la Cámara?
|| El Secretario General
responde: Ha sido aprobado, señor
Presidente.” (GC N° 59 de 2003)
[22][22] Según consta en el
Acta de Conciliación de diciembre 13 de 2002 el texto en torno a la reforma del
artículo 179 de la Constitución quedó así:
“Artículo 20. Inhabilidades de los Congresistas. La Comisión acoge el
texto aprobado por la Plenaria del Honorable Senado de la República en relación
con los numerales 2 y 3 y el texto aprobado por la honorable Cámara de
Representantes en relación con el numeral 4.
|| Los numerales 2, 3 y 4 del
artículo 179 de la Constitución Política quedarán así: 2. Quienes hubieran ejercido, como empleados
públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar,
dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. || 3.
Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en
la celebración de contratos con ellas e (sic) interés propio, o en el de
terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a
la fecha de la elección. || 4. Quienes hayan perdido la investidura de
congresistas, diputado concejal o edil.” (Expediente, Cuaderno N° 3 de Pruebas
del Senado de la República, folios 1029 a 1050).
[23][23] GC N° 81 de
2003. Más adelante, cuando se haga
referencia a la publicación del texto del Proyecto de Acto Legislativo aprobado
en primera vuelta en el Diario Oficial
(Diario Oficial N° 45.071, Decreto 099 del 20 de enero de 2003) se
transcribe de forma completa la norma aprobada como artículo 8° modificando el
artículo 125 de la Constitución.
[24][24] Diario Oficial N°
45.071, Decreto 099 del 20 de enero de 2003, ‘por el cual se ordena la
publicación del proyecto de acto legislativo, por el cual se adopta una reforma
política constitucional y se dictan otras disposiciones.’ ‘Artículo 20. Inhabilidades de los
congresistas. Los numerales 2, 3 y 4 del artículo 179 de la Constitución
Política quedarán así: || 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados
públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar,
dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. || 3.
Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en
la celebración de contratos con ellas e (sic) interés propio, o en el de
terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a
la fecha de la elección. || 4. Quienes hayan perdido la investidura de
congresista, diputado, concejal o edil.’
Con relación a la modificación al artículo 125 de la Carta aprobada,
esta se publicó así: ‘Artículo 8°. Designación de servidores públicos y
períodos institucionales. El artículo 125 de la Constitución Política quedará
así: Artículo 125. Los empleos en los
órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley. || Todos los servidores públicos serán
designados por concurso público de méritos, salvo aquellos respecto de quienes
la Constitución o la ley establezca un mecanismo de designación especial. De
esta disposición quedan exceptuados los ministros, los viceministros, los jefes
de departamento administrativo, los secretarios de despachos departamentales y
municipales y los gerentes o directores de las entidades descentralizadas de
todo orden. || El ingreso a los cargos de carrera y el
ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes. || El retiro se hará: por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario
y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. || En
ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su
nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. ||
Parágrafo 1o. Los períodos establecidos en la Constitución Política o la
ley para cargos de elección en la rama ejecutiva, los organismos de control y
la Fiscalía General de la Nación, tienen el carácter de institucionales.
Quienes sean designados para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta
absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual éste fue
elegido. Parágrafo 2o. La desvinculación de un cargo, no remueve la inhabilidad
del funcionario para postularse como candidato a cualquier cargo cuya elección
se realice durante el período para el cual fue elegido o nombrado. ||
Nadie podrá ejercer funciones en más de una corporación o cargo público,
ni en una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden, así
fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.’
[25][25] En la ponencia para
el primer debate en la Comisión Primera del Senado en segunda vuelta, los
ponentes propusieron modificar el artículo 20 del Acto Legislativo aprobado en
primera vuelta en los siguientes términos: “Inhabilidades de los congresistas.
El numeral 4 del artículo 179 de la Constitución Política quedará así: 4. Quines hayan perdido la investidura de
congresista, diputado concejal o edil.
|| (Se suprimen los numerales 2 y
3 porque se trata de una simple reproducción de los numerales hoy
vigentes).”
[26][26] El debate se dio en
tres sesiones. En la primera de ellas (2 de abril de 2003), el debate fue
aplazado. Dice al respecto el Acta: “(…) Proposición número 129 Aplácese la
discusión del Proyecto de Acto legislativo número 01 de 2002 Senado, 136 de
2002 Cámara, por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se
dictan otras Disposiciones. (Segunda Vuelta). Presentada por el honorable Senador Héctor Helí
Rojas. (…) La Presidencia somete a consideración de la Comisión la Proposición
número 129 y cerrada su discusión esta le imparte su aprobación.” (GC N° 200 de
2003)
[27][27] GC N° 216 de 2003
[28][28] Los otros artículos
que se propuso suprimir del Proyecto de Acto Legislativo fueron: “Séptimo.
