CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Exigencias en
deberes del servidor público en el servicio y en el trato no vulneran los
principios de tipicidad, legalidad y debido proceso disciplinario
Los
numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario
Único, consagran para todos los servidores públicos: un deber general
afirmativo relativo al cumplimiento del servicio que le haya sido encomendado
con las exigencias de diligencia, eficiencia e imparcialidad; un deber general
negativo referido a la abstención de cualquier clase de acto u omisión que
origine la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial o el
abuso indebido del cargo o de las funciones encomendadas, y una obligación de
carácter general de comportarse con respeto, imparcialidad y rectitud en las
relaciones interpersonales por razón del servicio público que le haya sido
encomendado, deberes y obligaciones que constituyen un desarrollo de las normas
constitucionales que son el fundamento de la responsabilidad disciplinaria,
sobre los que la Corte encuentra que las expresiones demandadas son fiel
desarrollo de mandatos constitucionales y son deberes y obligaciones generales
y básicos que están consagrados en la Carta Política o constituyen un
desarrollo de postulados de la administración pública y de la responsabilidad
disciplinaria; que se encuentran en plena armonía con las finalidades
constitucionales propias del derecho disciplinario; que no vulneran en sentido
alguno los principios de tipicidad y legalidad rectores del derecho al debido
proceso consagrado en el artículo 29 Superior, y que no es cierto que estas
expresiones constituyan tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados
respecto de los cuales el operador disciplinario no pueda llevar a cabo una
remisión normativa o realizar una interpretación sistemática.
PRINCIPIOS DE DILIGENCIA
EFICIENCIA E IMPARCIALIDAD EN LA FUNCION PUBLICA
FALTAS
GRAVISIMAS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Exigencia de mayor rigurosidad en el cumplimiento de
los principios de legalidad y tipicidad
FALTAS
GRAVISIMAS EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Expresiones que incumplan presupuestos de legalidad
y tipicidad de la conducta sancionable por vaguedad e indeterminación resultan
inconstitucionales
FALTA
GRAVISIMA EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Cumplimiento parcial de presupuestos de los
principios de tipicidad y legalidad disciplinaria/FALTA GRAVISIMA EN CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Expresiones buen nombre y prestigio no permiten una
configuración adecuada del tipo disciplinario y por tanto vulneran los principios
de tipicidad y legalidad
El artículo 48 de la
Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único determina las faltas gravísimas, y
en su numeral 45 prevé como falta gravísima el ejercer actividades o recibir
beneficios de “negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la
institución” a la que pertenece el servidor público, precisando la Corte que si
bien la figura de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos, o los
conceptos indeterminados, en materia disciplinaria son admisibles
constitucionalmente, siempre y cuando exista la posibilidad de realizar una
remisión normativa, una interpretación sistemática o una determinación del
alcance normativo del precepto disciplinario, de manera que el tipo se
complemente a partir de otras disposiciones cuya violación o incumplimiento
configura la falta disciplinaria de que se trate. En el caso específico de las
expresiones acusadas cumplen parcialmente con los presupuestos básicos de la
conducta típica disciplinaria en razón a la vaguedad e indeterminación de
algunas de las expresiones demandadas, que no permiten determinar con claridad
y exactitud la falta disciplinaria gravísima a sancionar, a través de las
técnicas de remisión normativa o de interpretación sistemática propias de los
tipos disciplinarios en blanco o abiertos, o mediante la determinación del
alcance normativo de los conceptos jurídicos indeterminados. Es así como dada
la textura abierta o en blanco de las expresiones relativas a ejercer
actividades o recibir beneficios de “negocios incompatibles con … la
institución” a la que pertenece el servidor público, encuentra la Sala que el
alcance normativo de estas expresiones si bien es constitucional, debe
necesariamente delimitarse en su aplicación a partir de la remisión normativa,
la interpretación sistemática o la determinación con fundamento en la
Constitución, la ley o el reglamento, con lo que se garantizan los principios
de tipicidad y legalidad, por lo que se declarará su exequibilidad;
no así con las expresiones “el buen nombre y prestigio de” la institución, contenidas igualmente en el
numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que no se encuentran en armonía
con los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria y afectan
garantías fundamentales del debido proceso del sujeto disciplinado, ya que
constituyen expresiones vagas y ambiguas e indeterminadas, respecto de las
cuales no es posible llevar a cabo la labor de remisión normativa, de
interpretación sistemática o de determinación del alcance normativo de las
mismas, lo que conduce a su inexequibilidad
PRINCIPIO PRO
LEGISLATORE-Aplicación
DERECHO DISCIPLINARIO-Objeto
SERVIDOR
PUBLICO-Objetivo principal
DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR-Concepto
POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION-Justificación/POTESTAD SANCIONADORA EN EL AMBITO DISCIPLINARIO-Concreción
La potestad sancionadora
de la administración se justifica en cuanto se orienta a permitir la
consecución de los fines del Estado, a través de “otorgarle a las autoridades
administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el
incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento
a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el
mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización
estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16)”. En
el ámbito específico del derecho disciplinario, la potestad sancionadora de la
administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes
públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, y su fundamento constitucional
se encuentra en múltiples normas de orden superior, tales como los artículos
1º, 2º, 6º, 92, 122, 123, 124, 125, 150-2, 209 y 277 de la Carta Política.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN
ACTUACION DEL ESTADO-Responsabilidad de
servidores públicos
POTESTAD DISCIPLINARIA-Finalidad
La finalidad de la
potestad disciplinaria es asegurar el cumplimiento de los principios que
regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto/DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad
El derecho
disciplinario puede concebirse como la forma jurídica de regular el servicio
público, entendido éste como la organización política y de servicio, y el
comportamiento disciplinario del servidor público, estableciendo los derechos,
deberes, obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades, así como las sanciones y procedimientos, respecto de
quienes ocupan cargos públicos. El derecho disciplinario constituye un derecho-deber
que comprende el conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, en virtud
de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el
comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos,
con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su
cargo. Su finalidad, en consecuencia, es la de salvaguardar la obediencia, la
disciplina, la rectitud y la eficiencia
de los servidores públicos, y es precisamente allí, en la realización del
citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad
disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de
los servidores públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas,
en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que
resulten aplicables
DERECHO DISCIPLINARIO-Carácter
autónomo e independiente
DERECHO DISCIPLINARIO-Integración
Respecto de los
componentes del derecho disciplinario, éste se encuentra integrado por todas
aquellas normas sustantivas y adjetivas que exigen de los servidores públicos y
de ciertos particulares, un específico comportamiento en el ejercicio de las
funciones públicas, como la disciplina, la obediencia, la diligencia, el
cuidado, la corrección y el comportamiento ético en el desempeño de las
funciones asignadas y encomendadas a los servidores públicos, con el fin de
asegurar la debida prestación y buena marcha de la función administrativa, en
desarrollo de los principios constitucionales contenidos en el artículo 209
Superior. Por tanto, las infracciones al cumplimiento de dichos deberes,
obligaciones, mandatos y prohibiciones constitucionales y legales para el
adecuado e idóneo desempeño de la función pública, deben ser sancionadas
disciplinariamente.
DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR-Sujeto a principios de legalidad,
tipicidad y reserva de ley que orientan el debido proceso/PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Carácter
flexible y menos riguroso que en derecho penal
La jurisprudencia
constitucional ha sostenido que el derecho administrativo sancionador, se
encuentra, igual que el derecho penal, sujeto a los principios constitucionales
de legalidad, tipicidad y reserva de ley, principios rectores del debido
proceso consagrado en el artículo 29 Superior, pero que no obstante lo
anterior, tales principios consagrados en la Carta Política adquieren matices
de flexibilidad y menor rigurosidad para el caso del derecho sancionador
disciplinario.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Principios que comprende
El debido proceso en
materia administrativa implica entonces la garantía de los siguientes
principios: (i)[del] principio de legalidad de la falta y de la sanción
disciplinaria, (ii) del principio de publicidad, (iii) del derecho de defensa y
especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv)
del principio de la doble instancia, (v) de la presunción de inocencia, (vi)
del principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) del principio de cosa juzgada y (ix) de la
prohibición de la reformatio in pejes.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Finalidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Doble garantía
El principio de legalidad reconocido en varias disposiciones
constitucionales exige que la conducta a sancionar, las sanciones, los
criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su
imposición, deben estar expresa y claramente definidos por la ley con carácter
previo a la aplicación e imposición de estas medidas. De ahí que la
jurisprudencia constitucional ha expresado, en relación con este principio, que
comprende una doble garantía, “[L]a primera, de orden material y de alcance
absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos
anteriores que permitan predecir con suficiente grado de certeza aquellas
conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las
sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal,
relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide
el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración”.
Respecto de las finalidades de este principio, la jurisprudencia constitucional
ha señalado que éste (i) otorga certidumbre normativa sobre la conducta y la
sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento
directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno
o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del
Legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los
ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad
judicial y administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas
ante el poder punitivo y sancionador del Estado.
PRINCIPIO DE RESERVA DE
LEY EN MATERIA DISCIPLINARIA-Determinación mediante
remisión a normas reglamentarias
El
principio de reserva de ley que se manifiesta en la
obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de
ciertos asuntos jurídicos a la ley, o al menos, a tener como fundamento la
preexistencia de la misma, es un principio que no implica que para su
determinación la ley no pueda remitirse a otras normas reglamentarias. Así, en
el ámbito disciplinario, la consagración de los comportamientos reprochables
disciplinariamente o faltas disciplinarias, así como las sanciones, los criterios
para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición,
corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la
ley, tanto en sentido formal como material, de manera que las conductas que
prevean los deberes o faltas disciplinarias deben estar estipuladas previamente
en una norma legal, y para la determinación y aplicación de la norma
disciplinaria en cada caso en concreto, la ley debe remitir al conjunto de
funciones o de deberes específicos que se le asignen a los servidores públicos,
que se encuentran consignadas en normas jurídicas de inferior jerarquía a la
ley, siempre y cuando su existencia se encuentre conforme a la ley misma.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Exigencias/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Contenidos/PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Reduce la facultad discrecional en el
ejercicio del poder sancionatorio
El principio de tipicidad en materia
disciplinaria exige que la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que
pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la
correlación entre unas y otras. La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido
que el principio de tipicidad se compone de dos aspectos, (i) que exista una
ley previa que determine la conducta objeto de sanción; y (ii) la precisión que
se emplee en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la
sanción que ha de imponerse; aspecto éste que se orienta a reducir al máximo la
facultad discrecional de la administración en el ejercicio del poder
sancionatorio que le es propio.
PRINCIPIO DE
TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Aspectos
que deben regularse en la norma sancionatoria
Son varios los
aspectos normativos que debe regular de manera clara y expresa la norma
sancionatoria: (i) el grado de culpabilidad del agente (si actuó con dolo o
culpa); (ii) la gravedad o levedad de su conducta (si por su naturaleza debe
ser calificada como leve, grave o gravísima); y (iii) la graduación de la
respectiva sanción (mínima, media o máxima según la intensidad del
comportamiento). Si el precepto que contiene la conducta jurídicamente
reprochable no permite definir tales aspectos, el mismo resulta contrario al
principio de tipicidad y proporcionalidad y, por tanto, resulta
inconstitucional.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Menor rigurosidad y mayor
flexibilidad que en derecho penal
La naturaleza de las
conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las
facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos
que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia
disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad, siendo, la razón
fundamental de esta característica del derecho disciplinario originada en la
naturaleza misma de las normas disciplinarias, toda vez que éstas suelen
carecer de completud y autonomía, ya que es necesario
remitirse a otras preceptivas en donde se encuentren regulados en concreto los
deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes servidores
públicos, teniendo en cuenta los cargos y ramas del poder público a los que
pertenezcan.
TIPO DISCIPLINARIO EN
BLANCO-Concepto/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Configuración por remisión a normas
complementarias/TIPO DISCIPLINARIO EN
BLANCO-Efectos en adecuación típica de conductas disciplinarias/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Requisitos
para el cumplimiento de principios de legalidad y tipicidad, y sean admisibles
constitucionalmente
Si bien en el
derecho disciplinario la regla general es que la aplicación de sus normas
generales se lleve a cabo a partir de una interpretación sistemática y de una
remisión a aquellas otras normas que contienen la prescripción de las
funciones, deberes, obligaciones o prohibiciones concretas respecto del cargo o
función cuyo ejercicio se le ha encomendado a los servidores públicos, y cuyo
incumplimiento genera una falta disciplinaria. Esta forma de definir la
tipicidad de la conducta a través de la remisión a normas complementarias,
comporta un método. conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el de las
normas o tipos en blanco, que consiste precisamente en descripciones
incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la
sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por
otras normas a las cuales remiten las primeras. La jurisprudencia constitucional
ha admitido la existencia de tipos en blanco en materia disciplinaria, sin que
ello vulnere los principios de tipicidad y de legalidad, siempre y cuando sea
posible llevar a cabo la correspondiente remisión normativa o interpretación
sistemática que le permita al operador jurídico establecer y determinar
inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción
correspondiente.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN
DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Diferencias
TIPO ABIERTO EN DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto
jurídico/TIPICIDAD EN TIPO ABIERTO
DISCIPLINARIO-Determinación
El tipo abierto en derecho
disciplinario hace referencia a aquellas infracciones que ante la imposibilidad
del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se
subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas
las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que
resulten aplicables a los servidores públicos. Así, la tipicidad en las
infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma
que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de
manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria
CONCEPTO JURIDICO
INDETERMINADO EN DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto/CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO EN DERECHO
DISCIPLINARIO-Determinabilidad como requisito de
validez constitucional
La categoría de conceptos
jurídicos indeterminados se refiere a aquellos conceptos de valor o de
experiencia utilizados por el legislador, que limitan o restringen el alcance
de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las
autoridades públicas. La jurisprudencia constitucional ha precisado, que los
conceptos jurídicos indeterminados, lejos de permitir al operador jurídico
interpretar y decidir libremente en su aplicación, se encuentran sujetos a una
única solución en el asunto en concreto de que se trate, en cuanto el mismo
ordenamiento jurídico a través de los distintos métodos de interpretación, le
impone al mismo dicha decisión, y estos conceptos a pesar de la indeterminación
deben ser precisados al momento de su aplicación de manera armónica y
sistemática con el ordenamiento jurídico, las normas constitucionales y
legales, y de acuerdo con las disposiciones que regulan la institución jurídica
en concreto a la cual se refieren. La jurisprudencia constitucional ha admitido
expresamente que en materia disciplinaria es válido el uso de conceptos
jurídicos indeterminados, siempre y cuando la forma típica tenga un carácter
determinable al momento de su aplicación, para lo cual es necesario que en el
ordenamiento jurídico, en la Constitución, la ley o el reglamento se encuentren
los criterios objetivos que permitan complementar o concretar las hipótesis
normativas de manera razonable y proporcionada, de lo contrario vulnerarían el
principio de legalidad al permitir la aplicación discrecional de estos conceptos
por parte de las autoridades administrativas.
PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y
TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Reglas
jurisprudenciales
Referencia: expediente D-8608
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
34 numerales 2 y 6 (parciales), y artículo 48 numeral 45 (parcial) de la Ley
734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
Actor: Silvio San Martín Quiñones Ramos
Magistrado Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., primero (1) de febrero de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto Ley 0267 de
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, el ciudadano demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 34 numerales 2 y 6 (parciales) y
artículo 48 numeral 45 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se
expide el Código Disciplinario Único”.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
A
continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario
Oficial No. 44.708 del 13 de febrero de 2002:
“LEY 734 DE
2002
(febrero 5)
Diario Oficial No. 44.708
de 13 de febrero de 2002
<Rige a partir de los
tres (3) meses de su sanción>
Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único.
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
DEBERES.
ARTÍCULO 34. DEBERES.
Son deberes de todo servidor público:
(…)
2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el
servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación
injustificada de un servicio esencial,
o que implique abuso indebido del
cargo o función.
(…)
6. Tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las
personas con que tenga relación por razón del servicio.
(…)
LIBRO II.
PARTE ESPECIAL.
LA DESCRIPCION DE LAS FALTAS
DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR.
FALTAS GRAVÍSIMAS.
ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS.
Son faltas gravísimas las siguientes:
(…)
45. Ejercer actividades o
recibir beneficios de negocios
incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución a la que
pertenece.
(…)
“
(Se
resaltan las expresiones demandadas)
III. LA DEMANDA
El actor considera que las expresiones demandadas son
violatorias de los principios fundamentales contenidos en los numerales 1
(respecto a la dignidad humana) y 6 (relaciones especiales de sujeción de los
servidores públicos), el derecho fundamental al libre desarrollo de la
personalidad –art.16 CP-, el principio de legalidad contenido en el artículo 29
superior, por las siguientes razones:
Menciona las bases constitucionales y
jurisprudenciales del respecto a la dignidad humana, de las relaciones
especiales de sujeción de los servidores públicos, del derecho al libre desarrollo
de la personalidad, y del principio de legalidad en materia disciplinaria, para
concluir que todas las normas demandadas “constituyen
tipos sancionatorios en blanco, los cuales no pueden figurar en la ley, puesto
que afectan el derecho al debido proceso del investigado, dado que la
tipificación de la conducta quedará en cabeza de los Operadores Disciplinarios,
convirtiéndose en legisladores”.
En este sentido, afirma que “las normas de tipo sancionatorio deben estar plenamente tipificadas de
manera que el destinatario de la misma de antemano conozca las actuaciones que
no puede realizar, pues los valores que se protegen con estos artículos deben
tener un desarrollo expreso legal, ya que de lo contrario son conductas en
blanco que no cuentan con parámetros objetivos de medición, lo cual no se
ajusta a los principios del derecho sancionatorio propios de un Estado de
derecho social y democrático”.
Por lo anterior, sostiene que no es posible definir,
medir, cualificar o cuantificar términos tales como “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, y que no es posible
identificar, determinar u ubicar “cualquier
acto u omisión”, cuando la ley se refiere de manera indeterminada a
cualquier acto u omisión, lo cual quedaría en manos del operador disciplinario,
y que expresiones tales como “servicio
esencial”, “abuso indebido”, “respeto, imparcialidad y rectitud”, “beneficios de negocios incompatibles con el
buen nombre y prestigio de la institución”, incorporan valores sujetivos que vulneran el principio de dignidad humana, las
relaciones especiales de sujeción como servidor público, el libre desarrollo de
la personalidad y el derecho fundamental al debido proceso, por desconocimiento
del principio de legalidad, “pues la forma
como fueron consagrados en la Ley Disciplinaria, convierten al Operador
Disciplinario en legislador, pues de acuerdo a su arbitrio, le da los valores,
calidades o alcances que a bien le conviene (tipificando a posteriori),
contrariando la necesidad de la existencia previa de la consagración de la
falta disciplinaria”.
Para fundamentar lo anterior, se refiere a distintos
pronunciamientos de esta Corporación, como las sentencias C-570 de 2004, C-373
de 2000, C-098 de 2003, C-819 de 2006, C-097 de 2007, de conformidad con la
cual concluye que los términos de “diligencia,
eficiencia e imparcialidad”, “cualquier
acto u omisión”, “servicio esencial”,
“abuso indebido”, “respeto, imparcialidad y rectitud”, “beneficios de negocios incompatibles con el
buen nombre y prestigio de la institución”, demandados, incorporan valores sujetivos indeterminados que vulneran los principios
constitucionales contenidos en los artículos 1º, 6º, 16 y 29 de la Constitución
Política.
En
síntesis el actor considera que todos los tipos sancionatorios demandados son
tipos en blanco, que en su concepto no pueden figurar en la ley, puesto que
afectan el derecho al debido proceso del investigado, ya que la tipificación de
la conducta quedará en cabeza de los operadores disciplinarios, convirtiéndose
en legisladores.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del
Departamento Administrativo de la Función Pública
El
Departamento Administrativo de la Función Pública intervino para solicitar a la
Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo frente a los apartes
demandados de la ley 734 de 2002, por ausencia material de cargos, en cuanto
los planteados por el actor no reúnen los requisitos de especificidad, claridad
y certeza exigibles en esta clase de actuaciones; o en su defecto, solicita que
se denieguen las suplicas de la demanda por carecer las alegaciones de la parte
actora de fundamentos fácticos y jurídicos atendibles.
Para
sustentar lo anterior, afirma que el actor trae a colación la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, pero no define en qué forma se transgreden los
principios constitucionales contenidos en los artículos 6 y 16 de la Carta
Política, de manera que no existe un concepto de violación que contenga un
análisis o apreciación concreta de la forma como las disposiciones atacadas
vulneran la Carta.
Igualmente,
señala que la jurisprudencia de la Corte en sentencias tales como la C-393 de
2006, C-507 de 2006, C-107 de 2004 y C-948 de
Menciona
que la jurisprudencia constitucional también se ha manifestado en relación con
la complejidad de comportamientos que se pueden derivar del ejercicio de la
función pública y la imposibilidad de contar con catálogos que tipifiquen todas
las conductas que se generen como consecuencia del mismo. Igualmente, puso de
relieve que la Ley 734 de 2002 no se debe valorar ni observar como un catálogo
aislado de normas, sino que debe interpretarse y articularse armónica y
sistemáticamente en su conjunto, en concordancia con los postulados señalados
en la Constitución Política, junto con otros ordenamientos que la complementan.
Finalmente,
señala que no es cierto que el operador disciplinario tenga libre albedrío para
interpretar soberanamente las disposiciones que se acusan, determinarlas,
medirlas, definirlas, cualificarlas, ni mucho menos convertirse en legislador,
pues está sometido a unos límites, tales como el imperio de la ley, la
jurisprudencia y la doctrina por remisión constitucional, las normas de
reenvío, los principios de la ley 734 de 2002 (artículos 1 al 20) y al mismo
espíritu de la Carta Política (artículos 1, 6, 16 y 29) entre otros, así como a
las finalidades del estatuto disciplinario.
2. Intervención de la
Pontificia Universidad Javeriana
La Universidad Javeriana intervino en el proceso de la
referencia para solicitar a la Corte que declare exequibles los numerales 2 y 6
del artículo 34 y el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, por
considerar que no son violatorias de la dignidad humana, ni del libre
desarrollo de la personalidad, ni del principio de legalidad.
2.1 En este sentido, considera que las disposiciones
demandadas no desconocen el principio de dignidad humana del artículo 1º de la
Constitución, por cuanto en primer lugar, en el artículo 8 de la misma Ley 734
de 2002 el Legislador hace un llamado al respeto de la dignidad humana de los
servidores públicos.
Igualmente, advierte que las expresiones acusadas no
admiten una valoración subjetiva por parte del operador disciplinario, y que
por el contrario, se trata de expresiones con una clara precisión conceptual,
que están relacionadas con la función administrativa en cabeza del Estado, y
con el artículo 209 de la Carta, el cual indica que la función administrativa
se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, que integran unos principios directrices
para el funcionario y unos patrones objetivos de su deber. Igualmente, menciona
que el artículo 34 Superior dispone que la función administrativa está al
servicio de los intereses generales. Así, todo servidor público está al
servicio del Estado y de la comunidad, y debe ejercer funciones en la forma
prevista por la Constitución, la ley o el reglamento, estando su
responsabilidad y la manera de hacerla efectiva determinadas por la ley.
De esta forma, encuentra que los términos conceptuales
demandados no son más que exigencias a quienes voluntariamente deciden
convertirse en funcionarios al servicio de la administración pública, quienes
quedan obligados a cumplir con el rol y calidades propias que corresponden a
quien desempeñe estas funciones.
2.2 De otra parte, considera igualmente que las
disposiciones demandadas no son violatorias del principio de sujeción especial
previsto en el artículo 6º de la Constitución. Al respecto, encuentra que no
son de recibo los argumentos del demandante ya que la textura abierta de los
predicados normativos no implica un desconocimiento de la sujeción especial que
guarda el servidor público con el Estado, y por ende las especiales
circunstancias que determinan su eventual juzgamiento, pues en todo caso la
interpretación de las conductas descritas siempre se guiará por los
presupuestos y principios comunes a todos los procedimientos que constituyen
manifestaciones concretas del ius puniendi
del Estado, que garantizan el respeto de los derechos fundamentales del
disciplinable.
Por tanto, concluye que “siendo la relación de sujeción especial que mantiene el administrado
con el Estado el marco límite de su responsabilidad como servidor público,
resulta entonces claro que la interpretación de las normas disciplinarias no
tiene otro faro sino el del correcto funcionamiento de la administración
pública, que son cimiento de esta sujeción especial que corresponde al servidor
público. En este sentido el operador disciplinario ante la textura abierta y
amplia de los términos siempre tendrá como parámetro interpretativo la
transparencia de la gestión pública”.
2.3 Igualmente, señala que las normas demandadas no
son violatorias del derecho al libre desarrollo de la personalidad del artículo
16 de la Carta Superior, por cuanto las normas impugnadas no hacen nada
contrario que regular razonablemente los fines y derroteros básicos del
Estatuto Disciplinario, por lo que no desconocen el libre desarrollo de la
personalidad, ya que es el administrado quien decide de forma deliberada y sin
presiones ingresar al servicio público y, por ende, debe estar dispuesto a
asumir las cargas y obligaciones que de éste se derivan. De esta manera, no es
posible que una persona pretenda ejercer una función pública desconociendo los
deberes específicos inherentes al cargo y los deberes generales inherentes de
toda función pública, la cual se debe cumplir en beneficio de la comunidad y
del interés general, que se extiende y sobrepone al interés individual y
preferencias del empleado oficial.
2.4 Finalmente, sostiene que las normas demandadas no
desconocen el derecho al debido proceso del artículo 29 de la Constitución, por
la aparente vulneración del principio de legalidad, ya que la jurisprudencia
constitucional reconoce que es cierto que el principio de legalidad, como parte
esencial del derecho al debido proceso, debe existir en el derecho
disciplinario, y que este principio no reviste la misma intensidad en materia
disciplinaria que en materia penal. De esta manera, menciona que la
jurisprudencia constitucional reconoce que en el ámbito disciplinario pueden
existir normas que consagren “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos
indeterminados” con el fin de alcanzar la eficiencia en la administración, sin
que esto implique una trasgresión por parte de los operadores de la disposición
normativa. Señala que cuando la Corte se
refiere a conceptos con un grado de indeterminación de tal magnitud que puedan
vulnerar los derechos de las personas, alude, a casos extremos como “decoro y
buen gusto”, “buenas costumbres” o aquellos referentes a ámbitos de la vida
privada.
En consecuencia, concluye que en relación con los
términos demandados no existe una vulneración de los derechos de los
funcionarios, “pues los términos
empleados están dentro de lo que la corte ha denominado una “indeterminación
aceptable constitucionalmente”. En efecto, conceptos como “diligencia”, “eficiencia”, “imparcialidad”,
“respeto” o “rectitud” atienden a los fines y principios rectores de la
administración pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución
Política. En consecuencia, colige que no existe una vulneración al derecho al
debido proceso, ni al principio de legalidad, sino que por el contrario, las
normas demandadas se adecúan a los principios que deben regir la actuación de
aquellos que conforman la administración pública.
3. Intervención Universidad de
Ibagué
La Universidad de Ibagué intervino en el proceso de la
referencia para solicitar a la Corte que declare exequibles los numerales 2 y 6
del artículo 34 y el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, por
considerar que no son violatorias de la dignidad humana, ni del libre
desarrollo de la personalidad, ni del principio de legalidad.
3.1 En punto al tema, reseña la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en relación con el principio de legalidad en materia
disciplinaria, para afirmar que (i) la descripción legal de la conducta
proscrita se constituye en un elemento de garantía del presunto infractor, (ii)
que tiene una importancia en el ámbito del debido proceso sancionatorio, y
(iii) que tiene matices diferenciables en el escenario del derecho
disciplinario o en el marco del proceso penal. Por tanto, sostiene que el
Legislador puede describir la conducta sancionable bien sea con “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos indeterminados”, pero que resulta también
indispensable verificar las condiciones que deben reunirse en estas hipótesis
para superar el análisis de constitucionalidad a la luz del principio de
legalidad y con el fin de no permitir un ejercicio puramente discrecional del
aplicador de la norma.
En este sentido, la universidad presenta las
siguientes consideraciones: “a) Si bien
en la descripción típica de las conductas disciplinables es pasible la
utilización de tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados, la
tendencia que se acentúa desde 1994 implica una menor aceptación de
descripciones en dichas condiciones.
b) En uno y otro caso, el
riesgo que entraña la vaguedad de la descripción consiste en el incremento
disfuncional del margen interpretativo de la autoridad disciplinaria.
c) Tratándose de los tipos
abiertos, su utilización resulta admisible “en la necesidad de salvaguardar el
principio de eficiencia de la función pública (C.P. art.
d) En lo que hace referencia al
empleo de “conceptos jurídicos indeterminados”, su aplicación debe ser
determinable por el operador jurídico, sin que dicha concreción dependa de su
discrecionalidad, sino de la aplicación de ciertos parámetros de valor o
experiencia incorporados al ordenamiento jurídico.”
3.2 Con base en lo anterior, concluye que las
expresiones demandadas de los numerales 2 y 6º del artículo 34 de la ley 734 de
2002 son exequibles, ya que los términos “diligencia,
eficiencia e imparcialidad”, “cualquier
acto u omisión”, “servicio esencial”
y “abuso indebido” constituyen
conceptos jurídicos indeterminados que pueden ser objeto de determinación con
referencia a otras disposiciones legales, en cuanto ilustran precisamente la
buena marcha de la gestión pública y la garantía del cumplimiento de los fines
y funciones del Estado.
De otra parte, solicita la declaración de inexequibilidad parcial del numeral 45 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002, de las expresiones “negocios
incompatibles con el buen nombre y el prestigio de la institución”, “en cuanto implican un grado de
indeterminación tal que no es factible que el operador disciplinario concrete
la inteligencia de su contenido sin hacer uso de un alto grado de
discrecionalidad que pugna con la regla de legalidad de la descripción típica.”
4. Intervención de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia
En su intervención, la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, defiende la constitucionalidad de las expresiones demandadas,
con fundamento en los siguientes argumentos:
4.1 Considera que estas normas al consagrar que los
servidores públicos deben cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el
servicio que se les encomiende y abstenerse de cualquier acto u omisión que
cause la suspensión, o perturbación injustificada de un servicio esencial, o
que implique abuso indebido del cargo o función, y que deben tratar con
respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con quienes tengan relación
por razón del servicio, lo cual no impone al servidor público obligaciones
irracionales o contrarias al ordenamiento constitucional que resulten
violatorias de la dignidad humana, de la sujeción especial de los servidores
públicos o del libre desarrollo de la personalidad.
