Corte Constitucional
Sentencia C-372/04
(Abril 27 de 2004)
Referencia: expediente D-4835
Magistrada Ponente: Dra. Clara
Inés Vargas Hernández
Actor: Manuel Alberto Restrepo
Medina
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 7º del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
"por el cual se adopta una Reforma
Política Constitucional y se dictan otras disposiciones".
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
I.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Manuel Alberto Restrepo Medina solicita a
la Corte declarar inexequible el artículo 7º del Acto Legislativo 01 de 2003 "por el cual se adopta una Reforma
Política y se dictan otras disposiciones".
La
Magistrada Sustanciadora, mediante auto del veintinueve (29) de agosto de 2003,
admitió la demanda de la referencia por cumplir con los requisitos exigidos en
el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En dicha providencia decretó la
práctica de algunas pruebas. Así, ordenó a las Secretarías Generales del H.
Senado de la República y la H. Cámara de Representantes, remitir los
antecedentes legislativos, copia de los originales o copias auténticas de las
gacetas y las Actas en las que conste lo correspondiente al trámite surtido en
el Congreso de la República del Acto Legislativo 01 de 2003. Así mismo, les
solicitó que se certificaran las fechas de las sesiones correspondientes, el
quórum deliberatorio y decisorio, así como de los resultados de las votaciones
del proyecto de Acto Legislativo en las distintas etapas en Comisiones y
Plenarias de cada Corporación legislativa.
Una vez
allegadas en su totalidad las pruebas solicitadas, la Magistrada Sustanciadora,
mediante auto del 6 de octubre de 2003, ordenó la fijación en lista de las
normas acusadas y el traslado al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera su concepto.
Al mismo
tiempo resolvió comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso e invitar, de conformidad con el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, al Ministerio del Interior y de Justicia,
la Academia Nacional de Jurisprudencia y a los Departamentos de Derecho Público
de las Universidades Nacional, Rosario y Externado de Colombia, a fin de que
emitieran su concepto en relación con la demanda de la referencia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General de la
Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de
la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
Se
transcribe a continuación el texto del artículo 7º del Acto Legislativo 01 de
2003 "por el cual se adopta una
Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones", según publicación en el Diario Oficial
No. 45.237 del 3 de julio de 2003.
Artículo 7°. Facultades de las Cámaras. El numeral 2, del artículo 135
de la Constitución Política quedará así:
2. Elegir al Secretario General para períodos de cuatro (4) años,
contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades
señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara.
Parágrafo transitorio. Para efecto de lo dispuesto en el numeral 2 del
presente artículo, el período comenzará a regir a partir del 20 de julio de
2002.
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El ciudadano Manuel Alberto Restrepo Medina demanda el artículo 7º del
Acto Legislativo 01 de 2003, por
considerar que desconoce los artículos 151 y 157 de la Constitución Política.
El actor señala que en el trámite legislativo del artículo 7º demandado,
se vulneraron los artículos 157 de la Constitución y 147 y 177 de la Ley 5ª de
1992 y, en consecuencia el artículo 151 Superior, por cuanto el texto del
artículo acusado, a pesar de haber sido negado en primer debate en segunda
vuelta por parte de la Comisión Primera del Senado y la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, fue incluido y aprobado por las Plenarias de ambas
Cámaras. A su juicio, las Plenarias debían devolverlo a las Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes con el fin de que reconsideraran la novedad. Así
entonces, considera que es inconstitucional por no haber surtido los debates
reglamentarios exigidos.
Después de hacer un recuento del trámite que surtió el artículo
demandado en el Congreso, el actor reitera que en segunda vuelta, éste fue
votado negativamente en forma expresa por las Comisiones Primeras de ambas
Cámaras, sin dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 177 del Reglamento
del Congreso, esto es, sin haber devuelto el proyecto legislativo para su
reconsideración por parte de la Comisión Constitucional Permanente, "de modo que la aprobación del artículo
con omisión del cumplimiento de este requisito reglamentario implica una
vulneración del artículo 151 de la Carta, puesto que el propio Congreso
desconoció una norma de su reglamento, al cual "estará sujeto el ejercicio
de la actividad legislativa".
En suma, afirma que el artículo 7º del Acto Legislativo 01 de 2003
únicamente fue aprobado en 6 de los 8 debates reglamentarios, toda vez que su
aprobación en segundo debate, durante el segundo período, en las Plenarias del
Senado y la Cámara fue irregular. Por lo anterior, solicita se declare su inexequibilidad.
IV. INTERVENCION
1. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
El ciudadano
Luis Fernando Marín Molina, obrando en calidad de apoderado del Ministerio del
Interior y de Justicia, interviene en el presente proceso con el fin de
defender la constitucionalidad de la norma acusada.
Señala que
revisadas las Gacetas del Congreso No. 406, 437, 540 y 567 de 2002, así como la
publicación efectuada a través del Decreto 99 de 2002, se observa que el texto "(similar, no idéntico") del
artículo demandado figura en todas las ponencias del proyecto que culminó con
el Acto Legislativo 01 de 2003, así como en la publicación del Gobierno.
Así mismo,
después de hacer un recuento del trámite que surtió el precepto demandado en
segunda vuelta, afirma que éste fue plenamente conocido tanto por los
integrantes de las Comisiones Primeras Permanentes Constitucionales de cada
cámara como por las Plenarias de las mismas, en todos y cada uno de los ocho
debates que sufrió el texto definitivo del Acto Legislativo.
Así las
cosas considera que el hecho de que la inclusión del texto del artículo 7º
demandado no haya sido aprobada por las Comisiones Primeras en los debates
dados en ellas en segunda vuelta, no es razón para que dicho artículo esté afectado
de inconstitucionalidad. Lo anterior, por cuanto el mismo fue conocido por los
Congresistas que decidieron votar negativamente su permanencia en el proyecto
de Acto Legislativo.
A su juicio,
no se requiere que los proyectos de Actos Legislativos tengan el mismo texto
durante los ocho debates. La única limitación que establece la Carta Política
consiste en que lo que no aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y
publicado al culminar ésta no tiene cabida en el segundo período ordinario de sesiones
ni pueden introducirse temas nuevos. Aunado a lo anterior, explica que de una
interpretación armónica de los artículos 158, 160 y 161 Superiores, puede
concluirse que en las comisiones y en las Plenarias se pueden introducir
modificaciones al texto del proyecto de Acto Legislativo, siempre y cuando
conserven la identidad del proyecto y que en el segundo período solamente se
podrán estudiar y modificar los temas aprobados en el primero.
Considera
que no existe ningún vicio de forma en el trámite en la formación del artículo
7º del Acto Legislativo 01 de 2003, "por
cuanto el Congreso de la República tramitó este precepto de acuerdo a lo
dispuesto por la Constitución; fue publicado antes de darle trámite en las
comisiones respectiva; aprobado en primero y segundo debate en cada una de las
cámaras legislativas; las ponencias respectivas tanto en las comisiones como en
las Plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates
correspondientes; entre el primero y segundo debate en cada Cámara mediaron los
términos a que alude el artículo 160 de la Constitución y, se aprobó con el
quórum constitucional requerido en las Plenarias de cada Cámara, como parte del
texto conciliado por la Comisión nombrada a tal fin por las mesas directivas
del Senado y de la Cámara."
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Vista
Fiscal rinde concepto, solicitando se declare la inexequibilidad del artículo
7º del Acto Legislativo 01 de 2003, modificatorio del artículo 135 de la
Constitución Política, por considerar que desconoce los artículos 151, 157 y
375 Superiores, así como los artículos 147 y 177 de la Ley 5ª de 1992.
En primer
término señala que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y el
artículo 277 de la Ley 5ª de 1995, el trámite relativo al procedimiento
legislativo ordinario que no sea incompatible con las regulaciones
constitucionales, tendrá aplicación en el trámite relacionado con las reformas
constitucionales. Así, considera válido que el actor, como fundamento de su
cargo, haga referencia a algunos preceptos de la Ley 5ª de 1992.
Indica que
las dos vueltas para la aprobación de un Acto Legislativo, exigidas por el
artículo 375 de la Constitución, deben sujetarse a lo prescrito en el artículo
157 constitucional, en tanto que en la primera vuelta como en la segunda, los
proyectos de Acto Legislativo requieren ser aprobados en los cuatro debates
reglamentarios, previa publicación en la Gaceta del Congreso.
Con base en
lo anterior, afirma que el artículo 7º demandado requería haber sido aprobado
durante los ocho debates, y al ser negado expresamente en dos de ellos, no se
dio cumplimiento al artículo 157 constitucional, que exige que todo proyecto
debe ser aprobado en primer debate en las comisiones constitucionales
respectivas.
Anota que,
teniendo en cuenta que la norma acusada fue negada en el primer y en el tercer
debate de la segunda vuelta, si las Plenarias consideraban pertinente su
inclusión nuevamente, debieron haber agotado el trámite que exige el artículo
177 de la Ley 5ª de 1992, es decir, remitir el artículo a la Comisión para su
reconsideración.
Finalmente
indica que como el artículo demandado fue eliminado en segunda vuelta en las
Comisiones Constitucionales Permanentes de ambas Cámaras, las Plenarias no
podían, en virtud del artículo 160 de la Constitución, introducir
modificaciones o adiciones al proyecto, toda vez que estas últimas no pueden,
como lo señala el artículo 177 de la Ley 5ª de 1992, corresponder a temas
nuevos, pues ello violaría el principio de unidad de materia, o temas
rechazados o expresamente negados, lo que desconocería no sólo el artículo 157
de la Constitución sino también el principio de representación.
VI. CONSIDERACIONES.
. das0529 .
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 1º del
artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una
disposición que forma parte de un acto reformatorio de la Constitución.
2. Oportunidad de la acción
El inciso 2º
del artículo 379 Superior señala que la acción pública contra los actos
reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su
promulgación. El Acto Legislativo 01 de 2003 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan
otras disposiciones” fue publicado el tres (3) de julio de 2003 en el
Diario oficial No. 45.237. La presente demanda se presentó el quince (15) de
agosto de 2003, esto es, dentro del término establecido constitucionalmente.
3. Cargos de inconstitucionalidad presentados en
la demanda
El actor
argumenta que durante el trámite surtido por el artículo 7º del Acto
Legislativo 01 de 2003 en el Congreso de la República, se vulneró lo dispuesto
en el artículo 157 de la Constitución, por cuanto pese de haber sido excluido
por las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes, durante el segundo
período, las Plenarias de ambas Cámaras lo incluyeron nuevamente. Así mismo,
aduce que se desconoció el artículo 151 de la Constitución, al no haberse
aplicado lo dispuesto en los artículos 147 y 177 de la Ley 5ª de 1992. El
primero de ellos, en tanto reproduce el contenido del artículo 157 Superior y,
el segundo, pues a su juicio las Plenarias debieron solicitar a las Comisiones,
la reconsideración del texto del artículo 7º del Acto Legislativo, aprobado en
aquellas oportunidades. Finalmente, afirma que el artículo acusado no surtió
los 8 debates reglamentarios, exigidos en el artículo 375 de la Constitución.
4. Problemas Jurídicos
Corresponde
a la Corte determinar lo siguiente:
a) Si el
hecho de que el artículo 7º del Acto Legislativo 01 de 2003 no haya sido
aprobado en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes, durante el
primer debate de la segunda vuelta, constituía una limitante para que, por
Plenarias se introdujeren modificaciones o adiciones.
b) Si el
artículo 7º del Acto Legislativo 01 de 2002 surtió o no los 8 debates
constitucionales.
Con el fin
de resolver los anteriores interrogantes, la Corte analizará: i) el trámite que surtieron las normas
consagradas en el artículo 7º del Acto Legislativo 01 de 2003; ii) el alcance del control de
constitucionalidad sobre los proyectos de Acto Legislativo; iii) los límites constitucionales que
tiene el Congreso de la República durante el trámite de la segunda vuelta de
una reforma constitucional y iv) si
finalmente se observaron o no las disposiciones constitucionales y
reglamentarias que rigen el procedimiento legislativo constituyente.
5. Trámite surtido por el proyecto de Acto
Legislativo No. 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara, en especial lo
relacionado con el artículo 7º del Acto Legislativo 01 de 2003.
5.1. TRÁMITE EN PRIMERA VUELTA
5.1.1. Primer debate en la
Comisión Primera Constitucional del Senado.
El 20 de
julio de 2002, un grupo de más de diez Senadores radicó en la Secretaría
General del Senado de la República el proyecto de Acto Legislativo No. 01 de
2002-Senado “por medio del cual se adopta
una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”, el
que conjuntamente con su exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 303 del 29 de julio de 2002.[1][1]
Los temas centrales de este proyecto se relacionaban con el régimen de los
partidos políticos, algunos aspectos de la estructura del Estado, el
funcionamiento del Congreso y régimen de los Congresistas.
En el mencionado proyecto, el artículo demandado correspondía al
artículo 10º, el cual determinaba lo siguiente:
"Artículo 10. Los servidores administrativos
y técnicos de las Cámaras.
El artículo 135 de la
Constitución Política, quedará así:
Artículo 135. Son
funciones de cada Cámara:
(.. .)
2) Elegir a su Secretario General, para períodos
de dos años contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las
mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara “ (subrayado
fuera del texto)
El 15 de
agosto de 2002, otro grupo de Senadores radicó ante la Secretaría General del
Senado de la República el proyecto de Acto Legislativo 03 de 2002-Senado “por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional”, el cual con la
respectiva exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del Congreso No.
344 del 20 de agosto de 2002.[2][2]
Los temas centrales de este proyecto se relacionaban con el fortalecimiento de
los partidos políticos, el funcionamiento del Congreso y el régimen de los
congresistas, la objeción presidencial, la participación del Gobierno en el
procedimiento legislativo y su relación con el Congreso y el régimen electoral.
A su vez, consagraba una incompatibilidad para ejercer cargos públicos o
celebrar contratos con el Estado para quienes hayan sido condenados por la
Comisión de delitos contra el patrimonio público.
En la
exposición de motivos se destacan entre los objetivos más importantes de este
proyecto de reforma, el fortalecimiento de la democracia y la recuperación del
equilibrio entre los poderes públicos. En este proyecto de Acto Legislativo el
artículo demandado correspondía al artículo 10º, el cual señalaba lo siguiente:
“Artículo 10. Adiciónese el
artículo 135 de la Constitución Política, con el siguiente numeral décimo:
Son facultades del Congreso de
la República:
10. Participar activamente en
la dirección y control de los ingresos y los gastos públicos, entre otros:
a) En la discusión y
aprobación del plan de inversiones públicas, que comprenderán tanto el análisis
y la decisión sobre la inversión global como sobre la regional;
b) En la discusión y aprobación del presupuesto nacional;
c) En ejercicio del control político, en audiencias públicas especiales
que se podrán celebrar máximo una vez a la semana y a las que deberán acudir
los ministros a responder conforme a la ley y al reglamento. En ellas, los
congresistas formularán al Gobierno, en intervenciones cortas y precisas, los
reclamos y aspiraciones de sus comunidades.
Lo dispuesto en este ordinal se aplicará, en lo que resulte pertinente,
a las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales.”
Obsérvese que ninguno de los
anteriores proyectos de Acto Legislativo proponían reformar el numeral 2º del
artículo 135 de la Constitución Política, pues si bien se incluyó en el
proyecto de reforma y en las ponencias, el texto propuesto es igual al texto de
la Constitución, cuyo tenor en aquella oportunidad era el siguiente:
“Artículo 135. Son facultades
de cada Cámara: (…)
2. Elegir a su Secretario General, para períodos
de dos año, contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas
calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara. (…)
En la Gaceta del Congreso No. 406 del 1º de octubre de 2002 se publicó
la ponencia para primer debate en el Senado de la República del proyecto de
Acto Legislativo No. 01 de 2002, acumulado con los proyectos 03 y 07 de 2002,
con el correspondiente pliego de modificaciones. En el texto del proyecto
propuesto por los Senadores ponentes no se planteaba modificación alguna al
numeral 2º del artículo 135, referente a las facultades de cada Cámara de
elegir sus respectivos Secretarios Generales para períodos de dos años. El
precepto demandado correspondió al artículo 11 del proyecto, cuya redacción era
la siguiente[3][3]:
Artículo 11. Facultades de las
Cámaras.
El artículo 135 de la
Constitución Política quedará así:
(…)
2. Elegir a su Secretario
General, para períodos de dos años contados a partir del 20 de julio , quien
deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva
Cámara.
(…)
En la Gaceta No. 102 del 11 de marzo de 2003 se publicó el Acta No. 09
correspondiente a la sesión del 8 de octubre de 2002 de la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado, en la cual en relación con el artículo 11
del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado, aparece la siguiente
constancia: “Leído el artículo once del
pliego de modificaciones, abierta y cerrada su discusión y sometido a votación
es aprobado por los miembros de la Comisión”[4][4],
es decir que durante el primer debate de la primera vuelta en el Senado, el
numeral 2º del artículo 135 de la Constitución que consagra la facultad de cada
Cámara de elegir a su Secretario General por un período de 2 años, permaneció
incólume.
El texto del
proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 aprobado en primer debate– primer
período, por la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, aparece
publicado en la Gaceta del Congreso No. 437 del 22 de octubre de 2002.[5][5]
El contenido de la disposición acusada en aquella oportunidad, según consta en
el Acta No. 10 correspondiente a la sesión del 16 de octubre de 2002, publicada
en la Gaceta No. 103 del 11 de marzo de 2003[6][6],
era el siguiente:
“Artículo 11. Facultades de
las Cámaras. El artículo 135 de la Constitución Política, quedará así:
Artículo 135. Son facultades
de cada Cámara: (…)
2. Elegir a su Secretario
General, para períodos de dos años, contados a partir del 20 de julio, quien
deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva
Cámara. (…)
5.1.2. Segundo Debate en la Plenaria del Senado.
La ponencia
para segundo debate en plenaria del Senado se encuentra publicada en la Gaceta
437 del 22 de octubre de 2002. En aquella oportunidad los Senadores no
presentaron pliego de modificaciones, es decir, que en relación con el numeral
2º del artículo 135 de la Constitución no se planteó cambio alguno. No
obstante, durante el segundo debate se introdujeron algunas modificaciones al
proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 acumulado con el 03 y 07 del mismo año,
aprobado en la Comisión Primera Permanente del Senado.
En la sesión de la plenaria realizada el 30 de octubre de 2003, que
consta en el Acta No. 20, publicada en la Gaceta 526 del 20 de noviembre de
2002, el Senador Ciro Ramírez, con el respaldo de 50 Senadores, presentó una
proposición sustitutiva relacionada con el numeral 2º del artículo 135 de la
Constitución que consagra la facultad de cada Cámara de elegir a su Secretario
General, en el sentido de modificar el período del mismo de dos (2) a cuatro
(4) años. La ampliación del término obedeció a que a juicio del proponente, el
Secretario es el funcionario que tiene mayores responsabilidades. Tal
modificación fue discutida y aprobada por la plenaria de esta manera:[7][7]
“…En cuanto se refiere al
Subsecretario la Ley 5ª dice: El Subsecretario será elegido por la respectiva
Cámara para el período constitucional de esta o sea que es de 4 años y en la
Ley 3ª en el artículo 11 habla lo siguiente; en cada Comisión Constitucional
Permanente habrá un secretario elegido por la mayoría de los votos de los asistentes
para el respectivo período constitucional de la Comisiones Permanentes, o sea
que todos los secretarios son nombrados por cuatro años, por eso señor
Presidente quiero presentar este artículo, esta proposición sustitutiva del
artículo 11 que dice; y en el cual está respaldado por más de 50 Senadores que
dice: “Elegir al Secretario General para períodos de 4 años contados a partir
del 20 de julio; quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser
miembro de la respectiva Cámara”. Yo hago esta propuesta indudablemente que el
Secretario es el que tiene mayores responsabilidades que los demás funcionarios
y por eso le pido a todos los colegas que apoyemos esta proposición sustitutiva
(…)
… Para expresarle a la
plenaria que no tenemos ninguna objeción a esa proposición sustitutiva del
numeral correspondiente del artículo que estamos discutiendo, me parece que lo
complementa bien (…)
… La Presidencia somete a
consideración de la plenaria la proposición sustitutiva del artículo 11,
presentada por el honorable Senador Ciro Ramírez Pinzón, y cerrada si discusión
pregunta:
¿Adopta la plenaria la
modificación propuesta?
Y esta le imparte su
aprobación. ” (subrayado fuera del texto)
En la Gaceta del Congreso No. 481 del 8 de noviembre de 2002 se publicó
el texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002, aprobado
en las sesiones de la Plenaria del Senado de la República, en el cual aparece
el artículo 11, cuyo numeral segundo consagra como facultad de las Cámaras
elegir al Secretario General para un período de cuatro (4) años. El texto del
artículo aprobado en la plenaria del Senado durante el primer período es el
siguiente[8][8]:
"Artículo
11. Facultades de las Cámaras. El artículo 135 de la Constitución Política,
quedará así:
Artículo
135. Son facultades de las Cámaras. (…)
2. Elegir al
Secretario General para periodos de cuatro (4) años contados a partir del 20 de
julio; quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de
la respectiva Cámara"
5.1.3. Primer Debate en la
Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
La ponencia para primer debate– primer período del proyecto de Acto
Legislativo No. 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara, en la Comisión Primera
Permanente de la Cámara de Representantes se publicó, junto con el pliego de
modificaciones, en la Gaceta del Congreso No. 540 de noviembre 22 de 2002. En
este último el numeral 2º del artículo 135 de la Constitución fue adicionado
con la expresión “de 2002”. El texto
del precepto acusado el cual correspondía al artículo 11 del proyecto era el
siguiente:[9][9]
“Artículo
11. Facultades de las Cámaras. El artículo 135 de la Constitución Política,
quedará así:
(…)
2. Elegir al
Secretario General, para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20
de julio de 2002, quien deberá
reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara.
El numeral 2º del artículo 135 de la Constitución, modificado por el
artículo 11 del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 relacionado con la
facultad de cada Cámara de elegir a su Secretario General fue discutido y
aprobado por la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes en
primer debate-primer período, en la sesión del 25 de noviembre de 2002, la cual
consta en el Acta No. 10 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 305 del
19 de junio de 2003.[10][10]
La discusión y aprobación se dio de la siguiente manera:
“…Continúe con la lectura del siguiente
artículo, señor Secretario. Secretario:
Artículo 11. Facultades de las Cámaras. El artículo 135 de la
Constitución Política, quedará así:
Artículo 135. Son facultades
de cada Cámara
(…)
2. Elegir al
Secretario General, para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20
de julio de 2002, quien deberá
reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara.
(…)
…Gracias señor Presidente. El numeral dos
del futuro artículo 135 dice: "Elegir al Secretario General, para períodos
de cuatro (4) años, contados a partir del 20 de julio de 2002" ese es un
hecho pasado.
Si bien es cierto la Constitución es
intemporal, en este caso no aplicaría salvo que le quieran prorrogar el período
al actual secretario, que entiendo que por reglamento tiene un período de dos
años. Lo lógico es que diga, lo constitucional, a partir del 2006.
Me parece que es la fecha, porque este es
un hecho pasado, este Acto Legislativo va a salir el próximo año, en el 2003 y
nos estamos refiriendo a una fecha que ya pasó, de una elección que no podría
producirse porque ya se efectuó.
Entonces, lo técnico por hermenéutica
jurídica, señor Presidente, sería el que se refiriera a la fecha 2002 a 2006,
se cambiara simplemente.
La Presidencia concede una intervención al
H.R. Reginaldo Montes para explicar el punto en cuestión.
Doctor Arcila, usted llegó al tema, doctor
Arcila, lo que estamos buscando es que el Congreso no caiga nuevamente en una
elección, porque casi todos los períodos están a cuatro años.
Entonces, expresamente estamos dejando
contemplado que los secretarios de Senado y Cámara actuales quedarían cobijados
por la norma de los cuatro años, esa es la razón de ser y no caigamos en el
desgaste de una campaña porque así lo estamos haciendo en todas las instancias.
Interpela el H.R. José Luis Arcila: Señor
Presidente, me parece que la intención es buena, me parece perfecto; pero tiene
que ser un hecho futuro a partir del 2006, eso es lo técnico, lo demás es cómo
deberían colocar una ratificación o una reelección del actual secretario.
Sí manifiesto mi disenso en el evento de
que se mantenga la redacción, simplemente pido voto nominal para ese artículo,
señor Presidente.
La Presidencia concede el uso de la palabra
al H.R. Jesús Ignacio García para una constancia.
Es para decirle al doctor Arcila que este
Acto Legislativo es complementario del referendo y si el referendo está
modificando las pensiones que se decretaron hace 10 años, por qué aquí no se va
a poder modificar el período de un secretario que fue elegido hace dos? Gracias
señor Presidente.
Presidente: En
consideración el artículo, pidieron votación nominal, hay una proposición del
doctor Telésforo.
(…)
Votación nominal entonces para el numeral
segundo del artículo 11.
Interviene el H.R. Reginaldo Montes: Señor
Presidente, el artículo tiene varios numerales, entonces ya fue excluido lo que
pidió el doctor Telésforo, solicite votación para la integralidad del artículo
en forma nominal como lo solicitaron.
(…)
La Presidencia concede una intervención
para una moción de orden, el H.R. José Luis Arcila: Señor Presidente, para que
de cumplimiento con el inciso primero del artículo 158 si algún miembro propone
el que se vote por partes, en ese sentido solicito que se vote por partes, en
contravía de lo que sugiere el doctor Reginaldo.
Presidente: Entonces,
las partes que pide el doctor Arcila son: el numeral segundo una parte y el
resto, otra parte.
Vamos a votar el numeral segundo, de
acuerdo a la solicitud del doctor Arcila, los que estén de acuerdo con el
numeral segundo, como está en la ponencia, favor levanta la mano.
Por la afirmativa : DIECISIETE (17) VOTOS
Por la Negativa: SIETE (7) VOTOS
En consecuencia ha sido aprobado el numeral
segundo de artículo 11.”
El texto del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de
2002-Cámara, aprobado en primer debate-primer período por la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue publicado en la
Gaceta No. 567 del 6 de diciembre de 2002. El artículo 11 del proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2002, por medio del cual se modificaba el numeral 2º del
artículo 135, en el primer debate-primer período de la Cámara de Representantes
fue aprobado tal y como fue presentado en el pliego de modificaciones, es
decir, varió en relación con el año a partir del cual comienzan a contar los
cuatro (4) años del período del Secretario General. Su contenido era el
siguiente[11][11]:
“Artículo
11. Facultades de las Cámaras. El artículo 135 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo
135. Son facultades de cada Cámara:
(...)
2. Elegir al
Secretario General) para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20
de julio de 2002, quien deberá
reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva
Cámara.”
5.1.4. Segundo Debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes.
El informe de ponencia para segundo debate-primer período del proyecto
de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara, en la Plenaria de
la Cámara de Representantes, se encuentra publicada en la Gaceta No. 567 del 6
de diciembre de 2002. En el pliego de modificaciones no se presenta cambio
alguno en relación con el precepto demandado, es decir, conserva la redacción
del aprobado en primer debate.[12][12]
En la sesión del 9 de diciembre de 2002, que consta en el Acta No. 32,
publicada en la Gaceta No. 59 del 14 de febrero de 2003, fue discutido y
aprobado el contenido del artículo acusado. En el transcurso de aquélla, el
Representante Gustavo Petro presentó las siguiente proposición:[13][13]
“Proposición: El numeral dos del artículo trece
quedará así:
Dos. Elegir al Secretario General para períodos
de dos años.”
Una vez discutida la anterior proposición, fue rechazada y el texto
completo del artículo donde aparece la expresión demandada fue aprobado igual
que en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes.
El texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y
136 de 2002-Cámara, aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes,
durante el segundo debate-primer período, fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 592 del 16 de diciembre de 2002. El texto del artículo 11 del
proyecto, por medio del cual se modifica el artículo 135 de la Constitución era
el siguiente:[14][14]
“Artículo
11. Facultades de las Cámaras. El artículo 135 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo
135. Son facultades de cada Cámara:
(...)
2. Elegir al
Secretario General) para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20
de julio de 2002, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser
miembro de la respectiva Cámara.”
5.1.5. Conciliación
Teniendo en
cuenta que los textos del proyecto da Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136
de 2002-Cámara aprobados en las Plenarias del Senado y la Cámara de
Representantes eran diferentes, el 13 de diciembre de 2002 se reunió la
respectiva Comisión de Conciliación conformada por Senadores y representantes.
En el Acta de Conciliación aparece en relación con el numeral 2º del artículo
135 de la Constitución modificado por el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de
2002-Senado y 136 de 2002-Cámara, la siguiente constancia: “La Comisión acoge el texto aprobado por la plenaria de la honorable
Cámara de Representantes, respecto de los numerales 2, 8 y 9 que se reforman…”.
Debe
aclararse, que si bien se dijo acoger el texto de la Cámara de Representantes,
lo que realmente se acogió la Comisión de conciliación fue el contenido
normativo propuesto respecto de la prórroga del período de los actuales
secretaros, para proponer un parágrafo nuevo.
El texto del artículo 11 del
proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara que
modificaba el numeral 2º del artículo 135 de la Constitución, en cuanto a la
facultad de las Cámara de elegir su Secretario General, adoptado por la
Comisión de Conciliación era el siguiente:
“Artículo 11. Facultades de las Cámaras. (…)
2. Elegir al Secretario General para períodos de cuatro (4) años,
contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades
para ser miembro de la respectiva Cámara.
(…)
Parágrafo transitorio. Para efecto de lo dispuesto en el numeral 2 del
presente artículo, el período comenzará a regir a partir del 20 de julio de
2002.”
El informe
de conciliación fue sometido a consideración y aprobación de la Plenaria del
Senado en la sesión ordinaria del 16 de diciembre de 2002 que consta en el Acta
No. 39 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 32 del 4 de febrero de
2003. Para el mismo efecto, se presentó ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes en la sesión ordinaria del 16 de diciembre de 2002, la cual
consta en el Acta No. 36 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 81 del 5
de marzo de 2003.
5.1.6. Publicación por parte
del Gobierno.
Así como lo
exige el artículo 375 de la Constitución, el 22 de enero de 2003 fue publicado
en el Diario Oficial No. 45.071, el decreto 099 de 2003 “por el cual se ordena la publicación del proyecto da Acto Legislativo,
por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras
disposiciones”. El contenido del artículo 11 que modifica el numeral 2º del
artículo 135 de la Constitución publicado es el siguiente[15][15]:
“Artículo 11. Facultades de
las Cámaras. Los numerales 2, 4, 8 y 9 del artículo 135 quedarán así:
(…)
2. Elegir al
Secretario General para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20
de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro
de la respectiva Cámara.”
(…)
Parágrafo
Transitorio. Para efecto de lo dispuesto en el numeral 2 del presente artículo,
el período comenzará a regir a partir del 20 de julio de 2002.”
5.2. TRÁMITE EN SEGUNDA VUELTA DEL ARTÍCULO ACUSADO
5.2.1. Primer debate en la
Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado.
En la Gaceta del Congreso No. 146 del 3 de abril de 2003 se publicó la
ponencia para primer debate-segundo período del proyecto de Acto Legislativo
No. 136 de 2002 Cámara-01 de 2002 Senado, acumulado con los proyectos de Acto
Legislativo 03 y 07 de 2002. El texto del artículo acusado propuesto en el
pliego de modificaciones era el mismo del aprobado en la primera vuelta, es
decir:[16][16].
“Artículo 11. Facultades de
las Cámaras. Los numerales 2, 4, 8 y 9 del artículo 135 quedarán así:
(…)
2. Elegir al
Secretario General para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20
de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro
de la respectiva Cámara.
(…)
Parágrafo
transitorio. Para efecto de lo dispuesto en el numeral 2 del presente artículo,
el período comenzará a regir del 20 de julio de 2002.”
En lo que concierne específicamente al artículo referente a las
facultades de las Cámaras, según consta en el Acta No. 27 del 9 de abril de
2003, publicada en la Gaceta del Congreso No. 216 del 22 de mayo de 2003,
sucedió lo siguiente:
“Lectura de ponencias y
consideración
de proyectos para primer
debate.
“1. Proyecto de Acto Legislativo número 01 de
2002 Senado, 136 de 2002 Cámara, por
el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones. (Segunda vuelta).
Respecto a este punto la
Presidencia interviene para manifestar lo siguiente:
Damos pues
inicio al primer punto y único del Orden del Día Trámite del Acto Legislativo
número 01 del año 2002. Como todos ustedes saben se reunió desde las 9:30 de la
mañana una Comisión que estuvo debatiendo y tratando de aproximar los diferentes
puntos de vista en relación con el trámite de esta iniciativa. Le pregunto a
alguno de los miembros que hizo parte de dicha Comisión, Senador González, por
ejemplo, si pueden rendirnos algún informe al respecto, o tiene alguna
propuesta concreta sobre la materia.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Andrés González Díaz:
Sí señor
Presidente, hemos avanzando en un primer aspecto que consiste en determinar los
temas que habrían de ser excluidos de la consideración y aprobación y la
determinación de otro tipo de temas que serán objeto de análisis y de
discusión.
De manera
tal que propondría que en la primera parte de esta sesión procedamos a definir
esos temas a través de una proposición que excluye aquellos artículos del texto
propuesto por la ponencia y a renglón seguido ocuparnos de los temas que quedan
restantes. De manera que esa sería la propuesta concreta, una vez se apruebe la
proposición.
La
Presidencia cierra la discusión de la proposición positiva con que termina el
informe de ponencia y sometido a votación es aprobado por los miembros de la
Comisión. ( Subrayado fuera de texto ).
Posteriormente, intervinieron los Senadores Claudia Blum de Barberi,
Luis Alfredo Ramos, Oswaldo Darío Martínez Betancourt, Rodrigo Rivera y Andrés
González Díaz, quienes fijaron sus respectivas posiciones en relación con el
proyecto de reforma política. Acto seguido, la Presidencia de la Comisión le
concedió el uso de la palabra al Senador Andrés González Díaz, quien expresó lo
siguiente:
“Suprímase los siguientes artículos del texto propuesto por los
Ponentes, les rogaría a ustedes si tienen a bien se siga la publicación, voy a
leer el artículo y el acápite de los mismos cuando él existe, para que no haya
duda sobre el particular.
Suprímase
entonces los artículos:
Séptimo.
Relativo al fortalecimiento del régimen de inhabilidades para los servidores
públicos.
Noveno.
Sobre el funcionamiento del Congreso y de las Corporaciones Públicas y el
Régimen de los Congresistas.
Décimo. Del
funcionamiento del Congreso y las Corporaciones Públicas y Régimen de los
Congresistas.
Undécimo.
Facultades de las Cámaras.
Duodécimo.
Restricción y control de los viajes al exterior.
Decimoquinto.
Restricción a temas nuevos en Plenarias.
Decimosexto.
Conciliación Legislativa.
Decimoséptimo.
Reformas a la objeción presidencial.
Decimoctavo.
Composición del Senado de la República.
Decimonoveno.
Composición de la Cámara de Representantes.
Vigésimo.
Inhabilidades de los Congresistas.
Vigésimo primero.
Incompatibilidades de los Congresistas.
Vigésimo
segundo. Fortalecimiento del régimen de pérdida de investidura.
Vigésimo
tercero. De los Ministros y Directores de los Departamentos Administrativos.
Vigésimo
quinto. De la integración de las Corporaciones Públicas.
Vigésimo
noveno. Ejercicio del control fiscal.
Trigésimo.
Relativo a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría.
Trigésimo
primero. Elección de Procurador.
Trigésimo
segundo. Defensor del Pueblo.
Trigésimo
quinto. Relativo al artículo 300 de la Constitución.
Trigésimo
sexto. Relativo al artículo 305 de la Constitución.
Trigésimo
octavo. Sobre el artículo 313 de la Constitución y control político a nivel
local.
Cuadragésimo.
Aditivo del 339 de la Constitución Política.
Cuadragésimo
segundo. Sobre el presupuesto, tema ya contenido en el Referendo.
Cuadragésimo
tercero. Sobre Banco de la República.
Cuadragésimo
quinto. Sobre vigencia, sobre el cual habría una sustitutiva.
Esa es la
proposición señor Presidente. El dos sería objeto de una sustitutiva, que a
continuación vamos a someter a consideración. Sí, porque es tema y hay una
sustitutiva con el tema de la cifra repartidora en el primer artículo que se
refiera al 107, 108 y al 263.
La
Presidencia somete a consideración de la Comisión la proposición leída y la
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Hernán Andrade
Serrano:
Moción de
orden, doctor González, si el artículo 25 no va, tenemos la siguiente duda.
Nosotros tenemos una proposición que tiene que ver con el famoso voto
preferente. Entonces, la duda nuestra es normal. Sobre qué artículo
trabajaríamos y qué parte podríamos complementar No lo discutimos acá, negado.
Tocaría reabrir para después incorporar, nos queda la duda de orden.
Con la venia de la Presidencia y del orador
interpela el honorable Senador Andrés González Díaz:
Yo pensaría,
pero quisiera la ilustración de la Presidencia, de la Secretaría, porque sobre
este artículo también a continuación una sustitutiva. Entonces, si es el caso
primero excluimos y luego la sustitutiva.
La
Presidencia somete a consideración la proposición con la modificación formulada
por el honorable Senador Hernán Andrade y cerrada su discusión la Comisión le
imparte su aprobación con la mayoría requerida constitucionalmente. ( Subrayado
fuera de texto ).
El texto del
proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002-Senado y 136-Cámara, aprobado en
Comisión Primera del Senado durante el segundo período, fue publicado en las
Gacetas No. 315 del 1º de julio de 2003[17][17]
y 169 del 22 de abril de 2003.[18][18]
En él no aparece el texto del artículo relacionado con las facultades de las
Cámaras para elegir Secretario General.
5.2.2. Segundo Debate en la
Plenaria del Senado de la República.
En la Gaceta del Congreso No. 169 del 22 de abril de 2003, se publicó el
informe de ponencia para segundo debate-segundo período en el Senado de la
República. En éste se encuentra una relación de los artículos suprimidos en
primer debate-segundo período, de los cuales hacía parte el texto del artículo
cuestionado referente a las facultades de las cámaras.
En la sesión del 5 de mayo, la cual consta en el Acta No. 53, publicada
en la Gaceta No. 222 del 26 de mayo de 2003, el Senador Ciro Ramírez Pinzón, respaldado
por un grupo de más de 80 Senadores, propuso a la plenaria del Senado
introducir nuevamente dentro de las facultades de las cámaras, consagradas en
el artículo 135 de la Constitución, la siguiente: “Elegir al Secretario General para período de 4 años, contados a partir
del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser
miembro de la respectiva Cámara.” Sometida a consideración la proposición,
ésta fue discutida y aprobada así:[19][19]
“… Con la
venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Ciro
Ramírez Pinzón:
Gracias
señor Presidente, es una proposición que tiene la firma de más de 80 Senadores,
y toca hacer una modificación porque es un Acto Legislativo, y precisamente lo
llevamos aquí a la reforma política que dice: Los suscritos Senadores
proponemos a la plenaria de la Corporación se introduzca un artículo en el
texto de la reforma política, el cual quedará así:
Facultades
de la Cámara, y numerales 2, 4, 8, 9 del artículo 135 de la Constitución Política
quedará así:
Elegir al
Secretario General para período de 4 años, contados a partir del 20 de julio,
quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la
respectiva Cámara.
Hago esta
pequeña sustentación señor Presidente habida cuenta, que el señor Subsecretario
que está aquí presente, es nombrado por 4 años, todos los Secretarios de
Comisiones del Senado y de la Cámara son nombrados por 4 años; hubo una
discriminación cuando se hizo este Acto
Legislativo
de que solamente el Secretario era por dos años; por eso presento esta
proposición que tiene firmas de 80 Senadores.
Por
instrucciones de la Presidencia, la Secretaría da lectura al artículo nuevo
propuesto por el honorable Senador Ciro Ramírez Pinzón.
El artículo
dice así: Los suscritos Senadores proponemos a la Plenaria de la Corporación se
introduzca un artículo en el texto de la Reforma Política, el cual quedará así.
Facultades de las Cámaras; el numeral 2 de la Constitución Política quedará así
del artículo 135:
Elegir al
Secretario General para períodos de 4 años contados a partir del 20 de julio,
quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la
respectiva Cámara. Esta leída la proposición señor Presidente.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo nuevo presentado
por el honorable Senador Ciro Ramírez Pinzón y pregunta:
¿Adopta la
plenaria el artículo propuesto)
Y esta
responde afirmativamente con la mayoría reglamentaria constitucional.”
En la Gaceta del Congreso No. 190 del 7 de mayo de 2003, se publicó el
texto definitivo al proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002 Senado y 136 de
2002-Cámara, aprobado por la Plenaria del Senado de la República los días 23,
28, 29 y 30 de abril y 5 de mayo de 2003. En esta publicación aparece
nuevamente el texto del numeral 2º del artículo 135, el cual corresponde al
artículo 5º del proyecto, cuyo tenor es el siguiente:[20][20]
"Artículo
5. El numeral 2º del artículo 135 de la Constitución Política quedará así:
Elegir a su
Secretario General para períodos de cuatro (4) años contados a partir del 20 de
julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de
la respectiva Cámara."
5.2.3. Primer debate en la
Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes.
En la Gaceta del Congreso No. 220 del 23 de mayo de 2003, se publicó el
informe de ponencia para primer debate en segunda vuelta del proyecto de Acto
Legislativo número 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara en la Comisión
Primera Constitucional de la Cámara de Representantes. En el pliego de
modificaciones no aparece cambio alguno del contenido de la disposición en
cuestión, sólo varió el número del artículo del Acto Legislativo, que en esta
ocasión correspondía al artículo 6º.[21][21]
En lo que concierne a la norma demandada, cabe señalar que durante la
sesión del 3 de junio de 2003, la cual consta en el Acta No. 26, publicada en
la Gaceta No. 391 del 6 de agosto de 2003, sucedió lo siguiente:
Por solicitud del Presidente el Secretario
procede con la lectura del artículo 6º:
Artículo 6º.
El numeral 2 del artículo 135 de la Constitución Política, quedará así:
2. Elegir al
Secretario General para períodos de cuatro (4) años contados a partir del 20 de
julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de
la respectiva Cámara.
Para este artículo hay una proposición aditiva, que me permito leer:
Adiciónese
un parágrafo transitorio al artículo 6º de la ponencia, modificatorio del
artículo 135 de la Constitución Política, con el siguiente contenido:
Parágrafo
transitorio. El período de los actuales Secretarios Generales de la Cámara de
Representantes y el Senado de la República concluirá el 20 de julio de 2006
.
Está
suscrito por los honorables Representantes: Rosmery Martínez, Javier Vargas,
Homero Giraldo, Jesús Ignacio García, Zamir Silva, Clara Pinillos.
Hay como
quince firmas, señor Presidente.
Tiene la palabra el honorable Representante
Arboleda:
Gracias
señor Presidente. Mi firma en la ponencia está; pero en la reunión que hicimos,
sobre este punto yo quise reservarme; lo recuerdan los compañeros Ponentes.
A mí me
parece que este punto no debe ir en la reforma de la Constitución; eso será
objeto de modificar la Ley 5ª o de otro mecanismo; pero yo pido (como no tengo
papel aquí que me permita presentarla por escrito, señor Presidente) este
numeral de la reforma sea retirado, señor Presidente.
Presidente:
Continúa la
discusión; anuncio que va a cerrarse.
Se le concede el uso de la palabra al honorable
Representante Eduardo Enríquez Maya:
Adhiero a la
proposición del Representante Arboleda y si es posible en esa proposición se le
aumentara.
No estoy de
acuerdo con solucionar problemas individuales y que se tenga como base una
reforma constitucional.
Yo creo que
eso no es de buena presentación y, repito, adhiero a la proposición de
Arboleda. Muchas gracias.
El Presidente concede el uso de la palabra al
honorable Representante Almendra Velasco Lorenzo:
Gracias;
también para adherirme a la propuesta de algunos compañeros, de que eso no es
de Constitución, sino de... no se entiende... de leyes.
El honorable Representante Ramón Elejalde pide
la palabra:
Señor
Presidente, para manifestarle que yo soy consecuente con mi discurso. Me opuse
a la ampliación de períodos de los Alcaldes, Gobernadores, Diputados y
Concejales y me opongo a esta ampliación; y además discrepo de los compañeros
que dicen que eso no es de Constitución sino de leyes.
Es que quien
señala el período de años es el numeral 2 del artículo que está citado allí.
A continuación el honorable Representante Arcila
Córdoba José Luis:
Sí señor
Presidente, precisamente lo que señalaba el doctor Elejalde al final, este es un
tema por excelencia la Constitución lo trae el actual texto y no sería bueno
hacer una reforma que solo entre a regir a partir del 2006.
Es de manera
inmediata la vigencia de esta reforma política y no puede ser indiferido.
Por esa
razón, me parece que es procedente la proposición que se ha presentado. Gracias
señor Presidente.
Presidente:
Se cierra la
discusión. Vamos a votar en primer lugar la proposición que suprime el artículo
como viene propuesto en la ponencia.
Dice la
proposición presentada por el doctor Oscar Arboleda, Eduardo Enríquez y el
doctor Elejalde:
Proposición
Retírase el artículo 6º del informe de ponencia
del Acto Legislativo 01 de 2002 Senado y 136 de 2002 Cámara.
Quienes
estén por la afirmativa de esta supresión, ponerse de pie.
El Secretario:
Informa al
Presidente que por la supresión del artículo 6º del proyecto hay diecisiete
(17) votos, por la supresiva.
Presidente:
Les sugiero
que permanezcan de pie para volverlos a contar; por favor, los honorables Parlamentarios
ocupar sus curules, para proceder a la votación.
Los que
estén por la afirmativa de suprimir el artículo 6º, ponerse de pie.
Secretario:
Suprimir el
artículo 6º del período de los Secretarios.
Veinticuatro
(24) votos por la supresiva.
Presidente:
Quienes
estén por la negativa de la supresiva, por favor, ponerse de pie.
Secretario:
Seis (6)
honorables parlamentarios por la negativa.
Ha sido
retirado el artículo de acuerdo con la proposición de los honorables
Representantes Arboleda, Elejalde... ( Subrayado fuera de texto ).
5.2.4. Segundo Debate en
Plenaria de la Cámara de Representantes.
En la Gaceta del Congreso No. 271 de junio 11 de 2003, se publicó la
ponencia para segundo debate-segundo período en la Cámara de Representantes del
proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado 136 de 2002-Cámara. En esta
ponencia aparece el texto definitivo aprobado por la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, en donde se eliminó el texto de la disposición
cuestionada. En el pliego de modificaciones presentado ante la plenaria de la
Cámara de Representantes no aparece referencia alguna a la facultad de cada
Cámara de elegir Secretario General. No obstante durante el debate se presentó
una modificación al proyecto en este sentido.
En la sesión del 17 de junio de 2003 que consta en el Acta No 58 de la
misma fecha, publicada en la Gaceta No. 378 del 31 de julio de 2003, en la
plenaria del Senado fue propuesta nuevamente como facultad de las cámaras,
elegir al Secretario General por período de 4 años. La discusión y aprobación
de la anterior proposición se dio de la siguiente forma:
“…Hay una
proposición con un artículo nuevo que dice: Facultades de las Cámaras. El
numeral dos del artículo 135 de la Constitución Política quedará así:
Dos: Elegir
al Secretario General para períodos de cuatro años, contados a partir del 20 de
julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de
la respectiva Cámara.
Parágrafo
transitorio. Para efecto de lo dispuesto en el numeral dos del presente
artículo el período comenzará a partir del 20 de julio de 2002. Tiene muchas
firmas Presidente, está leído el texto.
Dirección de
la sesión por la Presidencia:
En votación
nominal se pronunciará la Corporación.
El honorable
Representante Omar Armando Baquero Soler, expresa:
Señor
Presidente veo que es viable el artículo, pero no puede ser retroactivo, no
podemos aprobar esto, cuidado compañeros en ese sentido, yo quisiera que el
doctor Angelino esté aquí por ocho años, pero estamos tomando una medida con
efectos retroactivos al año 2002, lo cual me parece que si queremos que él sea
el que continúe debemos buscarle otro tipo de redacción, pero no que estemos
legalizando una elección ya realizada poniéndole fecha del 2002. Quiero dejar
esa advertencia únicamente.
Dirección de
la sesión por la Presidencia:
Señor
Representante Negret.
Intervención
del honorable Representante César Negre Mosquera:
Señor
Presidente, aquí acabamos de prorrogar un período y no hubo ninguna dificultad,
en la Cámara todos los Presidentes de las Comisiones son de cuatro años, lo que
se quiere es unificar los períodos tanto en Senado como en Cámara, hay mucho
ambiente para el tema, creo que hay que votarlo Presidente…”
El artículo propuesto fue aprobado por 100 votos a favor y 7 en contra,
su contenido era el siguiente:[22][22]
“Facultades de las Cámaras. El numeral dos del artículo 135 de la
Constitución quedará así:
Dos: Elegir al Secretario General para períodos de cuatro años, contados
a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas
para ser miembro de la respectiva cámara.
Parágrafo transitorio. Para efecto de lo dispuesto en el numeral dos del
presente artículo, el período comenzará a partir del 20 de julio de 2002.”
En la Gaceta del Congreso No. 301 del 18 de junio de 2003 se publicó el
texto definitivo del Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002 Cámara,
aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, cuyo artículo 15,
denominado "nuevo" preceptúa
(página 8):
“Artículo
15. (Nuevo). Facultades de las Cámaras. El numeral 2 del artículo 135 de la
Constitución Política quedará así:
2. Elegir al
Secretario General para periodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20
de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro
de la respectiva Cámara.
Parágrafo
Transitorio. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 2 del presente
artículo, el periodo comenzará a regir a partir del 20 de julio de 2002. "
5.2.5. Conciliación
Debido a que
los textos del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de
2002-Cámara aprobados en las Plenarias del Senado y la Cámara de Representantes
eran diferentes, el 19 de junio de 2003 se reunió la respectiva Comisión de
Conciliación conformada por Senadores y representantes. En el Acta de
Conciliación, en lo relacionado con la reforma del artículo 135 de la
Constitución modificado por el Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de
2002-Cámara, aparece la siguiente constancia:
“Explicación de la
conciliación tomando como texto base el aprobado por la Plenaria de la Cámara
de Representantes
(…)
Artículo 15. Artículo 135 de
la Constitución Política: Se acoge el texto de Cámara.
El texto del artículo 7 del
proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara que
modifica el numeral 2º del artículo 135 de la Constitución, en lo concerniente
a la facultad de las Cámara de elegir su Secretario General, adoptado por la
Comisión de Conciliación fue el siguiente:
“Artículo 7º. Facultades de las Cámaras. El numeral 2 del artículo 135
de la Constitución Política quedará así:
2. Elegir al Secretario General para períodos de cuatro (4) años,
contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades
señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara.
Parágrafo transitorio. Para efecto de lo dispuesto en el numeral 2 del
presente artículo, el período comenzará a regir a partir del 20 de julio de
2002.”
En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, sobre la cual se
elaboró el Acta número 60 de junio 19 de 2003, publicada en la Gaceta del
Congreso 395 de 2003, se debatió y aprobó el Acta de Conciliación en segunda
vuelta del proyecto de Acto Legislativo 136 de 2002 Cámara, 01 de 2002 Senado,
en donde el artículo 7º de dicha Acta, corresponde al artículo 7º del Acto
Legislativo 01 de 2003 y el texto acogido fue aquel de la Cámara de
Representantes.
El texto acogido por la Comisión de Conciliación fue aprobado en la
plenaria del Senado el 19 de junio de 2003 según consta en el Acta No. 66 de la
misma fecha, publicada en la Gaceta No. 328 del 11 de julio de 2003.
5.2.6. Publicación en el
Diario Oficial
El Acto Legislativo 01 de 2003 “por
el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones” fue publicado en el Diario Oficial No. 45.237 del 3 de julio
de 2003.
6. Contenido y alcance del control de
constitucionalidad que se adelanta sobre reformas a la Carta Política por vía
de actos legislativos
El artículo
241 Superior consagra la facultad de la Corte Constitucional de proteger la
integridad y supremacía de la Constitución. En cumplimiento de esta función, a
esta Corporación le corresponde “decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo
por vicios de procedimiento en su formación”. Al respecto, la Corte en
sentencia C-543 de 1998, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz
consideró que no se trataba de un control de constitucionalidad oficioso sino
rogado, y por ende, “la Corporación en
estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los
demandantes”.
En lo que
concierne a los parámetros que se deben seguir para adelantar el mencionado
control, de conformidad con lo establecido en el artículo 379 Superior se tiene
que los actos legislativos sólo
podrán ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos
establecidos en el Título XIII de la Carta Política. Al respecto, la Corte
consideró en sentencia C-387 de 1997, con ponencia del Magistrado Fabio Morón
Díaz, que el adverbio “sólo” no podía
ser tomado en su sentido literal por cuanto
“es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan
aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos
conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras
normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en
la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una
especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su
carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una
vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a
sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151
C.P.).”
Más
recientemente, en sentencia C-1200 de 2003, con ponencia de los Magistrados
Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil, la Corte consideró que “el parámetro de referencia para el control
de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución está integrado
por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo
procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes
en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas
constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma
constitucional.”
Cabe
asimismo señalar que el primer inciso del artículo 375 Superior señala que
podrán presentar proyectos de Acto Legislativo, el Gobierno, diez miembros del
Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y un número
de ciudadanos equivalente por lo menos al 5% del censo electoral vigente (
artículo 223 de la Ley 5ª de 1992 ). Así mismo, dispone que el trámite de un
proyecto de Acto Legislativo se surtirá en dos períodos ordinarios y
consecutivos. En cuanto a la votación, señala que en el primer período, el
proyecto deberá ser aprobado por la mayoría de los asistentes y posteriormente,
publicado por el Gobierno; en el segundo período la aprobación del mismo
requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara. En relación con las posibles
modificaciones que pueden introducírsele, el artículo 375 constitucional
establece que en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en el primero. El artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 complementa la
anterior disposición, en la medida en que precisa que las iniciativas negadas
en el primer período, no podrán ser consideradas nuevamente y que los cambios
introducidos en la segunda “vuelta” no podrán alterar la esencia de lo aprobado
inicialmente.
Al respecto
la Corte, en un esfuerzo de sistematización, en sentencia C-543 de 1998, con
ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, señaló cuáles son las exigencias
constitucionales que deben ser respetadas durante el trámite de un proyecto de
Acto Legislativo, y que ha venido reiterando posteriormente en sentencias C-487
de 2002, C-313 de 2004, en los siguientes términos:
“-Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno,
de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento
de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número
equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375
C.P.)
-Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del
Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y
art.144 ley 5/92)
-Informe de ponencia. El Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva
Comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso
correspondiente (art. 160 C.P.)
-Aprobación. El Acto Legislativo deberá aprobarse en dos períodos
ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los
asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art.
375 C.P.)
-Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá
publicarlo (art. 375 C.P.)
-Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse
iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.)
-Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a
ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días
(art. 160 C.P.)
-Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)
-Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el ponente
deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la
Comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)
-Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia
constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte[23][23]
el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma
de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición
de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
-Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder
exActamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de Colombia,
DECRETA :" (art. 169 C.P.)
De igual
manera, de conformidad con las sentencias C-222 de 1997, con ponencia del
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, y C-387 del |mismo año, con
ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, atendiendo a las características de
la función constituyente atribuida al Congreso de la República para la
expedición de actos legislativos, no resultan aplicables las disposiciones
relativas al mensaje de urgencia, las sesiones conjuntas de las Comisiones
Constitucionales ni la objeción presidencial.
Así
entonces, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre los actos
legislativos se circunscribe, en principio, a la verificación de posibles
vulneraciones de cualesquiera de las disposiciones consagradas en el artículo
375 de la Constitución y la Ley 5ª de 1992, en lo pertinente al trámite
legislativo al cual se sujetan esta variedad de reformas. Así mismo, en virtud
de lo dispuesto por el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, la Corte podrá
constatar si en el trámite de un proyecto de Acto Legislativo se vulneró alguna
disposición del procedimiento legislativo ordinario que le sea aplicable.[24][24]
7. Límites
constitucionales a los que se encuentra sometido el Congreso de la República durante
la segunda vuelta del trámite de un Acto Legislativo.
Los cargos
de inconstitucionalidad planteados por el ciudadano se encaminan a plantear la
existencia de un vicio de procedimiento que habría tenido ocurrencia durante la
segunda vuelta del trámite que surtió el artículo 7° del Acto Legislativo 01 de
2003. Por ello, la Corte centrará su examen en los límites que la Constitución
le impone al Congreso de la República durante esta segunda etapa de formación
de un acto reformatorio de la Carta Política.
En tal
sentido, es preciso señalar que la norma demandada modifica una de las
facultades de las Cámaras, cual es la de elegir sus respectivos Secretarios
Generales, en un doble sentido: por una parte el período institucional fue
extendido de dos a cuatro años; por otra, aunque se mantuvo la fecha del 20 de
julio como inicio del período de los mencionados funcionarios, mediante un
parágrafo transitorio, se dispuso que aquél comenzará a regir “a partir del 20 de julio de 2002”, en tanto que no se presentó modificación
alguna en cuanto a las calidades que debe reunir quien aspire a ocupar el
mencionado cargo. En otras palabras, mediante un Acto Legislativo, se amplió el período institucional de los
Secretarios Generales de cada Cámara, e igualmente, se prorrogó por dos años el período de quienes actualmente vienen
desempeñando esos cargos públicos.
Ahora bien,
de conformidad con el artículo 375 constitucional, durante el segundo período
sólo podrán debatirse iniciativas presentadas a lo largo de la primera vuelta.
De conformidad con el Diario Oficial núm. 45.071 del 22 de enero de 2003, p. 3,
la reforma al artículo 135 constitucional, relativo a las facultades de las
Cámaras, fue aprobado en los siguientes términos:
Articulo 11. Facultades de las
Cámaras. Los numerales 2, 4, 8 y 9 del artículo 135 de la Constitución Política
quedarán así:
2. Elegir al Secretario
General para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20 de julio,
quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la
respectiva cámara.
4. Determinar la celebración
de sesiones reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen
los congresistas a los Ministros y a las respuestas de éstos.
El reglamento regulará la
materia.
8. En ejercicio del control
político: Proponer moción de censura respecto de los Ministros, directores de
Departamento Administrativo, los presidentes de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, los directores y miembros de las juntas de los Organismos
Autónomos e Independientes del Estado y los directores de Institutos
Descentralizados del orden Nacional, por asuntos relacionados con funciones
propias del cargo. La moción de censura, si hubiera lugar a ella, deberá
proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la
respectiva cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día
siguientes a la terminación del debate, en Congreso pleno, con audiencia de los
funcionarios respectivos. Una aprobación requerirá la mayoría absoluta de los
integrantes de cada cámara. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado
de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma
materia a menos que la motiven hechos nuevos.
Como sanción, la moción de
censura tiene carácter individual y mientras este procedimiento se encuentre en
trámite, no será admisible ni la presentación ni la aceptación de la renuncia
al cargo.
9. Citar y requerir a los
Ministros, Directores de Departamentos Administrativo y Directores de Institutos
Descentralizados del Orden Nacional y los Directores y Miembros de las Juntas
de los Organismos Autónomos e independientes del Estado para que concurran a
las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de
cinco (5) días y formularse precisando el objeto de la citación. En caso de que
los funcionarios no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara,
esta podrá proponer moción de censura. Los funcionarios deberán ser oídos en la
sesión para la cual fueron citados. El debate no podrá extenderse a asuntos
ajenos al objeto de la sesión y deberá encabezar el orden del día de la misma.
Parágrafo transitorio. Para
efecto de lo dispuesto en el numeral 2 del presente artículo, el período
comenzará a regir a partir del 20 de julio de 2002. (subrayado fuera del
texto).
Una vez
dilucidado que durante la segunda vuelta el Congreso de la República solo podía
discutir las iniciativas de la ampliación del período institucional y de la
prórroga de los actuales Secretarios Generales de las Cámaras, entra la Sala a
examinar, y en relación con los cargos propuestos, si durante aquélla se
respetaron o no los principios que orientan el trámite legislativo y que
resultan aplicables, en lo pertinente, al curso que debe seguir un proyecto de
Acto Legislativo, es decir, los principios de consecutividad e identidad
relativa.
En lo que
concierne al principio de consecutividad,
como ya lo ha considerado la Corte, significa para el caso concreto, que el
articulado de un proyecto de acto legislativo tiene que surtir los ocho debates
en forma sucesiva, es decir tanto en las comisiones como en las plenarias,
tanto en la primera como en la segunda vuelta sin excepción[25][25].
Al respecto cabe señalar que la Corte ha mantenido una clara línea jurisprudencial
en el sentido de que los actos legislativos deben surtir dos vueltas y ocho
debates[26][26],
lo cual no es óbice para que al proyecto inicial se le puedan introducir, de
manera excepcional, adiciones, supresiones o modificaciones, tal y como lo
autoriza el artículo 160 constitucional, a condición de que el tema hubiese
sido por lo menos discutido en la respectiva Comisión.
Así mismo,
es necesario indicar que la sentencia C-222 de 1997, con ponencia del
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, la Corte insistió en la necesidad
de que fueran surtidos los ocho debates constitucionales correspondientes, en
los siguientes términos:
“Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un
cierto número de debates-cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los
actos legislativos (art. 375 C.P.)-es el imperativo de llevarlos a cabo, es
decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es
válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si
se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el
Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá
de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control.” ( subrayado
fuera de texto ).
Más
recientemente, en sentencia C-801 de 2003, con ponencia del Magistrado Jaime
Córdoba Triviño, la Corte estimó que en virtud del principio de consecutividad
“la totalidad del articulado propuesto en
la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por
la Comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En
cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el
curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión,
debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de
ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto
en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión
y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío
en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad” (
subrayado fuera de texto ).
Pues bien, del examen de las
pruebas que reposan en el expediente, la Corte encuentra que a lo largo del
trámite que conoció la norma demandada durante la segunda vuelta se desconoció
el principio de consecutividad, como pasa a explicarse.
Los temas la ampliación del período institucional de
los Secretarios Generales de las Cámaras y de la prórroga de los actuales, no fueron objeto de debate alguno en las
Comisiones Primera del Senado y Primera de la Cámara de Representantes, durante
la segunda vuelta.
En efecto, de conformidad con
el Acta No. 27 del 9 de abril de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso No.
216 del 22 de mayo de 2003, un grupo de Senadores se había reunido con el
propósito de determinar “los temas que habrían de ser excluidos
de la consideración y aprobación y la determinación de otro tipo de temas que
serán objeto de análisis y de discusión.” Dentro de esos temas figuraban,
precisamente, aquellos referidos a los períodos de los actuales y futuros
Secretarios de las Cámaras. En otros términos, se llegó a un acuerdo político
previo para que el mencionado tema no fuera objeto de debate en la mencionada
Comisión, como de hecho no lo fue, es decir, que por tal acuerdo político en la
respectiva Comisión se propuso por el Senador Andrés Gonzalez Días, se aprobara
la exclusión de varios artículos, entre los cuales aparece el que se analiza,
proposición de exclusión que fue aprobada por la mayoría requerida
constitucionalmente.
Por lo tanto, el demandante se
equivoca al afirmar que la norma demandada fue negada en la Comisión Primera
del Senado durante la segunda vuelta, por cuanto lo que sucedió, se insiste, es
que se votó la propuesta de exclusión y fue aprobada. En otras palabras, se
trata de un caso de elusión de un
debate reglamentario, que vulnera de esta manera el principio de consecutividad[27][27].
Otro tanto sucedió en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes. En efecto, un examen del
contenido de la Gaceta del Congreso núm. 391 de 2003, p. 33, evidencia que
respecto de la norma demandada lo que se propuso por parte del Representante
Arboleda fue suprimir dicho artículo del proyecto, proposición que sometida a
votación fue aprobada por 17 votos.
En lo que
respecta al principio de identidad
relativa, es preciso señalar que en virtud del artículo 160 constitucional
las Plenarias pueden introducir a un proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias, las cuales solo resultan constitucionalmente
viables cuando el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de
aprobación en primer debate. En tal sentido, no puede la plenaria de una de las
cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el
tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso
se desconocería la Constitución[28][28]
Ahora bien,
en el caso concreto, el interrogante que surge es si las Plenarias de Cámara y
Senado podían o no adicionar un artículo al proyecto de Acto Legislativo,
referente a la ampliación del período institucional de los Secretarios
Generales de las Cámaras y a la prórroga de los actuales, amparándose en el
artículo 160 constitucional. La respuesta es negativa por las razones que pasan
a explicarse.
Como se ha
visto, en virtud del principio de
identidad relativa, que flexibiliza el trámite legislativo, las Plenarias
pueden introducir al proyecto las modificaciones, supresiones y adiciones que
juzgue necesarias. No obstante, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta
Corporación[29][29],
esos cambios introducidos por las Plenarias deben guardar una estrecha relación
con los diversos temas debatidos y aprobados en el debate surtido en las
respectivas comisiones. Se debe tratar, en consecuencia, de artículos, que sin
haber surtido un debate reglamentario, pueden ser incorporados como nuevos por
las Plenarias debido a la estrecha conexidad existente entre éste y el tema o
asunto que si fue discutido y aprobado en comisiones.
En el
presente caso, se está ante los temas de la ampliación del período de los
secretarios de las Cámaras y la prórroga del período de los actuales, que si
fueron conocido por la Comisiones, en la segunda vuelta, pero no fue votado por
ellas, previo acuerdo para su retiro de la ponencia respectiva. Al respecto, en
la sentencia C-1056 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte consideró
que, so pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las plenarias, como
lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, no puede tergiversarse la
significación de dicha norma para introducir como artículo nuevo un texto que ya de novedoso no tiene absolutamente
nada porque había sido presentado en las Comisiones, y no fue votado por ellas,
previo acuerdo para ello. En dicha sentencia también se dijo que ése es un texto antiguo, y que, presentarlo como nuevo es en realidad un
artificio para burlar el artículo 157 de la Constitución pretextando darle
aplicación al artículo 160 de la misma.
En este
orden de ideas, considera la Corte que las Plenarias de Cámara y Senado no
podían argumentar que se trataba de un tema “novedoso” o de un “artículo
nuevo”, completamente desconocido, y por ende, no estaban facultadas para
introducirlo en el texto del articulado de la reforma política. Así pues, se
terminó vulnerando el principio de
identidad relativa.
En suma, la
Corte considera que durante el trámite que surtió el artículo 7º del Acto Legislativo
01 de 2003 se violaron los principios de consecutividad e identidad relativa,
razón por la cual será declarado inexequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 7º del Acto
Legislativo 01 de 2003 “por el cual se
adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
El Honorable
Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia
por encontrarse de comisión en el exterior.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento
de voto a la Sentencia C-372/04
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Efectos nocivos de la expansión de la doctrina sobre elusión del debate/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Efectos
nocivos de la expansión de la doctrina sobre elusión del debate (Salvamento de
voto)
La doctrina de la elusión del debate y la
votación parlamentaria ha tenido una evolución que indica que ésta nació para
evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se
convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de
deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la
formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la
creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en
el primer debate.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Evolución de la doctrina sobre elusión del debate y la votación
parlamentaria (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-No elusión del debate por trámite con el pleno consentimiento de los
congresistas (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Contexto dentro del cual se presentó la proposición supresiva
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Tesis de la elusión del debate/PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Criterio esencial en tesis de elusión del debate/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Criterio
esencial en tesis de elusión del debate (Salvamento de voto)
La tesis de la elusión del debate o de la
votación no debe depender exclusivamente de la forma jurídica mediante la cual
una comisión o una plenaria adopta una decisión sobre un proyecto de ley. El
criterio esencial debe ser de orden material, con el fin de valorar también el
trámite en su conjunto y el contexto dentro del cual se tomó una determinada
decisión. Sólo así se puede distinguir realmente entre la elusión de la
responsabilidad parlamentaria, de un lado, y el ejercicio conciente y legítimo
de las funciones de representación política, de otro. Y solo así podrá la Corte
evitar sucumbir a las tentaciones del formalismo.
Referencia:
expediente D-4835
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 7° del Acto Legislativo N° 01 de 2003,
“por el cual se adopta una Reforma
Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”
Actor: Manuel Alberto Restrepo
Medina
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Con el
acostumbrado respeto salvo el voto. Si bien acompañé la sentencia C-801 de 2003
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), en la cual se sentó por primera vez la doctrina
según la cual está prohibido eludir el debate parlamentario en cualquiera de
sus etapas, considero que gradualmente esta jurisprudencia se ha ido
expandiendo más allá de las hipótesis en las cuales se justifica aplicarla
rigurosamente.
La doctrina
de la elusión del debate y la votación parlamentaria ha tenido una evolución
que indica que ésta nació para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer
la función parlamentaria y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que
restringe los espacios de deliberación democrática y le cierra las puertas a la
dinámica política en la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo
de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a
lo decidido en el primer debate. De manera esquemática dicha evolución se
resume en las siguientes etapas: 1) En la primera etapa, se encuentran los
casos claros de elusión del debate. En ellos, el contexto de la formación de la
ley y el análisis del trámite legislativo en su conjunto permitieron concluir
que las comisiones o las plenarias tuvieron la intención de evadir sus responsabilidades.
Así ocurrió en la C-801 de 2003,[30][30]
en donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 789 de
2003, relativo a las cesantías del sector público, que había sido propuesto en
el curso del primer debate ante las comisiones constitucionales permanentes
reunidas en sesión conjunta, pero frente al cual las comisiones trasladaron su
responsabilidad de debatir y votar a las plenarias, y una éstas a la comisión
de conciliación. 2) En la segunda etapa, se extendió el concepto de elusión a
dos hipótesis distintas: (i) La primera hipótesis se presenta cuando hay
aplazamiento, ya no del debate sino de la votación. Esto fue lo que ocurrió en
la sentencia C-1056 de 2003,[31][31]
en donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 797 de
2003. Este artículo fue ampliamente discutido en los cuatro debates, votado y
aprobado por las plenarias, pero su votación en las comisiones fue iniciada y
suspendida ante la declaración de impedimentos de algunos congresistas, en
acatamiento de la Constitución ante un eventual conflicto de intereses, asunto
que fue resuelto posteriormente por las Plenarias. Si bien la Corte examinó el
contexto del debate, concluyó que el aplazamiento de la votación constituía
evasión de sus responsabilidades. Salvé entonces el voto porque estimé que era
razonable que los congresistas obraran conforme a una interpretación legítima
de su deber ante una prohibición constitucional. Y del contexto, así como del
conjunto del trámite, no se constataba que había habido elusión. (ii) La
segunda hipótesis se presenta cuando se retira del debate parlamentario una
norma por la vía de una proposición “supresiva”, esto es, de una proposición
sustitutiva encaminada a suprimir un artículo del proyecto de tal forma que su
contenido nunca es sometido formalmente a votación. Esto fue lo que ocurrió con
la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 de Ley 797 de 2003 en la
sentencia C-1056 de 2003.[32][32]
El artículo 11 hacía parte del proyecto original y fue incluido en la ponencia
para primer debate en las comisiones, pero no fue votado en comisiones porque
se presentó una proposición “supresiva” encaminada a eliminarlo del proyecto.
Como esta proposición fue aprobada, el contenido del artículo 11 nunca fue
sometido formalmente a votación en comisiones; 3) En la tercera etapa, el
concepto de elusión se extiende a la eliminación de un artículo en la ponencia
que se presenta a las comisiones o a las plenarias. Esto fue lo que ocurrió en
la sentencia C-1147 de 2003,[33][33]
en donde la Corte declaró inexequible el artículo 115 de la Ley 788 de 2003,
que consagraba un gravamen a los juegos de suerte y azar. Esta disposición se
encontraba en el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional ante las
Comisiones Económicas, fue excluido en la ponencia para primer debate y posteriormente
reintroducida mediante una proposición aditiva presentada durante el debate en
las comisiones. Fue aprobada en las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara,
negada por la Comisión Tercera del Senado luego que persistiera un empate, y la
Comisión Cuarta del Senado se abstuvo de votarla. Para la Corte, todas las
proposiciones presentadas en el curso de los debates, ya sea modificatorias,
aditivas o supresivas deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que
sean retiradas por su autor. Por ello, la circunstancia de que en la Comisión
Cuarta del Senado de la República no se hubiera votado la proposición sobre el
gravamen a los juegos de suerte y azar, constituía elusión. 4) En la cuarta
etapa, se extiende esta concepción de elusión al trámite de los actos
legislativos, sin examinar el contexto o el trámite legislativo en su conjunto.
Ejemplo de esta última etapa es la sentencia C-313 de 2004,[34][34]
que declaró la inexequibilidad del artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003,
porque a pesar de haber sido aprobado en los cuatro debates en la primera
vuelta, así como en la Comisión y en la Plenaria del Senado con algunas
modificaciones durante la segunda vuelta, fue suprimido en la ponencia
presentada ante la comisión constitucional permanente de la Cámara, razón por
la cual ni la Comisión ni la plenaria de la Cámara se pronunciaron sobre ese
artículo.
En la
presente sentencia, la Corte decidió aplicar la tesis de la elusión del debate
o de la votación a una reforma constitucional que fue tramitado con el pleno
consentimiento de los congresistas sin que exista evidencia de que en alguna de
las etapas del procedimiento legislativo la mayoría de ellos haya buscado
evadir su responsabilidad parlamentaria.
La prueba de
la elusión en este caso es meramente formal: la aprobación de una proposición
supresiva tanto en la comisión primera del Senado como en la comisión primera
de la Cámara de Representantes. Sin embargo, esta prueba solo muestra que
realmente los miembros de cada una de estas comisiones adoptaron concientemente
la decisión de que la Constitución no fuera reformada en el punto referente al
periodo de el Secretario General de cada una de las cámaras. No se entiende
como decidir sobre un tema equivale a eludir el debate y la votación sobre el mismo.
En las
sentencias en las cuales se esbozó la tesis de la elusión mencionadas
anteriormente, resultaba claro que la proposición supresiva buscaba trasladar a
la plenaria o a la otra cámara una decisión difícil que los miembros de la
comisión respectiva no querían tomar. A esa conclusión llegó la Corte después
de analizar la formación de la ley en su conjunto así como el contexto dentro
del cual se presentó la proposición supresiva o eliminativa. El criterio
entonces no fue meramente formal.
Si se
hubiera tenido en cuenta el contexto dentro del cual se presentó la proposición
supresiva en la formación del artículo de la reforma constitucional acusado, se
volverían especialmente relevantes los siguientes hechos:
1) El
artículo relativo al periodo del Secretario General de cada una de las cámaras,
fue un asunto discutido ampliamente en los cuatro debates de la primera vuelta
del Acto Legislativo N° 1 de 2003. También fue votado en las cuatro etapas del
procedimiento legislativo. Por lo tanto, en las comisiones primeras se conocían
sus alcances y sus implicaciones así como los argumentos a favor y en contra de
que dicho tema fuera reformado.
2) En la
segunda vuelta del Acto Legislativo hubo razones políticas para eliminar de la
reforma el artículo 7° durante el debate en las comisiones primeras. En el
Senado, la comisión primera había tratado de buscar un acercamiento entre
fuerzas políticas en torno a otros asuntos que se consideraron en ese momento
prioritarios. La eliminación del artículo 7° buscó facilitar ese acercamiento y
sacar de la agenda de la comisión un tema que podría dividir a las fuerzas que
se habían acercado políticamente. Es esta una razón legítima y un móvil
políticamente razonable. En cualquier caso, no se trató en dicho debate de
eludir la discusión o la votación. Por el contrario: la proposición supresiva
fue sometida a debate y votada. En la Cámara, la comisión primera tuvo que
volver sobre el punto porque en la plenaria del Senado el artículo 7° fue
también debatido, votado y por lo tanto reincorporado al texto del Acto
Legislativo 1 de 2003. En dicha comisión también se presentó una proposición
supresiva con el argumento de que el tema del periodo del Secretario General de
cada una de las cámaras no debería tener rango constitucional. Es esta otra
razón legítima que dista mucho del ánimo de eludir un asunto polémico. En dicha
comisión la proposición también fue sometida a debate y votada, lo cual indica
que sus miembros en ningún momento evadieron su responsabilidad parlamentaria.
3) En
materia de formación de los actos legislativos existe norma expresa encaminada
a hacer menos rígida, que antes de 1991, la segunda vuelta. En efecto, el
último inciso del artículo 375 de la Constitución dice que “en este segundo
periodo sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero” se
advierte que no exige esta norma que la iniciativa haya sido debatida ni mucho
menos votada en el primer periodo de formación del acto legislativo, lo cual no
significa que pueda versar sobre un tema completamente nuevo y ajeno al texto
adoptado en la primera vuelta. Esta norma queda convertida en letra muerta si
la Corte sólo permite que los textos debatidos y votados en las comisiones
primeras sean, en caso de ser negados, revividos en las plenarias o si impiden
que iniciativas presentadas en el primer periodo, pero no incorporadas al texto
aprobado de la primera vuelta sean luego debatidas y aprobadas en el segundo
periodo legislativo que han de surtir los actos legislativos en su formación.
Si la tesis
de la elusión del debate se lleva a estos extremos también perderá fuerza
normativa el inciso segundo del artículo 160, adoptado por la Asamblea
Constituyente precisamente para quitarle rigideces al trámite parlamentario que
impiden que de la deliberación democrática surjan fórmulas de solución a los
problemas nacionales, se construyan colectivamente respuestas legislativas, e,
inclusive, se deriven cambios en la posición de los miembros del Congreso como
resultado de los argumentos planteados a lo largo de la formación de una ley o
un acto legislativo. Si las plenarias no pueden agregarle a los proyectos que
vienen de las comisiones artículos nuevos en qué queda la regla constitucional
según la cual “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”? es
más, si las proposiciones eliminativas siempre conducen a la inexequibilidad
del artículo eliminado qué sentido tiene que la Constitución faculte a cada
cámara para introducirle al proyecto las “supresiones que juzgue necesarias”.
Es cierto que las normas del Reglamento del Congreso, o sea de la Ley 5ª de
1992, no desarrollan plenamente la mayor flexibilidad en el procedimiento
legislativo que inspiró al Constituyente de 1991. Sin embargo, estas normas
legales deben ser interpretadas armónicamente con la Constitución y debe
prevalecer el criterio final adoptado por el propio reglamento en consonancia
con la Carta según el cual cuando subsistan las discrepancias entre comisión y
plenaria, prima lo resuelto por la Corporación en pleno (artículo 177 y 178).
Adicionalmente,
de llevarse al extremo la tesis de que una proposición eliminativa o supresiva
prueba de manera irrefutable e ineludible que lo que se buscó con ella fue
eludir el debate o la votación, la Corte debería declarar inconstitucional o a
lo menos aplicar la excepción de inconstitucional en el caso que corresponda,
de todas las normas de la Ley 5ª de 1992 que permiten de manera expresa o en
forma implícita las “supresiones”, empezando por el artículo 114 que clasifica
las proposiciones. En dicho artículo la definición de proposición sustitutiva
comprende la posibilidad de que se proponga eliminar o suprimir un artículo.
La
definición de si existió elusión parlamentaria, no depende de la forma que haya
adquirido la proposición para negar un artículo, sino de la constatación de que
se evitó debatir o decidir sobre cierta disposición o asunto. Se presenta
elusión del debate cuando para evitar discutir un asunto se difiere la
controversia para otra etapa del trámite parlamentario, lo cual puede ocurrir
de diferentes formas como por ejemplo sustrayendo un artículo de la ponencia
sin proponer eliminarlo o dejando una disposición como constancia para que sea
debatida en la siguiente etapa de la formación del proyecto de ley.[35][35]
En cambio no hay elusión del debate cuando en el articulado propuesto por el
ponente se encuentra la disposición acusada, y ésta es sometida a debate
siguiendo las reglas de la Ley 5ª de 1992. Los congresistas no están obligados
a opinar sobre cada artículo del proyecto sometido a su consideración y la
Corte no es el juez de la suficiencia, calidad o profundidad de las razones
esgrimidas en el debate. Adicionalmente, hay elusión de la votación cuando una
disposición no es sometida, sin razón constitucional que lo justifique, a
votación después de abierto y cerrado el debate. Esto puede suceder por
diferentes vías políticas y formales que habrán de ser apreciadas en cada caso.
Sin embargo, no se presenta elusión de la votación cuando después de debatido
el tema tratado en un artículo, éste es sometido a la decisión de la comisión
mediante la técnica de la eliminación para que no sea aprobado sino negado.
Ninguna norma constitucional ni legal prohíbe las proposiciones sustitutivas
encaminadas a eliminar un artículo de un proyecto de ley. Lo que la
Constitución prohíbe es que se eluda la votación, no que dicha votación se
lleve a cabo efectivamente a partir de una proposición sustitutiva encaminada a
eliminar o suprimir un artículo.
En suma,
creo que la tesis de la elusión del debate o de la votación no debe depender
exclusivamente de la forma jurídica mediante la cual una comisión o una
plenaria adopta una decisión sobre un proyecto de ley. El criterio esencial
debe ser de orden material, con el fin de valorar también el trámite en su
conjunto y el contexto dentro del cual se tomó una determinada decisión. Sólo
así se puede distinguir realmente entre la elusión de la responsabilidad
parlamentaria, de un lado, y el ejercicio conciente y legítimo de las funciones
de representación política, de otro. Y solo así podrá la Corte evitar sucumbir
a las tentaciones del formalismo.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT A LA SENTENCIA C-372 |DE 2004
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Configuración real de la elusión del debate (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance respecto de la
elusión del debate (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Principios (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Referencia al tema específico
mas no al artículo (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Concepto de elusión del debate debe aplicarse para casos extremos
(Salvamento de voto)
El concepto de elusión del debate debe aplicarse
para casos extremos en los que sea evidente que la voluntad de la respectiva
célula legislativa fue la de sustraer el artículo o el tema de la deliberación
y votación, es decir de eludir el debate.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Inexistencia de elusión del debate (Salvamento de voto)
1.-Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala,
procedo a sustentar el salvamento de voto que fue manifestado en la Sala Plena
del día 27 de abril de 2004, respecto de la sentencia C-372 de 2004.
2.-En dicha
providencia, se resolvió declarar inexequible el artículo 7 del Acto Legislativo 01 de 2003, “Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan
otras disposiciones”. Los fundamentos
para tal decisión se basan en que este artículo no surtió los
ocho debates que exige la Constitución para la aprobación de un acto
legislativo. En la segunda vuelta las comisiones primera de la Cámara y el
Senado no debatieron ni votaron el contenido material del artículo referido,
que contenía los temas autónomos de la ampliación del período de los
secretarios de las cámaras y la prórroga del período de los actuales, sino que
lo que se propuso y aprobó fue su eliminación de la ponencia, faltando de esta
manera los debates 5 y 7 en comisiones-segunda vuelta-. Por lo tanto, las plenarias
de Cámara y Senado no podían, en ése momento, introducir el artículo séptimo
como artículo nuevo, pues no había sido debatido en las comisiones respectivas
en primer debate-segunda vuelta-. Además, tampoco se trataba de un tema
“novedoso” o de un “artículo nuevo” pues se había ya tratado en las comisiones
y se eludió su debate previo acuerdo. Por ende, las plenarias de cada cámara no
estaban facultadas para introducirlo en el texto del articulado de la reforma
política. Fueron vulnerados entonces los principios de consecutividad e
identidad relativa.
3.-Teniendo en
cuenta los argumentos de la mayoría y las temáticas a que se refieren, en este
salvamento estudiaré los conceptos de identidad y consecutividad. Así, los
argumentos principales y la metodología de este salvamento serán similares a
los expuestos en ocasiones anteriores[36][36].
En primer lugar haré un breve estudio del procedimiento legislativo y los
principios que lo guían, tales como la identidad, consecutividad, la unidad de
materia, para luego hacer el análisis del artículo 7 acusado y mostrar que no
es inconstitucional por vicios de procedimiento en su formación. Obviamente,
aunque este salvamento retome puntos de otros elaborados previamente, es de
resaltar que este caso es diferente por tratarse de un acto legislativo. Así,
las particularidades del mismo serán tenidas en cuenta.
4.-Como ya fue mencionado, la principal razón para declarar la
inconstitucionalidad del artículo 7 fue la supuesta elusión del debate por
parte de las comisiones permanentes de cada Cámara en la segunda vuelta del
trámite del acto legislativo.
Aunque estoy de acuerdo con la posición mayoritaria, según la cual los
congresistas están obligados a adelantar los debates y las votaciones
correspondientes a fin de respetar el principio democrático y otros valores de
suma importancia, considero que deben hacerse ciertas precisiones a fin de
respetar el trabajo legislativo y mantener la primacía de la Constitución. En
mi opinión, la elusión se torna inconstitucional, es decir, se configura
realmente, si los congresistas evaden el debate acerca de un tema.
Así, en virtud del principio de consecutividad[37][37]-que guía el proceso de formación de las
leyes y en este caso de actos legislativos-tanto las comisiones como las
plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir
todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar
a ese deber ni trasladar su competencia a otra célula legislativa con el fin de
que posteriormente sea considerado un asunto. No obstante, considero que no
siempre que deje de adelantarse un debate o deje de practicarse una votación se
configura una elusión que lleve a la declaratoria de inconstitucionalidad de
las normas. Cuando se trata de actos legislativos aparece una previsión
adicional contenida en el artículo 375 de la Constitución según el cual, en el
segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.
Pienso que en presencia de justificaciones razonables o cuando la
supuesta elusión sea consecuencia de la armonización de interpretaciones de
diversas normas, no cabría endilgar a la norma expedida mediante este
procedimiento ningún vicio. Pero cabe preguntarse acerca del entendimiento de
la razonabilidad. Ésta calidad implica que la interpretación realizada no puede
ser tan libre que acabe por desnaturalizar la noción de procedimiento
legislativo. Por tanto, una interpretación puede tenerse como razonable siempre
y cuando, el principio que la formalidad violada quería proteger se mantenga a
salvo. Lo anterior se basa en principios que esta Corte ha tratado en
diferentes ocasiones tales como la razonabilidad, la instrumentalidad de las
formas y la prevalencia del derecho sustancial[38][38].
Por tanto, una conducta derivada de una interpretación razonable por
parte del Congreso no puede acarrear la inconstitucionalidad de una norma, pues
el estudio adelantado por la Corte debe tener en cuenta que las
interpretaciones razonables de las disposiciones legales están encaminadas a
proteger principios y valores constitucionales de suma importancia. De otro
lado, la razonabilidad impide cubrir omisiones a pasos fundamentales dentro del
proceso de formación de las leyes. Por tanto, mal podría la Corte declarar la
inconstitucionalidad de una norma por vicios de procedimiento en su formación,
ante una supuesta elusión, cuando tal situación se ha generado en virtud de una
interpretación que no desborda los límites de lo razonable y que pretende
respetar la Constitución como norma de normas (art. 4 C.P.).
Visto lo anterior, no en todos los casos en que el Congreso omita alguna
formalidad del trámite legislativo incurre en una elusión que lleve a la
inconstitucionalidad de la norma. Con todo, es necesario hacer algunas
precisiones en cuanto al proceso de formación de actos legislativos, pues la
argumentación anterior sólo puede ser realmente aplicada una vez se analice el
caso concreto, pues sólo así pueden establecerse la razonabilidad y la
necesidad de armonizar diversas normas del ordenamiento. En primer lugar nos
referiremos a los principios de identidad y consecutividad.
5.-El proceso de formación de las leyes está guiado por los principios
de identidad y consecutividad. En el caso de las leyes, el principio de identidad ha sido relativizado al
facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias[39][39],
siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente
se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación[40][40].
En el caso de actos legilsativos, debe entenderse que la restricción contenida
en el artículo 375, consistente en que “en
el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el
primero”, no implica que durante la segunda vuelta no puedan presentarse
modificaciones o sean incorporadas regulaciones complementarias (sentencia
C-614 de 2002). Ello es permitido cuando no haya cambios esenciales sobre lo
aprobado durante la primera vuelta. Lo anterior implica darle preponderancia al
principio de consecutividad, en
cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate
parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso de este tipo de actos,
pues lo importante es que el legislador no vaya a debatir iniciativas que no
fueron presentadas en el primer período. Así, el principio de identidad en
actos legislativos busca que no sean incluidas en el segundo período
iniciativas que no hayan sido debatidas en el primero, pues debe existir una
relación entre los temas discutidos desde el inicio del proceso legislativo. En
cambio, el principio de consecutividad intenta asegurar el desarrollo de todos
los debates para aprobar un proyecto de acto legislativo.
Visto lo anterior, es menester recordar las normas e interpretaciones
sobre el trámite legislativo, pues de acuerdo con lo dicho anteriormente, éste
no puede convertirse en una camisa de fuerza que impida el trabajo del Congreso
y tampoco puede ser una fórmula sacramental que llegue a sacrificar valores
constitucionales por el solo respeto a la formalidad. Con todo, su importancia
es innegable, pues fue diseñado para garantizar transparencia, organización y
debate real al interior del Congreso. En especial cuando se trata de una
reforma constitucional, pues el carácter estricto del procedimiento se
justifica por la trascenencia de este tipo de actos.
La Corte ha reconocido que los principios generales de formación de las
leyes son aplicables para el trámite de actos legislativos (sentencia C-614 de
2002 y C-1092 de 2003). Principios que enunciaré a continuación.
El principio de identidad
cambió con la expedición de la actual Carta, tal como la Corte lo ha reconocido[41][41].
Este principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de acto
legisaltivo deba permanecer idéntico durante los debates reglamentarios ni que
un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite
legislativo hasta que éste termina. Significa que, entre los distintos contenidos normativos que se propongan
respecto de un mismo artículo, además de existir la debida unidad de materia[42][42],
el tema específico sea el mismo durante el trámite legislativo. Además, las
iniciativas que se debatan en el seguno período deben haber sido presentadas en
el primero. En resumen, durante el segundo preíodo del trámite de un acto
legislativo, tanto las comisiones constitucionales como las plenarias de las
cámaras, tal como lo prevé el artículo 161 de la Carta, pueden modificar,
suprimir o adicionar el proyecto, si se trata de asuntos aprobados durante el
primer período.
Estos temas se relacionan estrechamente con el principio de unidad de
materia, que a su vez guardan estrecha relación con los principios de
consecutividad y de identidad-aunque este último exija un mayor grado de
concreción o especificidad-. Además, también se predica de los proyectos de ley
o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos
mirados de manera aislada[43][43].
No puede olvidarse que esta Corte siempre ha interpretado de manera amplia la
noción de materia con el fin de determinar si un artículo desconoce o no la
regla de identidad temática, o si un proyecto respetó en su trámite dicho
principio. Así, esta Corporación ha dicho que la interpretación del principio
de unidad de materia no puede
rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático[44][44].
En el caso de actos legislativos, este principio adquiere un nuevo matiz, pues
por tratarse de una reforma a la Carta pueden presentarse ejes temáticos
diversos.
En cuanto a la elusión, debe anotarse que lo que protege la prohibición
de la elusión es la deliberación democrática y todo lo que ella implica; por
tanto, la elusión de un debate se tornaría inconstitucional si se evade la votación de un tema que hace
parte de la cuerpo normativo, mas no si se deja de votar un artículo en
particular, siempre y cuando éste guarde unidad de materia con los demás
asuntos tratados. Salvo que se trate de un artículo que en sí mismo constituya
un tema nuevo, no existiría un vicio que pudiera afectar de
inconstitucionalidad el trámite de formación de una ley si no hay votación de
un artículo, pues ha sido cumplido el propósito que la regla de procedimiento
pretende proteger. En el caso de actos legislativos debe recordarse el
requisito de iniciativas presentadas en el primer período.
6.-Es entonces condición necesaria para que un vicio en el proceso
legislativo se convierta en causal de inconstitucionalidad, que se erija en una
violación al principio que la formalidad del trámite desea asegurar, teniendo
en cuenta que el procedimiento en el Congreso tiene varias etapas, y un vicio
puede ser subsanado en las etapas subsiguientes, cuando posteriormente se
asegura la protección de los valores a los cuales sirve el procedimiento.
Las reglas
constitucionales sobre formación de las leyes adquieren pleno sentido si se
tienen en cuenta esos objetivos, pues muestran que esas disposiciones
superiores no son formas vacías. Ellas pretenden proteger la forma de gobierno
establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el
principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea amplio,
transparente y racional.
De acuerdo con lo visto anteriormente, considero que el principio de identidad implica que una
materia específica debe haber surgido desde el primer debate legislativo. De allí el lazo de este postulado con
la consecutividad, que pretende asegurar que se adelanten todos los debates
para cada proyecto de ley. Así, el tema
específico debe haber cumplido entonces todos los debates, mas no el artículo,
pues éste puede modificarse o adicionarse. En resumen, la consecutividad no se define por artículos sino por
temas específicos teniendo en cuenta que el rigor exigido por la consecutividad
es mayor que el impuesto por la unidad de materia. Además, en los actos
legislativos lo importante es cumplir lo previsto en el artículo 375 que
establece lo siguiente
“Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez
miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los
diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por
ciento del censo electoral vigente.
El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y
consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes,
el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación
requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara.
En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en
el primero.”
Visto lo anterior, me referiré al artículo 7 declarado inconstitucional.
7.-En mi opinión, la elusión citada por la mayoría
no vicia la norma de inconstitucionalidad. El concepto de elusión del debate
debe aplicarse para casos extremos en los que sea evidente que la voluntad de
la respectiva célula legislativa fue la de sustraer el artículo o el tema de la
deliberación y votación, es decir de eludir el debate. Además, la
interpretación de las normas de trámite de un acto legislativo debe tener en
cuenta lo previsto en el artículo 375 de la Carta. En este caso el artículo 7
había sido aprobado en la primera vuelta (diario oficial 45071 de 2003). De
ello se sigue que podía ser debatido en la segunda vuelta, pues es una
iniciativa que fue no sólo presentada y debatida en la primera, sino que además
fue aprobada. El hecho de que no se haya considerado por las comisiones en el
primer debate de la segunda vuelta no implica inobservancia alguna de las
normas constitucionales sobre procedimiento.
Considero que no hubo violación al principio de
consecutividad, ya que el artículo 7, a pesar de no haber sido considerado por
las comisiones en el primer debate de la segunda vuelta, ya había sido
considerado en la primera vuelta. Era entonces un tema que había sido discutido
como parte de la reforma política y como asunto particular de la misma. Además,
la presentación de estos artículos en las plenarias durante la segunda vuelta
no altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad en
actos legislativos es asegurar el debate democrático y que no sean incluidos-en
etapas tardías del proceso constituyente-inciativas que no hayan sido
presentadas en la primera vuelta.
De otra parte, para saber si existe elusión al
retirar un artículo, debe acogerse un criterio material. Es decir, si este
retiro puede ser equiparado materialmente a una negativa del artículo, mal
puede hablarse de una elusión, pues Congreso puede en ciertos casos negar un
artículo y volverlo a introducir en un momento posterior del trámite. Así, un
argumento analógico permite afirmar que si es posible que un artículo
expresamente negado pueda ser revivido posteriormente, debe ser posible que una
norma que no fue negada expresamente, pero que fue eliminada de la discusión,
es decir, negada materialmente, pueda ser objeto de debate en otras etapas del
proceso. Ello es posible por cuanto la no consideración equivaldría a una
negación en sentido material, y si el ordenamiento constitucional permite que
normas negadas puedan ser discutidas en etapas posteriores del proceso
legislativo, deberá ser permitido en el caso de una norma que ha sido excluida,
pues esto implica que fue negada en sentido material.
En consecuencia, no existen, para el suscrito
Magistrado, razones de peso que permitan excluir del ordenamiento el artículo 7
del acto legislativo estudiado, pues no hubo elusión del debate.
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-372/04
Ref.
Expediente D-4835
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 7° del Acto Legislativo No. 01 de 2003,
“por el cual se adopta una Reforma
Política constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Magistrada Ponente:
Dra. Clara Inés Vargas
Hernández
Por
compartir plenamente las consideraciones expresadas en el salvamento de voto
presentado por el Doctor Manuel José Cepeda Espinosa, adhiero integralmente al
contenido de las mismas.
Fecha ut supra.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1][1] Páginas 1 a la 6.
[2][2] Páginas 1 a la 9.
[3][3] Página 8.
[4][4] Página 30.
[5][5] Página 5
[6][6] Página 6.
[7][7] Página 28 de la
Gaceta 526 del 20 de noviembre de 2002.
[8][8] Página 18.
[9][9] Página 6.
[10][10] Páginas 31 y 32.
[11][11] Página 2.
[12][12] Página 10.
[13][13] Páginas 47 a la 49.
[14][14] Página 10.
[15][15] Página 3 del Diario
Oficial No. 45071 del 22 de enero de 2003.
[16][16] Página 8.
[17][17] Página 53.
[18][18] Página 16.
[19][19] Página 30.
[20][20] Página 15.
[21][21] Página 3.
[22][22] Gaceta No. 378 del
31 de julio de 2003, página 87.
[23][23] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo
[24][24] Ley 5ª de 1992:
Artículo 227-“Reglas de procedimiento
aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas
al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena
aplicación y vigencia.”. Al respecto, pueden consultarse las
sentencias C-227 de 1997, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Días y C-487 de 2002, M.P. Álvaro Táfur Galvis, en
las cuales la Corte enunció algunas disposiciones aplicables al procedimiento
legislativo constituyente, relacionadas con el principio de publicidad, el
informe de ponencia, las modificaciones al proyecto y lo referente a las comisiones
de conciliación, entre otros asuntos. La sentencia C-543 de 1992 tiene un
salvamento de voto de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.
[25][25] Ver por ejemplo la
Sentencia C-1174 de 2003
[26][26] Ver por ejemplo,
sentencia C-487 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[27][27] Ver Sentencia
C-1152 de 2003
[28][28] Ver entre otras la
sentencia C-1147 de 2003
[29][29] Ver especialmente
la sentencia C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[30][30]
MP: Jaime Córdoba Triviño, (SV parcial: Clara Inés Vargas Hernández, SV:
Alfredo Beltrán Sierra.
[31][31]
Corte Constitucional, Sentencia C-1056 de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, (SV
parcial: Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas
Hernández; SV y AV: Manuel José Cepeda Espinosa; SV: Eduardo Montealegre Lynett
y Rodrigo Escobar Gil).
[32][32] Corte
Constitucional, Sentencia C-1056 de 2003, precitada.
[33][33] Corte
Constitucional, Sentencia C-1147 de 2003, MP: Rodrigo Escobar Gil, SV: Eduardo
Montealegre Lynett, AV: Manuel José Cepeda Espinosa.
[34][34] Corte
Constitucional, C-313 de 2004, MP: Jaime Córdoba Triviño, SV: Eduardo
Montealegre Lynett.
[35][35]
Ver las sentencias C-801 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño, precitada y C-839
de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño.
[36][36] Salvamento parcial
de voto a la sentencia C-1056 de 2003 y salvamento de voto a la sentencia
C-1152 de 2003.
[37][37] Ver la sentencia
C-801 de 2003.
[38][38] Ver la sentencia
C-727 de 2001.
[39][39] Artículo 160,
inciso segundo, de la Constitución.
[40][40] Sentencia C-702 de
1999.
[41][41] C-702 de 1999.
[42][42] C-1190 de 2001.
También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001.
[43][43] Sentencia C-376 de
1995.
[44][44] Sentencia C-025 de
1993.