Sentencia C-077/12
(Febrero 15)
PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Aplicación del principio de unidad de materia
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad de materias que regula
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva en
relación con el cargo de reserva de ley orgánica
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Naturaleza/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia
entre ley y contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicación/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Diversidad de contenidos
temáticos con relación de conexidad/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad teleológica, sistemática y
material
La regla de unidad de materia tiene entidad constitucional, estando consagrada en el artículo 158 de la Carta,
que indica: “Todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”. La Ley Orgánica del
Reglamento del Congreso de la República también se refiere ella. Consiste en
que, una una vez iniciado el
procedimiento de aprobación de una ley, el tema a desarrollar deberá mantenerse
presente en todo el proyecto. Se trata una restricción relativa del ejercicio del poder de configuración normativa
del Congreso de la República en un contexto temático determinado, al punto que
las autoridades legislativas -presidentes de comisiones de las cámaras- tienen
el deber de rechazar las iniciativas que la contravengan la regla. No es un
límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un
contenido material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo
en un contexto temático predeterminado. La finalidad primera de la regla de
unidad de materiales la coherencia legislativa: esto es, la ordenación
temática de las leyes expedidas y la
sistematicidad del derecho legislado, como una contribución a la
seguridad jurídica, para evitar que el cuerpo normativo -frecuentemente
prolijo- se convierta en un caos de contenidos dispersos de difícil consulta y
compleja aplicación. Tiene también un propósito de transparencia del proceso
legislativo, buscando además “impedir la introducción de iniciativas sorpresivas, inopinadas o
subrepticias en el curso del trámite parlamentario, que dificulten la
participación democrática de la representación plural de la voluntad popular y
oscurezcan el marco legal de interpretación y aplicación de las normas”. Con todo, esta regla no puede ser interpretada de manera rígida, pues exigir de manera irrevocable el desarrollo de
un solo y único tema por cada ley implicaría, en general, un entendimiento que
“terminaría por
obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado
esta Corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el
campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social de Derecho”. Así, la aplicación de la regla de unidad de materia exige tener en
cuenta las relaciones sustanciales entre los dispositivos normativos, pues
temas que “en apariencia, se refieren
a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la
función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de
unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que,
evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un
mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden
parecer disímiles”; y no pueden ser consideradas como contrarios a la
regla contenida en el artículo 158 Constitucional. La regla de unidad de materia
“no significa simplicidad temática”
de la ley analizada, pues un proyecto de ley puede contener diversos
contenidos, siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos, a su
vez con la materia de la ley. Así, lo que se exige es “la conexidad que debe existir
entre la parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada y la ley
continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda extraer
un vínculo causal, teleológico o sistemático con el “tema general” o la
“materia dominante” de la segunda”. De esta manera, el Congreso de la
República puede ejercer la potestad legislativa sobre un asunto mediante
disposiciones diferentes que regulen aspectos concurrentes del mismo,
estableciendo asociaciones lógicas entre supuestos fácticos y consecuencias
jurídicas relacionables, y reconociendo relaciones sustanciales de tipo causal,
teleológico, temático o sistemático entre normas diversas. A partir de esta
consideración es que la jurisprudencia ha determinado que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones
de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley”.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD TEMATICA O UNIDAD DE MATERIA EN LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Connotaciones
particulares
UNIDAD DE
MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación del principio de coherencia/PRINCIPIO DE COHERENCIA EN LA LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Concepto
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido/PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Principios que inspiran la función de planeación
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Método
y procedimiento para su adopción
SISTEMA DE
MONITOREO DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES PARA AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO BASICO-Regulación
POLITICAS
PARA GESTION EN AGUA Y SANEAMIENTO BASICO-Lineamientos
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Mecanismos de financiación
CONTRATOS DE
ESTABILIDAD JURIDICA-Normas e interpretaciones en el Plan Nacional de Desarrollo/INVERSIONES NUEVAS-Definición
PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Recursos para el financiamiento del patrimonio cultural
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Aplicación en
el Plan Nacional de Desarrollo
AUTONOMIA
TERRITORIAL-Contenido y
alcance/AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Compatibilidad
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Implicaciones
AUTORIDADES TERRITORIALES-Principios
que orientan su ejercicio
RECURSOS DE RESGUARDOS INDIGENAS-Administración
y distribución
ENTIDADES TERRITORIALES-Destinación
de recursos de propósito general
ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios
para determinar el ámbito de autonomía/REGALIAS
Y COMPENSACIONES-Destinación y distribución/ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto de fuentes endógenas y
exógenas de financiación
La Corte
Constitucional ha establecido que uno de los criterios para determinar el ámbito
de autonomía fiscal y administrativa de las entidades territoriales consiste en
la naturaleza de la fuente de financiación a la que se refiera la controversia,
variando dependiendo de si se trata de una fuente exógena o endógena de
financiación. En el caso de las fuentes exógenas, ha precisado la
jurisprudencia que constituyen recursos que, en principio, no les pertenecen a
las entidades territoriales. “En
consecuencia, la propia Constitución autoriza al poder central para fijar su
destinación, siempre que tal destinación se adecue a las prioridades definidas
en Carta, las que se refieren, fundamentalmente, a la satisfacción de las
necesidades básicas de los pobladores de cada jurisdicción”. Por esta
razón, se ha admitido incluso que sea el Legislador el que fije la destinación
de las llamadas transferencias, siempre respetando lo dispuesto en los
artículos 288 y 357 superiores. La jurisprudencia ha sido pues pacífica y
constante al señalar que los recursos provenientes de
fuentes exógenas de financiación “admiten
un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno”, y
aun más, “[h]a sido criterio constante de esta Corporación, considerar ajustada a la
Constitución, la intervención del legislador al momento de definir las áreas a
las cuales las entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes
de rentas de propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas
que, constitucionalmente, merecen especial atención”. Al respecto ha
dicho la jurisprudencia que:“Si las regalías-y
naturalmente, las compensaciones-, como ya se ha anotado, no son de propiedad
de las entidades territoriales sino del Estado, y aquéllas sólo tienen sobre
dichos recursos un derecho de participación en los términos que fije la ley
(arts. 360 y
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA
TRIBUTARIA-Límites constitucionales
ENTIDADES TERRITORIALES-No
son titulares de una autonomía absoluta en materia fiscal
POTESTAD IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS-Límites/AUTONOMIA
TRIBUTARIA DE MUNICIPIO Y DEPARTAMENTO-Límites
Tratándose
de asuntos tributarios las relaciones entre la autonomía de las entidades
territoriales y el principio unitario suelen ser presentadas ante la Corte de
manera conflictiva o excluyente y ello le ha dado a la Corporación oportunidad
para poner de manifiesto que, aún cuando las
entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos o de competencias
“que no devienen propiamente del traslado que se les haga desde otros órganos
estatales” y necesitan recursos para la gestión de sus intereses, no son
titulares de una autonomía absoluta en materia fiscal. Y es que, como reiteradamente
lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la
Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia
impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de
creación de impuestos”, lo cual “tiene su explicación en que las competencias
asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los
condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales
se derivan de la organización política del Estado como república unitaria”. Y
ha desarrollado lo anterior al manifestar que: La ley, entonces, autoriza la
creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los
municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en
las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual
“constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios”.[…] La
Corte ha puntualizado que en las condiciones anotadas no es aceptable que cada
municipio pueda “ejercer su competencia dentro de los límites que él quiera
trazarse”, pues “ sostener semejante tesis implicaría la consagración del
desorden y el caos” en lo que tiene que ver con los tributos municipales, ya
que “los municipios podrían establecer tributos y contribuciones sin otro
límite que el inexistente de la imaginación”.
IMPUESTO
PREDIAL-Regulación
de los elementos por el legislador sin quebrantar el principio de autonomía o
los derechos de las entidades territoriales
RESERVA ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido
y alcance
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Distribución
de competencias y reglas de formación de entidades territoriales
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Interpretación
sistemática y finalística
Referencia: expediente D- 8599 Demanda
de inconstitucionalidad: contra los artículos 11, 12,
13, 14, 20, 22, 23,24,49, 175 y 274 de la ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010- Actor: Andrés de Zubiría Samper Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. |
I. ANTECEDENTES
El
ciudadanoAndrés de Zubiría
Samper,en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la
Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contralos
artículos 11, 12, 13, 14, 20, 22, 23, 24, 49, 175 y 274 de la ley 1450 de 2011
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-
1. Texto normativo demandado
Los
textos normativos demandados, son los siguientes:
“LEY 1450 DE 2011[1]
Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 11. PROYECTOS DE GASTO PÚBLICO
TERRITORIAL. Las entidades Territoriales podrán utilizar el
mecanismo de vigencias futuras excepcionales para la asunción de obligaciones
que afecten el presupuesto de vigencias posteriores, para aquellos proyectos de
gasto público en los que exista cofinanciación nacional. Las vigencias futuras
excepcionales serán autorizadas y aprobadas de acuerdo con las normas orgánicas
que rigen la materia, de forma que en la ejecución de los proyectos
contemplados en este Plan, se garantice la sujeción territorial a la disciplina
fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
Para garantizar el cumplimiento de las metas de cobertura previstas en
el presente Plan, las vigencias futuras ordinarias o excepcionales podrán
autorizarse para proyectos de cofinanciación durante el año 2011.
Los proyectos que requieran de la utilización de esquemas de
financiamiento deberán sujetarse a lo dispuesto en las normas que regulan el
endeudamiento público, en especial los trámites previstos en la Ley 358 de
1997.
ARTÍCULO 12. REQUISITOS PARA GIRO DIRECTO DE LOS
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. En adición a lo previsto en la Ley 1176
de 2007 para la autorización del giro directo de recursos de la
participación para agua potable y saneamiento básico del Sistema General de
Participaciones, a patrimonios autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios
constituidos en el marco de los Planes Departamentales para el manejo
empresarial de los servicios públicos de Agua y Saneamiento, el representante
legal de la entidad territorial deberá acreditar ante el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. Plan de obras, gastos e inversiones y las metas de cobertura, calidad
y continuidad que se alcanzarán con dicho plan, en los términos de los
artículos 10 y 11 de la Ley 1176 de 2007.
2. La destinación de los recursos para financiar subsidios a la demanda
de los estratos subsidiables.
3. Que los recursos no amparan otros compromisos o gastos del ente
territorial.
ARTÍCULO 13. ORIENTACIÓN DE LOS RECURSOS POR
CONCEPTO DE LA ASIGNACIÓN ESPECIAL PARA RESGUARDOS INDÍGENAS, DEL SISTEMA
GENERAL DE PARTICIPACIONES. El inciso 4o del artículo 83 de la Ley 715 de 2001 quedará así:
“Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas
serán de libre destinación para la financiación de proyectos de inversión
debidamente formulados, e incluidos en los planes de vida o de acuerdo con los
usos y costumbres de los pueblos indígenas. Los proyectos de inversión deberán
estar incluidos en el contrato de administración celebrado con el respectivo
municipio o departamento, en concordancia con la clasificación de gastos
definida por el Decreto-Ley 111 de 1996.
Con relación a los bienes y servicios adquiridos con cargo a los
recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para
los resguardos indígenas, los alcaldes deberán establecer los debidos registros
administrativos especiales e independientes para oficializar su entrega a las
autoridades indígenas.
Con el objeto de mejorar el control a los recursos de la asignación
especial del Sistema General de Participaciones para los resguardos indígenas,
el Gobierno Nacional fortalecerá la estrategia de monitoreo, seguimiento y
control al SGP, establecida por el Decreto 28 de
ARTÍCULO 14. DESTINO DE LOS RECURSOS DE LA
PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL PARA DEPORTE Y CULTURA. A partir del 2012 la destinación porcentual de que
trata el inciso 2o del artículo 78 de la Ley 715 de 2001, modificada por el
artículo 21 de la Ley 1176 de 2007, para los sectores de deporte y recreación y
cultura será la siguiente:
El ocho por ciento (8%) para deporte y recreación y el seis por ciento
(6%) para cultura.
(…)
ARTÍCULO 20. MONITOREO, SEGUIMIENTO Y CONTROL DE
LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES PARA AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO BÁSICO. La actividad
de monitoreo de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua
potable y saneamiento básico, a que se refiere el Decreto 028 de 2008, seguirá
a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o de la
entidad o dependencia que asuma las funciones en relación con el mencionado
sector.
Las actividades de seguimiento y control integral de los recursos del
Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico, en
adelante y de manera permanente, estarán a cargo del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
(…)
ARTÍCULO 22. INVERSIONES DE LAS CORPORACIONES
AUTÓNOMAS REGIONALES EN EL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO. Las
obras de infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico
financiadas con recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrán ser
entregadas como aportes a municipios o a las Empresas de Servicios Públicos que
operen estos servicios en el municipio, de acuerdo con lo que este determine,
bajo la condición de que trata el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de
1994 o las normas que la modifiquen o sustituyan.
En ningún caso la entrega de aportes bajo condición por las
Corporaciones Autónomas Regionales se constituye como detrimento patrimonial
del Estado. Las Corporaciones Autónomas Regionales no podrán exigir
contraprestaciones por la entrega de las obras de las que trata este artículo.
La ejecución de los recursos de destinación específica para el sector de
agua potable y saneamiento básico por las Corporaciones Autónomas Regionales,
deberá efectuarse en el marco de los PDA, lo anterior sin perjuicio de las
inversiones que puedan realizar las mismas en los municipios de su jurisdicción
no vinculados al PDA.
PARÁGRAFO. Las Corporaciones Autónomas Regionales no podrán participar
en la composición accionaria, propiedad, administración y operación de un
prestador de servicios públicos domiciliarios. El presente parágrafo no se
aplicará a las Corporaciones Autónomas Regionales que sean accionistas o hayan
efectuado sus inversiones con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1151 de 2007.
ARTÍCULO 23. INCREMENTO DE LA TARIFA MÍNIMA DEL IMPUESTO PREDIAL
UNIFICADO. El artículo 4o de la Ley 44 de 1990 quedará así:
“Artículo 4o. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere
la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y
distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo
avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera
diferencial y progresiva, teniendo en cuenta factores tales como:
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector urbano.
3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
4. El rango de área.
5. Avalúo Catastral.
A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o
rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea
inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes
(135 smlmv), se le aplicará las tarifas que
establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre
el 1 por mil y el 16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la
siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por
mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso
anterior para los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de
las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base
en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en
el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios
de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de
actualización del catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados
teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 09 de 1989, y a los urbanizados no
edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de
este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
PARÁGRAFO 1o. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el
artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable
para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las
tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito,
según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.
PARÁGRAFO 2o. Todo bien de uso público será excluido del impuesto
predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley”.
ARTÍCULO 24. FORMACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LOS CATASTROS. Las
autoridades catastrales tienen la obligación de formar los catastros o
actualizarlos en todos los municipios del país dentro de períodos máximos de
cinco (5) años, con el fin de revisar los elementos físicos o jurídicos del
catastro originados en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad,
obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Las entidades
territoriales y demás entidades que se beneficien de este proceso, lo
cofinanciarán de acuerdo a sus competencias y al reglamento que expida el
Gobierno Nacional.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi formulará, con el apoyo de los
catastros descentralizados, una metodología que permita desarrollar la
actualización permanente, para la aplicación por parte de estas entidades. De
igual forma, establecerá para la actualización modelos que permitan estimar
valores integrales de los predios acordes con la dinámica del mercado
inmobiliario.
PARÁGRAFO. El avalúo catastral de los bienes inmuebles fijado para los
procesos de formación y actualización catastral a que se refiere este artículo,
no podrá ser inferior al sesenta por ciento (60%) de su valor comercial.
(…)
ARTÍCULO 49. INVERSIONES NUEVAS EN CONTRATOS DE
ESTABILIDAD JURÍDICA.El parágrafo del artículo 3 de La Ley 963 de 2005,
quedará así:
“Para los efectos de esta ley se entienden como inversiones nuevas,
aquellas que se realicen en proyectos que entren en operación con posterioridad
a la suscripción del contrato de estabilidad jurídica”.
(…)
ARTÍCULO 175. FINANCIAMIENTO PATRIMONIO CULTURAL. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo
470 del Estatuto Tributario, adicionado
por el artículo 37 de la Ley 1111 de 2006, así:
“Parágrafo 2o. Los recursos girados para cultura al Distrito Capital y a
los Departamentos, que no hayan sido ejecutados al final de la vigencia
siguiente a la cual fueron girados, serán reintegrados por el Distrito Capital
y los Departamentos al Tesoro Nacional, junto con los rendimientos financieros
generados.
Los recursos reintegrados al Tesoro Nacional serán destinados a la
ejecución de proyectos de inversión a cargo del Ministerio de Cultura
relacionados con la apropiación social del patrimonio cultural.
Los recursos de las vigencias comprendidas desde
Cuando la entidad territorial no adelante el reintegro de recursos en
los montos y plazos a que se refiere el presente artículo, el Ministerio de
Cultura podrá descontarlos del giro que en las siguientes vigencias deba
adelantar al Distrito Capital o al respectivo Departamento por el mismo
concepto”.
(…)
ARTÍCULO 274. CONTRATACIÓN MÍNIMA CUANTÍA.Adiciónese al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el siguiente
numeral:
“5) Contratación mínima cuantía. La contratación cuyo valor no excede
del 10 por ciento de la menor cuantía de la entidad independientemente de su
objeto, se efectuará de conformidad con las siguientes reglas:
a) Se publicará una invitación, por un término no inferior a un día
hábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el presupuesto destinado
para tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas.
b) El término previsto en la invitación para presentar la oferta no
podrá ser inferior a un día hábil.
c) La entidad seleccionará, mediante comunicación de aceptación de la
oferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando cumpla con las
condiciones exigidas.
d) La comunicación de aceptación junto con la oferta constituyen para
todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el
respectivo registro presupuestal.
Las particularidades del procedimiento previsto en este numeral, así
como la posibilidad que tengan las entidades de realizar estas adquisiciones en
establecimientos que correspondan a la definición de “gran almacén” señalada
por la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinarán en el
reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
La contratación a que se refiere el presente numeral se realizará
exclusivamente con las reglas en él contempladas y en su reglamentación. En
particular no se aplicará lo previsto en la Ley 816 de 2003, y en el artículo
12 de la presente ley”.
2. Demanda: pretensión y cargos
El
actor solicita se declare la inexequibilidad de los
contenidos normativos demandados, por considerar que vulneran los artículos 1,
158, 287, 313 338, 356 y 357 de la Constitución Política, con fundamento en los
siguientes cargos:
2.1. Desconocimiento de la regla de unidad de
materia (art. 158)
2.1.1. Tres ejes
sustentan el PND 2010-2014: (1) una estrategia de crecimiento sostenido, para
una economía más competitiva, más productiva y más innovadora y con sectores
dinámicos que jalonen el crecimiento; (2) una estrategia de igualdad de
oportunidades, que garantice que cada colombiano tenga acceso a las
herramientas fundamentales que le permitirán labrar su propio destino,
independientemente de su género, etnia, posición social o lugar de origen; y
(3) una estrategia para consolidar la paz en todo el territorio, con el
fortalecimiento de la seguridad, la plena vigencia de los derecho humanos y el
funcionamiento eficaz de la justicia.
2.1.2. El
artículo 20 modifica el sistema de monitoreo, seguimiento y control de los
recursos del sistema general de participaciones de agua potable y saneamiento
básico, materia que no guarda ningún tipo de relación, ni con la parte general,
ni con el plan de inversiones públicas del Plan Nacional de Desarrollo -en
adelante PND o Plan-. En otras palabras, sus disposiciones sobre el sistema de
monitoreo de los recursos del Sistema General de Participaciones -en adelante
SGP- de agua potable y saneamiento básico, carecen de relación de causalidad
con alguno de los ejes del Plan; tampoco presentan vínculo con el plan de inversiones
públicas -del periodo 2010-2014 por un monto de $564 billones de pesos- y los
programas del citado PND.
2.1.3. El
artículo 22 de la ley 1450 de 2011 no guarda relación de causalidad alguna con
el PND, ni con su parte general, ni con el plan de inversiones públicas, razón
por la cual debe ser declarado inexequible.