Encuentra que de manera contraria a lo que esgrime el
actor, estas expresiones están en armonía con la dignidad humana, la sujeción
de los servidores públicos a la Constitución y a la ley, y el libre desarrollo
de la personalidad, y que estos conceptos tales como obrar con respeto,
imparcialidad y rectitud, son objetivos y verificables.
4.2 Estima que no sucede lo mismo en relación con la
obligación del servidor público de obrar de una manera determinada con respecto
al buen nombre y prestigio de la institución a la que pertenece, pues, de una
parte, el buen nombre y prestigio de la entidad no tiene el mismo amparo
jurídico de orden superior que se observa en lo concerniente a la dignidad de
la persona humana y el respeto que ella merece, por lo cual la obligación que
se impone al servidor público en este aspecto en el numeral 45 del artículo 48
de la ley 734 de 2002, no parece tener respaldo constitucional.
En cuanto al principio de legalidad, considera que las
regulaciones en materia de obligaciones de los funcionarios y del derecho
disciplinario no pueden tener el mismo grado de descripción típica, ni la misma
exactitud de la descriptiva de los delitos penales, dada la amplitud variada de
formas como se pueden infringir aquellas, y que no resulta tampoco válido la
utilización del concepto de normas en blanco, ya que la norma en blanco en
materia disciplinaria “no conlleva la
ausencia de elementos tipificantes de la conducta
sancionable, en la medida que ella no puede configurarse sin referencia a las
obligaciones precisamente descritas y determinadas en la asignación de
funciones de los servidores y de las precisas atribuciones de los cargos
públicos.”
En este sentido, afirma que los conceptos jurídicos
indeterminados, no implican la ausencia de elementos mínimos tipificantes o elementos integrantes de la conducta que
deben observar los servidores del Estado en el desempeño de sus funciones. De
esta manera, las normas en blanco, deben complementarse con otras existentes en
el ordenamiento jurídico. Por tanto, concluye que las normas acusadas, no
infringen el principio de legalidad, pues las conductas erigidas como
sancionables, pueden determinarse con las obligaciones asignadas y los deberes
de los cargos o funciones de los servidores públicos, y no dejan espacio al
libre albedrío del titular de la función disciplinaria para erigir como objeto
sancionable la conducta que no constituya transgresión de los deberes de los
servidores públicos y derechos de los administrados.
Reitera sin embargo, que el buen nombre y prestigio de
la entidad en la cual se preste la función no es un bien jurídico tutelado,
cuyo desconocimiento pueda conllevar a la configuración de una conducta
sancionable disciplinariamente por parte del empleado o funcionario público.
4.3 Con base en lo anterior, concluye que no son de
recibo los argumentos de la demanda en cuanto a que todas las normas acusadas
desconozcan el principio de legalidad, ya que esas expresiones se enmarcan en
los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la
Constitución, salvo la expresión del artículo 48, frente a la cual pide inexequibilidad.
5. Intervención de la
Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
La Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del
Rosario considera que las normas demandadas que contemplan exigencias para los
servidores públicos, como las de tratar a los demás con respeto, imparcialidad
y rectitud, laborar con diligencia, eficiencia e imparcialidad, así como
abstenerse de acciones u omisiones que causen la suspensión o perturbación de
un servicio esencial y no abusar de su cargo, se ajustan plenamente a la Carta
Política, por las siguientes razones:
(i) El artículo 209 de la Carta, señala los criterios
a los que debe sujetarse la actuación de la administración pública, y lo que
hace el Código Disciplinario Único, en gran parte es reproducir la disposición
constitucional, pues desarrolla claramente los principios de respeto,
imparcialidad y rectitud, que se desprenden de los contenidos del artículo 209
Superior.
(ii) La normatividad demandada, contrario a lo que
argumenta el actor, se erige bajo las denominadas relaciones de sujeción
especial de los servidores públicos, las cuales permiten el establecimiento de
cargas específicas para quienes se encuentran sujetos a este mandato especial,
en virtud del cual se pueden imponer cargas y deberes especiales al servidor
público, que no se imponen a los particulares.
(iii) Por tanto, las normas demandadas, simplemente
consagran deberes que pretenden que la prestación del servicio público se ciña
a lo previsto en los preceptos de la Constitución Política, por lo que en nada
contrarían la Carta Política.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución,
el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 5212 del 7 de
septiembre de 2011, solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de las expresiones
demandadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 y numeral 45 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, con base en los siguientes argumentos:
(i) Considera que el
problema jurídico a resolver es si las expresiones demandadas vulneran los
artículos 1, 6, 16 y 29 de la Constitución Política, al ser tipos
sancionatorios en blanco, que afectan el principio de legalidad y de contera el
debido proceso.
(ii) Para resolver el
problema planteado, menciona que el principio de legalidad y de debido proceso
son pilares fundamentales de la Constitución que la jurisprudencia
constitucional ha desarrollado de manera
amplia y reiterada, según la cual existen diferencias importantes entre su
aplicación en el ámbito disciplinario y el penal, razón por la cual ha admitido
los tipos abiertos o en blanco en asuntos disciplinarios y el otorgamiento de
un mayor margen para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas
disciplinarias en los procedimientos sancionatorios. En este sentido, señala que el concepto
jurídico de tipos abiertos, “alude a
aquellas infracciones disciplinarias que, ante la imposibilidad del legislador
de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las
mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las
disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que
resulten aplicables a los servidores públicos”. Así mismo, afirma que “la tipicidad en las infracciones
disciplinarias se determina, pues, por la lectura sistemática de la norma que
establece la función, la orden o la prohibición, y de la norma que de manera
genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria”.
Sostiene igualmente que la
admisibilidad de tipos abiertos en el derecho disciplinario corresponde
también, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, a la necesidad de
salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública, en armonía con
el artículo 209 Superior. Por tanto, exigir una descripción detallada en la ley
disciplinaria de todos los comportamientos susceptibles de sanción, conduciría
en la práctica, a tener que transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y
prohibiciones que se imponen a los servidores públicos en las distintas normas
jurídicas. De otra parte, advierte que la jurisprudencia constitucional ha
precisado que la particular aplicación del principio de legalidad en materia
disciplinaria no implica la permisión de conductas arbitrarias por parte del
operador disciplinario al momento de imponer sanciones.
(iii) Para la Vista
Fiscal, el actor se limita entonces a realizar un análisis global de las
disposiciones demandadas, sin detenerse a efectuar consideraciones particulares
sobre las mismas, desconociendo que la existencia de tipos disciplinarios
abiertos o en blanco no puede considerarse en sí misma inconstitucional.
(iv) Manifiesta que el
numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y los términos “diligencia, eficiencia e imparcialidad”
no hacen otra cosa que reiterar lo previsto en el artículo 209 Superior sobre
el cumplimiento de la función administrativa. Precisa que estas conductas
pueden ser determinadas en un ejercicio de integración normativa, con la regla
concreta contenida en la Carta, en la ley o el reglamento, que el servidor
público está obligado a cumplir en el ejercicio de sus funciones o tareas. Así
mismo, a su juicio las expresiones “cualquier
acto u omisión”, “servicio esencial”
y “abuso indebido” no se pueden
considerar de manera aislada, como lo hace el actor, sino que estas expresiones
pueden precisarse al determinar la tarea propia del servidor público, de
conformidad con la Constitución, la ley y el reglamento.
(v) En el mismo sentido,
encuentra que el numeral 6 del artículo 34, el cual alude al deber de tratar
con “respeto, imparcialidad y rectitud”
a las personas con quienes se tenga relación por razón del servicio,
corresponde a los presupuestos mínimos de la conducta de una persona, en
especial si se trata de un servidor público, y que su alcance se puede
determinar a partir de lo previsto en la Constitución, la ley y el reglamento,
respecto de las tareas propias del servidor público en cada caso.
(vi) Finalmente, en
relación con el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, el Ministerio
Público solicita, en primer término, una integración normativa con el resto del
numeral por carecer de sentido la expresión aislada. A este respecto, afirma
que el derecho disciplinario tiene como objetivo la conducta del servidor
público en el cumplimiento de sus funciones o tareas propias de su condición.
Por tanto, sostiene que este numeral al referirse a actividades o negocios, que
sin ser ilícitos, ni estar incluidos dentro del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades o prohibiciones, sean incompatibles con el buen nombre y
prestigio de la institución a la que pertenece el servidor público, parece que
se refiere a conductas que no se desprenden del ejercicio de la función pública
encomendada, o a aquellas que no tienen alguna relación con dicho ejercicio.
En consecuencia, conceptúa
que “al no existir una norma que defina
con claridad actividades o negocios, que sin ser ilícitos ni estar incluidos
dentro del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones del
servidor público, resultan, en todo caso, incompatibles con el buen nombre y
con el prestigio de la institución a la cual éste pertenece, no se vislumbra de
qué manera puede integrarse el tipo disciplinario abierto con otra norma que lo
precise, en un caso concreto”.
De esta manera, estima que
las expresiones demandadas conceden al operador disciplinario un panorama de
acción demasiado amplio e indeterminado, que puede implicar que las decisiones
a tomar se alejen del fin del derecho disciplinario, esto es, de investigar
exclusivamente las trasgresiones a las conductas que incumplan los deberes
funcionales, para fustigar al disciplinado sobre situaciones y comportamientos
que solo le conciernen al individuo por el ejercicio de una determinada
actividad legal, ajena al desempeño de sus funciones.
Por estas razones, la
Vista Fiscal concluye que “la falta
gravísima contemplada en el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002,
no parece tener relación con la vulneración de los deberes funcionales, como
fundamento de la imputación disciplinaria. Por el contrario, consagrar esta
clase de conductas como faltas disciplinarias, parece desconocer el objetivo
del derecho disciplinario, pues dada la amplitud de los conceptos contenidos en
el numeral sub examine, se permite que el investigador se adentre en
situaciones que no conciernen en estrito sentido al
deber funcional y que no trascienden a la esfera de lo público, por no existir
vínculo entre la conducta y los deberes asignados.” Por consiguiente
solicita la declaración de inexequibilidad del
numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002.
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
las expresiones acusadas hacen parte de normas contenidas en una Ley, en este
caso, de la Ley 734 de 2002.
2.
Asunto bajo revisión
2.1
El libelo
argumenta que las expresiones “diligencia,
eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto u omisión” “servicio esencial” y“abuso indebido” contenidas
en el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; las expresiones “respeto, imparcialidad y rectitud” contenida
en el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; y la expresión “negocios incompatibles con el buen nombre y
prestigio de la institución” contenida en el numeral 45 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002; son violatorias del principio de dignidad humana –art. 1º
Superior-, de la relación especial de sujeción de los servidores públicos –art.
2.2 En
las intervenciones, el Departamento Administrativo de la Función Pública
solicitó a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo frente a
las expresiones demandadas de los artículos 34 y 48 de la Ley 734 de 2002, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Por
su parte, las Universidades Javeriana, de Ibagué, el Colegio Mayor de Nuestra
Señora del Rosario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia coincidieron en
solicitar a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad
de las expresiones contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley
734 de 2002, por considerar que no son violatorias de la dignidad humana, ni
del libre desarrollo de la personalidad, ni del principio de legalidad, ya que
estas expresiones tienen una clara relación con la función administrativa y los
criterios orientadores de la misma, fijados por el artículo 209 de la Carta, y
que la textura abierta de estas expresiones no implica la violación de la
dignidad humana, de la sujeción especial del servidor público con el Estado,
del libre desarrollo de la personalidad, ni del principio de tipicidad y de
legalidad, ya que este último no tiene la misma intensidad en materia
disciplinaria que en materia penal, y la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la validez de tipos abiertos o conceptos jurídicos indeterminados en
materia disciplinaria.
La
Universidad de Ibagué y la Academia Colombiana de Jurisprudencia coincidieron
igualmente en solicitar a la Corte la declaratoria de inexequibilidad
de las expresiones demandadas contenidas en el numeral 45 del artículo 48 de la
ley 734 de 2002, por encontrar que estas expresiones implican un grado de
indeterminación que no es susceptible de ser concretado por el operador
jurídico, y que dichas exigencias no tienen respaldo constitucional, lo cual
posibilita la discrecionalidad y arbitrariedad, contrariando el principio de
tipicidad y de legalidad.
2.3 El Ministerio
Público solicitó a la Corte la declaratoria de exequibilidad
de las expresiones demandadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34
de la ley 734 de 2002, argumentando que estos términos y expresiones (i) no
hacen sino reiterar y desarrollar lo consagrado en el artículo 209 de la
Constitución Política, el cual fija los criterios y principios que rigen la
función pública; (ii) que en materia disciplinaria es plausible la existencia
de términos abiertos o en blanco, y (iii) que estas expresiones deben interpretarse
sistemáticamente con las normas jurídicas que fijan las funciones y
obligaciones de los servidores públicos.
De otra parte, la Vista
Fiscal conceptuó respecto de la inexequibilidad del
numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, en razón a que (i) el objeto
del derecho disciplinario debe ser la conducta del servidor público en el
cumplimiento de sus funciones o tareas propias de su condición; (ii) que este
numeral al referirse a actividades o negocios, que sin ser ilícitos, ni estar
incluidos dentro del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o
prohibiciones, sean incompatibles con el buen nombre y prestigio de la
institución a la que pertenece el servidor público, tiene por objeto conductas
que no se relacionan directamente con el ejercicio de los deberes del servidor
público; (iii) que existe una indeterminación de la expresión que no permite
realizar la integración del tipo disciplinario con otras normas jurídicas que
se refieran a la función del servidor público; y (iv) que por tanto, esta norma
concede al operador disciplinario un margen de interpretación demasiado amplio
que puede degenerar en decisiones arbitrarias.
3.
Problema Jurídico y esquema de resolución
3.1 La
demanda pretende elevar cargos de constitucionalidad en relación con la
vulneración de los artículos 1º, 6º 16 y 29 de la Constitución Política. No
obstante, la Sala evidencia que los argumentos esgrimidos en el libelo se
refieren todos a la vulneración de los principios de tipicidad y de legalidad,
rectores del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, de lo cual
deriva el demandante la vulneración de los demás derechos fundamentales
invocados. De esta manera, concluye la Sala que la acusación se reduce a un
único y verdadero cargo de constitucionalidad, relativo a la violación de los
principios de tipicidad y legalidad, y por tanto del debido proceso, contenido
en el artículo 29 Superior. Por esta razón, se delimitará el examen
constitucional al cargo por violación de los principios de tipicidad y
legalidad.
De esta manera, el
problema jurídico que la Sala debe analizar, es si las expresiones demandadas
contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 y en el numeral 45 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, vulneran el artículo 29 de la Constitución
Política, al constituir tipos sancionatorios en blanco que desconocen los
principios de tipicidad y de legalidad en materia disciplinaria, y con ello el derecho al debido proceso.
