Referencia: expedientes D-9131, D-9136 y D-9146
Demandas de
inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del
artículo 183 de la Constitución Política de Colombia”.
Actores: Héctor
Germán Ramírez Gasca
Lorena Parrado
Prieto y otros
Álvaro Orduz
Sánchez y otro
Magistrado sustanciador:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,
seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 1° del artículo
241 de la Constitución Política, los ciudadanos Héctor Germán Ramírez Gasca
(expediente D-9131), Lorena Parrado Prieto, Daniel Orduz Salazar, Sebastián
Mantilla Blanco y Javier Darío Coronado Díaz (expediente D-9136) y Álvaro Orduz
Sánchez y Marco Manuel Rodríguez Sua (expediente D-9146) presentaron ante esta
corporación sendas demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del
Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual
se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política de
Colombia”.
Mediante auto de junio 19 de 2012 el Magistrado
sustanciador admitió esas demandas y ordenó fijar en lista el presente asunto y
correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor.
En esa misma decisión se ordenó comunicar la
iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República y
Presidente del Congreso.
También se extendió invitación a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la
Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad DEJUSTICIA, al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional,
al Consejo de Estado por conducto de su Presidente y a las Universidades del
Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana, de
Antioquia, del Norte, Industrial de Santander y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se
pronunciaran sobre la constitucionalidad del precepto demandado.
Cumplidos los
trámites propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. LA NORMA
DEMANDADA
El siguiente es el texto de
la norma acusada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N°
48.086 del 31 de mayo de 2011:
“ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2011
(mayo 31)
Diario Oficial No. 48.086 de 31 de mayo de 2011
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución
Política de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el parágrafo del artículo 183 de la Constitución
Política, con el siguiente inciso que será el primero:
La causal 1 en lo referido al régimen de conflicto de intereses no tendrá
aplicación cuando los Congresistas participen en el debate y votación de
proyectos de actos legislativos.
(…) (…) (…) (…)
El Presidente del honorable Senado de la República,
ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 31 de mayo de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior y de Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.”
III. LAS
DEMANDAS
3.1. Del ciudadano
Héctor Germán Ramírez Gasca (Expediente D-9131)
Este actor formuló dos distintos cargos de
inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011
sustentados en la posible infracción de los artículos 2°, 374, 133 y 183 de la
Constitución.
El demandante afirma que la Corte Constitucional tiene
competencia para conocer sobre este tipo de demandas a partir de lo establecido
en los artículos 374 y 379 de la carta política, pues el primero le asigna al
Congreso el poder de reformar la Constitución Política, pero no el de
sustituirla, mientras que el segundo encarga a este tribunal de velar porque el
constituyente derivado respete los requisitos establecidos en el Título XIII de
la misma, el primero de los cuales sería el de obrar dentro de sus propios
límites competenciales. Agrega que esta posibilidad ha sido reconocida por la
misma Corte en varias decisiones, entre ellas las sentencias C-551 de 2003,
C-1040 de 2005 y C-588 de 2009.
De manera general, explica que en este caso el
Congreso ha modificado sus propias competencias de una forma tal que afecta la
identidad del modelo político establecido en la Constitución de 1991, definido
como un Estado de derecho liberal y democrático y como Estado social de derecho.
Esa alteración radicaría: i) en el hecho de que se amplía la posibilidad de
reformar la Constitución al eliminar la prohibición de participar en esas
reformas para quienes se encuentren incursos en conflictos de interés respecto
del contenido del eventual cambio constitucional, y ii) en que se modifica
también el régimen de pérdida de investidura haciéndolo más laxo, por cuanto ya
no se aplicará para sancionar a quien incurra en conflicto de interés frente a
tales situaciones.
El primer cargo
de esta demanda sostiene que el régimen de conflictos de interés de los
congresistas forma parte de la arquitectura constitucional en cuanto por esa
vía se establecen limitaciones al ejercicio de las funciones de aquéllos y, en
consecuencia, de las competencias del Congreso que son parte de la estructura
institucional.
En relación con este tema señala que el artículo 133
de la Constitución Política establece que los miembros de los cuerpos
colegiados de elección popular representan al pueblo y deben actuar consultando
la justicia y el bien común, lo cual sería reiteración del principio
establecido en su artículo 1°, según el cual uno de los principios
fundamentales del Estado colombiano es la prevalencia del interés general.
Seguidamente, destaca la importancia que estos elementos tienen dentro de la
Constitución de 1991, mediante transcripción parcial del texto de algunas actas
y ponencias de la Asamblea Constituyente de ese año, en las que se destacaba la
necesidad de reformar las costumbres políticas frente al gran desprestigio que
en ese momento tenía el Congreso de la República.
Explica que ante esa situación se propusieron como
remedio instituciones tales como un estricto régimen de conflictos de interés,
y junto con él la pérdida de investidura, como drástica sanción para quienes
violaren esas reglas, las cuales quedaron consagradas en los artículos 182 y
183 del texto superior. En la misma línea, cita varias providencias de esta
corporación[1]
y del Consejo de Estado[2]
en las que se exalta la importancia de esos dos instrumentos como mecanismos
que permiten garantizar la supremacía del interés general y el deber de los
congresistas y representantes del pueblo de actuar del modo que mejor convenga
al bienestar de la sociedad. A partir de ello insiste en el carácter de
elemento axial que esas instituciones tienen dentro de la estructura de la
Constitución de 1991, pues con su aplicación se busca evitar la prevalencia del
interés privado sobre el público que de otro modo podría presentarse.
El actor resalta que el cambio así introducido
facilita gravemente la posibilidad de que se reforme la Constitución en directo
beneficio de personas y sectores específicos, más que en el de la sociedad en
su conjunto. A partir de esto concluye señalando que el Congreso no puede, como
lo habría hecho al aprobar el Acto Legislativo ahora demandado, desmontar ni
afectar tan sensiblemente instituciones que como el régimen de conflicto de
intereses o las inhabilidades e incompatibilidades, buscan preservar la vigencia
de los valores democráticos de la Constitución, entre ellos la prevalencia del
bien común y el interés general.
En desarrollo del segundo
cargo el actor se refiere a la procedencia de los impedimentos y
recusaciones por conflictos de interés durante el trámite de reformas
constitucionales ante el Congreso de la República. A este respecto, refuta el
planteamiento contenido en la exposición de motivos y las ponencias presentadas
durante el trámite del proyecto que antecedió a la aprobación del acto legislativo
acusado, según el cual tales conflictos son de muy escasa ocurrencia en la
tramitación de reformas constitucionales, pese a lo cual, la latente
posibilidad de ser cuestionados frente a la supuesta configuración de un
conflicto de este tipo, y de ser por esa razón objeto de una acción de pérdida
de investidura, implicaban para los congresistas un pesado impedimento para
obrar con libertad y autonomía dentro de este tipo de actuaciones.
Sobre este tema, el demandante explica que la misma
sentencia C-1040 de 2005, que según se entiende, habría sido la primera en
referirse a la supuesta baja frecuencia de estas situaciones, reconoce la
posibilidad de que ellas se presenten, razón por la cual no tendría
justificación que el mismo Congreso establezca una regla conforme a la cual se
asuma que tales conflictos son de imposible ocurrencia. A este respecto cita
también uno de los salvamentos de voto a la referida sentencia[3],
así como intervenciones de algunos congresistas que durante el trámite de ese
proyecto se manifestaron contra ese razonamiento, pese a lo cual las cámaras
dieron su aprobación a este Acto Legislativo, al considerar que simplemente se
trataba de remover, de manera legítima, un obstáculo que estorbaba el libre
ejercicio de las funciones del Congreso.
A partir de estas consideraciones, plantea el actor
que con esta modificación se estaría desconociendo la intención del
constituyente primario de 1991, que fue consolidar un severo y exigente sistema
de control frente a la actuación de los representantes de la sociedad, que es
la función que cumplen los congresistas. Señala que la pérdida de investidura
de la cual trata el artículo 183 superior es así una pieza fundamental dentro
del andamiaje constitucional colombiano, razón por la cual, una reforma que
como esta, debilita y relativiza dicha institución, al establecer una tan grave
excepción a su aplicación, implica una sustitución de elementos esenciales de
la Constitución Política.
Por último, asegura el demandante que una reforma
constitucional con este contenido no solo afecta aspectos esenciales de la
Constitución, sino que además va en contravía del cumplimiento de importantes
compromisos internacionales adquiridos por Colombia en relación con la lucha
contra la corrupción. En esta medida, cita algunas disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción, adoptada por la Asamblea General de ese organismo en octubre 31
de 2003 e incorporada al derecho interno colombiano mediante Ley 970 de 2005.
En relación con el mismo tema, incluye también algunas
citas del fallo C-172 de 2006 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) mediante la cual
esta corporación adelantó el trámite de revisión automática de ese tratado y de
su ley aprobatoria, en las que se efectuaron reflexiones que demostrarían la
presencia e importancia de los elementos constitucionales que en este caso se
consideran sustituidos por el Acto Legislativo acusado.
3.2. De los ciudadanos
Lorena Parrado Prieto, Daniel Orduz Salazar, Sebastián Mantilla Blanco y Javier
Darío Coronado Díaz
(Expediente D-9136)
Estos ciudadanos, quienes se identificaron como
miembros del Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana,
formularon un único cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 1° de este
Acto Legislativo, basado en la violación de los límites establecidos para el
ejercicio del poder de reforma de la Constitución, lo que implica falta de
competencia del Congreso para expedir una norma de este contenido. Sostienen
que esa situación genera la infracción del artículo 374 superior, que se
refiere al aludido poder de reforma.
En sustento de ese cargo, los actores presentan las
siguientes consideraciones:
Según aducen, la aprobación del Acto Legislativo 1 de
2011 causa la sustitución de un eje definitorio de la identidad de la
Constitución de 1991, que es el principio conforme al cual toda actuación de
las autoridades debe apuntar al logro del interés general y no del personal. En
relación con esta afirmación se detienen previamente a explicar que desde la
sentencia C-551 de 2003, esta Corte ha admitido y reiterado la diferencia
existente entre una reforma a la Constitución y la sustitución de la misma,
distinción que estaría fundada en el texto del artículo 374 superior, que
expresamente se refiere a la posibilidad de reforma. En este punto mencionan
también los pasos o etapas que comprende el análisis que el juez constitucional
debe llevar a cabo a efectos de determinar si en un caso concreto ha habido
sustitución o reforma de la Constitución.
Los demandantes sostienen que en este caso se reúnen
los elementos que demuestran la sustitución del texto constitucional en un
punto concreto, ya que: i) esta reforma introduce un nuevo elemento esencial a
la Constitución; ii) ese elemento esencial reemplaza aquel originalmente
adoptado por el constituyente; iii) esos dos elementos son opuestos o
integralmente diferentes al punto que resultan incompatibles. A continuación
explican las razones que demostrarían cada uno de estos tres aspectos.
En esa línea, los actores señalan que este Acto
Legislativo tiene por efecto legitimar la actuación de los congresistas que
participen en el trámite de reformas constitucionales estando incursos en
situaciones de conflicto de interés, al liberarlos de las consecuencias sancionatorias
que antes de la vigencia de esta norma hubieren afrontado por una actuación de
ese tipo. Según sostienen, con esto resulta desplazado el principio
constitucional conforme al cual toda actuación de las autoridades debe
propender por el interés general y no por el particular, postulado que no
admitía excepción alguna, lo que ahora sí resultará posible, por cuanto los
congresistas podrán tomar parte en una actuación tan trascendente como lo es
una reforma constitucional, sin que resulte relevante que de ésta pueda
derivarse beneficio para ellos y/o para personas cercanas a ellos. Para
resaltar la importancia de este principio dentro del texto superior incluyen
transcripciones parciales de las deliberaciones de la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, así como de pronunciamientos de esta corporación, entre
ellas de la citada sentencia C-1040 de 2005, en la que también la Corte habría
aceptado que, aunque de manera excepcional, es factible la ocurrencia de
conflictos de interés en estos casos. Por último, resaltan la incompatibilidad
existente entre esa regla general y tan importante excepción, circunstancia que
terminaría de acreditar la alegada sustitución constitucional.
Como segundo aspecto que determinaría la
inexequibilidad del Acto Legislativo atacado, señalan estos ciudadanos que el
constituyente derivado, como poder constituido que es, no puede modificar
libremente las normas que rigen los procedimientos de reforma a la
Constitución. Esta tesis es también respaldada con citas parciales de
jurisprudencia de este tribunal[4],
de decisiones en las que se habría destacado el carácter no soberano sino
subordinado de la función constituyente secundaria. Sin embargo, resaltan los
demandantes que si bien la Corte se ha referido con frecuencia a la prohibición
de sustituir la Constitución, este no es el único criterio que debe observarse
al ejercer esta función, pues también existe lo que denominan los límites
formales implícitos, que son los que, según afirman, se habrían transgredido en
este caso.
Este último aspecto se sustenta también en citas
doctrinales[5]
a partir de las cuales se plantea la necesidad de que los cambios normativos se
realicen a partir de la existencia de un punto de referencia de mayor jerarquía
normativa, lo que, según se reconoce, resulta problemático cuando los preceptos
que se modificarían son de nivel constitucional. Desde esta premisa, la
conclusión sería que la alteración de los procedimientos de reforma es un tema
que no estaría librado a la decisión del mismo órgano que habitualmente realiza
tales reformas, sino que estaría reservado a una instancia superior, que para
el caso, y según los desarrollos jurisprudenciales de este tribunal, no sería
otra que una Asamblea Constituyente, convocada de conformidad con lo previsto
en el actual artículo 376 con el expreso propósito de expedir una nueva
Constitución.
A partir de esta reflexión, concluyen los actores que
este Acto Legislativo es contrario al actual artículo 374, en la medida en que
al cambiarse a través de él los procedimientos de modificación del texto
superior, dicha decisión no podría ser asumida como una reforma constitucional,
que es la única competencia atribuida al Congreso por esta norma.
3.3. De los ciudadanos
Álvaro Orduz Sánchez y Marco Manuel Rodríguez Súa (Expediente D-9146)
Estos actores sostuvieron que el artículo 1° del Acto
Legislativo acusado es inconstitucional por infringir los artículos 2° y 374 de
la Constitución Política, ya que mediante su aprobación, el Congreso de la
República habría abierto la puerta para legislar en su propio beneficio, al
poder hacerlo sin atender a la posible configuración de conflictos de interés
en cabeza de sus integrantes.
Estos ciudadanos señalan que el régimen sobre
conflictos de interés y pérdida de investidura constituye un eje fundamental
del articulado constitucional, que ha sido gravemente afectado con la
expedición de esta norma, pues a través de esta permisión se ponen en riesgo
valores tales como la transparencia, la legitimidad, la confianza de la
ciudadanía en sus representantes y la responsabilidad de los servidores públicos,
además de lo cual se contraría el mandato de que los congresistas representen
al pueblo y actúen consultando la justicia y el bien común.
Por lo anterior consideran que este Acto Legislativo
sustituye parcialmente un eje fundamental de la Constitución de 1991, razón por
la cual debe ser declarado inexequible.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Del Consejo de
Estado
Esta alta corporación judicial intervino dentro de
este proceso por conducto de su Presidente, afirmando que el Acto Legislativo
01 de 2011 sustituye la Constitución de 1991 en relación con la vigencia de los
principios democráticos, razón por la cual debe ser declarado inexequible.
Después de sintetizar el argumento principal y común a
estas demandas y de transcribir el texto del Acto Legislativo acusado, explica
que a partir del contenido de los artículos
A continuación, se refiere a los alcances del control
constitucional sobre los Actos Legislativos, respecto de lo cual transcribe un
fragmento de la sentencia C-551 de 2003 de esta corporación y señala que si
bien el órgano legislativo tiene competencia para reformar la Constitución, no
la tiene para sustituirla, pues esa posibilidad está reservada al pueblo como
depositario de la soberanía, quien solo podría ejercerla por conducto de una
Asamblea Constituyente.
A partir de esta premisa, explica cómo, en su
concepto, el Acto Legislativo 1 de
En la misma línea de los distintos demandantes, afirma
el Consejo de Estado que la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2011 permite que
los congresistas utilicen el trámite de las reformas constitucionales para
modificar, en su propio beneficio, situaciones de carácter particular y
concreto, sin ninguna clase de control político ni jurídico.
Recuerda que una de las principales razones que
condujo a la aprobación de la Constitución de 1991 fue la necesidad de acabar
con los excesos y el mal comportamiento en que incurrían los congresistas y
funcionarios públicos en general, a partir de lo cual se dio paso a una nueva
carta política que exige de tales servidores una actitud intachable desde el
punto de vista ético, en cuanto actúan como representantes del pueblo en el
ejercicio de una función tan delicada como lo es la legislativa, y que
establece como consecuencia para quienes se aparten de esos compromisos, la
drástica sanción de la pérdida de investidura. Como ejemplos de este nuevo
contexto menciona varias de las más importantes cláusulas constitucionales,
entre ellas el artículo 1° que contempla la prevalencia del interés general
como uno de los principios fundantes del Estado, el 3° que atribuye la
soberanía exclusivamente al pueblo y el 6° que determina las responsabilidades
de los servidores públicos, entre ellas las que pudieran resultar de omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
A partir de estas consideraciones, concluye que el
Acto Legislativo 1 de 2011 abre paso a una nueva carta política que permite a
los congresistas involucrar sus intereses privados en el ejercicio de sus
funciones, lo que excede la posibilidad de reformar la Constitución que el
mismo texto superior les atribuye, y en lugar de esto causa su sustitución. Por
lo anterior piden a la Corte declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo
acusado.
4.2. Del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad DEJUSTICIA
Los ciudadanos Rodrigo Uprimny Yepes, Luz Marina
Sánchez, Paula Rangel Garzón y José Rafael Espinosa, en su calidad de Director
e investigadores de la referida organización privada presentaron un extenso
escrito en el que respaldan los argumentos de estas demandas[7]
y piden declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2011.
La opinión de estos intervinientes parte de una
reflexión inicial conforme a la cual el juicio de sustitución es una
metodología tendiente a determinar si el poder de reforma constitucional
excedió o no su ámbito de competencia. Así, dada la existencia de tres distintos
mecanismos de reforma[8],
sostienen que el escrutinio del juez constitucional respecto del correcto
ejercicio de este poder ha de ser inversamente proporcional a la complejidad
del respectivo procedimiento y al grado de participación que el pueblo esté en
capacidad de tener en cada uno de esos trámites. En esa medida, afirman que
cuando se trata de actos legislativos, mecanismo en el que el procedimiento es
comparativamente menos exigente que en las otras vías de reforma y en el que el
pueblo no participa, salvo a través de sus representantes en el Congreso, la
intensidad del control del juez constitucional debe ser mayor.
En apoyo de esta tesis, explican los intervinientes
que es inherente a la idea de la reforma constitucional su carácter limitado,
pues se trata de una competencia específica, asignada dentro de un marco
jurídico determinado, que por lo tanto no podría ser desbordado[9].
Esta reflexión sería consecuencia necesaria de dos características propias del
texto constitucional como son su supremacía y su rigidez, las cuales quedarían
desvirtuadas si el poder de reforma pudiera alterar las más importantes piezas
del engranaje constitucional[10].
Señalan que este principio es también congruente con los conceptos básicos
desarrollados por los tratados internacionales de derechos humanos, recogidos
por la jurisprudencia de esta corporación por la vía de los artículos 93 y 94
superiores bajo el concepto de bloque de constitucionalidad.
A continuación los intervinientes analizan la
perspectiva desde la cual los autores de la Constitución de 1991 diseñaron los
distintos mecanismos de reforma de ese texto. Con base en transcripciones
parciales de algunos de los debates e intervenciones que allí tuvieron lugar,
señalan que para esto los constituyentes tuvieron en cuenta la experiencia de
los hechos que en su momento determinaron la convocatoria de esa asamblea,
particularmente la dificultad que durante un lapso considerable existió para
encontrar cauces de expresión a través de los cuales pudieran canalizarse de manera
válida y efectiva ciertas propuestas de reforma. Según explican, por esta razón
la asamblea constituyente de 1991 previó la existencia de varios mecanismos de
reforma, que desarrollan distintos grados de formalismo y dificultad, y
paralelamente, de participación popular, a partir de los cuales se justificaría
entonces la desigual intensidad del escrutinio que sobre el correcto ejercicio
de estas competencias corresponde adelantar al juez constitucional.
