Corte Constitucional
Sentencia C-971/04
(Octubre 07 de 2004)
Referencia: expediente D-5133
Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda
Espinosa.
Actor: Roberto Rafael Bornacelli Guerrero
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del
artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003
“Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan
otras disposiciones”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El ciudadano Roberto
Bornacelly Guerrero, en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 40
numeral 6º de la Constitución Política y de la acción pública de
inconstitucionalidad que establece el artículo 241-1 de la Carta presentó
demanda ante esta Corporación para que se declare inexequible el parágrafo
transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, “por el cual se adopta una reforma política
constitucional y se dictan otras disposiciones”.
2. Por auto de 30 de marzo de
2004, el magistrado sustanciador admitió la demanda a que se ha hecho
referencia, ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que
los ciudadanos que lo estimen pertinente intervengan en este proceso de acuerdo
con lo dispuesto por los artículos 242, numeral 1º de la Constitución Política
y 7º, inciso segundo, del Decreto 2067 de 1991.
En el mismo auto se ordenó el
envío de copia de las diligencias al despacho del señor Procurador General de
la Nación para que rinda el concepto respectivo y, en cumplimiento a lo
ordenado por el artículo 244 de la Carta, y para los efectos señalados en el
artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó la comunicación de la
iniciación de este proceso al señor Presidente de la República y al señor
Presidente del Congreso, con remisión de copia de la demanda para los fines
pertinentes.
II.
II.
NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la
norma demandada, publicada en el Diario Oficial No. 45237 de julio 3 de 2003,
(se subraya lo demandado).
“ACTO LEGISLATIVO 01
(3 de julio 2003)
Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan
otras disposiciones
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
“Artículo 3°. El artículo 109 de la Constitución Política quedará así:
“Artículo 109. El Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.
“Las campañas que adelanten los partidos y
movimientos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos
que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el
sistema de reposición por votos depositados.
“La ley determinará el porcentaje de votación
necesario para tener derecho a dicha financiación.
“También se podrá limitar el monto de los
gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las
campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones
privadas, de acuerdo con la ley.
“Las campañas para elegir Presidente de la
República dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios
institucionales de radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos
candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya
postulación cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la
ley.
“Para las elecciones que se celebren a partir de
la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de
financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la
pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por
la violación de este precepto.
“Los partidos, movimientos y candidatos deberán
rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.
“Parágrafo. La financiación anual de los
partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica ascenderá como mínimo
a dos punto siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el
tiempo.
“La cuantía de la financiación de las campañas
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica será por lo
menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de
2003. Ello incluye el costo del transporte del día de elecciones y el costo de
las franquicias de correo hoy financiadas.
“Las consultas populares
internas de los partidos y movimientos que opten por este mecanismo recibirán
financiación mediante el sistema de reposición por votos depositados,
manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el momento de
aprobación de este Acto Legislativo.
“Parágrafo transitorio. El Congreso reglamentará estas
materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales,
tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización.
Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones
correspondientes.”
III. LA DEMANDA
El actor apoya la solicitud de
declaración de inexequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del
Acto Legislativo No. 01 de 2003, así:
a) Inicialmente expresa que el
Congreso de la República incurrió en un exceso del poder de reforma de la Carta
Política, por cuanto desconoció principios constitucionales esenciales dentro
del equilibrio institucional del Estado Colombiano.
Recuerda que conforme a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional un acto legislativo no puede ser
objeto de impugnación por su contenido material, pero, ello no obstante, es
claro que el Congreso como constituyente derivado tiene límites cuando cumple
esa función para reformar la Carta Política.
En razón de lo anterior,
estima el actor que se debe determinar en este caso concreto si el Congreso de
la República excedió los límites ya señalados, especialmente en virtud de lo
dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-551 de 2003, de la cual
transcribe apartes de la consideración número 30. Conforme a ello, no puede
cambiarse la esencia de la Constitución, ni tampoco por la vía de la reforma
llegar a la sustitución de la Carta Política.
b). El parágrafo transitorio
del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 incurre en desconocimiento
fragante del principio democrático, que es uno de los fundamentos del orden
constitucional vigente según el artículo 1º de la Carta, por cuanto atribuye al
Gobierno la potestad de expedir un decreto con fuerza de ley para la regulación
de materias propias de una ley estatutaria en materia electoral, las cuales no
pueden ser delegadas al Gobierno Nacional.
La Constitución no es
simplemente una norma de organización jurídica del Estado, como puede ser la “ley fundamental de una dictadura”, sino
que contiene valores y principios esenciales que deben “inspirar el entendimiento, desarrollo y aplicación de todas las
disposiciones que conforman la Constitución”.
En ese orden de ideas, el
principio democrático es esencial en el ordenamiento jurídico constitucional
colombiano que, en su artículo 1º define al Estado como democrático,
participativo y pluralista, norma que guarda perfecta coherencia con el
artículo 3º de la Carta en el cual se establece que la soberanía radica en el
pueblo, del cual emana el poder público.
En virtud de lo anteriormente
dicho, la democracia adquiere significación jurídica, lo que adquiere singular
importancia especialmente en cuanto se refiere a que ella es la “última frontera de la fuerza estatal”.
En el orden legislativo se
debe buscar la concreción y realización del principio democrático dentro del
orden constitucional, por lo que se hace indispensable la observancia rigurosa
de las reglas que regulan “el
procedimiento de producción normativa parlamentaria”, o, dicho de otra
manera, “el principio democrático es un
elemento esencial del procedimiento legislativo”.
Por tales razones la
Constitución de 1991 estableció en los artículos 150, 151 y 152 normas sobre la
potestad legislativa del Congreso y, prohibió que el ejercicio de la atribución
legislativa fuera delegado al Gobierno para ciertas materias, como ocurre con
las señaladas en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución. Además,
estableció la existencia de leyes orgánicas y leyes estatutarias (artículos 151
y 152 de la Carta), de tal suerte que la regulación de las materias
contempladas en dichas normas constitucionales implica que ellas no pueden ser
delegadas en el Gobierno Nacional. Así ha de ser, pues por tratarse de asuntos
trascendentales para el orden jurídico político instaurado por la Constitución,
se requiere que esas normas sobre tales materias sean adoptadas “por el cauce más democrático dentro del
Estado, es decir, por medio de la discusión en el Congreso; y es, precisamente,
por esta razón que impidió la delegación de estas materias mediante la
consagración de reservas”.
Siendo ello así, es entonces
contrario al contenido democrático de la Constitución el parágrafo transitorio
del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, en cuanto “delega al Gobierno para que regule lo
concerniente a la financiación de las campañas electorales en general; pero muy
especialmente, instauró en cabeza del Gobierno la facultad-que en la práctica
tiene el carácter de exclusiva-de regular lo concerniente a la financiación de
la campaña electoral preparada para las elecciones de Alcaldes y Gobernadores
realizadas el 26 de octubre de 2003”.
c). El parágrafo transitorio
del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 en cuanto determina que la
regulación de las materias contenidas en ese artículo corresponde al Congreso,
el cual tendría que realizarla mediante ley estatutaria, no contraviene de
ninguna manera principios constitucionales esenciales, como quiera que respeta
la competencia legislativa del Congreso que en este caso se ejercerá de acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 152 de la Constitución Política.
Sin embargo, incluye luego “un límite temporal para la expedición de
esa ley, cuyo vencimiento, sin que haya sido expedida la regulación por parte
del Congreso, autoriza al Gobierno para regular la materia por medio de un
decreto con fuerza de ley”.
Realmente, lo que en el fondo
se hace es otorgar competencia exclusiva al Gobierno para expedir las normas a
que se refiere el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003. Así, las
elecciones de alcaldes y gobernadores deberían llevarse a cabo como efectivamente
sucedió, el 26 de octubre de 2003; la norma acusada, fue expedida el 3 de julio
de 2003; y en ella se establece que “si
antes del 26 de julio-es decir 23 días luego de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo-no está lista la ley estatutaria que regule la materia, el Congreso
perderá la facultad de regular, al menos para las elecciones del 26 de octubre
de 2003, lo relacionado con la financiación de campañas electorales”.
Con esa norma se impide que el
Congreso ejerza su función de expedir la ley estatutaria a que se hace
referencia, lo cual resulta contrario a la Constitución pues esta “quiso garantizar, además de la certeza
acerca de su constitucionalidad en virtud del control previo que realiza la
Corte Constitucional, que las materias por ella reguladas fueran objeto de un
proceso de discusión democrático y participativo, en el cual se contara con un
tiempo adecuado de reflexión por parte de los miembros del Congreso-aspecto que
garantizan los términos entre debates exigidos por el artículo 160 C.P.-.”.
Por tal razón, la propia Corte
Constitucional en la Sentencia C-011 de 21 de enero de 1994 señaló que el
trámite previsto por la Constitución para la expedición de leyes estatutarias
en una sola legislatura y con mayoría absoluta no incluye el término para que
se adelante la revisión constitucional por la Corte, pues de ser así, “sería prácticamente imposible aprobar,
modificar o derogar leyes estatutarias. O, estas tendrían que ser tramitadas en
el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e
incluso con improvisación. También tendrían que ser revisadas con precipitud
por la Corte. Estos efectos serían contrarios a la finalidad perseguida por el
constituyente con la creación de las leyes estatutarias puesto que con ellas se
ha buscado dar un trámite especialmente serio a estas leyes por la
trascendencia de las materias que regulan”.
De esta manera,-continúa el
actor-, es “absurdo, entonces, pretender
que este tipo de leyes se elaboren en veintitrés (23) días. En este caso
resulta más que clara la imposibilidad de llevar a cabo la regulación de esta
materia por vía estatutaria, situación que conocía perfectamente el Congreso y
que, no obstante sus nefatas consecuencias para el sistema constitucional, no
parece haber tomado en cuenta”.
Lo que se hizo por el
parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio
de 2003 fue “en la práctica... comisionar
al Gobierno para regular un tema que, en virtud del principio democrático,
había sido reservado por el constituyente de 1991 a un trámite especial por
parte del Congreso”, acción con la que se vulnera el principio democrático,
lo que significa que se “rebasa el ámbito
del poder de reforma constitucional otorgado al Congreso-poder constituyente
constituido-por la Constitución”.
Adicionalmente, pese a la
prohibición establecida por el artículo 150-10 de la Constitución, “se revive por este mecanismo
extraconstitucional de la delegación, en materias reservadas”, lo que el
Constituyente de 1991 expresamente prohibió y así, se ponen en peligro las
garantías institucionales pues, en adelante, por decisión de las mayorías y
para desconocer la protección y el derecho de las minorías, “se llegaría a legislar en todas las
materias de que trata el artículo 152 de la Constitución Política, mediante el
procedimiento antidemocrático de expedir decretos, con fuerza de ley, en
materias reservadas” y aún con pleno conocimiento por el Congreso de la
República de que “resultaba imposible
desde el punto de vista material” que se expidiera esa ley en el “término de veintitrés (23) días” lo que
quiere decir que “fue al Gobierno, desde
un principio, a quien de manera efectiva, se le otorgó la facultad de dictar un
decreto con fuerza de ley sobre la financiación de las campañas”.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del ciudadano Douglas Velásquez Jácome.
En escrito dirigido a la Corte
Constitucional el ciudadano Douglas Velásquez Jácome intervino en este proceso
para coadyuvar la solicitud formulada en la demanda sobre la declaración de
inexequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo
No. 01 de 2003; y, además, en tal intervención solicita que la declaración de
inexequibilidad se extienda, también, al Decreto No. 2207 de 5 de agosto de
2003 “por medio del cual se desarrolla el
artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003”, cuyo texto
transcribe.