Relativo al fortalecimiento del régimen de inhabilidades para los servidores
públicos. || Noveno. Sobre el funcionamiento del Congreso
y de las Corporaciones Públicas y el Régimen de los Congresistas. ||
Décimo. Del funcionamiento del Congreso y las Corporaciones Públicas y
Régimen de los Congresistas. || Undécimo. Facultades de las Cámaras. ||
Duodécimo. Restricción y control de los viajes al exterior. ||
Decimoquinto. Restricción a temas nuevos en plenarias. ||
Decimosexto. Conciliación Legislativa.
|| Decimoséptimo. Reformas a la
objeción presidencial. || Decimoctavo. Composición del Senado de la
República. || Decimonoveno. Composición de la Cámara de
Representantes. || (…) ||
Vigésimo primero. Incompatibilidades de los Congresistas. ||
Vigésimo segundo. Fortalecimiento del régimen de pérdida de
investidura. || Vigésimo tercero. De los Ministros y
Directores de los Departamentos Administrativos. ||
Vigésimo quinto. De la integración de las Corporaciones Públicas. || Vigésimo noveno. Ejercicio del control
fiscal. || Trigésimo. Relativo a la vigilancia de la gestión
fiscal de la Contraloría. || Trigésimo primero. Elección de Procurador.
|| Trigésimo segundo. Defensor del
Pueblo. || Trigésimo quinto. Relativo al artículo 300 de
la Constitución. || Trigésimo sexto. Relativo al artículo 305 de
la Constitución. || Trigésimo octavo.
Sobre el artículo 313 de la Constitución y control político a nivel local. ||
Cuadragésimo. Aditivo del 339 de la Constitución Política. ||
Cuadragésimo segundo. Sobre el presupuesto, tema ya contenido en el
Referendo. || Cuadragésimo tercero. Sobre Banco de la
República. || Cuadragésimo quinto. Sobre vigencia, sobre el
cual habría una sustitutiva. (…)” (GC N°
216 de 2003).
[29][29] La proposición de
modificación propuesta fue. “La Presidencia somete a consideración de la Comisión
la proposición leída y la Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Hernán
Andrade Serrano: Moción de orden, doctor
González, si el artículo 25 no va, tenemos la siguiente duda. Nosotros tenemos
una proposición que tiene que ver con el famoso voto preferente. Entonces, la
duda nuestra es normal. ¿Sobre qué artículo trabajaríamos y qué parte podríamos
complementar? No lo discutimos acá, negado. Tocaría reabrir para después
incorporar, nos queda la duda de orden.
|| Con la venia de la Presidencia
y del orador interpela el honorable Senador Andrés González Díaz: Yo pensaría, pero quisiera la ilustración de
la Presidencia, de la Secretaría, porque sobre este artículo también a
continuación una sustitutiva. Entonces, si es el caso¿ primero excluimos y
luego la sustitutiva.” (GC N° 216 de 2003).
[30][30] GC N° 216 de 2003.
[31][31] Las gacetas en las
cuales fueron incluidas las actas de las cuatro sesiones del debate en la
Comisión Primera del Senado son las siguientes: GC N° 200 (Acta 25), 215 (Acta 26), 216 (Acta 27), 315 de 2003 (Acta
28). El texto del Proyecto de Acto Legislativo N° 01 de 2002, Senado, 136 de
2002, Cámara, por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se
dictan otras disposiciones, aprobado por la Comisión Primera del Senado
contempló los siguientes artículos: Artículo 1º. Principios rectores del
régimen de partidos y movimientos políticos. (modificando los artículos 107,
108 y 263 de la CP); Artículo 2º. (modificando el artículo 109, CP); Artículo
3º. (modificando artículo 111, CP); Artículo 4º. Derechos de Oposición.
(modificando el artículo 112, CP); Artículo 5º (modificando el artículo 125,
CP); Artículo 6°. Funciones del Congreso. (modificando el artículo 150, CP);
Artículo 7º. Iniciativa ciudadana. (modificando el artículo 155, CP); Artículo
8º. Régimen electoral. (modificando el artículo 258, CP); Artículo 9º. (modificando
el artículo 263, CP); Artículo 10. (modificando el artículo 264, CP); Artículo
11. (modificando el artículo 266, CP); Artículo 12. (modificando el artículo
288, CP); Artículo 13. (modificando el artículo 299, CP); Artículo 14.
(modificando el artículo 306, CP); Artículo 15. (modificando el inciso 1º el
artículo 323, CP); Artículo 16. (modificando el artículo 341, CP); Artículo 17.