Más adelante, los autores de este concepto analizan de
manera detallada los distintos alcances del poder de reforma dependiendo del
procedimiento que para ello se emplee. En este punto examinan el concepto
planteado por esta Corte en los distintos casos estudiados durante los años
recientes, específicamente los que fueron decididos por las sentencias C-551 de
2003, C-970 de 2004, C-1040 de 2005 y C-588 de 2009, la primera sobre un
referendo constitucional y las tres restantes respecto de actos legislativos,
frente a las cuales consideran que si bien se han dejado insinuadas ciertas
diferencias dependiendo de las circunstancias y del mecanismo de reforma
utilizado, esas precisiones no se han desarrollado de manera suficiente, pues
los temas que en cada caso se han abordado no lo han permitido. Por esa razón
proponen que al resolver sobre estas demandas, la Sala realice adicionales
desarrollos sobre este aspecto, los que en su concepto deben conducir a
declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2011.
Seguidamente, los intervinientes señalan que en el
proceso de expedición de este Acto Legislativo se presentó un vicio de
competencia respecto de las facultades que el Congreso de la República tiene
para reformar la Constitución. Agregan que el juicio de sustitución que en este
caso debe adelantarse ha de ser de alta intensidad, especialmente estricto y
exigente, por al menos dos razones: De una parte, porque con la aprobación de
esta enmienda el Congreso ha decidido variar los límites que él mismo debe
observar para reformar la Constitución, alterando el procedimiento que para tal
propósito debe seguirse, que según lo previsto en la carta de 1991, es el único
aspecto que puede ser objeto de control por este tribunal, cuando el Congreso
ejerce aquella facultad. De otra, porque el acto legislativo, que es la vía de
reforma constitucional que en este caso se ha seguido, es entre varios
mecanismos de reforma, el que exige menos requisitos de trámite y supone menor
nivel de participación ciudadana.
A efectos de que esta Corte adelante el referido
juicio de sustitución, estos ciudadanos explican el que en su entender es el
sentido y alcance del Acto Legislativo acusado. Señalan que esa norma añade un
parágrafo al texto original del artículo 183 superior, relativo a las causales
de pérdida de investidura de los congresistas, en el que se precisa que para
tales efectos no se considerará que se ha incurrido en conflicto de interés en
los casos en que aquéllos intervengan en el debate y votación de actos
legislativos, a partir de lo cual los miembros del Congreso podrán participar
de la aprobación de reformas constitucionales que les reporten un beneficio
específico, sin por ello incurrir en conflicto de intereses, ni menos aún en
causal de pérdida de investidura.
En relación con este aspecto, los intervinientes vuelven
sobre la jurisprudencia pertinente, tanto de esta corporación como del Consejo
de Estado, en relación con qué se considera un conflicto de interés y cuál es
la finalidad constitucional de esta institución. Más adelante, resaltan que a
partir de algunas referencias contenidas en la sentencia C-1040 de 2005, sobre
la escasa probabilidad de que dentro del trámite de un acto legislativo se
presenten verdaderas situaciones de conflicto de interés en cabeza de los
congresistas, durante el debate previo a la aprobación del proyecto que vino a
convertirse en el Acto Legislativo ahora acusado se sostuvo que de lo que se
trataba era simplemente de elevar a rango constitucional la referida postura
jurisprudencial, de tal modo que pudiera agilizarse el trabajo de los
legisladores en esos casos. Sin embargo, consideran que en realidad no fue esto
lo que se hizo, ya que la Corte Constitucional había reconocido que esa
posibilidad es escasa más no imposible, pese a lo cual, esta nueva regla asume
que en tales casos no podría presentarse conflicto de interés.
Finalmente, al emprender la aplicación del propuesto
juicio de competencia frente al Acto Legislativo 01 de 2011, señalan los
intervinientes:
i) Que esta norma causa la modificación de al menos
dos elementos esenciales de la Constitución de 1991, el primero de ellos el
principio según el cual los representantes elegidos por el pueblo deben velar
por el interés general y el bien común, y no por sus propios intereses
particulares, y el otro conforme al cual la Constitución es un acuerdo de
convivencia social, que en cuanto tal debe contener reglas imparciales, y por
lo mismo, no podría ser modificado en condiciones tales que permitan la
prevalencia de intereses individuales;
ii) Que esos dos elementos esenciales están presentes
en un importante número de disposiciones superiores sistemáticamente conectadas[11],
lo que refleja el gran interés del constituyente por asegurar que los
representantes democráticamente elegidos verdaderamente actuaran en pos del
interés general, para lo cual se establecieron además mecanismos que permiten
garantizar esa fidelidad de los representantes frente al interés de la
comunidad. A partir de esta reflexión, sostienen que se trata de principios
esenciales y de sin igual importancia, cuya presencia es constante y coherente
a lo largo del texto constitucional.
iii) Como demostración del carácter esencial que
dentro del marco constitucional tienen esos elementos, destacan la importancia
que nuestro sistema político le atribuye al principio democrático, en su doble
perspectiva representativa y participativa. Anotan entonces que todas las
instituciones reseñadas buscan de manera armónica la plena realización de estos
principios.
iv) Que la presencia de los elementos que se vienen
comentando en distintos preceptos constitucionales demuestra que lo que en este
caso se plantea no es la imposibilidad de reformar una o más cláusulas
superiores específicas, sino la afectación de principios cuya importancia en la
arquitectura constitucional resulta permanente y determinante.
v) Que la reforma introducida por el Acto Legislativo
1 de 2011, si bien no causa la completa sustitución de un elemento
constitucional definitorio (pues el principio democrático continúa vigente a
partir de la permanencia de las demás cláusulas constitucionales a que se ha
hecho referencia) sí genera un quebranto o grave afectación al mismo, al
introducirse una trascendental excepción a su efectiva aplicación, como lo
sería la posibilidad de intervenir en el debate y votación de reformas
constitucionales de las cuales pudiera derivarse beneficio para los
congresistas participantes. Según afirman, esta situación ocasiona lo que la
sentencia C-588 de 2009 denominó una sustitución
parcial de la Constitución, en cuanto permite a los legisladores obrar a
espaldas del interés general en cuya representación fueron elegidos, en un acto
tan significativo como lo son las reformas constitucionales, sin temer por ello
ninguna consecuencia adversa, como antes de la aprobación de esta norma pudiera
haber sido la sanción de la pérdida de investidura.
vi) Como demostración adicional de la aludida sustitución parcial, señalan estos
intervinientes que la reforma prevista en el Acto Legislativo 1 de 2011
ocasiona la total subversión del principio de supremacía constitucional, pues
además de lesionar gravemente la vigencia del principio democrático en la forma
ya explicada, hace posible que los congresistas eludan de manera exitosa y
segura el deber que les asigna el artículo 182 de la Constitución en el sentido
de poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones que les
inhiban de participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración.
Lo anterior por cuanto, según explican, a partir de la
vigencia de esta norma bastará que en los casos en que pudiere existir tal
conflicto, la respectiva iniciativa se tramite como reforma constitucional,
para que desaparezcan las posibles consecuencias negativas de omitir tal
declaración, además de lo cual las normas así tramitadas vendrían a tener rango
constitucional, lo que implica la constitucionalización de los intereses
privados.
A partir de las anteriores consideraciones, estos
intervinientes concluyen solicitando a la Corte declarar inexequible el Acto
Legislativo 01 de 2011.
4.3. Del Ministerio
de Justicia y del Derecho
Este Ministerio intervino por conducto de apoderada
especial, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Acto
Legislativo acusado, en el entendido de que la excepción allí establecida opera
sin perjuicio de los deberes consagrados para los congresistas en los artículos
133 y 182 de la Constitución Política, así como en las demás disposiciones
aplicables a los servidores públicos.
Luego de transcribir la norma acusada y de resumir el
contenido de las tres demandas acumuladas, esta ciudadana refuta el
razonamiento de los actores respecto de la intención y el efecto de la
aprobación de este Acto Legislativo. En este sentido, resalta las motivaciones
expuestas por el Representante a la Cámara autor de esta iniciativa, quien
señaló que se buscaba establecer la no necesidad de un trámite generalmente
inocuo, que además generaba temor y aprehensión en el ánimo de los congresistas
intervinientes en el debate y aprobación de actos legislativos, ante la
posibilidad de verse envueltos en procesos de pérdida de investidura como
consecuencia de su participación en esos trámites. En respaldo de esos asertos
incluye también una extensa transcripción parcial de la sentencia C-1040 de
2005 de esta corporación, así mismo citada en la exposición de motivos del
proyecto que dio origen a este Acto Legislativo, y que en su concepto es
fundamento de su aprobación.
De otra parte, si bien reconoce que la recién citada
sentencia no excluye de manera absoluta la posibilidad de se presenten tales
conflictos de interés durante el trámite de discusión y aprobación de una
reforma constitucional, considera que la norma acusada tampoco torna imposible
que estos conflictos se planteen y tramiten en caso de llegar a presentarse,
pues como lo señalan los actores,
continúan plenamente vigentes los mandatos contenidos en los artículos
133 y 182 de la Constitución Política, que obligan a los congresistas a actuar
en procura del interés general y a declarar los conflictos de interés en que
pudiera estar incurso durante el trámite de algún proyecto. Por lo anterior,
considera que la norma acusada no tiene las consecuencias que los demandantes
le atribuyen, por lo cual debe ser declarada exequible.
4.4. Del
Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia
Este centro de estudios intervino dentro del presente
proceso por conducto de los profesores José Fernando Flórez Ruiz y César
Mauricio Vallejo Serna quienes solicitaron a la Corte declarar inexequible el
Acto Legislativo acusado.
Estos participantes consideraron que la demanda
radicada bajo el expediente número D-9146 contiene una proposición jurídica
incompleta, por lo cual la Corte debe declararse inhibida de decidir sobre
ella. Mientras tanto, señalaron que deben acogerse los argumentos planteados en
las demandas radicadas bajo los números D-9131 y D-9136.
Para esto último, los referidos docentes proponen
partir del estado actual de la jurisprudencia constitucional sobre el tema de
sustitución de la Constitución, el cual entienden sintetizado en la reciente
sentencia C-574 de 2011 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez). A partir de ello
señalan que, según lo ha establecido esta Corte, para dilucidar este aspecto
debe acudirse a un test que recorre tres pasos: la llamada premisa mayor, según la cual la supuesta reforma introdujo un nuevo
elemento esencial dentro de la carta política; la premisa menor, a partir de la cual se busca demostrar que ese nuevo
elemento reemplazó otro que originalmente hacía parte de la Constitución; y la
denominada premisa de síntesis, por
la que se verifica que esos dos elementos son opuestos o integralmente diferentes, al punto que el nuevo resulta
incompatible con los restantes elementos que definen la identidad
constitucional.
A continuación, analizan el contenido de estas
demandas desde esa específica perspectiva. Así, resaltan primeramente que los
autores de los libelos contenidos en los expedientes D-9131 y D-9136 explicaron
fehacientemente la premisa mayor, en
cuanto el cambio introducido por este acto legislativo implica la introducción
de un nuevo elemento al texto constitucional, lo que habría quedado demostrado
a partir de las citas que los demandantes trajeron de ponencias de la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991 en las que se discutía el llamado Estatuto del
Congresista. Seguidamente, explican que la premisa
menor estaría demostrada en cuanto el cambio contenido en este acto
legislativo sustituye parcialmente el principio democrático, pues si bien no
causa su completa desaparición, sí ocasiona una alteración o interferencia
sustancial de suficiente importancia como para ser tenida en cuenta en el
presente análisis de constitucionalidad. Por último, consideran que también se
encuentra presente la llamada premisa de
síntesis, ya que la posibilidad ahora reconocida de que los congresistas
participen en la aprobación de actos legislativos que les reporten beneficio
rompe la regla contenida en otras normas superiores según la cual ellos siempre deberán actuar en defensa del
interés público.
Seguidamente se refieren al denominado test de efectividad, desarrollado entre
otras decisiones en la sentencia C-588 de 2009 de esta corporación, a partir
del cual se busca establecer si las normas incluidas en la supuesta reforma
constitucional tienen lo que podría llamarse una pretensión de universalidad, o
si por el contrario, se trata de normas ad-hoc,
pensadas para ser aplicadas a una situación específica y con el propósito de
obtener unos determinados objetivos. En esta perspectiva, y con apoyo en
reflexiones manifestadas a través de los medios de comunicación respecto de la
llamada reforma a la justicia aprobada por el Congreso en meses pasados[12]
y el efecto que la norma ahora acusada habría tenido dentro de ese trámite
congresual, los intervinientes sostienen que el Acto Legislativo 01 de 2011 no
supera el referido test de efectividad.
Más adelante se refieren de manera específica al cargo
por violación de los límites formales
implícitos del poder de reforma constitucional planteado en la demanda
radicada bajo el expediente D-
A partir de las anteriores reflexiones, estos
intervinientes concluyen reiterando su solicitud para que la Corte declare
inexequible el Acto Legislativo 1 de 2011.
4.5. De la Comisión
Colombiana de Juristas
Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esparza
Calderón, Mary de la Libertad Díaz Márquez y Juan Camilo Rivera Rugeles, todos
ellos vinculados con esta organización privada, intervinieron para respaldar
los argumentos de la demanda y a partir de ello solicitar a la Corte declarar
la inexequibilidad de este Acto Legislativo.
El escrito de intervención comienza advirtiendo que la
exposición allí contenida sigue la metodología del llamado juicio de sustitución, que según se presenta en las sentencias
C-141 de 2010 y C-574 de 2011, consta de tres pasos. De igual manera, anticipa
que la sustitución que en su concepto existe en el Acto Legislativo 01 de 2011
frente a las bases y elementos esenciales de la Constitución de 1991 radica
principalmente en el abandono del principio de representación popular, dado que
si bien éste formalmente subsiste en el texto constitucional, se excluye a los
miembros del Congreso de las consecuencias que conforme a aquél deberían
generarse en cualquier caso en que su actuación no apunte al logro del bien
común, sino a la defensa de intereses particulares.
En esa línea, y a efectos de delinear la llamada premisa mayor del juicio de sustitución, los intervinientes plantean, en primer
lugar, que la representación política y popular es un elemento esencial
original de la Constitución Política de 1991. Esta afirmación se subdivide, a
su turno, en tres consideraciones, a saber: i) que el sistema democrático
colombiano combina elementos representativos y participativos; ii) que la
representación política y popular implica la existencia de una relación cercana
entre los representantes y el pueblo, a partir de la cual puede este último
exigir responsabilidades a los primeros, y iii) que en lo que atañe a la
relación existente entre el pueblo y el Congreso de la República, una de las
principales formas como esa responsabilidad puede ser exigida es el mecanismo
de la pérdida de investidura, especialmente cuando ésta deriva de la violación
al régimen de conflicto de intereses.
Sobre lo primero, los intervinientes realizan una
enumeración no exhaustiva de los preceptos superiores que contienen referencias
al concepto de democracia, resaltando entre ellos el preámbulo y el artículo 1°
de la carta, normas a partir de las cuales ese concepto configura un elemento
definitorio del sistema político colombiano, además de lo cual se encuentra de
manera concordante en otras normas constitucionales[13],
lo que contribuye a demostrar su gran trascendencia. De otra parte, señalan que
la estrecha relación existente entre el pueblo y sus representantes es una
manifestación de la soberanía popular y de la democracia directa, conceptos que
aparecen reflejados en los artículos 2° y 3° de la Constitución de 1991, que
según afirman, hacen parte de su contenido esencial.
En segundo término, efectúan un inventario de las
cláusulas constitucionales que establecen mecanismos de control de los
electores sobre la forma en que los elegidos cumplen su misión, incluyendo en
algunos casos consecuencias de tal gravedad como la revocatoria del mandato. De
igual manera, destacan la existencia de varias reglas relativas a la obligación
que los representantes elegidos tienen de obrar conforme al interés común, como
también de aquellas que establecen el deber de todos los servidores públicos de
informar de manera oportuna y transparente sobre las situaciones que para ellos
supongan conflicto de interés, a efectos de que se implementen los correctivos
necesarios. A partir de este recuento, destacan también el carácter medular que
en su criterio tendría este tipo de mecanismos dentro del sistema de
conformación y control del poder político diseñado por los autores de la
Constitución de 1991.
En lo específicamente relacionado con la pérdida de
investidura, afirman los intervinientes que este mecanismo resulta
indispensable para el verdadero logro de la soberanía popular dentro del Estado
social de derecho, pues si bien la Constitución es reiterativa en señalar que
la actividad legislativa debe estar enfocada al logro del bienestar general y
del interés común, pues el pueblo es el titular de la soberanía, es necesario
que exista una sanción proporcional a la gravedad de la falta que cometería
quien olvida esos compromisos.
En esta línea, y siguiendo la sentencia C-394 de 1994,
señala este escrito que “…la pérdida de
investidura es pieza fundamental del ordenamiento constitucional de 1991 y
factor de primordial importancia para lograr los propósitos estatales, pues
traza y delimita de manera clara la diferencia entre el beneficio de carácter
público, al cual debe servir el congresista, y su interés privado o personal,
el cual está sancionado por el mismo texto constitucional”. Acota también
que es tal la importancia de la pérdida de investidura dentro del engranaje
constitucional, que esta corporación en varias ocasiones ha declarado
inexequibles disposiciones legales que pretendían debilitar esta institución o
dificultar su efectiva aplicación[14],
reafirmando con ello la gran trascendencia de este mecanismo de control
ciudadano.
Para concluir este primer punto, en el que se presenta
el elemento esencial de la Constitución que habría sido afectado por el Acto
Legislativo acusado, resaltan que éste se define como “la representación política y popular”, y que el mismo se encuentra
presente de manera concordante en gran cantidad de disposiciones del texto constitucional,
por lo cual deberá ser considerado un elemento sustancial del sistema político
colombiano desarrollado por la carta de 1991.
A continuación, analizan el contenido del Acto
Legislativo 01 de 2011, sobre el cual afirman que “establece una democracia representativa no efectiva y puramente
nominal”. Lo anterior en razón a que con su aprobación queda sensiblemente
limitado el principal mecanismo de control que la Constitución de 1991 entregó
a los ciudadanos para que pudieran velar y exigir la fidelidad al interés
general de los representantes elegidos por voto popular, así como sancionar su
apartamiento de tal compromiso para abrazar sus propios intereses. En este
sentido, afirman que “…el acto acusado
introduce una excepción a la integridad del mandato parlamentario, propio de la
representación política y popular, pues señala que la función que cumplen los
congresistas ya no debe guiarse solo por el bienestar general y por la justicia
(artículos 3, 123 y 133) al convalidar que puedan participar en la elaboración
de normas aquellos congresistas que tengan posiciones parcializadas sobre
determinado asunto, sin que pueda controvertirse esta manera de ejercer el
mandato parlamentario”.
En torno a este mismo aspecto, señalan que dado que en
Colombia no existe un criterio material claro para determinar el nivel
jerárquico normativo que debe tener una determinada regla de derecho, la
distinción introducida por este Acto Legislativo conforme a la cual esta causal
de pérdida de investidura no se aplicará “cuando
los Congresistas participen en el debate y
votación de proyectos de actos legislativos” carecerá de sentido práctico, pues bastará que a una determinada
iniciativa se le dé el trámite propio de los actos legislativos (en lugar del
de una ley) para que los congresistas queden exonerados del deber de declarar
sus conflictos de interés y, llegado el caso, separarse del conocimiento del
asunto, pudiendo en cambio participar y votar sin ninguna limitación. De allí
que se concluya que, en la práctica, esta facilidad, así como la consiguiente
ausencia de control ciudadano, podrá presentarse frente a cualquier tipo de
iniciativa normativa que tramiten los miembros del Congreso.
Esta reflexión llevaría también a que se desvanezca el
argumento según el cual, en razón al carácter general y abstracto de las normas
constitucionales, no puede predicarse conflicto de interés de ninguna persona
en particular respecto de ellas, a partir de lo cual el Acto Legislativo
acusado se habría limitado a excluir una situación de casi imposible
ocurrencia, cuya no exclusión generaba no pocas dificultades y preocupaciones a
los miembros del Congreso[15].
Según estos intervinientes, la posibilidad de que el nivel constitucional o
legal de una norma dependa del trámite que el legislador decida imprimirle
demuestra que podrían existir normas constitucionales de un alto grado de
especificidad, lo que implica que respecto de ellas sí podrían existir
conflictos de interés.
Por último, a partir de las reflexiones contenidas en
los dos puntos anteriores, afirman los intervinientes que la llamada democracia representativa no efectiva y
puramente nominal derivada de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2011
es un elemento frontalmente contrario a la filosofía de la Constitución de
1991, que como más atrás se explicó, combina aspectos de democracia
representativa con otros de democracia directa y soberanía popular, siendo uno
de estos últimos el relacionado con la posibilidad de privar de su investidura
a aquellos miembros del Congreso que ejerzan su función en beneficio de su
interés personal y a espaldas del interés de la ciudadanía que los eligió.