3.2
Para resolver
este problema jurídico, la Sala abordará (i) el tema del derecho disciplinario
y la potestad sancionadora del Estado en este ámbito; (ii) los principios de
legalidad y tipicidad como principios rectores del debido proceso en materia
disciplinaria y el problema de los tipos en blanco o abiertos, y de los
conceptos jurídicos indeterminados; para posteriormente (iii) analizar la
constitucionalidad de las expresiones demandadas.
4. La potestad sancionadora del Estado en el ámbito
del derecho disciplinario.
4.1
Esta Corporación se ha referido de manera
reiterada a la potestad sancionadora en el derecho disciplinario, el cual hace
parte del ius puniendi del
Estado, conjuntamente con el derecho penal, el derecho contravencional
y el derecho correccional[1].
El ámbito disciplinario hace parte del denominado derecho administrativo
sancionador y se refiere a “un poder de sanción ejercido por las
autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos
mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las
mismas autoridades públicas[2]”[3].
La
jurisprudencia constitucional ha sido enfática en afirmar que la potestad
sancionadora de la administración se justifica en cuanto se orienta a permitir
la consecución de los fines del Estado, a través de “otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una
sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un
determinado comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a
fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de
la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16)” [4]
Así,
la potestad sancionadora es una característica esencial de la administración y
una función que es necesaria para el adecuado cumplimiento de los fines de
nivel superior.[5]
4.2 En el ámbito específico del derecho disciplinario,
la potestad sancionadora de la administración se concreta
en la facultad que se le atribuye a los entes públicos de imponer sanciones a
sus propios funcionarios, y su fundamento constitucional se encuentra en
múltiples normas de orden superior, tales como los artículos 1º, 2º, 6º, 92,
122, 123, 124, 125, 150-2, 209 y 277 de la Carta Política.
Así, los artículos 6 ° y 123 de la Carta Política,
consagran que todos los servidores públicos, sin excepción, son responsables
ante las autoridades por infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. El artículo 92
Superior prevé que cualquier persona podrá solicitar de la autoridad competente
la aplicación de las sanciones disciplinarias derivadas de la conducta de las
autoridades públicas. Por su parte, el artículo 122 Superior establece que no
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y
que el servidor público no puede entrar a ejercer el cargo sin prestar
juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le
incumben. Los artículos 124 y 150-2 de la Carta le atribuyen al Legislador la
competencia para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva. Esta facultad otorgada al Legislador es ejercida
mediante la expedición de estatutos disciplinarios de carácter general y de
estatutos especiales autorizados por la propia Constitución Política. El
artículo 125 Superior prevé que el retiro de los servidores públicos se hará,
entre otras causas, por violación del régimen disciplinario. El artículo 209
Superior dispone que la función
administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de moralidad, igualdad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y que las autoridades deben
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado
y que la administración tendrá un control interno conforme a la ley. Y
finalmente, el artículo 277 numerales 5 y 6, disponen que el Procurador General
de la Nación ejercerá, entre otras funciones, el velar por el ejercicio
diligente y eficiente de las funciones administrativas y ejercer vigilancia
superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
como también ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las
investigaciones correspondientes e imponer las sanciones respectivas conforme a
la ley.[6]
Con
fundamento en estas disposiciones, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido
que la finalidad de la potestad disciplinaria es “asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de
la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209)”[7],
que por tanto la responsabilidad disciplinaria tiene un claro fundamento
constitucional, el derecho disciplinario reviste un carácter autónomo e independiente[8], y
que constituye una modalidad del derecho administrativo sancionador en el
ejercicio del ius puniendi
del Estado.
[9]
En
cuanto al objetivo del derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional
ha destacado que es el de controlar y vigilar el buen desempeño de los
servidores públicos en el ejercicio de la función pública, a través de la
regulación de su comportamiento en lo referente al ejercicio de su cargo o
función, “…fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el
alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un
estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y
conflictos de intereses, que al
ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta
disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos
constituidos para aplicarlas[10]”[11]
(Resalta la Sala)
Así mismo, la Corte ha expresado que la finalidad del
derecho disciplinario “es la de
salvaguardar la obediencia, la
disciplina, la rectitud y la eficiencia
de los servidores públicos[12]. Es
precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra el
fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la
inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los
particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la
Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables[13]”[14].
(Resalta la Sala)
En
este orden de ideas, esta Corporación ha insistido en que el derecho disciplinario
encuentra entonces su justificación constitucional en el logro de los objetivos
constitucionales y legales de la función pública, en razón a que “todos los servidores públicos deben
propender por el logro del objetivo principal para el cual fueron nombrados,
esto es, servir al Estado y a la comunidad en general con estricta sujeción a
lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122).
De donde resulta que cualquier
funcionario del Estado, puede verse sometido a un proceso de responsabilidad
pública de índole disciplinaria, no sólo cuando en su desempeño vulnera el
ordenamiento superior y legal vigente, sino también cuando incurre en omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6° y 123)[15]” [16]
(Resalta la Sala)
4.3
De otra parte, la jurisprudencia constitucional ha resaltado la relación de
conexidad normativa que debe existir entre las normas positivas de carácter
disciplinario y el quebrantamiento fáctico del deber funcional, el cual se haya
relacionado con la falta de diligencia, cuidado y corrección en el desempeño de
las funciones asignadas a los servidores del Estado, y que por tanto, solo el
quebrantamiento de los deberes, obligaciones, mandatos o prohibiciones
relacionados con la función pública, pueden conducir a la aplicación de la
consecuencia jurídica prevista por las normas disciplinarias, esto es, puede
constituir infracción disciplinaria respecto de un deber funcional.[17]
4.4 Respecto de los componentes del derecho disciplinario, la
jurisprudencia constitucional ha explicado que éste se encuentra integrado por
todas aquellas normas sustantivas y adjetivas que exigen de los servidores
públicos y de ciertos particulares, un específico comportamiento en el
ejercicio de las funciones públicas, como la disciplina, la obediencia, la
diligencia, el cuidado, la corrección y el comportamiento ético en el desempeño
de las funciones asignadas y encomendadas a los servidores públicos, con el fin
de asegurar la debida prestación y buena marcha de la función administrativa,
en desarrollo de los principios constitucionales contenidos en el artículo 209
Superior. Por tanto, las infracciones al cumplimiento de dichos deberes,
obligaciones, mandatos y prohibiciones constitucionales y legales para el
adecuado e idóneo desempeño de la función pública, deben ser sancionadas
disciplinariamente.[18]
Así
las cosas y de conformidad con las reglas jurisprudenciales desarrolladas por
esta Corporación, el sistema normativo que configura el derecho disciplinario
se refiere a (i) las conductas o hechos (positivos o negativos) que pueden
configurar falta juzgable disciplinariamente, por la violación de los deberes,
obligaciones, mandatos, inhabilidades o incompatibilidades, a que están sujetos
los funcionarios y empleados públicos; (ii) a las sanciones, de conformidad con
la entidad de la falta y sus circunstancias; y (iii) al procedimiento
disciplinario.[19]
Por consiguiente, el derecho disciplinario puede
concebirse entonces como la forma jurídica de regular el servicio público,
entendido éste como la organización política y de servicio, y el comportamiento
disciplinario del servidor público, estableciendo los derechos, deberes,
obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, así
como las sanciones y procedimientos, respecto de quienes ocupan cargos
públicos.
Así, según lo ha definido la jurisprudencia constitucional, el
derecho disciplinario constituye un derecho-deber que “comprende el conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, en
virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el
comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos,
con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”[20].
4.5
Finalmente, la Corte ha expresado que el derecho disciplinario como parte del
derecho punitivo del Estado, se caracteriza, en primer término, por su cercanía
al derecho penal, en cuanto debe someterse a los mismos principios que informan
éste último[21].
En segundo término, el derecho disciplinario reviste características propias y
específicas que ameritan un tratamiento diferencial, entre otras razones, al
carácter flexible y menos riguroso que tiene la aplicación de los principios de
legalidad y tipicidad en el ámbito del derecho administrativo[22].
En
este orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el
derecho administrativo sancionador, se encuentra, igual que el derecho penal,
sujeto a los principios constitucionales de legalidad, tipicidad y reserva de
ley, principios rectores del debido proceso consagrado en el artículo 29
Superior, pero que no obstante lo anterior, tales principios consagrados en la
Carta Política adquieren matices de flexibilidad y menor rigurosidad para el
caso del derecho sancionador disciplinario.
5. Los principios de tipicidad y legalidad
rectores del debido proceso –art. 29 Superior- en materia disciplinaria y el
problema de los tipos en blanco o
abiertos y los conceptos jurídicos
indeterminados
5.1
En el derecho disciplinario sancionador cobran vigencia los principios rectores
del debido proceso, en especial los de legalidad, tipicidad, reserva de ley y
proporcionalidad, como una forma de control a la potestad sancionadora del
Estado en el área de la función pública, y como garantía del respeto a los
derechos fundamentales del sujeto investigado. En efecto, todas las autoridades
estatales titulares de la potestad sancionadora, por expresa disposición
constitucional, se encuentran obligadas a garantizar y respetar el derecho
fundamental del debido proceso.[23]
El
debido proceso en materia administrativa implica entonces la garantía de los
siguientes principios: “(i)[del]
principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) del
principio de publicidad, (iii) del derecho de defensa y especialmente el
derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) del principio de
la doble instancia, (v) de la presunción de inocencia, (vi) del principio de imparcialidad,
(vii) el principio de non bis in idem, (viii) del principio de cosa juzgada y
(ix) de la prohibición de la reformatio in pejus”.[24]
5.2
En lo que concierne al principio de legalidad, éste exige que la
conducta que se va sancionar, así como las sanciones, los criterios para su
determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar
expresa y claramente definidos por la ley, y ello con carácter previo a la
aplicación e imposición de estas medidas. De conformidad con este principio, no
es posible adelantar válidamente un proceso, bien sea penal, disciplinario o de
naturaleza sancionadora, si el precepto -praeceptum
legis- y su correspondiente consecuencia jurídica -sanctio legis- no
se encuentran previamente definidos de manera clara y expresa en la ley.[25]
En
relación con este principio, la jurisprudencia constitucional ha expresado que
comprende una doble garantía, “[L]a
primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es
necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa)
aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función
pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de
carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango
legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la
Administración[26]”[27].
Ahora
bien, en el ámbito del derecho disciplinario, el principio de legalidad se
encuentra reconocido en varias disposiciones constitucionales. Así, el artículo
29 Superior consagra que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa. Los artículos 122 y 123 de la Carta
Política establecen que los servidores públicos en el ejercicio de sus
funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la
ley y el reglamento, y que en todo caso, “no habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”. El artículo 124 que le asigna al Legislador la potestad normativa
para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten
los servidores del Estado, disponiendo que “la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.
La
jurisprudencia constitucional ha destacado el carácter garantista que conlleva
la positivización constitucional del principio de legalidad en el ámbito del
derecho disciplinario, en cuanto “el
sujeto disciplinado tiene derecho a conocer anticipadamente cuáles son las
conductas prohibidas y las sanciones que se derivan de su infracción. Al igual
que puede exigir que su juicio se adelante conforme a los procedimientos
preexistentes al acto que se le imputa y según las normas vigentes al momento
de comisión del comportamiento antijurídico (C.P. art. 29).” [28]
Respecto a las finalidades que persigue el principio de
legalidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que éste (i) otorga
certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que
el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea
posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades
administrativas, por ser una competencia privativa del Legislador[29];
(iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos;
(iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad judicial y
administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder
punitivo y sancionador del Estado.[30]
5.3
Otro principio
rector del debido proceso y que se encuentra en intrínseca conexión con el
principio de legalidad es el principio de reserva
de ley, el cual se manifiesta en la obligación del Estado de someter el
desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos
necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia
de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior,
cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes
preexistentes al acto que se le imputa. Sin embargo, este principio no implica
que para su determinación la ley no pueda remitirse a otras normas
reglamentarias.
[31]
En
este sentido, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que en el ámbito
disciplinario, la consagración de los comportamientos reprochables
disciplinariamente o faltas disciplinarias, así como las sanciones, los
criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición,
corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la
ley, tanto en sentido formal como material[32],
de manera que las conductas que prevean los deberes o faltas disciplinarias
deben estar estipuladas previamente en una norma legal. Así mismo, ha
estipulado que no obstante lo anterior, para la determinación y aplicación de
la norma disciplinaria en cada caso en concreto, la ley debe remitir al
conjunto de funciones o de deberes específicos que se le asignen a los
servidores públicos, las cuales se encuentran consignadas en normas jurídicas
de inferior jerarquía a la ley, siempre y cuando su existencia se encuentre
conforme a la ley misma.[33]
5.4
Adicionalmente, en el derecho disciplinario resulta exigible el principio de
tipicidad, el cual hace parte igualmente de la garantía del debido proceso
disciplinario. De acuerdo con este principio, “la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe
describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser
sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la
correlación entre unas y otras”. [34]
En
relación con este principio, la jurisprudencia constitucional ha precisado que
hace parte esencial del principio ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, de manera que se exige que “la abstracta descripción que tipifica el legislador con su
correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su
destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe
evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y
arbitraria”[35].
Así mismo, ha expresado que con base en este principio “el legislador no solo esta obligado a
describir las conductas que califica como hechos punibles o infracciones
disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara e inequívoca, de
manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o certeza sobre los
comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud hasta donde llega la
protección jurídica de sus propios actos o actuaciones.”[36]
De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha
sostenido que el principio de tipicidad se compone de dos aspectos, (i) que “exista una ley previa que determine la
conducta objeto de sanción” y (ii) “la
precisión que se emplee en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de
reproche y la sanción que ha de imponerse”. [37]
Este último aspecto, se
encuentra orientado a reducir al máximo la facultad discrecional de la
administración en el ejercicio del poder sancionatorio que le es propio.[38]
De conformidad con la doctrina y la jurisprudencia
constitucional, el concepto de precisión mencionado, ligado analíticamente al
principio de tipicidad, implica que son varios los aspectos normativos que debe
regular de manera clara y expresa la norma sancionatoria: (i) el grado de
culpabilidad del agente (si actuó con dolo o culpa); (ii) la gravedad o levedad
de su conducta (si por su naturaleza debe ser calificada como leve, grave o
gravísima); y (iii) la graduación de la respectiva sanción (mínima, media o
máxima según la intensidad del comportamiento). Si el precepto que contiene la
conducta jurídicamente reprochable no permite definir tales aspectos, el mismo
resulta contrario al principio de tipicidad y proporcionalidad y, por tanto,
resulta inconstitucional.[39]
No
obstante y como ya se mencionó, si bien el principio de tipicidad es plenamente
exigible en el derecho disciplinario, éste se aplica con una mayor flexibilidad
y menor rigurosidad en este ámbito. Lo anterior, por cuanto “la naturaleza de las conductas reprimidas,
los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades
sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se
producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria
admita -en principio- cierta flexibilidad” [40].