Reitera que la financiación de
las campañas electorales es asunto propio de una ley estatutaria y tras
analizar el contenido del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto
Legislativo ya mencionado, manifiesta que “el
Gobierno inmediatamente se expidió el Acto Legislativo No. 01 ha debido hacer
las cuentas y expedir con suficiente anticipación el respectivo decreto con
fuerza de ley, previendo la revisión de la Corte y el concepto del Procurador
General, y entendiendo que el tiempo no permitiría la expedición de la ley por
el Congreso, sometiendo así a revisión previa de la Corte el proyecto de
decreto con fuerza de ley respectivo y respetando los principios
constitucionales fundamentales de los ciudadanos”, garantizados en este
caso por el Constituyente con la creación de las leyes estatutarias.
2.
2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.
El Ministerio del Interior y
de Justicia, por intermedio del ciudadano Fernando Gómez Mejía, Director del Ordenamiento
Jurídico, quien actúa como apoderado para este efecto, solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del parágrafo transitorio del artículo
3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003.
Inicia su intervención con
cita del artículo 241 numeral primero de la Constitución Política según el cual
le corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que se promuevan por los ciudadanos contra actos
reformatorios de la Carta “sólo por
vicios de procedimientos en su formación” y recuerda que el artículo 242
ordinal tercero de la Constitución establece caducidad de un año para el
ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma.
Manifiesta que conforme a la
propia jurisprudencia de la Corte la exclusión del control constitucional del
contenido material de una reforma constitucional es lógica, pues el objeto de
una reforma a la Carta Política es precisamente el de modificar sus mandatos.
No obstante, señala a
continuación que conforme a la Sentencia C-551 de 2003, aún cuando es cierto
que el Congreso de la República puede actuar como Constituyente derivado, “parte esencial del procedimiento de los
actos legislativos se traduce al plano estrictamente competencial”. Por esa
razón, manifiesta su acuerdo con lo expresado en la Sentencia C-551 de 2003, en
la cual se señaló que “la Corte concluye
que aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula
pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga
límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido tiene límites
materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla,
subvertirla o sustituirla en su integridad”.
De lo expuesto se concluye por
el interviniente que la norma acusada del Acto Legislativo No. 01 de 2003 “lejos de transformar los pilares de la
Constitución Política de 1991 propende por el afianzamiento del Estado Social y
de Derecho mediante la inclusión de una excepción por demás transitoria que
permitía la observancia de la Carta desde el momento en que se presentaran las
exigencias fácticas que demandaran su aplicación, con el fin de asegurar el
desarrollo de la democracia bajo condiciones de trasparencia”.
Lo que resulta contrario a la
Constitución,-prosigue-, es la interpretación que se hace por el demandante
sobre el significado de la norma acusada. De lo que se trata es de una
excepción a la distribución de competencias sin que varíe la regla general.
El parágrafo transitorio del
artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003 es norma expedida por el
Congreso de la República como Constituyente derivado y no como legislador
ordinario, “razón por la cual no es de
recibo el cargo que propone el actor, el que parte del desconocimiento absoluto
de la facultad del legislador como constituyente y la dinámica que éste
desempeña”, por lo que no se trata de conferir facultades extraordinarias
por el Congreso al Presidente de la República, sino que la autorización de “expedir un decreto con fuerza de ley
reglamentando la materia si dicta en el marco de un acto reformatorio de la
Constitución y no emana del arbitrio del legislador ordinario, sino de este
revestido de la calidad de constituyente delegado”.
Por último, reitera el apoderado
del Ministerio del Interior y de Justicia su solicitud a la Corte para que se
declare la exequibilidad de la norma acusada.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador General de
la Nación en concepto distinguido con el número 3574 solicita a la Corte
Constitucional la declaración de inexequibilidad de la expresión “sino lo hiciere, el Gobierno Nacional
dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones
correspondiente” contenida en el parágrafo transitorio del artículo 3º del
Acto Legislativo No. 1 de 2003, por cuanto “con
el otorgamiento de tales facultades el Congrego de la República desbordó los
límites del poder de reforma a él atribuido por la Constitución Política”.
Como cuestión preliminar
analiza el Procurador General de la Nación en su concepto si existe la
posibilidad de sentencia inhibitoria en este proceso por una eventual carencia
de objeto para el pronunciamiento que hubiere de realizarse por la Corte
Constitucional sobre la exequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 3º
del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
En esa dirección, se señala
que la norma acusada “buscaba asegurar el
cumplimiento de la reforma política contenida en el mencionado acto
legislativo, durante las elecciones departamentales y municipales que se
realizaron el 26 de octubre de 2003” y, precisamente en desarrollo del
citado artículo transitorio, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2207 de 5
de agosto de 2003 en relación con las elecciones departamentales y municipales
que se realizaron el 26 de octubre de ese año.
Podría, entonces, afirmarse
que la norma objeto de la acusación, al igual que el Decreto 2207 de 5 de
agosto de 2003 que le dio desarrollo ya cumplieron sus efectos jurídicos y, de
ser ello así, no tendría ningún objeto que la Corte Constitucional se
pronunciara sobre la exequibilidad de la disposición acusada.
Pese a lo anteriormente dicho,
advierte el Ministerio Público que el parágrafo transitorio del artículo 3º del
Acto Legislativo No. 1 de 2003, “aún se
encuentra produciendo efectos, toda vez que el ha sido el referente para la
asignación de los recursos de quienes participaron en la pasada campaña
electoral”. Por ello, considera que no ha de inhibirse la Corte
Constitucional en este caso sino que por el contrario, debe dictarse sentencia
de fondo.
Sentado lo anterior manifiesta
el señor Procurador General de la Nación que el poder constituyente derivado no
es omnímodo, soberano e ilimitado por cuanto se trata de un poder constituyente
constituido, lo que significa que si bien la Constitución Política de Colombia
no establece cláusulas pétreas ni principios intangibles, tampoco por ella se
autoriza que al reformarla se pueda optar por “la sustitución integral de la Constitución”, es decir que,
conforme a lo dicho en la Sentencia C-551 de 2003, “el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto
vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución
vigente o su sustitución por una nueva Constitución”, razón por la cual
según lo dicho en la sentencia mencionada para saber si el Congreso de la
República en ejercicio de la atribución de reformar la Constitución excede su
competencia, “es necesario tener en
cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que
surgen del bloque de constitucionalidad (...)”.
Recuerda, además, que en la
Sentencia C-551 de 2003 se dijo por la Corte Constitucional que no se puede, en
ejercicio del poder de reforma de la Constitución expedir normas que impliquen “un cambio de una magnitud y trascendencia
que transforme real y materialmente la Constitución o la forma de organización
política en otra opuesta o integralmente diferente”, doctrina que se
encuentra conforme con lo dicho por la Corte anteriormente en su Sentencia
C-544 de 1992.
A continuación recuerda la
distinción entre poder constituyente originario cuyo ejercicio corresponde al
pueblo como titular de la soberanía para decidir en ejercicio de ella el modo y
forma de su existencia política, es decir, la potestad de darse una
Constitución, al paso que el poder constituyente derivado, como poder
establecido por la misma Constitución para reformarla, ha de ejercerse dentro
de los límites señalados por la propia Constitución y en la forma y trámites
por ella previstos, lo que comprende “entre
otros aspectos, asuntos de competencia y procedimiento”.
Conforme a lo dicho, si el
Congreso de la República actúa como reformador de la Constitución, no puede
sobrepasar “el límite material” de su
competencia, pues ello sería desconocer que exclusivamente es al Pueblo, como
titular de la soberanía, a quien le corresponde en ejercicio de ella la
potestad de “derogar la Constitución
vigente y sustituirla por otra”.
Si la Corte Constitucional ya
tiene por sentado que el Constituyente derivado no puede optar por una “sustitución integral” de la Carta, el
poder de reformar la Constitución no puede desconocer los valores y principios
que la informan pues, en tal caso, se produce tal sustitución desde el punto de
vista cualitativo, aún cuando no se altere la redacción de todos los artículos
constitucionales. Es decir, aún reformada, la Constitución debe conservar la “identidad de su conjunto y desde una
perspectiva material”.
Según el concepto del señor
Procurador General de la Nación el parágrafo transitorio del artículo 3º del
Acto Legislativo No. 01 de 2003 produjo una modificación del texto
constitucional. En efecto, al conferir al Presidente de la República la
atribución de reglamentar la materia a que él se refiere si el Congreso no
expedía antes de tres meses después de su vigencia la ley correspondiente, se
produjo una modificación, “de manera
transitoria” de los artículos 150 numeral 10, 152 y 153 de la Carta
Política. La primera de las normas citadas, prohíbe conceder facultades
extraordinarias al Presidente de la República sobre materias que correspondan a
“leyes estatutarias”; el artículo 152
incluye entre estas las que se expidan por el Congreso para reglamentar la “organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales” y
el artículo 153 de la Carta establece los requisitos para la expedición de
leyes estatutarias.
A juicio del señor Procurador
General de la Nación, la norma contenida en el parágrafo transitorio del
artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, por la vía de establecer una
excepción subsidiaria y transitoria, en realidad introduce una modificación a
la Constitución Política, que desborda la competencia del Congreso como
reformador autorizado de la Carta.
Recuerda que “esta forma atípica” de decisiones para
aparentemente reformar la Constitución, constituyen una forma de llegar al “quebrantamiento de la Constitución” en opinión de autorizados
doctrinantes.
En este caso, so pretexto de
agilizar la regulación de la materia, el Congreso actuó modificando
transitoriamente la distribución de competencias establecida por la
Constitución, pese a que esta reservó la regulación de los asuntos electorales
a la ley, lo cual fue considerado por el Constituyente primario como “esencial para el Estado Social y
Democrático de Derecho”. Es decir, se le dio preeminencia o supremacía a lo
“existencial sobre lo normativo” de
tal suerte que se sobrepone “lo fáctico
sobre lo instituido, con lo que se produce el traslado de la capacidad
privativa del Constituyente primario al poder de reforma, quien se le apropia
mediante una decisión que aparentemente no ha modificado la Carta”.
De esta manera se altera el principio
fundamental de la separación de funciones entre las distintas ramas del poder
público, y se suprime la garantía de la discusión amplia y con participación de
todos los sectores y corrientes de opinión para la expedición de normas sobre
asuntos electorales, o sea que se afecta la esencia del orden político y los
principios que informan el régimen democrático.
La norma acusada no pretende
darle solución a una situación excepcional, imprevista, sino que por el
contrario, le otorga al Presidente de la República facultades para dictar una
normatividad que corresponde a “leyes
estatutarias” sin que exista una situación de tal anormalidad que la
ausencia de esas normas pudiera significar la existencia de peligro para la
subsistencia del Estado.
Por esa razón, el Congreso de
la República, con la expedición del parágrafo transitorio del artículo 3º del
Acto Legislativo No. 01 de 2003 no reformó la Constitución sino que actuó como
si fuese Constituyente primario, cuyas potestades “fueron usurpadas por el legislador constitucional, con el agravante de
no partir, para la adopción de dicha medida de los supuestos fácticos que ella
comporta, y que podrían explicar de alguna manera la adopción del paréntesis
constitucional señalado”.
Prosigue luego el Procurador
General de la Nación con la afirmación según la cual el parágrafo transitorio
del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 desconoció el principio de
la división del poder público en ramas separadas y el principio de la soberanía
popular.
En relación con la vulneración
del principio de la división de las ramas del poder, manifiesta que este tiene
entre otros propósitos el de la garantía del derecho a la libertad, lo que
resulta esencial tanto en el estado demoliberal de derecho, como en un Estado
Social de Derecho. Esa distribución de funciones no se opone a la colaboración
armónica para la realización de los fines del Estado, pero impide que el poder
público se concentre en unas solas manos para poner de esa manera límites “al despotismo”. Por ello, precisamente,
la formulación de la doctrina sobre el particular “está articulada por una concepción antiabsolutista.