A partir de estas consideraciones, teniendo en cuenta
que el cambio introducido por este Acto Legislativo causa un hondo impacto a
los supuestos de carácter constitucional bajo los cuales se ejerce la
representación política en Colombia, estos intervinientes solicitan que esa
norma sea declarada inexequible.
4.6. Intervenciones
extemporáneas
Después de vencido
el término de fijación en lista, se recibió un escrito más, proveniente del
Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, elaborado por el abogado
Juan Manuel Charria Segura, miembro de ese instituto, quien igualmente solicitó
a la Corte declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2011 acusado.
Sin embargo, dada su extemporaneidad, este escrito no será tenido en cuenta en
la presente providencia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 5415 de fecha agosto 13 de 2012, el
Jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional inhibirse para
decidir sobre la demanda radicada bajo el número D-9146, y respecto de las
demás, declarar inexequible el Acto Legislativo 1 de 2011.
Después de transcribir breves apartes de cada una de
las demandas acumuladas y de señalar que todas ellas se presentaron dentro del
término previsto en el artículo 242 superior, el Procurador alude a la doctrina
sobre sustitución de la Constitución, conforme a la cual la Corte podría
indagar por la competencia del Congreso para expedir reformas constitucionales
dependiendo del alcance de las modificaciones introducidas, cuyo origen sitúa
en la sentencia C-551 de 2003.
Posteriormente se apoya en la sentencia C-1040 de
2005, que también transcribe parcialmente, para destacar que, según lo ha
explicado esta Corte, el llamado juicio
de sustitución demanda del actor ciudadano una considerable carga
argumentativa, muy superior a la que es usual en las demás acciones de
inconstitucionalidad, la cual estima incumplida en el caso de la demanda
radicada bajo el expediente D-9146, y satisfecha en los otros dos.
Al abordar el análisis de los cargos contenidos en las
demandas radicadas bajo los expedientes D-9131 y D-9136, el Procurador comienza
por destacar la importancia que dentro de la Constitución de 1991 tienen los
conflictos de interés como institución que contribuye a garantizar la
transparencia de las actuaciones públicas y la prevalencia del interés general.
En esta línea cita las sentencias C-461 de 2003 y C-1040 de 2005 de esta
corporación.
Seguidamente, explica que si bien el fallo últimamente
citado reconoció que la existencia de conflictos de interés dentro del trámite
de reformas constitucionales es una situación relativamente extraña e
infrecuente, ello no equivale a afirmar que sea de imposible ocurrencia. Esto
por cuanto, especialmente en razón al reciente fenómeno de
constitucionalización del derecho, resulta cada vez más factible encontrar
cláusulas constitucionales respecto de las cuales pudiera plantearse la
existencia de conflictos de interés para personas determinadas.
De otra parte, señala que la prevalencia del interés
general es un elemento esencial y definitorio de un Estado social de derecho y
de la Constitución que lo reconoce y organiza como es la carta de 1991, y que
ese principio es igualmente oponible tanto a los servidores públicos como a los
particulares. A partir de lo anterior, indica que el Acto Legislativo 1 de 2011
transforma lo que era una regla con excepciones (se refiere a la escasa frecuencia
de conflictos de interés en una reforma constitucional) en una regla sin
excepciones, según la cual tales conflictos serían de imposible ocurrencia.
Frente a esta circunstancia considera que “El
negar de plano la excepción, pese a que ésta se funda en un principio
estructural de la Carta, como es el de la prevalencia del interés general sobre
el interés particular, implica sustituirlo, como lo señalan los actores”.
A continuación, señala que el régimen de conflictos de
interés desarrollado por la Constitución de 1991 en sus artículos 182 y 183 (el
segundo de los cuales es modificado por este Acto Legislativo) pretende hacer
efectivos los principios de prevalencia del interés general, transparencia y
moralidad, de que tratan concordantemente otros preceptos superiores, entre
ellos los artículos 133 y 209 de la carta política. Así mismo, señala que el
deber de actuar conforme al interés general que la Constitución Política asigna
a los servidores públicos, y a los congresistas en particular no admite
excepciones, por lo que habría de considerarse que una norma que implique
exoneración anticipada de este deber sustituye y subvierte esa Constitución, en
cuanto resulta incompatible con aquellos otros elementos que definen su
identidad. Agrega que un cambio de este contenido implica vulneración de los
límites competenciales que conforme al artículo 374 enmarcan la tarea del
órgano reformador de la Constitución.
Finalmente, después de incorporar dos breves citas de
las sentencias C-551 de 2003 y C-588 de 2009, en las que esta corporación se
refirió a esos límites competenciales, el Procurador señala que la norma que
establece que el régimen de conflictos de interés de los congresistas no aplica
cuando se trata de debatir y votar actos legislativos permite que en algunos
casos el interés particular de los miembros del Congreso prevalezca sobre el
interés general de la comunidad, lo que además tiene implicación y
consecuencias sobre otras normas superiores, entre ellas las relativas a los
deberes de los legisladores y los fundamentos del Estado social de derecho. A
partir de lo anterior el Procurador General concluye solicitando a esta Corte
declarar inexequible el Acto Legislativo 1 de 2011.
1. Competencia
Esta corporación es competente para conocer de estas
demandas, conforme a lo previsto en el artículo 241 numeral 1° de la
Constitución, puesto que el precepto acusado forma parte de un Acto
Legislativo, reformatorio del texto superior.
2. Oportunidad
Como es sabido, el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución
Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por vicios de forma
caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo
acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del
artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos solo pueden
originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es
aplicable entonces siempre que se demanda la inexequibilidad de un acto
reformatorio de la Constitución.
En el caso de las demandas que ahora se deciden la Corte constata que ese
requisito de procedibilidad se cumple sin dificultad, ya que el Acto
Legislativo demandado fue publicado el 31 de mayo de 2011, mientras que estas
acciones de inconstitucionalidad fueron promovidas los días 17, 22 y 28 de mayo
de 2012, respectivamente. Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta,
la Corte puede decidir sobre estas demandas.
3. Inhibición
frente a la demanda radicada bajo el expediente D-9146
Como quedó dicho, tanto los docentes que intervinieron a nombre de la
Universidad Externado de Colombia como el Procurador General consideraron que
la demanda radicada bajo el número D-9146 no cumple con los requisitos
necesarios para que la Corte pueda decidir de fondo sobre ella, a partir de lo
cual solicitaron proferir una decisión inhibitoria. En consecuencia, antes de
abordar el tema propuesto, será necesario detenerse a examinar la referida
sugerencia de esas intervinientes.
Para ello es
necesario recordar que esta demanda se fundamenta en la presunta existencia de
un vicio de procedimiento consistente en la falta de competencia del Congreso
de la República para aprobar una reforma constitucional como la contenida en el
Acto Legislativo 1 de 2011, pues a partir de éste se habría causado una
sustitución de la carta de 1991. Según
se explicó desde el auto admisorio de la demanda, la mayoría de esta corporación
ha acogido este tipo de razonamiento frente a otros casos de reforma a la
Constitución, lo que condujo al Magistrado sustanciador a darle trámite, junto
con las otras dos demandas que también fueron admitidas.
Sin embargo, no es menos cierto que en todas las decisiones que la Corte
ha emitido para decidir sobre este tipo de cuestionamientos, se ha señalado que
en estos casos el actor debe asumir una carga argumentativa incluso mayor a la que de
manera general se exige en otros procesos de inconstitucionalidad[16].
A partir de esta circunstancia, durante los años recientes ha sido
relativamente frecuente que este tribunal emita sentencias inhibitorias
respecto de cargos edificados a partir de este enfoque, al comprobar que, más
allá de la flexibilidad que resulta admisible practicar en aplicación del
principio pro actione, los actores no
han realizado el esfuerzo argumentativo que en tales casos resulta necesario[17].
Frente a lo
anterior, revisada con detenimiento esa demanda en este momento procesal, observa
la Sala que ella se limita a realizar algunas afirmaciones, que podrían ser
conducentes en relación con el tema planteado, pero que sin duda son
insuficientes para dar lugar a un análisis de constitucionalidad acerca de las
glosas que allí son apenas esbozadas. En efecto, los actores afirman que en el
presente caso se habría verificado una sustitución de la Constitución a partir
de la expedición de este acto legislativo, que la Corte es competente para
conocer de una demanda de este tipo, que a la fecha en que aquella se interpone
no se había verificado la caducidad de la acción, y que no existe en relación
con el tema cosa juzgada constitucional. Sin embargo, la sustentación del cargo
presuntamente planteado se reduce a la sola afirmación de que se violan ciertas
normas constitucionales, entre ellos los artículos 114 y 133, por el hecho de
haberse modificado el régimen de la reforma constitucional y las competencias
del Congreso con el establecimiento de esta excepción, sin que exista al menos
un mínimo desarrollo de las razones que demostrarían esa vulneración.
Así las cosas, encuentra la Corte que en este caso no se cumplen los
requisitos desarrollados por la jurisprudencia de esta corporación para el
trámite de las demandas de inconstitucionalidad, especialmente el de
suficiencia de los cargos. Menos aún se llena la especial carga argumentativa
que debe satisfacerse en relación con las demandas basadas en la teoría de
sustitución de la Constitución, como sucede en el presente caso. En tales condiciones
se impone la inhibición, tal como lo solicitó el concepto fiscal, y así se
declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4. Estructura de la
presente decisión
Según lo planteado en el punto anterior, este tribunal aborda a
continuación el análisis y decisión de las demandas contenidas en los
expedientes radicados bajo los números D-9131 y D-9136, ambas de las cuales se
fundamentan en la teoría sobre vicios de competencia y sustitución de la
Constitución.
En esta medida, la Corte examinará en primer lugar el contenido y
evolución de la referida tesis en la jurisprudencia constitucional, cumplido lo
cual, y a la luz de lo allí expuesto, analizará si en razón a su contenido e
impacto en el texto superior, el Congreso de la República era o no competente
para expedir, mediante los trámites propios de una reforma constitucional, una
norma como la contenida en el Acto Legislativo 01 de 2011.
5. La teoría sobre
vicios de competencia y sustitución de la Constitución
5.1. Como es
sabido, la tesis según la cual los actos de enmienda de la carta política
pueden ser invalidados por este tribunal bajo la consideración de que su autor
carecía de competencia para ello, al tratarse de una sustitución de la
Constitución, más que de una reforma de la misma, aparece por primera vez en la
sentencia C-551 de julio 9 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), en la
cual la Corte realizó el control previo y automático de constitucionalidad a la
Ley 796 de 2003, por medio de la cual se convocó un referendo constitucional.
Desde entonces, con
base en esa trascendental distinción entre reforma y sustitución de la
Constitución, esta corporación ha conocido varias demandas ciudadanas contra
los actos legislativos de reforma constitucional expedidos durante los últimos
años, en los que se ha planteado la presunta inexequibilidad de tales reformas
bajo esa misma consideración. A partir de ello, en sucesivas decisiones de
carácter mayoritario[18], la Corte ha
construido una ya decantada línea jurisprudencial sobre la materia, sintetizada
durante los años más recientes en los fallos C-574 de julio 22 de 2011 y C-249
de marzo 29 de 2012 (en ambos M. P. Juan Carlos Henao Pérez) y C-288 de abril
18 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre las más representativas[19].
Ahora bien, dado que la Constitución (art. 374) prevé tres posibles
mecanismos a partir de los cuales ella misma puede ser reformada, esto es, por
el Congreso mediante la aprobación de un Acto Legislativo, a través de un
referendo con la directa participación del pueblo, o por parte de una Asamblea
Constituyente, es necesario aclarar que, según lo ha señalado la
jurisprudencia, el problema de la incompetencia para la expedición de
pretendidas reformas que en realidad encubran una sustitución constitucional
puede afectar a los dos primeros de tales mecanismos, esto es, el Acto
Legislativo del Congreso y el referendo constitucional, cualquiera que sea el
órgano que haya tenido originalmente la iniciativa de impulsar la reforma
constitucional de que se trata.
Sobre la posibilidad de deducir que se ha realizado una indebida
sustitución de la Constitución en los casos en que ésta se reforma mediante
referendo, es necesario recordar que esta tesis sobre los vicios de competencia
en las reformas a la carta política se plantea por primera vez precisamente con
ocasión de la revisión automática de una ley convocatoria a un referendo
constitucional de iniciativa gubernamental[20].
Esta postura fue luego confirmada y reiterada mediante sentencia C-141 de 2010
(M. P. Humberto Antonio Sierra Porto)[21],
en la que después de encontrar que la norma convocatoria adolecía de
importantes defectos de forma, suficientes para justificar su inexequibilidad,
se abordó en todo caso la doctrina sobre sustitución constitucional, pese a
concurrir como ingrediente adicional el hecho de tratarse de un referendo de
iniciativa popular, a partir de lo cual ha quedado claro que aún en este
escenario resulta procedente la distinción entre reforma y sustitución de la
Constitución.
De otra parte, teniendo en cuenta que los artículos 241 numerales 1° y 2°
y 379 del texto constitucional establecen de manera concordante que la
competencia de este tribunal en materia de reformas a la carta política es solo por vicios de procedimiento en su
formación, desde sus primeros pronunciamientos sobre este tema[22]
la Corte ha precisado que la eventual sustitución de la Constitución configura
un vicio de esa naturaleza, por cuanto se trata de un acto para el cual el
órgano reformador carece de competencia. El ya citado artículo 374 se refiere
de manera literal a que la Constitución “podrá
ser reformada por el Congreso”, a partir de lo cual es claro que la
facultad que el órgano legislativo tiene a este respecto es únicamente la de
reformar la Constitución, por lo que contrario
sensu, es así mismo evidente que cualquier otro acto proveniente del
Congreso que de alguna manera altere el texto superior[23]
pero que no encuadre en el concepto de reforma, estará viciado por ausencia de
competencia.
Así las cosas, dado que la competencia es, sin lugar a dudas, el primer
factor que debe examinarse al verificar la corrección del procedimiento de
formación de un acto jurídico complejo, como lo son los actos de reforma a la
Constitución, el llamado juicio de
sustitución es un elemento a considerar en la evaluación sobre la posible
ocurrencia de vicios de procedimiento dentro del trámite de formación de las
reformas constitucionales. Existe entonces una diáfana diferencia entre este
tipo de examen, en el que se busca controlar el eventual surgimiento de
defectos competenciales, y por ende procedimentales, durante el trámite de la
reforma, y el ejercicio de un control material, en el que aquélla es
cuestionada en razón a su contenido específico, posibilidad que está claramente
vedada a este tribunal.
En relación con este aspecto, desde la ya referida sentencia C-551 de
2003 la Corte Constitucional explicó que su competencia y ámbito de control
frente a eventuales vicios de procedimiento en la formación y el trámite de las
reformas constitucionales incluye la necesidad de verificar la competencia del
órgano reformador, pues según se ha precisado, la facultad de reformar la
Constitución, propia del constituyente secundario, no comprende la de
sustituirla por otra total o
parcialmente diferente, decisión que estaría reservada al constituyente
primario. Así lo puntualizó este tribunal al indicar que “… cuando la Constitución adjudica a la
Corte el control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma
constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular,
no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal,
sino que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente
derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de
competencia”.
Más adelante, pero en la misma línea, la sentencia C-1040 de 2005 reiteró
esta regla al señalar que el estudio sobre la competencia del órgano reformador
es un aspecto que se presupone, y en tal medida antecede, al análisis de los
eventuales vicios de procedimiento en que aquél hubiere podido incurrir. Dijo
entonces la Sala que “el análisis de si
el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es
una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a
cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a
juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo
cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.”.
Este
planteamiento fue reiterado más recientemente en el ya referido fallo C-288 de
2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), en el cual la Corte ratificó: “La competencia de un órgano es el
presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para
expedir una norma”.
5.2. La sustitución de la Constitución es una noción compleja, no exenta
de dificultades, y según lo ha reconocido la propia Corte, incluso en sus más
recientes pronunciamientos[24],
en el caso colombiano actual dista mucho de ser un concepto acabado o
plenamente esclarecido.
Uno de los principales problemas que de ella se derivan estriba en poder
distinguir con claridad el momento y circunstancias en las que la reforma
constitucional, que es una eventualidad enteramente legítima, que en casi todos
los casos ha sido prevista por el mismo texto superior, pierde ese contenido de
legitimidad y puede ser descalificada en cuanto reforma. Según se ha explicado,
la respuesta estaría dada por el hecho de haberse utilizado ese mecanismo para
incorporar a la carta política, que es el referente de validez de todas las
demás normas jurídicas, contenidos que suponen el desmonte o la grave
afectación de uno o más de sus elementos esenciales, transformando así la
Constitución en una norma radicalmente diferente de la que originalmente era.
Sin embargo, un importante obstáculo reside en el hecho de que formal y
nominalmente no existe diferencia alguna entre las así llamadas sustituciones
de la Constitución y las auténticas reformas, puesto que las primeras se llevan
a cabo mediante el formato procedimental previsto para las segundas.
En segundo término, otro serio problema metodológico nace del hecho de
que, según ha señalado con insistencia la Corte, la posibilidad de reforma se
refiere a la totalidad de los textos superiores, pues a diferencia de lo que
ocurre con algunas constituciones foráneas contemporáneas (principalmente las
europeas), la colombiana de 1991 no contiene cláusulas pétreas o intangibles,
esto es, preceptos específicos cuya modificación se encuentre prohibida por el
mismo texto constitucional, existiendo apenas la previsión marginal contenida
en su artículo 377 según la cual, por solicitud de un grupo numeroso de
ciudadanos, deberán someterse a referendo derogatorio las reformas
constitucionales aprobadas por el Congreso en relación con ciertas materias.
Sin embargo, se ha precisado que si bien cualquier norma superior puede,
en principio, ser objeto de reforma por el constituyente derivado, ello no
impide que tales modificaciones puedan llegar a ser tachadas como
inconstitucionales al determinarse que en realidad ocasionan una sustitución
del texto superior original, dependiendo del impacto que en su conjunto causen
a los elementos y principios esenciales de aquél, teniendo en cuenta su
particular configuración.
En ese sentido la jurisprudencia ha explicado que normalmente la
sustitución constitucional puede considerarse como tal en la medida en que la
pretendida reforma afecte el contenido de varias disposiciones de la carta, lo
cual bien podría ocurrir aun cuando desde el punto de vista formal, aquella
solo se refiera a uno de ellos. De hecho es frecuente que pese a que los
cambios textuales se hubieren limitado a unos pocos artículos, incluso a uno
solo, el efecto de esas modificaciones se extienda a otros más, vista la
interrelación y las mutuas remisiones que usualmente existen entre las
distintas cláusulas de un mismo texto normativo. Esta circunstancia es aún más
factible cuando el efecto de la reforma recae, más que en instituciones
específicas, en los principios y/o valores constitucionales, hipótesis en la
cual la probabilidad de que se haya causado una sustitución es incluso mayor.
De otra parte, se ha aclarado también que la sustitución de la
Constitución puede ser total o parcial, dependiendo de la extensión que tengan
los cambios que transforman su identidad, además de permanente o temporal,
según que aquellos se realicen con vocación de vigencia indefinida hacia el futuro,
o solo para un tiempo o situación específicos, que la misma norma superior
modificada se encarga de precisar. A su turno, todas estas circunstancias
pueden tener incidencia en la caracterización de la sustitución operada en cada
caso concreto, incluso en el hecho de que el juez constitucional llegue a
considerarla como tal.
5.3. Ahora bien, tal como ha quedado explicado en las decisiones antes
referidas, la posibilidad de adelantar un control de esta naturaleza se
sustenta y justifica en un complejo conjunto de consideraciones, algunas de las
cuales se derivan de la literalidad del texto superior, aunque también existen
otras razones relacionadas, por ejemplo, con la misión que en el mundo
contemporáneo tienen las constituciones en las sociedades democráticas.
En relación con lo primero, y en lo atinente a la función que la
Constitución de 1991 atribuye al Congreso de la República frente a la posible
modificación de su texto, se ha precisado, ya de manera reiterada, que la única
actuación posible es la realización de una reforma[25],
típica actuación del llamado constituyente secundario, lo que por contraste o
exclusión, supone la imposibilidad de que ese órgano apruebe o cause otro tipo
de alteraciones, especialmente alguna de aquellas que conceptualmente deban
entenderse como de mayor calado que el que pudiera tener una reforma, como
puede ser el caso, aunque no únicamente, de las que pudieran ser catalogadas
como verdaderas sustituciones del texto superior, que en cuanto tales solo
podrían ser obra del constituyente primario.
De igual manera, sobre todo con apoyo en experiencias del derecho
comparado, se ha considerado especialmente significativo que la carta política
vigente no hubiere previsto reglas o formalidades especiales para el caso de
que la Constitución fuere a ser derogada o reemplazada por otra, al tiempo que
de manera constante se regularon las vías a través de las cuales se puede reformar
la carta política[26].
Se ha entendido entonces que la posibilidad de un cambio de otra naturaleza no
ha sido prevista por nuestro ordenamiento superior, que en todo momento habla
de reforma, concepto que si bien podría abarcar cambios relativamente
amplios e importantes, como también algunos que afecten un número considerable
de preceptos constitucionales, tendría un carácter necesariamente limitado y
parcial, en congruencia con el rol de constituyente secundario tradicionalmente
atribuido al Congreso.
En esa misma línea, la sentencia C-588 de 2009 (M. P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) realizó una amplia exploración sobre el concepto de reforma
constitucional, el cual entendió necesariamente ligado al carácter escrito
de la mayoría de las constituciones contemporáneas. Ello por cuanto, según se
anotó también en esa oportunidad, ese predominante carácter escrito le confiere
estabilidad y unicidad al contenido normativo de la Constitución, al tiempo que
facilita su consulta y conocimiento, así como la pública verificación sobre su
efectivo cumplimiento. En esa medida, según lo señaló la Corte, la reforma constitucional
consiste precisamente en una variación de los textos que originalmente se
acordaron como expresión del acuerdo político fundamental de una sociedad.
A partir de estos criterios, explicó la Corte que la reforma a la
Constitución es entonces un mecanismo que favorece la preservación en el
mediano y largo plazo de la esencia del pacto político-social y del modelo
constitucional que aquél incorpora, mientras que se facilita la realización de
los ajustes que el devenir de los tiempos y la evolución histórica de los
acontecimientos políticos, económicos y sociales van haciendo necesarios.
Según se expresó, esta contextualización permite además apreciar la
diferencia existente entre las auténticas reformas a la Constitución y las
demás situaciones en las que, aunque formalmente se observen los trámites
propios de aquéllas, ocurre en realidad algo diferente, como podría ser el
simple quebrantamiento de la Constitución, su suspensión, su sustitución, y en
casos extremos su supresión o destrucción[27],
la que normalmente conlleva la del poder constituyente que en su momento le
hubiere dado origen. Todas estas nociones han sido plenamente diferenciadas y
desarrolladas por la doctrina especializada, al menos desde las primeras
décadas del siglo XX[28].
Específicamente frente al concepto de reforma constitucional, Loewenstein
señaló que aquél tiene un significado formal y otro material. Según anotó, en
un sentido formal se entiende por reforma constitucional “la técnica por medio de la cual se modifica el texto, tal como existe
al momento de realizar el cambio de la Constitución”, mientras que en
sentido puramente material se entiende por reforma “el resultado del procedimiento de enmienda constitucional, esto es el
objeto al que dicho procedimiento se refiere o se ha referido”[29].
Con base en esta distinción y a partir de las anteriores reflexiones, en
la citada sentencia C-588 de 2009 concluyó entonces la Corte que “no basta
respetar las formas procedimentales para que, inexorablemente, se le confiera
la categoría de reforma constitucional a cualquier resultado de alguna
modificación”, lo que tiene directas consecuencias sobre la
posibilidad de considerar válidos, frente a las exigencias formales del texto
constitucional, los distintos actos que pudieran ocasionar modificación al
texto superior.
Más adelante, el reciente fallo C-249 de 2012 (M. P. Juan Carlos Henao
Pérez) esta Sala discurrió sobre la justificación de la diferencia que se
plantea entre reforma y sustitución constitucional a partir del conflicto o
tensión que frecuentemente se presenta entre el principio democrático y el de
supremacía de la Constitución. Para ello, la referida decisión realizó una
breve pero comprehensiva síntesis de la literatura política constitucional
relevante, la cual abarcó desde los clásicos filósofos griegos, hasta autores
contemporáneos como el español Pedro de Vega o el noruego Jon Elster.
Ese dilema, que desde la antigüedad se planteó la filosofía política,
consiste fundamentalmente en determinar cómo si el pueblo es el que hace la
ley, y en consecuencia la ley nace y depende de la voluntad del pueblo, podría
ocurrir que el mismo pueblo resulte posteriormente supeditado a la voluntad de
una norma aprobada por él mismo. Al parafrasear este planteamiento la referida
sentencia C-249 de 2012 expresó así esa aparente contradicción: “Si el
pueblo tiene la capacidad para crear una ley y de igual manera tiene la
potestad para derogarla, entonces ¿cómo justificar la limitación del poder
democrático a partir de la misma ley que este poder establece y anula a
voluntad?”. La Corte revisó entonces las respuestas que en
sentido semejante le han dado a ese cuestionamiento los teóricos del
constitucionalismo, en épocas tan disímiles como la democracia en la antigua
Atenas, los años posteriores a la revolución francesa, el período de
entreguerras en varios importantes países europeos, y los modernos Estados
constitucionales de la posguerra y el tiempo de la guerra fría.
Según puede observarse, más allá de sus matices y de las diferencias
inherentes a sus distintos momentos históricos, las reflexiones de los diversos
autores citados a lo largo de esta exploración confluyen en considerar que la
democracia no es simplemente el poder de la mayoría, pues resulta posible que
bajo ese ropaje se adopten decisiones que vayan en contra de determinadas
minorías, o en general, de la protección de los derechos fundamentales.
Esa reconsideración del concepto de democracia sería entonces el origen
de las cláusulas de intangibilidad que pueden encontrarse en varias de las
constituciones de la época de la posguerra, por ejemplo en Alemania o Italia,
países que en el pasado cercano (primera mitad del siglo XX) padecieron
situaciones en las que determinadas fuerzas políticas dotadas de un amplio
respaldo popular arrasaron los principios del constitucionalismo democrático.
Desde esa perspectiva, las constituciones se asumen entonces “como un precompromiso o límite a la misma
democracia”, destinado a evitar que en el futuro ella misma pudiera llegar
a autodestruirse, como resultado del rumbo errático que en un determinado
momento podría asumir ese sistema democrático, bajo el solo influjo de las
mayorías.
5.4. De otra parte, la también reciente sentencia C-288 de 2012 (M. P.
Luis Ernesto Vargas Silva) incluyó entre sus fundamentos una síntesis de las
preocupaciones que tradicionalmente han existido en torno a los riesgos que
entraña la posibilidad de que este tribunal asuma, como lo ha venido haciendo,
el control de los eventuales vicios de competencia en la tramitación de
reformas constitucionales, que más bien pudieran ser consideradas como
sustituciones de la Constitución. Esa reflexión estuvo apoyada en la siguiente
cita de la sentencia C-1200 de 2003, una de las primeras en abordar el tema de
la posible sustitución constitucional, época desde la cual tuvieron ocasión de
manifestarse por primera vez esas inquietudes:
“El control
constitucional del poder de reforma o de revisión comporta dos graves peligros:
la petrificación de la Constitución y el
subjetivismo del juez constitucional. El primero consiste en que la misión
del juez constitucional de defender la Constitución termine por impedir que
ésta sea reformada inclusive en temas importantes y significativos para la vida
cambiante de un país. Esto sucede cuando las reformas constitucionales - debido
al impacto que tiene el ejercicio cotidiano de la función de guardar la
integridad del texto original sobre el juez constitucional – son percibidas
como atentados contra el diseño original, en lugar de ser vistos como
adaptaciones o alteraciones que buscan asegurar la continuidad, con
modificaciones, de la Constitución en un contexto cambiante. El segundo peligro
radica en que la indeterminación de los principios constitucionales más básicos
puede conducir, ante un cambio importante de la Constitución, a que el juez
constitucional aplique sus propias concepciones y le reste valor a otras ideas,
también legítimas, que no son opuestas al diseño original, así lo reformen.”[30] (Negrillas no son del texto original).
A continuación,
el mismo fallo C-288 de 2012 efectuó una reseña de las principales precauciones
que desde su origen han rodeado la aplicación de esta tesis en busca de superar
las referidas dificultades, garantizando la restricción de este análisis y evitando
el posible desbordamiento de las competencias de la Corte a ese respecto, las
que en tal medida se erigen en pautas o reglas para su aplicación. Se trata de
tres distintos mecanismos, que en esta decisión fueron denominados como: i)
cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, ii) necesidad de
conservar la precisión conceptual sobre la materia y iii) sujeción a una
metodología particular para adelantar el juicio de sustitución.
El primero de ellos tiene que ver con la ya comentada necesidad de que el
ciudadano que intente la acción de inconstitucionalidad contra un acto
reformatorio del texto superior desarrolle y satisfaga una carga argumentativa
considerablemente superior a la usual[31].
Esta exigencia, que en no pocos casos ha conducido a la adopción de decisiones
inhibitorias[32]
frente a demandas que contenían cargos estructurados a partir de esta tesis,
pese a la aplicación del principio pro
actione, pretende garantizar que la sola existencia de esta posibilidad de
control no se traduzca en el frecuente e injustificado cuestionamiento
ciudadano a la labor que el constituyente secundario hubiere cumplido en
legítimo ejercicio de sus competencias, circunstancia que se presume, y que en
consecuencia debe ser debidamente desvirtuada por el actor.
Por su parte, la llamada precisión conceptual sobre el juicio de
sustitución alude a la ya comentada circunstancia según la cual este análisis
debe diferenciarse plenamente de un control material sobre el contenido del
acto reformatorio, pues como es evidente, la Corte no puede ejercer en estos
casos un control de esta naturaleza, por al menos dos razones, una de orden
práctico y otra de carácter jurídico. La primera de ellas tiene que ver con la
real imposibilidad de adelantar ese tipo de control, pues contrario a lo que
ocurre cuando a través de esta acción se cuestiona un texto de carácter legal,
en el caso de las reformas constitucionales un control material supondría la
confrontación de dos normas que en realidad tienen un mismo nivel
jerárquico-normativo, lo que de suyo resulta imposible, además de que, como ya
se mencionó, los contenidos del acto reformatorio serían por definición
distintos y en tal medida opuestos a los del precedente texto constitucional.
La segunda razón, de carácter jurídico, es el hecho de que el artículo 241 expresamente
excluye la posibilidad de control material por parte de esta corporación sobre
las reformas constitucionales, al restringir ese análisis a los posibles vicios de procedimiento en su formación.
A partir de esta circunstancia, la Corte debe rechazar la demanda, o en
su caso emitir una decisión inhibitoria si la hubiere admitido, en los casos en
que se advierta con claridad que lo pretendido por el actor es realmente un
control material de las nuevas disposiciones contenidas en el Acto Legislativo atacado.
Con todo, la Corte ha puntualizado que esta regla no impide otro tipo de
análisis que en realidad es diferente, y que consiste en que previamente a
resolver cargos de sustitución de la carta política el tribunal constitucional
examine abstractamente el contenido del acto de reforma y explore su posible
impacto e implicación, lo que usualmente resulta necesario para poder apreciar
si en efecto la reforma que ha sido aprobada causa una sustitución
constitucional, a partir de lo cual deba concluirse que no existía competencia
para proceder a su expedición, vicio de trámite que según lo explicado, la
tornaría en inexequible[33].
Por último, la tercera restricción establecida por esta Corte con miras a
evitar el desborde de esta facultad de control tiene que ver con la necesidad
de que los cargos que se propongan en desarrollo de esta doctrina apliquen la
metodología que la jurisprudencia ha denominado precisamente el test de sustitución, el cual consta de
tres pasos o premisas, explicados de manera reiterada en varias de sus más
recientes decisiones, entre ellas en las ya citadas sentencias C-588 de 2009,
C-574 de 2011 y C-288 de 2012.
La jurisprudencia ha señalado que los tres pasos a que se ha hecho
referencia se denominan premisa mayor,
premisa menor y premisa de síntesis, siguiendo la forma de un silogismo: La primera
de ellas debe presentar aquel(los) aspecto(s) esencial(es) de la Constitución
que el demandante estima que han sido afectados por la reforma adoptada. La
segunda contiene los nuevos aspectos introducidos por esa reforma, que en tal
medida reemplazarían aquellos elementos afectados. Y por último, la llamada premisa de síntesis debe enunciar la
conclusión conforme a la cual unos y otros elementos resultan abiertamente
incompatibles, lo que permite afirmar que se ha producido una sustitución de la
Constitución, para lo cual el órgano que tiene el poder de reformar carecería
de competencia.
5.5. De otro lado, a partir de la sentencia C-588 de 2009 se identificó
un nuevo criterio que en algunos casos resulta útil para establecer hasta qué
punto los nuevos preceptos superiores generan la sustitución de principios o
elementos previamente identificados como esenciales y definitorios de la
arquitectura constitucional. Se trata del llamado test de efectividad, a través del cual se busca determinar si en
realidad esas nuevas reglas tienen una mínima pretensión de universalidad, como
es usual en las normas constitucionales, o si por el contrario, pese a su
apariencia general, se trata en verdad de normas diseñadas para ser aplicadas a
situaciones o problemas coyunturales y específicos, vigentes al momento de su
expedición. En este sentido, el hallazgo de que las nuevas normas superiores
carecen de ese sentido de generalidad constituye un indicio de su posible
carácter sustitutivo de los textos constitucionales[34].
5.6. Por último, según resulta del anterior recuento y de la más reciente
evolución del constitucionalismo colombiano, dado que no existe un catálogo
definido de materias o preceptos reconocidos como esenciales a la carta
política de 1991, le ha correspondido al juez constitucional precisar cuáles
son esos elementos del texto superior que definen su identidad, y que por esta
razón no podrían ser alterados por vía de una reforma, a riesgo de que ésta sea
considerada como sustitución de la Constitución.
Así, ha sido necesario que este tribunal identifique de manera puntual y
progresiva aquellos aspectos y elementos a los que debe reconocerse esta
trascendencia, a partir de lo cual deberá existir cada vez más claridad acerca
de cuáles son esas temáticas. La reciente sentencia C-249 de 2012 contiene una
recopilación de los principales aspectos hasta ahora reconocidos como
inherentes a la identidad del texto constitucional, y que por ende no podrían
ser alterados a través de una simple reforma de éste, entre los cuales mencionó
el principio democrático y el de separación de poderes[35],
la carrera administrativa y el mérito como principal criterio de acceso a los
cargos públicos[36],
el principio de igualdad, el bicameralismo como criterio orientador de la
configuración del órgano legislativo[37],
y finalmente el principio de alternación en el ejercicio del poder público, y
el sistema de pesos y contrapesos, todos estos últimos en cuanto expresiones o
manifestaciones concretas del principio democrático[38],
que según antes se indicó, tiene en sí mismo idéntica connotación.
5.7. Como conclusión, y con base en los criterios que han quedado
expuestos, la Corte reafirma que su competencia frente al análisis de los
eventuales vicios de procedimiento en que pudiera haberse incurrido durante la
formación de los actos legislativos o de las leyes convocatorias de referendos
constitucionales se extiende también al análisis de los vicios de competencia
que pudieren resultar del hecho de que a través de una pretendida reforma
constitucional se hubiere causado en realidad una sustitución de la carta
política y de sus fundamentos esenciales, en los términos que sobre el tema ha
precisado la jurisprudencia constitucional que en párrafos anteriores ha sido
reseñada.
6. El contenido del
Acto Legislativo 1 de 2011 y las normas constitucionales relevantes para el
test de sustitución
En este apartado, para resolver sobre los cargos de inconstitucionalidad
planteados en las demandas contenidas en los expedientes D-9131 y D-9136, se
examinará el contenido de la norma acusada y su eventual impacto sobre los
principios y valores constitucionales, a partir de lo cual se llevará a cabo el
ya referido test de sustitución.
Como se recordará, el artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2011, que en
este caso ha sido demandando, adiciona un nuevo texto al parágrafo del artículo
183 de la Constitución Política, precisando que éste será en lo sucesivo el
inciso 1° de ese parágrafo. Ese nuevo precepto establece que “La causal 1 en lo referido al régimen de conflicto de intereses no
tendrá aplicación cuando los Congresistas participen en el debate y votación de
proyectos de actos legislativos.”, y tanto como el
primigenio texto de ese parágrafo tiene por efecto imponer una restricción o
excepción sobre la forma como debe aplicarse el mandato contenido en el
enunciado principal de esta norma constitucional, sobre la pérdida de
investidura de los congresistas.
El nuevo texto se refiere específicamente al numeral o causal 1°,
conforme a la cual esta grave sanción política se aplicará en los casos de “violación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, o del régimen de conflictos de interés”. Así las cosas,
de la apreciación conjunta de la regla existente desde la expedición de la
Constitución de 1991 y la excepción ahora establecida, resulta que en adelante
no habrá lugar a la sanción de la pérdida de investidura por la violación al
régimen de conflicto de intereses para los congresistas (incursos en esa
situación) que, pese a esa circunstancia, participen en el debate y votación de
proyectos de actos legislativos.
Para valorar el efecto e impacto de este cambio normativo frente a la
identidad de la Constitución de 1991, y en desarrollo de la ya mencionada
metodología contenida en el llamado test
de sustitución, este tribunal explorará de manera detallada aquellos
aspectos del texto superior original que habrían sido afectados por este cambio
constitucional (premisa mayor), para después analizar las consecuencias que
frente a cada uno de ellos tendría la modificación introducida por la norma
acusada (premisa menor).
Una vez desarrollados estos dos supuestos, esta Corte pasará a formular
la premisa de síntesis a partir de las principales observaciones y hallazgos de
cada una de ellas, y con base en ello, podrá entonces decidir sobre la presente
acción de inconstitucionalidad.
6.1. Premisa mayor:
Elementos relevantes del texto constitucional de 1991
Según lo ha explicado la jurisprudencia respecto de la metodología que
debe aplicarse para llevar a cabo el llamado test de sustitución, la
verificación sobre el cumplimiento de la premisa mayor se realiza
mediante una lectura exhaustiva y transversal de la Constitución y de sus
contenidos esenciales y definitorios, tal como aparecían configurados antes de
los cambios introducidos por el acto legislativo cuya exequibilidad se
cuestiona, de tal manera que pueda apreciarse la trascendencia e importancia de
los aspectos que, presuntamente, habrían sido sustituidos.
Así las cosas, a efectos de delinear el contenido de esa premisa mayor, a
continuación procede la Corte a examinar el alcance e implicaciones de aquellos
aspectos de la Constitución de 1991 que al decir de los demandantes habrían
sido afectados por la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2011.
En primer lugar, como bien lo atestiguan su preámbulo y las normas de su
Título I sobre Principios Fundamentales,
la carta de 1991 contiene o representa la superación de un viejo dilema que
hasta hace poco tiempo animaba todavía las principales discusiones
constitucionales, el de si el Estado es para el individuo, o si por el
contrario, el individuo es para el Estado. La nueva Constitución, bajo el
modelo del Estado social de derecho, abraza resueltamente la primera de estas
opciones. A partir de ello es claro que
la parte orgánica del texto constitucional[39]
se justifica únicamente en razón a la necesidad de materializar la plena
vivencia del contenido de su parte dogmática[40],
por lo que incluso es frecuente que las normas de aquélla contengan referencias
y alusiones a los objetivos y a los principios plasmados en ésta.
En esa perspectiva, pueden inicialmente considerarse relevantes para el
caso tres elementos característicos del texto superior de 1991, íntimamente
relacionados entre sí: el primero de ellos es el principio democrático,
contenido de manera concordante en el preámbulo y en el artículo 1° del texto
superior, conforme al cual las decisiones públicas deben ser adoptadas según lo
que convenga o interese al pueblo, que conforme al artículo 3° ibídem, es el
titular de la soberanía y el origen del poder público; el segundo, la prevalencia
del interés general, mencionado por el artículo 1° como uno de los
elementos fundantes del Estado, y la justicia y el bien común, que
conforme al artículo 133 deben motivar las actuaciones de las corporaciones
públicas, parámetros que en tal medida condicionan la totalidad de la
actuación, tanto de los servidores públicos como de los particulares; y por
último, el principio de separación de poderes, enunciado por el artículo
113 y desarrollado en forma detallada especialmente por las disposiciones contenidas
en los Títulos V a VIII de la misma obra, principio que según su nombre lo
indica, y en directa concordancia con el anterior, busca evitar la
concentración del poder y de las decisiones públicas en unos mismos sujetos,
así como garantizar el mutuo control entre los servidores públicos, con el
ánimo de promover, potenciar y llevar a su plenitud los valores democráticos.
La importancia sin igual de estos tres elementos dentro de nuestro modelo
constitucional en ningún caso podría resultar exagerada, como tampoco la íntima
conexión existente entre ellos, tal como lo demuestran los amplios desarrollos
que al respecto ha vertido la jurisprudencia de esta corporación.
Así por ejemplo, en lo concerniente al principio democrático,
según lo ha reconocido este tribunal, debe tenerse en cuenta, que su presencia
influye prácticamente todos los ámbitos de la vida en sociedad, mucho más allá
de los aspectos políticos y de representación popular, pues llega también hasta
aquellos espacios que podrían catalogarse como privados. En este sentido la
Corte ha señalado que este principio tiene un carácter universal y expansivo[41],
siendo esta consideración una de las razones por las cuales, de tiempo atrás,
ha sido reconocido como eje fundamental y elemento esencial de la carta de
1991, al igual que ha ocurrido con la separación de poderes[42].
De igual manera, la prevalencia del interés general es un criterio
determinante de las decisiones públicas, pues es justamente la razón que
explica por qué todas ellas han de ser adoptadas según el querer del mayor
número de personas partícipes, en desarrollo del principio democrático. La
superlativa importancia de este principio en todos los escenarios de la vida
nacional queda demostrada al observar que, más allá de lo previsto en el
artículo 1° superior, pero en clara reiteración de ese mandato, un buen número
de otros preceptos constitucionales aluden a él (o a conceptos análogos o
cercanos tales como bien común, utilidad pública o interés nacional), como
referente y razón de ser de varias de las más importantes decisiones
colectivas. Entre tales normas pueden mencionarse el artículo 58 sobre la
posibilidad de expropiación como excepción al derecho a la propiedad privada,
el artículo 81 respecto de la entrada o salida de material genético del
territorio nacional o su utilización, el 118 sobre la misión del Ministerio
Público frente a la ciudadanía, el 333 acerca de los objetivos de la
intervención del Estado en la economía, o el 372 sobre la actuación de los
miembros de la Junta Directiva del Banco de la República.
Con todo, al acotar el contenido de este principio la Corte ha precisado
que aquel no implica el ciego predominio de los intereses o voluntades
mayoritarias sobre cualquier otra consideración, pues sin duda podría haber
excepciones en las que se justifique un resultado diferente, por ejemplo cuando
se busca hacer efectivos el principio de pluralismo (también previsto en el
artículo 1° superior) o el de la diversidad étnica y cultural (artículo 7°
ibíd.), o en ciertas situaciones para garantizar la vigencia de los derechos
fundamentales, que no en todos los casos deben ceder de manera automática ante
el solo interés de las mayorías. Empero, podría concluirse que esas no serían
en realidad excepciones, sino más bien consideraciones adicionales, que en tal
medida no impiden ratificar la regla general, según la cual el interés común
deberá primar, especialmente en lo que tiene que ver con la actuación de los
servidores públicos.
Por su parte, la importancia del principio de separación de poderes
deriva del hecho de que él representa la principal garantía de que el poder
público, al ser fraccionado en varios titulares de comparable importancia, no
derivará en tiranía contra los ciudadanos en cuyo beneficio se ha instituido.
Se trata de un concepto que ha estado presente y ha sido relevante a través de
la historia de las ideas políticas desde la época de los antiguos griegos, y
que en tiempos de la Revolución Francesa fue magnificado al afirmar en el
artículo XVI de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano que “Una sociedad en la que la garantía de los
derechos no está asegurada, ni la separación de poderes definida, no tiene
Constitución.” Más adelante, y especialmente por influencia de la
experiencia de la Constitución de los Estados Unidos, este principio se ve
fortalecido por la idea de un sistema de pesos y contrapesos, conforme al cual,
no basta que existan varios titulares del poder público claramente
diferenciados, sino que es necesario además que ellos se controlen mutuamente
mediante la existencia de poderes y facultades a partir de los cuales pueda
prevenirse el desbordamiento de sus respectivas funciones.
Dentro del anterior contexto es significativo el papel que la
Constitución vigente asignó al Congreso de la República, único órgano
que conforma la Rama Legislativa, dada nuestra condición de Estado unitario, y
que por lo tanto está llamado a tener papel protagónico en la práctica del ya
referido principio de separación de poderes. De otra parte, tal como ocurre en
la gran mayoría de los sistemas constitucionales contemporáneos, en razón a su
origen por elección directa, así como a la diversidad política, regional,
etárea y de todo otro orden que es inherente a sus integrantes, el Congreso
Nacional es el máximo órgano de representación popular (aunque no el único), a
partir lo cual le han sido atribuidas las funciones de mayor trascendencia
política y social dentro de la organización del Estado, como son la de hacer
las leyes, ejercer control político sobre el Gobierno y la administración y
reformar la Constitución[43],
así como las de ejercer determinadas funciones judiciales y electorales[44].
Al mismo tiempo, en directa proporción a la trascendencia de sus
funciones, el Congreso tiene también importantes deberes y responsabilidades.
El primero de ellos estaría contenido en el artículo 133 de la Constitución
Política, que postula que “Los miembros
de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán
actuar consultando la justicia y el bien común”[45].
En directa relación con este criterio aparece también el ya comentado principio
sobre prevalencia del interés general,
previsto en el artículo 1° de la carta, como uno de los principios fundantes
del Estado colombiano, a partir de lo cual debe ciertamente entenderse que el
mandato consignado en el artículo 133 es de carácter total, permanente e
ineludible.
De otra parte, pero en la misma línea, la carta política previó también,
especialmente en el Capítulo VI de su Título VI, otras reglas relativas a los
congresistas en su dimensión individual, particularmente las concernientes a
sus inhabilidades e incompatibilidades, a partir de las cuales se determina
quiénes no podrán ejercer este encargo, las prohibiciones y deberes especiales
a que se encuentran sujetos, entre ellas la obligación de declarar las
situaciones que pudieran inhibirles de la posibilidad de participar en ciertas
decisiones, las que el propio texto constitucional denominó conflictos de
interés[46],
así como las consecuencias que se derivarían de la infracción a estas
disposiciones, la principal de las cuales es la sanción de la pérdida de
investidura, que corresponde decretar al Consejo de Estado. Este conjunto de
disposiciones complementan y son congruentes con el mandato de velar por el
interés general y de buscar la justicia y el bien común, y han sido entendidas
como una elocuente expresión de un nuevo sistema político, que atribuye gran
importancia a la responsabilidad que los elegidos tienen frente a sus electores
en razón a la fidelidad que deben al mandato por ellos conferido, y que busca
brindar a estos últimos, herramientas adecuadas para hacer efectiva esa grave
responsabilidad.
Dentro de este contexto la institución de los conflictos de interés[47]
reviste particular importancia, en cuanto instrumento que busca preservar,
entre otros criterios, la moralidad como principio rector de las actuaciones
públicas, evitando que los móviles personales y/o particulares de los miembros
del Congreso lesionen o desvirtúen el mandato democrático y popular del que
ellos han sido investidos, puesto que la legitimidad de ese encargo depende de
que aquél se ejerza como un acto de representación del interés general y el
bien común, en beneficio de los electores. Contrario
sensu, cualquier actuación de los congresistas que marche en contravía de
estos principios implicaría la deslegitimación de ese mandato, en desmedro del
principio democrático.
Como bien lo resaltaron dentro de este proceso tanto los actores como
varios de los intervinientes, el llamado Estatuto
del Congresista finalmente contenido en esas normas fue una de las
principales preocupaciones de los integrantes de la Asamblea Constituyente de
1991, pues el rechazo ciudadano a los frecuentes actos de corrupción, y en
general al comportamiento de muchos de los legisladores de entonces, fueron
algunos de los más importantes factores que en su momento dieron lugar a ese
proceso constituyente. A este respecto debe recordarse también que, salvo por
el contenido de los artículos
De manera particular, la sanción de la pérdida de investidura, de la cual
trata el artículo 183, ahora modificado por la norma que en este caso ha sido
acusada, una de cuyas causas puede ser la violación al régimen de conflicto de
intereses de los congresistas, ha sido considerada elemento emblemático y
sustancial de la Constitución de 1991, por cuanto más allá de la vigencia de
los deberes y prohibiciones antes comentados, la existencia de una posible
consecuencia tan drástica como esta para quienes desconozcan esos mandatos,
cumple una importante misión disuasiva que se estima determinante para el
efectivo cumplimiento de aquellos, y en esa medida, su trascendencia real
excede ampliamente de este solo precepto. Por ello, no obstante su
particularidad, la vigencia efectiva de este mecanismo, entendida como
expresión del principio democrático y de la separación de poderes a los que
antes se hizo referencia, ha de considerarse un eje definitorio de la identidad
de la actual carta política.
En tercer lugar, es necesario examinar las reglas contenidas en los
artículos
Para analizar este aspecto deben tenerse en cuenta algunos de los
elementos propios y característicos de las constituciones contemporáneas, según
lo explicado en el punto anterior. Así por ejemplo, además de su carácter
escrito, los textos constitucionales se distinguen por la supremacía que de
ellos se predica respecto de las demás normas, así como por su durabilidad o
pretensión de estabilidad, al menos relativa, a través del tiempo. Estos dos
aspectos se encuentran íntimamente ligados entre sí, pues en efecto, si se
procura la prevalencia de unos determinados criterios fundamentales, es porque
aquellos se consideran valiosos e incluso esenciales para la comunidad que se
rige por ellos. Pero si la permanencia o no de esas reglas fuera algo casual o
intrascendente, de modo que ellas cambiaran continuamente a través del tiempo,
la lucha por su prevalencia sobre las demás normas carecería de sentido.
Ahora bien, se habla de estabilidad relativa, pues desde un punto de
vista puramente fáctico, la posibilidad de cambio está siempre latente.
Conscientes de esta eventualidad, los mismos autores de los textos
constitucionales suelen prever mecanismos de carácter ordinario a través de los
cuales deberán realizarse tales cambios, los cuales suelen requerir la
realización de diligencias y formalidades comparativamente más exigentes que
las aplicables para la reforma de las leyes. Sin embargo, como es evidente,
siempre podrán existir circunstancias en las que el cambio constitucional tenga
lugar en forma abrupta, por fuera de los cauces que habían sido previstos,
situaciones que como quedó dicho, podrían significar la destrucción o supresión
de la Constitución.
La doctrina del derecho constitucional comparado ha discutido activamente
en décadas recientes sobre las particularidades propias de las reglas
aplicables a la reforma o el cambio constitucional, así como sobre la
posibilidad de que tales reglas sean alteradas, mediante los trámites previstos
en ellas mismas, como ha ocurrido en el presente caso.
En relación con el tema es especialmente conocido el ensayo del gran
filósofo danés Alf Ross “Sobre la
autorreferencia y un difícil problema de derecho constitucional”[48],
en el que se plantea la dificultad que existe para aceptar que estas reglas
pueden ser alteradas por el mismo órgano que debe observarlas y siguiendo el
procedimiento de reforma que ellas mismas prescriben, pues además de esas
circunstancias, y al contrario de lo que ocurre con cualquier otra
modificación, en este caso la reforma misma causa la desaparición de las normas
que serían el fundamento jurídico de los nuevos preceptos superiores.
Este problema, tratado en épocas más recientes por el profesor español
Pedro de Vega[49],
ha llevado incluso a considerar que las reglas sobre la reforma constitucional
no son susceptibles de cambio o reconsideración por los métodos propios de la
reforma, pues como consecuencia de esas contradicciones y de la posibilidad de
alterar por esta vía y de manera sustancial todo el texto superior, sería
materia reservada al constituyente primario.
De la aplicación al caso colombiano de las anteriores reflexiones, sin
duda pertinentes, resultaría como principal conclusión que las reglas de la
reforma, si bien en principio abiertas a su reformulación (tanto como todas las
demás normas que integran el texto superior), conformarían uno de aquellos
elementos propios y esenciales de la identidad constitucional, que en tal medida
no podrían ser libremente alteradas por el poder constituyente secundario, en
nuestro caso el Congreso de la República, órgano que conforme a la tesis
acogida por la Corte en recientes pronunciamientos, carecería de competencia
para ello.
Ahora bien, el cambio constitucional que pudiera denominarse ordinario,
puede ser mejor entendido y contextualizado a través de una reflexión analógica
construida a partir de otros conceptos jurídicos: La Constitución podría
entonces ser asumida como un legado testamentario que sus autores dejan para el
uso y disfrute de las generaciones presentes y futuras, herencia que como es
frecuente, contiene determinadas cargas e instrucciones. Y es que en efecto, al
considerar que se trata de algo valioso, el testador o autor de ese legado (que
para el caso es el titular del poder constituyente originario) prevé ciertas
reglas encaminadas a preservarlo y defenderlo hacia el futuro, las que para el
caso incluyen la defensa de su supremacía a través de los mecanismos de control
constitucional.
Sin embargo, al ser consciente de que por su misma larga duración, el
destinatario (que en este caso es el pueblo, junto con sus representantes)
podría querer modificar o adaptar esa herencia para que responda en mejor forma
a las necesidades de los nuevos tiempos, el testador busca balancear de manera
correcta ese previsible deseo de cambio con la permanencia que resulta deseable
en razón al carácter valioso de su legado. Para esto, el autor de la
Constitución traza también unas reglas, usualmente de alta exigencia, que
permitirán poner a prueba y validar la necesidad y el interés por el cambio
propuesto. Así, si éste se juzga más valioso que la continuación del statu quo, y en tal medida existe una
real y genuina determinación de llevarlo a cabo, seguramente podrán superarse
las difíciles pruebas previstas por el autor, mientras que si ese interés o
decisión no es suficientemente fuerte, deberán permanecer los contenidos
originales.
De vuelta a los conceptos constitucionales, esa reflexión explica, por
ejemplo, que los mecanismos de control sobre las reformas constitucionales,
tanto en Colombia como en otros países, excluyan el control material, que
resulta imposible de llevar a cabo, y se concentren en cambio en el control
sobre el cabal desarrollo de las formalidades requeridas[50].
Así, dado que el cambio en los contenidos no puede ser objeto de control, la
única forma posible de preservar la obra original que se juzga valiosa es
entonces la verificación estricta y total sobre el cumplimiento de las formas,
que de suyo son difíciles. Del efectivo acatamiento de esas formas depende
entonces la posibilidad de alterar el referente de validez de todas las demás
normas. En caso contrario, en desarrollo del principio de supremacía
constitucional, la reforma debe ser desechada y los contenidos originales
sostenidos.
A partir de estas reflexiones se reitera entonces que las reglas sobre el
cambio constitucional, cualquiera que sea su contenido, son un aspecto esencial
y definitorio de la identidad del texto fundamental, pues a través de su
alteración puede eventualmente variarse la totalidad de aquél. La mayor o menor
dificultad que suponga el trámite del cambio constitucional, lo que la doctrina
usualmente ha denominado el grado de rigidez o flexibilidad de una Constitución[51],
es una medida de la solidez de todas las demás instituciones superiores en ella
contenidas, y en cuanto tal, es un elemento fundamental de aquélla.
Claro lo anterior, debe hacerse referencia al contenido específico que
este aspecto esencial tiene en el caso de la Constitución de 1991. Para ello es
importante recordar que otro de los hechos históricos que precipitaron el
proceso constituyente de ese año fue el relativo al alto grado de rigidez de la
Constitución vigente para la época, como resultado del entonces artículo 218 y
del artículo 13 del acto plebiscitario de 1957 que remitía a aquél, conforme al
cual ese texto superior solo podría ser reformado mediante un acto legislativo
aprobado por el Congreso, lo que unido a un alto nivel de exigencia por parte
de la Corte Suprema de Justicia en lo atinente al cumplimiento de esos
requisitos, causaron el fracaso de varias importantes iniciativas de reforma
constitucional, al menos durante las dos décadas inmediatamente anteriores.
Como es sabido, en respuesta a esa necesidad, la Asamblea Constituyente
de 1991 previó tres distintos mecanismos de reforma, lo que por sí solo reduce
de manera importante el grado de rigidez del texto constitucional, que para
entonces era percibido como excesivo e insoportable. Así, según resulta del
actual artículo 374 superior, la Constitución puede ser reformada por el
Congreso, por una Asamblea Constituyente, o por el pueblo mediante referendo.
Conforme al mismo texto constitucional, cada uno de estos mecanismos tiene sus
propias reglas y exigencias procedimentales, frente a lo cual se ha señalado
que representan un distinto y creciente grado de formalismo, siendo el acto
legislativo aprobado por el Congreso el comparativamente menos exigente y el
acto de la Asamblea Constituyente el más, como también un distinto grado de
participación directa por parte del pueblo, siendo la Asamblea Constituyente el
que involucra mayor nivel de participación popular y el acto legislativo el que
menos, ya que en realidad no existe participación directa, pues el pueblo obra
en todo momento a través de los miembros del Congreso, a partir del carácter de
representantes suyos que aquéllos tienen.
Así pues, el hecho mismo de que existan tres distintas opciones de
reforma constitucional, junto con el grado de formalismo y participación
ciudadana que es inherente a cada una de ellas, conforman un elemento esencial
de la Constitución de 1991, en cuanto representan el parámetro de permanencia
de sus instituciones y el balance específico entre continuidad y posibilidad de
cambio del que ella fue dotada.
Pese a su carácter procedimental, que conforme a la clásica distinción
entre aspectos sustanciales y procesales le conferiría una importancia
sustancialmente menor, la calidad de elemento esencial que estas reglas resulta
evidente e indubitable, en cuanto ellas determinan la solidez o no de los demás
elementos que conforman el texto constitucional. La Corte vuelve sobre este
aspecto y sus implicaciones en el punto siguiente.
6.2. Premisa menor:
Acerca del impacto del cambio realizado por el Acto Legislativo 1 de 2011 sobre
los elementos esenciales de la Constitución de 1991 identificados como
definitorios
Según lo ha enseñado la jurisprudencia constitucional, la premisa
menor del test de sustitución
está integrada por los nuevos elementos que el acto legislativo acusado
introduce en la arquitectura constitucional. A partir del recuento de tales
elementos puede entonces apreciarse en la premisa de síntesis la magnitud del
cambio constitucional operado, y a partir de ello definir si el titular del
poder de reforma, el también llamado constituyente derivado, tenía o no
competencia para realizar una modificación al texto superior con este específico contenido.
Así las cosas, para determinar el contenido de ese segundo elemento, en
este punto la Corte asumirá el análisis e interpretación de la norma acusada a
partir de los criterios que la jurisprudencia ha empleado para determinar si en
razón a su contenido, algunas reformas constitucionales aprobadas mediante acto
legislativo o referendo, configuran verdadera sustitución de la Constitución[52].
En el presente caso se realizará el estudio de esta norma, en el siguiente
orden: en primer lugar conforme al método histórico, luego el literal o
semántico, en tercer lugar el teleológico y por último el método sistemático.
6.2.1.
Interpretación histórica
La interpretación conforme a este primer criterio consiste en estudiar la
propuesta que dio origen a la norma que ahora se analiza junto con los debates
y demás incidencias de su trámite legislativo, con el ánimo de conocer la
intención aproximada del órgano reformador, la cual resulta relevante para
determinar si éste tenía competencia para realizar ese cambio, o si por el
contrario, se habría producido una sustitución del texto constitucional.
El Acto Legislativo 1 de 2011 aquí parcialmente demandado tuvo su origen
en el proyecto de Acto Legislativo 090 de 2010 Cámara, que fue presentado a
consideración de esa corporación legislativa el 6 de septiembre de ese año por
el Representante Heriberto Sanabria Astudillo, así como por otros varios
congresistas miembros de una y otra cámara.
Originalmente, la propuesta era modificar el texto del numeral 1° del
artículo 183 superior (y no su parágrafo), de tal modo que ese numeral 1°, que
establece la primera causal de pérdida de investidura tuviera el siguiente
texto: “1. Por violación al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen del conflicto de
intereses, con excepción de lo relacionado con su participación en
debates y votaciones de actos legislativos”, en el que el texto
subrayado es el que se proponía adicionar, mientras que el que lo antecede era
el texto original de esta misma norma.
En la exposición de motivos que acompañó a este proyecto, sus autores
justificaron la necesidad y conveniencia del cambio normativo propuesto a
partir de estas consideraciones: i) que la configuración (original) de esta
norma constitucional “no permite
desarrollar a plenitud el ejercicio congresional (…) pues el temor ronda a los
Senadores y Representantes cuando votan una iniciativa de Acto Legislativo
prevenidos de no caer en esa disposición creada para sanear las costumbres
políticas de la época…”; ii) la escasa probabilidad de que se presenten
verdaderos conflictos de interés en cabeza de los congresistas durante el
trámite y votación de reformas constitucionales, debido a que “…las disposiciones de rango constitucional
se limitan a declarar valores, principios y derechos y establecer regulaciones
fundamentales sobre la organización y funcionamiento del Estado”, postura
que se sustentó con citas parciales de la sentencia C-1040 de 2005 de esta
corporación[53];
iii) la distinta naturaleza e implicación de la figura de los conflictos de
interés, dependiendo de si se refieren a la actividad judicial o a la
legislativa, pues en razón a la naturaleza política de esta última, esa
institución resultaría inaplicable a los actos que la conforman; iv) el hecho
de que, pese a estas circunstancias, la Constitución dejaba abierta la
posibilidad de que los congresistas fueran acusados de conflicto de intereses
por la participación que hubieran tenido en la aprobación de reformas
constitucionales, lo que afectaba indebidamente la autonomía con la que debían
cumplir tan importante misión.
Esta iniciativa hizo rápido tránsito por las corporaciones legislativas,
siendo aprobada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 29 de
septiembre de 2010 y en la plenaria de la misma corporación el 12 de octubre
siguiente. Las ponencias que precedieron el debate y aprobación de esta
iniciativa en estas dos primeras instancias legislativas[54]
siguieron de cerca la exposición de motivos y citaron de manera reiterativa las
mismas razones presentadas en aquella, entre ellas la reflexión sobre la
general improcedencia de los conflictos de interés durante el trámite de las
reformas constitucionales y las citas del fallo C-1040 de 2005 de esta Corte.
Por su parte, los debates legislativos cumplidos durante esta primera
fase[55]
fueron rápidos y expeditos y estuvieron enmarcadas por cortas intervenciones de
algunos representantes que subrayaron la simpleza de esta iniciativa tanto como
su gran importancia, a partir de la necesidad de que el Congreso pueda ejercer
libremente la función de reformar la Constitución sin necesidad de detenerse a
considerar conflictos de interés normalmente inexistentes y sin que sus
miembros deban soportar la recurrente posibilidad de ser objeto de acciones de
pérdida de investidura como resultado de su participación en tales procesos de
reforma. Este proyecto fue aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes por 25 votos favorables[56]
y en la plenaria de la misma corporación por 105 votos, en ambos casos sin que
hubiera votos en contra.
Al pasar al Senado de la República, se le asignó a este proyecto el
número 17 de 2010 Senado, siendo también aprobado, en la Comisión Primera el
día 24 de noviembre de 2010 y en la correspondiente plenaria el día 2 de
diciembre de ese mismo año[57].
En este caso las ponencias, si bien incorporan un análisis ligeramente más
extenso, siguen también la misma línea de los documentos previos, en los que se
atribuye gran importancia a la postura de esta corporación en torno a la baja
probabilidad de los conflictos de interés frente a la elaboración de normas
constitucionales[58].
A lo largo de esta etapa del trámite el texto de la norma propuesta
sufrió algunas modificaciones puramente gramaticales, aunque no en su contenido
y efecto práctico. Al terminar la primera vuelta del trámite de este acto
legislativo, la norma aprobada era (como ocurrió finalmente) de adición al
parágrafo del artículo 183 superior, bajo el siguiente texto: “La causal 1 en lo referido al régimen de
conflicto de intereses no tendrá aplicación cuando los Congresistas participen
en el proceso legislativo constituyente”[59].
Con todo, en esta fase se escucharon dos voces disidentes, de senadores
que manifestaron preocupaciones de diverso grado frente a esa propuesta, al
resaltar la posibilidad de que en la práctica, al menos en algunos casos, se
presenten los conflictos de interés que esta norma descarta de manera absoluta,
posibilidad que, sin embargo, fue reiteradamente negada por otros de los
presentes, al estimarla como de remota ocurrencia. Finalmente, en la Comisión
Primera el proyecto fue aprobado por 17 votos a favor y 1 en contra, mientras
que en la plenaria del Senado se registró una mayoría de 47 votos a favor y 5
en contra.
Al iniciarse el trámite de la segunda vuelta, el proyecto fue nuevamente
aprobado en la Comisión 1ª de la Cámara y en la plenaria de esa corporación
durante las sesiones de los días 22 de marzo y 5 de abril de 2011, sin que se
registraran votos en contra[60].
También en estos casos, las ponencias siguen la misma línea argumentativa
observada en etapas anteriores del trámite[61],
sobre todo durante el primero y segundo debates ante esas mismas instancias
legislativas, sin añadir ningún aspecto novedoso.
Así mismo, una vez más el texto sufre mínimas reformas, manteniéndose la
idea de modificar el parágrafo del artículo 183 superior y no su numeral 1°. En
este caso la hipótesis frente a la cual no aplicarían los conflictos de interés
se definió como “la discusión y
aprobación de Actos Legislativos”.
Finalmente, este proyecto surtió sus dos últimos debates ante la Comisión
1ª y la plenaria del Senado los días 27 de abril y 11 de mayo de 2011, en su
orden[62].
En esta etapa las ponencias[63]
recogieron los mismos argumentos de las anteriores, además de lo cual
insistieron en la necesidad de precisar la improcedencia de los conflictos de
interés dentro del trámite de las reformas constitucionales, para así evitar la
desgastante tramitación de esos conflictos, usualmente con resultado negativo.
Ahora bien, pese a que la última ponencia reconoció la existencia de
algunas voces disidentes durante el séptimo debate, simultáneamente hizo
alusión a la urgencia e importancia de terminar con la indebida presión que
sobre el ánimo de los congresistas implicaba la posibilidad de ser acusados de
conflicto de interés en estas circunstancias y de afrontar el consiguiente
proceso de pérdida de investidura, cuando la probabilidad real de que se
configuren estos conflictos en ese escenario es remota o casi nula. Finalmente,
una vez más se incluyeron citas parciales de la breve reflexión que sobre este
tema realizó la Corte en la ya citada sentencia C-1040 de 2005. En todo caso,
la final votación aprobatoria de este proyecto en octavo debate ante la
plenaria del Senado fue por unanimidad de los asistentes, después de decidirse
omitir la lectura del articulado y de que no se presentara ningún tipo de
intervenciones de los Senadores presentes, ni a favor ni en contra de su
aprobación.
El anterior recuento sobre el tránsito legislativo de este proyecto
permite realizar las siguientes observaciones:
El objetivo del proyecto se planteó de manera clara desde su
presentación, y se mantuvo constante a lo largo de la totalidad del trámite.
Para los autores y ponentes de esta iniciativa, existía la necesidad de
clarificar la improcedencia de un tema (los conflictos de interés frente a las
reformas constitucionales) que pese a su clara imposibilidad lógica y fáctica,
resultaba viable a la luz de las normas superiores entonces vigentes. En
justificación de esta tesis se citó en forma insistente un texto de la
jurisprudencia de esta corporación[64],
en el que a manera de obiter dicta,
se aludió a la baja probabilidad de que se presente este tipo de conflictos
durante el trámite de reformas constitucionales. Sin embargo, y de manera
genérica, se habló repetidamente de la existencia de unánime y reiterada
jurisprudencia, tanto de esta corporación como del Consejo de Estado,
resaltando que simplemente se trataba de dar rango constitucional a una postura
jurisprudencial consolidada.
En cuanto al texto, se observó que si bien se presentaron parciales
cambios de enfoque, en primer término respecto de cuál debía ser el precepto
modificado o adicionado, y más adelante en torno a los términos específicos del
nuevo texto constitucional, ese contenido normativo habría sido constante y
equivalente, pues en todos los casos se apuntó a exceptuar el trámite de los
actos legislativos de la posibilidad de predicar conflicto de intereses, de tal
modo que el congresista que llegare a incurrir en este tipo de conflicto no
pudiera ser objeto de la sanción de pérdida de investidura.
En tercer lugar, debe destacarse la manifiesta intención de remover una
diligencia recurrente, que según se estimó por la mayoría, resultaba
innecesaria. En este sentido se aludió a la importancia de agilizar el trámite
legislativo constitucional, que en no pocas ocasiones se habría visto entrabado
por la realización de esa diligencia, lo que normalmente no alteraba la evolución
del trámite, pero sí añadía serias e innecesarias preocupaciones a los
legisladores.
Finalmente, se observó también que pese a haberse registrado algunas
pocas voces disidentes que durante el trámite del proyecto expresaron
preocupación por la posibilidad de que excepcionalmente se presenten los
conflictos de interés que la norma propuesta y tramitada excluyó de manera
absoluta, esas posturas fueron absolutamente marginales y aparentemente no
tuvieron ningún eco, pues no afectaron la casi unanimidad con que el proyecto
fue aprobado durante los ocho debates reglamentarios, con la participación y el
concurso de todas las bancadas parlamentarias.
La Corte vuelve en el espacio correspondiente sobre el significado e
implicación que las indicadas circunstancias del trámite legislativo pudieran
tener para la decisión sobre la acusación de sustitución constitucional que en
este caso se ha planteado respecto del Acto Legislativo 1 de 2011.
6.2.2.
Interpretación literal o semántica
El análisis de la norma demandada conforme a este criterio consiste en
estudiar el texto normativo a partir de los conceptos y palabras que emplea,
indagando por el significado preciso de cada uno de ellos.
Según ha quedado planteado en varios apartes de esta providencia, entre
ellos al comienzo de este punto 6, el efecto concreto del Acto Legislativo
acusado es el de introducir una excepción a la aplicación de la regla contenida
en el numeral 1° del artículo 183 de la Constitución Política, que trata sobre
la sanción política de la pérdida de investidura, y las causales que dan lugar
a su aplicación.
Según lo determina la norma acusada “La
causal 1 en lo referido al régimen de conflicto de intereses no tendrá
aplicación cuando los Congresistas participen en el debate y votación de
proyectos de actos legislativos.”. La norma, que como se recordará, viene a
ser parte del parágrafo del artículo 183, alude al hecho de que conforme al
numeral 1° de ese mismo artículo, la violación del régimen de conflictos de
interés es una de las causales de pérdida de investidura. No obstante, como
consecuencia de este cambio, esa situación no tendrá aplicación cuando se
hubiere presentado durante el debate o votación de proyectos de acto
legislativo, denominación que conforme a lo establecido en el Reglamento
del Congreso[65]
y en la terminología jurídica colombiana vigente se aplica a las reformas
constitucionales aprobadas por ese órgano legislativo.
De entrada señala la Corte que no obstante la extrema brevedad y
concisión de su texto, la norma acusada tendría un significativo efecto sobre
varios de los elementos esenciales de la Constitución de 1991, que en el punto
6.1 anterior quedaron reseñados. A continuación pasa la Corte a analizar esas
implicaciones.
En primer lugar, puede apreciarse que la norma acusada impacta la
actuación de los miembros del Congreso, que según se explicó, es quizás el más
importante y representativo de los órganos constituidos previstos en el texto
superior, cuando ejerce una de sus más trascendentales funciones, como es la de
reformar la Constitución Política. Estas solas circunstancias son claramente
determinantes frente a la implicación de este nuevo precepto superior.
Seguidamente, y sin perjuicio del posterior análisis de los distintos
conceptos jurídicos presentes o incidentes en este precepto constitucional,
debe resaltarse el significado e implicación de la regla que ella establece:
quiere decir que en cualquier caso en que un congresista hubiere participado
dentro del debate y/o votación de una reforma constitucional no tendrán
incidencia alguna, –no tendrá aplicación–
la eventual presencia de conflictos de interés. La expresión utilizada en el
presente caso resulta exacta, en cuanto implica que pese a la posible o probada
existencia de tales conflictos en el específico escenario de que se trata, –debate y votación de actos legislativos o
reformas constitucionales–, ellos no serán considerados ni tenidos en
cuenta, y especialmente que no causarán el efecto jurídico que conforme al
texto superior original y en ausencia de esta reforma se hubiera producido,
cual es la pérdida de investidura del congresista infractor frente al régimen
de conflictos de interés.
Esa específica situación, el hecho de que no se tengan en cuenta los
conflictos de interés que pudieran observarse durante el trámite de las
reformas constitucionales, es la que sustenta la mayoría de los
cuestionamientos, tanto de los actores como de varios de los intervinientes,
conforme a los cuales esta norma implicaría una parcial sustitución de la Constitución,
que estaría reflejada en varias circunstancias específicas que afectan o
desvirtúan distintos mandatos constitucionales. Sin embargo, la Corte encuentra
necesario proceder a dilucidar primero si los referidos conflictos de interés
cuya consideración excluye esta nueva norma constitucional pueden presentarse o
no en la realidad y qué tan factible resultaría su ocurrencia, pues de ello
depende de manera determinante que esa exclusión resulte contraria al texto
constitucional, como se ha sostenido en este proceso, o por el contrario, que
sea plenamente legítima, como lo entendió el Congreso de la República durante
el trámite de estudio y aprobación de la iniciativa que vino a convertirse en
el acto legislativo acusado.
Para esto se debe comenzar por precisar qué se entiende por conflicto
de interés, para lo cual resulta necesario remitirse a las decisiones del
Consejo de Estado, que en cuanto tribunal encargado de decretar la pérdida de
investidura que se derivaría de la infracción a ese régimen, en desarrollo del
artículo 183 superior, es el principal intérprete autorizado de esos conceptos.
De los pronunciamientos ampliamente reiterados del máximo juez de lo
contencioso administrativo puede recordarse de manera general que ocurriría un
conflicto de interés cuando se presenta “una
concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que
afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla” [66].
En la misma línea, y en lo que atañe específicamente a la situación de
los miembros del Congreso que de conformidad con el numeral 1° del artículo 183
de la Constitución se hacen acreedores a la pérdida de investidura, se ha
requerido la presencia de cuatro elementos, unos objetivos y otros subjetivos,
a saber: “1) La participación efectiva
del parlamentario en el procedimiento legislativo o en los mecanismos de
control; 2) la existencia cierta y demostrable, que de la aprobación de una
determinada ley se derivan beneficios morales o económicos para el congresista,
sus familiares o sus socios; 3) que el beneficio que persiga o se obtenga con
la ley no puede ser catalogado como general, sino de carácter particular, y 4)
que el congresista tenga la intención de beneficiar a sus familiares, a sus
socios o a sí mismo. [67]”.
De otra parte, en lo que atañe, por ejemplo, a los aspectos o actuaciones
del congresista respecto de los cuales podría predicarse la existencia de
conflicto de interés, ha dicho también el máximo tribunal contencioso
administrativo que “…la situación de conflicto
de interés que puede presentarse en un asunto o materia de conocimiento de los
congresistas, no se circunscribe únicamente a los relacionados con su labor
legislativa, pues como antes lo ha precisado la Sala Plena, los miembros
del Congreso tienen otras funciones de naturaleza administrativa, electoral,
judicial, de control político y fiscal, atribuidas por la Constitución y la
ley. [68]”.
A partir de los anteriores conceptos puede ahora determinarse si desde el
punto de vista conceptual, cabe la posibilidad de predicar la existencia de
conflictos de interés cuando los congresistas participan del trámite y
aprobación de los actos legislativos, o lo que es lo mismo, reformas
constitucionales. Esta corporación ciertamente efectuó algunas consideraciones
sobre ese particular en la ya citada sentencia C-1040 de 2005, antecedente que
el Congreso de la República tuvo como principal sustento constitucional de la
propuesta, finalmente elevada a norma superior, de excluir la posibilidad de
reconocer la presencia de conflictos de interés en el trámite de reformas
constitucionales. También los actores y los intervinientes dentro del presente
proceso basaron muchas de sus alegaciones en distintos apartes y
consideraciones de este fallo.
A este respecto, es claro que en esa ocasión la Corte Constitucional,
invocando su propia jurisprudencia, así como la del Consejo de Estado, sostuvo
que por regla general “…no cabe plantear
impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite
de una reforma constitucional; estas figuras únicamente son procedentes en
casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de
un interés privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso.”
Para trazar esta regla general, la Corte tuvo en cuenta el carácter
usualmente genérico de las normas constitucionales, las que normalmente
contienen la enunciación de principios, valores, derechos y deberes, así como
las principales reglas de organización del Estado, respecto de las cuales
resultaría difícil, si no imposible, afirmar la existencia de algún efecto
directo y específico sobre personas determinadas. Como es evidente, esa
circunstancia incide directamente sobre varios de los elementos identificados
por el Consejo de Estado como necesarios para que pueda predicarse conflicto de
interés, entre ellos la existencia cierta y demostrable respecto de que de la
aprobación de una norma específica se derivarán beneficios morales o económicos
para el congresista, sus familiares o sus socios, el carácter particular del
beneficio que se persiga o obtenga con la aprobación de esa norma, o la
intención expresa de obtener ese beneficio o de prodigar una ventaja de este
mismo tipo a otras personas con las cuales tenga relación cercana, tales como
familiares o socios[69].
Sin embargo, tal como puede comprobarse con la lectura de la citada
sentencia C-1040 de 2005, la Corte en ningún momento excluyó de manera absoluta
la posibilidad de predicar la existencia de conflicto de interés en el trámite
de las reformas constitucionales. Ello resulta cuando menos de la ya citada
precisión de tratarse de una regla
general (la improcedencia de los conflictos de interés dentro del trámite
de las reformas constitucionales), así como de la posibilidad, reconocida
inmediatamente a continuación, según la cual, no obstante lo dicho, esas
figuras sí serían procedentes en casos excepcionales.
Ahora bien, más allá del contenido específico de ese pronunciamiento
anterior, es evidente que desde el punto de vista conceptual no podría
excluirse de manera general y absoluta la posibilidad de que ocurran conflictos
de interés en estos casos, como parecería desprenderse del contenido del acto
legislativo que en este caso ha sido demandado. Ello por cuanto, si bien es
cierto lo dicho en relación con el contenido típico de las normas
constitucionales, y su carácter predominantemente genérico, no puede perderse
de vista, más aún dentro del proceso de constitucionalización del derecho
vigente en Colombia desde el advenimiento de la carta de 1991, que en realidad
cualquier tipo de regla o contenido jurídico, incluyendo aquellos que tengan un
carácter marcadamente individual y particular, podría ser elevado al nivel de
precepto constitucional, siempre que existan las mayorías y la decisión
política necesaria para ello, generándose así la posibilidad de plantear un
conflicto de ese tipo[70].
Además de esa posibilidad, puede ocurrir también que se establezcan o
reformen disposiciones superiores que aunque en principio tengan carácter
general, en virtud de situaciones particulares de personas específicas,
produzcan efectos directos con las características definidas por el Consejo de
Estado en cabeza de tales personas[71].
En este escenario sería igualmente factible predicar la existencia cierta
de conflictos de interés en cabeza de los miembros del Congreso, los que sin
embargo no darían lugar a la pérdida de investidura de aquellos senadores y/o
representantes que, pese a esa circunstancia, hayan tomado parte activa en el
debate, votación y aprobación de tales normas.
En los anteriores términos queda aclarado entonces cuál es el sentido
literal, así como el efecto preciso de la norma acusada.
6.2.3.
Interpretación teleológica
La interpretación de la norma conforme a este criterio consiste en
auscultar cuál fue exactamente el propósito con el que fue aprobada, lo que en
este caso constituye criterio adicional para determinar si, como lo sostienen
los actores, su expedición habría causado una sustitución constitucional.
En este caso, según se determinó a partir del análisis del trámite que
precedió a su aprobación, la intención con que esta norma fue propuesta y
aprobada tuvo que ver con la posibilidad de omitir el planteamiento, análisis y
votación de eventuales conflictos de interés dentro del trámite de los actos
legislativos o reformas constitucionales, el cual se estimaba inoficioso, al
considerar que es tan baja la frecuencia con que ellos podrían ocurrir, que los
que se formulan casi siempre son descartados. De otro lado, se explicó que pese
a ser tan escasa esa posibilidad, la consideración según la cual es posible la
ocurrencia de tales conflictos, exponía injustificadamente a los congresistas a
la posibilidad de ser objeto de acciones de pérdida de investidura que no
deberían afrontar.
Así las cosas, el objetivo que se proponía conseguir con la aplicación de
esta norma consiste en la eliminación de un trámite que se juzgó como
innecesario, así como la exclusión de un riesgo que se consideró
desproporcionado e injustificado, en razón a la ínfima posibilidad de
ocurrencia de la situación que con anterioridad a la norma se pretendía
sancionar, y la consiguiente posibilidad de distorsiones en perjuicio de las
personas sancionadas.
6.2.4.
Interpretación sistemática
Finalmente, es del caso estudiar, conforme a este método, cómo debe
entenderse el contenido normativo acusado en relación con las demás
disposiciones superiores, a partir de lo cual podría establecerse su eventual
impacto sobre el texto constitucional en su conjunto.
Como punto de partida de este análisis deberá tenerse en cuenta que según
ha quedado establecido, es materialmente factible la ocurrencia de conflictos
de interés durante el trámite y aprobación de las reformas constitucionales,
pese a lo cual, por efecto del Acto Legislativo 1 de 2011, aún en caso de
presentarse esa situación, ello no daría lugar a que se aplique la sanción de
pérdida de investidura a que se refiere el artículo 183 superior.
Respecto de la relación entre esta regla y los demás preceptos
constitucionales, tanto los actores como la mayoría de los intervinientes
consideraron que por efecto de la norma acusada no regirán ya para el caso de
las reformas constitucionales el principio contenido en el artículo 1° sobre
prevalencia del interés general, la obligación que conforme al artículo 133
superior tienen los congresistas de actuar consultando la justicia y el bien
común, ni tampoco el deber de les impone el artículo 182 de poner en conocimiento
de la cámara a que pertenezcan las situaciones de carácter moral o económico
que pudieren inhibirles de participar en el trámite de asuntos sometidos a su
consideración. Únicamente el Ministerio de Justicia estimó que esta nueva regla
constitucional no tendría esos efectos, pues aun cuando la norma acusada
descarta a priori la existencia de
conflictos de interés y con ella la posibilidad de aplicar la sanción de la
pérdida de investidura, esos deberes subsisten.
En relación con este punto, la Corte encuentra válido considerar que la
norma acusada no deroga ni causa modificación al texto de los artículos 1°, 133
y 182 del texto superior, por lo que en sentido estricto, subsisten todas las
obligaciones en ellos previstas. En efecto, no podría entenderse que este nuevo
mandato causa excepción a las reglas generales contenidas en el artículo 1°
sobre prevalencia del interés general, 133 que impone a los congresistas el
deber de actuar y votar en ejercicio de sus funciones consultando la justicia y
el bien común, como tampoco la previsión del artículo 182 que les ordena
declarar las situaciones que puedan resultar perturbadoras del ánimo y el buen
juicio en la toma de determinadas decisiones.
Sin embargo, encuentra la Sala que no es menos cierto que la expresa
desaparición de la consecuencia negativa que tendría la ocurrencia no declarada
de una situación de conflicto de interés en el trámite de actos legislativos
(que no sería otra que la pérdida de investidura) implica que en realidad
podrían presentarse situaciones claramente contrarias a la moralidad pública y
a los mandatos previstos en esas normas superiores. Ello por cuanto, la
asegurada ausencia de sanción frente a tales situaciones bien podría conducir a
la no declaración de los conflictos observados, y a la actuación dentro de ese
importante trámite, de personas que habrían de considerarse impedidas en razón
a la existencia de esos conflictos.
Esta percepción resulta reforzada por el hecho de que, según quedó
demostrado en el punto 6.2.1 anterior, durante el trámite del acto legislativo
ahora cuestionado se buscó expresamente prescindir de la diligencia de
declaración y votación de eventuales conflictos de interés durante el trámite
de las reformas constitucionales, que al amparo de una discutible
interpretación de un fallo de esta corporación, se estimaba inoficioso. Así,
queda claro que el entendimiento que sobre esta norma tendrá, al menos de
manera prevalente, el Congreso de la República (que es simultáneamente su autor
y su destinatario) es el de que a partir de su aprobación no será necesario
detenerse a efectuar declaraciones como las que resultan de los deberes
establecidos en el artículo 182 superior, lo que a su turno puede generar
situaciones en que los legisladores que intervienen en el trámite de una
reforma constitucional, obren a espaldas de la justicia y el bien común, pese
al claro e inexcusable mandato del artículo 133 ibídem.
De otra parte, la situación descrita implica que en caso de presentarse
de manera efectiva conflictos de interés durante el trámite de una reforma
constitucional ello no impedirá la participación de los afectados en esas
diligencias pues, se repite, pese al deber de declarar la existencia de
situaciones perturbadoras, ellas podrán ser deliberadamente calladas, habida
cuenta de la total ausencia de consecuencias negativas al respecto. Esta
situación se traduce en la posibilidad de que los miembros del Congreso, e
incluso un número importante de ellos, participen del trámite de las reformas
constitucionales aunque los cambios propuestos generen un beneficio directo
para ellos y/o para sus parientes o personas relacionadas, e incluso que se
promuevan tales reformas con ese específico propósito. En otras palabras, la
existencia de esta norma podría en la práctica entenderse como una dispensa a
los integrantes del poder legislativo para que puedan impulsar y/o participar
de la adopción de modificaciones al texto constitucional en interés propio o en
el de otras personas cercanas, lo que facilita que las más importantes
decisiones públicas puedan ser indebidamente condicionadas por la presencia y
prevalencia de intereses particulares.
Ahora bien, la institución de los conflictos de interés, por cuya
infracción la norma superior de 1991 estableció para los congresistas la grave
sanción de la pérdida de investidura, busca resguardar y hacer posibles varios
importantes valores constitucionales previstos desde el preámbulo y los
primeros artículos de la carta política, entre ellos la igualdad, el
conocimiento, la existencia de un marco jurídico democrático y participativo,
la vigencia de un orden político, económico y social justo, el pluralismo, la
solidaridad o la diversidad étnica y cultural, pues se constituye en un
mecanismo efectivo que permite evitar que las personas que participen en las
decisiones públicas lo hagan movidos por intereses personales que les aparten
de la defensa de tales valores superiores.
Contrario sensu, todos esos valores, cuyo elemento común y
distintivo es el de ser emanaciones del principio democrático, podrían verse
afectados si el texto superior pudiera ser modificado con la activa
participación de personas que derivarían provecho o beneficio de tales
reformas, sea para ellos mismos o para personas allegadas. Bajo esta
consideración, la supuesta improcedencia de los conflictos de interés dentro
del trámite de las reformas constitucionales permite y facilita la lesión a
esos importantes valores, por lo que la norma acusada crea un impacto que se
extiende a otras importantes disposiciones constitucionales, entre ellas a las
que establecen y sustentan el principio democrático.
De otra parte,
según lo anunciado en acápites anteriores, es necesario considerar el efecto que de manera general tiene una
disposición como la demandada sobre la específica configuración de los
mecanismos de reforma constitucional, y a partir de ello sobre el principio de
separación de poderes o sobre la posibilidad de que los electores ejerzan
control sobre los servidores públicos elegidos.
Según se observa, más allá de la pretendida improcedencia de los
conflictos de interés durante el trámite de las reformas constitucionales, la
adición realizada al texto del artículo 183 superior tenía la finalidad de
remover algunas dificultades prácticas que frecuentemente empantanaban el
trámite de esas reformas y, según se explicó, estorbaban el libre ejercicio de
tales facultades por parte del Congreso. Esas dificultades consistían, de una parte,
en la necesidad de declarar y someter a la consideración de las comisiones y/o
plenarias la posible existencia de conflictos de interés, que en ese escenario
sería una ocurrencia altamente improbable, con lo que ese trámite,
especialmente si afectaba a un número considerable de congresistas, podía
traducirse en mayores demoras y obligadas dilaciones en el trámite de las
referidas reformas. Y de otra, en la latente posibilidad de ser cuestionados
mediante la temida acción de pérdida de investidura, en caso de existir un
entendimiento diferente al del interesado en torno a la posible existencia de
conflictos de interés, que como se repite, se asumían como una situación de muy
escasa ocurrencia.
A partir de la claridad y la insistencia con que estos “problemas”
quedaron planteados tanto en el respectivo proyecto como durante el trámite que
precedió a la aprobación de esta norma, encuentra la Corte que la “solución”
propuesta y aprobada por los legisladores partícipes del trámite del Acto
Legislativo 1 de 2011 causa un cambio importante y definitivo respecto de la
real posibilidad de reformar la Constitución Política, frente a la viabilidad
que antes podían tener esas modificaciones, lo que según se verá, resulta
determinante para concluir que esta norma implica una clara y verdadera
sustitución del texto superior.
En efecto, es claro que, tal como lo destacaron durante ese trámite los
autores y ponentes de esta iniciativa, la existencia de una norma como la ahora
demandada permite una considerable agilidad adicional en el trámite de los
actos legislativos, que según la práctica constitucional colombiana son el
principal y más frecuente mecanismo de reforma a la Constitución. Ello por
cuanto, los congresistas no tendrán que emplear tiempo durante los debates del
trámite legislativo en el planteamiento, discusión y decisión de los posibles
conflictos de interés, cuya eventual ocurrencia ha sido descartada de plano por
la norma, además de lo cual, han excluido de tajo la preocupación que pudiera
significar la posibilidad de ser objeto de una acción constitucional de pérdida
de investidura por su omisión o por el incorrecto manejo de los eventuales
conflictos de interés frente al contenido de tales reformas.
De esta manera, y dando alcance a lo explicado en el punto 6.1 anterior
en relación con los distintos mecanismos de reforma y el concepto de rigidez
constitucional, para la Corte es claro que el cambio introducido por el Acto
Legislativo 1 de 2011 significa una importante simplificación de las
diligencias requeridas para la aprobación de otras reformas constitucionales
mediante acto legislativo, y más que ello, una sensible variación del grado de
rigidez que el constituyente de 1991 quiso asignarle a su obra, mediante el
diseño específico de los distintos mecanismos a través de los cuales podría ser
reformada, los cuales quedaron plasmados en su Título XIII. Lo anterior resulta
evidente en cuanto el facilitamiento del trámite sin duda incide en la
posibilidad de llevarlo a feliz término dentro del plazo máximo previsto en la
norma superior[72],
y a partir de ello en la frecuencia con que podría realizarse ese trámite, que
en todo caso ha sido recurrente[73],
pese a la comparativa dificultad antes existente en razón a la necesidad de
declarar y tramitar los eventuales conflictos de interés.
A partir de estas mismas consideraciones, es claro también que con la
aprobación de la regla de derecho ahora acusada, el legislativo ha variado de
manera sustancial sus propias competencias en lo atinente al poder de reforma
constitucional, sin duda una de sus más importantes funciones, y también una de
aquellas a través de las cuales ejercita mayor poder. A este respecto no puede
olvidarse que el Congreso de la República es el único órgano constituido de
carácter permanente[74]
que tiene el poder de realizar, sin la intervención de otros, reformas
constitucionales que podrían modificar, en la forma en que él autónomamente lo
decida, las competencias, poderes y restricciones de los restantes órganos
constituidos, entre ellos las altas corporaciones de justicia, el Presidente de
la República o los órganos autónomos e independientes.
Desde esta perspectiva, el cambio causado por el Acto Legislativo 1 de
2011, al facilitar tan significativamente el trámite de las reformas
constitucionales por parte del Congreso, ensancha considerablemente el poder de
éste en eventual desmedro de los otros órganos, y de hecho, causa importantes
cambios al esquema de separación de poderes y al específico modelo de pesos y
contrapesos diseñado por el constituyente de 1991, el cual podría además ser
objeto de posteriores y mayores afectaciones y reformulaciones a partir del ya
explicado cambio en el trámite de las reformas constitucionales.
De otra parte, resulta evidente que la regla conforme a la cual no se impondrá
la sanción de pérdida de investidura pese a la ocurrencia de conflictos de
interés en el trámite de reformas constitucionales, debilita de manera
importante una institución (la pérdida de investidura) que desde el origen de
la Constitución de
De igual manera, se observa que la notable reducción que esa modificación
ocasiona en la posibilidad de hacer efectiva la pérdida de investidura frente a
los congresistas que intervengan en la aprobación de una reforma constitucional
estando incursos en situaciones de conflicto de interés, que además se
abstengan de declararlo, lesiona también la capacidad de los electores para
controlar de manera efectiva la actuación de los elegidos, en este caso
respecto de un asunto tan trascendente como lo es la eventual modificación de
la Constitución.
También podría considerarse que la garantía que la norma acusada ofrece a
los congresistas en el sentido de que los conflictos de interés que llegaren a
presentarse en el trámite de las reformas constitucionales no podrán ser objeto
de sanción, junto con la certeza de que, según se estableció, esos conflictos
sí pueden presentarse, configura una situación cercana a la que de tiempo atrás
el derecho privado ha denominado condonación del dolo futuro[75],
en cuanto de manera anticipada habilita al interesado (los miembros del
Congreso) para actuar de manera segura y sin peligro alguno en beneficio
propio, e incluso en perjuicio de otros, lo que tanto como esa otra hipótesis
repugna al sentido común y al sentido de justicia, que es también un elemento
esencial de la Constitución de 1991.
De otro lado, también es cierto, como lo anotaron varios de los
intervinientes, que la paradójica situación que esta norma deja planteada, en
el sentido de que los conflictos de interés son relevantes al momento de
debatir y votar proyectos de ley, pero no lo son si se trata de una reforma
constitucional, podría eventualmente generar un escenario de aún mayor
gravedad. En efecto, teniendo en cuenta que nada en nuestro sistema
constitucional de fuentes del derecho impide que una determinada norma jurídica
tenga el nivel y jerarquía normativa que sus impulsores quieran y tengan la
capacidad de asignarle, podría conducir a que con el fin de gozar de la garantía
prevista en esta norma superior se imparta el trámite propio de las reformas
constitucionales a normas que de otro modo tendrían jerarquía y rango de ley.
Esta opción tendría como resultado que no solo se lograría la indebida
exoneración de quienes de no ser por esta regla de excepción hubieran tenido
que abstenerse de actuar debido a la existencia de un conflicto de interés,
sino que además, la norma así tramitada vendría a tener jerarquía
constitucional, lo que a su turno implica su prevalencia sobre cualquier otra
norma en sentido contrario, así como la garantía de no poder ser derogada,
salvo mediante el exigente trámite de las reformas constitucionales.
Finalmente, más allá de todas las anteriores consideraciones puntuales,
pero como síntesis de todas ellas, debe resaltarse que la norma acusada permite
que la facultad de reformar la Constitución, que es de la esencia de las
funciones del Congreso en cuanto representante de la pluralidad democrática,
sea eventualmente utilizada por éste sin lugar a consecuencias, para producir
cambios constitucionales que generen un provecho o beneficio propio o en favor
de terceros, lo que más allá de lo que se concluirá en el presente caso, deja
abierta la puerta para la fácil realización de otras reformas, que en su
momento bien podrían ser catalogadas como reales sustituciones de la carta de
1991.
6.3. Premisa de
síntesis: Conclusión preliminar
Según puede apreciarse como resultado de las anteriores consideraciones,
la norma contenida en el artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2011 ocasiona
importantes cambios y efectos al contenido esencial y definitorio de la
Constitución, más allá del texto artículo 183, único que formalmente es objeto
de reforma. En términos del test de sustitución, estas observaciones conducen a
que la premisa de síntesis muestre la clara y profunda incompatibilidad
existente entre aquellos aspectos constitucionales considerados relevantes
frente al caso concreto (premisa mayor) y las situaciones que quedan planteados
como resultado de la aprobación de este Acto Legislativo (premisa menor).
Así las cosas, en el punto siguiente, y para resolver sobre los cargos de
la demanda, la Corte analizará de manera puntual los hallazgos identificados a
lo largo de este punto 6, y a partir
de ello pasará a adoptar la decisión que en derecho corresponda.
7. Conclusiones del
test de sustitución frente al contenido del Acto Legislativo 1 de 2011
Según quedó planteado en el punto 5 de las presentes consideraciones,
para resolver los cargos de inconstitucionalidad contra actos legislativos en
razón a la eventual sustitución de la Constitución, este tribunal aplica el
denominado test de sustitución, a
partir del cual se comparan los contenidos constitucionales presuntamente
sustituidos o reemplazados con los que han sido puestos en lugar suyo, a
efectos de verificar si existe entre ellos una incompatibilidad insalvable y
total, que sustente la conclusión de que el Congreso era incompetente para
expedir la pretendida reforma.
Así las cosas, con base en las reflexiones contenidas a lo largo del
punto 6 anterior, la Corte vuelve a continuación sobre el contenido del Acto
Legislativo acusado, a partir de esta metodología.
Conforme a lo explicado, para la verificación del cumplimiento de la premisa
mayor debe realizarse una lectura exhaustiva y transversal de la
Constitución y de sus contenidos esenciales y definitorios, antes de los
cambios introducidos por el acto legislativo cuya exequibilidad se cuestiona,
de tal manera que pueda apreciarse si uno o más de esos elementos definitorios
de su identidad hubiere sido, según el caso, sustituido, reemplazado o afectado
por los nuevos elementos contenidos en el acto legislativo que se cuestiona.
A partir de lo explicado en los puntos 6.1 y 6.2 anteriores, la Corte
aprecia sin dificultad que en efecto existen varios aspectos propios y
esenciales a la identidad de la Constitución de 1991 que habrían sido afectados,
al menos parcialmente, por la expedición de este acto legislativo.
En efecto, la nueva norma constitucional conforme a la cual los
conflictos de interés que llegaren a ocurrir dentro del trámite de las reformas
constitucionales no serán tomados en cuenta para a partir de ellos aplicar la
sanción de pérdida de investidura afecta varios importantes aspectos de la
Constitución de 1991, que tienen el carácter de elementos axiales y
definitorios de ésta, la mayoría de los cuales habían sido ya reconocidos como
tales con anterioridad a este fallo[76].
Se trata de un amplio espectro de factores, contenidos en un conjunto así
mismo amplio de preceptos superiores, que comienza por el preámbulo y abarca
también los artículos 1°, 2°, 3°, 113, 114, 133, 209 y
Entre tales elementos se encuentran algunos que tienen un carácter amplio
y comprehensivo, como es el caso del principio democrático, circunstancia que
solo contribuye a demostrar la importancia de la afectación sufrida por éste,
pero también otros de carácter más particular y específico, como la institución
de la pérdida de investidura de los congresistas prevista en el artículo 183.
Entre ellos, y con un grado intermedio de particularidad, han sido afectados
también principios tales como el de prevalencia del interés general (art. 1°),
la separación de poderes (art. 113), el deber de los congresistas de actuar en
todo momento consultando la justicia y el bien común (art. 133), la posibilidad
de4 que los electores controlen la actuación de los elegidos por ellos (arts.
40 y 183) y la configuración particular que el constituyente asignó a los distintos
mecanismos de reforma constitucional (arts.
Recapitulando, se observa entonces que el Acto Legislativo 1 de 2011
afecta el principio democrático, en cuanto la nueva regla constitucional
conforme a la cual no podrán ser sancionados con la pérdida de investidura tan
graves y perniciosos conflictos de interés como los generados durante el
trámite de las reformas constitucionales, hace posible que las más trascendentales
decisiones colectivas que se adopten en el Estado colombiano estén contaminadas
por intereses particulares.
De igual manera, implica plantear implícitas pero importantes excepciones
a mandatos permanentes y absolutos como los contenidos en los artículos 1° y
133 superiores, el primero de los cuales establece como principio fundante del
Estado colombiano la prevalencia del interés general, y el otro que
ordena que los miembros de las corporaciones públicas actúen consultando la justicia
y el bien común y en desarrollo del principio de moralidad. Se
afecta también el control de los electores sobre los elegidos, puesto que según
se explicó en el punto 6.2.4 anterior, la institución de la pérdida de
investidura ha quedado severamente limitada en su capacidad de contribuir a
la depuración de las costumbres políticas, como fue claramente la intención del
constituyente de 1991. Y se cambian las reglas sobre la manera de aprobar las
reformas constitucionales, pues aunque las normas pertinentes no son modificadas,
de hecho se flexibiliza de manera importante y significativa el trámite de
tales enmiendas, por cuanto se elimina la necesidad de considerar los
conflictos de interés que pudieran presentarse.
Así pues, en el presente caso resulta claramente probada la premisa mayor
del juicio de sustitución.
En cuanto a la premisa menor, estaría compuesta por los nuevos
elementos que el acto legislativo acusado introduce en la arquitectura
constitucional. En el presente caso sobresale la regla conforme a la cual será
posible la existencia de conflictos de interés en cabeza de los legisladores
dentro del trámite de las reformas constitucionales, situación que no podrá ser
prevenida ni sancionada, y que en tal medida podría ocurrir con relativa
frecuencia. Esta regla podría incluso dar lugar a que se tramiten reformas
constitucionales con el único objetivo de adoptar decisiones públicas que en
cualquier otro escenario darían lugar a la ocurrencia de conflictos de interés,
y que en condiciones normales produciría alguna de dos posibles consecuencias,
bien la imposibilidad de participar en la adopción de esa decisión, bien la
sanción por haberlo hecho.
De otra parte, configuran también la premisa menor lo que sería el
contenido relativizado y por ende, lesionado, de los principios y elementos
esenciales que forman parte de la premisa mayor. Una de ellas sería el mandato
del artículo 1° según el cual la prevalencia del interés general es principio
rector de la configuración del Estado, así como el artículo 133 superior que impone
a los miembros de las corporaciones públicas el deber de obrar conforme a la
justicia y el bien común, pues pese a la vigencia de estos postulados, los
congresistas podrán válidamente apartarse de ellos cuando participen en el
debate y votación de actos legislativos. Otro sería el propio artículo 183 que
establece la sanción de la pérdida de investidura, a través de la cual se
castiga drásticamente el comportamiento de los miembros del Congreso que sean
infieles a sus deberes e incurran en alguno de los graves hechos allí listados,
pese a lo cual existe una regla expresa que impedirá aplicar esta sanción en
los referidos casos de conflictos de interés para la votación de actos
legislativos. O unas reglas para la realización de reformas constitucionales
según las cuales, si bien se requieren un total de ocho votaciones aprobatorias
en dos períodos legislativos consecutivos, en ninguna de esas ocasiones será
necesario detenerse a verificar si alguno o varios de los circunstantes
estarían afectados por la eventual existencia de conflictos de interés.
Finalmente, en lo atinente a la premisa de síntesis, encuentra la
Sala que ella se encuentra cumplida también, pues la nueva configuración de los
referidos elementos, definitorios de la identidad constitucional, como
resultado de lo dispuesto por el Acto Legislativo 1 de 2011 ciertamente resulta
incompatible e inconciliable con el espíritu de la Constitución de 1991,
manifestado en su preámbulo y sus artículos 1° y 2°, y con el de las
instituciones que la integran.
En efecto, considera la Corte que las ya indicadas excepciones al
principio democrático, al deber de los legisladores de actuar conforme a la
justicia y el bien común, así como la garantía de que no se sancionará, y que
por ende se permitirá, la ocurrencia de conflictos de interés en relación con
el trámite de reformas constitucionales, afectan gravemente la identidad de la
Constitución de 1991, que después de la incorporación de esta regla contiene
una mayoría de normas democráticas y protectoras
de la voluntad y el interés general, junto con otras que permiten todo lo
contrario, la prevalencia de intereses particulares en materia tan sensible y
esencial como lo es la reforma de la misma Constitución.
Así las cosas, se encuentran reunidos los elementos necesarios para
afirmar que una modificación como la contenida en el artículo 1° del Acto
Legislativo 1 de 2011 más que una simple reforma, implica una sustitución de la
norma constitucional, por lo que el Congreso carecía de competencia para
adoptar tal decisión mediante los trámites previstos en el artículo 375
superior.
Por último, en cuanto al criterio adicional trazado desde la sentencia
C-588 de 2009, denominado el test de efectividad, se aprecia que en este caso
no se cumplen sus supuestos, ya que si bien el Acto Legislativo 1 de 2011 puede
haber facilitado el trámite de aquellos actos legislativos tramitados desde la
fecha de su entrada en vigencia[77],
no es menos cierto que se trata de una regla con vocación de permanencia
indefinida, que en caso de continuar haciendo parte del texto constitucional se
proyectaría sobre la totalidad de iniciativas de este tipo que se tramiten en
el futuro.
Sin embargo, contrario a lo sucedido en los fallos que decidieron sobre
las normas de carrera administrativa[78],
en el presente caso esa vigencia indefinida en el tiempo es factor adicional
que demuestra e incluso acrecienta la magnitud del efecto de sustitución que
causa la norma demandada, pues su grave y pernicioso efecto contra la
preceptiva constitucional podrá materializarse un número ilimitado de veces.
Así las cosas, aunque el acto legislativo acusado supera según lo
explicado el test de efectividad,
dado que han sido plenamente acreditados los elementos que conforman el test de sustitución, la Corte concluye
que él debe ser declarado inexequible, decisión que se adoptará en la parte
resolutiva de esta providencia.
8. Conclusión: el
Acto Legislativo 01 de 2011 es inexequible
En relación con las distintas demandas aquí
acumuladas, acogiendo la solicitud de algunos intervinientes y del Procurador
General, la Corte se abstendrá de decidir sobre aquella radicada bajo el número
D-9146.
De otra parte, y también de acuerdo con la
opinión del Ministerio Público, este tribunal encontró que el Acto Legislativo
1 de 2011 sustituye la Constitución en razón de la incompetencia del Congreso
para expedirlo, en cuanto: i) garantiza la no sanción de los conflictos de
interés en el trámite de los actos legislativos, lo que configura un grave
comportamiento contrario a los principios constitucionales; ii) desvirtúa e
inutiliza un aspecto o causal de la institución de la pérdida de investidura,
mecanismo por excelencia para luchar por la depuración de las costumbres
políticas dentro del marco axiológico establecido por la Constitución de 1991,
y iii) permite la fácil expedición de otros actos legislativos a través de los
cuales se lesionaría la separación de poderes y podrían desmontarse e
inutilizarse varias otras importantes instituciones de la carta política. Estas
razones conducen a declarar inexequible a partir de la fecha la norma acusada.
Ahora bien, debe recordarse que las dos
demandas sobre las cuales decide la Corte se refirieron específicamente al
artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2011, que es la norma cuyo contenido ha
sido analizado a lo largo de esta providencia. Sin embargo, teniendo en cuenta
que al declararse la inconstitucionalidad de esa norma, subsistiría únicamente
el artículo 2° de esta misma norma, relativo a su fecha de vigencia, la Corte
lo declarará así mismo inexequible, pues sin duda carecería de sentido que esa
norma continuara vigente, en ausencia del mandato cuya vigencia por él se
regula.
Así las cosas, la Corte declarará la inexequibilidad de la totalidad del
texto del Acto Legislativo 1 de 2011 aquí parcialmente demandado.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 1 de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Con aclaración de voto Con
salvamento de voto
Magistrado Magistrado
Con salvamento de voto Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado Magistrado
Con aclaración de voto Con
salvamento de voto
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Magistrado
Con salvamento de voto Con
aclaración de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-1056/12
Referencia: Expediente D- Demandas de inconstitucionalidad contra
el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el
parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia” Actores: Héctor Germán Ramírez Gasca, Lorena
Parrado Prieto y otros, y Álvaro Orduz Sánchez y otro. Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA. |
Salvo mi voto frente a la Sentencia de
constitucionalidad C-1056 de 2012, aprobada por la Sala Plena en sesión del
seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012), por las razones que a
continuación expongo:
1. Frente a la decisión de declarar
inexequible el Acto Legislativo 01 de 2011, por encontrar que este acto
sustituye la Constitución, en razón de la incompetencia del Congreso de la
República para expedirlo, considero que ninguna de las demandas acumuladas
satisfacía en su concepto de la violación el mínimo argumentativo de certeza.
Por lo tanto, no era posible emitir un pronunciamiento de fondo respecto de
dicho acto, sino que era menester inhibirse de hacerlo.
2. Para dar cuenta del alcance de mi
discrepancia, considero necesario señalar que de las tres demandas acumuladas,
la D-9131, la D-9136 y la D-9146, la mayoría consideró que sólo la última
carecía de aptitud sustancial, dado que se limitaba a realizar algunas afirmaciones,
a modo de esbozo, pero sin ningún desarrollo argumentativo que muestre o
demuestre la vulneración de la Carta Política. En vista de esta circunstancia,
la mayoría consideró que esta demanda no satisfacía el mínimo argumentativo de
suficiencia y, por lo tanto, decidió inhibirse frente a ella. Aunque la
declaración de inhibición no aparezca en la parte resolutiva, es indudable su
existencia, como se puede constatar en el párrafo final del punto 3 de la
sentencia. No discrepo de esta declaración, sino que la comparto.
4. Se trata de una inteligencia subjetiva
de la norma porque, como ya lo había advertido este tribunal en la Sentencia
C-1040 de 2005, en el trámite de una reforma constitucional la regla es la de
que no cabe plantear impedimentos o recusaciones, en la medida en que este tipo
de normas afectan por igual a todos los colombianos, con independencia de la
condición de parlamentario. Esta regla, además de sustentarse en la
experiencia, tiene el propósito de evitar que por la vía de los conflictos de
intereses muchas normas de la Constitución se tornen en irreformables o
pétreas, como es el caso de las normas sobre el Congreso de la República, las
elecciones, los partidos, las relaciones entre gobierno y oposición, las
entidades territoriales. En este contexto, el acto legislativo demandado se
limita a plasmar un precedente claro y pacífico de este tribunal.
5. Se trata de una inteligencia
injustificada de la norma, porque el Acto Legislativo 01 de 2011 no elimina el
conflicto de interés, ya que el congresista que participe en el trámite de una
reforma constitucional estando impedido puede ser destituido e inhabilitado por
el Procurador General de la Nación, ya que su conducta se enmarcaría en una
falta disciplinaria gravísima. Esta conducta también puede comprometer la
responsabilidad penal del congresista, si se enmarca en los delitos de tráfico
de influencias, cohecho y concusión. A más de comprometer la responsabilidad
personal del congresista, su participación en el trámite de una reforma
constitucional estando impedido puede afectar la propia reforma, si afecta las
mayorías previstas para debatirlo y aprobarlo.
6. En vista de las anteriores
circunstancias, la inteligencia que se hace en las demandas D-9131 y D-9136 de
la norma demandada, no plantea una verdadera confrontación constitucional
respecto de la competencia del Congreso de la República para reformar la
Constitución.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEXEI
JULIO ESTRADA
A LA SENTENCIA C-1056/12
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia de la
Corte Constitucional sólo por vicios de procedimiento en su formación
(Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incompetencia de la Corte Constitucional
(Salvamento de voto)
Referencia:
Expedientes D-9131, D-9136 y D-9146
Demandas de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del
artículo 183 de la Constitución Política de Colombia”.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA
PINILLA
Con el acostumbrado respeto, el suscrito
Magistrado consigna a continuación las razones por las cuales disiente de la
decisión adoptada en la presente providencia en el sentido de declarar
inexequible el Acto legislativo 01 de 2011.
En
primer lugar, considero que el numeral primero del artículo 241 de la
Constitución restringe el alcance del control que ejerce la Corte
Constitucional sobre las reformas a la Constitución a los vicios en el procedimiento en su formación. Igualmente entiendo que
la redacción de este precepto es suficientemente clara y que el propio texto
constitucional señala cuando el control abarca también el contenido material de
los preceptos objeto de examen, pues así lo expresa, por ejemplo, cuando indica
que las leyes podrán ser demandadas “tanto
por su contenido material como por vicios en el procedimiento de su formación”.
En esa
medida el texto constitucional claramente no faculta a la Corte Constitucional
a hacer un control material de las reformas a la Carta y, en definitiva, ese es
el resultado de la tesis de los vicios de sustitución que se defiende en esta
sentencia. En efecto, a pesar de los giros argumentativos y lingüísticos que se
emplean en la presente y en otras providencias para descartar que dicha tesis
implique un control del contenido de los actos legislativos, resulta un
esfuerzo vano porque precisamente está fundada en la supuesta incompetencia de
alterar los principios esenciales originalmente plasmados en la Constitución
por el poder de reforma constitucional.
Cualquier duda sobre el carácter material de esta
modalidad de control la despeja el así denominado test de sustitución, instrumento que pretende medir la magnitud de
la alteración que sufre la Constitución, pues en cada una de sus etapas resulta
evidente que la Corte Constitucional examina el contenido y el alcance de la
reforma.
A lo que se suman otros riesgos, como lo es por una
parte que sea el propio juez constitucional el que determine de manera
discrecional el parámetro de control ante la ausencia de cláusulas intangibles
en la Constitución y, por otra parte, que un uso excesivo de esta tesis termine
por conducir a una petrificación de la Carta de 1991, mediante el ejercicio
desmedido de una competencia autoatribuida por la Corte Constitucional.
A los anteriores argumentos se debe añadir que
mediante esta providencia se modifica el precedente sentado en la sentencia
C-1040 de 2005, respecto a la aplicación del régimen del conflicto de intereses
en el trámite de los actos legislativos, sin que se consignen razones
suficientes que justifiquen este giro jurisprudencial.
Fecha ut supra,
ALEXEI JULIO
ESTRADA
Magistrado
[1]
El actor cita entre otras las
sentencias T-461 de 2003 y C-1040 y T-1285, ambas de 2005. En relación con la
sentencia C-1040 de 2005 el actor realiza además transcripciones parciales de
algunas de las intervenciones de autoridades y ciudadanos que antecedieron al
pronunciamiento de
[2]
Cita dos decisiones de
[3] Específicamente el del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra.
[4] La demanda cita en relación con este aspecto las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-572, C-816, C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-181, C-472, C-740 y C-986 de 2006, C-153 y C-293 de 2007, C-757 de 2008, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-574 de 2011.
[5] En este punto citan autores tales como Adolf Merkl, Alf Ross y Pedro de Vega.
[6] Ley 5ª de 1992.
[7] Estos intervinientes advierten que las reflexiones consignadas en este escrito son las mismas contenidas en la intervención presentada dentro del proceso D-9064 y en la demanda radicada bajo el número D-9161, de la cual son autores.
[8]
Los intervinientes se refieren
a la posibilidad de que
[9] Los intervinientes informan que este punto retoma las consideraciones contenidas en la aclaración de voto del Magistrado Rodrigo Uprimny Yepes a la sentencia C-572 de 2004.
[10] En relación con estos temas los intervinientes citan autores de la doctrina internacional tales como Adolf Merkl, Alf Ross, Karl Loewenstein y Georges Burdeau.
[11]
Citan y comentan, entre otros,
el contenido de los artículos 3°, 260, 133, 179, 180 y 182 de
[12]
Los intervinientes se
referirían al Proyecto de Acto Legislativo No. 143 de 2011 Cámara – 007 de 2011
Senado, acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo No. 009 de 2011 Senado,
011 de 2011 Senado, 012 de 2011 Senado y 013 de 2011 Senado, “por medio del cual se reforman artículos de
[13] Citan entre otros los
artículos 40, 103, 123 y 133 de
[14] En relación con este aspecto citan las sentencias C-319 de 1994 y C-037 de 1996.
[15] Esta reflexión habría hecho parte de la justificación desarrollada en la exposición de motivos que en su momento acompañó la propuesta de este Acto Legislativo.
[16] Cfr. entre los pronunciamientos de los años recientes las sentencias C-588 de 2009, C-303 de 2010, C-574 de 2011, C-249 y C-288 ambas de 2012.
[17] Sobre este aspecto ver, entre muchas otras, las sentencias C-178, C-180, C-216 y C-293 todas de 2007, C-574 de 2011, C-132, C-243, C-317 y C-846, estas últimas de 2012.
[18] Entre ellas las sentencias C-1200 de 2003, C-572, C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-472 y C-740 de 2006, C-153, C-178, C-180, C-216, C-292 y C-293, todas estas de 2007, C-588 de 2009, C-141 y C-303 de 2010, C-132, C-170 y C-243 de 2012.
[19]
En la sentencia C-574 de 2011
[20]
Sentencia C-551 de 2003,
dictada con ocasión de la revisión constitucional de
[21]
Revisión constitucional de
[22] Cfr. sentencia C-551 de 2003, ampliamente reiterada en posteriores decisiones, entre ellas los fallos C-1040 de 2005, C-588 de 2009 y C-288 de 2012.
[23]
Entre ellos la suspensión de
[24] Cfr. entre otras las sentencias C-141 de 2010 y C-249 de 2012.
[25]
Cfr., entre otros los
artículos 114, 155 y 374 y siguientes de
[26]
Cfr. entre otras la sentencia
C-551 de 2003, fundamentos jurídicos 35 y 36. Entre los textos constitucionales
actualmente vigentes que prevén reglas especiales para este tipo de
eventualidad pueden mencionarse
[27] Conceptos que son ampliamente explicados y diferenciados en la referida sentencia C-588 de 2009, como también en el más reciente fallo C-288 de 2012.
[28]
Cfr. en relación con este tema,
entre otros, a Carl Schmitt en su “Teoría
de
[29]
Karl Loewenstein, “Teoría de
[30] Sentencia C-1200 de 2003 (Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).
[31] Cfr. en este sentido, entre las más recientes, las sentencias C-574 de 2011 y C-846 de 2012.
[32] Ver además las otras sentencias mencionadas en la cita 17 anterior.
[33]
[34]
Este criterio ha resultado
determinante en el esclarecimiento del carácter sustitutivo de las reglas
contenidas en los Actos Legislativos 1 de 2008 y 4 de 2011 (sentencias C-588 de
2009 y C-249 de 2012 respectivamente), y podría entenderse también
implícitamente aplicado en el caso del referendo constitucional convocado mediante
Ley 1354 de 2009 y sobre cuya exequibilidad decidió
[35] Sobre este tema se citaron las sentencias C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005 y C-141 de 2010.
[36] Reconocidos entre otras mediante las sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012.
[37] Sentencia C-757 de 2008.
[38] En relación con estos aspectos se citó principalmente la sentencia C-141 de 2010.
[39]
Títulos IV al XIII (artículos
[40] Títulos I al III (artículos 1° a 102).
[41] Cfr. entre muchas otras las sentencias C-089 de 1994, C-522 de 2002, C-037 de 2008 y C-538 de 2010.
[42] Ver entre otras las sentencias citadas en la nota 35 anterior.
[43]
Estas tres previstas en el artículo
114 de
[44]
Previstas en otras normas
constitucionales, entre ellas los artículos
[45]
Esta norma reproduce el mandato anteriormente contenido en el artículo 105 de
[46]
En desarrollo de la expresa previsión contenida en el artículo 182 de
[47]
Artículos 182 y 183 de
[48] Incluido en el texto “El concepto de validez y otros ensayos”, publicado en 1969, el cual reúne cinco ensayos sobre temas de derecho constitucional publicados por Ross en idioma inglés.
[49] En su ya citada obre sobre “La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente” (1985).
[50]
Como de hecho ocurre en
[51] Cfr. los mismos autores citados en la nota 28.
[52] Cfr. sobre este tema especialmente la sentencia C-574 de 2011 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).
[53]
Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Escobar Gil, Monroy Cabra, Sierra Porto, Tafur Galvis
y Vargas Hernández, por la cual se decidieron varias demandas de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2004, que hizo posible la
reelección inmediata del Presidente de
[54] Ver Gacetas 701 y 740, ambas de 2010.
[55] Actas 18 y 22 respectivamente. Ver, en su orden, las Gacetas 1125 y 925 de 2010.
[56] En el primer debate puede comprobarse que se encontraban presentes 8 representantes más para un total de 33, quienes según consta en la respectiva acta no votaron.
[57] Actas 29 y 29 respectivamente. Ver, en su orden, las Gacetas 36 y 74 de 2011.
[58] Ver las respectivas ponencias en las Gacetas 883 y 1000 de 2010.
[59] Gaceta 1025 de diciembre 3 de 2010.
[60]
Ver Gacetas 261 y 371 de 2011 respectivamente. En
[61] Ver Gacetas 92 y 114 de 2011.
[62]
Ver Gacetas 328 y 466 de 2011 respectivamente. En
[63] Ver Gacetas 202 y 243 de 2011.
[64] Sentencia C-1040 de 2005 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández) por la cual se declaró exequible el Acto Legislativo 02 de 2004.
[65]
Artículo 221 de
[66] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, abril 28 de 2004. Radicación No. 1572.
[67] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, ver entre otras las sentencias del 5 de agosto de 2003, radicación número: PI. 0580-01 (C. P. María Elena Giraldo Gómez); 9 de noviembre de 2004, radicación número. PI. 0584-00. (C. P. Juan Ángel Palacio Hincapié); 1° de junio de 2010, radicación PI. 00598 – 00 (C. P. Filemón Jiménez Ochoa).
[68] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de noviembre de 2009, radicación número: PI. 01180-00 (C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia).
[69] Ver los pronunciamientos citados en la nota 67 anterior.
[70]
En efecto, solo dentro del
articulado original de
[71]
Como ejemplo de esta situación
podría mencionarse el caso de varias de las disposiciones contenidas en el
fallido proyecto de acto legislativo conocido como Reforma a
[72]
Cfr. artículo 375 de
[73]
Como es sabido, durante los 21
años de vigencia de
[74] Por oposición a lo que ocurre con una Asamblea Constituyente, que es de carácter temporal.
[75] Cfr. artículo 1522 que expresamente niega validez a un acto de este contenido.
[76]
Cfr. las notas de pie de
página
[77] 31 de mayo de 2011.
[78] Sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012.