Para la Corte, la razón fundamental de esta característica del derecho
disciplinario se origina en la naturaleza misma de las normas disciplinarias,
toda vez que éstas suelen carecer de completud y
autonomía, ya que es necesario remitirse a otras preceptivas en donde se
encuentren regulados en concreto los deberes, funciones, obligaciones o
prohibiciones para los diferentes servidores públicos, teniendo en cuenta los
cargos y ramas del poder público a los que pertenezcan. [41]
De esta forma, esta Corporación ha aclarado que en el
derecho disciplinario la regla general es que la aplicación de sus normas
generales se lleve a cabo a partir de una interpretación sistemática y de una
remisión a aquellas otras normas que contienen la prescripción de las
funciones, deberes, obligaciones o prohibiciones concretas respecto del cargo o
función cuyo ejercicio se le ha encomendado a los servidores públicos, y cuyo
incumplimiento genera una falta disciplinaria.[42]
Esta forma de definir la tipicidad de la conducta a través de la remisión a
normas complementarias, comporta un método conocido por la doctrina y la
jurisprudencia como el de las normas o tipos en blanco, que consiste
precisamente “en descripciones
incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la
sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por
otras normas a las cuales remiten las primeras”[43].
En
consecuencia, la jurisprudencia constitucional ha encontrado que las
principales diferencias existentes entre la tipicidad en el derecho penal y en
el derecho disciplinario se refieren a (i) la precisión con la cual deben estar
definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud de que
goza el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica
de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios.[44]
5.5
En relación con la primera de las diferencias mencionadas, esta Corporación ha
admitido la validez, desde el punto de vista constitucional, de que las normas
que fijen deberes o faltas disciplinarias constituyan “tipos abiertos” o
“conceptos jurídicos indeterminados”.
(i)
El concepto jurídico de “tipos abiertos” hace referencia a “aquellas infracciones disciplinarias que
ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de
comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento
normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren
deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores
públicos. Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por
la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la
prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el
incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria[45]”[46]
En relación con la
diferencia entre la aplicación del principio de legalidad respecto de la
determinación de las conductas en los tipos legales del ordenamiento penal, y
en los del ordenamiento disciplinario, que admite la existencia de tipos
abiertos, la jurisprudencia de esta corporación ha expresado:
“Con
base en lo anterior, es de anotar como
peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las
conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de
tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción
de los hechos punibles es detallada, en
la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización
de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan
contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por
las razones que a continuación se señalan[47]:
“La
prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que
establecen una precisión tipológica en la que se describen de manera detallada
los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta,
intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a
una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en
juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a
contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en
condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que
permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y
aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.” [48]
(Resalta la Sala)
En
otra oportunidad sostuvo la Corte:
“Ahora
bien, teniendo en cuenta que como mediante
la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública
asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes
oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta
disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y
apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad
de configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de
incriminación que ha sido denominado “numerus apertus”,
en virtud del cual no se señalan específicamente cuáles comportamientos
requieren para su tipificación ser cometidos con culpa -como sí lo hace la ley
penal- …”” [49]
(Negrillas fuera
de texto)
En
consecuencia, el concepto jurídico de tipos abiertos en materia disciplinaria,
hace referencia a una regulación genérica con una textura normativa abierta,
que por tanto requiere de un complemento normativo para su interpretación y
aplicación, y en consecuencia remite, para su determinación en concreto, a
aquellas normas que consagren en concreto los deberes, obligaciones, mandatos o
prohibiciones para los diferentes servidores públicos.
Respecto
de los llamados tipos en blanco, ha considerado la Corte que se ajustan al
principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en
que el correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico
establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y
de la sanción correspondiente.[50]
Así, en principio es válido el establecimiento de tipos disciplinarios que
ostentan un grado de determinación menor que los tipos penales, sin que ello
signifique que la imprecisión definitiva en la descripción de la conducta
sancionable conduzca a la violación del principio de tipicidad.[51]
Así
mismo, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, que las razones
constitucionales que justifican la validez de los tipos en blanco o abiertos en
el derecho disciplinario, se encuentra en la necesidad de salvaguardar el
principio de eficiencia de la función pública, consagrado en el artículo 209
Superior. En este sentido, esta Corporación ha reconocido que “se justifica este menor requerimiento de
precisión en la definición del tipo disciplinario por el hecho que de asumir
una posición estricta frente a la aplicación del principio de tipicidad en este
campo llevaría simplemente a transcribir, dentro de la descripción del tipo
disciplinario, las normas que consagran los deberes, mandatos y prohibiciones
aplicables a los servidores públicos”[52],
y que “exigir una descripción detallada
en la ley disciplinaria de todos los comportamientos susceptibles de sanción,
conduciría en la práctica a tener que transcribir todo el catálogo de deberes,
mandatos y prohibiciones que se imponen a los servidores públicos en las
distintas normas jurídicas, traduciéndose dicha exigencia en un obstáculo para
la realización coherente, ordenada y sistemática de la función disciplinaria y
de las finalidades que mediante ella se pretenden, cuales son, “la prevención y buena marcha de la gestión
pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del
Estado”[53]” [54]
(ii)
Por otra parte, la categoría de “conceptos
jurídicos indeterminados” se refiere a “aquellos
conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador, que limitan o
restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los
particulares o las autoridades públicas”[55].
No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado, que los
conceptos jurídicos indeterminados, lejos de permitir al operador jurídico
interpretar y decidir libremente en su aplicación, se encuentran sujetos a una
única solución en el asunto en concreto de que se trate, en cuanto “el mismo ordenamiento jurídico a través de
los distintos métodos de interpretación, le impone al mismo dicha decisión” [56],
y estos conceptos a pesar de la indeterminación deben ser precisados al momento
de su aplicación de manera armónica y sistemática con el ordenamiento jurídico,
las normas constitucionales y legales, y de acuerdo con las disposiciones que
regulan la institución jurídica en concreto a la cual se refieren[57].
Por
tanto, la jurisprudencia constitucional ha admitido expresamente que en materia
disciplinaria es válido el uso de conceptos jurídicos indeterminados, siempre y
cuando la forma típica tenga un carácter determinable
al momento de su aplicación, para lo cual es necesario que en el ordenamiento
jurídico, en la Constitución, la ley o el reglamento se encuentren los
criterios objetivos que permitan complementar o concretar las hipótesis
normativas de manera razonable y proporcionada, de lo contrario vulnerarían el
principio de legalidad al permitir la aplicación discrecional de estos
conceptos por parte de las autoridades administrativas.[58]
Acerca
de este tema, esta Corporación ha expresado que “el uso de los conceptos
indeterminados es admisible en una infracción administrativa y no desconoce el
principio de igualdad, pero siempre y cuando dichos conceptos sean
determinables en forma razonable,
esto es, que sea posible concretar su
alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos,
empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el
alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. Por el
contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado
en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de
legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada
a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y
sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos”.[59]
(Resalta la Sala)
5.6 La
segunda de las diferencias del derecho disciplinario respecto del derecho
penal, que se mencionara anteriormente y que se deriva de la admisión de los
tipos en blanco o abiertos y de los conceptos jurídicos indeterminados en
materia disciplinaria, hace referencia a la amplitud hermenéutica con que
cuenta el operador disciplinario al momento de interpretar y aplicar la norma
disciplinaria.
Así
las cosas, la jurisprudencia constitucional ha admitido que el investigador
disciplinario dispone de un campo más amplio para determinar si la conducta
investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales
correspondientes. En este mismo sentido, esta Corte ha señalado en
múltiples oportunidades que en materia disciplinaria el fallador goza de una
mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas
reprochables, pues por lo general la descripción de las faltas disciplinarias
deben ser objeto de complementación o determinación a partir de la lectura
sistemática de un conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes,
mandatos y prohibiciones. [60]
5.7
En conclusión, para la Corte no cabe duda alguna de que en el ámbito
disciplinario los principios de legalidad y tipicidad actúan con menor
rigurosidad que en el derecho penal, pues se admiten bajo determinadas
condiciones el uso de tipos abiertos y de conceptos jurídicos indeterminados, a
la vez que se le atribuye al juzgador disciplinario una mayor amplitud para
adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables. Sin
embargo, en aras de preservar estos principios, esta Corporación ha sostenido
que para el Legislador constituye un imperativo constitucional fijar en la ley
disciplinaria, como mínimo, (i) los presupuestos básicos de la conducta típica
que será sancionada, (ii) las remisiones normativas o los elementos
determinables cuando se haya previsto un tipo en blanco o un concepto jurídico
indeterminado, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede precisar
con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas
que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten para
garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del
debido proceso[61].
En
reciente jurisprudencia[62]
la Corte hizo un recuento de fallos en donde ha protegido el principio de
legalidad vulnerado por conceptos, términos o expresiones que constituyen tipos
en blanco o conceptos jurídicos indeterminados que hacen parte de normas
sancionatorias disciplinarias, respecto de las cuales no resultaba posible su
complementación normativa, interpretación sistemática o determinación a través
de otras normas de orden constitucional, legal o reglamentario, que estipulan
los deberes, obligaciones, mandatos o prohibiciones a servidores públicos,
dependiendo del cargo o función desempeñada.[63]
6.
Análisis de constitucionalidad de las expresiones demandadas
6.1
Constitucionalidad de las expresiones contenidas en los numerales 2 y 6 del
artículo 34 de la Ley 734 de 2002
6.1.1 La Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único
regula lo concerniente al régimen disciplinario de los servidores públicos. El
artículo 34 ahora demandado, se encuentra contenido en el capitulo
segundo de dicha normativa, que se refiere a los deberes de todo servidor
público. El numeral segundo del artículo 34 dispone que todo servidor público
(i) debe cumplir con “diligencia,
eficiencia e imparcialidad” el servicio que le sea
encomendado; (ii) así mismo dispone que todo servidor público debe abstenerse
de “cualquier acto u omisión” que
cause la suspensión o perturbación injustificada de un “servicio esencial” o que implique “abuso indebido” del cargo o función.
Este
numeral consagra entonces, en primer lugar, un deber general afirmativo para
todos los servidores públicos, relativo al cumplimiento del servicio que le
haya sido encomendado, con las exigencias de diligencia, eficiencia e
imparcialidad. En segundo lugar, la norma prevé un deber general negativo para
todos los servidores públicos, referido a la abstención de cualquier clase de acto
u omisión que origine la suspensión o perturbación injustificada de un servicio
esencial o el abuso indebido del cargo o de las funciones encomendadas.
De
otra parte, el numeral 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002 dispone que
todos los servidores públicos deben tratar con “respeto, imparcialidad y rectitud” a las personas con que tengan
relación por razón del servicio. Por tanto, esta norma prevé una obligación de
carácter general para todos los servidores públicos de comportarse con respeto,
imparcialidad y rectitud en las relaciones interpersonales por razón del
servicio público que le haya sido encomendado.
Las
expresiones “diligencia, eficiencia e imparcialidad”,
“cualquier acto u omisión”, “servicio esencial”, “abuso indebido” contenidas en el numeral 2 y las expresiones “respeto, imparcialidad y rectitud”
contenidas en el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 son las que el
demandante considera que constituyen tipos en blanco que vulneran el principio
de tipicidad, legalidad y debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior,
por cuanto en su concepto no están claramente determinadas por el Legislador y
deja en manos del superior disciplinario la tipificación de la conducta señalada como falta disciplinaria.
6.1.2
Frente a dicha acusación, la Sala debe entrar a determinar si las expresiones
demandadas consagradas por el Legislador en los numerales 2 y 6 del artículo 34
de la Ley 734 de 2002, constituyen tipos disciplinarios en blanco o conceptos
jurídicos indeterminados que se ajustan o no
a la Constitución y a los principios de tipicidad y legalidad en materia
disciplinaria, así como a la jurisprudencia de esta Corte en la materia.
6.1.3
Con fundamento en lo expuesto en la parte
considerativa de esta sentencia sobre los fundamentos constitucionales del
derecho disciplinario y los principios de tipicidad y legalidad en materia
disciplinaria, la Sala considera que no
son de recibo los argumentos expuestos por el actor sobre la presunta
inconstitucionalidad de las expresiones demandadas contenidas en los numerales
2 y 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002, por las siguientes razones:
6.1.3.1
En primer lugar, es claro para la Sala que las expresiones acusadas contenidas
en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 consagran deberes
generales de todo servidor público, en cuanto (i) debe cumplir con “diligencia,
eficiencia e imparcialidad” el servicio que le sea encomendado; (ii) debe
abstenerse de “cualquier acto u omisión” que
cause la suspensión o perturbación injustificada de un “servicio esencial” o que implique “abuso indebido” del cargo o función; y (iii) debe tratar con “respeto, imparcialidad y rectitud” a
las personas con que tenga relación por razón del servicio. De esta manera, se
evidencia que estos deberes y obligaciones de los servidores públicos
constituyen un desarrollo de las normas constitucionales que son el fundamento
de la responsabilidad disciplinaria, tales como los artículos 1º, 2º, 6º, 122,
123, 124, 125, 150-2 y 209 de la Carta Política.
En efecto, los artículos 6 ° y 123 de la Carta
Política, consagran que todos los servidores públicos, sin excepción, son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución, la ley y los
reglamentos, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Así mismo, los artículos 122 y 123 Superiores establecen que no habrá empleo
público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y por tanto, de
conformidad con estos artículos los servidores públicos en el ejercicio de sus
funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la
ley y el reglamento, de manera que no puede el servidor público entrar a ejercer
el cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y
desempeñar los deberes que le incumben, con diligencia, corrección, eficiencia,
eficacia e imparcialidad, entre otros principios rectores de la función
pública.
Por su parte, los artículos 124 y 150-2 de la Carta le
atribuyen al Legislador la competencia para determinar la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Esta facultad otorgada
al Legislador es ejercida mediante la expedición de estatutos disciplinarios de
carácter general y de estatutos especiales autorizados por la propia
Constitución Política.
Así mismo, el artículo 125 Superior prevé que el retiro
de los servidores públicos se hará, entre otras causas, por violación del
régimen disciplinario; y el artículo 209 Superior dispone que la función administrativa se encuentra al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, y que las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado y la administración tendrá un
control interno conforme a la ley.
De
la recordación de estos cánones constitucionales y teniendo en cuenta los
principios de diligencia, eficiencia e imparcialidad que rigen la función
pública (arts. 122 y 209 CP), es fácil concluir que las expresiones demandadas
son fiel desarrollo de dichos mandatos constitucionales. En este sentido, esta
Corporación encuentra que los deberes contenidos en el artículo 34 de la Ley
734 de 2002 relativos a actuar con “diligencia, eficiencia e imparcialidad” en
el cumplimiento de las funciones del servicio que le sea encomendado; de
abstenerse de realizar cualquier acto u omitir uno que origine la suspensión o
perturbación injustificada de un
“servicio esencial” o que implique
“abuso indebido” del cargo o función; así como el deber de tratar con “respeto, imparcialidad y rectitud” a
las personas en el ejercicio de su cargo o función; son deberes y obligaciones
generales y básicos que están consagrados en la Carta Política –artículos 6,
122, 123 y
Así
mismo, esta Corte advierte que existe pleno sustento constitucional para el
mandato según el cual los funcionarios públicos deben actuar a partir de
máximas y exigencias básicas de respeto y rectitud respecto de las personas con
las que tienen trato personal en razón de su cargo o función pública que
desarrollan, y en todo caso, deben actuar con sujeción al principio de
imparcialidad en todas las actuaciones que le hayan sido encomendadas, con el
fin de asegurar que sus actuaciones no vulneren los derechos fundamentales, ni
el principio de igualdad de los ciudadanos y administrados. Finalmente, la Sala
constata total respaldo constitucional en los mandatos superiores mencionados,
para la prohibición relativa a que los funcionarios y servidores públicos se
abstengan de cualquier acto u omisión que impida el normal desarrollo de
servicios esenciales o constituya abuso indebido de su cargo o función.