2.1.4. Al
confrontar el artículo 23 con el PND 2010-2011, no se encuentra relación alguna
entre esta disposición y los contenidos del Plan, ya que mientras en el PND se
esbozan tanto los objetivos y las metas, por ninguna parte aparece nexo alguno
con la modificación del impuesto predial unificado. Además, tal reforma sólo
procede en el marco de una ley tributaria territorial, no en el PND.
2.1.5. El
artículo 24 de la referida ley, al regular la formación y actualización
catastral -que sería del resorte de los entes locales- vulnera las normas
superiores ya que dicha modificación es ajena a la Ley 1450, siendo sólo
posible hacerlo en la ley de régimen municipal o la del sistema tributario
local, pero nunca a través del PND.
2.1.6. El
artículo 49 de la expresada ley, al modificar otra norma legal -la ley 963 de
2005- sin existir relación causal entre las dos, atenta directamente contra el
postulado constitucional de la unidad de materia.
2.1.7. El
artículo 175 de la ley 1450 de 2011contraviene la unidad de materia en razón a
que tampoco existe relación alguna de causalidad entre el plan nacional de
desarrollo y los recursos para el financiamiento del patrimonio cultural. En esta oportunidad, la norma modifica el
artículo 470 del Estatuto Tributario sin existir nexo causal entre el PND y
dicha normatividad fiscal.
2.1.8. El
artículo 274 de la Ley vulnera también la unidad de materia al modificar el
Estatuto de Contratación de la Administración, contenido en la ley 80 de 1993 y
modificado por la ley 1150 de 2007. ¿Qué
relación existe entre la contratación de mínima cuantía y el plan nacional de
desarrollo 2010-2014? No se observa ninguna relación de conexidad, entre el PND
y la contratación pública.
2.2.
Violación de los Principios de Autonomía y Descentralización territorial
(artículos 1 y 287)
2.2.1. El
artículo 11 limita la posibilidad de utilizar el mecanismo de las vigencias
futuras para financiar inversiones, sujetando su viabilidad a la existencia de
recursos de cofinanciación nacional.
Mientras que la norma superior garantiza la autonomía de los entes
territoriales, la norma inferior indicada la desconoce al condicionarlas. Si la
entidad tiene la necesidad de realizar operaciones de vigencia futura, ¿por qué
impedirle utilizarlas con sus propios recursos y esfuerzo fiscal,
supeditándolas a la concurrencia de recursos nacionales de cofinanciación?
2.2.2. El
artículo 12, además de vulnerar los artículos 1 y 287, lesiona los artículos
356 y 357y así los principios constitucionales de autonomía y la
descentralización de los entes territoriales, al intervenir la Nación una
competencia del nivel territorial para acceder a los recursos para agua potable
y saneamiento básico del SGP, exigiendo que las entidades territoriales reciban
los recursos del Sistema General de Participaciones a través de patrimonios
autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios de los planes departamentales
de agua.
2.2.3. El
artículo 13 de la ley 1450 de 2011, si bien en forma aparente refiere que “los
recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas serán de
libre destinación para la financiación de proyectos de inversión debidamente
formulados”, en la práctica está condicionando la entrega de los recursos
del SGP a la suscripción de un contrato de administración celebrado con el
municipio o el departamento donde se encuentre ubicado resguardo, de acuerdo
con las reglas establecidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto,
constituyéndose en otra injerencia de nivel nacional en la autonomía fiscal de
la entidad territorial indígena.
2.2.4. El
artículo 14 de la mencionada ley vulnera los referidos principios por
direccionar y distribuir los recursos para el deporte, la recreación y la
cultura - 8% a recreación y deporte, y el 6% a cultura-.
2.2.5. Los
artículos 23 y 24 de la ley 1450 de 2011 realizan una modificación
inconstitucional, al modificar las tarifas y la forma de determinar la base
imponible de uno de los principales ingresos tributarios municipales y distritales,como el impuesto predial unificado. De esta
manera se viola directamente el artículo 287 constitucional y los artículos 313
y 338 de la Constitución, por cuanto se desconoce la competencia de los
consejos municipales y las asambleas departamentales para imponer
contribuciones fiscales en desarrollo de su autonomía.
2.3. Vulneración de la reserva de ley orgánica
La ley 1450 de
2011, en su artículo 14 modifica una norma que contiene normas orgánicas, que
son de superior jerarquía (en concreto la Ley 715 de 2001), llevándose por
delante la elaboración gradual del ordenamiento jurídico y de paso
desconociendo el artículo 4 superior.
3. Intervenciones
3.1. Sobre el desconocimiento de la regla de unidad
de materia
3.1.1.
Ministerio del Interior y de Justicia.
El cargo
formulado por el demandante no está llamado a prosperar ya que, si bien cumple
con (i) señalar el contenido material o temático de la ley concernida e (ii)
indicar cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de
conexidad con dicha materia, no presenta argumentación sólida sobre (iii) las
razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación
con el tema de la ley, y por lo mismo lesionan el art. 158 de la Carta.
3.1.2. El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
La Corte debe
declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, al no cumplir con
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Sin embargo, en el evento que la Corte decidiera pronunciarse de fondo, habría
de tener en cuenta las siguientes consideraciones:
-
Frente al Art. 20 de la ley 1450 de 2011.El
PND 2010-2014 definió sectores estratégicos denominados ‘locomotoras para el
crecimiento económico’, en las que se incluye la de generación de empleo, que
contempla la política de ‘Vivienda y Ciudades Amables’. Uno de los ejes de esta
política es precisamente la búsqueda del ‘Buen gobierno para la gestión en agua
y saneamiento’, lo que conduce necesariamente a el establecimiento de un único
ente de monitoreo y control de los recursos del SGP para agua y saneamiento, de
modo que el artículo 20 establece una medida que tiene una relación de
causalidad directa con los objetivos del PND, en tanto se presenta como una
herramienta necesaria para llevar a cabo dicho objetivo. Y siendo que de los
564 billones de pesos a los que asciende el PND, casi 100 billones corresponden
al SGP, se hace necesario y constitucional el establecimiento de un sistema de
monitoreo y control de los recursos del mismo, para mejor velar por la correcta
ejecución de los presupuestos destinados a financiar los rubros de agua potable
y saneamiento básico.
-
Frente al Art. 22 de la ley 1450 de 2011.El
contenido de este artículo representa una estrategia de aplicación de la
política de ‘Buen gobierno para la gestión en agua y saneamiento’, al evitar el
cobro por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales de cánones de
arrendamiento por la utilización de infraestructura construida por ellas a los
municipios. Es una medida encaminada hacia la realización de la estrategia 2
del Plan, ya que busca mejorar la prestación del servicio de agua potable y
saneamiento básico mediante la realización de obras de infraestructura.
-
Frente al Arts. 23 de la ley 1450 de 2011.No
se está imponiendo a los municipios la obligación de manejar determinada tarifa
para el impuesto de renta, sino que se dan lineamientos para que, dentro de ese
marco, se ejerza la autonomía de las entidades territoriales, siendo un
mecanismo apto para la realización de los objetivos contemplados en el PND,
pues dota a los municipios de los recursos necesarios para asegurar el
adelantamiento de proyectos, lo que la ubica en el marco de las políticas de “Crecimiento
Sostenible y Competitividad”.
-
Frente al Art. 49 de la ley 1450 de 2011.Lo
que pretende el parágrafo es poner un término cierto a las inversiones nuevas
ya que, en vigencia de la ley 963, se tenían como tales todas aquellas que se
realizaban a partir del 8 de julio de 2005. Simplemente se trata de una
actualización de la norma, ya que a partir de la vigencia del Plan los
beneficios, serán obtenidos para los proyectos que se edifiquen en virtud de ella
y para su modificación está legitimada la ley, que es la categoría de
instrumento que creó esta figura. La
modificación que realiza la ley del PND es simplemente para hacer más
concordante la figura del contrato de estabilidad jurídica con la normatividad
vigente. Debe resaltarse la cercana relación que hay entre los contratos de
estabilidad jurídica y el propósito consignado en el Plan de proponer “Una
estrategia de crecimiento sostenido, basado en una economía más competitiva,
más productiva, más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen el
crecimiento” (Art. 3 de la Ley del PND), por lo que existe conexidad entre el
tema de los contratos de estabilidad jurídica y el PND, pues son mecanismos
para su ejecución y realización.
-
Frente al Art. 175 de la ley 1450 de 2011.La
norma incorpora mecanismos para asegurar el adecuado ejercicio de los derechos
culturales, dotando al Ministerio de Cultura de los recursos que no han sido
utilizados por las entidades territoriales, para el fortalecimiento del
patrimonio cultural de las comunidades étnicas.
De esta manera se encuentra plenamente probada la conexidad con los
objetivos propuestos en la parte general del Plan, pues este artículo busca
fortalecer el cumplimiento de los programas asignados por la ley del PND a este
Ministerio, encaminados a fortalecer el patrimonio cultural de los grupos
étnicos, reiterando las facultades que ya están incluidas en las normas que
integran el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
-
Frente al Art. 274 de la ley 1450 de 2011.Si
se compara el art. 94 de la ley 1474 con el art. 274 de la ley 1450 del
presente año, existe una sustitución total de la norma, por lo que se solicita
a la Corte declararse inhibida al fallar el presente artículo toda vez que ha
sido derogado tácitamente.
3.1.3. El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
A pesar de que
los cargos presentados por el demandante carecen de los requisitos necesarios
para posibilitar el ejercicio de la competencia de la Corte Constitucional,
cabe exponer los siguientes argumentos:
-
Frente al Art. 20 de la ley 1450 de 2011: Debe
advertirse que en las bases del plan nacional de desarrollo se describen varios
ejes, algunos de los cuales impactan directamente el esquema de manejo del
sistema general de participaciones y su incidencia en la entidad
territorial. En el acápite de buen
gobierno, se hace referencia a la necesidad de una planificación en el mediano
y largo plazo para garantizar la estabilidad de los servicios y el aumento de
la cobertura y la calidad; y se plantea, dentro de las estrategias, revisar las
competencias en el monitoreo, seguimiento y control de los recursos del sistema
general de participaciones. Así las
cosas, la disposición demandada unifica las actividades de seguimiento y
control de la ejecución del SGP de todos los sectores, con lo cual desarrolló
las bases del plan de “Buen Gobierno para la Gestión en Agua y Saneamiento”,
enmarcándose en los objetivos del PND y ofreciendo un instrumento esencial para
su cumplimiento a cabalidad.
-
Frente al Art. 22 de la ley 1450 de 2011.El
art. 339 determina que la política
ambiental hace parte de las acciones y estrategias del gobierno nacional,
definidas en las bases de la ley 1450 de 2011.
En concordancia con esta norma, el artículo 366 de la Constitución
dispone que el saneamiento básico incluye el saneamiento ambiental como
objetivo fundamental del Estado, que como tal, debe ser prioritario en los
planes y presupuestos de la Nación. Así pues, no resulta extraño que el
artículo 22 haya previsto inversiones de las Corporaciones Autónomas Regionales
en el sector de agua potable y saneamiento básico. Existe entonces un vínculo causal entre la
parte general del PND 2010-2014 y el contenido citado al referirse y
encaminarse a cumplir el objetivo de conseguir un desarrollo sostenible,
ofreciendo una herramienta valiosa para tal fin.
3.1.4. El
Departamento Nacional de Planeación.
Debe la Corte
inhibirse por inepta demanda, por cuanto el demandante no aporta argumentos
para demostrar que las normas señaladas no obedecen al principio de unidad de
materia ni expone el contenido material o temático de la ley concernida que
permita hacer un juicio de unidad. En subsidio, existen razones de defensa de
las normas demandadas:
-
Frente al Art. 20 de la ley 1450 de 2011.Existe
coherencia al interior del plan de inversiones entre esta norma instrumental y
el monto del plan, pues claramente se advierte en el art. 4 de la ley 1450 de
2011, casi 100 billones de los cerca del 563 billones a los que asciende el
monto del Plan, corresponden al sistema general de participaciones. Lo anterior, hace que esta norma instrumental
del Plan no solo tenga unidad de materia y una conexión estrecha y específica
con la parte general, sino que es coherente con los diferentes componentes del
plan de inversiones.
-
Frente al Art. 22 de la ley 1450 de 2011.Este
artículo guarda unidad de materia con la parte general, pues en esta última se
trata en extenso el tema de los gastos en agua potable y saneamiento básico por
parte de las Corporaciones Autónomas Regionales. En efecto, en la base del plan, que se
describe en la parte general, se puede encontrar la referencia que sustenta
este texto instrumental tratado en el acápite de vivienda y ciudades amables, c)
lineamientos y acciones estratégicas, planes departamentales de agua y
saneamiento de segunda generación con visión regional.
-
Frente a los Arts. 23 y 24 de la ley 1450 de 2011.La
labor administrativa de determinar el valor de la base gravable de cada predio
en cada municipio, es una función primordialmente a cargo del instituto Agustín
Codazzi y de algunas entidades territoriales, y ella no se está afectando con
el artículo 23 del PND. La idea de que
este tipo de artículos tenga que hacer parte de unas leyes especiales de
régimen municipal o de un sistema tributario local, no tiene sustento en ningún
artículo constitucional. Lo que exige la Constitución es que sea la ley, sin
calificativo alguno, la que afecte los elementos de la relación jurídica
tributaria. Más aún, en este caso, no estamos ante la fijación de un elemento
de la relación jurídica tributaria, pues solo se establecen unos lineamientos
para la administración del tributo, con lo cual resulta ser más irrelevante el
cuestionamiento.
-
Frente al Art. 49 de la ley 1450 de 2011.En
las bases del actual PND se hace expresa alusión a la inversión privada como un
aliado necesario del desarrollo, y a los contratos de estabilidad jurídica como
uno de los mecanismos para estimular la inversión privada en los diferentes
sectores productivos; igual en el artículo 4 de la Ley 1450 se consagra al
sector privado como un actor determinante en la política de desarrollo del
gobierno nacional. Consagrar que los
contratos de estabilidad jurídica sean un incentivo a la inversión innovadora y
no solo un mecanismo de eficiencia tributaria, fue el objetivo del plan que se
trasluce en el texto instrumental. Por lo tanto, esgrimir que no existe ninguna
relación entre los contratos de estabilidad jurídica y el PND es
contraevidente.
-
Frente al Art. 175 de la ley 1450 de 2011.En
cuanto a la financiación de la cultura, la recreación y el deporte en el PND,
debemos indicar que en la cuantificación del Plan de inversión -art 4-,al
hacerse la división sectorial de la financiación del PND, encontramos la
cultura, el deporte y la recreación como uno de sus componentes, lo que indica
que la cultura no solo tiene una relación con el Plan sino que hace parte
integrante de él.
-
Frente al Art. 274 de la ley 1450 de 2011.El
texto demandado de la ley 1450 fue derogado tácitamente y sustituido por el de
la ley 1474; por ende la demanda carece de objeto ya que la misma recae sobre
un texto inexistente actualmente en el
ordenamiento jurídico; muestra de ello es que se reglamentó la ley 1474 y no la
1450, ambas de
3.1.5. El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
- La Ley del
Plan Nacional de Desarrollo, por disposición de la Ley 152 de 1994, debe
regirse por el principio de coherencia, según el cual “los programas y
proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las
estrategias y objetivos establecidos en éste”. Así, la elaboración del Plan
está sujeta a la existencia de una conexidad con las normas encargadas de
establecer los programas y proyectos contemplados en la parte general del
mismo, así como también con aquellas otras que especifican los recursos para su
ejecución. De este modo, la unidad de materia sólo se rompe cuando existe una
ausencia directa y absoluta de conexión entre los aspectos que regula la Ley y
la materia que fundamenta el contenido de la misma.
- Una redacción
como la de los artículos 23, 24, y 175, ubica estas disposiciones más
allá del alcance de los núcleos temáticos tratados por el PND, ya que la
modificación de la tarifa mínima del impuesto predial y la formación y
actualización de los catastros, no se relaciona con las propuestas de
financiación desarrolladas por el Plan.
- Finalmente,
los artículos 20 y 22 se ajustan a la Carta Política ya que guardan
estrecha relación de causalidad con las políticas económicas contenidas en el
Plan Nacional de Desarrollo, específicamente en lo tocante al crecimiento
económico sostenible como eje estratégico incluido en el PND. De esta forma, la
actividad de monitoreo sobre los recursos del sistema general de
participaciones, no vulneraría la autonomía propia de las entidades
territoriales consagrada en la Constitución Política; ambas disposiciones son
medios adecuados para resguardar los contenidos económicos incluidos en el PND
y el adecuado manejo de los ingresos que cada entidad obtiene por cuenta del
SGP.
3.1.6. La
Universidad del Rosario.
- La demanda
presentada en el presente caso en contra de las disposiciones de la Ley 1450 de
2011 por vulneración de la regla de unidad de materia, es inepta. La demanda no
trasciende de la mera acusación de inconstitucionalidad de los artículos demandados,
por lo que el demandante no cumplió con la carga mínima procesal establecida en
el Decreto 2067 de 1991 para que la Corte Constitucional proceda a examinar la
situación formulada.
- El principio
de unidad de materia referido al plan nacional de desarrollo está vinculado a
los objetivos normativos fijados en el art. 339 de la Carta, según el cual en
la parte general del plan “se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno” y en el
plan de inversiones pública se indicarán “los presupuestos plurianuales de
los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”. Así mismo, se reconoce la necesidad de normas
instrumentales que permitan la realización de tales propósitos y objetivos o de
los programas y proyectos “de inversión pública nacional” y que tales
normas instrumentales deben guardar una relación de conexidad directa y
teleológica con el plan de inversiones o los propósitos y objetivos
nacionales. Finalmente, es claro que la
ley del plan no puede contener normas que modifiquen el ordenamiento, suplan
fallas o vacíos normativos, salvo que medien las relaciones necesarias con el
artículo 339 de la Carta o exista algún criterio de conexidad directa.
- Frente a los
artículos 20 y 22 de la ley 1450 de 201. El artículo 2 de la ley del PND,
en su acápite de Vivienda y Ciudades Amigables, incluye en su numeral 2.6 el
tema del agua potable y el saneamiento básico, como aspecto básico para la
igualdad de oportunidades cuyo acceso debe ser garantizado por el Estado. Así,
resulta plausible que asuntos relacionados a su prestación oportuna y continua,
como lo es el sistema de monitoreo de recursos del SGP de agua y saneamiento,
sean incluidos en el PND. Adicionalmente,
el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población
son finalidades sociales del Estado, por lo cual entre los objetivos
fundamentales de su actividad se encuentran la solución a las necesidades
insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable. Por lo anterior, se considera que el tema del
agua potable y el saneamiento básico, además de ser una política del Estado
ineludible en cualquier PND por los principios constitucionales que la
promueven, efectivamente se encuentra incluido en el actual PND por lo que no
se le haya razón al demandante.
En el mismo
sentido se pronunció con respecto al artículo 22 de la ley 1450 de 2011, pues
igual que el artículo 20, se refiere al
tema del agua y saneamiento básico, de modo que no se desconoce la regla de la
unidad de materia.
- Frente a
los Arts. 23 y 24 de la ley 1450 de 2011. El artículo 2 de la ley del PND
se hace varias veces referencia al impuesto predial como fórmula para invertir
en la gestión de riesgo, mejorar las condiciones del campo y optimizar la
generación de oferta de vivienda. Por lo
anterior, considera que la norma cumple con el principio de unidad de
materia.
- Frente al
artículo 49 de la ley 1450 de 2011. Las “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014 – Prosperidad para Todos”, que integra la parte general
del PND, establece que “Los esfuerzos en materia de promoción a la inversión
se complementarán con el ajuste de los incentivos del régimen de zonas francas
y de contratos de estabilidad jurídica, de tal manera que contribuyan a la
transformación productiva del país, dinamicen la transferencia de tecnología y
produzcan externalidades positivas en la economía nacional”. Se observa que
en la propia Ley del PND se está haciendo referencia a la promoción del
crecimiento económico comprende políticas de atracción de mayor inversión. No resulta
discordante que en un artículo de la mencionada ley se regulen los contratos de
estabilidad económica, que buscan precisamente consolidar para los extranjeros
y nacionales inversiones seguras y estables en Colombia, a modo de incentivo
estratégico del desarrollo económico del país y la disminución del
desempleo.
- Con respecto
al artículo 175 de la ley demandada: en el documento “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 – Prosperidad para Todos”, se hacen 261
referencias a aspectos de promoción y recuperación de aspectos culturales tanto
a nivel nacional como regional. Por lo anterior, su financiamiento está
ineludiblemente en concordancia con la parte general del mencionado PND.
- En relación
con el artículo 274 de la ley acusada: la regulación del régimen de
contratación pública se sale de la órbita del mencionado PND, pues ni en él ni
en los documentos base, se establece relación alguna con el mencionado
artículo, con lo que se vulnera el principio de unidad de materia. Menciona
igualmente que se debe en cuenta que el numeral 5 del art. 2 de la ley 1150 de
2007, fue adicionado por el art. 94 de la ley 1474 de 2011.
3.1.7. El Centro
de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia.
- Frente a los artículos
20 y 22 de la Ley 1450 de 2011. La Constitución expresamente establece que
“todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella…”.
Desde una perspectiva opuesta, la unidad de materia solo se rompe por la
ausencia directa y absoluta de conexión entre los distintos aspectos que
regulan la ley y la materia que fundamenta el contenido de la misma. En el contexto de la ley del plan nacional de
desarrollo y como quiera que la Nación tiene dentro de sus previsiones la
realización de inversiones en el sector de agua potable y saneamiento básico,
se encuentra una relación fuerte con las medidas de control de las inversiones
del sector.
- Con respecto a
los artículos 23 y 24 de la Ley 1450 de 2011. Con las modificaciones que
introduce la norma se pretende fortalecer el sistema tributario de los
municipios y distritos en uno de sus elementos más importantes, el impuesto predial.
No hay relación alguna entre este tema y la financiación del Plan Nacional de
Desarrollo, lo que implica la violación de la Constitución por unidad de
materia.
- Frente al artículo
175 ley 1450 de 2011. Es una norma de control referida a la ejecución de
recursos que son fuente exógena de financiación del gasto público territorial.
Desde esa perspectiva el legislador tiene una amplia competencia en orden a
establecer regulaciones puntuales sobre la suerte de estos recursos. No obstante lo anterior, no se identifica
ninguna relación con la parte general, ni con el plan de inversiones pública
del plan de desarrollo. Salvo lo que
tendría que ver con mayores recursos para la financiación del presupuesto
general de la Nación.
3.1.8. El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Ninguno de los
argumentos expuestos por el demandante reúne los requisitos establecidos por la
jurisprudencia constitucional para
estructurar un cargo idóneo para que esta Corporación emita un
pronunciamiento de fondo, pues el demandante se limita a señalar unas
disposiciones constitucionales supuestamente infringidas, pero no desarrolla o
explica el alcance o la razón de la incompatibilidad entre las normas
demandadas y las disposiciones constitucionales, careciendo la demanda de los
requisitos de especificidad, pertinencia, suficiencia y claridad. Por tal razón, Corte Constitucional habrá de
emitir un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda.
3.1.9. La
Federación Colombiana de Municipios
Comparte los
argumentos del accionante, pues ni la urgencia ni la alta conveniencia de las
disposiciones acusadas justifican que se emplee la ley del Plan como una
oportunidad para efectuar ajustes a todas las normas que los necesitan, y
considera evidente la violación en el presente caso del principio de unidad de
materia.
3.2.
Sobre el desconocimiento
del principio de autonomía territorial
3.2.1. Ministerio
del Interior y de Justicia
El actor se
limita a expresar que los artículos 11, 12, 13 y 14 de la ley 1450 de 2011
vulneran los artículos 1 y 287 de la Constitución, enunciando algunas
jurisprudencias sobre los principios y algunos conceptos relacionados con gasto
público territorial y las vigencias futuras, recursos del sistema general de
participaciones y el destino de los recursos para el deporte y la cultura. Se encuentra que hay ausencia de elementos y
de argumentos concretos que permitan a la Corte confrontar la disposición
legislativa impugnada con el texto constitucional, por lo tanto no procede
alternativa distinta para la Corte que inhibirse.
3.1.2. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La Corte ha de
declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, al no cumplir con
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Sin embargo, en el evento que la Corte decidiera pronunciarse de fondo, se
realizan las siguientes consideraciones:
-
Frente al Art. 11 de la ley 1450 de 2011.
La norma no restringe la autonomía de las entidades territoriales sino les abre
una nueva posibilidad, al facultarlas para hacer uso del instrumento de las
vigencias futuras, en caso de existir recursos de cofinanciación de la Nación. Así,
la norma demandada no crea condicionamientos adicionales a los ya existentes,
pues remite para la aplicación de las vigencias futuras a lo dispuesto en el
Estatuto Orgánico de Presupuesto, y se establece con el fin de que las
entidades territoriales puedan cumplir con las metas de coberturas establecidas
en el PND.
-
Frente al Art. 12 de la ley 1450 de 2011. Debe
reiterarse que la norma no está eliminando la posibilidad para la entidad
territorial de obtener el giro directo de los recursos del SGP; se limita a
establecer condiciones para su autorización en caso de que las entidades
territoriales quieran obtenerlos en esquemas fiduciarios diferentes a los
constituidos en el marco de los planes departamentales para el manejo
empresarial de los servicios públicos de agua y saneamiento básico. En otras
palabras, afectan solamente la forma en que se hace el giro, pero en ningún
caso la capacidad de las entidades territoriales de disponer de los recursos,
con lo cual no se afecta su autonomía, al no alterar ni restringir el derecho
de estas a tomar parte en los recursos del SGP. Aún más, debe tenerse en cuenta
que el giro directo es una modalidad por la que puede optar la entidad
territorial, siendo facultativo y no obligatorio para la recepción de los
recursos del SGP destinados a agua y saneamiento básico.
-
Frente al Art. 13 de la ley 1450 de 2011.
Los resguardos indígenas no son entidades territoriales de acuerdo con la
Constitución, por lo que la autonomía de los mismos debe analizarse desde un
marco diferente al de la ‘autonomía territorial’. Se considera que la norma no
viola la autonomía de los resguardos, toda vez que la disposición atacada se
limita, de un lado, a establecer la obligación de celebrar un contrato para la
financiación de proyectos de inversión, situación que ya fue estudiada por la
Corte, que encontró la obligación de realizar este tipo de contratos de
administración acorde con la Constitución, mediante sentencia C-921 de 2007.
Por otro lado, la obligación de que el contrato se realice de acuerdo con la
clasificación de gastos establecida en el estatuto orgánico de presupuesto, en
nada afecta la autonomía de tales resguardos indígenas, ya que el mencionado
artículo 13 contiene simplemente una norma de orden instrumental que permite, a
partir de la clasificación del gasto, verificar que los recursos lleguen a su
destino final. Igualmente, la disposición se encamina a la realización del
artículo 352 Constitucional, pues pretende que este tipo de destinaciones
presupuestales se expresen de acuerdo con las normas orgánicas que los regulan.
-
Frente al Art. 14 de la ley 1450 de 2011. En
nada infringe la Constitución, toda vez que la norma se refiere a fuentes
exógenas de financiación de las entidades territoriales, por lo que una
determinación del destino de las mismas para nada afecta su autonomía, en
especial porque éstas son las que terminan ejecutando los recursos, bajo unos
lineamientos que en este caso confían parte de los recursos a recreación,
deporte y cultura.
-
Frente al Art. 24 de la ley 1450 de 2011.
La norma acusada no vulnera la autonomía territorial, pues lo único que hace es
reiterar el contenido del Art. 5 de la Ley 14 de 1983 que establece la
obligación de formar catastros y actualizarlos en periodos máximos de 5 años.
Igualmente facilita el manejo de la información catastral y con ello brinda
herramientas valiosas a las entidades territoriales para el manejo de la tierra
-en especial la titulación de predios- y los recursos que para ellas produce la
propiedad raíz.
3.2.3. El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Los cargos
presentados por el demandante carecen de los requisitos necesarios para
posibilitar el ejercicio de la competencia de la Corte Constitucional. Con
todo, frente a los artículos demandados caben los siguientes argumentos:
-
Frente al Art. 11 de la ley 1450 de 2011. Según
la jurisprudencia, en algunos eventos la Nación debe liderar procesos para
generar economías y proyectos robustos que permitan satisfacer, con los
recursos disponibles y optimizando su uso, la mayor cantidad de necesidades
insatisfechas. Así, la norma lejos de representar una afectación al principio
de autonomía territorial, se encamina a hacer realidad el principio de
coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales, en el marco
de la planeación.
-
Frente al Art. 12 de la ley 1450 de 2011. El
artículo no afecta ni modifica las condiciones de asignación de los recursos
del SGP para agua potable y saneamiento básico. No afecta el acceso de las
entidades territoriales a los recursos, y se limita a regular el aspecto del
giro directo de los mismos, que es una posibilidad por la que pueden optar las
entidades territoriales. La norma establece una facultad para la entidad
territorial, la cual conserva su autonomía para ejercer sus facultades de
autogobierno y autoadministración.
3.2.4. El
Ministerio de Cultura
Se equivoca el
actor toda vez que el deporte y la recreación constituyen gasto público social,
razón por la cual la norma que se revisa se encuentra conforme a lo establecido
en el artículo 359 de la Constitución.
Los recursos a los que se refieren las normas demandadas son recaudados
por la Nación y se giran a los entes territoriales para su ejecución de acuerdo
con las normas que la reglamentan. Los
arts. 14 y 175 de la ley 1450 de 2011, no desconocen la autonomía de los entes
territoriales: reflejan la importancia cada vez más consciente y probada del
gasto en deporte, recreación y cultura de toda la sociedad, brindando
mecanismos para su realización.
3.2.5. El
Departamento Nacional de Planeación.
Se está en
presencia de una demanda inepta que tiene que traer consigo un fallo
inhibitorio de la Corte Constitucional, pues se exponen tautologías y no se
realiza una argumentación suficiente en cuanto a la constitucionalidad de las
normas demandadas. Sin embargo, destacó los siguientes aspectos:
-
Frente al Art. 11 de la ley 1450 de 2011.
El demandante partiendo de un inadecuado tratamiento de la figura de la
vigencia futura, llega a una errónea interpretación del artículo. Este consagra una permisión y
flexibilización en lugar de una restricción adicional. Por lo tanto, la entidad territorial podrá
continuar aplicando el mecanismo de la vigencia futura en la ejecución del
presupuesto, conforme a las disposiciones que rigen la materia, y
adicionalmente, durante la vigencia del presente PND, podrá utilizar la
vigencia futura durante la presente vigencia fiscal. En realidad lo que permite la norma demandada
es que los esfuerzos nacional y territorial se coordinen de manera adecuada con
el fin de que tales proyectos cuenten con los recursos necesarios para
aprovechar la fuente de financiación nacional. En este caso la falta de
comprensión de la norma no puede ser el argumento para retirarla del
ordenamiento.
-
Frente al Art. 12 de la ley 1450 de 2011. La
regulación del giro directo en el sector del agua potable y saneamiento básico
es de orden legal y la exigencia, que en este caso se está haciendo, la
establece también una norma de igual jerarquía, la ley del PND. La función del giro de los recursos del SGP
está en cabeza de las autoridades nacionales, que se encargan de transferirlos
a la entidad territorial. De manera que
la variación en las características del giro para que él sea directo o no, no
se entromete en la órbita territorial, pues el que le llegue directamente a la
entidad territorial o que se le haga el giro de otra forma a solicitud de ella,
varía el comportamiento de la autoridad nacional, pero siempre cumpliendo con
la voluntad de la autoridad local. En
consecuencia, no puede prosperar el cargo de violación del artículo
constitucional, cuando una ley simplemente regula lo que la Constitución
Política ordena que se haga, todo sin afectar la competencia a la entidad
territorial en el manejo de los servicios a su cargo.
-
Frente al Art. 13 de la ley 1450 de 2011. El
PND hace partícipe a la comunidad indígena de la definición del destino de sus
inversiones, obliga a que se incluyan esas inversiones en los contratos que
celebra la autoridad indígena con la entidad territorial, y finalmente, entrega
el producido a la propia comunidad indígena.
En realidad, de lo que se trata es que tales recursos no se pierdan en
el camino y que el destino de su inversión no sea desvirtuado. El cargo está
mal elaborado además, por cuanto los resguardos indígenas no han llegado a
obtener el carácter de entidad territorial.
-
Frente al Art. 14 de la ley 1450 de 2011.Los
recursos a los que se refiere la norma son de fuente exógena -son del SGP-, y
por lo mismo, el ámbito de autonomía territorial en cuanto a su utilización se
reduce. La presente ley, si bien fija una distribución determinada, no altera
para nada la competencia de la entidad territorial al determinar la manera como
se ejecutan los recursos, de modo que se resguarda el ámbito esencial de la
autonomía territorial.
3.2.6. La
Universidad del Rosario.
-
Frente al Art. 11 de la ley 1450 de 2011. Es
factible que para garantizar el equilibrio macroeconómico, el legislador
supedite las vigencias futuras a mecanismos de cofinanciación nacional, con el
fin de asegurar la responsabilidad fiscal.
La cofinanciación nacional es un claro reflejo de la conjugación
perfecta entre el Estado unitario responsable del equilibrio fiscal y la
autonomía y descentralización territorial, mediante la cual, las autoridades
elegidas democráticamente priorizan los recursos de inversión, respetando el
ámbito propio de los entes
territoriales.
-
Frente al Art. 12 de la ley acusada. No
existe una injerencia directa en la autonomía de los entes territoriales puesto
que con esta norma, lo que se está imponiendo es un control que busca
garantizar la eficacia en la inversión de los recursos destinados a suplir
necesidades de agua potable y saneamiento básico, cuestión que no vulnera la
autonomía de los entes territoriales.
-
Frente al Art. 13 de la ley acusada. La
Ley hace referencia a los recursos del sistema general de participación con
destino a los resguardos indígenas, más no hace referencia a las entidades
territoriales indígenas. Al ser conceptos diferentes, se deduce que los
resguardos no pueden tener el mismo tratamiento jurídico que una entidad
territorial, toda vez que ha sido la propia constitución y la jurisprudencia de
la Corte las que han sentado sus diferencias[2].
-
Frente al Art. 14 de la ley demandada. Se
vulnera el principio de autonomía y descentralización territorial, teniendo en
cuenta que se está afectando la posibilidad de los entes territoriales de
gestionar sus propios intereses y recursos.
Se vulnera el principio al direccionar los recursos relacionados con el
deporte, la recreación y la cultura y por no tener en cuenta que los entes
territoriales deben ser gestores primarios de sus propios recursos, es decir,
deben ser los encargados de tramitar y priorizar las necesidades de las
comunidades.
-
Frente a los Arts. 23 y 24 de la ley 1450 de 2011.
La actividad del Legislador se basó exclusivamente en actualizar la tarifa del
tributo, sin que ello vulnere el artículo 317 constitucional, puesto que no se
dispuso un gravamen nacional a la propiedad, o se determinó una destinación
diferente de los ingresos producto del mismo. Lo anterior implica que los
artículos aludidos no vulneran la autonomía de los entes territoriales.
3.2.7. El Centro
de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia
-
Artículos 11 y 12. El artículo 11 de la ley 1450 de
2011vulnera la autonomía de las entidades territoriales. En relación con el
artículo 12 de la misma ley, no le
asiste razón al demandante porque la norma no establece una restricción al derecho a participar de
los recursos del SGP para agua potable y saneamiento básico, sino que establece
una simple limitación respecto a la disposición del recurso para impedir que
los mismos sean objeto de giro directo en el supuesto en que se presenten
determinadas situaciones. En este contexto, si las entidades territoriales no
cumplieren los requisitos establecidos en el artículo 12 de la ley en mención,
simplemente no se podría autorizar el giro directo de dichos recursos del SGP,
sin perjuicio de que ellas hicieran usos de otros mecanismos de tesorería para
disponer de los mismos. El demandante no tiene en cuenta que los recursos del
SGP, hacen parte de aquellos recursos de fuente exógena donde el poder de
regulación que tiene el legislador es muy amplio, razón para advertir que no
hay vulneración de la autonomía de las entidades territoriales.
-
Frente al Art. 13 de la ley acusada.
No se encuentra el supuesto de vulneración de la Constitución señalado por el
demandante. En relación con el requisito
de la existencia del contrato para la ejecución de recursos por parte de
resguardos indígenas, la Corte Constitucional ya se manifestó a propósito en la
sentencia C- 921 de 2007. En lo que
respecta con la necesidad de que el gasto que va a ser ejecutado con recursos
del SGP de asignación especial de resguardos indígenas, se clasifique
presupuestariamente en los términos del estatuto orgánico de presupuesto, no se
afecta la autonomía de tales entidades, toda vez que nos encontramos frente a
una norma de control para que estos recursos se destinen a proyectos de
inversión.
-
Frente al Art. 14 de la ley demandada. Los
recursos del sistema general de participaciones SGP son fuente exógena de
financiación del gasto público de las entidades territoriales. En este sentido,
el legislador puede modificar los porcentajes de destinación de cada uno de los
sectores del propósito general del sistema general de participaciones.
3.2.8. El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
- Los
artículos 11 y 12 demandados. Una de las dimensiones del principio de autonomía
territorial lo constituye el establecimiento de los tributos necesarios para el
cumplimiento de las funciones propias de las entidades territoriales por parte
de las autoridades locales. Desde esta perspectiva, los artículos 11 y 12
demandados estarían desconociendo el principio de autonomía territorial al
soslayar la competencia que las asambleas y los concejos tienen al momento de
determinar los impuestos al interior de sus respectivas entidades
territoriales, así como también por el hecho de tener la entidad territorial
que utilizar el mecanismo de vigencias futuras excepcionales, únicamente cuando
en los proyectos desarrollados exista una cofinanciación de nivel nacional. La
Constitución se desconoce por el hecho de regular el aspecto cuantitativo de
los impuestos, esto es, lo relacionado con las bases gravables y las
tarifas; constituye una incidencia que
no se acompasa con el principio de autonomía, dado que a través de la ley del
plan se están socavando los pilares que dan fundamento al ejercicio del poder
en el marco de la autonomía que compete a los entes territoriales.
3.2.9. El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Ninguno de los
argumentos expuestos por el demandante reúne los requisitos establecidos por la
jurisprudencia constitucional para
estructurar un cargo idóneo para que esta Corporación emita un
pronunciamiento de fondo. El demandante se limita a señalar unas disposiciones
constitucionales supuestamente infringidas, pero no desarrolla o explica el
alcance o la razón de la incompatibilidad entre las normas demandadas y las
disposiciones constitucionales, careciendo la demanda de los requisitos de
especificidad, pertinencia, suficiencia y claridad. Por tal razón, se solicita a la Corte
Constitucional que emita un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud
sustancial de la demanda.
3.2.10. La
Federación Colombiana de Municipios
Frente
a los artículos 12 y 13 de la ley 1450 de 2011.
No tiene razón el demandante, pues respecto de los recursos exógenos está bien
decantada la jurisprudencia constitucional en el sentido de señalar que el
principio de autonomía de las entidades territoriales no tiene la misma fuerza
de limitación para el Legislador que cuando se está en presencia de recursos
endógenos.
3.3. Referidas al tercer cargo, por desconocimiento de
la reserva de ley orgánica
3.3.1. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La Corte debe
declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, al no cumplir con
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Con todo, si decidiera pronunciarse de fondo, surgen las siguientes
consideraciones:
-
Frente al Art. 14 de la ley 1450 de 2011.
No es extraño que mediante la Ley del PND se pretendan modificar normas de
carácter orgánico, cuando quiera que se encaminen a realizar los objetivos contemplados
en ella. La Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones tiene prelación
sobre las demás leyes y sus mandatos son mecanismos idóneos para su ejecución y
suplen los existentes sin necesidad de leyes posteriores. Lo anterior implica
en pocas palabras que no interesa la jerarquía de la ley que se modifica, pues
prima la necesidad de hacer realidad el contenido del PND. Además, siendo el
PND una ley de carácter económico, como la mayoría de leyes orgánicas, debe ser
capaz de alterarlas, so pena de perder su efectividad como mecanismo de
planificación.
3.3.2. El
Departamento Nacional de Planeación.
La demanda es
inepta, pues se exponen tautologías y no se realiza una argumentación
suficiente en cuanto a la constitucionalidad de las normas demandadas. Sin
embargo:
-
Frente al Art. 14 de la ley 1450 de 2011. La
norma que regula la reforma introducida en el acto legislativo 01 de 2001, como
sería la presente disposición, no tiene naturaleza de orgánica. Las modificaciones adoptadas mediante acto
legislativo 04 de
3.3.3. El Centro de Estudios Fiscales de la
Universidad Externado de Colombia
Respecto del
artículo 14 de la Ley 1450 de 2011, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 151 de la Constitución, su temática, relacionada con la destinación de
porcentajes de distribución de recursos por parte de las entidades
territoriales provenientes del sector, propósito general del sistema general de
participaciones, no figura dentro de los temas que deben ser objeto de reserva
de ley orgánica.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación[3]
La demanda en
relación con los arts. 12, 13, 14, 22, 23, 24, 49 y 175 de la ley 1450 de 2011,
carece de la claridad, certeza y especificidad en su formulación. El autor se
limita a hacer unas afirmaciones sobre la inconstitucionalidad de los mismos,
pero no las acompaña del correspondiente razonamiento que las soporte y las
demuestre. Respecto de la Constitucionalidad del art. 274 de la ley acusada, es
necesario poner de presente que la demanda carece de objeto, pues este artículo
fue derogado por el art. 94 de la ley 1474 de 2011.
4.1.
Desconocimiento de la regla de unidad de materia.
- Respecto de lo
que se dice en la demanda acerca de la reasignación, al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, de las actividades de seguimiento y control integral de los
recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento
básico, dispuesta en el art. 20 de la ley 1450 de 2011, en el sentido de que
ésta vulnera el principio de unidad de materia, porque no guarda relación con
el plan de desarrollo y en especial, con ninguno de los tres pilares, es
menester advertir que el actor hace la anterior afirmación pero no la acompaña
de la correspondiente argumentación. El
mero hecho de afirmar que la norma no guarda relación con el plan y con sus
pilares, no es suficiente para desvirtuar la relación que puede existir entre
la norma y la parte general del plan, en la que aparecen sus propósitos y
objetivos de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que deben ser adoptadas por el Gobierno, las
cuales no fueron siquiera consideradas y menos revisadas y analizadas por el demandante. Si se hubiera hecho esta elemental tarea, se
habría advertido que la norma tiene una relación directa con los pilares 1 y 2
del plan, conforme aparecen en el art. 3 de la ley 1450 de 2011. Lo que se persigue con la reasignación de
funciones aludida, es incidir de manera más eficiente en el crecimiento
económico y en la igualdad de oportunidades para que cada colombiano tenga
acceso a las herramientas fundamentales que le permitan labrar su propio
destino. En lo que tiene que ver con el
seguimiento y control integral a los recursos del sistema general de
participaciones para agua potable y saneamiento básico, para garantizar su
cabal ejecución local: menos corrupción equivale a más beneficio social para
todos en cobertura de servicios públicos domiciliarios y por ende, en salud. A
su vez, sociedades más sanas generan mayor participación en los procesos
económicos.
4.2.
Desconocimiento del principio de autonomía territorial.
- Se debe
advertir que el artículo 11 de la ley 1450 de 2011, regula un caso específico
de uso de las vigencias futuras excepcionales por parte de los entes
territoriales: financiar proyectos de gasto que cuenten con cofinanciación
nacional. Esta regulación especial se
expidió en ejercicio de las facultades que el art. 341 superior confiere al
Congreso de la República, para dictar una ley que tenga prelación sobre las
demás leyes, con el propósito de brindar mecanismos idóneos para la ejecución
del Plan. La especialidad de la norma subexámine, no permite que ésta se pueda considerar, como
una norma general respecto del uso de las vigencias futuras excepcionales en
proyectos que no cuentan con cofinanciación; en principio es un asunto ajeno al
PND que se rige por lo establecido en el artículo 353 superior, en lo que fuere
pertinente. Sólo cuando la regulación especial de dichas vigencias sea
necesaria para los propósitos del plan, la norma que lo expide se ocupa de tal
regulación.
- El artículo
demandado alude a una norma que busca el desarrollo integrado del país mediante
la compaginación presupuestal de la concepción del PND en los planes
territoriales, como una expresión de la colaboración armónica entre entidades
autónomas. Esta compaginación se da en
un doble sentido, ya que los planes nacionales de desarrollo se elaboran con la
participación activa de las entidades territoriales, y los planes territoriales
son concertados con el gobierno nacional, tal como se establece en los arts.
113, 340 y 341 superiores. Esta
circunstancia explica y justifica la regulación especial de las vigencias
futuras territoriales, que se cuestiona por el actor, sin que pueda
considerarse que dicha regulación establece un régimen general sobre vigencias
futuras y por ende, que se comprometa el principio de autonomía
territorial. Por lo tanto, se solicita a
la Corte que declare exequible el art. 11 acusado.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda dirigida contra
disposiciones contenidas en la Ley 1450/11-, por mandato del artículo 241
-numeral 4- de la Constitución Política.
2. Normas demandadas y contexto normativo -Ley del
PND-
2.1. A través de la Ley 1450 se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2011-2014. Si bien en su encabezamiento aparece “2010-
2.2. El Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para
Todos”, desarrolla las disposiciones generales en su Título I. Allí anuncia
como grandes objetivos del mismo: (i) “consolidar la seguridad con la meta de alcanzar la
paz”, (ii) “gran
salto de progreso social” y “lograr un dinamismo económico regional que
permita desarrollo sostenible y crecimiento sostenido”[4].
Así mismo, aprueba la incorporación del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos”, como parte
integrante de la Parte General del mismo y anexo de la Ley 1450: se trata del
texto concertado entre el Gobierno Nacional, el Consejo Nacional de Planeación
y el Consejo Superior de la Judicatura, con las modificaciones recibidas
durante el trámite legislativo.
2.3. Como ejes transversales a los tres pilares anteriores, el Plan
incorpora los siguientes: (i) Innovación en lo productivo, en las relaciones
público-privadas y en el diseño y desarrollo institucional del Estado; (ii) buen
Gobierno, como principio rector en la ejecución de las políticas públicas;
(iii) posicionamiento internacional de Colombia; (iv) sostenibilidad ambiental,
acceso a las tecnologías de información y comunicaciones y desarrollo cultural.
2.3. El Título II del PND se ocupa del “Plan de
Inversiones” y de los “presupuestos plurianuales”. El estimativo del
Plan Nacional de Inversiones asciende a 564 billones de pesos, a pesos
constantes de 2010. El Plan Nacional de Inversiones incluye una “tabla”
de las fuentes detalladas de financiación. También se aprueba como parte del mismo el documento “Regionalización
del Plan Plurianual de Inversiones”, que se anexa a la Ley 1450.
2.4. Los “Mecanismos para la
Ejecución del Plan” están en el Título III de la Ley 1450, desarrollados en
siete capítulos:(i) “Convergencia y fortalecimiento del desarrollo regional”;
(ii) “Crecimiento sostenible y competitividad”; (iii) “Igualdad de
oportunidades para la prosperidad social”; (iv) “Consolidación de la
paz”; (v) “Sostenibildad ambiental y
prevención del riesgo”; (vi) “Soportes transversales de la prosperidad
democrática - Buen gobierno”; (vii) “Disposiciones finales”.A su vez, los denominados
‘soportes transversales’ del Plan
2.6. Todos los artículos demandados se encuentran en
el Título III, “Mecanismos de
ejecución del Plan”. Pertenecen al Capítulo 1, “Convergencia y Fortalecimiento del
Desarrollo Regional”, los artículos 11, 12, 13, 14, 20, 22, 23, 24); al
Capítulo 2, “Crecimiento sostenible y competitividad”, el artículo 49; al Capítulo 3, “Igualdad de
oportunidades para la prosperidad social”, el artículo 175; y artículo
3. Problema jurídico constitucional
La Corte Constitucional entrará a resolver si las
normas demandadas desconocen las reglas de trámite de (i)“unidad de materia”
y (ii)“reserva de ley orgánica”, así como si vulneran el principio
sustantivo de (iii)“autonomía territorial”. En cada aparte temático, se
concretará el problema jurídico a desatar.
4. Primer cargo: vulneración de la regla de unidad de
materia (CP, art 158)
El problema jurídico constitucional específico a
tratar se expresa en lo siguiente: ¿Se vulnera el artículo 158 de la
Constitución Política -relativo a la regla de unidad de materia- al incluirse
en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones relativas a: (i) monitoreo,
seguimiento y control de los recursos del sistema general de participaciones
para agua potable y saneamiento básico;(ii) inversiones de las corporaciones
autónomas regionales en el sector de agua potable y saneamiento básico en el
sentido de que las obras de infraestructura del sector de agua potable y
saneamiento básico financiadas con recursos de las corporaciones autónomas
regionales, podrán ser entregadas como aportes a municipios o a las empresas de
servicios públicos que operen estos servicios en el municipio, (iii)el régimen
del impuesto predial, (iv) inversiones nuevas en contratos de estabilidad
jurídica, (v)financiamiento patrimonio cultural y (vi) contratación
de mínima cuantía; lo anterior al, supuestamente, no guardar coherencia con los
contenidos temáticos del Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014?
4.1. La regla de unidad de materia[5]
4.1.1. La regla de unidad de
materia tiene entidad constitucional, estando
consagrada en el artículo 158 de la Carta, que indica: “Todo proyecto
de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.La Ley Orgánica del Reglamento del
Congreso de la República también se refiere ella[6]. Consiste en que,
una una vez iniciado el procedimiento de aprobación de una ley, el tema a
desarrollar deberá mantenerse presente en todo el proyecto.
4.1.2. Se trata una
restricción relativa del ejercicio del poder de configuración normativa del
Congreso de la República[7]
en un contexto temático determinado, al punto que las autoridades legislativas
-presidentes de comisiones de las cámaras- tienen el deber de rechazar las
iniciativas que la contravengan la regla. No es un límite competencial al poder
legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado: es
una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático
predeterminado.
4.1.3. La
finalidad primera de la regla de unidad de materia es la coherencia
legislativa: esto es, la ordenación temática de las leyes expedidas y
la sistematicidad del derecho legislado,
como una contribución a la seguridad jurídica, para evitar que el cuerpo
normativo -frecuentemente prolijo- se convierta en un caos de contenidos
dispersos de difícil consulta y compleja aplicación. Tiene también un propósito
de transparencia del proceso legislativo[8], buscando además “impedir la introducción de
iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del trámite
parlamentario, que dificulten la participación democrática de la representación
plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de interpretación y
aplicación de las normas”[9].
4.1.4. Con
todo, esta regla no puede ser interpretada de manera rígida, pues exigir de manera irrevocable el desarrollo de
un solo y único tema por cada ley implicaría, en general, un entendimiento que
“terminaría por
obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado
esta Corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el
campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social de Derecho”[10]. Así, la aplicación
de la regla de unidad de materia exige tener en cuenta las relaciones
sustanciales entre los dispositivos normativos, pues temas que “en
apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan
ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades
perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por
razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador,
lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a
cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles”[11];
y no pueden ser consideradas como contrarios a la regla contenida en el
artículo 158 Constitucional.
4.1.5. La regla de unidad de materia “no significa simplicidad temática”[12]
de la ley analizada, pues un proyecto de ley puede contener diversos
contenidos, siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos, a su
vez con la materia de la ley[13]. Así, lo que se
exige es “la conexidad que debe existir entre la parte y el todo, esto es,
entre una disposición demandada y la ley continente, de modo que del contenido
particular de la primera se pueda extraer un vínculo causal, teleológico o
sistemático con el “tema general” o la “materia dominante” de la segunda”[14].
De esta manera, el Congreso de la República puede ejercer la potestad legislativa
sobre un asunto mediante disposiciones diferentes que regulen aspectos
concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones lógicas entre supuestos
fácticos y consecuencias jurídicas relacionables, y reconociendo relaciones
sustanciales de tipo causal, teleológico, temático o sistemático entre normas
diversas[15].
4.1.5. A partir de esta
consideración es que la jurisprudencia ha determinado que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”[16].
4.2. La unidad de materia en la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo
4.2.1. La Ley del Plan, por su propia naturaleza, no
puede ser vista como una ley monotemática, ya que contempla variados objetivos,
metas y prioridades, reflejo de políticas públicas con vocación de comprensión
de los mandatos que el Pueblo confirió al Gobernante y a sus representantes en
el Legislativo. Así, el análisis del cumplimiento de la regla de unidad de
materia es particular para su caso[17].
4.2.2. La base del análisis del cumplimiento de la
regla deberá partir del estudio de la materia de la ley, que en el caso
específico del PND “son las metas y prioridades de la política económica,
social y ambiental en el cuatrienio presidencial en curso, y las estrategias
presupuestales y normativas ideadas para alcanzarlas”[18].
Desde esta perspectiva, el análisis del cumplimiento de la regla de unidad de
materia, en este caso específico, implica verificar que la norma analizada esté
encaminada a llevar a efecto cualquier
meta o programa del Plan Nacional de Desarrollo.
4.2.3. En el caso de dispositivos pertenecientes a la
Ley del Plan, se exige no cualquier tipo
de conexidad, sino una relación de conexidad “teleológica directa (es decir,
de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan.
De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas
propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el
principio de unidad de materia”[19].
Esto es así porque el estudio del cumplimiento de este requisito se aborda
desde el marco del principio de coherencia, contemplado en la norma orgánica
que rige la elaboración de la Ley del Plan - recogido en el artículo 3° de la
Ley 152 de 1994- y según el cual “los programas y proyectos del plan de
desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste”. Es adecuado decir entonces, que “la
jurisprudencia constitucional ha entendido que la unidad de materia cobra un
significado preciso en la Ley del Plan, en virtud del así
denominado ‘principio de coherencia’ ”[20].
4.2.4. Debe advertirse que dado que la relación de conexidad que se exige
para entender cumplido el requisito de la unidad de materia en el PND, debe ser
directa: normas que no necesariamente impliquen la realización del objetivo
contemplado en el Plan o que solo tangencialmente contribuyan a su ejecución,
no podrán considerarse como adecuadas a la regla de unidad de materia. Frente a
estas normas no directamente relacionadas con las metas y objetivos del PND, ha
desarrollado la jurisprudencia lo siguiente:
“La conexidad de una norma instrumental particular con
las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o
proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución
es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente
la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética.
Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización
de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la
ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere
del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia”[21].
4.3. Naturaleza y contenido
de la Ley del Plan: parámetro del juicio de unidad de materia
4.3.1. La Ley del Plan es
uno de los mecanismos más importantes para la realización de los fines propios
del Estado Social de Derecho[22],
en tanto en ella se contemplan los objetivos de mediano y largo plazo que se ha
trazado el Estado y se propone adelantar con el concurso y para el beneficio de
la sociedad[23],
siempre teniendo presente que "[e]l bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población son finalidades sociales del Estado”[24]. Así, los planes técnicamente estructurados
contienen normas a cuya ejecución se compromete el Estado durante el período
respectivo, al igual que disposiciones que trazan pautas e indicativos a los
particulares, propiciando el cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo
a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la Carta Política[25].
4.3.2. El ejercicio de la función de planeación que
inspira la elaboración de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo[26]
se encuentra plasmada en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y 313 numeral 2° de la Carta[27],
y las cuestiones directamente relacionadas con ella se concretan por el
Constituyente en el Título XII, Capítulo 2, que comprende los artículos
“De
las normas constitucionales comentadas se concluye que el proceso de
planificación económica involucra distintos niveles de decisión de la
Administración Pública y al Congreso Nacional, y que está regido por principios
que emanan de la propia Carta, entre los cuales
cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto público social
(orientador de todo el proceso de planeación y
claramente consagrado por el artículo 366 de la Constitución[28]), el de participación ciudadana, que se hace
efectivo a través de los órganos que conforman el Sistema nacional de
planeación, y el de concertación entre las autoridades nacionales y
territoriales, que busca garantizar la armonía de la planeación en todos los niveles
de la Administración. Es, además, un proceso reglado, que debe llevarse a cabo
fundamentalmente de conformidad con las prescripciones de la Constitución y de la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y busca definir, de una parte, las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental del Estado en el largo plazo, pero que, de otro lado, conduce a la formulación de un presupuesto
concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en
un período plurianual”[29].
4.3.3. La Ley
del Plan tiene una iniciativa reservada al Gobierno Nacional[30], “por cuanto
éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para
elaborar los planes y programas respectivos”[31]. El
Gobierno deberá elaborar entonces el Plan con participación activa de las
autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior
de la Judicatura, deberá someterlo al concepto del Consejo Nacional de
Planeación y deberá presentarlo al Congreso, dentro de los seis meses
siguientes a la iniciación del respectivo período presidencial[32].
Una vez culminada esta fase
previa de elaboración del Plan de Desarrollo, se ingresa en el la fase
legislativa[33],
en la que aplican los siguientes requisitos[34]:
“(i) [C]on
fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos
económicos, cada Cámara discutirá y evaluará el Plan en sesión plenaria; (ii)
el Congreso podrá modificar el proyecto de ley. En primer lugar, los
desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán
obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea
de su competencia y, en segundo lugar, la modificación del Plan de Inversiones
Públicas procede siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero y
cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el
proyecto gubernamental o cualquier inclusión de proyectos de inversión no
contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional; y (iii)
si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un
término de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en
vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
Se consagran entonces ciertas
restricciones para la aprobación del Plan de Desarrollo por parte del Congreso
de la República, las cuales aluden tanto a la fijación de un término preciso
para discutir y aprobar el proyecto de ley, como a la exigencia de obtener el
visto bueno del Gobierno Nacional para incrementar las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o incluir proyectos de
inversión no contemplados en él.
Igualmente, y dada la importancia
que la Constitución otorga a la adopción del Plan de Desarrollo, como
herramienta para el cumplimiento de la función gubernamental y la conducción
político-económica del Estado, se fija un término perentorio para la aprobación
del proyecto de ley por parte del Congreso de la República o, en caso de no
cumplirse, se faculta al Ejecutivo para ponerlo en vigencia mediante decreto
con fuerza de ley”[35].
4.3.4. Como resultado de este proceso debe emerger
una norma que comprende dos partes: una general y un plan de inversiones. En la
primera, “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo,
las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias
y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que
serán adoptadas por el gobierno”[36];
mientras que en el plan de inversiones se incluirán “los presupuestos plurianuales
de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”[37].
Frente al Plan de Inversiones, la Carta especifica
que“tendrá
prelación sobre las demás leyes. En consecuencia, sus mandatos constituirán
mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de
la expedición de leyes posteriores; con todo, en las leyes anuales de
presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en
la Ley del Plan”[38].
4.3.5. Para su
aprobación, la Ley del Plan deberá igualmente cumplir con los requisitos
consagrados en la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo”. Frente a esta norma, ha dicho la Corte que:
“Finalmente, la Carta Política
señala el contenido de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. A ella
corresponde: (i) reglamentar todo lo relacionado con los procedimientos
de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y establecer
los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de
los presupuestos oficiales; (ii) determinar la organización y funciones
del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales; (iii)
determinar los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la
participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y (iv)
determinar los procedimientos para introducir las modificaciones
correspondientes a los planes de desarrollo. Esta ley orgánica adquiere
importancia en la medida en que sus postulados deben ser acatados en la
elaboración, aprobación, ejecución y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo[39]”[40].
Esta Corporación, partiendo de las normas
constitucionales que regulan lo referente a la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, la ha definido como “una propuesta política referente a ciertas
metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado
necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a
través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos”[41]. Ha
destacado la Corte a este respecto que “[e]l arquetipo de Estado que propone la Constitución que
nos rige, incluye como piedra angular de la función pública el concepto de
planificación económica y social, concebida como el instrumento más importante
para el manejo económico público”[42].
4.4. Análisis concreto de los cargos por
desconocimiento de la unidad de materia
4.4.1. El artículo 20 de la Ley 1450 de 2011
4.4.1.1. La norma establece regulaciones sobre los
recursos del SGP para agua potable y saneamiento básico, específicamente, de
las actividades de monitoreo, seguimiento y control de los mismos. Y distribuye
en dos dependencias del orden nacional tales funciones: el monitoreo, al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -o a quien se encargue
de estas funciones-; y el seguimiento y control, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
4.4.1.2. En
opinión del accionante, el artículo 20 modifica el sistema de monitoreo,
seguimiento y control de los recursos del SGP, sin que guarde algún tipo de
relación con la parte general o el plan de inversiones públicas del Plan
Nacional de Desarrollo, y sin que tal sistema de monitoreo de recursos del SGP
aparece relacionado en alguno de los programas del citado PND.
4.4.1.3. Como se expuso en precedencia, el análisis
del incumplimiento alegado por el demandante del requisito de unidad de
materia, empieza por la identificación del contenido relevante del PND, para
luego determinar si hay conexidad directa entre la norma analizada y las metas,
objetivos, planes y programas que inspiran el Plan. Para encontrar el parámetro
de análisis, debemos recordar lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1450 de
2011: “Apruébese como parte integrante de la Parte General del Plan
Nacional de Desarrollo e incorpórese como anexo de la presente ley, el
documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para
Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo
Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las
modificaciones realizadas en el trámite legislativo”.Este documento de Bases del Plan
Nacional de Desarrollo, contiene una descripción de los ejes temáticos del plan;
pero los complementa con el señalamiento de áreas y metas más específicas
frente a las cuales, en general, se
realiza un diagnóstico, se trazan objetivos y se formulan lineamientos
estratégicos. No basta contrastar las normas demandadas con el contenido del
artículo 3 de la Ley 1450 de 2011[43]
para poder emprender el análisis del cumplimiento del requisito de unidad de
materia -como hace el demandante-, sino es necesario revisar la parte general
del Plan, en su integridad, para identificar los objetivos que pueden o no
desarrollar las disposiciones analizadas.
4.4.1.4. Frente al caso del artículo 20 de la Ley
1450 de 2011, referido en líneas generales a la reasignación de competencias
para operar el sistema de monitoreo de recursos del SGP, contemplado en el
Decreto 28 de 2008[44], debe indicarse que esta estrategia encuadra
en objetivos delineados en el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014 Prosperidad para Todos”, tal como lo indicaron varios intervinientes
en el proceso. En dicho documento, parte integral del PND, se establece como
estrategia para alcanzar crecimiento económico, la dinamización de sectores
“locomotora”, dentro de los que se incluyó a la vivienda; frente a la misma, se
destacó no solo su potencial para impulsar el crecimiento, sino el impacto
decisivo que tiene en el ámbito social el hecho de que “los hogares
colombianos [puedan] contar con más y mejores condiciones de
habitabilidad”[45]. Para
conseguir el objetivo de impulsar la vivienda, y con ello generar crecimiento y
mejoramiento de las condiciones de vida, se destacaron los encadenamientos que
tiene la construcción de vivienda con la provisión de agua potable y
saneamiento[46]
y se señaló en el diagnóstico que “persisten dificultades para lograr un
desarrollo territorial más integral, relacionadas con: […](3)
debilidades en la estructura institucional local del sector de agua potable y
saneamiento básico que afecta el proceso de formulación de políticas, su
implementación y articulación con otros sectores involucrados en el desarrollo
urbano”[47],
de modo que la política sectorial se había concentrado en la reforma del
esquema de asignación, distribución y control a los recursos del Sistema
General de Participaciones (SGP) para agua potable y saneamiento básico[48].
Como resultado del anterior diagnóstico se formuló,
entre varios objetivos, el de “5. Consolidar las reformas estructurales en
el sector de agua potable y saneamiento básico, para lograr impacto positivo en
la disminución de pobreza, incremento de coberturas reales de acueducto,
alcantarillado y aseo, mejoramiento de la salud y la competitividad de las
ciudades y del sector rural”[49],
estableciendo entre los lineamientos y las acciones estratégicas a acometer,
políticas de buen gobierno para la gestión en agua y saneamiento, dentro de las
que se encuentran las siguientes:
“• Formular e implementar una política integral de
gestión de información que le agregue valor al ciclo de política pública en sus
diferentes etapas –formulación, ejecución, seguimiento y monitoreo y
evaluación–.
• Revisar y ajustar el Sistema Único de Información
(SUI), en el marco de la política sectorial de gestión de información, para que
soporte de manera óptima las funciones de formulación de política,
planificación, regulación y vigilancia y control. Para ello se deberá, entre
otras estrategias, brindar una mayor asistencia técnica, promover mayor
conectividad, implementar mecanismos para asegurar la calidad de la información
reportada, diseñar mejores controles a la información reportada; y articularlo
con otros sistemas de información ambiental y socioeconómica.
• Revisar la asignación de competencias para las
actividades de monitoreo, seguimiento y control del gasto que realicen las
entidades territoriales con los recursos del Sistema General de
Participaciones”[50].
4.4.1.5. Como puede observarse, estos tres
lineamientos específicos, cobijados en un objetivo específico del Plan, llaman
a mejorar los sistemas de información, entre otros, en su componente de
monitoreo, el ajuste de los sistemas de información para optimizar la
regulación, vigilancia y control del sector, y específicamente revisar la
asignación de competencias de las actividades de monitoreo, seguimiento y
control del gasto frente a los recursos del SGP asignados a agua y saneamiento
básico. Estos elementos indican que existe conexidad entre la norma demandada y
los objetivos y metas del Plan. Y no solo eso, sino que la conexidad es
directa, pues la realización de estos objetivos pasa necesariamente por la
variación de las competencias en el sistema ya existente de monitoreo a los
recursos del SGP, establecido en el Decreto 28 de 2008, situación que puede
verificarse fácilmente al percibir la correspondencia prácticamente exacta
entre el contenido del artículo 20 de la Ley 1450 de 2011 y el tercero de los
lineamientos antes citados.
En vista de la anterior comprobación es evidente que la disposición analizada constituye
una herramienta de concreción de los objetivos del PND, por lo que la Corte no
estima que desconozca el principio de unidad de materia.
4.4.2. El artículo 22 de la Ley 1450 de 2011
4.4.2.1. Esta disposición autoriza a las
Corporaciones Autónomas Regionales para realizar aportes a municipios y a
empresas de servicios públicos que en ellos operen. Tales aportes consisten en
obras de infraestructura del sector agua potable y saneamiento básico; se rigen
por lo acordado con el respectivo municipio y las condiciones de la Ley 142/94;
la entrega de tales aportes no constituye detrimento patrimonial; la operación
no puede implicar contraprestación
alguna ni, específicamente, participación en la propiedad o gestión del
prestador del servicio, por regla general; pueden realizar inversiones en
municipios de su jurisdicción no vinculados al PDA, no obstante la ejecución de
los recursos destinados al sector -agua potable y saneamiento básico- deba
realizarse dentro del marco del PDA.
4.4.2.2.
En opinión del accionante, el artículo 22 de la ley 1450 de 2011 no guarda
relación de causalidad alguna con el PND 2010-2014, ni con su parte general ni
con el plan de inversiones públicas.
4.4.2.3.
Frente a esta norma, cabe aplicar parte del análisis realizado en el acápite
precedente, en tanto se identificó que la vivienda, encadenada con el tema de
agua y saneamiento básico, hacen conveniente y necesario, con miras a alcanzar
un mayor crecimiento económico y un impacto positivo a nivel social, la
búsqueda de realización de objetivos como:
“1.
Aprovechar el nivel de urbanización de Colombia para apoyar las metas y
estrategias de disminución de pobreza. Para esto se cumplirá con las acciones
identificadas en los ODM de incorporar, entre 2004 y
[y]
5.
Consolidar las reformas estructurales en el sector de agua potable y
saneamiento básico, para lograr impacto positivo en la disminución de pobreza,
incremento de coberturas reales de acueducto, alcantarillado y aseo,
mejoramiento de la salud y la competitividad de las ciudades y del sector
rural”[51].
Frente
a estos objetivos se establecieron como lineamientos y acciones estratégicas a emprender,
políticas relacionadas con el agua y saneamiento, dentro de las que se encuentra la siguiente:
“•
Con el fin de lograr el cumplimiento de los requisitos ambientales y la
sostenibilidad de la oferta del recurso hídrico, se promoverá la vinculación y
mayor participación de las Corporaciones Autónomas Regionales en los PDA II”[52].
4.4.2.4. Igualmente, hay un segundo eje de
políticas y objetivos contemplados en el PND que cobijan la norma analizada, y
que se encuentran comprendidos en el eje de Sostenibilidad Ambiental y
Prevención del Riesgo.
En este punto se consagraron las estrategias de
respuesta a la ola invernal 2010‐2011,
identificando que como consecuencia de la misma había visto afectada el 5% de
la población nacional (470.000 familias) en 755 municipios de 28 departamentos
y el Distrito Capital y perjudicado 269 acueductos y 16 alcantarillados. Como
consecuencia de esta situación se formularon como lineamientos y acciones
estratégicas, en la fase de rehabilitación,
para el sector de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, “la reparación en sitio y la reubicación
de viviendas urbanas afectadas y […] la rehabilitación de sistemas de
acueducto y alcantarillado”[53].
4.4.2.5. Es evidente pues, que uno de los
propósitos y objetivos del PND es el mejoramiento de las condiciones en
infraestructura y prestación de los servicios de acueducto y saneamiento básico,
tanto desde el punto de vista del mejoramiento de las condiciones de vivienda,
como desde el esfuerzo de reparación de las consecuencias de la tragedia
invernal, por lo que la estrategia consistente en permitir la transferencia de
obras de infraestructura realizadas por las Corporaciones Autónomas Regionales
a los municipios o las empresas de servicios públicos se enmarca dentro de los
objetivos del Plan y representa una estrategia conducente para la realización
de los mismos. Es claro que esta disposición abre la posibilidad que entidades
que antes no podían contribuir de manera directa a la generación de
infraestructura para los prestadores directos de los servicios, en el ámbito de
su competencia, puedan aportar al mejoramiento y a la solución de los problemas
que aquejan a los acueductos del país, facilitando su rehabilitación y
ampliando la oferta de infraestructura, necesaria para la ampliación de la
cobertura.
En el mismo sentido, es clara la conexidad directa
con la política de ampliar la vinculación y la participación de las
Corporaciones Autónomas Regionales en los Planes Departamentales de Agua y
Saneamiento (PDA) que ofrece el tercer inciso de la norma analizada, pues
afianza la vinculación de por las Corporaciones Autónomas Regionales en la
ejecución de sus recursos de destinación específica en el marco de los PDA.
Las anteriores consideraciones implican que el
artículo 22 de la Ley 1450 de 2011 es constitucional frente al cargo de
ausencia de unidad de materia.
4.4.3. El artículo 23 de la Ley 1450 de 2011
4.4.3.1. Esta norma modifica la tarifa del impuesto
predial, elevando el mínimo del 1/1000 al 5/1000 y hasta el 16/1000 del avalúo
correspondiente, con excepciones tanto para el mínimo y como para el tope
tarifario, y otras disposiciones complementarias: repite la exigencia de que
corresponde establecerla a los municipios y distritos, y el carácter
diferencial y progresivo de la misma; describe nuevos factores para su fijación
como el rango de área y el propio avalúo catastral; fija factores exceptivos de
la regla tarifaria y sus respectivos incrementos con máximos de años a año;
mantiene un régimen diferenciado para los terrenos urbanizables no urbanizados
y a los urbanizados no edificados; implementa un mecanismo para el pago de la
compensación a cargo del Presupuesto Nacional para municipios con resguardos
indígenas; y ratifica la posibilidad de gravar, mediante ley expresa, bienes de
uso público en principio excluidos.
4.4.3.2. Afirma el accionante, al confrontar el
artículo 23 con el PND 2010-2011, que no se encuentra relación alguna entre
esta disposición y los contenidos del Plan, ya que por ninguna parte aparece
nexo alguno con la modificación del impuesto predial unificado.
4.4.3.3. En el Plan Nacional de Desarrollo se hacen
varias referencias al impuesto predial, incluidas en el marco del eje de
crecimiento sostenible, bajo el esquema de las ‘locomotoras para el crecimiento
y la generación de empleo’, en el apartado del tema agropecuario y de
desarrollo rural. La política plasmada en el PND frente a este sector se
encamina a aumentar su productividad y crecimiento, reconociendo la gran
potencialidad del tributo local a la vez que su atraso y desequilibrio,
requiriendo por ende de reformas estructurales e incentivos por parte del
Estado. Es así como se formularon siete grandes líneas estratégicas de acción: “(1)
incrementar la competitividad de la producción agropecuaria; (2) promover los
encadenamientos productivos y la agregación de valor; (3) ampliar y
diversificar los mercados agropecuarios externos e internos; (4) promover
esquemas de gestión del riesgo y mejorar las condiciones para las inversiones
en el campo; (5) mejorar la capacidad para generar ingresos por parte de la
población rural; (6) promover la equidad en el desarrollo regional rural; y (7)
adecuar la institucionalidad para el desarrollo rural y la competitividad”[54].
En el marco de la cuarta estrategia, encaminada a
promover esquemas de gestión del riesgo y mejorar las condiciones para las
inversiones en el campo, señala el anexo al PND que uno de los objetivos
específicos será promover el uso productivo de la tierra[55]
que se conseguirá, entro otros a través de “desarrollar el derecho real de
superficie y promover el establecimiento de contratos de arrendamiento de largo
plazo que ofrezcan seguridad jurídica a los campesinos propietarios de la
tierra y a los inversionistas. Como complemento, se consolidará el proceso
de formación y actualización del catastro rural y se pondrán en marcha
estrategias para la formalización de la propiedad rural y el mejoramiento en la
gestión del impuesto predial (tarifas y recaudo)”[56].
4.4.3.4. Establece el PND que como mecanismos de
financiación adicionales al Presupuesto General de la Nación, se buscará “la
aplicación de instrumentos de captura de valor (valorización, plusvalías o
de un nuevo instrumento financiero basado en los incrementos futuros de los
recaudos del Impuesto Predial) y la definición de una línea de redescuento
con tasa compensada a través de FINDETER”[57].
4.4.3.5. Una referencia adicional al tema del impuesto
predial se hace en el marco del eje de establecimiento de ‘soportes
transversales de la prosperidad democrática’, más concretamente en cuanto a la
oferta de ‘apoyos transversales al desarrollo regional’. En este punto se
destaca la importancia del establecimiento de una política de fortalecimiento
institucional de las entidades territoriales, formulándose como lineamiento
estratégico en materia de descentralización el de “[f]ortalecimiento
de los ingresos de recaudo propio de las entidades territoriales, para lo cual
se plantea: (1) el incremento de la tarifa mínima legal del impuesto predial en
los municipios, (2) fortalecer al IGAC técnica y presupuestalmente para ampliar
su capacidad de actualización catastral, (3) mejorar las capacidades institucionales
de las administraciones municipales y departamentales, con el fin de
incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento del desarrollo
territorial”[58].
Igualmente en cuanto al tema de ‘consolidación del
sistema de ciudades’, se establece como estrategia para el ‘fortalecimiento del
buen gobierno en la gestión urbana’, la de “aumentar el recaudo del impuesto
predial y definir esquemas de financiación y compensación para proyectos de
impacto regional, articulando mejor los mecanismos existentes (p.e la sobretasa ambiental del predial)”[59].
4.4.3.6. Como puede observarse, los lineamientos
específicos antes destacados, cobijados en dos de los ejes centrales del PND,
señalan la intención política y la necesidad desde el punto de vista de la
realización de los objetivos y metas contenidos en el Plan, de aumentar el
recaudo del impuesto predial, a través de la modificación tarifaria y el
mejoramiento en los procedimientos de recaudo. Estos elementos indican que
existe conexidad entre la norma demandada y los objetivos y metas del Plan, y
no solo eso, sino que la conexidad es directa, pues para la concreción de estos
objetivos la medida analizada se presenta como conducente y apropiada, en tanto
tiene la potencialidad de aumentar el recaudo a través del establecimiento de
tarifas mínimas superiores a las antes existentes y el establecimiento de
regímenes diferenciados.
En vista de la anterior comprobación, es evidente que la disposición analizada constituye
una herramienta de concreción de los objetivos del PND, por lo que la Corte no
estima que se desconozca el principio de unidad de materia.
4.4.4. El artículo 49 de la Ley 1450 de 2011
4.4.4.1. La norma analizada modifica la ley de
estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia, específicamente, en
materia de “normas e interpretaciones objeto de los contratos de estabilidad
jurídica”[60].
Al definir lo que debe entenderse por ‘inversiones nuevas’, incorpora un
cambio: anteriormente hacían referencia a los “proyectos que entren en
operación con posterioridad a la vigencia de la presente ley”[61],
para ahora pasar a ser “aquellas que se realicen en proyectos que entren en
operación con posterioridad a la suscripción del contrato de estabilidad
jurídica”[62].
4.4.4.2. El demandante sostiene que el artículo 49,
al modificar otra norma legal – la ley 963 de 2005-, sin haber ningún tipo de
relación causal entre las dos, atenta directamente contra el postulado
constitucional de la unidad de materia.
4.4.4.3. En el PND, como señalan varios de los
intervinientes, se formulan metas y objetivos que podrían cobijar el tema de
los contratos de estabilidad económica, regulados por la Ley 963 de 2005. Es
así como en el eje temático de los ‘soportes transversales de la prosperidad
democrática’, en el tema de ‘relevancia internacional’ se identifican cuatro
ejes centrales de política, tendientes a mejorar la situación del país en
cuanto a inserción en la economía global, la obtención del máximo de beneficios
derivados del comercio internacional y la incorporación de nuevas tecnologías
al aparato productivo nacional. Los ejes temáticos identificados fueron los
siguientes:
“Estos elementos expresan la necesidad de
implementar una estrategia de internacionalización que permita aumentar la
participación de Colombia en el mercado global estimulando la competitividad de
la producción nacional, a través de: (1) una política arancelaria para promover
la transformación productiva, (2) la negociación, implementación y
administración de acuerdos internacionales, (3) la promoción de la inversión, y
(4) la facilitación del comercio”[63].
Dentro del apartado de ‘promoción de la inversión’
se hace expresa mención de la importancia del ajuste en los incentivos del
régimen de zonas francas y de contratos de estabilidad jurídica para obtener la
transformación productiva del país y la transferencia tecnológica.
4.4.4.4. La norma analizada podría estar
comprendida bajo los objetivos antes señalados, por referirse al tema de los
contratos de estabilidad jurídica. Siendo la existencia misma de los contratos
de estabilidad jurídica es un mecanismo importante para la realización de los
objetivos del Plan, la determinación de que es una ‘inversión nueva’ es
relevante para su aplicación concreta a un proyecto determinado. Valga recordar
pues, que el tipo de
conexidad que se exige para entender cumplido el requisito de la unidad de
materia en tratándose de normas pertenecientes al PND es de conexidad “teleológica
directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la
parte general del plan.
4.4.4.5. En el presente caso, la modificación entraña
una materialización de la política pública de fomento de la inversión, precisando
su aplicación en aquella inversión que se realiza con posterioridad a la
suscripción de cada contrato de estabilidad -y no en las ya efectuadas desde la
vigencia de la ley-, para efecto de los beneficios tributarios y jurídicos que
conlleva. Con tal enmienda, la regulación que se analiza cumple un doble
propósito: en primer término, de focalización del incentivo de estabilidad
económico-jurídica en refuerzo del incremento de la inversión; en segundo
término, la protección fiscal al restringir el tratamiento tributario favorable
a determinadas inversiones que cumplen la finalidad regulatoria. En ambos
casos, se encamina a fortalecer los objetivos del PND.
En vista de la anterior comprobación, la disposición analizada presenta una relación de
conexidad teleológica con el PND, y por tanto deberá declararse exequible.
4.4.5. El artículo 175 de la Ley 1450 de 2011
4.4.5.1. La norma analizada adiciona un parágrafo
al artículo 470 del Estatuto Tributario. Busca que los recursos del gravamen a
la telefonía móvil -art. 470 del Estatuto Tributario-, transferidos en la
proporción ordenada en la norma y que no hubieren sido ejecutados al final de
la vigencia siguiente a la de su giro por el Distrito Capital y los
departamentos, sean reintegrados con sus rendimientos financieros al Tesoro
Nacional; además, señala el término para realizarlos cuando correspondan a
vigencias anteriores -entre 2003 y 2010-. Igualmente prevé la inversión de los
recursos reintegrados, por parte del Ministerio de Cultura, en proyectos
relacionados con la apropiación social del patrimonio cultural.
4.4.5.2. El demandante señala que el artículo 175
de la ley 1450 de 2011 no cumple con el requisito de unidad de materia en razón
a que no existe relación alguna de causalidad entre el plan nacional de
desarrollo y los recursos para el financiamiento del patrimonio cultural. En
esta oportunidad, la norma modifica el artículo 470 del Estatuto Tributario sin
existir nexo causal entre el PND 2010-2014 y dicha normatividad fiscal.
4.4.5.3. Dentro del eje de ‘igualdad de
oportunidades para la prosperidad social’ del PND, se contempla el objetivo de
promoción de la cultura que incluye un lineamiento estratégico encaminado al
fortalecimiento de la apropiación social del patrimonio cultural. Sobre el
mismo, quedó plasmado en el PND que “[e]l patrimonio cultural es, sin
discusión, un eje estructural y prioritario en la formulación de políticas
culturales para la Nación. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo
reconoce al patrimonio cultural como un motor para el desarrollo de las
comunidades, el intercambio de manifestaciones culturales, y por ende
simbólicas, que reafirman la identidad y reconocen la diversidad cultural
colombiana”[64].
Con el fin de realizar lo anterior, “la Nación a través del Ministerio de
Cultura y sus entidades adscritas (Archivo General de la Nación, Instituto
Colombiano de Antropología e Historia, e Instituto Caro y Cuervo), en
articulación con los demás actores del Sistema Nacional de Cultura, afianzarán
la política pública para la apropiación social del patrimonio cultural de la nación,
con el ánimo de valorar, rescatar, preservar, promover, proteger y salvaguardar
el patrimonio cultural colombiano, haciendo de éste un vehículo para el
desarrollo social y económico, en un país con memoria”[65].
4.4.5.4. La norma aquí analizada es un mecanismo
idóneo para la realización del objetivo antes citado de promoción del
patrimonio cultural, pues establece una nueva fuente de recursos, que quedarán
a cargo de la entidad designada por el PND para contribuir a la promoción de la
cultura, en el propósito de facilitar con ello la “ejecución de proyectos de
inversión a cargo del Ministerio de Cultura”[66].
El objetivo delineado por el PND, el protagonismo
del Ministerio de Cultura y la disponibilidad de mayores recursos para la
promoción del patrimonio cultural indican, no solo que la estrategia plasmada
en el artículo 175 se enmarca en los propósitos del PND, sino que además existe
una conexidad teleológica directa entre la implementación del mecanismo de
reintegro de recursos no ejecutados por el Distrito capital y los
departamentos, y el fortalecimiento de la apropiación social del patrimonio
cultural, por lo que se considera que en el presente caso se cumple el
requisito de unidad de materia.
4.4.6. El artículo 274 de la Ley 1450 de 2011
4.4.6.1. El demandante considera que el artículo
274 vulnera la unidad de materia al modificar el Estatuto de Contratación de la
Administración, contenido en la ley 80 de 1993 y modificado por la ley 1150 de
2007, destacando que no se observa ninguna relación de conexidad entre reglas
de contratación de mínima cuantía y el
PND.
4.4.6.2. Varios de los intervinientes en el
presente caso señalaron que el artículo demandado no estaría vigente, ya que el
artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 lo habría subrogado.
4.4.6.3. Estudiado tanto el contenido de la norma
demandada como el de la norma posterior[67],
se aprecia que ambas disposiciones tienen contenidos idénticos y sólo divergen
en que los incisos finales, en la norma posterior, se erigen en parágrafos 1 y
2. Así, se ha producido la derogatoria tácita de la norma demandada por la
expedición del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011; a lo que debe sumarse que no
es indispensable decidir -por excepción- sobre la norma derogada -artículo 274
de la Ley 1450 de 2011- en razón de
continuar surtiendo efectos jurídicos respecto de los cuales deba haber
pronunciamiento, ya que todos los presupuestos fácticos a los que se aplicaría
quedarían cobijados por la norma posterior.
En suma, la Corte no es competente para estudiar su
contenido, lo que la lleva a declararse inhibida frente al artículo acusado.
5. Desconocimiento del principio de autonomía
territorial (2º cargo)
El problema jurídica se formula así: ¿se vulneran
los artículos 1, 287, 313 y 338 de la Constitución Política –relativos a la
autonomía territorial- al incluirse en el Plan Nacional de Desarrollo
disposiciones concernientes a (i) Los proyectos de gasto público territorial,
en especial lo referido a la posibilidad de utilizar el mecanismo de las
vigencias futuras excepcionales en proyectos en los que exista cofinanciación
nacional, (ii) requisitos para el giro directo de recursos del sistema general de
participaciones para agua potable y saneamiento básico, (iii) modificación a la
norma del Art. 83 de la Ley 715 de 2001 relacionada con la forma de reporte y
cuestiones de administración de los fondos de asignación especial del Sistema
General de Participaciones para los resguardos indígenas, (iv) la destinación
de los recursos de la participación de propósito general para deporte y
cultura, (v) el régimen del impuesto predial unificado y la formación y
actualización de los catastros?
5.1. La autonomía territorial
5.1.1. El artículo 1º de la Constitución Política
define a Colombia como un “Estado social de derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales (…)”. Esta definición cuida que la unidad de la república no
derive en centralismo político sino, al contrario, que regiones, secciones y
localidades dotadas de autonomía concurran armónicamente a la consolidación de
la unidad nacional desde la diversidad.[68]. Al
respecto, se dijo en la sentencia C-127 de 2002 que:
“En este sentido quiso así el Constituyente
armonizar las partes en un todo dinámico que rebasando la mera
descentralización haga viables y trascendentes los derechos que asisten a las
entidades territoriales para gestionar con autonomía sus intereses, esto es:
para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales, y por
supuesto, ejercer los controles que les atañe conforme a la Constitución y la
Ley. Lo cual es indicativo de que a la luz de la Carta la autonomía territorial y
la unidad nacional son ampliamente compatibles, se nutren
mutuamente, engloban en diferentes estadios institucionales la misma comunidad,
concurren dialécticamente a la realización de los fines esenciales del Estado,
y por tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en último
término las entidades territoriales sólo pueden realizarse a través de la
unidad nacional, al paso que ésta únicamente puede existir a condición de que
las entidades territoriales desplieguen su poder autonómico en consonancia con
los intereses locales y nacionales. Son, pues, territorialidad y unidad
nacional, dos elementos teleológicamente inescindibles, ontológicamente
diferenciables a partir de su materialidad geográfica, con unos destinatarios
comunes –los habitantes del país -, y por entero, instancias orgánicas y
funcionales de un mismo mecanismo estatal: el de la República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista”.
5.1.2. En este marco de cooperación, compatibilidad
y concurrencia entre unidad y autonomía territorial, la Corte ha indicado que,
“es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía,
garantizando el manejo por los
municipios y departamentos de los intereses locales, pero sin desconocer la supremacía del ordenamiento nacional[69]”[70].
Al respecto se ha dicho que:
“Estos dos principios se relacionan de dos modos
distintos: Por un lado, existe un sistema de limitaciones recíprocas, en el que
el concepto de autonomía territorial se encuentra restringido por el de unidad,
y a la inversa, la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de
la autonomía. Por tal motivo, la interpretación y aplicación de estos
principios debe estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia,
sin que ninguno de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de
unidad del Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto para
desconocer la capacidad de autogestión de las entidades territoriales, y a su
turno, la autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de
manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales
de las instancias territoriales centrales”[71].
Por eso, la Constitución Política dispuso, como
principio adicional del ordenamiento territorial, que la autonomía de que gozan
las entidades territoriales se despliega dentro del ámbito “de la
Constitución y de la Ley”[72].
5.1.3. El ámbito de autonomía no se agota con la
fórmula del autogobierno: se concreta
adicionalmente en el poder de dirección administrativa y fiscal[73],
tal como lo desarrolla el artículo 287 de la Constitución. En tal dirección, la
Corte ha expresado:
“El carácter de entidad territorial implica pues,
el derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que
les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones y, por último, participar en las rentas
nacionales. De esta forma, tal reconocimiento se traduce en autonomía
política, esto es, la capacidad de elegir a sus gobernantes (alcalde,
concejales, ediles, personero y contralor), autonomía administrativa,
es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicción, tales como la
organización de los servicios públicos, la administración de sus bienes y la
solución de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y,
finalmente, autonomía fiscal, que implica la potestad para fijar
tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos”[74]
5.1.4. De acuerdo con lo anterior, la Constitución
y la Ley delimitan el alcance de la autonomía de las entidades territoriales,
mientras que el artículo 288 superior señala que “[l]as competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la ley”. Así, la autonomía constitucionalmente reconocida y
acotada, también se halla regida por principios que orientan su ejercicio por
las autoridades territoriales, en guarda y refuerzo de dos fines
constitucionales: (i) el carácter unitario de la Nación, y (ii) el desarrollo
equitativo de las regiones del territorio colombiano como clave para el logro
de la “prosperidad general”, esto es, de todos sus habitantes.
En el marco del Estado unitario le corresponde
Legislador velar por la salvaguarda simultánea de ambos principios, a partir de
una ponderación positiva de los mismos, sin atentar contra la unidad nacional
ni vaciar las competencias autonómicas. Así, deberá evitar que los asuntos de
naturaleza local o regional sean asignados a otros niveles, o que asuntos de
naturaleza nacional sean atribuidos a los demás niveles territoriales. Debe
propender por la defensa tanto del contenido esencial de la autonomía de las
entidades territoriales, como de la unidad del Estado colombiano. Y no deberá
limitarse a distribuir y delimitar las competencias de los niveles
territoriales, sino también a compatibilizarlas y armonizarlas[75].
Es en este marco que esta Corte en sentencia C-1258 de 2001 señaló, que la
autonomía debe entenderse como “el
conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta
Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente
cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo”[76].
5.2. Análisis concreto y desarrollo del cargo
5.2.1. El artículo 11 de la Ley 1450 de 2011
5.2.1.1. El artículo faculta a las entidades
territoriales para acudir al instrumento de ‘vigencias futuras excepcionales’
-asunción de obligaciones a ser financiadas con recursos presupuestales de
ejercicios posteriores- tratándose de proyectos “en los que exista
cofinanciación nacional”. Además: (i) reitera la sujeción a las normas orgánicas
de presupuesto para su trámite, así como a las de endeudamiento público cuando
se acuda a tal tipo de financiamiento; (ii)
reafirma la sujeción de las entidades territoriales a las reglas de
disciplina fiscal existentes; y (iii) habilita las vigencias futuras ordinarias
o excepcionales, para proyectos de cofinanciación durante el propio año 2011,
en la ejecución de los programas del PND.
Concretamente, esta
disposición hace parte de los “Mecanismos para la Ejecución del Plan”
-Tít. III de la Ley del PND- y del capítulo sobre “Convergencia y
Fortalecimiento del Desarrollo Regional”. Al tenor del artículo 9 de la Ley
del Plan, las entidades de la Nación pueden suscribir con las entidades
territoriales, a iniciativa de cualquiera, “Convenios Plan”, tanto para implementar el PND mismo en los
territorios como para complementar las políticas de desarrollo de las entidades
territoriales consonantes con los objetivos del Plan; tales convenios pueden
incluir compromisos de aportes del presupuesto nacional, esto es, de recursos
adicionales de cofinanciación.
5.2.1.2. De acuerdo con el
accionante, el Artículo 11 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014,
vulnera el principio de la Autonomía y Descentralización de los entes
territoriales consagrado en los Artículos 1 y 287 de la Constitución Política
de 1991, al condicionarlas a proyectos
cofinanciados por la entidad territorial y la nación, situación que
atenta de manera flagrante, a su juicio, contra los referidos principios
constitucionales.
5.2.1.3. El Artículo en
cuestión se desarrolla en el marco de las disposiciones generales de la Ley
1450 de 2011, y hace referencia a aquellas situaciones relacionadas con
proyectos territoriales de gasto público en donde exista participación de la
Nación y de las entidades territoriales. De ahí que la norma no tenga un alcance
restrictivo que limite la capacidad de acudir a las vigencias futuras para la
financiación de un proyecto a ser ejecutado con recursos propios de las
entidades territoriales. Por el
contrario, entraña la posibilidad de que las entidades territoriales puedan
acceder a las vigencias futuras cuando exista un proyecto cofinanciado con el
gobierno central.
De esta manera, es necesario
afirmar que el argumento central del accionante en contra de la norma bajo
estudio, carece de certeza[77],
toda vez que la interpretación que éste realiza no corresponde a aquella que de
forma lógica y jurídica se pueda establecer.
5.2.1.4. Ante esta situación
es necesario reafirmar la extensa jurisprudencia de la Corte en relación los
requisitos materiales que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad, a
pesar de su carácter popular e informal[78]. De
esta manera, se ha expresado reiteradamente que el accionante debe alcanzar
ciertos mínimos en cuanto a la sustentación y argumentación relacionada con el
aparente concepto de violación constitucional[79]:
para el caso en concreto, resultan relevantes aquellas que pretenden que el
accionante presente razones claras, específicas, pertinentes, suficientes y
ciertas en relación con la supuesta violación a los preceptos constitucionales.
El elemento de la certeza que tiene que estar inmerso en las razones que
sustentan la supuesta inconstitucionalidad de la norma, ha sido definido por la
jurisprudencia constitucional como la necesidad de que “la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente [sobre una]
deducida por el actor, o implícita[80].
Como se demostró, la demanda
sustenta el presente cargo de violación a la autonomía de las entidades
territoriales bajo una interpretación normativa que no corresponde a la
realidad jurídica por lo que es posible clasificarla como una proposición
contraria a la establecida por el Legislador. No procederá la Corte a declarar
la inconstitucionalidad de una norma bajo unas consideraciones ajenas a la
norma, pues generaría, en caso de acogerse las pretensiones de la demanda, en
una violación al requisito material de certeza que debe estar presente en las
acciones de inconstitucionalidad.
Ante la ineptitud sustantiva
del presente cargo, la Sala se declarará inhibida para pronunciarse al
respecto.
5.2.2. El artículo 12 de la Ley 1450 de 2011
5.2.2.1. A juicio del
accionante, el Artículo 12 de la Ley 1450 de 2011 también vulnera el principio
de la Autonomía de las Entidades Territoriales, toda vez que la norma consagra
la injerencia del Gobierno Nacional en los recursos para el agua potable y
saneamiento básico, al obligar a los entes territoriales a recibir los recursos
del Sistema General de Participaciones a través de patrimonios autónomos
diferentes a los esquemas fiduciarios departamentales y bajo el cumplimiento de
unos requisitos y condiciones establecidas por la Nación.
5.2.2.2. El accionante
considera que lo establecido por el Artículo en cuestión, implica que para
acceder a los recursos para agua potable y saneamiento básico de SGP es “necesario
que se giren a patrimonios autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios de
los Planes Departamentales de Agua”.
5.2.2.3. El supuesto de hecho
de la norma bajo estudio es claro al establecer textualmente lo siguiente: “en
adición a lo previsto por la Ley 1176 de 2007 para la autorización del giro directo de recursos de la participación para
agua potable y saneamiento básico del Sistema General de Participaciones a
patrimonios autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios constituidos
en el marco de los Planes Departamentales (…) deberá acreditar (…) el cumplimiento de los siguientes requisitos
(…)”. Se hace evidente que el propio Artículo acusado reconoce la
existencia de otros mecanismos para el giro de los recursos del Sistema General
de Participaciones, diferentes a aquel que éste se encuentra creando. De forma
similar a lo expuesto en el numeral anterior, la norma en cuestión es explicita
en establecer que el mecanismo que se encuentra creado, adiciona los previstos
por la Ley 1176 de 2011[81],
lo que difícilmente deja concluir que ésta se encuentra haciendo obligatorio el
giro de dicho recursos únicamente bajo la vía que se encuentra regulando. Así
mismo, la norma es clara en establecer y reconocer la existencia de los
esquemas fiduciarios constituidos a través de los diferentes Planes Departamentales
de Agua.
5.2.2.4. Así entonces, a
diferencia de lo considerado por el accionante, el Artículo 12 de Ley 1450 de
2011 no limita el giro de los recursos a través de patrimonios autónomos
diferentes a los del Plan Departamental, sino por el contrario, crea una opción
adicional para que los entes territoriales decidan el mecanismo de
transferencia que más consideren conveniente a sus intereses y
necesidades.
De esta manera, se debe
concluir que la interpretación que se realiza en la demanda carece de certeza,
toda vez que se aleja diametralmente de lo que lógica y jurídicamente se pueda
interpretar de la norma en cuestión. Las razones expuestas como sustento de la
violación de la Constitución Política de 1991, son una deducción que no
corresponde a la proposición jurídica real y existente de la norma.
Por tal motivo, y acudiendo a los argumentos expuestos en el
numeral anterior (supra 5.2.3), y considerando que se está en presencia de una
ineptitud sustantiva del cargo, la Sala se declarara inhibida para pronunciarse
sobre la materia.
5.2.3. El artículo 13 de la Ley 1450 de 2011
5.2.3.1. El accionante alega que
la regulación establecida mediante el Artículo 13 de la ley 1450 de 2011,
vulnera la autonomía de las entidades territoriales indígenas, en cuanto
permite la intromisión del Gobierno Central en los recursos de dichas
entidades, toda vez que la asignación de éstos se encuentra condicionada a la
suscripción de un contrato de administración con el municipio o el departamento
donde se encuentre ubicado el resguardo y,
adicionalmente, a que lo hagan de conformidad con las reglas
establecidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
5.2.3.2. La norma cuestionada se
encuentra dentro del marco de las disposiciones generales del Plan Nacional de
Desarrollo 2010- 2014 y con ésta se modifica el inciso 4º del Artículo 83 de la
Ley 715 de 2001, en el que se regula la distribución y administración de los
recursos de los resguardos indígenas. De esta manera, resulta importante
mencionar la norma del año 2001 la cual establece en su numeral segundo, lo
siguiente:
“Los
recursos asignados a los resguardos indígenas, serán administrados por el
municipio en el que se encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en
jurisdicción de varios municipios, los recursos serán girados a cada uno de los
municipios en proporción a la población indígena que comprenda. Sin embargo
deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades
territoriales y para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre la
entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre
de cada año, en la que se determine el uso de los recursos en el año siguiente.
Copia de dicho contrato se enviará antes del 20 de enero al Ministerio del
Interior”
La
norma demandada estableció ciertos requisitos que deben ser incluidos dentro
del contrato de administración, el cual es celebrado entre el resguardo
indígena y la entidad territorial en donde éste se encuentre ubicado, de
conformidad con el mandato establecido en el numeral 2º del Artículo 83 de la
Ley 715 de 2001.
5.2.3.3. El argumento de la
demanda, como ya se señaló, se concentra en que considera vulnerados los
derechos consagrados constitucionalmente para la entidades territoriales, dado
que parte del supuesto equivocado de que los resguardos a los que se refiere la
norma en estudio tienen esa naturaleza jurídica. Si bien el artículo 357 de la
Carta ordenó a la ley determinar los resguardos que para el efecto de
participar en las rentas nacionales deberían ser considerados como municipios,
no por ello los convirtió en entidades territoriales; así, no es posible
confundir como una misma institución los resguardos indígenas y las entidades
territoriales indígenas[82]:
aquellos son instituciones legales y
sociopolíticas de “carácter especial, conformados por una comunidad o
parcialidad indígena, que con un título de propiedad comunitaria, poseen su
territorio y se rigen para el manejo de éste y de su vida interna, por una
organización ajustada al fuero indígena o a sus pautas y tradiciones
culturales”[83],
que no conforman entidades territoriales; y la propia jurisprudencia de
ésta Corporación ha reiterado que “los territorios indígenas hoy en día no
están constituidos como entidades territoriales indígenas y por tanto no son
personas jurídicas de derecho público”[84].
No
obstante, dada la especificidad de las instituciones indígenas, un cargo de
vulneración de la autonomía de un tipo de entidad territorial indígena aún no
existente, no invalida el cargo respecto de la autonomía general de los pueblos
indígenas y sus formas organizativas vigentes. Así, no obstante la impropia
asimilación entre entidad territorial indígena y los territorios resguardos, se
procederá a examinar el cargo en cuestión con base en un desarrollo
jurisprudencial antecedente.
5.2.3.4.
Esta Corporación, al resolver una demanda basada en razones similares a las
expuestas por el accionante sobre la constitucionalidad del Artículo 85 de la
Ley 715 de 2001, en sentencia C- 921 de 2007 encontró ajustado a los principios
de la Constitución Política de 1991 la administración de los recursos asignados
a los resguardos indígenas mediante el Sistema General de Participaciones, por
las entidades territoriales en donde se encuentren ubicados. De manera expresa
se señaló:
“Los
recursos asignados a los resguardos indígenas serán administrados por el
municipio en que éste se encuentre, para lo cual deberán manejarse en cuentas
separadas a las propias de la entidad territorial, disposición que no se
opone a la Constitución, pues no existe constitucionalmente un mecanismo fiscal
para el traslado directo de tales recursos a los resguardos indígenas. (…)
Dado que los recursos respectivos del Sistema General de Participaciones son de
los resguardos indígenas, para que el contrato de intermediación a que alude la
norma se ajuste a la Constitución debe ser un mecanismo que garantice tanto el
derecho de participación de los pueblos indígenas como su autonomía. De manera
que, la determinación del uso de los recursos que se plasmara en el contrato
debe consultar el interés propio de dichos grupos y comunidades indígenas
expresado a través de sus autoridades debidamente constituidas”[85].
5.2.3.5.
Finalmente, debe recordarse que el inciso 2º del artículo 83 de la Ley 715
-adicionado por el artículo 13 de la Ley 1450/11 bajo examen-, relativo a la
administración de los recursos asignados a los resguardos indígenas por los
municipios donde se encuentran mediante contratos de administración, fue objeto
de declaración de exequibilidad condicionada, “en
el entendido de que, dentro del marco de la Constitución y la ley, en el
proceso de celebración y suscripción del contrato se debe asegurar el respeto
de los derechos a la identidad étnica y cultural y a la participación de los resguardos; y, en
caso de discrepancia sobre el uso de los recursos, prevalecerá la decisión
adoptada por las autoridades del respectivo resguardo”.
Así, este nuevo mandato de la Ley del Plan 2011-
5.2.3.6.
En conclusión, la norma impugnada se encuentra ajustada a la Constitución
Política.
5.2.4. El artículo 14 de la Ley 1450 de 2011
5.2.4.1. La norma demandada adiciona el artículo 78
de la Ley 715 de 2001, modificada por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007. En
la redacción de la norma antes de la modificación introducida por el artículo
analizado, se disponía (el aparte subrayado corresponde a lo modificado por el
artículo 14 de la Ley 1450 de 2011):
“ARTÍCULO 78. DESTINO DE LOS RECURSOS DE LA
PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 21
de la Ley 1176 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> Los municipios
clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión
u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal,
hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban por la
Participación de Propósito General.
Del total de los recursos de la participación de
propósito general asignada a cada distrito o municipio una vez descontada la
destinación establecida para inversión u otros gastos inherentes al
funcionamiento de la administración municipal de que trata el inciso anterior y
la asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000 habitantes,
definida en el inciso 3o del artículo 4o del Acto Legislativo 04 de 2007, cada
distrito y municipio destinará el cuatro por ciento (4%) para deporte y
recreación, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento (10%)
para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet.
Los recursos restantes deben ser destinados a
inversión, en desarrollo de las competencias asignadas por la ley.
PARÁGRAFO 1o. Con los recursos de la participación
de propósito general podrá cubrirse el servicio de la deuda originado en el
financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida en desarrollo de las
competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados proyectos
se podrán pignorar los recursos de la participación de propósito general.
PARÁGRAFO 2o. Con cargo a los recursos de libre
inversión de la participación de propósito general y en desarrollo de la
competencia de atención a grupos vulnerables de que trata el numeral 11 del
artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los distritos y municipios podrán
cofinanciar los gastos que se requieran para realizar el acompañamiento directo
a las familias en el marco de los programas diseñados por el Gobierno Nacional
para la superación de la pobreza extrema”.
Nótese que el único cambio operado por el artículo
analizado, tiene que ver la modificación de los porcentajes de los recursos de
participación de propósito general, que cada distrito o municipio deberá
asignar a deporte y recreación y a cultura, aumentándolos del 4% al 8% y del 3%
al 6% respectivamente. La norma analizada no modifica ningún otro elemento del
dispositivo normativo al que se refiere, y tan solo varía los porcentajes de
asignación para estos rubros.
5.2.4.2. El demandante manifiesta que el artículo
14 de la mencionada ley, vulnera el principio de autonomía territorial por
cuanto condiciona y direcciona los recursos para el deporte, la recreación y la
cultura, determinando que deberán ir el 8% a recreación y deporte, y el 6% a
cultura.
5.2.4.3. Se parte de verificar el poder de
determinación que tiene el nivel nacional sobre los recursos del SGP del rubro
de ‘propósito general’ repartidos a los municipios y distritos, para luego
determinar si la modificación en los porcentajes de asignación introducidos por
el artículo analizado vulnera la autonomía territorial.
5.2.4.4. La Corte Constitucional ha establecido que
uno de los criterios para determinar el ámbito de autonomía fiscal y
administrativa de las entidades territoriales consiste en la naturaleza de la
fuente de financiación a la que se refiera la controversia, variando
dependiendo de si se trata de una fuente exógena o endógena de financiación[86].
En el caso de las fuentes exógenas, ha precisado la jurisprudencia que
constituyen recursos que, en principio, no les pertenecen a las entidades
territoriales. “En consecuencia, la propia Constitución autoriza al poder
central para fijar su destinación, siempre que tal destinación se adecue a las
prioridades definidas en Carta, las que se refieren, fundamentalmente, a la
satisfacción de las necesidades básicas de los pobladores de cada jurisdicción”[87].
Por esta razón, se ha admitido incluso que sea el Legislador el que fije la
destinación de las llamadas transferencias, siempre respetando lo dispuesto en
los artículos 288 y 357 superiores.
La jurisprudencia ha sido pues pacífica y constante
al señalar que los recursos provenientes de fuentes exógenas de financiación “admiten
un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno”[88],
y aun más, “[h]a
sido criterio constante de esta Corporación, considerar ajustada a la
Constitución, la intervención del legislador al momento de definir las áreas a
las cuales las entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes
de rentas de propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas
que, constitucionalmente, merecen especial atención”[89]. Al
respecto ha dicho la jurisprudencia que:
“Si las regalías-y
naturalmente, las compensaciones-, como ya se ha anotado, no son de propiedad
de las entidades territoriales sino del Estado, y aquéllas sólo tienen sobre
dichos recursos un derecho de participación en los términos que fije la ley
(arts. 360 y
5.2.4.5. La Corte Constitucional ya se ha ocupado
de determinar la naturaleza de los recursos del SGP, concluyendo que los mismos
corresponden a fuentes exógenas de financiación. Recordó en sentencia C-937 de
2010 que con la promulgación del Acto Legislativo 1 de 2001 se creó el Sistema General
de Participaciones (SGP) integrado con recursos que la Nación transfiere a los
departamentos, distritos y municipios para la atención de los servicios de su
competencia, dando prioridad a los servicios de salud y educación[91].
De esta manera, debe decirse, que “[d]e acuerdo con la Ley 715 de 2001, el SGP estaría
conformado por (i) una participación con destinación específica para el
sector educación, (ii) una participación con destinación específica para el
sector salud y (iii) una participación de propósito general[92]”[93].
Señala la Corte que más adelante, mediante el Acto Legislativo 4
de 2007, se introdujeron ajustes al SGP, ampliando una nueva prioridad al
esquema, para garantizar el saneamiento básico y de agua potable, que hasta
entonces estaba comprendida en la participación de propósito general. Sin
embargo, y a pesar de todas las modificaciones consideró la Corte “importante precisar que el SGP fue el modelo
que a partir del año 2001 vino a reemplazar los conceptos de situado fiscal y
transferencias complementarias, como la forma a través de la cual los
departamentos, distritos y municipios ejercen su derecho a participar de las
rentas nacionales (art. 287-4 CP). Sin embargo, su naturaleza como fuente
exógena de financiación de las entidades territoriales no ha cambiado, en la
medida en que continúan siendo recursos que, con independencia de su nueva
denominación, son transferidos por la Nación a los entes locales para el
cumplimiento de las funciones encomendadas”[94].
5.2.4.6. Teniendo en cuenta las anteriores
consideraciones, debe decirse que el artículo 14 de la Ley 1450 de 2011, al
referirse a recursos del SGP, en concreto de la participación de propósito
general, regula aspectos relacionados con una fuente exógena de financiación,
por lo que la norma debe ser analizada teniendo en cuenta que frente al tema
existe una amplia facultad legislativa para la determinación de los recursos, e
incluso de la manera como deben ser utilizados. Así, recordando la
jurisprudencia constitucional citada, no afecta el núcleo esencial de la
autonomía territorial el que sea Legislador quien fije la destinación de los
recursos de la participación de propósito general, pudiendo válidamente
modificarse los porcentajes destinados a deporte, recreación y cultura, en
tanto es claro que los recursos que atenderán dichas necesidades sociales
provienen de fuente exógena, y el aumento del porcentaje introducido por la
norma analizada no desconoce los lineamientos contemplados en los artículos 288
y 357 de la Carta.
Así, la Corte Constitucional declarará exequible el
artículo 14 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo analizado.
5.2.5. Con relación a los artículos 23 y 24 de la
Ley 1450 de 2011
5.2.5.1. El demandante considera que dado que uno
de los principales ingresos tributarios municipales y distritales es el
impuesto predial unificado, los artículos 23 y el 24 de la ley 1450 de 2011, al
realizar una modificación sobre las tarifas y la forma de determinar la base
del mismo -el avalúo catastral-, vulnera los artículos 287, 313 y 338 de la
Constitución, desconociendo la competencia territorial frente al tributo.
5.2.5.2. Las normas demandadas modifican, de un
lado, la tarifa del impuesto predial, elevando el mínimo del 1/1000 al 5/1000 y
hasta el 16/1000 del avalúo correspondiente, con excepciones tanto para el
mínimo y como para el tope tarifario, y otras disposiciones complementarias:
repite la exigencia de que corresponde establecerla a los municipios y
distritos, y el carácter diferencial y progresivo de la misma; describe nuevos
factores para su fijación como el rango de área y el propio avalúo catastral;
fija factores exceptivos de la regla tarifaria y sus respectivos incrementos
con máximos de años a año; mantiene un régimen diferenciado para los terrenos
urbanizables no urbanizados y a los urbanizados no edificados; implementa un
mecanismo para el pago de la compensación a cargo del Presupuesto Nacional para
municipios con resguardos indígenas; y ratifica la posibilidad de gravar,
mediante ley expresa, bienes de uso público en principio excluidos. Mientras
tanto, el artículo 24 hace referencia a la formación y actualización de
catastros en todos los municipios del país. De esta manera, se obliga a que en
un periodo máximo de cinco (5) años se deben crear o actualizar las bases
catastrales de todo el territorio nacional, de modo que determina una
modificación en la base gravable del impuesto predial.
5.2.5.3. La autonomía de las entidades
territoriales debe enmarcarse en los límites constitucionales aplicables a la
misma. Así, ha de señalarse que la autonomía territorial en cuanto a impuestos
se refiere, se predica especialmente de la administración, manejo y utilización
de los recursos tributarios que se obtengan, mientras que no puede admitirse
que dicha autonomía comprenda, por ejemplo la facultad de crear autónomamente
tributos[95].
El marco constitucional referido a la autonomía de
las entidades territoriales en materia de tributos, instituye que corresponde
al Congreso establecer contribuciones fiscales[96], al
paso que el artículo 287 numeral 3º la Carta determina que las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los
límites que imponga la Carta Política y la Ley en relación con la
administración de los recursos y el establecimiento de los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones. Complementando lo anterior, el artículo
313 numeral 4º habla sobre la función de los Concejos de “votar de conformidad
con la Constitución y la ley los tributos y los gastos sociales”, y con el
artículo 338 de la Carta que establece que "En tiempo de paz, solamente
el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos,
los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos".
Al respecto, la jurisprudencia ha dicho que:
Tratándose de asuntos tributarios las relaciones
entre la autonomía de las entidades territoriales y el principio unitario
suelen ser presentadas ante la Corte de manera conflictiva o excluyente y ello
le ha dado a la Corporación oportunidad para poner de manifiesto que, aún cuando las entidades territoriales son titulares de
poderes jurídicos o de competencias “que no devienen propiamente del traslado
que se les haga desde otros órganos estatales” y necesitan recursos para la
gestión de sus intereses, no son titulares de una autonomía absoluta en materia
fiscal[97].
Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la
Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a
los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con
una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos”[98],
lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas
entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que
imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la
organización política del Estado como república unitaria”[99].[100]
Y ha desarrollado lo anterior al manifestar que[101]:
La ley, entonces, autoriza la creación del tributo
y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren
el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas
que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para
el manejo autónomo de los recursos propios”[102].
[…]
La Corte ha puntualizado que en las condiciones
anotadas no es aceptable que cada municipio pueda “ejercer su competencia
dentro de los límites que él quiera trazarse”, pues “sostener semejante tesis
implicaría la consagración del desorden y el caos” en lo que tiene que ver con
los tributos municipales, ya que “los municipios podrían establecer tributos y
contribuciones sin otro límite que el inexistente de la imaginación”[103].
Debe decirse entonces que la autonomía de las
entidades territoriales en materia tributaria se circunscribe a las pautas,
orientaciones y regulaciones o limitaciones generales señaladas válidamente por
el Legislador. Así lo definió la sentencia C-467 de 1993,
Así las cosas, para efectos de establecer un
impuesto municipal se requiere de una ley previa que autorice su creación, la
que como es obvio debe adecuarse a la preceptiva constitucional. Una vez creado
el impuesto, los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y
utilizarlo en las obras y programas que consideren necesarias y convenientes
para el municipio y la comunidad en general de acuerdo con una política
preconcebida, sin que pueda el Congreso injerir en su administración, ni
recortarlo, ni conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni
extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, en esta última hipótesis salvo el caso
de guerra exterior.
Decretado el impuesto en favor de los municipios,
se convierte en renta de carácter municipal de su propiedad exclusiva, con las
mismas prerrogativas de que goza la propiedad de los particulares y cuya
distribución y utilización, como se anotó, únicamente le compete al municipio,
lo que en verdad constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios.
Desde este punto de vista, la autonomía territorial
en materia de impuestos requiere, en el espíritu del principio de coordinación
consagrado en el artículo 288 constitucional, el concurso del Legislador en la
creación y elaboración inicial del tributo, para luego si, determinarlo,
explotarlo y aprovecharlo como propio. Igualmente, no puede comprenderse esta
concurrencia de competencias si se admite que en la creación del impuesto el
legislador deba dejar todos los elementos del mismo librados a la voluntad de
la entidad territorial, puesto que es claro que la autonomía de las mismas “no
constituye una barrera infranqueable válida para enervar o paralizar en forma
absoluta la facultad del legislador”[104].
Al respecto, la jurisprudencia ha dicho que en virtud de la protección
constitucional de las rentas municipales, el límite admisible a la libertad de
configuración del legislador en materia fiscal consiste en permitirle fijar la
tasa impositiva, y admitir la administración, el recaudo o el control del mismo[105].
5.2.5.4. De acuerdo con las consideraciones
vertidas anteriormente, debe indicarse que no es cierto que con el aumento de
la tarifa mínima del impuesto predial o las modificaciones relacionadas con la
formación y actualización de los catastros, esencial para la determinación de
la base gravable del predial, se vulnere la autonomía territorial, de acuerdo
con lo argumentado por el demandante. Esto es así puesto que, como se señaló
antes, el concepto de autonomía tributaria de las entidades territoriales no es
absoluto, en el sentido de que la creación del impuesto, y la determinación de
algunos de sus elementos esenciales, puede estar radicada en el legislador, a
pesar de que se trate de una renta propia de los municipios y distritos, como
es el impuesto predial. El núcleo esencial de la autonomía territorial en este
caso concreto no se ve afectado por el incremento del mínimo tarifario, pues
sigue en cabeza de la autoridad territorial el variar la tarifa cobrando ese
mínimo o un valor superior, de manera que la norma analizada no le cierra la
posibilidad a la entidad de fijar la tasa impositiva, de administrar, recaudar
y aprovechar el predial como expresión básica de autonomía. En el mismo
sentido, el mandato de actualizar el catastro, en cooperación con el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, no impacta la configuración y determinación del
impuesto predial, en tanto la conformación del catastro no es un tema que
directamente se involucre con la autonomía de las entidades territoriales en la
determinación, disfrute y administración de los tributos que les pertenecen.
Debe señalarse que antes de las modificaciones
introducidas a través del PND ya existían en el ordenamiento disposiciones que
contemplaban un mínimo a cobrar, por parte de los municipios y distritos por
concepto de impuesto predial y un mecanismo de actualización catastral –la Ley
14 de 1983-, sin que ello implicara necesariamente la afectación del ámbito de
autonomía territorial. Esto es así porque la determinación de ciertos elementos
del tributo por parte del Legislador y la instrumentación de mecanismos para la
actualización de bases de datos que terminarán por ser utilizadas para la
fijación de elementos del tributo, no entraña una afectación del ámbito de
autonomía. Esta regulación sólo implicará un desconocimiento de la Constitución
en su parte relevante, cuando la misma impida el disfrute a la entidad
territorial del impuesto, afecte la posibilidad de administrarlo, lo confisque
o sustraiga de la esfera territorial o determine la tarifa del impuesto sin
posibilidad alguna de maniobra para el ente territorial, situaciones que no se
presentan en este caso. Al respecto conviene recordar la sentencia C-517 de
2007, en la que se dijo:
“De la competencia para la creación del tributo
que, según lo visto, corresponde a la ley, no está ausente la referencia a los
elementos del tributo, que el legislador puede hacer sin quebrantar el
principio de autonomía o los derechos de las entidades territoriales y, en
particular, del municipio en lo atinente al impuesto predial. Un repaso de
algunos artículos de la Ley 44 de 1990 que han sido demandados permite apreciar
que no se presenta el despojo absoluto de las competencias municipales que el
actor presenta en su demanda. En efecto, a título de ejemplo, conviene
mencionar que, conforme al artículo 2, la administración, recaudo y control del
impuesto predial “corresponde a los respectivos municipios, mientras que el
artículo 4 señala que la tarifa “será fijada por los respectivos concejos” dentro
de topes que la ley fija”.
Esto es así porque el aumento en el valor de las
tarifas mínimas o la actualización de la información que sirve para la
determinación de la base gravable del impuesto predial, si bien puede tener
algún impacto en el recaudo, no está determinando desde el nivel central, de
manera inequívoca y excluyente, la tarifa del impuesto o su base. Se
salvaguarda la autonomía de la entidad territorial permitiéndole acogerse o no
a ese mínimo tarifario, e imponer tasas superiores a las delineadas en la
legislación. A la vez, el esquema de cooperación establecido con el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi es expresión del principio de coordinación enunciado
en el artículo 288 Superior, y desarrollo de la colaboración recíproca que inspira
las relaciones entre el nivel central y las entidades territoriales.
En atención a lo anterior, la Corte Constitucional
declarará exequibles los artículos 23 y 24 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo
analizado.
6. Desconocimiento de la reserva de ley orgánica
(3er cargo)
EL Problema jurídico se centra en si: ¿viola la
reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial, una disposición que
modifica el artículo 78 de la Ley 715 de 2001[106],
teniendo en cuenta que la enmienda se realizó a través de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo 2011-2014?
6.1. Reserva orgánica en materia de ordenamiento
territorial
6.1.1. La Constitución contiene
diversas normas para el entendimiento del carácter orgánico de determinadas
leyes. Dice el artículo 151 superior: “El
Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de
la actividad legislativa (…)”. Tal es la razón
de ser de la legislación orgánica: regir determinados procesos y contenidos
legislativos, los cuales, además de los límites constitucionales materiales y
formales, cuentan con las restricciones sustanciales y procesales de las normas
orgánicas correspondientes.
6.1.2. Las
materias legales que cuentan con reserva orgánica están definidas en la
Constitución: (i) los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras;
(ii) la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones; (iii) el plan general de desarrollo; y (iv) la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales (CP, art 151). Así, la
actividad legislativa encaminada a la expedición de dichos contenidos
normativos se halla sujeta a las leyes orgánicas que obran sobre ellos a
modo de normas supralegales.
6.1.3. La definición del contenido del ordenamiento orgánico, en concreto
referido al tema territorial, cuenta con diversas prescripciones
constitucionales: la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales (CP, art 151); la distribución general de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (CP art. 288); las reglas y requisitos
para la formación de nuevos departamentos(CP art. 297); conversión de una
región en entidad territorial y los principios para la adopción del estatuto
especial de cada región, así como las atribuciones, los órganos de
administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo
de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307); el
régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como
los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades
municipales en los órganos de administración de estas áreas, la conversión de
éstas en distritos yla forma de convocar y realizar
las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a las
áreas metropolitanas (CP art. 319); las condiciones para la conformación de
entidades territoriales indígenas (CP
art. 329)[107].
6.1.4. En suma, la temática de
la ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) recae, principalmente, en:
(i) la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades
Territoriales, y (ii) las reglas de formación de Entidades Territoriales cuyo
proceso de constitución corresponde al Legislador. Se trata, en el primer caso,
de que el poder que conforma el concepto de autonomía territorial se halle
preservado en normas superiores a las meramente legales; y, en segundo término,
que la conformación de entidades territoriales se regule por reglas legales
especiales -orgánicas- que no puedan ser modificadas casuísticamente. Nótese
que el proceso de formación de municipios -entidad territorial básica- no es,
con razón, materia de la legislación orgánica territorial: ello se debe a que
la creación de municipios corresponde a
las asambleas departamentales a través de ordenanza -con arreglo a los
requisitos legales establecidos en el código de régimen municipal- y no al
Congreso de la República a través de ley; y para asegurar la sujeción de las
ordenanzas a las leyes del régimen municipal, no es necesario que éstas
ostenten la categoría orgánica que sí se requiere frente a las leyes de
constitución de entidades territoriales.
6.1.5. Finalmente, la
vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se
rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de
presupuesto, por ejemplo-, constituye una violación del mandato constitucional
que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica
en los contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley
orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la
Constitución Política.
6.2. Análisis concreto y desarrollo del cargo
6.2.1. Frente al presente cargo, el accionante
considera que la ley 1450 de 2011, en su artículo 14 modifica una norma que
contiene normas orgánicas, las cuales son de superior jerarquía (en concreto la
Ley 715 de 2001). De esta manera, esta actuación desconoce la elaboración
gradual del ordenamiento jurídico y se limita a señalar la supuesta existencia
de una vulneración a lo establecido en el Artículo 4º de la Constitución
Política de 1991.
6.2.2. Resulta de especial
importancia, hacer alusión a uno de los requisitos materiales que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, de manera reiterada, ha considerado
como indispensable para que pueda realizarse un análisis de fondo con respecto
a una demanda de inconstitucionalidad: “las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados”, en referencia a los preceptos superiores, desconocidos por las
disposiciones legales demandadas (D 2067/91, art. 2, numeral 3).En el caso
particular, no aparecen claras las razones de violación de la norma en que se fundamenta el cargo para considerar la
inconstitucionalidad bajo estudio: específicamente, no se precisa la razón por
la cual la disposición de la Ley 715 de 2001 que resulta modificada por el
artículo 1450 de 2001 -Ley del Plan-, es una norma cuyo contenido material
reviste naturaleza orgánica. 6.1.2. En efecto, la Corte ha considerado que el criterio literal no es
suficiente para determinar las materias que requieren tramitarse a través del
procedimiento propio de la ley orgánica territorial, por cuanto aparte de los
mandatos reseñados “también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha
deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales
respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión "ley
orgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la determinación del
contenido general de esta legislación requiere de una interpretación
sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica
que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de
ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano”[108],[109],[110].
6.1.3. Por lo anterior, la
Corte considera que se presente ineptitud frente al cargo bajo estudio, por lo
tanto, se declarara inhibida para pronunciarse frente a la materia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos
13, 14, 20, 22, 23, 24, 49 y 175 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos
analizados en esta sentencia.
Segundo.- Declararse INHIBIDA para emitir
pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 11, 12 y 274 de la Ley 1450
de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda y del artículo 14,por la misma ineptitud en relación con el cargo de reserva
de ley orgánica.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada |
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado |
|
|
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ. Magistrado |
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado |
|
|
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA Magistrado |
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado |
|
|
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado |
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado |
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011
[2] Cita, entre otras, las sentencias C-151 de 1995 y C-921 de 2007.
[3] Concepto No 5210 recibido en
[4] Ley 1430/11, artículo 1º.
[5] Valga recordar la
referencia contenida en la sentencia C-570 de 2003 acerca del surgimiento de
esta figura en el caso colombiano: “La
consagración en el ordenamiento jurídico colombiano de este principio se
remonta al Acto Legislativo N° 01 de 1968, por virtud del cual se reformó el
artículo 77 de
[6] Ley 5 de 1992, artículo 148.
[7]Cfr. Sentencias C-188 de 2006, C-570 de 2003 y C-812 de 2009.
[8] Cfr. Sentencias C-501
de 2001 y C-570 de 2003. Sobre este particular dijo
[9] Sentencia C-812 de 2009.
[10] Sentencia C-657 de 2000.
[11] Ibíd.
[12] Sentencia C-992 de
[13] Cfr. Sentencia C-188 de 2006. Al respecto, la sentencia C-432 de 2010 ejemplificó: “En otras palabras, no desconoce tal principio una ley que contenga, por ejemplo, disposiciones sustantivas y procesales; normas encaminadas a la prevención y a la represión de determinada conducta humana; o normas que prevean la creación de determinada entidad y establezca unos procedimientos administrativos para actuar ante ella. Lo importante es, en definitiva, que todas las disposiciones que conforman el texto de una determinada ley apunten a la consecución de un mismo fin; que no existan cuerpos extraños o insulares en el texto de la ley, sino que, por el contrario, las diversas disposiciones que la conforman integren un todo armónico”.
[14] Sentencia C-812 de 2009.
[15] Cfr. Sentencia C-025 de 1993. En ella se manifestó que: “La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular elprincipio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.
[16] Sentencia C-025 de 1993 (Subrayas fuera del texto original). Ver, entre muchas otras, Sentencias C-778 de 2001, C-812 de 2009 y C-432 de 2010.
[17] Al respecto dijo
[18] Sentencia C-305 de 2004.
[19] Sentencia C-305 de 2004 (negrillas fuera del texto original). Al respecto dijo la misma sentencia: “Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”.
[20] Sentencia C-539 de 2008.
[21] Sentencia C-305 de 2004.
[22] Ver, entre otras, Sentencias C-015 de 1996 y C-557 de 2000.
[23] En
[24] Constitución Política, Art. 366.
[25] Cfr. Sentencia C-015
de 1996. Debe destacarse igualmente, lo dicho por esta Corporación en
sentencia C-191 de 1996: “Una primera
lectura de esta norma constitucional podría hacer pensar que el Plan de
desarrollo es un instrumento puramente técnico,
por medio del cual el Estado establece los objetivos económicos de largo
y mediano plazo, así como los instrumentos financieros y presupuestales para
alcanzar tales metas. Sin embargo, una tal interpretación reduce el alcance del
Plan de desarrollo, pues se basa en una lectura unilateral del artículo 339 de
[26]
“a)
Autonomía.
b)
Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán
en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la
observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y
subsidiariedad;
c)
Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y las
entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y
coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con loas demás instancias territoriales, `para efectos de la
formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo;
d) Consistencia. Modificado
por el art 9, ley 1473 de 2011. Con el fin de asegurar la
estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los
planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos
y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del
sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea
congruente con dicha estabilidad;
e)
Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva
del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población,
en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de
f)
Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas
y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades
territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque
aquéllos y tengan cabal culminación;
g)
Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las
autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos
de participación ciudadana previstos en la presente Ley;
h)
Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-económico en
armonía con el medio natural, los planes de desarrollo deberán considerar en
sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los
costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las
actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental;
i)
Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por
la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores
básicos de desarrollo de las regiones;
j)
Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos
que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta
la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación;
k)
Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento
de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros,
humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los
beneficios y costos que genere sea positiva;
l)
Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben
ser factibles de realizar, según, las metas propuestas y el tiempo disponible
para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución
y los recursos financieros a los que es posible acceder;
m)
Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste;
n)
Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 339 de
[27] Cfr. Sentencia C-557 de 2000.
[28] De conformidad con
esta norma en los planes y presupuestos de
[29] Sentencia C-557 de 2000.
[30] Constitución
Política, Art. 200: “Corresponde al Gobierno, en relación con el
Congreso: […] 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo
[31] Sentencia C-557 de 2000.
[32] Esto de acuerdo a lo
preceptuado en el Art. 341 de
[33] Constitución Política, Art. 150: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”.
[34] Cfr. Ley 152 de 1994, Arts. 20-24.
[35] Sentencia C-524 de 2003.
[36] Constitución
Política, Art. 339. Al respecto,
a.
Los objetivos nacionales y sectoriales de la
acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de
la economía y de sus principales sectores y grupos sociales;
b.
Las
metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y
los procedimientos y mecanismo generales para lograrlos;
c.
Las
estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la
acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido;
d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes”.
[37] Cfr. Sentencia C-015
de 1996. Al respecto,
a.
La
proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su
armonización con los planes de gasto público;
b.
La
descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus
objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos
prioritarios de inversión;
c.
Los
presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de
los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte
general;
d.
La
especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución
Parágrafo
(adicionado por
[38] Constitución
Política, Art. 341. Sobre este particular conviene recordar lo dicho por esta
Corte, en relación con la prelación de esta norma: “Esta
prelación legislativa no se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de
la supuesta naturaleza de ley orgánica de
[39]Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias C-015-96 y
C-191-96. En relación con el sometimiento a
[40] Sentencia C-524 de 2003.
[41]Sentencia C-305 de 2004.
[42] Sentencia C-557 de 2000.
[43] ARTÍCULO 3o. PROPÓSITOS
DEL ESTADO Y EL PUEBLO COLOMBIANO. Durante el cuatrienio 2010-2014 se
incorporarán los siguientes ejes transversales en todas las esferas del
quehacer nacional con el fin de obtener
--
Innovación en las actividades productivas nuevas y existentes, en los procesos
sociales de colaboración entre el sector público y el sector privado y, en el
diseño y el desarrollo institucional del Estado.
--
Buen Gobierno como principio rector en la ejecución de las políticas públicas,
y en la relación entre
--
Un mayor y mejor posicionamiento internacional de Colombia en los mercados
internacionales, en las relaciones internacionales, y en la agenda multilateral
del desarrollo y de la cooperación para alcanzar la relevancia internacional
propuesta.
--
Una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental, la adaptación al cambio
climático, el acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones y
el desarrollo cultural sean una prioridad y una práctica como elemento esencial
del bienestar y como principio de equidad con las futuras generaciones.
Con
base en los anteriores ejes transversales, el camino a
1.
Una estrategia de crecimiento sostenido basado en una economía más competitiva,
más productiva y más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen el
crecimiento.
2.
Una estrategia de igualdad de oportunidades que nivele el terreno de juego, que
garantice que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que
le permitirán labrar su propio destino, independientemente de su género, etnia,
posición social o lugar de origen.
3.
Una estrategia para consolidar la paz en todo el territorio, con el
fortalecimiento de la seguridad, la plena vigencia de los Derechos Humanos y el
funcionamiento eficaz de
El
Plan Nacional de Desarrollo parte de la base de que el camino hacia
[44] “Por medio del cual
se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto
que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones” (Publicado
en el Diario Oficial No. 46.867 de 10 de enero de 2008). En su artículo 1°
indica que su objeto es el de “definir la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que ejecutan las entidades
territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, la cual se
aplicará en concordancia con los artículos 209 y 287de
[45] “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238, p. 52.
[46] Ibíd. P. 233
[47] Ibíd.
[48] Ibíd. p. 236.
[49] Ibíd. P. 238.
[50] Ibíd. P. 243.
[51] Ibíd. pp. 237-238.
[52] Ibíd. p. 242.
[53]Ibid. p. 457.
[54] Ibíd. p. 185
[55] Cfr. Ibíd. p. 188
[56] Ibíd. pp.188-189 (subrayas fuera del texto original).
[57] Ibíd. p. 317.
[58] Ibíd. p. 548.
[59] Ibíd. p. 557.
[60] ARTÍCULO 3o. NORMAS E
INTERPRETACIONES OBJETO DE LOS CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURÍDICA. En los
contratos de estabilidad jurídica deberán indicarse de manera expresa y
taxativa las normas y sus interpretaciones vinculantes realizadas por vía
administrativa, que sean consideradas determinantes de la inversión. || Podrán
ser objeto de los contratos de estabilidad jurídica los artículos, incisos,
ordinales, numerales, literales y parágrafos específicos de leyes, decretos o
actos administrativos de carácter general, concretamente determinados, así como
las interpretaciones administrativas vinculantes efectuadas por los organismos
y entidades de los sectores central y descentralizado por servicios que
integran la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, a los que se
refiere el artículo 38 de
[61] Redacción original del parágrafo del Art. 3, Ley 963 de 2005.
[62] Ley 1450 de 2011 , Art. 49.
[63] “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238, p. 512.
[64] “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238, p. 316.
[65] Ibíd.
[66] Ley 1450 de 2011, Art. 175.
[67] Ley 1474 de
2011, ARTÍCULO 94. TRANSPARENCIA
EN CONTRATACIÓN DE MÍNIMA CUANTÍA. Adiciónese al artículo 2o
de
La
contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la
entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las
siguientes reglas:
a)
Se publicará una invitación, por un término no inferior a un día hábil, en la
cual se señalará el objeto a contratar, el presupuesto destinado para tal fin,
así como las condiciones técnicas exigidas;
b)
El término previsto en la invitación para presentar la oferta no podrá ser
inferior a un día hábil;
c)
La entidad seleccionará, mediante comunicación de aceptación de la oferta, la
propuesta con el menor precio, siempre y cuando cumpla con las condiciones
exigidas;
d)
La comunicación de aceptación junto con la oferta constituyen para todos los
efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo
registro presupuestal.
PARÁGRAFO
1o. Las particularidades del procedimiento aquí previsto, así como la
posibilidad que tengan las entidades de realizar estas adquisiciones en
establecimientos que correspondan a la definición de “gran almacén” señalada
por
PARÁGRAFO
2o. La contratación a que se refiere el presente artículo se realizará
exclusivamente con las reglas en él contempladas y en su reglamentación. En
particular no se aplicará lo previsto en
[68] Sentencia C-478 de 1992.
[69] Ver entre otras las sentencias C-643/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-568/03 y C-450/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-105/04 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[70] Sentencia C-533 de 2005.
[71] Auto 383 de 2010.
[72] Constitución Política, art. 287.
[73] Cfr. Sentencia C-535 de 1996.
[74] Sentencia C-1051 de 2001.
[75] Cfr. Auto 383 de 2010.
[76] Sentencia C-1258 de 2001.
[77]Situación similar a la presente fue resuelta mediante la sentencia C -717 de 2008.
[78]Frente a los requisitos formales y materiales de la
acción de inconstitucionalidad. Ver: Sentencia C- 523 de 2009. “Además
de las exigencias formales, es importante determinar: el objeto de la demanda,
la razón por la cual
[79]Sentencia C
-717 de 2008:“El concepto de la violación se
formula debidamente cuando (i) se identifican las normas
constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de
las disposiciones acusadas-lo cual implica señalar aquellos elementos
materiales que se estiman violados-; (iii) y se expresan las
razones por las cuales los textos demandados violan
[80]Sentencia C – 1052 de 2001: (…) Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”
[81] Ley
1176 de 2007. Artículo 13. Giro de los recursos de la
participación para agua potable y saneamiento básico. Los recursos de la
participación para agua potable y saneamiento básico serán transferidos
directamente a los departamentos, distritos y municipios.
Sobre la base del 100% de la apropiación definida en
la ley anual de presupuesto, se determinará el programa anual de caja, en el
cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación
para agua potable y saneamiento básico a departamentos, distritos y municipios.
Los giros deben efectuarse en los diez (10) primeros
días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto, se
apropiará la participación para agua potable y saneamiento básico del Sistema
General de Participaciones en
Los recursos del Sistema General de Participaciones
con destinación para el sector de agua potable y saneamiento básico se girarán
directamente al prestador o prestadores de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo, a los patrimonios autónomos o a los esquemas fiduciarios
que se constituyan o se prevean para el manejo de estos recursos, siempre y
cuando la entidad territorial competente así lo solicite y en los montos que
esta señale.
Lo anterior aplica en los casos en que la entidad
territorial haya vinculado a uno o varios prestadores para prestar uno o varios
servicios públicos domiciliarios del sector y/o en los casos en que exista un
convenio firmado entre la entidad territorial y el prestador para la asignación
de subsidios al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos.
Parágrafo. En el evento de toma de posesión de una
empresa de Servicios Públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo, por parte
de
[82] “Reforma ésta, mediante la cual se consagra expresamente, que para los efectos del SGP serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas, dejando a la ley la obligación de establecer como beneficiarios de tales recursos a los resguardos indígenas, siempre y cuando éstos no se hayan constituido en entidad territorial indígena”. Sentencia C – 921 de 2007. MP: Clara Inés Vargas Hernández. De la cita expuesta, se puede observar como la jurisprudencia constitucional ha hecho una diferenciación entre entidades territoriales indígenas y resguardos indígenas, siendo imposible la asimilación como si fuera una misma institución.
[83]Sentencia C – 921 de 2007. MP: Clara Inés Vargas Hernández
[84]Si bien
[85]Sentencia C – 921 de 2007.
[86] Sobre las fuentes
exógenas y endógenas de financiación ha dicho la jurisprudencia que: “Las
primeras han sido denominadas fuentes exógenas, dado que provienen de
transferencias de recursos de la nación o participación en recursos del Estado
– como los provenientes de las regalías -. Las segundas, o fuentes endógenas,
son aquellas que se originan en la jurisdicción de la respectiva entidad, en
virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de las autoridades locales
o seccionales” (Sentencia C-533 de 2005).
En
sentencia C-219 de 1997 se definieron algunos criterios para establecer si un
recurso es de fuente exógena o endógena:
“1.
Criterio Orgánico
El
criterio orgánico es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo
constituye una fuente de recursos propios de las entidades territoriales o, si
por el contrario, se trata de una fuente tributaria exógena. En este caso,
basta con identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo régimen
tributario, es suficiente la intervención del legislador o, si adicionalmente,
es necesaria la participación de alguna de las corporaciones locales,
departamentales o distritales de elección popular habilitadas constitucionalmente
para adoptar decisiones en materia tributaria. En la medida en que una entidad
territorial participa en la definición de un tributo, a través de una decisión
política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo
régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al
cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le
pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la
respectiva entidad. Sin embargo, la regla no es similar en el caso inverso.
Efectivamente , no resulta posible afirmar que en todos los eventos en los
cuales el legislador defina integralmente los elementos del tributo, este
constituirá una fuente exógena de financiación de las entidades territoriales.
2.
Criterio Material
El
criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria
constituye una fuente endógena de financiación cuando el producto recaudado
dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al
presupuesto de la misma-y no al presupuesto general de
[87] Sentencia C-533 de 2005.
[88] Sentencia C-219 de 1997.
[89] Ibíd. Al respecto también ver, entre otras, la sentencia C-251 de 2003.
[90] Sentencia C-251 de 2003.
[91] Cfr. Sentencia C-937 de 2010.
[92] Modificada por
[93] Sentencia C-937 de 2010 (subraya fuera del texto original).
[94] Ibíd. (subraya fuera del texto original).
[95] C-467 de 1993, C-004 de 1993, C-346 de 1997
[96] Constitución Política, artículo 150 numeral 12.
[97] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-346 de
[98] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-467 de
[99] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-495 de
[100]C-517 de 2007. (subrayas fuera del texto original).
[101]Ibídem.
[102]Ibídem.
[103] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-335 de
[104] C-219 de 1997
[105] C-944 de 2003
[106] “Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de
[107] Sentencia C-600A de 1995.
[108] Ibíd.
[109]La jurisprudencia ha señalado algunos temas
especialmente relevantes desde el punto de vista de la ley orgánica, no
necesariamente previstos en
[110]Debido a la falta de definición precisa de las
materias sometidas a legislación orgánica territorial,