La reserva de ley para la
expedición de ciertas normas es una referencia constitucional que le sirve de
base a la democracia, por lo que no puede sufrir alteración en esos temas
precisos señalados directamente por el Constituyente primario, asunto este
sobre el cual se remite además, a la Sentencia C-1493 de 2000. Por ello
conforme a la jurisprudencia constitucional colombiana, “lo único que puede delegar el Congreso en materia de facultades, es
aquello para lo cual está autorizado por el Constituyente”.
En este caso concreto, a
juicio del señor Procurador General de la Nación, “el Congreso desconoció abiertamente la prohibición expresa del
Constituyente primario” para el otorgamiento de facultades extraordinarias
al Presidente de la República que la Carta Política prohíbe delegar. El
Congreso, al obrar de esta manera, “transformó
los fundamentos mismos del estado constitucional y democrático adoptado por la
Carta” y, con ello, “la identidad de
la Constitución”.
Las normas electorales deben
ser expedidas por una ley estatutaria, condicionada para su expedición a unos
requisitos especiales, más exigentes que para la expedición de las leyes
ordinarias, precisamente por la jerarquía que el Constituyente le otorgó a este
tipo de leyes.
Por tal motivo trasladar la
facultad de legislar sobre esta materia del Congreso de la República al
Presidente, produce “un trastrocamiento
de todo el régimen democrático”, que aquél no podía realizar como
constituyente derivado.
Agrega luego que la limitación
al poder de reforma de la Constitución por el Congreso, se pone de manifiesto
en el artículo 377 de la Carta que autoriza la celebración de un referendo
cuando una reforma constitucional aprobada por el Congreso se refiera a los
derechos fundamentales y a sus garantías, referendo que puede ser convocado a
solicitud de un número determinado de ciudadanos para que sea en definitiva el pueblo
como titular de la soberanía quien se pronuncie. De esta manera, tal
posibilidad aparece negada “de plano por
la reforma al no advertirse expresamente tal posibilidad y de manera práctica
con la fijación de plazos perentorios cortos que excluirían cualquier intento
de reclamación por el número requerido de ciudadanos”.
Por lo anteriormente señalado,
en concepto del Jefe del Ministerio Público el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir cuerpos normativos
dentro de códigos y leyes estatutarias, desborda el poder de reforma
constitucional que la Carta le confiere al Congreso de la República e implica
desconocimiento del principio fundamental de la soberanía popular.
Esa noción no es una “fórmula retórica, de ornamento ideológico
en el texto de la Carta, sin eficacia ninguna en nuestro ordenamiento jurídico
y sin incidencia real en la vida de los colombianos”. Por el contrario, es
de enorme trascendencia jurídico constitucional, y, por tal razón, resulta contraria
a la Carta una norma como la acusada que sustituye una atribución que según el
constituyente primario se radica en el Congreso de la República, para pasarla
de manera excepcional y transitoria al Presidente.
Con la decisión contenida en
el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003,
en cuanto se faculta al ejecutivo para regular asuntos de reserva de ley por
decisión del Constituyente, “se configura
nítidamente la trasformación de la identidad de la Constitución en uno de los
aspectos esenciales que más y mejor la identifica: el principio de la soberanía
popular”.
Así las cosas, para el
Procurador General de la Nación, el Congreso de la República desbordó su ámbito
de competencia como Constituyente derivado, “pues
resulta claro que la definición de competencia de las ramas del poder público
es potestad inequívoca del Constituyente primario que es la instancia histórica
y conceptual de donde ese poder toma su existencia y define sus lineamientos
institucionales. De allí que la suplantación de un poder por otro se haga más
palpable con la consecuente invasión en ámbitos vedados para el poder de
reforma”.
Aún cuando desaparecido el
parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003,
queda sin fundamento el Decreto 2207 de 2003 que fue dictado en desarrollo de
atribuciones conferidas al Presidente de la República por aquél, se observa por
el Procurador que en ese Decreto se produjo la modificación de algunas normas
de la Ley 130 de 1994 por la cual se adoptó el “Estatuto básico de los partidos y movimientos políticos” y se
reguló lo relativo a la financiación de las campañas electorales, como acontece
con el artículo 6º del Decreto 2207 de 2003, en el cual se adoptaron “fórmulas que variaron en esencia el derecho
de participación en la contienda electoral en lo que tiene que ver con
requisitos, reconocimiento y el tema expreso de la financiación”.
Por lo expuesto, la
Procuraduría General de la Nación reitera la solicitud de declaración de
inexequibilidad de la norma objeto de la acusación en este proceso.[1][1]
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La competencia de la Corte
La demanda se dirige contra
una disposición que hace parte de un Acto Legislativo y se fundamenta en una
consideración acerca de la competencia del poder de reforma constitucional. De
acuerdo con el artículo 241-1 de la Constitución, a la Corte Constitucional le
corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan
los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, solo por
vicios de procedimiento en su formación. A su vez, el artículo 379 Superior
dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta
popular o el acto de de convocación de una asamblea constituyente, sólo podrán
ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos
en el Título XIII de la Constitución.
Esas previsiones
constitucionales, en la medida en que restringen la competencia de la Corte,
hacen necesario que la Corporación realice unas consideraciones previas en
orden a determinar el ámbito de su competencia para controlar la conformidad
del Acto Legislativo demandado con la Constitución.
1.1. En un Estado de Derecho todo poder está jurídicamente delimitado,
al punto que no es sino la expresión de una competencia jurídica. De este modo,
todo órgano del Estado tiene sus funciones definidas en una norma, la cual, no
solamente determina el contenido de las mismas, sino que, además, fija las
condiciones dentro de las cuales deben desarrollarse y los procedimientos para
su ejercicio.
1.2. La Constitución delimita el ámbito de competencia de la Corte Constitucional
y señala que a ella le corresponde ejercer el control de la integridad y la
supremacía de la Constitución dentro de los estrictos y precisos términos del
artículo 241 de la Carta.
Ello impone la necesidad de
que, en cada caso, la Corte proceda a determinar los parámetros
normativo-constitucionales del control.
1.3. Frente a los actos reformatorios de la Constitución, el
ordenamiento superior señala que la Corte Constitucional tiene competencia para
decidir acerca de los vicios de procedimiento en su formación.
1.3.1. En efecto, la Constitución, en su artículo 241, numeral 1º, confiere
a la Corte Constitucional la competencia para “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que
sea su origen, pero sólo por vicios de procedimiento en su formación”. A su
vez en el artículo 379 de la Carta se dispone que los Actos Legislativos, la
convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la
Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se
violen los requisitos establecidos en el título XIII de la Constitución, que
regula los procedimientos de reforma constitucional.
En la Sentencia C-1200 de
2003, la Corte precisó que “… el
parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento
de una acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no solo las
normas del Título XIII de la Carta, sino también las disposiciones
constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten
aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que
allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad
suficiente como para constituir un ‘vicio de procedimiento de la formación del
acto reformatorio’, ‘... entendiendo por éste la violación de los requisitos
establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los
cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII’.”
1.3.2. En la Sentencia C-551 de 2003, la Corte había puntualizado, por otro
lado, que, “... cuando la Constitución
adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formación
de una reforma constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo
en particular, no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del
trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si
el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un
vicio de competencia.”
Señaló la Corte en la
Sentencia C-1200 de 2003 que “[d]e este
modo es posible concluir que el parámetro de referencia para el control de
constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución está integrado
por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo
procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes
en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las
normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma
constitucional.”
1.3.3. Interesa en este caso precisar el alcance de la competencia de la
Corte en relación con esos vicios competenciales.
Al establecer el alcance del
control por vicios de procedimiento, la Corte ha señalado que el mismo
comprende el análisis de las infracciones a los límites competenciales al poder
de reforma. Tales límites competenciales se derivan del texto de las cláusulas
en las que se definen los distintos procedimientos para la reforma
Constitucional previstos en la Carta, los cuales parten del artículo 374.
En el título XIII de la
Constitución, por ejemplo, en el artículo 376 Superior, están previstas tres
limitaciones expresas de esta naturaleza:
Por un lado, el artículo
citado señala que el texto de la ley mediante la cual se dispone que el pueblo
en votación popular decida si convoca una asamblea constituyente, debe
determinar la competencia que tendrá
la asamblea, esto es, las materias sobre las cuales habrá de versar la reforma.
Es claro, entonces, que si la asamblea excede ese ámbito competencial incurriría
en un vicio susceptible de control por la Corte Constitucional.
Del mismo modo, la ley debe
fijar el período dentro del cual la
asamblea debe cumplir sus funciones. Ello quiere decir que la competencia de la
asamblea tiene un límite temporal y que la Corte Constitucional estaría
habilitada para invalidar aquellas reformas que se tramiten por la asamblea por
fuera del periodo fijado en la ley.
Finalmente, dispone la norma
citada que a partir de la elección de una asamblea constituyente quedará en suspenso la facultad ordinaria
del Congreso para reformar la Constitución. Quiere ello decir que durante
ese periodo, el Congreso carece de competencia para adelantar una reforma
constitucional por la vía del acto legislativo, y cualquier actuación en esa
dirección sería objeto de control por la Corte Constitucional.
La Corte ha encontrado que, a
partir de las disposiciones del Título XIII de la Constitución, y dentro de una
interpretación integral de la Carta, es posible identificar la limitación
competencial para el poder de reforma, conforme a la cual, tal como se expresó
en la Sentencia C-551 de 2003, el poder de reforma no puede sustituir la Constitución de la cual deriva su
competencia.
Dos son los referentes
normativos a partir de los cuales la Corte ha establecido la existencia de este
límite competencial:
a. La restricción en la competencia, parte, necesariamente, de la
distinción entre poder constituyente primario del pueblo y poderes
constituidos, incluido el poder de reforma.
Sobre este particular, la
Corte en la Sentencia C-551 de 2003 puso de presente que la doctrina y la
jurisprudencia constitucionales han distinguido entre el poder constituyente en
sentido estricto, o poder constituyente primario u originario, y el poder de
reforma o poder constituyente derivado o secundario. Señaló la Corte que “[e]n el mundo contemporáneo, en desarrollo
de los principios democráticos y de la soberanía popular, el poder
constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de
darse una Constitución. Este poder constituyente originario no está entonces
sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno
del poder político de los asociados. Y en relación con el poder de reforma,
precisó que el mismo “… se refiere a la
capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a
la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los
cauces determinados por la Constitución misma. Ello implica que se trata de un
poder establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones
fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia,
procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia
Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido
por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado.”
b. De manera específica, la limitación competencial se deriva de
la ausencia de una habilitación para la sustitución de la Constitución, en la
medida en que el ordenamiento superior ha contemplado mecanismos exclusivamente
para reformar la Constitución.
A este respecto, la Corte, en
la Sentencia C-551 de 2003 expresó:
“Una cosa es que cualquier artículo de la Constitución puede ser reformado-lo
cual está autorizado puesto en eso consiste el poder de reforma cuando la
Constitución no incluyó cláusulas pétreas ni principios intangibles de manera
expresa, como es el caso de la colombiana-y otra cosa es que so pretexto de
reformar la Constitución en efecto ésta sea sustituida por otra Constitución
totalmente diferente-lo cual desnaturaliza el poder de reformar una
Constitución y excedería la competencia del titular de ese poder.
La tesis de que el titular del poder de reforma puede sustituir la
Constitución enfrenta dificultades insuperables y por ello es insostenible en
nuestro ordenamiento constitucional.
34-Esa interpretación contradice el tenor literal de la Constitución.