En síntesis, se concluye que los deberes de
diligencia, eficiencia e imparcialidad, que deben caracterizar a todo servidor
público en el desempeño de sus funciones, el deber de abstenerse de cualquier
acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un
servicio esencial o que implique abuso indebido del cargo o función, así como
el deber de tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que
tenga relación por razón del servicio; encuentran pleno respaldo en las normas
Constitucionales citadas, así como en la jurisprudencia de esta Corte, y que la
consagración de estos deberes constituye un
claro desarrollo de las normas constitucionales que fungen como pilares de la
responsabilidad disciplinaria.
Igualmente, la Corte concluye que estos mandatos, deberes u obligaciones
generales del estatuto disciplinario, para efectos de su valoración o
aplicación en concreto, se deben complementar o interpretar sistemáticamente
con la Constitución, con la ley y el reglamento, que determinen las funciones,
deberes, obligaciones, y prohibiciones relativas al cargo o función encomendada
al servidor público de que se trate.
6.1.3.2
En segundo lugar y en armonía con lo expuesto, esta Corporación observa que las
disposiciones bajo examen que consagran deberes básicos de todo servidor
público, se encuentran en plena armonía con las finalidades constitucionales
propias del derecho disciplinario, a las que se ha hecho mención en esta
sentencia, las cuales se refieren a (a) asegurar el cumplimiento de los
principios que regulan el ejercicio de la función pública, como son los de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
contenidos en el articulo 209 Superior; (b) controlar
y vigilar el buen desempeño de los servidores públicos en el ejercicio de la
función pública, a través de la regulación de su comportamiento en lo referente
al ejercicio de su cargo o función, en razón de lo cual debe fijar los deberes
y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y
funciones, así como consagrando mandatos y prohibiciones; (c) salvaguardar la
obediencia, la disciplina, la rectitud y
la eficiencia de los servidores públicos en el ejercicio de las
funciones propias de su cargo.
Lo
anterior, en razón a que el objetivo principal de todo servidor público es el
de servir al Estado y a la comunidad en estricta sujeción a lo dispuesto en la
Constitución, en la ley y el reglamento, de manera que los deberes y
obligaciones consagrados en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734
de 2002, se armonizan perfectamente con las finalidades constitucionales de la
administración publica y del régimen disciplinario, y
se avienen plenamente con los objetivos superiores contenidos en la Carta
Política, en desarrollo de los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2
y 209 Superiores.
6.1.3.3
En tercer lugar, la Sala encuentra que la expresiones demandadas contenidas en
los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 no vulneran en
sentido alguno los principios de tipicidad y legalidad rectores del derecho al
debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, como se pasa a exponer a
continuación:
(i)
En primer lugar, la Sala sintetiza aquí las normas constitucionales y las
reglas jurisprudenciales respecto del principio de tipicidad y legalidad en
materia disciplinaria, que fueran expuestas de forma detallada en los apartes
preliminares de esta sentencia:
(a)
El derecho disciplinario es una
modalidad de derecho sancionatorio, razón por la cual se le aplican los
principios del derecho penal y rectores del debido proceso, tales como el
principio de legalidad y tipicidad, de conformidad con el artículo 29 Superior.
No obstante lo anterior, estos principios tienen una aplicación más flexible y
menos rigurosa en el ámbito disciplinario, dada la naturaleza propia del mismo.
(b)
El principio de legalidad, es esencial al derecho disciplinario e implica la salvaguarda de la seguridad jurídica de
los ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso, al permitir
conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en
materia penal como disciplinaria. Este principio además protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y
administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder
punitivo y sancionatorio del Estado.
(c)
El principio de tipicidad es igualmente esencial en materia sancionatoria
disciplinaria e implica que las faltas disciplinarias no sólo deben estar
descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar
predeterminada.
(d) Tanto el principio de
legalidad como el de tipicidad son pilares fundamentales de la Constitución y
del derecho sancionatorio disciplinario, aunque la jurisprudencia
constitucional ha admitido la existencia
de diferencias importantes entre su aplicación en el ámbito disciplinario y el
penal, razón por la cual ha validado la existencia de los tipos abiertos o en
blanco, o de conceptos jurídicos indeterminados, en asuntos disciplinarios, con
el fin de salvaguardar la eficiencia en la función administrativa, así como de
permitir un mayor margen de los operadores jurídicos disciplinarios en el
proceso de adelantar la adecuación típica de las conductas disciplinarias.
(e) El concepto jurídico
de tipos abiertos, hace relación a aquellas infracciones disciplinarias que,
ante la imposibilidad del Legislador de contar con un listado detallado de
comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento
normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren
deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores
públicos. En consecuencia, la tipicidad
en las infracciones disciplinarias se regula por una remisión normativa o
interpretación sistemática, esto es, por la complementación o lectura armónica
entre la norma que establece la función, la orden o la prohibición, y la norma
que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones,
órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.
De esta manera,
la jurisprudencia constitucional ha admitido la existencia de tipos
en blanco en materia disciplinaria, sin que ello vulnere los principios de
tipicidad y de legalidad, siempre y cuando sea posible llevar a cabo la
correspondiente remisión normativa o interpretación sistemática que le permita
al operador disciplinario establecer y determinar inequívocamente el alcance de
la conducta reprochable y de la sanción correspondiente.
(f)
En relación con el empleo de “conceptos jurídicos indeterminados”, la
jurisprudencia de la Corte ha aceptado la validez constitucional de su uso en
materia disciplinaria, precisando que se trata de conceptos de valor o de
experiencia utilizados por el Legislador, que limitan o restringen el alcance
de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las
autoridades públicas, conceptos que sin embargo deben ser determinables por el
operador jurídico al momento de su aplicación, de manera armónica y sistemática
con los criterios objetivos contenidos en las normas constitucionales y
legales, y de acuerdo con las disposiciones que regulan la institución jurídica
en concreto a la cual se refieren, con el fin de evitar cualquier
discrecionalidad o arbitrariedad.
(g) En este sentido,
concluye la Corte que la jurisprudencia constitucional[64]
ha aceptado amplia y reiteradamente la existencia y legitimidad constitucional
de tipos en blanco o abiertos en materia disciplinaria, así como la utilización
de conceptos jurídicos indeterminados, sin que con ello se viole el principio
de tipicidad o de legalidad del debido proceso consagrado en el artículo 29
Superior. Lo anterior, con el fin de salvaguardar el principio de eficiencia en
la función pública y los fines del Estado, siempre y cuando para la valoración
y aplicación de la norma sea posible la realización de una remisión o
interpretación sistemática que complemente los tipos en blanco, o sea posible
la determinación por parte del operador jurídico de los conceptos jurídicos
indeterminados, y por tanto se eviten los peligros que se derivan de un amplio
margen interpretativo de la autoridad disciplinaria.
(ii)
De conformidad con las reglas jurisprudenciales expuestas, la Sala concluye que
en el caso de las expresiones acusadas por el actor contenidas en los numerales
2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, no es cierto que estas expresiones
constituyan tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados respecto de
los cuales el operador disciplinario no pueda llevar a cabo una remisión
normativa o realizar una interpretación sistemática, o que no se puedan
determinar al carecer de parámetros de valoración objetiva, y en consecuencia
encuentra que no debe prosperar el cargo por vulneración de los principios de
tipicidad y legalidad del derecho sancionatorio.
A
la anterior conclusión arriba la Corte, teniendo en cuenta, en primer lugar,
que como quedó expuesto ampliamente, la jurisprudencia de la Corte ha aceptado
la validez constitucional de la utilización de tipos en blanco o abiertos, o de
conceptos jurídicos indeterminados en el derecho disciplinario, sin que con
ello se viole el principio de tipicidad y de legalidad, siempre y cuando se
pueda llevar a cabo una remisión normativa que los complemente o realizar una
interpretación sistemática con otros preceptos normativos, o puedan ser
conceptos determinables. En efecto, las expresiones acusadas en esta
oportunidad, contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de
2002, prevén obligaciones y prohibiciones generales que al momento de ser
aplicadas deben ser valoradas e interpretadas por el operador disciplinario de
manera sistemática con otras normas que prevean los deberes, obligaciones y
funciones de los servidores públicos, en la Constitución, en la ley o en el
reglamento. En este sentido, es claro para la Sala que las disposiciones
demandadas se deben valorar, interpretar y complementar, sistemática y
armónicamente tanto con los postulados constitucionales contenidos en los
artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 Superiores, con el resto
de disposiciones disciplinarias contenidas en la Ley 734 de 2002, y con otras
disposiciones legales y reglamentarias que en concreto regulen los deberes y
funciones de los servidores públicos.
Así, es de reiterar que el
numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y los términos “diligencia, eficiencia e imparcialidad”
no hacen otra cosa que reiterar lo previsto en el artículo 209 Superior sobre
el cumplimiento de la función administrativa. Estas expresiones deben ser
valoradas e interpretadas de conformidad con la técnica de remisión normativa o
de interpretación sistemática con las normas que contengan la regla concreta en
la Carta Política, en la ley o en el reglamento, que el servidor público está
obligado a cumplir en el ejercicio de sus funciones o tareas.
Así mismo, a juicio de la
Corte, las expresiones “cualquier acto u
omisión”, “servicio esencial” y “abuso indebido” no son expresiones que
carezcan de la posibilidad de ser interpretadas objetivamente por la autoridad
disciplinaria, pues la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado
ampliamente sobre estos conceptos jurídicos relativos a la clase de actos de
los servidores públicos; igualmente se ha pronunciado en relación con el
concepto de servicio esencial; y también se ha pronunciado respecto del
concepto de abuso indebido del cargo o función pública encomendada al servidor
público. Adicionalmente, estas expresiones deben valorarse, interpretarse y
determinarse en cada caso en concreto, de conformidad con las tareas y
funciones propias del servidor público, de acuerdo con la Constitución, la ley
y el reglamento.
Lo mismo puede predicarse
respecto del numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, que alude al
deber de tratar con “respeto,
imparcialidad y rectitud” a las personas con las cuales se tenga relación
por razón del servicio, en cuanto estas exigencias corresponden a los
presupuestos mínimos de la conducta de una persona, en especial si se trata de
un servidor público, y su alcance se puede determinar a partir de lo previsto
en la Constitución, la ley y el reglamento, respecto de las tareas propias del
servidor público en cada caso.
En segundo lugar y en armonía con lo expuesto,
encuentra la Sala que no es cierto que las expresiones acusadas admitan una
valoración subjetiva por parte del operador disciplinario, sino que muy por el
contrario, se trata de expresiones con una clara precisión conceptual, que
están relacionadas directamente con la naturaleza, finalidades y
características propias de la función administrativa en cabeza del Estado. Así,
como se expuso en preliminares, estas expresiones constituyen un claro y
directo desarrollo de las finalidades de la función pública previstas en la
Carta Política –arts. 6, 122, 123 y 209, entre otros-, en los cuales se indica
que la función pública se debe desarrollar con sujeción a la Constitución y a
la ley, y con fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales constituyen unos principios
directrices para el funcionario y unos patrones objetivos de su deber. Así
mismo, a juicio de la Sala estas expresiones lejos de contradecir la especial
sujeción de los servidores públicos a la Constitución y a la ley contenida en
el artículo 6 Superior, constituyen un desarrollo de este principio, así como
de los artículos 122 y 123 que disponen que los servidores públicos están al
servicio de los intereses generales, del Estado y de la comunidad, y debe
ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley o el
reglamento, estando por tanto determinados por la ley su responsabilidad
disciplinaria y la manera de hacerla efectiva.
Por tanto, en criterio de esta Corporación carece
de validez la acusación de que el operador disciplinario tiene libre albedrío
para interpretar soberanamente las disposiciones que se acusan, determinarlas,
medirlas, definirlas, cualificarlas, y mucho menos convertirse en legislador,
pues como ha quedado expuesto, la autoridad administrativa se encuentra
sometida a unos límites, tales como el imperio de la Constitución y de la ley,
los reglamentos, la jurisprudencia constitucional, y las normas de reenvío,
entre otros, así como a las finalidades del estatuto disciplinario.
Por
consiguiente, se concluye que las normas acusadas, no infringen los principios
de tipicidad y de legalidad del derecho
disciplinario sancionador, pues los deberes consagrados, (a) constituyen un
claro desarrollo de las normas constitucionales fundamento del derecho
disciplinario; (b) pueden valorarse, interpretarse y determinarse con
fundamento en la Constitución, en la ley y en el reglamento, y en las
obligaciones asignadas y los deberes de los cargos o funciones de los
servidores públicos; y (c) no dejan
espacio al libre albedrío del titular de la función disciplinaria para
determinar como incumplimientos de estos deberes la
conducta que no constituya transgresión de los deberes de los servidores
públicos y derechos de los administrados.
(v) A modo de síntesis, puede afirmarse que las
expresiones demandadas no desconocen los principios de legalidad y tipicidad
rectores del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Constitución, ya que (a) la jurisprudencia constitucional ha reconocido la
validez en el ámbito disciplinario de normas que consagren “tipos abiertos” o
“conceptos jurídicos indeterminados” con el fin de alcanzar la eficiencia en la
administración, sin que esto implique una transgresión de los principios de
tipicidad o legalidad, ni implique dejar la aplicación de la disposición
normativa a la discrecionalidad por parte de los operadores, ya que debe ser
posible su complementación o determinación con base en la Constitución, la ley
y el reglamento, en donde se fijen los deberes, obligaciones o prohibiciones
del servicio público.
(b) Las expresiones demandadas de los numerales 2 y 6º
del artículo 34 de la ley 734 de 2002 referidas a los términos “diligencia,
eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto u omisión”, “servicio esencial” y
“abuso indebido”, encuentran sustento directo en la Constitución, especialmente
en los artículos 6, 122, 123 y 209 Superiores, que señalan los criterios a los
que debe sujetarse la actuación de la administración pública, y por tanto, lo
que hacen estas disposiciones del Código Disciplinario Único, en gran parte es
reproducir estas disposiciones constitucionales, pues desarrollan claramente
los principios de respeto, imparcialidad y rectitud, que se desprenden de los
contenidos del artículo 209 Superior. Y por otra parte, estas disposiciones
pueden ser objeto de determinación con referencia a otras disposiciones legales
y reglamentarias, en cuanto ilustran precisamente la buena marcha de la gestión
pública y la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado.
(c) El alcance normativo de estos conceptos ha sido
desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional, en cuanto ha
hecho referencia a las exigencias de diligencia, eficiencia e imparcialidad de
los servidores públicos en el desempeño de las labores asignadas, a las
categorías jurídicas de acto u omisión por parte de los servidores públicos, así como
al concepto de servicio esencial, todos los cuales han tenido un amplio
desarrollo jurisprudencial y resultan armónicos con otras disposiciones, lo
cual excluye la posibilidad de una interpretación discrecional del operador
disciplinario, ya que todas ellas se refieren a principios jurídicos que hacen
relación a normas constitucionales o legales.