(modificando el artículo 375, CP); Artículo 18. (Concediendo competencia al
Consejo de Estado para codificar las disposiciones constitucionales vigentes en
virtud del Acto Legislativo) y Artículo 19. (sobre vigencia). Acta 28 de abril
10 de 2003 (GC N° 315 de 2003)
[32][32] El texto del
Proyecto de Acto Legislativo aprobado en segunda vuelta por la Comisión Primera
del Senado fue el siguiente: “De la función pública Artículo 5°.- El artículo 125 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 125.- Los empleos de los órganos y entidades del Estado son de
carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. || Los
funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. || En
ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su
nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. ||
Derógase el artículo 130 de la Constitución”
[33][33] El texto aprobado
por la sesión plenaria del Senado de la República los días 23, 28, 29 y 30 de
abril y 5 de mayo de 2003, por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones, contempló los siguientes
artículos: Artículo 1°. Principios rectores del régimen de partidos y
movimientos políticos. (modificando los artículos 107, 108 y 263, de la CP);
Artículo 2°. (modificando el artículo 109, CP); Artículo 3°. (modificando el artículo 111, CP); Artículo
4°. Derechos de oposición. (modificando el artículo 112, CP);
Artículo 5°. (modificando el numeral
2° del artículo 135, CP); Artículo 7° Régimen electoral. (modificando el
artículo 258, CP); Artículo 8º. (modificando el artículo 263, CP); Artículo 9°.
(modificando el artículo 264, CP); Artículo 10. (modificando el artículo 266,
CP); Artículo 11. (modificando el artículo 306, CP); Artículo 12. (modificando
el artículo 375, CP); Artículo 13. (Competencia para codificar al Consejo de
Estado); Artículo 14. (vigencia).
[34][34] Dijo la Ponencia
para primer debate en la Plenaria de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, en segunda vuelta: “De
acuerdo con el encargo impartido por usted, procedemos a rendir el informe de
ponencia para primer debate en segunda vuelta del Proyecto de Acto Legislativo
número 01 de 2002 Senado, 136 de 2002 Cámara, por el cual se adopta una reforma
política constitucional y se dictan otras disposiciones. ||
Para tal efecto, dentro del propósito que el Congreso de la República
tiene de impulsar un mejoramiento del funcionamiento del sistema político y
electoral del modelo constitucional colombiano, con miras a mejorar la
representatividad de los órganos de elección popular y fortalecer los partidos
políticos, la presente ponencia parte del texto aprobado por la plenaria del
Senado en segunda vuelta, y al mismo se les hacen algunas modificaciones a
algunos de los artículos, las cuales se explican a continuación, se adicionan
cuatro artículos que fueron aprobados en primera vuelta pero que no quedaron
incorporados en el texto aprobado por el Senado y se suprimen cuatro de los
artículos que fueron aprobados por la plenaria del Senado.” Posteriormente señala: “Ahora bien, del texto
aprobado en la primera vuelta, se retoman las disposiciones referentes a la
institucionalización de los períodos (artículo 125 CP), la publicidad sobre la
convocatoria para votar los proyectos de ley (artículo 160), la conciliación de
los proyectos de ley (artículo 161) y la inefectividad de la renuncia para
enervar la inhabilidad cuando haya coincidencia temporal de períodos entre dos
cargos (artículo 179).” Finalmente, en el pliego de modificaciones presentado
por los ponentes se dijo: “Artículo 10. El numeral 8 del artículo 179 de la
Constitución Política, quedará así: 8.
Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para
una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo,
así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.”
(GC N° 220 de 2003)
[35][35] El texto aprobado
por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en el primer debate en
esa Cámara en segunda vuelta, del artículo que modifica el artículo 179 de la
Constitución, fue el siguiente: Artículo
9°. El numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política quedará
así: ‘8. Nadie podrá ser elegido para
más de una Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un cargo, si
los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La
renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.’ (GC N° 271 de 2003)
[36][36] Dice el texto
aprobado: ‘Artículo 6°. El artículo 125
de la Constitución Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor:
Parágrafo. Los períodos establecidos en la Constitución Política o la ley para
cargos de lección en la Rama Ejecutiva, los organismos de Control y la Fiscalía
General de la Nación, tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados para ocupar tales
cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto
del período para el cual [é]ste fue elegido.’ (GC N° 271 de 2003) El artículo
fue aprobado en los mismos términos posteriormente por la Plenaria de la Cámara
de Representantes.
[37][37] GC N° 356 (Acta 57)
y 378 de 2003 (Acta 58)
[38][38] El texto aprobado
por la Plenaria de la Cámara de Representantes, en el segundo debate en esa
Cámara en segunda vuelta, del artículo que modificaba el artículo 179 de la
Constitución, fue el siguiente: Artículo
9°. El numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política quedará
así: ‘8. Nadie podrá ser elegido para
más de una Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un cargo, si
los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia
a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.
|| Parágrafo Transitorio
(suprimido) || PARÁGRAFO TRANSITORIO: Lo dispuesto en el
numeral 8 del presente artículo no se aplicará a quienes hubiesen renunciado
con anterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo. (Expediente,
Cuaderno N° 3 de Pruebas del Senado de la República, folios 725 a 737).