Así, el artículo 374 de la Carta señala que “la Constitución podrá ser
reformada…”. Es obvio que esa disposición, y en general el Título XIII de la
Carta, no se refieren a cualquier Constitución sino exclusivamente a la
Constitución colombiana de 1991, aprobada por la Asamblea Constituyente de ese
año, que actuó como comisionada del poder soberano del pueblo colombiano. De
manera literal resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que
se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser
sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder
reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la
Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva
material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder
de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin
que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su
sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la
“reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o
sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del
constituyente originario.”
A partir de esas premisas, la
Corte ha señalado que el poder de reforma Constitucional es un poder derivado
que carece de competencia para asumir el papel que corresponde al constituyente
primario y no puede, por consiguiente, por la vía del procedimiento de reforma,
sustituir la Constitución.
Por lo tanto, y en cuanto que
esa limitación competencial se encuadra dentro de las previsiones del Título
XIII de la Constitución, y específicamente en lo dispuesto en el artículo 374
de la Carta, la Corte tiene competencia para examinar los vicios en razón de la
competencia del poder de reforma cuando su actuación comporte una sustitución
de la Constitución.
2. Problemas
jurídicos a resolver
Conforme a los antecedentes
expuestos en esta providencia y teniendo en cuenta las intervenciones y el
concepto del señor Procurador General de la Nación, ha de establecerse por la
Corte si el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01
de 3 de julio de 2003 se ajusta a la Constitución política, o si por el
contrario la vulnera por la presunta incompetencia del Congreso de la República
para dictar esa disposición transitoria de la Constitución Política como poder
derivado que solo puede reformar la Constitución, mas no sustituirla.
El actor aduce que se
desconoció el principio democrático y el principio de separación de poderes,
ambos esenciales en la Constitución Colombiana, vicio que en este caso podría
haberse configurado en la medida en que los artículos 152 y 153 de la Carta
preceptúan que las normas que regulen lo que corresponda a la organización y
régimen y partidos políticos y a las funciones electorales y lo relativo a las
instituciones y mecanismos de participación ciudadana deben expedirse como
leyes estatutarias, no por decretos presidenciales con fuerza de ley, ya que en
la distribución constitucional de funciones entre las ramas del poder público
le esta vedado al Congreso habilitar al Presidente de la Republica para dictar
decretos en materias propias de ley estatutaria así como al Ejecutivo legislar
en dicho ámbito.
Si bien en el cargo se invoca
el principio democrático, el eje del argumento reposa en realidad sobre el
principio de separación de poderes, que el actor califica, con razón, como una
expresión de la organización democrática del poder. Por eso, la Corte abordará
la cuestión planteada a la luz del principio de separación de poderes, sin que
ello obste para hacer considerar el principio democrático así como una de las
concreciones de ambos: el principio de reserva de ley, tanto en sentido
material como formal.
Corresponde
a la Corte en el presente caso resolver el siguiente problema jurídico:
¿Se produjo
un vicio de competencia del poder de reforma constitucional ejercido por el
Congreso de la Republica, cuando en el parágrafo transitorio del artículo 3º
del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003 se faculta al Gobierno
Nacional para dictar un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las
inscripciones para las elecciones departamentales y municipales siguientes, si
el Congreso no reglamenta la materia a más tardar tres meses antes de su realización,
en la medida en que tal habilitación equivale a sustituir el principio de
separación de los poderes, en concordancia con el principio democrático y el
principio de reserva de ley, tal como ellos han sido plasmados en la
Constitución de 1991?
El anterior
interrogante debe examinarse no solo en una dimensión general sino, también,
teniendo en cuenta que, como elemento definitorio de su identidad, en criterio
de los demandantes, la Constitución Colombiana de 1991, de manera expresa, en
su artículo 150 numeral 10º, proscribe el otorgamiento de facultades
extraordinarias legislativas para la expedición de leyes estatutarias.
Para
resolver los anteriores problemas la Corte procederá a precisar el alcance del
concepto de sustitución de la Constitución, para después analizar el caso
concreto, confrontando las facultades legislativas conferidas al Presidente de
la República con los principios de separación de los poderes y reserva de ley,
en asocio con el principio democrático derivado de la soberanía popular.
3. El concepto de sustitución
de la Constitución
El concepto de sustitución que
ocupa la atención de la Corte es el que constituye un límite competencial al
poder de reforma. Esto es, la sustitución de la Constitución, en principio,
solo puede producirse como consecuencia de la actuación del poder constituyente
primario, y por lo mismo, está sustraída del ámbito competencial del poder de
reforma constitucional.
3.1. En virtud del principio de soberanía popular, el pueblo conserva,
siempre, la capacidad de darse una Constitución. Y toda Constitución rige hasta
tanto el constituyente primario decida, en un nuevo acto fundacional, expedir
una nueva.
Se trata de un cambio total de
la Constitución por cambio de su fuente de legitimidad y se presenta cuando se
da una ruptura, de manera que la nueva Constitución no pueda tenerse como la
continuación de la anterior, sino como una distinta, producto de un nuevo acto
constituyente. En esos eventos, la Constitución nueva no deriva su validez de
la anterior, sino de una nueva manifestación del poder constituyente primario.
En tal hipótesis, por obra del
movimiento constituyente, la Constitución hasta entonces vigente deja de regir,
y por consiguiente ya no podrá tenerse como fuente de validez del nuevo orden
jurídico, y el pueblo, en una manifestación directa de su capacidad
constituyente, decide darse una nueva Constitución.
Se repite, lo significativo en
este caso es la fuente de validez del nuevo orden constitucional, de manera tal
que toda reforma que derive su validez (formal y material) de la Constitución
anterior, no es una sustitución de la Constitución, y, por el contrario, toda
sustitución de la Constitución comporta una ruptura con el orden preexistente,
es una manifestación constituyente con carácter fundacional.
En todo caso, el denominador
común es la actuación del poder constituyente primario, que se reconoce como
tal por todos los poderes, y que tiene un alcance fundacional.
3.2. Como se ha expresado, el
problema que debe resolver la Corte remite al análisis de aquellos eventos en
los cuales se pretende que el órgano competente para reformar la Constitución,
por el procedimiento previsto para las reformas ha producido, en realidad, una
sustitución de la Constitución.
La Constitución de 1991 no
consagra cláusulas intangibles y por consiguiente, no pueden oponerse límites
materiales al poder de reforma, el cual sin embargo, en cuanto que tal, carece
de competencia para sustituir la Constitución, esto es, para reemplazarla por
una distinta, o para reemplazar un elemento definitorio de su identidad por
otro opuesto o integralmente distinto.
De este modo, debe precisarse,
en primer lugar, que el concepto de sustitución trasciende la dimensión
puramente formal. Cabría, así, en una cierta hipótesis, cambiar la redacción de
los artículos de la Constitución, sin modificar en esencia su contenido, sin
que por ello pueda hablarse de sustitución de la Constitución y sin que quepa
considerar que habría sido necesaria una actuación directa del constituyente
primario. Serían eventos tales como aquellos que contengan una mera
reorganización o sistematización de los textos constitucionales, o una
reconceptualización o reformulación de los mismos, preservando los elementos
definitorios esenciales.[2][2]
En cualquier caso, la noción
apunta a unas diferencias materiales y no meramente formales. Por lo mismo, no
es cuantitativa sino cualitativa.
3.2.1. La Corte ha avanzado, por un lado, en la identificación de aquello
que no puede tenerse como una sustitución de Constitución. Así, ha dicho, no se
trata de una vía para abordar un control por vicios de fondo de las reformas
constitucionales, que está expresamente excluido por el ordenamiento. De este
modo, el análisis de sustitución de la Constitución no consiste en la
confrontación material de una reforma con determinadas normas constitucionales
o de tratados internacionales que hagan parte del bloque de constitucionalidad.[3][3]
El juicio de sustitución no puede asimilarse a un control material ordinario.
Es claro que toda reforma de
la Constitución, en cuanto que versa sobre normas que, por el solo hecho de
estar contenidas en la Constitución, son fundamentales, es, per se, fundamental. No basta con
señalar, entonces, que ha habido un cambio fundamental que contradice de manera
importante una norma constitucional, porque ese es, precisamente, el cometido
de las reformas constitucionales. Y por eso, precisamente, el procedimiento se
ha rodeado de mayores garantías, las cuales carecerían de sentido si el poder
de reforma no pudiese producir alteraciones sustanciales.
3.2.2. Es necesario establecer, entonces, qué tipo de actuaciones
del poder de reforma pueden dar lugar a un vicio de competencia por sustitución
de la Constitución. Esto es, darle contenido positivo al concepto.
La Corte ha señalado que se da
una sustitución de la Constitución cuando por la vía de la reforma
constitucional se produce un cambio de tal manera significativo que no pueda
sostenerse la identidad de la Constitución.
Dijo la Corte en la Sentencia
C-1200 de 2003:
“La prohibición de sustitución impide transformar cierta Constitución en
una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y
trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto
de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución
son relevantes para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no
son intocables en sí mismos aisladamente considerados. De ahí que la
intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitución que la
insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la Constitución es un
límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la
equiparación del poder de reforma o revisión, que es una competencia atribuida
a un órgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y
originario.”
Agregó la Corte que:
“… la sustitución de la Constitución consiste en remplazarla, no en
términos formales, sino materiales por otra Constitución. Si bien todo cambio
de una parte de la Constitución conlleva, lógicamente, que ésta deje de ser
idéntica a lo que era antes del cambio, por menor que éste sea, la sustitución
exige que el cambio sea de tal magnitud y trascendencia material que transforme
a la Constitución modificada en una Constitución completamente distinta. En la
sustitución no hay contradicción entre una norma y otra norma sino
transformación de una forma de organización política en otra opuesta.”
Cuando tal sustitución se
produce como consecuencia de la actuación del poder de reforma, ha dicho la
Corte, existe un vicio competencial, porque dicho poder de reforma habría
desbordado el ámbito de su competencia y habría incursionado en terrenos
reservados al constituyente primario.
No puede perderse de vista,
sin embargo, que el poder de reforma constitucional obedece a la necesidad de
acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, a nuevos requerimientos
sociales, o a nuevos consensos colectivos. Por esta razón, el concepto de
sustitución de la Constitución no puede privar de contenido al poder de reforma
constitucional. Si la Constitución es, por definición y en su sentido material,
un cuerpo normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios
y valores fundamentales, las relaciones entre el Estado y la sociedad, los
derechos y los deberes, resulta claro que un poder facultado para reformar la
Constitución puede incidir sobre esos distintos componentes. De modo que la
alteración de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la Constitución, porque ese es,
precisamente, el contenido del poder de reforma constitucional que, como tal,
tiene capacidad para alterar principios fundamentales. Una cosa es alterar un
principio fundamental y otra distinta sustituir un elemento definitorio de la
identidad de la Constitución.
En esta dirección, la Corte
Constitucional ha expresado que la insustituibilidad es distinta de la
intangibilidad, precisamente porque es posible alterar ciertas previsiones
constitucionales sin que ello implique sustitución de la Constitución, mientras
que en la intangibilidad se excluye la posibilidad de modificar los textos
amparados por la misma. En la Sentencia C-1200 de 2003, la Corte fue categórica
en señalar que “…el concepto de
intangibilidad es ajeno al orden constitucional adoptado en 1991” y que sus
alcances “… obedecen a varios elementos[4][4],
dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definición por el propio
constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciación constitucional de
las normas intangibles y la interpretación expansiva o restrictiva de los
textos de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional.” Precisó
la Corte que “[l]a insustituibilidad es
distinta inclusive a la manifestación más amplia de intangibilidad. En efecto,
la intangibilidad impide tocar el núcleo de un principio fundamental o, en su
sentido más amplio, afectar uno de los principios definitorios de la
Constitución. La prohibición de sustitución impide transformar cierta
Constitución en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de
tal magnitud y trascendencia que la Constitución original fue remplazada por
otra, so pretexto de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de
una Constitución son relevantes para establecer el perfil básico de dicha
Constitución, pero no son intocables en sí mismos aisladamente considerados. De
ahí que la intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitución que
la insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la Constitución es
un límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de
la equiparación del poder de reforma o revisión, que es una competencia
atribuida a un órgano constituido, al poder constituyente soberano, que es
inalienable y originario.”