(d) Estas exigencias
encuentran no solo fundamento directo en las disposiciones constitucionales
sino que además son razonables y proporcionadas, y no se evidencia que impongan
al servidor público obligaciones irracionales o contrarias al ordenamiento
constitucional que resulten violatorias de la tipicidad y legalidad, sino que
muy por el contrario, imponen deberes en plena armonía con la Constitución
Política. Por tanto, las normas demandadas, simplemente consagran deberes que
pretenden que la prestación del servicio público se ciña a lo previsto en las
normas de la Constitución Política, por lo que en nada contrarían la Carta
Política.
(vi) En este sentido, la
Sala coincide con las intervenciones presentadas dentro del presente proceso de
constitucionalidad por el Departamento Administrativo de la Función Pública,
las Universidades Javeriana, de Ibagué, del Colegio Mayor de Nuestra Señora del
Rosario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia, en cuanto coincidieron en
solicitar a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad
de las expresiones contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley
734 de 2002, por considerar que no son violatorias del principio de tipicidad y
legalidad, ya que estas expresiones tienen una clara relación con la función
pública y los criterios de la misma, fijados por la Constitución Política.
Así
mismo, la Corte coincide con el concepto vertido por el Ministerio Público, en
cuanto solicitó a la Corte la declaratoria de exequibilidad
de las expresiones demandadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34
de la ley 734 de 2002, al encontrar que estos términos y expresiones (i) no
hacen sino reiterar y desarrollar lo consagrado en el artículo 209 de la
Constitución Política, el cual fija los criterios y principios que rigen la
función pública; (ii) que en materia disciplinaria es plausible la existencia
de términos abiertos o en blanco, y (iii) que estas expresiones deben
interpretarse sistemáticamente con las normas jurídicas que fijan las funciones
y obligaciones de los servidores públicos.
6.2
Inconstitucionalidad parcial de la expresión acusada del numeral 45 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002
6.2.1
Por su parte, el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 se ubica en el Libro II del
Código Disciplinario Único que consagra la parte especial del régimen
disciplinario, la cual contiene un título único relativo a la descripción de
las faltas disciplinarias en particular. Así el capítulo I regula lo
concerniente a las faltas gravísimas y en el artículo 48 se consagran dichas
faltas. De esta manera, el numeral 45 del artículo 48 prevé que son faltas
gravísimas ejercer actividades o recibir beneficios de “negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la
institución” a la que pertenece el servidor público.
En este sentido, la norma ahora demandada estipula
como falta gravísima el que el servidor público lleve a cabo actividades o
reciba beneficios de negocios que sean incompatibles con el buen nombre o con
el prestigio de la institución pública a la que pertenece el servidor
público. El
actor considera que estas expresiones violan el principio de tipicidad y
legalidad en razón a que permiten que el operador disciplinario la tipifique de
manera discrecional.
6.2.2
La Corte deberá entrar a determinar si la expresión “negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución”
constituye un tipo en blanco o abierto o un concepto jurídico indeterminado que
vulnera el principio de tipicidad y de legalidad, y que permite la
interpretación discrecional del operador disciplinario.
6.2.3
La Sala empieza por reiterar que en el ámbito disciplinario las garantías
constitucionales de los principios de legalidad y tipicidad imponen al
Legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las
conductas consideradas como reprochables disciplinariamente. Así mismo, la
Corte insiste en que la figura de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos,
o los conceptos indeterminados, en materia disciplinaria son admisibles
constitucionalmente, siempre y cuando exista la posibilidad de realizar una
remisión normativa, una interpretación sistemática o una determinación del
alcance normativo del precepto disciplinario, de manera que el tipo se
complemente a partir de otras disposiciones cuya violación o incumplimiento
configura la falta disciplinaria de que se trate. En ese sentido, la falta no
puede configurarse sin que previamente exista en el ordenamiento jurídico otras
disposiciones que puedan ser objeto de violación o incumplimiento. Cuando estas
exigencias no se cumplen, porque la norma en cuestión no determina con claridad
la conducta reprochada, o porque no fija los criterios para su determinación o
porque resulta tan excesivamente general y ambigua que no permite especificar y
concretar los comportamientos prohibidos, la norma en cuestión debe ser
declarada inconstitucional, y por ende, retirada del ordenamiento jurídico.
Especial
mención merece el mayor nivel de exigencia en relación con el cumplimiento de
los principios de tipicidad y de legalidad, cuando se trata de la consagración
de una falta disciplinaria gravísima, ya que la jurisprudencia constitucional
ha señalado que dada la entidad de la afectación que conllevan estas faltas
para el desarrollo de las funciones públicas, así como las graves consecuencias
que se derivan de las mismas, las cuales se encuentran asociadas generalmente
con la destitución, es exigible un mayor grado de rigurosidad en la
tipificación por parte del Legislador.
En
ese orden de ideas, es claro para esta Sala que las faltas disciplinarias,
máxime cuando se trata de faltas gravísimas, no pueden quedar al arbitrio o
libre interpretación del investigador disciplinario, sino que deben estar
tipificadas de tal manera que el operador jurídico deba atenerse estrictamente
a los criterios señalados por el Legislador, así como a las normas
constitucionales, legales y reglamentarias que las complementen y que contengan
los presupuestos normativos reguladores del ejercicio de la función
disciplinaria, así como a los preceptos que consagren los deberes, funciones,
obligaciones o prohibiciones en concreto para el cargo o función pública
encomendada.
Por
tanto, en este caso se debe establecer si la norma acusada contiene los
elementos mínimos exigidos al Legislador que permitan que la
actuación del investigador disciplinario
esté claramente delimitada, y en este caso en particular, si la conducta
que constituye la falta disciplinaria gravísima puede identificarse sin
vaguedad, generalidad o indeterminación.
La
Sala evidencia que en este caso, las expresiones acusadas cumplen parcialmente
con los presupuestos básicos de la conducta típica disciplinaria en razón a la
vaguedad e indeterminación de algunas de las expresiones demandadas, que no
permiten determinar con claridad y exactitud la falta disciplinaria gravísima a
sancionar, a través de las técnicas de remisión normativa o de interpretación
sistemática propias de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos, o
mediante la determinación del alcance normativo de los conceptos jurídicos
indeterminados, como se pasa a exponer a continuación:
(i) En primer lugar, esta Corporación encuentra que las
expresiones “negocios incompatibles
con…la institución”, tal y como está redactada y dada su textura abierta,
da lugar a una infinidad de posibles interpretaciones que abren la puerta a la
discrecionalidad interpretativa por parte del operador jurídico, y pueden
llegar a vulnerar los principios de tipicidad y legalidad, afectando el derecho
al debido proceso del disciplinado. Por tanto, estas expresiones, deben
necesariamente complementarse, al momento de su aplicación, con aquellas
disposiciones que consagren actuaciones violatorias de la Constitución, la ley
o el reglamento, relativas a la realización, celebración o ejecución de los
negocios de que trata la norma, o con aquellas disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias que consagren las finalidades, postulados o
presupuestos normativos que informen el normal, adecuado y correcto
funcionamiento de la institución pública de que se trate. Estas normas
complementarias son perfectamente determinables -vgr.
en los reglamentos internos, en el estatuto de contratación pública, en los
regímenes de incompatibilidades, etc.-. Así las cosas, la Sala advierte que
estas expresiones deben necesariamente interpretarse sistemáticamente, en cada
caso, haciendo una remisión o una complementación con (a) aquellas disposiciones que consagren actuaciones
violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento, relativas a la
realización, celebración o ejecución de los negocios de que trata la norma; o
(b) con aquellas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que
consagren las finalidades, postulados o presupuestos normativos que informen el
normal, adecuado y correcto funcionamiento de la institución pública de que se
trate. Por consiguiente, la Corte encuentra que estas expresiones resultan
acordes con los postulados constitucionales de tipicidad y legalidad en la
configuración de la falta disciplinaria, no obstante lo cual, deben
interpretarse sistemáticamente haciendo uso de las técnicas de remisión
normativa o complementación, con las normas constitucionales, legales o
reglamentarias respectivas.
A la anterior conclusión arriba esta Sala teniendo en
cuenta que (a) las normas constitucionales contenidas en los artículos 1º, 2º,
6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 Superiores, como se mencionó en detalle en
apartes preliminares, constituyen el fundamento constitucional de la
responsabilidad disciplinaria. Especial relevancia cobran para el estudio del
presente caso, los preceptos constitucionales contenidos en el artículo 6º
Superior, que impone la sujeción de todos los servidores públicos a la
Constitución y a la ley, consagrando que los servidores públicos son
responsables por infringirlas así como por la extralimitación en el ejercicio
de sus funciones; el artículo 122 de la Carta Política que estipula que no
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento;
el artículo 123 de la Constitución Política, el cual dispone que los servidores
públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la
ley y el reglamento; el artículo 124 que estipula que la ley determinará la
responsabilidad de lo servidores públicos y la forma
de hacerla efectiva; y el artículo 209 Superior que establece que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad.
(b) Con fundamento en las normas constitucionales
citadas y dada la textura abierta o en blanco de las expresiones sub examine, relativas a ejercer
actividades o recibir beneficios de “negocios
incompatibles con … la institución” a la que pertenece el servidor público,
encuentra la Sala que el alcance normativo de estas expresiones si bien es
constitucional, debe necesariamente delimitarse en su aplicación a partir de la
remisión normativa, la interpretación sistemática o la determinación con
fundamento en la Constitución, la ley o el reglamento. Lo anterior, implica que
las expresiones negocios incompatibles con la institución deben configurar
conductas contrarias o violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento,
o comportamientos que vulneren los presupuestos constitucionales, legales o
reglamentarios del cargo o servicio público encomendado al servidor público,
para que pueda configurase, en cada caso, la falta disciplinaria de ejercer
actividades o recibir beneficios de negocios que tengan el carácter de
incompatibles con la institución pública a la que pertenece el servidor
público, esto es, negocios que conlleven actuaciones violatorias de la
Constitución, la ley o el reglamento. En este orden de ideas, la incompatibilidad
con la institución de los negocios que realice el servidor público, solo puede
generarse en la comisión de conductas o actuaciones que sean contrarias o
violatorias de la Constitución, a la ley o al reglamento, a los cuales se
encuentra sujeto el servidor público, o a las finalidades, postulados o
presupuestos constitucionales, legales o reglamentarios de la institución
pública.
Con esta interpretación sistemática de la norma, se
garantizan los principios de tipicidad y legalidad, en cuanto se logra
configurar adecuadamente en cada caso en concreto el tipo disciplinario, se
garantiza la existencia de conexidad entre la norma y las conductas que tengan
relación y conexión directa con el servicio público, y se restringe el margen
interpretativo de la autoridad disciplinaria, en cuanto al momento de la
aplicación el operador disciplinario debe necesariamente establecer un nexo
entre la norma y la aplicación de la Constitución, de la ley o del régimen
disciplinario específico de la institución de que se trate. Sólo así la
intervención disciplinaria se ubica en el ámbito de lo público, en cuanto los
negocios incompatibles con la institución deben necesariamente referirse a
conductas que tengan trascendencia pública y capacidad de afectación de la
función pública.
(c) En consecuencia, la Sala procederá a declarar la exequibilidad de las expresiones “los
negocios incompatibles con” y “la
institución”, contenidos en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de
2002, aclarando al efecto, que las actuaciones a que se refiere la norma deben
constituir conductas contrarias a la Constitución, a la ley o al reglamento, o
a las finalidades, postulados y presupuestos constitucionales, legales o
reglamentarios de la función encomendada a la institución pública de que se
trate. Esta interpretación sistemática de la norma, cumple el propósito de
proteger el principio pro legislatore y los principios de tipicidad y legalidad,
ya que garantiza la correcta configuración del tipo disciplinario en su
aplicación.
(ii) Otra cosa ocurre respecto de las expresiones “el buen nombre y prestigio de” la institución, contenidas igualmente en el numeral 45 del artículo 48
de la Ley 734 de 2002. Procede la Corte a analizar si éstas se
encuentran en armonía con los principios de tipicidad y legalidad en materia
disciplinaria establecidos en el artículo 29 de la Carta Política.
Sobre
este particular, la Sala encuentra que estas expresiones sí vulneran de manera
clara las exigencias constitucionales de tipicidad y legalidad en materia
disciplinaria, y por tanto afectan las garantías fundamentales del debido
proceso del sujeto disciplinado, ya que la norma termina estableciendo como
falta gravísima el ejercer actividades o recibir beneficios de negocios
incompatibles con el buen nombre y
prestigio de la institución, constituyendo estos últimos términos
expresiones vagas y ambiguas, respecto de las cuales no es posible llevar a
cabo la labor de remisión normativa, de interpretación sistemática o de
determinación del alcance normativo de las mismas, como sí es posible respecto
de los términos negocios incompatibles
e institución, como quedó demostrado
en el aparte anterior.
En efecto, las expresiones el buen nombre y prestigio, referidas a la institución pública de
que se trate en cada caso en concreto, no permiten llevar a cabo la remisión
normativa, la interpretación sistemática o la determinación del alcance
normativo de estas expresiones, como sí es posible respecto de los términos “negocios
incompatibles con la institución”. Es así como los vocablos “buen nombre
y prestigio” referidos a la institución pública, no permiten la
configuración adecuada del tipo disciplinario por parte del operador
disciplinario, ya que constituyen conceptos subjetivos que no posibilitan la
concreción objetiva, taxativa y específica del tipo de conductas que dan lugar
a la afectación de la institución, determinación que queda entonces delegada a
la interpretación subjetiva y discrecional de la autoridad disciplinaria, dando
lugar a la arbitrariedad, en desmedro del debido proceso del disciplinado.
Así
las cosas, dada la textura extremadamente abierta y no determinable de estas
expresiones, el precepto legal acusado quedaría a la libre apreciación
subjetiva del funcionario que ejerce la potestad disciplinaria, ante la
ausencia de criterios y pautas objetivos que permitan determinar cuáles son y
en qué consisten las conductas que afectarían el buen nombre o prestigio de la
institución a la que pertenezca el servidor público.
Lo
anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que en este caso se trata
de la tipificación de una falta disciplinaria gravísima, que como lo ha
reconocido esta Corporación, deben constituir aquellos comportamientos
esencialmente graves derivados del incumplimiento de los deberes funcionales de
los servidores públicos[65],
de la violación de la Constitución, de la ley y reglamento.
En
relación con la inconstitucionalidad de este tipo de expresiones, la Corte ha
tenido la oportunidad de pronunciarse al estudiar términos análogos a los que
ahora se estudian, tales como “que empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el
respeto o el prestigio de la institución”[66],
para concluir que se trata de conceptos jurídicos vagos e indeterminados,
respecto de los cuales no es posible la configuración del tipo o determinación
del alcance jurídico de los mismos, y por consiguiente resultan lesivos de los
principios de tipicidad y de legalidad en materia disciplinaria.
En
consecuencia, a juicio de esta Sala las expresiones usadas por el Legislador en
el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que erigen en falta
disciplinaria el ejercer actividades o recibir beneficios de negocios
incompatibles con “el buen nombre y
prestigio de” la institución a la que pertenece el servidor público, no se
adecuan a ninguna de las técnicas de remisión normativa, de interpretación
sistemática o de determinación del alcance normativo, a que se ha hecho mención
en esta providencia, en cuanto no remite a otros complementos normativos, ni
responde a parámetros de valor o de la experiencia que hayan sido incorporados
al ordenamiento jurídico con algún nivel de objetividad.