[39][39] Según consta en el
Acta de Conciliación de junio 19 de 2002, en relación con el Artículo 9° del
Proyecto de Acto Legislativo, mediante el cual se reforma el artículo 179 de la
Carta Política, “se acoge el texto de la Cámara”. La Comisión de Conciliación
lo aprobó así: ‘Artículo 10°. El numeral
8° del artículo 179 de la Constitución Política quedará así: ‘8. Nadie podrá ser elegido para más de una
Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un cargo, si los
respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La
renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad. ||
Parágrafo Transitorio Lo
dispuesto en el numeral 8 del presente artículo no se aplicará a quienes
hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto
Legislativo. (Expediente, Cuaderno N° 3 de Pruebas del Senado de la República,
folios 711 a 724).
[40][40] Diario Oficial N°
45.237, Decreto 099 del 20 de enero de 2003, ‘por el cual se ordena la
publicación del proyecto de acto legislativo, por el cual se adopta una reforma
política constitucional y se dictan otras disposiciones.’ ‘Artículo 10. El numeral 8 de artículo 179 de
la Constitución Política quedará así:
|| 8. Nadie podrá ser elegido
para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un
cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere
parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad. ||
Parágrafo transitorio. Lo dispuesto en el numeral 8 del presente
artículo no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la
vigencia del presente Acto Legislativo.’
[41][41] Corte
Constitucional, sentencia C-543 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz; SV Eduardo
Cifuentes, José Gregorio Hernández, Hernando Herrera Vergara, Vladimiro
Naranjo) En este caso se estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo N° 1 de 1997. Esta tesis ha sido reiterada, entre otras, en
las sentencias C-487 (MP Álvaro Tafur Galvis) y C-614 de 2002 (MP Rodrigo
Escobar Gil; AV Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández).
[42][42] Corte
Constitucional, C-222 de 1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo), sentencia
C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime Araujo Rentería y Clara Inés
Vargas Hernández) En este caso se estudió una demanda de inconstitucionalidad
parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001. Ver
también, entre otras, las sentencias C-222 de 1997 (MP José Gregorio Hernández
Galindo), C-543 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz) y C-487 de 2002 (MP Álvaro
Tafur Galvis).
[43][43] El inciso segundo
del artículo 160 de la Constitución Política señala: “Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o
supresiones que juzgue necesarias.” (nota al pie fuera del texto original)
[44][44] Corte
Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) En este caso la Corte reitera lo
dicho antes en otras sentencias; por ejemplo la sentencia C-222 de 1997 (MP
José Gregorio Hernández Galindo); en este caso la consideró que el debate en
segunda vuelta solo puede realizarse a partir de los textos aprobados y
publicados luego del primer debate, después de sufrir los cuatro debates de
rigor, porque no es posible que el mismo se desarrolle sobre propuestas nuevas
no consideradas en la primera vuelta.
[45][45] Corte
Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández)
[46][46] Corte
Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) Al respecto continúa el fallo:
“Estos principios han sido consagrados de manera expresa para el trámite de los
actos legislativos en el artículo 226 del reglamento del Congreso, conforme al
cual resultan admisibles las modificaciones que se hagan en la segunda vuelta,
siempre que versen sobre iniciativas presentadas en la primera vuelta y no
alteren la esencia de lo aprobado inicialmente.”
[47][47] Corte
Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil, Manuel José
Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo Rentería; SV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV Rodrigo Escobar Gil, Eduardo
Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra) En este caso la Corte
consideró: “La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto
definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos
intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió
a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de
identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y
específica relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera
que puede predicarse la existencia de identidad temática entre el texto
definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la
Comisión Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a
precisiones técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo
concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente
aprobada.”
[48][48] Corte
Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV Eduardo
Montealegre Lynett; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil) En
este caso la Corte consideró que “(…) a propósito del principio de identidad,
es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y
modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero
sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas
tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban
guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten
igualmente el principio de unidad de materia.” (acento fuera del texto
original) Esta posición ha sido
reiterada, por ejemplo en la sentencia C-372 de 2004 (MP Clara Inés Vargas
Hernández; SV Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro
Tafur Galvis). En la sentencia C-754 de 2004 (MP Álvaro Tafur Galvis; SPV
Álvaro Tafur Galvis) la Corte señaló que el principio de identidad relativa no
se viola cuando se introducen modificaciones ha de tratarse de ‘asuntos [que]
estén estrechamente ligados’.
[49][49] El segundo inciso
del artículo 160 de la Constitución Política señala que durante “el segundo
debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.”
[50][50] En la sentencia
C-753 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo Rentería) se declaró
exequible un aparte de el Acto Legislativo N° 01 de 2003 (artículo 15, parcial)
adicionado en el séptimo debate por considerar que se trataba de un ‘instrumento
necesario’ y con una ‘relación de conexidad evidente’ con el resto de la norma
aprobada.
[51][51] Corte
Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Manuel
José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime Araujo Rentería) La
Corte resolvió declarar inexequibles
varias expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se
modifica el numeral 5º del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, pues consideró que “(…) que el texto final del artículo 44 de la
Ley 795 de 2003 en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía
y la manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es
una materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (…)”
[52][52] Corte
Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño), en este
caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003
(jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas
fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado,
no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer
debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la
Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En
la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo
sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La
comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y
fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo
es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada
laboral si fue aprobado en los 4 debates.
[53][53] Corte
Constitucional, sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[54][54] Corte
Constitucional, sentencia C-920 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil). La Corte
declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último
debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida
hasta ese momento.
[55][55] Ver Corte
Constitucional, sentencia C-198 de 2002 (MP Clara Inés Vargas Hernández, SV
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis).
[56][56] Corte
Constitucional, sentencia C-996 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra)
[57][57] Corte
Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) Al respecto, agregó la Corte:
“Lo mismo puede decirse del requisito de
la publicación, puesto que si bien es cierto que se publica, no ya una
iniciativa, sino un texto, el del proyecto aprobado en el primer periodo, tal
exigencia constitucional es un requisito de publicidad y de certeza que no
limita la capacidad del Congreso para debatir, a partir de ese texto, las
iniciativas discutidas y aprobadas en el primer periodo, y para, como fruto de
ese debate, hacer las modificaciones adiciones o supresiones, en los términos
previstos en la Constitución.” En la sentencia C-487 de 2002 (MP Álvaro Tafur
Galvis) la Corte consideró que de acuerdo con el artículo 226 de la Ley 5ª de
1992 —el cual se refiere al requisito establecido en el inciso final del artículo 375 de la
Constitución— “(…) en la segunda ‘vuelta’ del trámite del acto legislativo sólo
podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. La norma precisa en todo caso que podrán hacerse cambios o modificaciones al
contenido de lo decidido en primera vuelta en tanto se mantenga la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política
que se reforma. || Es decir que la esencia de la reforma es la
que tiene que permanecer durante los ocho debates constitucionales, ya que las
modificaciones formales, menores o accidentales pueden siempre introducirse,
mientras lo fundamental supere rigurosamente y con éxito todos los pasos de
trámite que el propio Constituyente introdujo para las enmiendas de la Carta.”
En este caso se estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo
transitorio 1 (parcial) del artículo 3 del Acto Legislativo N° 01 de 2001
[58][58] Corte
Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández)
[59][59] Corte
Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) En este caso, la Corte consideró
que “(…) como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado
en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan
un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción.
Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo
que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto
complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos
artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el
contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se
echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma
norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la
regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta
en una sola norma, etc.”
[60][60] Corte
Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) Para la Corte, “[c]omo resultado
del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que
afecten el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le
incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten
cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado.” Por ‘cambios
esenciales’ dice la Corte en este caso, se entiende modificaciones “(…) en las
disposiciones aprobadas, en tal medida significativas, que no permitan afirmar
que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con
anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no
habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas
en la primera vuelta.”
[61][61] Tal como lo ha
definido la jurisprudencia constitucional, la competencia de las comisiones de
conciliación “(…) está circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren
podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y
lo aprobado en la plenaria del Senado.
Tales discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo:
(i) cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando
el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii)
cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara.” Corte Constitucional,
sentencia C-292 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett; SPV Jaime Araujo
Rentería; Manuel José Cepeda Espinosa; Eduardo Montealegre Lynett; AV Álvaro
Tafur Galvis).
[62][62] Corte
Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) En este caso, entre otras cosas,
se resolvió declarar exequible el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2001.
La Corte consideró que “[e]l texto impugnado, que se introdujo durante la
segunda vuelta en el debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, se limita a describir los costos que en el caso de la educación
hacen parte de la base inicial del sistema de participaciones previsto en la
reforma. Esa precisión no comporta una modificación esencial respecto de lo
aprobado en las etapas anteriores, sino que por el contrario, es un desarrollo
que el propio constituyente hace en la materia.” (acento fuera del texto
original). Corte Constitucional,
sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Jaime Araujo Rentería, AV
Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este caso la Corte
resolvió, entre otras cosas, declarar exequible el artículo 5 transitorio del
Acto Legislativo 03 de 2002, por el cargo analizado en la parte motiva de la
sentencia. Para la Corte “(…) lo que respecta a la expresión añadida al
artículo conforme a la cual el Acto Legislativo se aplicará de acuerdo con la
gradualidad que determine la ley “y únicamente a los delitos cometidos con
posterioridad a la vigencia que en ella se establezca”, (…) corresponde a una
precisión inherente al tema de la vigencia o aplicación de la reforma y en modo
alguno extraña a éste (…)”.
[63][63] Corte
Constitucional, sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Jaime
Araujo Rentería, AV Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este
caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequible el numeral 3 del
artículo 251 de la Constitución Política por el cargo analizado en la parte
motiva de la sentencia —artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2002—. La Corte
consideró que “(…) las modificaciones que se hicieron al texto de la
disposición acusada, no son en modo alguno esenciales pues derivaron de una
discusión que estuvo siempre presente desde el mismo momento en que se puso en
consideración del Congreso de la República la enmienda y en desarrollo de la
cual, respecto del principio de jerarquía, se plantearon tesis que van desde su
más amplia profundización hasta proposiciones que pedían su eliminación (…)”;
para la sentencia “(…) se podía prever desde el inicio que como resultado del
trámite que surtiera la reforma en el Congreso, se habría de adoptar una
decisión definitiva en torno a la tensión que se genera entre el principio de
jerarquía que se proponía y la autonomía de los fiscales (…)”, por tanto “(…)
la referencia a la autonomía no constituye un cambio esencial del principio de
jerarquía sino una delimitación de sus alcances respecto de un objeto
específico (…)” (acento fuera del texto original).
[64][64] Corte
Constitucional, sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Jaime
Araujo Rentería, AV Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este
caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar inexequible la expresión
“al solo efecto de determinar su validez” contenida en el numeral 2 del
artículo 250 de la Constitución Política —artículo 2 del Acto Legislativo 03 de
2002—, por considerar que “(…) con la expresión añadida en el séptimo debate
se integró al texto constitucional una limitación del alcance de la función del
juez de control de garantías que no fue objeto de discusión en los debates que
precedieron su inclusión. Al respecto,
se observa que dicho texto representó una modificación esencial, en tanto
restringió las facultades que desde el inició se concibieron en cabeza de este
funcionario judicial. || En efecto, el examen sobre la validez de la
diligencia a cargo del juez de garantías, al que alude el aparte añadido,
constituye una modificación esencial como quiera que antes que una precisión,
termina circunscribiendo la función de aquel a una tarea de especificidad tal,
que permite interpretar que quedan excluidas labores que a pesar de estar
encaminadas a la protección de las garantías fundamentales de las personas, no
pueden ser ejercidas por el funcionario judicial en tanto no las abarca la competencia
definida en dichos términos.” (acento fuera del texto original)
[65][65] En tal sentido se
pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-753 de 2004 (MP Alfredo
Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo Rentería). En este caso resolvió declarar
exequible un aparte del parágrafo transitorio adicionado al artículo 15 del
Acto Legislativo N° 01 de 2003 —acerca de las calidades y el período del
Registrador Nacional del Estado Civil—, adicionado por la Comisión Primera de
la Cámara en el 7° debate, pues consideró que no se violaron los principios de
‘consecutividad’ e ‘identidad’ debido a que el señalamiento del período
institucional del Registrador Nacional del Estado Civil ‘siempre estuvo
presente’ en los cuatro debates de la primera vuelta y de la segunda vuelta. La
Corte señaló que “(…) aun cuando tal parágrafo tiene efecto jurídico propio, es
un ‘instrumento necesario’ y con una ‘relación de conexidad evidente’ con el
nuevo texto normativo, expedido por el Constituyente Derivado con una
‘finalidad específica’, para ‘clarificar una situación jurídica concreta’ y de
enorme trascendencia en el tránsito legislativo entre la norma constitucional
anterior y la nueva. (…)”
[66][66] La Sala tiene en
cuenta que una parte de la norma que finalmente fue aprobada por el Artículo
10° del Acto Legislativo 01 de 2003 —a saber, ‘la renuncia a alguno de ellos no
elimina la inhabilidad’—, había sido introducida por el Representante Roberto
Camacho en el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en
primera vuelta, pero no como parte del régimen de inhabilidades de los
congresistas, en el artículo 179 de la Carta, sino en el régimen de la función
pública, en le artículo 125 de la misma (GC N° 305 de 2003) [al respecto, ver
apartado de las consideraciones número 3.1.2.2.].
[67][67] En el debate en la
Comisión Primera del Senado de la República en primera vuelta, votó la reforma
del artículo 179 sin haber discutido de forma específica el asunto. Sólo se
aludió a éste de manera tangencial al momento de debatir la reforma al artículo
125 de la Constitución, discusión en la cual algunos de los miembros de la
Comisión manifestaron su extrañeza porque se repitiera una norma vigente (un
aparte del artículo 179, CP), cuando se proponía reformar una disposición constitucional
distinta (artículo 125, CP).
[68][68] Ver también
apartado 3.1.1.2., en especial, nota al pie 9.
[69][69] A continuación se
transcriben los apartes pertinentes de ambos textos aprobados, resaltando
aquellas partes en que existió diferencia entre una y otra Cámara en cuanto a
cómo modificar el régimen de inhabilidades de los congresistas (art. 179,
CP): El texto aprobado por la Plenaria
del Senado de la República, en el segundo debate en esa Cámara en primera
vuelta, del artículo que modificaba el artículo 179 de la Constitución fue el
siguiente: “Artículo 20. Inhabilidades
de los Congresistas. El artículo 179 de la Constitución Política quedará así:
(…) 2. Quienes hubieren ejercido, como
empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o
militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. || 3.
Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en
la celebración de contratos con ellas e (sic) interés propio, o en el de
terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a
la fecha de la elección. || 4. Quienes hayan perdido la investidura de
Congresista, diputado o concejal.
(…) Para los fines de este
artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de
las territoriales, excepto para la inhabilidad contemplada en el numeral 5.”
(GC N° 481 de 2002) El texto definitivo
que fue aprobado en segundo debate en la Cámara, en primera vuelta, se publicó
en la Gaceta del Congreso número 592 de 2002. El texto aprobado por la Plenaria
de la Cámara de Representantes, en el segundo debate en esa Cámara en primera
vuelta, del artículo que modificaba el artículo 179 de la Constitución, fue el
siguiente: “Artículo 20. Inhabilidades
de Congresistas. El artículo 179 de la Constitución Política quedará así: (…) 2.
Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad
política, civil, administrativa o militar, magistrados de las altas cortes,
nominadores, ordenadores del gasto o administradores de bienes fiscales, y/o
parafiscales dentro de los veinticuatro (24) meses anteriores a la fecha de
elección. || 3. Quienes hayan intervenido en gestión de negocios
ante entidades públicas o en la celebración de contratos con aquellas e (sic)
interés propio o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de
entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales o fondos
pensionales dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. || 4.
Quienes hayan perdido la investidura de Congresista, diputado, concejal o
edil. (…) Para los fines de este artículo se
considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales.”
(GC N° 592 de 2002)
[70][70] “Artículo 20.
Inhabilidades de los congresistas. Los numerales 2, 3 y 4 del artículo 179 de
la Constitución Política quedarán así:
2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o
autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses
anteriores a la fecha de la elección.
|| 3. Quienes hayan intervenido
en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de
contratos con ellas e (sic) interés propio, o en el de terceros, o hayan sido
representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones
parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la
elección. || 4.
Quienes hayan perdido la investidura de congresista, diputado, concejal o
edil.”Diario
Oficial N° 45.071, Decreto 099 del 20 de enero de 2003, ‘por el cual se ordena
la publicación del proyecto de acto legislativo, por el cual se adopta una
reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones.’
[71][71] A continuación se
transcriben los apartes pertinentes de ambos textos aprobados, resaltando
aquellas partes en que existió diferencia entre una y otra Cámara en cuanto a
cómo modificar el régimen de inhabilidades de los congresistas (art. 179, CP): El texto aprobado por la Plenaria del Senado
de la República, en el segundo debate en esa Cámara en primera vuelta, del
artículo que modificaba el artículo 179 de la Constitución fue el
siguiente: “Artículo 20. Inhabilidades
de los Congresistas. El artículo 179 de la Constitución Política quedará así:
(…) 2. Quienes hubieren ejercido, como
empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o
militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. || 3.
Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en
la celebración de contratos con ellas e (sic) interés propio, o en el de
terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a
la fecha de la elección. || 4. Quienes hayan perdido la investidura de
Congresista, diputado o concejal. (…) Para los fines de este artículo se considera
que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales,
excepto para la inhabilidad contemplada en el numeral 5.” (GC N° 481 de
2002) El texto definitivo que fue
aprobado en segundo debate en la Cámara, en primera vuelta, se publicó en la
Gaceta del Congreso número 592 de 2002. El texto aprobado por la Plenaria de la
Cámara de Representantes, en el segundo debate en esa Cámara en primera vuelta,
del artículo que modificaba el artículo 179 de la Constitución, fue el
siguiente: “Artículo 20. Inhabilidades
de Congresistas. El artículo 179 de la Constitución Política quedará así: (…) 2.
Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad
política, civil, administrativa o militar, magistrados de las altas cortes,
nominadores, ordenadores del gasto o administradores de bienes fiscales, y/o
parafiscales dentro de los veinticuatro (24) meses anteriores a la fecha de
elección. || 3. Quienes hayan intervenido en gestión de
negocios ante entidades públicas o en la celebración de contratos con aquellas
e (sic) interés propio o en el de terceros, o hayan sido representantes legales
de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales o fondos
pensionales dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. || 4.
Quienes hayan perdido la investidura de Congresista, diputado, concejal o
edil. (…) Para los fines de este artículo se
considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las
territoriales.” (GC N° 592 de 2002)
[72][72] En la sentencia
C-372 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Manuel José Cepeda Espinosa,
Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis) se resolvió declarar inexequible el artículo 7º del Acto Legislativo
01 de 2003 “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se
dictan otras disposiciones”. En este caso se tuvo en cuenta el hecho de que
según “(…) el Acta No. 27 del 9 de abril de 2003, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 216 del 22 de mayo de 2003, un grupo de Senadores se había reunido
con el propósito de determinar “los temas que habrían de ser excluidos
de la consideración y aprobación y la determinación de otro tipo de temas que
serán objeto de análisis y de discusión.”
Dentro de esos temas figuraban, precisamente, aquellos referidos a los
períodos de los actuales y futuros Secretarios de las Cámaras. En otros términos, se llegó a un acuerdo
político previo para que el mencionado tema no fuera objeto de debate en la
mencionada Comisión, como de hecho no lo fue, es decir, que por tal acuerdo
político en la respectiva Comisión se propuso por el Senador Andrés González
Días, se aprobara la exclusión de varios artículos, entre los cuales aparece el
que se analiza, proposición de exclusión que fue aprobada por la mayoría requerida
constitucionalmente.” La Corte consideró que “(…) el demandante se equivoca al afirmar que la norma
demandada fue negada en la Comisión Primera del Senado durante la segunda
vuelta, por cuanto lo que sucedió, se insiste, es que se votó la propuesta de exclusión
y fue aprobada. En otras palabras, se trata de un caso de elusión de un debate
reglamentario, que vulnera de esta manera el principio de consecutividad.” En
su salvamento de voto, el Magistrado Eduardo Montealegre Lynett señaló que “(…)
la elusión citada por la mayoría no vicia la norma de inconstitucionalidad. El
concepto de elusión del debate debe aplicarse para casos extremos en los que
sea evidente que la voluntad de la respectiva célula legislativa fue la de
sustraer el artículo o el tema de la deliberación y votación, es decir de
eludir el debate. Además, la interpretación de las normas de trámite de un acto
legislativo debe tener en cuenta lo previsto en el artículo 375 de la Carta. En
este caso el artículo 7 había sido aprobado en la primera vuelta (diario
oficial 45071 de 2003). De ello se sigue que podía ser debatido en la segunda
vuelta, pues es una iniciativa que fue no sólo presentada y debatida en la
primera, sino que además fue aprobada. El hecho de que no se haya considerado
por las comisiones en el primer debate de la segunda vuelta no implica
inobservancia alguna de las normas constitucionales sobre procedimiento.” Por su parte el Magistrado Manuel José Cepeda
Espinosa, así como el Magistrado Álvaro Tafur Galvis se apartaron de la decisión de la mayoría pues a su
juicio “(…) la Corte decidió
aplicar la tesis de la elusión del debate o de la votación a una reforma
constitucional que fue tramitado con el pleno consentimiento de los
congresistas sin que exista evidencia de que en alguna de las etapas del
procedimiento legislativo la mayoría de ellos haya buscado evadir su
responsabilidad parlamentaria. || La prueba de la elusión en este caso es
meramente formal: la aprobación de una proposición supresiva tanto en la
comisión primera del Senado como en la comisión primera de la Cámara de
Representantes. Sin embargo, esta prueba solo muestra que realmente los
miembros de cada una de estas comisiones adoptaron concientemente la decisión
de que la Constitución no fuera reformada en el punto referente al periodo de
el Secretario General de cada una de las cámaras. No se entiende como decidir
sobre un tema equivale a eludir el debate y la votación sobre el mismo.”
[73][73] En efecto al
sustentar a la Plenaria la decisión de la Comisión de adicionar una precisión
al numeral 8° del artículo 179 de la Constitución, el Representante Tonny
Jozame Amar dijo: “[u]n tema importante,
siempre se ha dicho que nadie puede ser elegido cuando los períodos coinciden;
pero sin embargo, hay jurisprudencias que admiten la renuncia. Entonces queda
establecido que la renuncia de todas maneras no valida la inhabilidad, ese va a
ser un punto muy importante, quien salga elegido cumple el período, si
renuncia, no vale la renuncia para efectos de otra elección.” (acento fuera del
texto original) GC N° 356 de 2003