4. Metodología para el
ejercicio del control de constitucionalidad en relación con cargos por
sustitución de la Constitución
Habiendo acotado el ámbito de
la sustitución como reemplazo total o parcial de la Constitución, es preciso
señalar la metodología que debe aplicar la Corte para abordar el examen de un
acto reformatorio de la Constitución cuando se haya planteado un cargo por
sustitución de la Constitución.
Reitera la Corte que no se
trata, en tales eventos, de un examen de fondo en torno al contenido del acto
reformatorio de la Constitución, sino de un juicio sobre la competencia del
órgano encargado de adelantar la reforma. Se trata de un juicio autónomo en el
ámbito de la competencia. Si el órgano que expidió la reforma era competente
para hacerlo, nos encontraríamos frente a una verdadera reforma constitucional,
susceptible de control sólo en relación con los vicios en el trámite de
formación del correspondiente acto reformatorio. Si, por el contrario, hay un
vicio de competencia, quiere decir que el órgano respectivo, por la vía del
procedimiento de reforma, habría acometido una sustitución de la Constitución,
para lo cual carecía de competencia, y su actuación habría de ser invalidada.
4.1. Como premisa mayor en el anterior análisis, es necesario enunciar
aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone
han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte
establecer los parámetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad
del acto acusado.
Se trata de un enunciado
específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general
tiene una determinada institución en el constitucionalismo contemporáneo, sino
la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la
Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad.
4.2. Procede luego el examen del acto acusado, para establecer cual es
su alcance jurídico, en relación con los elementos definitorios identificadores
de la Constitución, a partir de las cuales se han aislado los parámetros
normativos del control.
4.3. Al contrastar las anteriores premisas con el criterio de
juzgamiento que se ha señalado por la Corte, esto es, la verificación de si la
reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitución por
otro integralmente diferente, será posible determinar si se ha incurrido o no
en un vicio de competencia.
Con base en el anterior
esquema metodológico, la Corte analizará si el acto legislativo acusado ha dado
lugar a una sustitución o reemplazo de la Constitución colombiana de 1991, de
manera general, primero, y, luego, específicamente, en relación con el
principio de separación de poderes como elemento definitorio identificador de
la Constitución.
5. Análisis de los Cargos
A la luz de los parámetros
conceptuales que se han esbozado, procede la Corte a determinar si en el
presente caso se configuró un vicio de competencia, en los términos sugeridos
por el problema jurídico planteado.
Tal como se ha señalado, se
presenta un vicio de extralimitación en la competencia del poder de reforma
constitucional por sustitución de la Constitución, cuando mediante el
procedimiento especialmente dificultado de reforma se reemplaza totalmente un
elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente
diferente.
5.1. De manera general, puede decirse que las facultades
extraordinarias conferidas por la norma acusada al Presidente de la República, no
comportan una sustitución de uno o del conjunto de elementos definitorios que
identifican la Constitución colombiana de 1991. Así, no se sustituye el modelo
de régimen político, ni la forma de organización política, ni el conjunto de
los valores y principios políticos en que se funda la Constitución de 1991,
entre los cuales es especialmente pertinente el principio de separación de
poderes.
5.2. Quienes abogan por la inconstitucionalidad de la norma acusada
fundamentan el cargo de sustitución de la Constitución, de manera específica,
en la idea de que al conferir unas facultades extraordinarias legislativas al
Ejecutivo en materias de ordinario reservadas por la Constitución a la ley en
sentido formal, se está privando de significación al principio de separación de
los poderes, que es pieza central de toda Constitución, y del cual constituye
elemento ineludible, vinculado al principio democrático, la existencia de unas
estrictas reservas de ley. Pasa, pues, la Corte, a estudiar tales cuestiones.
5.2.1. El principio de la separación
de los poderes públicos, y su configuración en la Constitución de 1991.
5.2.1.1. El principio de la división de poderes,
como con acierto señala Pedro de Vega, no puede interpretarse hoy conforme a la
concepción liberal burguesa que inspiró la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano del 26 de Agosto de 1789, sino con fundamento en “los supuestos que para la conciencia
jurídica y política de nuestro tiempo, definen y legitiman ahora el concepto
político de Constitución”[5][5].
El dogma de la división del
poder público que se plasmó en la Declaración de 1789 y en las primeras
constituciones francesas, corresponde a un modelo absoluto y rígido que
proscribía cualquier intervención de los órganos de una rama del poder público
en el ejercicio de las funciones propias de las otras ramas del poder público.
De ahí que no existía un control jurisdiccional sobre los actos y actuaciones
de la administración pública, ni un control constitucional de las leyes, ni
tampoco una delegación legislativa en el Ejecutivo.
La separación funcional del
poder del Estado en distintas ramas y órganos tiene como objetivo primordial
garantizar la libertad de los asociados, al mismo tiempo que se racionaliza el
ejercicio de dicho poder para el desarrollo eficiente de las diversas
finalidades constitucionales encomendadas al Estado. En efecto, la separación
funcional permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada
órgano y, por ende, restringir su indebida injerencia sobre la actividad de los
asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad y, por otra,
asegurar que los diversos órganos desarrollen un mayor grado de especialización
institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones.
Para desarrollar
equilibradamente todos los preceptos constitucionales, sin que la actividad de
unos órganos termine anulando la de los demás, los Estados modernos han
articulado sus instituciones de diferentes maneras. En efecto, aún cuando la
separación funcional del poder fue un instrumento adoptado por diversos Estados
en su paso a la modernidad, se armonizó de modo diferente en cada uno de ellos,
en esencia, como reacción a situaciones preexistentes de poder, las cuales, en
mayor o menor medida, diferían entre un Estado y otro.
Estas diferencias en las
situaciones preexistentes de poder llevaron a que la separación adquiriera
formas distintas que, sin embargo, han ido convergiendo con el transcurso de la
historia. A pesar de esta convergencia reciente, pueden identificarse dos
modelos arquetípicos de separación de poderes, a saber:
El primero de estos modelos
prohíja una delimitación funcional rigurosa,
como medio para restringir el poder. Asume que una definición precisa y
balanceada en la cual cada órgano cumple un papel diferente, es una condición
suficiente para mantener a dichos órganos del poder dentro de sus límites
constitucionales. Por lo tanto, la separación funcional rígida es la estrategia que permite asegurar las libertades de los
ciudadanos. Este modelo parte de la premisa según la cual, el equilibrio de los
poderes es una consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones
legalmente bien delimitadas. De resto, el control que ejerce un órgano sobre
otro en relación con el cumplimiento de sus propias funciones, es básicamente
un control político, que se da de manera tanto espontánea como ocasional, y
sólo frente a casos extremos.
Este modelo se implantó de
manera bastante difusa en diversos contextos históricos, y en su expresión
original tiene hoy muy poca aceptación teórica y práctica. Tal como se puso de
presente por León Duguit, la rigidez en la separación funcional se convirtió
históricamente en el camino hacia la arbitrariedad y el abuso de poder, como
manifestaciones contrarias a los postulados de libertad y de protección a las
garantías fundamentales alrededor de un régimen democrático de gobierno[6][6].
De acuerdo con el segundo
modelo, la delimitación rígida de las funciones constitucionales, es
insuficiente para garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales e
impedir el ejercicio arbitrario del poder. Desde dicha perspectiva, este modelo
le otorga un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones
interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del balance entre los
poderes públicos (Sistema de checks and
balances).
El modelo constitucional de
frenos y contrapesos no presupone el equilibrio entre los órganos que detentan
las funciones clásicas del poder público como consecuencia espontánea de una
adecuada delimitación funcional. Por el contrario, el balance de poderes es un
resultado que se realiza y reafirma continuamente, y que no puede relegarse a
un control político contingente, eventual o accidental, cuyo resultado natural
y obvio tiende a ser la reafirmación del poder en los órganos, autoridades o
funcionarios que se estiman política y popularmente más fuertes.
En todo caso, el principio de
separación de poderes, mantiene como elemento definitorio, la identificación de
las distintas funciones del Estado que, en el nivel supremo de su estructura,
habrán de asignarse a órganos separados y autónomos.
En particular, en cuanto tiene
que ver con la separación entre Legislativo y Ejecutivo, es claro que conforme
al principio de separación de los poderes, la función legislativa se atribuye
al órgano legislativo mediante una cláusula general de competencia.
Esa separación funcional tiene
un significado determinante desde la perspectiva de la garantía de las
libertades y el principio democrático. Las constituciones garantizan a las
personas una esfera libre, en principio, de la intervención de las autoridades,
y toda restricción de esa esfera de libertades sólo cabe a través de la ley o
mediante autorización de ésta. Del principio de legalidad propio del Estado de Derecho, en su acepción
más amplia, se deriva el postulado conforme al cual sólo la ley puede imponer
gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas.
Sobre este particular la Corte ha señalado que “… desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en
1789 se consideró que la reserva de ley, en virtud de la cual los derechos y
libertades ciudadanas sólo pueden ser restringidos por la ley en cuanto
expresión legítima de la voluntad popular, constituye un elemento esencial para
que los derechos del hombre puedan estar jurídicamente protegidos y existir
plenamente en la realidad.”[7][7]
Y en la sentencia C-710 de 2001[8][8],
la Corte indicó “[l]as normas que rigen
una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen
en especial dos principios: el principio de soberanía popular, en virtud del
cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte
de una colectividad tienen como único origen legítimo la voluntad popular. Y el
principio del pluralismo, como una garantía de participación de la diversidad
de los individuos y grupos que componen una sociedad.”
Tal como se ha señalado, en la
concepción clásica, la garantía propia del principio de separación de los
poderes residía en la atribución exclusiva y excluyente al órgano legislativo
de la función de expedir las leyes.
Sin embargo, como se ha puesto
de presente, el principio garantista de la separación de poderes se ha venido
reelaborando, y, de manera general, puede afirmarse que el mismo ya no puede
remitirse a un esquema formalmente rígido de atribución de competencias a los
distintos órganos del Estado, sino que debe mirarse en un contexto más
flexible, que permite y reconoce las relaciones de colaboración entre los distintos
órganos a los cuales corresponden ciertas competencias, sin perjuicio de que en
determinadas hipótesis ciertos órganos puedan ejercer competencias que de
ordinario corresponden a otros.
De ahí, que resulta armónico
con el constitucionalismo democrático la institución de la delegación
legislativa, que es una práctica democrática universalmente aceptada en el
mundo contemporáneo. De este modo, en relación con la función legislativa, si
bien la competencia general corresponde al órgano legislativo, las
Constituciones, con diferentes sistemas de articulación, permiten la
legislación delegada en el ejecutivo.[9][9]
En tales eventos, lo que resulta significativo desde de la perspectiva del
principio de separación, no es tanto establecer a quien corresponde en un caso
concreto el ejercicio de la función, como determinar las condiciones en las
cuales la delegación legislativa resulta compatible con el principio de
separación, condiciones que, en general, están referidas a aspectos tales como
la precisa delimitación de la materia delegada, el carácter temporal de la
delegación, la mutabilidad de la legislación delegada por el legislador
ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la
ratificación o la convalidación de la legislación delegada por el legislador
ordinario.
Es claro, entonces, que el
constitucionalismo contemporáneo admite la legislación delegada, sin que pueda
afirmarse que, per se, ella resulte
contraria al principio de separación de los poderes. Así, si bien, un esquema rígido
de separación de poderes conduciría a una proscripción de la delegación de
facultades legislativas en el gobierno, en un esquema flexible, tal delegación
es posible en el ámbito de las condiciones que para el efecto se establezcan en
la Constitución.
En ese escenario, si bien se
mantiene el principio de reserva de ley como garantía esencial de las
libertades, tal reserva es, principalmente, una reserva de ley material, que
admite la posibilidad de la legislación delegada, sin perjuicio de que, por consideraciones
distintas a aquella exclusivamente orientada a la protección de las libertades,
las constituciones opten por establecer específicas reservas de ley en sentido
formal.
Tales consideraciones, además
de las referidas a la pretensión de garantizar la amplitud del debate
democrático en la definición de temas esenciales, tienen que ver hoy con
aspectos tales como la necesidad de mantener a las asambleas legislativas como
los escenarios naturales para el tratamiento de los grandes temas nacionales y
la adopción de las decisiones más significativas, dotar de transparencia al
proceso de decisión política, permitir el ejercicio de un control ciudadano
sobre la definición de los asuntos más relevantes para la sociedad y el Estado.
En este contexto, si bien la opción constituyente por la adopción de una
reserva de ley formal tiene significación tanto desde la perspectiva de la
defensa de las libertades, como de la promoción de esos criterios de
organización y configuración del poder político que se han mencionado, no tiene
la trascendencia que para el constitucionalismo tiene la reserva de ley
material.
Es importante observar que la
violación, no la sustitución, del principio de reserva de ley material se
produciría cuando determinada materia que por su naturaleza esté, y deba estar,
sometida a reserva legal, se sustraiga de la orbita de competencia del
Legislador y se atribuya, por ejemplo, al Ejecutivo. Hace notar la Corte que es
distinto sustraer una materia de la competencia del poder legislativo, lo que
implica que, de manera permanente, en relación con dicha materia, el legislador
se habrá visto privado de competencia, de permitir que, excepcionalmente, en
materia cuya regulación se mantiene como competencia del legislador, se
habilite transitoriamente al ejecutivo para el ejercicio de la función
legislativa.[10][10]
A este respecto, G. de
Vergottini señala que si bien es posible que el Ejecutivo sea habilitado para
expedir normas con fuerza de ley, esa posibilidad jurídica “… es permitida por las Constituciones, manteniendo, en general, firme
el principio de titularidad parlamentaria de la competencia para emanar normas
primarias (legales), pues se considera intocable la supremacía de las asambleas
en cuanto inmediatas representantes de la soberanía popular. Por lo tanto los
gobiernos podrían sólo ejercer una competencia normativa cuya titularidad
continuaría siendo parlamentaria.”[11][11]
(Expresión entre paréntesis fuera del texto original)
No se desconocen los
principios de separación de los poderes y de reserva de ley, ni la soberanía
popular, cuando se otorgan facultades pro
tempore, para el ejercicio de función legislativa, en materias que
continúan sometidas a reserva de ley. En tal caso las normas tienen fuerza
material de ley, se sujetan a los controles propios de la ley y pueden ser
modificadas en cualquier tiempo por el órgano legislativo. Esto es, las
materias sobre las que se conceden las facultades no se sustraen de la órbita
del legislativo.
La compatibilidad entre el
principio de reserva de ley y la posibilidad de legislación delegada en el
ejecutivo, reside, entonces, precisamente, en que, las condiciones que rodean
la delegación evitan que se produzca un traslado de competencia del legislador
al ejecutivo, el cual queda entonces simplemente habilitado para el ejercicio
transitorio, y en un ámbito delimitado, de la función legislativa.
La diferencia entre los dos
supuestos es radical. Quien tiene la competencia legislativa decide sobre la
oportunidad, los contenidos, el alcance, incluso la permanencia en el tiempo de
la legislación. Cuando se confieren facultades extraordinarias legislativas al
Ejecutivo: i) no es el Ejecutivo quien decide en torno a la oportunidad para el
ejercicio de la función legislativa, puesto que no se trata de una facultad que
pueda ejercer cuando lo estime conveniente. Por el contrario, el órgano
habilitante es quien dice, cuando se confieren las facultades, y cual es la
extensión temporal de las mismas. Por otra parte, tales facultades se agotan
con su ejercicio, de manera que ni aún sin haberse concluido el periodo para el
cual fueron conferidas puede el Ejecutivo modificar el contenido de los normas
con fuerza de ley que haya expedido al amparo de las mismas. ii) tampoco decide
el Ejecutivo en cuanto a la materia sobre la que habrá de recaer su actividad
legislativa, en la medida en que ella debe estar definida de manera precisa en
la norma habilitante; iii) la orientación de la legislación delegada es también
predeterminada en la norma de habilitación, en la medida en que ella debe
establecer de manera precisa el ámbito de las facultades, y, finalmente iv) la
legislación delegada puede ser, en cualquier tiempo modificada, derogada o
sustituida por el titular de la función legislativa.
5.2.1.2. La separación de poderes en la Constitución colombiana
A diferencia del modelo
absoluto y rígido de separación de poderes, la Constitución de 1991, adopta un
sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público,
que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes
órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los
poderes.
De esta suerte, la
Constitución de 1991 se encuentra a tono con los sistemas políticos
democráticos constitucionales, que como señala Loewenstein, se caracterizan
porque la Constitución reúne como elementos mínimos fundamentales, entre otros,
los siguientes: De una parte, se formula una diferenciación de las diversas tareas
del Estado y su asignación a diversos órganos estatales, y de otra parte, se
adopta un mecanismo de cooperación de los diversos detentadores del poder[12][12].
La Constitución colombiana
dedica su Título V a la Organización del Estado, y en el Capítulo 1, sobre
estructura del Estado, después de señalar, en el artículo 113, que son ramas
del poder público la legislativa, la ejecutiva y la judicial, y que, además de
los órganos que las integran existe otros, autónomos e independientes, para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado, precisa que “[l]os diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines”.
El modelo por el cual optó el
constituyente de 1991 mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del
principio de separación, las funciones necesarias para la realización de los
fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin
embargo, la idea de la separación está matizada por los requerimientos
constitucionales de colaboración armónica y controles recíprocos. Por virtud
del primero, se impone, por un lado, una labor de coordinación entre los
órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro,
se atenúa el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan
en el ámbito funcional de otros, bien sea como un complemento, que, según el
caso, puede ser necesario o contingente, o como una excepción a la regla
general de distribución funcional, como cuando la Constitución señala que el
Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales o que la ley podrá atribuir
excepcionalmente función jurisdiccional en materias precisas a determinadas
autoridades administrativas. (C.P. Art. 116) Los controles recíprocos, por su
parte, se encuentran consagrados en diversas disposiciones constitucionales,
como aquellas que establecen y desarrollan la función de control político del
Congreso sobre el gobierno y la administración, o las que regulan los órganos
autónomos de control y vigilancia. En conjunto, la estructura constitucional
descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el propósito, no
solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a través de
las cuales el Estado atiende a la satisfacción de sus fines, sino, y
principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por
efecto de la limitación del poder que resulta de esa distribución y
articulación de competencias.
En materia
legislativa, ese esquema se manifiesta, en primer lugar, en la atribución de
una competencia general legislativa al Congreso de la República. Sin embargo,
el proceso legislativo adoptado por la Constitución comporta la posibilidad-y
en ocasiones la necesidad-de que en el mismo intervengan otros órganos del
Estado. Así, en materia de iniciativa, el artículo 156 de la Constitución
dispone que la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral,
el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República,
tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con
sus funciones. Del mismo modo, en el artículo 154 se confiere iniciativa
legislativa al gobierno, en algunos casos con el carácter de privativa. La ley
orgánica del reglamento del Congreso, por su parte, en consonancia con la
Constitución, regula la participación de los Ministros del Despacho, en los
debates legislativos. El artículo 157 superior, a su vez, establece como
requisito para la formación de las leyes la sanción del Presidente de la
República, y en los artículos 165 a 167 se establece la posibilidad de que los
proyectos de ley sean devueltos al Congreso, sin sanción, por razones de
inconstitucionalidad o de inconveniencia. Por otro lado, en el artículo 163 de
la Constitución se regula el trámite de urgencia, que permite que determinados
proyectos de ley se tramiten con prelación sobre los demás.
Dentro de ese modelo de
separación con colaboración y controles mutuos, la Constitución, en el numeral
10º del artículo 150, ha previsto la posibilidad de la legislación delegada,
sujeta a precisas condiciones.
Sobre el carácter estricto de
estas condiciones para la delegación de facultades legislativas y la necesidad
de su interpretación restrictiva por el juez constitucional se pronunció la
Corte en la Sentencia C-097 de 2003[13][13],
en la que se puso de presente que en la Constitución colombiana el otorgamiento de las facultades extraordinarias está condicionado a, i)
su solicitud expresa por parte del Ejecutivo, ii) la precisa limitación de su
ámbito material, iii) el carácter estrictamente temporal de las mismas, iv) la
exigencia de mayorías absolutas para aprobar la concesión de las facultades, v)
la existencia de un imperativo de necesidad o de conveniencia pública, vi) el
carácter materialmente legislativo de la regulación delegada y vii) la
exclusión expresa de ciertas materias del ámbito de la legislación delegada. De
esos requisitos se desprende, además, que el legislador ordinario puede derogar
o modificar en todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos dictados por
el gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias, y que los mismos están
sujetos a control de constitucionalidad por la Corte Constitucional.
De las anteriores condiciones
cabe destacar que la Constitución, de manera expresa, excluye la posibilidad de
la legislación delegada para la expedición de códigos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes marco y para decretar impuestos. Sin embargo, nada
permite suponer que se trate de una regla intangible. Como expresión de los
principios democráticos y de separación de poderes, la Constitución colombiana
de 1991 ha establecido una reserva de ley para esas materias. Pero una
interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que en su
formulación del principio de separación de poderes, es posible que en
circunstancias extraordinarias o excepcionales tales materias puedan regularse
por el ejecutivo mediante delegación legislativa.
En efecto, el artículo 5º
transitorio de la Constitución, le atribuyó al Presidente de la República
facultades extraordinarias para expedir las normas que organizan la Fiscalía
General y las normas del procedimiento penal, reglamentar la acción de tutela y
expedir el presupuesto general de la Nación. Del mismo modo, el artículo 341
del texto superior faculta al Gobierno para adoptar mediante decreto con fuerza
de ley el plan nacional de inversiones públicas si el Congreso no lo aprueba en
determinado término; e igualmente, el artículo 348 ibidem, permite que rija el presupuesto presentado oportunamente
por el Gobierno cuando el Congreso no lo expidiere.
Ello muestra, a todas luces
que al configurar el principio de separación de poderes en la Constitución de
1991, el poder constituyente originario se apartó del dogma absoluto de la
división del poder público, lo que revela que, si bien en la Constitución se
establecieron expresas reservas de ley formal, ellas no constituyen reglas
intangibles y nada se opone al espíritu y a la filosofía del sistema
constitucional que en coyunturas excepcionales el poder de revisión o reforma
de la Constitución faculte extraordinariamente al Gobierno para expedir normas
en las materias sujetas a tales reservas.
Si el espíritu del
constituyente hubiera sido adoptar el sistema absoluto de división del poder
público, en las disposiciones transitorias no habría concedido facultades
extraordinarias al Gobierno para expedir las normas que organizaran la Fiscalía
General de la Nación o para expedir el Código de Procedimiento Penal, o para
reglamentar la acción de tutela, porque esta técnica legislativa habría
repugnado con la filosofía y principios que orientaron la expedición de la
Carta Política. No obstante, como el espíritu que animó al constituyente, fue
la adopción de un modelo flexible de distribución de las distintas funciones
del Estado, le permitió apelar a la técnica de la delegación legislativa para
asegurar el efectivo funcionamiento de las nuevas instituciones jurídicas
adoptadas por la Constitución de 1991.
La delegación legislativa es
tan inherente al modelo de organización política adoptada por la Constitución
de 1991, que esta técnica fue recogida en el proyecto de referendo que se
sometió a consideración del pueblo para la reforma constitucional, y fue
declarada por la Corte ajustada a la Constitución. En efecto, en el punto 6,
parágrafo transitorio, se facultaba al Presidente de la República para regular
la elección de minorías políticas si el Congreso no aprobaba la ley en
determinado término; y en el punto 7, parágrafo 2º, también se facultaba al
jefe del Ejecutivo a regular mediante un decreto ley las causales y
procedimiento de pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones
públicas. Tal como se observa, se trata de materias que no serían susceptibles
de delegación legislativa conforme al artículo 150, numeral 10 de la
Constitución, porque en un caso es una materia electoral y en el otro caso es
una materia que afecta los derechos fundamentales, que sólo pueden regularse
por leyes estatutarias y gozan de la reserva de ley formal. No obstante lo
anterior, la Corte Constitucional declaró exequibles estas disposiciones,
precisamente por encontrarse en el ámbito de competencia del poder de revisión
de la Constitución.
A este respecto cabe señalar
que, por una parte, esa reserva de ley en sentido formal fue una opción del
Constituyente de 1991, y tiene una perspectiva garantista, lo cual no implica,
sin embargo, que en relación con ella quepa predicar la existencia de una
cláusula de intangibilidad, de manera tal que hacia el futuro no fuese posible
disponer, en circunstancias extraordinarias y por la vía de los procedimientos
de reforma constitucional, que las materias que en un momento el constituyente
decidió someter a ese tipo de reserva especial puedan ser objeto de delegación
legislativa.
Afianza lo anterior, que tal
como lo declaró la Corte Constitucional, en las recientes sentencias C-551 y
C-1200 de 2003 y C-572 de 2004, en la Constitución de 1991 no hay cláusulas
intangibles, ni pétreas, razón por la cual la regla del artículo 150 numeral
10º del Texto Superior puede ser modificada por el poder de reforma de la
Constitución, sin que por ello se altere el principio de división del poder
público, ni se prive de sentido a la reserva especial de ley allí contenida.
De este modo, se tiene que la
separación de poderes consagrada en la Constitución de 1991 no es absoluta,
sino que, por el contrario, admite la colaboración y los controles recíprocos
entre los distintos órganos del Estado. Además, la Constitución contempla la
posibilidad de excepciones a la regla general de distribución de competencias,
en situaciones determinadas y bajo precisas condiciones. Lo mismo cabe señalar
del principio de reserva de ley, que en cuanto que componente de los principios
de separación de poderes y soberanía popular, tiene una clara consagración
constitucional, sin que por ello, sin embargo, pueda predicarse que tiene
carácter absoluto o que no admite excepciones.
Como quiera, entonces, que los
principios de separación de poderes y de reserva de ley no son absolutos y
admiten excepciones, el análisis de un cargo por sustitución de Constitución en
relación con tales principios remite al examen del alcance y la naturaleza de
las reformas que son objeto de enjuiciamiento, para establecer si ellas, tal
como fueron plasmadas por el poder de reforma, habrían requerido la expresión
directa del constituyente primario en un nuevo acto fundacional.
5.2.2. El alcance de la
disposición acusada
Se transcribe a continuación
la disposición del Acto Legislativo acusado de desbordar el ámbito competencial
del poder de reforma por haber dado lugar a una sustitución de la Constitución
colombiana de 1991:
“Parágrafo transitorio. El Congreso reglamentará estas
materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales,
tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su
realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones
correspondientes.”
Para precisar la premisa
menor, es necesario interpretar los alcances de la norma demandada, según la
metodología antes delineada.
En este caso, el parágrafo
acusado tiene varias características sobresalientes. Primero, es transitorio, o
sea, no tiene la vocación de modificar de manera permanente la Constitución.
Por el contrario: su primer enunciado reafirma que la competencia para
reglamentar la reforma constitucional en materia electoral y de partidos es del
Congreso. Segundo, la facultad concedida al gobierno es supletoria y
subsidiaria, porque esta condicionada a que el Congreso no expida en el plazo
señalado la ley que reglamente las materias indicadas en el artículo 109 de la
Carta reformado por el Acto Legislativo 1 de 2003. Tercero, dicha facultad se
ejerce en el ámbito propio del legislador, y por lo tanto, no implica una
deslegalización de los asuntos objeto de los decretos que dicte el Ejecutivo.
Los decretos tienen fuerza de ley. Cuarto, el objeto de las facultades del
gobierno esta delimitado en la norma habilitante, puesto que se circunscribe a
las “elecciones departamentales y municipales”. Quinto, se mantiene el control
constitucional de los decretos, el cual es ejercido por la Corte
Constitucional. Sexto, el Congreso puede en cualquier momento ejercer sus
competencias para, mediante ley, modificar, adicionar o derogar el decreto que
dicte el gobierno. Séptimo, la norma acusada es una excepción al articulo 150,
numeral 10, que prohíbe conceder facultades extraordinarias sobre materias de
ley estatutaria. Por lo tanto, el régimen general de las facultades extraordinarias
continua vigente y surtiendo sus efectos, al igual que las normas que enuncian
las materias que tienen tanto reserva de ley ordinaria, orgánica y marco, como
reserva de ley estatutaria.
No obstante, podría pensarse
que algunas de las características anteriores en realidad no aplican, porque el
plazo que le fue concedido al Congreso para expedir la ley de reglamentación
correspondiente fue demasiado breve, a tal punto que era imposible de cumplir.
Se dirá que las elecciones departamentales y municipales del 2003 fueron en
octubre, que el Acto Legislativo fue expedido en Julio de 2003, y que por
consiguiente era imposible que “tres meses antes”, como lo ordena la norma
acusada, fuera expedida la respectiva ley estatutaria. Sin embargo, ello no es
así. El contexto en el cual se expidió dicho Acto legislativo indica que el
plazo para el Congreso era, originalmente, superior a un año, es decir, un
lapso suficiente para reglamentar el acto legislativo. En efecto, como se
recordará, la formación del acto legislativo parcialmente acusado coincidió
durante su primera vuelta con la tramitación de la ley que convocó al referendo
reformatorio de la Constitución a realizarse un día antes de las elecciones
departamentales y municipales de octubre de 2003. En dicha ley se prorrogaba el
periodo de las autoridades de estos niveles territoriales durante un año, de
tal suerte que las elecciones no serian en octubre de 2003 sino un año después
en 2004, lo cual brindaría al Congreso tiempo suficiente para adoptar la correspondiente
ley estatutaria. No obstante, el punto 17 del referendo que contenía la
prorroga de los mandatos de estas autoridades departamentales y municipales fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional en 2003, después de que el
Acto Legislativo 1 de 2003 había sido expedido. Por eso, el término se volvió
imposible de cumplir, aunque originalmente era realista y bastante. La
cronología fue la siguiente: La ley que convocó el referendo fue expedida por
el Congreso en diciembre de 2002 y sancionada por el Presidente en enero de
2003 (Ley 796 de 21 de enero de 2003); luego, el Acto Legislativo 1 de 2003
entró en vigor el 3 de Julio; la sentencia de la Corte Constitucional C-551 de
2003 en la cual se declaró inconstitucional la prorroga de las elecciones
departamentales y municipales fue proferida el 9 de julio de 2003.
Aclarado el alcance de la
norma acusada, entra la Corte a analizar si esta representa una sustitución del
principio de separación de poderes.
5.2.3. La norma acusada no comporta una sustitución de Constitución
Al comparar la configuración
de la separación de poderes, como elemento definitorio de la Constitución de
1991, con el alcance de la norma acusada, se aprecia fácilmente que ésta no
sustituye ese elemento de la Constitución porque no lo reemplaza por uno
diferente, sino que establece una excepción, puntual, en condiciones armónicas
con el principio de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos
que lo hacen efectivo.
Tal como se ha puesto de
presente por la Corte en esta providencia, no cabe afirmar que el principio de
separación de los poderes se vea reemplazado por uno distinto, cuando el poder
de reforma constitucional confiere facultades extraordinarias legislativas al
Presidente de la República en materias respecto de las cuales la propia
Constitución ha establecido una especial reserva de ley formal. En una
hipótesis tal, para establecer si las facultades extraordinarias resultan
incompatibles con el principio de separación de poderes es necesario remitirse
al análisis de las condiciones en las cuales se han conferido las mencionadas
facultades.
De esta manera, resulta, en
principio, completamente compatible con la filosofía y espíritu de la
Constitución, se hubiesen otorgado facultades extraordinarias legislativas al
Gobierno para asegurar el desarrollo de las nuevas normas constitucionales
sobre financiación de partidos y campañas antes de las elecciones venideras.
Sin embargo, el examen del cargo por sustitución de Constitución conlleva la
necesidad de establecer si las condiciones
fijadas en el Acto Legislativo para el ejercicio de facultades extraordinarias
legislativas por el Presidente de la República representan una modificación de
tal magnitud que equivalga a reemplazar el principio de separación de poderes
consagrado en la Constitución de 1991 por uno integralmente diferente.
El examen de dichas
condiciones permite a la Corte concluir que las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República por el parágrafo transitorio acusado,
se inscriben dentro del modelo flexible de distribución de funciones del poder
público, por las siguientes razones:
1º El Congreso de la República disponía, originalmente y antes de
la sentencia de la Corte sobre la ley de convocatoria del referendo que se
realizó en octubre de 2003, de un término razonable para expedir la ley
correspondiente. Sólo si se configuraba una omisión legislativa del Congreso de
la República, surgía la competencia del Presidente para proferir las normas
legales correspondientes, mediante decreto con fuerza de ley. De esta manera,
se respeta la competencia legislativa del Congreso de la República para expedir
las leyes estatutarias en materia electoral, y solamente ante la omisión del
Legislador queda habilitado el Ejecutivo para regular la materia, lo que se
inscribe dentro del principio de colaboración y cooperación de los distintos
órganos del Estado con iras a hacer efectiva las nuevas normas constitucionales
sobre financiación de la política antes de las elecciones departamentales y
municipales venideras.
2º Se trata de unas facultades cuyo objeto se circunscribe a
proferir las normas legales que reglamenten las materia definida en el artículo
109 reformado, exclusivamente para las elecciones departamentales y
municipales, lo que conjura cualquier posible pretensión del Jefe del Ejecutivo
de extender su competencia legislativa extraordinaria a otras materias.
3º Las facultades extraordinarias se otorgan durante un lapso determinable,
hasta antes de las inscripciones de candidatos para las elecciones
departamentales y municipales. De esta suerte, el principio de la división del
poder público queda a salvo, en virtud a que se trata de una delegación
legislativa con carácter transitorio, en la cual, el Congreso de la República
conserva su competencia para regular en cualquier momento la materia.
Es más, una vez proferida la
legislación por el Ejecutivo su competencia se agota, y en cualquier momento el
Congreso de la República puede modificarla o derogarla.
4º De todas maneras, el Congreso de la República nunca pierde la
competencia para proferir la legislación de desarrollo de las normas sobre
financiación de la política, e incluso puede proferirla durante el término que
tiene el Presidente para adoptar normas sobre la materia para las elecciones
departamentales y municipales mediante decreto con fuerza de ley.
La fórmula adoptada por el
parágrafo transitorio acusado es categórica, puesto que se inicia reconociendo
que el competente para reglamentar la materia es el Congreso.
5º En fin, los decretos con fuerza de ley que profiera el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en
cuestión, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite
impedir cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En este
materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial
habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de
ley, que no está enunciada entre las atribuciones de control de
constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241
Superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta corporación en
la Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los
poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería
inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la
Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas
que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control
de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo
porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están
orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal y
estatutario, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en
diversas oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por
esta Corporación.[14][14]
Observa la Corte, sin embargo,
que la decisión del poder de reforma de acudir a esta alternativa de
habilitación legislativa en relación con materias de ordinario sometidas a
reserva de ley estatutaria, que incluyen en su tramitación el previo control de
constitucionalidad, plantea un problema de asimetría en dichos cuerpos
normativos, puesto que coexistirían en ellos, normas sobre las que ha operado
un control integral de constitucionalidad, con otras que carecen del él y que
sería por consiguiente susceptibles de ser demandadas por cualquier ciudadano.
Como quiera que ello desnaturalizaría tales normas en cuanto que carecerían de
un elemento central de su carácter de estatutarias, al paso que se
desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran-en este caso la
ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos donde se regula la
financiación de la política-observa la Corte que, no obstante que no hay
previsión expresa sobre el particular, una interpretación integral de la
Constitución impone que en tales casos, en cuanto que en ejercicio de las
facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias, los respectivos
decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el
control de su constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra así, la
Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera puede
preservarse la naturaleza de las leyes estatuarias como cuerpos normativos que
han sido objeto de un control integral y definitivo de constitucionalidad.
Cabría, con todo, argumentar
que lo que resulta afectado en este caso es una especial reserva de ley en
sentido formal, que la Constitución ha establecido como mecanismo de garantía
en materias particularmente sensibles, como las que son objeto de las leyes
estatutarias o las que se refieren a los derechos políticos. La afectación de
esa reserva especial, entonces, implicaría sustituir el principio de separación
de los poderes tal como el mismo fue consagrado en la Constitución de 1991.
Lo primero que puede
observarse desde esta perspectiva es que esa reserva especial de ley en sentido
formal establecida en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, se
mantiene en el parágrafo acusado, en la medida en que no se reforman las normas
que la establecen y sólo se contempla una excepción transitoria a las mismas,
en orden a la realización de un cometido constitucionalmente importante, cual
es la cumplida ejecución de la reforma constitucional. Por otra parte, las
normas que eventualmente se expidan en desarrollo de esa habilitación
extraordinaria, quedarán hacia el futuro sometidas a reserva de ley formal y
podrán ser modificadas o derogadas, en cualquier tiempo, por el Congreso de la
República. De este modo, no puede sostenerse que se haya reemplazado el
principio de separación de los poderes por otro integralmente diferente.
Cabría, sin embargo, indagar
si esa alteración transitoria de las normas que establecen la reserva especial
tiene la entidad suficiente como para que su establecimiento hubiese requerido
un nuevo acto constituyente. Esto es, habría que resolver si facultar
temporalmente al Presidente de la República para que, dentro del ámbito de una
reforma constitucional orientada a modificar las normas sobre financiación de
la política, expida, si oportunamente no lo ha hecho el Congreso, las normas
legales necesarias, era una decisión cuya adopción habría requerido un
pronunciamiento del constituyente primario, o si, por el contrario, la misma
cae dentro de la órbita de las competencias del poder de reforma. A ese efecto,
es preciso reiterar que la habilitación que se confiere al Presidente de la
República: i) tiene carácter subsidiario,
en la medida en que sólo opera en el evento en el que el legislador no expida
de manera oportuna las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas
materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una
competencia limitada en cuanto a la
materia porque el Presidente de la República sólo puede modificar los
cuerpos normativos señalados en la Constitución, y con el propósito exclusivo
de desarrollar las nuevas normas antes de las elecciones departamentales y
municipales venideras, que se llevaron a cabo en octubre de 2003 ; iii) en ese
contexto, el Presidente sólo puede expedir aquellas normas que reglamenten el
nuevo artículo 109 para dichos comicios y no para otros, de manera tal que no
puede alterar indiscriminadamente cualquier norma estatutaria, sino solo
aquellas respecto de las cuales se cumpla esa condición imperativa; iv) se trata
de una facultad que el Presidente de la República puede ejercer sólo por un
periodo determinable a partir de la propia disposición constitucional; v) las
normas que expida el presidente tienen el
carácter de leyes en sentido material, y quedan, por consiguiente, hacia el
futuro, sometidas al mismo régimen de la ley estatutaria a la que ellas se
integren; vi) lo anterior quiere decir que las mismas podrán, en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o sustituidas
por el legislador ordinario, y, finalmente, vii) las normas que expida el
Presidente de la República en ejercicio de la especial habilitación
constitucional, quedan sujetas al control
de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento
superior. Por otra parte, es preciso observar que esa habilitación tiene carácter excepcional, porque no obstante
que se mantiene, en general, la reserva de ley formal, el propio poder de
reforma, a la luz de unas muy particulares circunstancias, decidió conferir las
facultades extraordinarias en las condiciones que se han reseñado.
El examen de ese conjunto de
condiciones pone de manifiesto que si bien el poder de reforma introdujo una
excepción transitoria al principio de reserva especial de ley formal contenido
en la Constitución, la misma se ha rodeado de una serie de garantías que se
inscriben dentro de la Constitución que no establece esquemas rígidos e
inmutables de articulación entre los distintos órganos constitucionales.
Tal como se ha puesto de
presente a lo largo de esta providencia, lo que en las hipótesis de delegación
legislativa resulta relevante desde la perspectiva del control, es establecer,
no la mera titularidad formal en el ejercicio de la función legislativa, sino
las condiciones en las cuales, de manera excepcional, se permite que la misma
se radique en cabeza del Ejecutivo. Y tal análisis puede hacerse tanto en
relación con actuaciones que de manera general reformen las normas que
establecen la reserva, como frente a disposiciones por virtud de las cuales, en
el ámbito de una reforma constitucional, se disponga, con carácter transitorio,
una excepción al principio general. Esta última hipótesis, que es la que se
presenta en el parágrafo transitorio del Acto Legislativo acusado. Por lo
tanto, es posible concluir que dicha disposición no comporta una sustitución de
la Constitución de 1991, ni de los principios de separación de poderes y
reserva de ley que ella consagra como elementos definitorios de su identidad.
4.8. De lo expuesto en las
consideraciones de esta sentencia, se concluye que el parágrafo transitorio del
artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 no constituye un exceso del
poder de reforma, por lo cual es exequible y, en consecuencia, así se declarará
por la Corte.
VII. DECISIÓN
Con base en las anteriores
consideraciones concluye la Corte que al facultar al Presidente de la República
para que, si oportunamente no lo hiciere el Congreso, adopte mediante decreto
con fuerza de ley las normas electorales que desarrollen el artículo 109
constitucional sobre financiación de partidos y campañas políticas antes de la
realización de las elecciones departamentales y municipales venideras, el poder
de reforma constitucional no incurrió en un vicio de competencia, por cuanto
tales facultades no comportan una sustitución de la Constitución, ni total ni
parcial.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto
Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003, por el cargo analizado.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
(T-971/2004)
[1][1] Hasta aquí la ponencia original presentada a la Sala por
el Magistrado sustanciador Alfredo Beltrán Sierra.
[2][2] A este respecto en la Sentencia C-1200 de 2003 se señalo
que “… no constituyen sustituciones parciales, por ejemplo, las reformulaciones
positivas, es decir, el cambio en la redacción de una norma sin modificar su
contenido esencial (i.e. “estado de derecho, social y democrático” por “estado
democrático y social de derecho”); las reconceptualizaciones, es decir, el
cambio en la conceptualización de un valor protegido por la Constitución (i.e.
“el pueblo es el único titular de la soberanía” por “la soberanía reside
exclusiva e indivisiblemente en el pueblo”); las excepciones específicas, es
decir, la adición de una salvedad a la aplicación de una norma constitucional
que se mantiene en su alcance general (i.e. establecer la inhabilidad
indefinida por pérdida de investidura como excepción a la regla general que
prohíbe las penas perpetuas), las limitaciones o restricciones, es decir, la
introducción por el propio poder de reforma de límites y restricciones para
armonizar valores e intereses enfrentados (i.e. introducir como límite a la
libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la suspensión de la
ciudadanía para los condenados a pena de prisión en los casos que señale la
ley).”
[3][3] Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-551
de 2003 expresó que “No le compete a esta Corte, como ya se dijo, efectuar un
control de contenido o material de las reformas constitucionales, mucho menos
tomando como referente supraconstitucional un tratado. Si bien el interviniente
acierta al señalar que el bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la
Constitución), en su integridad, es relevante para determinar si una reforma
constitucional es en realidad una sustitución de la Constitución, de esa
premisa no se puede concluir que una reforma constitucional puede ser juzgada
por vicios de contenido a partir de una comparación entre la disposición
constitucional cuestionada y un artículo de determinado tratado, porque ello
equivaldría a reducir el cargo de la reforma constitucional al de una norma
inferior a la Constitución y a sacar los tratados del bloque de
constitucionalidad para elevarlos a un rango supraconstitucional.”
[4][4] No se refiere la Corte a las formas de intangibilidad,
puesto que en algunos países se distingue entre intangibilidad expresa e
implícita, por ejemplo.
[5][5] Pedro De Vega, “La Reforma constitucional y la
problemática del poder constituyente”, Tecnos, Madrid, 1988, p. 273.
[6][6] Dicho autor sostenía que: “[poner] a la cabeza del
Estado dos poderes sin vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin
solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes
uno estará necesariamente peor armado que su rival, éste absorberá aquél”.
Véase: Javier GARCÍA ROCA. Del principio de la división de poderes. Revista
jurídica Aequitas. México. 1998.
[7][7] Sentencia C-790 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[8][8] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9][9] Giuseepe De VERGOTTINI, Derecho
Constitucional Comparado, Madrid: Espasa Calpe, 1983, pp 427 y ss. hace un
recuento sobre las normas sobre legislación delegada en distintas
Constituciones europeas.
[10][10] Sobre la diferencia entre el traslado de una competencia
del legislador al ejecutivo y el otorgamiento de facultades e extraordinarias
legislativas, se pronunció la Corte en la Sentencia C-121 de 2004, para
señalar, en relación con la competencia para determinar la estructura de la
Administración Pública (Art. 150-7 C.P.), que, mientras que, como se expresó en
la Sentencia C-702 de 1999, resulta contrario a la Constitución otorgar al Presidente de la República una atribución
que, como la prevista en el numeral 7º del artículo 150, por mandato
constitucional es de competencia privativa del legislador, nada se opone a que
se transfiera al jefe del Ejecutivo en forma transitoria la facultad de
escindir entidades u organismos del orden nacional creados o autorizados por la
ley. En la sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, por otra
parte, ya la Corte había advertido que en la Constitución de 1991, al regular la institución de la delegación legislativa, se
establecieron “… una serie de cautelas
que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente
el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa
mediante una habilitación en blanco…” (Subrayado fuera de texto).
[11][11] Op. Cit. p. 427
[12][12] Karl Loewenstein: “Teoría de la Constitución”.
Trad. A. Gallego Anabitarte, Ariel,
Barcelona, 1964, p. 153
[13][13] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14][14] Al respecto ver, entre otras las sentencias C-131 y
C-530 de 1993, y C-537 de 1998. En esta última Sentencia la Corte se declaró
competente para examinar la constitucionalidad del primer inciso del artículo
16 del Decreto 1056 de 1953, por cuanto, no obstante que estaba contenida en un
Decreto formalmente ejecutivo de compilación, se trataba de una reproducción
idéntica de la disposición contenida en la Ley 37 de 1931, precisamente, una de
las leyes que se autorizó compilar, y, por consiguiente, su rango es de orden legal y no ejecutivo.