Por
el contrario, en criterio de esta Corte y como lo ha mencionado su
jurisprudencia en casos análogos, se trata de expresiones subjetivas, vagas,
imprecisas e indeterminadas que como tales admiten multiplicidad de contenidos,
dependen de las concepciones individuales, convicciones y opiniones personales,
de los cánones morales y éticos del intérprete respecto de lo que para él
significa “el buen nombre y prestigio”
de una institución pública, y que por lo demás, no se refieren a una afectación
real del deber funcional como presupuesto de legitimación del injusto
disciplinario.[67] En este sentido, este tipo de expresiones no
solo representan una violación del principio de legalidad en materia
sancionatoria en la dimensión de necesidad de ley previa, estricta y precisa,
sino que adicionalmente implican una afectación del principio de lesividad o ilicitud sustancial, o de la capacidad de
afectación de la función pública, en cuanto no es posible determinar de manera
objetiva el tipo de actuación que constituya afectación del buen nombre o
prestigio de una institución, sino que tal determinación queda
discrecionalmente en manos del operador disciplinario. Lo anterior, conduce a
una vulneración del principio de reserva legal en cuanto es el intérprete y no
el legislador quien termina determinando el contenido de la hipótesis
normativa.[68]
En cuanto a la afectación del principio de lesividad de la función pública, es de resaltar que las
expresiones “el buen nombre y prestigio”
de la institución a la que pertenezca el servidor público, dado su grado de
indeterminación, permiten que se sancionen conductas que no tienen relación
intrínseca o conexidad directa con el servicio público y por tanto carecen de
la idoneidad para afectar la eficacia, eficiencia y la corrección de la función
de una institución pública.
Todo lo expuesto, implica un desconocimiento por parte
del legislador, de los límites constitucionales fijados por los principios de
tipicidad y legalidad en materia disciplinaria, de conformidad con el artículo
29 de la Carta Política, que deben guiar el ejercicio de la potestad de
configuración en materia disciplinaria,
lo que conduce inevitablemente a su inexequibilidad y
así lo declarará la Corte en la parte resolutiva de esta sentencia.
(iii) En este sentido, la Corte
coincide parcialmente con las intervenciones que solicitaron la inexequibilidad de las expresiones acusadas contenidas en el
numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pero solo en relación con la inexequibilidad de las expresiones “el buen nombre y
prestigio” que son las que la Sala considera que implican
un grado de indeterminación tal que no es susceptible de ser concretado por el
operador jurídico, que no tiene respaldo constitucional y que da lugar a la
discrecionalidad de la autoridad administrativa, lo cual contraría el principio
de tipicidad y de legalidad.
Así mismo, la Corte
comparte parcialmente el concepto vertido por el Ministerio Público en
cuanto solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad
del numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, pero solo en lo que atañe
a las expresiones “el buen nombre y prestigio”, que son las expresiones
respecto de las cuales la Sala encuentra que se aplican los argumentos
presentados por la Vista Fiscal, relativos a que (a) el objeto del derecho
disciplinario debe ser la conducta del servidor público en el cumplimiento de
sus funciones o tareas propias de su condición; (ii) que tiene por objeto
conductas que no tienen relación directa con el ejercicio de los deberes del
servidor público; (b) que existe una indeterminación de la expresión que no
permite realizar la integración del tipo disciplinario con otras normas
jurídicas que se refieran a la función del servidor público; y (c) que por
tanto, estas expresiones conceden al operador disciplinario un margen de
interpretación demasiado amplio que puede degenerar en decisiones arbitrarias.
(iv) En consecuencia, la Corte procederá a declarar
exequibles las expresiones “negocios incompatibles” y “la
institución” contenidas en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de
2002, e inexequibles las expresiones “el buen nombre y
prestigio de” contenidas en el mismo numeral, por violación de los principios
de tipicidad y legalidad consagrados en el artículo 29 Superior. Expulsadas las
anteriores expresiones de los preceptos examinados, el tenor del numeral 45 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002 quedará: “45.
Ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con la
institución a la que pertenece”
6.3
Conclusiones
Con fundamento en todo lo expuesto, esta Sala concluye
que (i) las expresiones demandadas “diligencia, eficiencia e
imparcialidad”, “cualquier acto u omisión”, “servicio esencial”, “abuso indebido” contenidas en el
numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; y (ii) las expresiones “respeto, imparcialidad y rectitud”
contenidas en el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; son
exequibles en cuanto no vulneran el principio de tipicidad, de legalidad y de
debido proceso en materia disciplinaria, de conformidad con el artículo 29
Superior, y así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
En segundo lugar, la Corte
concluye (i) que las expresiones “negocios incompatibles con” y “la institución” contenidas en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, son exequibles;
y (ii) que la expresión “el buen nombre y
prestigio de” contenida en el
numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 es inexequible por
vulneración del principio de tipicidad, legalidad y debido proceso consagrado
en el artículo 29 Superior, y en consecuencia así lo declarará en la parte
resolutiva de esta providencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
DECLARAR EXEQUIBLES las
expresiones “diligencia,
eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto u omisión”, “servicio esencial”,
“abuso indebido” contenidas en el
numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; y las expresiones “respeto, imparcialidad y rectitud”
contenidas en el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
SEGUNDO.- DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “negocios
incompatibles con” y “la
institución” contenidas en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002;
e INEXEQUIBLE la expresión “el buen nombre y prestigio de” contenida en el mismo numeral.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-030/12
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD
DE NORMAS DEL CODIGO DISCIPLINARIO RELACIONADAS CON DEBERES DEL SERVIDOR
PUBLICO-No aplica de manera rigurosa pasos del juicio
de constitucionalidad e introduce cambios sin sustentación (Aclaración de voto)
Si bien comparto que las
expresiones acusadas de los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de
2002 constituyen un desarrollo armónico de la Carta Política y no vulneran los
principios de tipicidad y legalidad rectores del debido proceso, al igual que
la sentencia recoge de manera juiciosa la jurisprudencia constitucional en
materia disciplinaria y señala con claridad los elementos y pasos del juicio
desarrollado para examinar disposiciones que consagran tipos disciplinarios, no
hace una aplicación rigurosa de esos pasos e introduce cambios importantes en
dicho análisis que requerían una mayor sustentación.
NORMA DEL CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO SOBRE DEBERES DEL SERVIDOR PUBLICO-Lenguaje
general, abierto, confuso e indeterminado da lugar a interpretaciones
arbitrarias en materia disciplinaria (Aclaración de voto)
Dado el lenguaje general y
abierto empleado por el legislador para consagrar deberes y el hecho de que
tales textos servirán para determinar la responsabilidad disciplinaria de los
servidores públicos, el riesgo de interpretaciones arbitrarias es mayor.
Referencia:
Expediente D-8608
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
34 numerales 2 y 6 (parciales), y artículo 48 numeral 45 (parcial) de la Ley
734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
Actor: Silvio San Martín Quiñones Ramos
Magistrado Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Con
el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a
aclarar el voto en la presente sentencia. Si bien comparto con la mayoría que
en este caso las expresiones acusadas de los numerales 2 y 6 del artículo 34 de
la Ley 734 de 2002 constituyen desarrollo armónico de los artículos 6, 122,
123, 124, 125, 150-2 y 209 de la Carta Política y no vulneran los principios de
tipicidad y legalidad rectores del debido proceso, consideré necesario hacer
algunas precisiones sobre la línea argumental seguida en la sentencia.
Si
bien la sentencia recoge de manera juiciosa la jurisprudencia constitucional en
materia disciplinaria y señala con claridad los elementos y pasos del juicio
desarrollado para examinar disposiciones que consagran tipos disciplinarios, no
hace una aplicación rigurosa de esos pasos e introduce cambios importantes en
dicho análisis que en mi opinión requerían una mayor sustentación.
En
primer lugar, era necesario distinguir el contenido de las normas demandadas,
dado que el artículo 36 no consagra tipos disciplinarios, sino deberes de los
servidores públicos, en esa medida era necesario definir por qué era posible
aplicar el mismo juicio de constitucionalidad desarrollado hasta ahora por la
Corte para examinar tipos disciplinarios. Si bien la consagración de tales
deberes es relevante para interpretar en cada caso concreto si se ha
configurado una falta disciplinaria, en estricto sentido el tipo disciplinario
se encuentra consagrado en una norma diferente.
En
segundo lugar, el test no incluía, hasta ahora, el criterio según el cual las
expresiones demandadas constituían un desarrollo armónico de las finalidades
constitucionales del derecho disciplinario. La sentencia se limita a afirmar
que las disposiciones cuestionadas reproducen o desarrollan lo dispuesto en la
Constitución en materia disciplinaria, pero no aclara por qué en este caso la
reproducción del texto constitucional en el texto legal satisface tales
principios, especialmente porque en el pasado esta Corte ha declarado
inexequibles normas que aparentemente se limitan a reproducir el texto
constitucional, pero en el contexto normativo en que se hace tal reproducción,
resulta inconstitucional.[69]
La
sentencia también introduce al test desarrollado hasta ahora para examinar
tipos disciplinarios, criterios adicionales tales como el que apunten a la
buena marcha de la gestión pública o se trate de exigencias razonables y
proporcionadas. En mi opinión, estos criterios requerían un mayor desarrollo
para señalar cuáles son los límites del legislador al hacer uso de su margen de
configuración y establecer deberes de los servidores públicos.
Dado
el lenguaje general y abierto empleado por el legislador en este caso para
consagrar estos deberes y el hecho de que tales textos servirán para determinar
la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el riesgo de
interpretaciones arbitrarias es mayor.
Una
lectura cuidadosa de las expresiones acusadas del artículo 34 revela el empleo
de un lenguaje excesivamente indeterminado y, en algunos casos, confusos que
podría dar lugar a interpretaciones arbitrarias. Por ejemplo, el texto demandado
habla del deber de los servidores públicos de abstenerse de cualquier acto que
implique un “abuso indebido”, lo que
en estricto sentido implicaría que los servidores públicos no tienen que
abstenerse de ciertos “abusos” debidos o aceptables, lo que resulta un
contrasentido.
Tampoco
hay claridad, ni en el texto legal ni en la jurisprudencia sobre qué se
entiende por “diligencia”, “eficiencia”, e “imparcialidad”, si bien es posible
acudir al sentido común de tales expresiones, la jurisprudencia constitucional,
a diferencia de lo que dice la sentencia, no ha provisto definiciones claras y
precisas e inequívocas de estas nociones, incluso a pesar de que forman parte
del texto constitucional en tanto principios de la función administrativa. Esta
era una oportunidad propicia para avanzar en esa precisión, a fin de reducir
las posibilidades de arbitrariedades.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
[1] Sentencia C-818 de
[2] A manera de ilustración, el profesor REYES ECHANDIA, expresa que el
derecho penal administrativo es “el conjunto de normas jurídicas que regulan
las relaciones entre
[3] Sentencia C-818 de
[4] Sentencia C-818 de
[5] Ver Sentencia C-818 de
[6] Ver Sentencia C-504 de
[7] Sentencia C-818 de
[8] Al
respecto consultar la sentencia C-028 de
[9] Véanse las sentencias C-818 de 2005 y C-504 de 2007, entre otras.
[10] Al respecto, dispone el artículo 23 de
[11] Sentencia C-818 de
[12] Véase, al respecto, las sentencias C-341 de 1996 y T-1093 de 2004.
[13] Sobre la responsabilidad disciplinaria de los particulares que
ejercen funciones públicas se pueden consultar los artículos 52 y subsiguientes
de
[14] Sentencia C-818 de
[15] Véase, al respecto, las sentencias T-146 de 1993 y C-948 de 2002.
[16] Sentencia C-818 de
[17] Ver Sentencia C-181 de
[18] Este criterio se ha reiterado en las sentencias C-417 de 1993, C-341 de 1996, C-181 de 2002, C-948 de 2002, C-504 de 2007, C-796 de 2004, C-028 de 2006, y C-504 de 2007, entre otras.
[19] Ver Sentencia C-341 de
[20] Sentencia C-341 de
[21] Ver Sentencia T-438 de
[22] Ver Sentencia C-948 de
[23] En este
sentido, el artículo 29 de
[24] Sentencia C-555 de 2001, ver también sentencia C-762 de 2009, entre otras.
[25] Ver Sentencias C-796 de 2004 y C-818 de
[26] Así, por ejemplo, lo reconoció el Tribunal Supremo de España, en sentencia del 26 de septiembre de 1973, en cuanto señaló: “el ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa presupone la existencia de una infracción para lo cual es indispensable que los hechos imputados se encuentren precisamente calificados como faltas en la legislación aplicable, porque en materia administrativa, como en la penal, rige el principio de la legalidad, según el cual sólo cabe castigar un hecho cuando esté concretamente definido el sancionado y tenga marcada a la vez la penalidad”. NIETO. Alejandro. Op.Cit. Pág. 252.
[27] Sentencia C-818 de
[28] Ibidem.
[29] Consultar las Sentencias C-597 de 1996, C-827 de 2001 y C-796 de 2004.
[30] Ver Sentencia C-653 de
[31] Ver Sentencia C-818 de
[32] Véase, entre otras, las sentencias T-181 de 2002, C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002, C-125 de 2003, C-252 de 2003, C-383 de 2003 y T-1093 de 2004.
[33] Ver Sentencia C-818 de
[34] Ibidem.
[35] Sentencia C-530 de
[36] Sentencia C-796 de
[37] Sentencia
C-564 de
[38] Ver Sentencia
C-564 de
[39] Ver Sentencia C-796 de
[40] Sentencia C-404 de 2001, reiterado en sentencia C-818 de 2005.
[41] Ver las Sentencias C-244 de 1996, C-564 de 2000, C-404 de 2001 y C-181 de 2002, entre otras.
[42]
Ver Sentencia C-404 de
[43] Ibidem.
[44] Ver sentencias C-404 de 2001 y T-1093 de 2004, entre otras.
[45] Sentencia C-404 de
[46] Sentencia C-818 de
[47] Sentencia C-427 de
[48] Sentencia C-708 de
[49] Sentencia C-155 de
[50]
Ver Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de
[51] Ver
Sentencia C-796 de
[52] Sentencia T-1093 de
[53] Sentencia C-948 de
[54] Sentencia C-818 de
[55] Ibidem.
[56] Sentencia C-818 de 2005, ver también la sentencia C-371 de 2002.
[57] Véase sentencia C-371 de
[58] Al respecto puede consultarse la sentencia C-530 de
[59] Sentencia C-530 de
[60] Ver las Sentencias C-124 de
[61]
Véase la sentencia C-406 de
[62] Ver Sentencias C-350 de 2009 y C-762 de 2009.
[63] Así
en las Sentencias C-350 de 2009 y C-762 de 2009, se hace una relación de la
jurisprudencia posterior al año 1994, en donde se han declarado expresiones de
normas disciplinarias como inexequibles por vulnerar el principio de legalidad,
al no ser expresiones determinables. En la sentencia C-010 de 2000
[64] Ver sentencias tales como
[65] Véase, sentencia C-1076 de
[66]
[67] Al
respecto ver igualmente la sentencia C-728 de
[68] Ibidem.
[69] Sentencia C-252 de 2002, MPs. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández.