INHIBICION
DE
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la disposición demandada
La vigencia del artículo 99
de
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DE LEY DEL PLAN QUE ESTABLECE PROHIBICIONES DE
INVERSION Y SERVICIOS PUBLICOS EN ASENTAMIENTOS ILEGALES-Análisis de proporcionalidad
El artículo 99 de
NORMA DE INTERVENCION
ECONOMICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Competencia del legislador limitada por el
ordenamiento constitucional/NORMA DE
INTERVENCION ECONOMICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Aspectos que la
medida legislativa debe tener en cuenta para determinar su razonabilidad y
proporcionalidad
La jurisprudencia de
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD
EN NORMA DE LEY DEL PLAN QUE PROHIBE INVERSION DE RECURSOS PUBLICOS Y
SUMINISTRO DE SERVICIOS EN INVASIONES Y EDIFICACIONES ILEGALES-Procedencia
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Pasos
PROHIBICION
DE INVERSION DE RECURSOS PUBLICOS EN ASENTAMIENTOS ILEGALES-Supone incumplimiento de las obligaciones
constitucionales del Estado/PROHIBICION
DE PROVISION DE SERVICIOS PUBLICOS
EN ASENTAMIENTOS ILEGALES-Resulta incompatible con el régimen
constitucional
La imposibilidad de
invertir recursos o prestar servicios públicos en áreas o construcciones determinadas
del territorio nacional supone la ausencia de las actividades necesarias para
el cumplimiento de las mínimas obligaciones constitucionales del Estado. Así,
la prohibición de invertir recursos públicos impide la construcción de obras
encaminadas a proteger la vida de las personas, frente a riesgos de derrumbe o
de inundación, frecuentes en este tipo de asentamientos. De la misma manera,
los servicios públicos han de estar al alcance de todos los colombianos y
ninguna norma puede excluir de su acceso a ciertas personas en razón a su
condición de pobreza o de marginalidad, como lo hace la norma acusada.
NORMA DE LEY DEL PLAN QUE
PROHIBE INVERSION DE RECURSOS PUBLICOS Y PROVISION DE SERVICIOS PUBLICOS EN
INVASIONES Y EDIFICACIONES ILEGALES-Vulnera la constitución y desconoce la obligación del
estado de garantizar la prestación de los servicios públicos esenciales/NORMA DE LEY DEL PLAN QUE PROHIBE INVERSION
DE RECURSOS PUBLICOS Y PROVISION DE SERVICIOS PUBLICOS EN INVASIONES Y
EDIFICACIONES ILEGALES-Inexequible
A pesar de que la norma
acusada persigue una serie de objetivos legítimos e imperiosos, ella utiliza un
medio que desconoce los derechos a la vida, a la igualdad, a la salud, y a la
vivienda digna de personas en estado de especial vulnerabilidad, además de
desconocer la obligación constitucional de garantizar la prestación de
servicios públicos esenciales a todos los habitantes del territorio,
concluyéndose que los mecanismos de intervención y de regulación estudiados en
el presente proceso, tal como están definidos por la norma acusada, son
inconstitucionales.
Actores: William Mendieta Montealegre y Eduardo Franco Solarte
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil ocho (2008)
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos William Mendieta Montealegre y
Eduardo Franco Solarte presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 99 de
El texto de la disposición
objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N°
45.231 del 27 junio de 2003, es el siguiente:
Ley 812 de
2003
Por el cual la cual se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.
ARTÍCULO 99. Prohibición de invertir
recursos públicos en invasiones, loteos y edificaciones ilegales. Queda
absolutamente prohibida la inversión de recursos públicos en asentamientos
originados en invasiones o loteos ilegales realizados con posterioridad a la
vigencia de la presente ley. De la misma manera, las entidades prestadoras de
servicios públicos se abstendrán de suministrarlos a las edificaciones que se
ejecuten en estas condiciones.
1.
Los accionantes consideran que la norma acusada viola los artículos 44, 49, 51
y 366 de
Sostienen que la
prohibición de realizar inversiones públicas o de suministrar servicios
públicos en invasiones o loteos ilegales, impide la prestación en estos
terrenos de servicios públicos esenciales tales como la provisión de agua
potable, el servicio de alcantarillado o los programas de saneamiento
básico. Esto a su vez, afecta a personas
y familias que habitan en asentamientos ilegales, que generalmente son “familias de escasos recursos, víctimas de
desplazamiento y población mayoritariamente menor de 18 años”[1]. Por ello, el artículo 99 acusado “presenta un obstáculo” para el
cumplimiento de las finalidades del Estado social de derecho según el artículo
1º de
2. Específicamente, los actores señalan que la
prohibición consagrada en la norma demandada desconoce los derechos de los niños
consagrados en el artículo 44 de
Según
los ciudadanos Mendieta y Franco, el artículo 99 de
Así
mismo, los accionantes consideran que la norma acusada viola el derecho a la
vivienda digna establecido en el artículo 51 de
Por último, los ciudadanos
demandantes señalan que el artículo acusado desconoce el artículo 366 de
1. Intervención del Ministerio
de la Protección Social[6]
Martha Ayala Rojas, actuando
como apoderada del Ministerio de
2. Intervención del Departamento Nacional de Planeación
Andrés
Montenegro Sarasti, actuando como apoderado del Departamento Nacional de
Planeación - DNP, intervino en el presente proceso solicitando la exequibilidad
de la norma acusada.
El
interviniente afirma que el objetivo de la norma acusada es el de “mejorar la calidad de vida de los
colombianos y a hacer efectivo el derecho a la vivienda digna […].” En su opinión, ello se observa en la parte
general de
A su
vez, el apoderado del DNP acude a la definición que la jurisprudencia
constitucional hace del derecho a la vivienda digna[9]
para sostener que “la finalidad de la
norma acusada es claramente consecuente con la obligación estatal de promover
la vivienda digna, íntimamente ligada con la calidad de vida y, comprendida en
este concepto, la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios,
prevista en los artículos 365 y 366 de
3.
Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.[11]
Tito Simón Ávila Suárez,
actuando como apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial intervino en el presente proceso para solicitar que
El
interviniente afirma que la demanda es inepta dado que los accionantes no
cumplieron con los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991 respecto de las condiciones de admisibilidad de las acciones de
inconstitucionalidad. De manera específica, el apoderado del Ministerio
sostiene que la demanda no es clara, suficiente ni pertinente, “en la medida que no expone los motivos en
los que se cementa la violación, es decir la trasgresión […] de la norma atacada respecto de los
parámetros constitucionales […] reduciéndose
a una simple hipótesis o especulación […].”
Además, indica que la demanda de inconstitucionalidad se fundamenta en “una interpretación que no se […] deriva necesariamente de los que establecen
las disposiciones acusadas […]”. Por
último, según el apoderado, el demandante no interpretó adecuadamente las
normas constitucionales supuestamente vulneradas, pues no lo hizo de “manera sistemática, teniendo en cuenta el
contexto fáctico y normativo en el que ellas habrán de ser aplicadas.” Así, la demanda no tuvo en cuenta que el
derecho a la vivienda digna es “programático”
y que para su desarrollo no se puede acudir a la ilegalidad.
De
otra parte, el interviniente sostiene que las normas acusadas son
exequibles. Afirma que la prohibición
establecida en el Plan Nacional de Desarrollo busca enfrentar el problema
urbano del crecimiento desordenado e ilegal.
En este sentido, observa que “si
continuamos abrigando situaciones de hecho para posteriormente inconclusamente
acometer una solución de derecho es permitir sencillamente el crecimiento en
medio del caos y desorden, sin soluciones adecuadas para la comunidad, en
contravía de la eficiencia en la inversión de los recursos públicos”. Al respecto, indica que la norma desarrolla
los parámetros de planeación urbana establecidos en la “Cumbre de Río de
En este sentido, el interviniente
sostiene que el artículo 99 pretende restringir la proliferación de
asentamientos ilegales, entre otros, con el fin de evitar que las personas de
escasos recursos acudan a este tipo de soluciones “que se caracterizan por sus precarias condiciones de habitabilidad y en
esa medida reducen considerablemente su calidad de vida” y que además, en
algunos casos, “se encuentran ubicados en
zonas de alto riesgo o suelo de protección […]” y por lo tanto se busca
proteger “la vida o la integridad de las
personas”. Por ello, la norma
acusada, en vez de desconocer los valores constitucionales, a lo que lleva es a
un mayor nivel de protección de éstos.
De otra parte, el interviniente
advierte que la norma también está diseñada para proteger el derecho a la
propiedad de los dueños de tierras que son invadidas ilegalmente. Más bien, para satisfacer el derecho a la
vivienda, el gobierno tiene diseñados unos programas de acceso a la vivienda
social a los cuales pueden acceder las personas necesitadas.
1. Intervención de Karen Natalia Niño Fierro[12]
La ciudadana Karen Natalia Niño Fierro intervino en el
presente proceso para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada. Además de repetir algunos de los argumentos
desarrollados en la demanda de inconstitucionalidad, la interviniente afirma
que el artículo 99 bajo cuestionamiento “traslada
las cargas públicas del lado del más débil de la cadena de comercialización,
quien a causa de sus condiciones de debilidad está condenado a no contar con
servicios públicos, no intervención estatal para mitigar las penosas
condiciones en que deben vivir.”
Por ello, indica que la medida desarrollada para prevenir
la oferta de lotes de urbanizaciones ilegales es la persecución penal a quienes
urbanizan estos predios de manera irregular.
2. Intervención de
Antanas Mockus Sivickas y Alejandro Florián Borbón[13]
Los ciudadanos Antanas Mockus y Alejandro Florián, intervinieron
en el presente proceso para solicitar la declaración de inexequibilidad de la
norma acusada.
Argumentan que el artículo 99 demandado “pretende evitar […]
que la inversión de recursos públicos en asentamientos originados en invasiones
y loteos ilegales constituya […] un estímulo para la generación de […]
asentamientos […] originados en invasiones y loteos ilegales.” En su opinión dicho objetivo “en principio
parecería razonable y coherente, si el surgimiento de los asentamientos humanos
fuera; por una parte, un fenómeno completamente racional y controlado, sin
consideraciones o determinantes humanitarias, socioeconómicas y fiscales; por
otra, si el Estado colombiano pudiera asegurar que existe una oferta
habitacional asequible a todos los ciudadanos que carecen de vivienda
adecuada.”
En opinión de los intervinientes, los asentamientos
humanos surgen históricamente “como
consecuencia de las masivas migraciones a los centros urbanos, ocasionados por
razones económicas o por la violencia […] combinadas con la insuficiente e ineficiente política pública en la
materia.”
Señalan que los asentamientos informales crean una serie
de problemas graves para las administraciones locales, que se manifiestan en “tensiones sociales, ambientales y sanitarias
entre otras que trascienden –sin desconocer- por su magnitud e impacto el mero
razonamiento de su formalidad en cuanto a títulos de propiedad y los trámites
administrativos para la urbanización.”
Para enfrentar estas dificultades, las administraciones locales han adoptado
“programas y proyectos […] tendientes a la ‘regulación y legalización’
tareas éstas que avanzan muy lentamente […].”
No obstante, en su entender la norma acusada establece un
mecanismo inaceptable constitucionalmente. Dentro de las prioridades de los “gobernantes locales […] el derecho a la vida (art. 11) es la
prioridad máxima”. En este sentido,
“el acceso al agua potable y el
saneamiento son condiciones básicas, vinculadas indisolublemente a la vida y a
la salud individual y colectiva de los ciudadanos.” En su opinión, la medida también es contraria
a los derechos de los niños (artículo 44).
Los intervinientes señalan que existe la “necesidad de desarrollo de acciones
afirmativas y pro-activas para prevenir la formación de asentamientos ilegales
o invasiones.” Estiman que “el Estado cuenta con mandatos e instrumentos
constitucionales y legales para actuar y definir prioridades de manera
pro-activa, en el aparente conflicto entre derecho fundamentales y sociales y
el derecho a la propiedad.”
Concluyen los intervinientes afirmando que “si bien no es aceptable prohibir que se invierta
en los asentamientos informales, porque se estará atentando contra derechos
ciudadanos que claramente
El Procurador encargado
solicita que se declare la exequibilidad condicionada del artículo 99
demandado, bajo el entendido que “eventualmente
se pueden invertir recursos públicos, sólo en aquellas situaciones en las que
se demuestre existencia de una amenaza o vulneración de los derechos
fundamentales de las personas que acuden a los asentamientos ilegales por
circunstancias de extrema pobreza, marginalidad, violencia o
desplazamiento. El acto debe ser
motivado y no excluye de responsabilidad penal o administrativa a quienes
promuevan esas actividades ilícitas, aprovechándose de tales personas, a quienes
además, el Estado no les presenta alternativas de solución digna”. Se fundamenta en los siguientes argumentos.
1. De una parte, el
Procurador encargado sostiene que la norma acusada desarrolla el principio
constitucional de planeación, que según la jurisprudencia constitucional[15]
“se erige como el instrumento fundamental
para evitar la improvisación en el diseño de […] las políticas estatales dirigidas a satisfacer las necesidades colectivas,
[…] [y] evita que las decisiones […] se dejen a los vaivenes del azar y a la mera
voluntad del ejecutor de turno de las políticas estatales.” En su opinión, el artículo 99 demandado “constituye un instrumento que busca darle
alcance a los principios constitucionales de planeación y a su vez, a través de
este instrumento, se garantizan los derechos de las personas.” Ello pues, “no sería admisible que los recursos públicos se inviertan en
asentamientos que han desconocido […] todas
las reglas urbanísticas […].”
2. No obstante, en el caso
concreto, el Estado no proporciona alternativas suficientes para que “las personas accedan a vivienda en
condiciones dignas sin que acudan a los urbanizadores ilegales”. Por esta razón, el principio de planeación ha
de “armonizarse con la obligación del
Estado de satisfacer las necesidades y suministrar los servicios públicos
esenciales, en especial de las personas de escasos recursos.” En su opinión, el asunto de los asentamientos
e invasiones ilegales es un problema social y económico estructural[16],
cuya solución depende de las entidades estatales. Así mismo, mientras los fundamentos del
problema se siguen presentando (pobreza extrema, violencia y desplazamiento),
es el Estado el responsable de tomar las medidas para que las personas
habitantes de dichos asentamientos puedan disfrutar de un mínimo goce de sus
derechos.
En su opinión,
“si bien, en principio la suposición
demandada cumple con los presupuestos constitucionales de la planeación, el
contenido y los efectos de la misma si se aplican en forma absoluta, desconoce
los derechos constitucionales, que en el presente evento deben prevalecer
frente a los referidos presupuestos, dado que obstaculiza el desarrollo de los
fines estatales que materializan los referidos derechos, como es la inversión
de recursos públicos con el fin de proporcionar los instrumentos suficientes
para acceder a una vivienda digna y al suministro de los servicios públicos
esenciales de las personas ubicadas en los asentamientos ilegales a que alude
la norma impugnada, que sin dudas por su estado de necesidad y de extrema
pobreza requieren de atención prioritaria de las entidades públicas.”
Según
Finalmente, el
procurador estima que “lo que se deduce
del contenido de la norma acusada es que son las víctimas de la actuación
irregular las que sufren las consecuencias de esta situación, sin que el Estado
les proporcione alternativas de solución”.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
2.
Cuestión previa. Solicitud de inhibición
de estudiar el fondo de la presente demanda. No existe ineptitud de la demanda.
El
apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitó
a
3.
La norma acusada y problema jurídico a resolver en la presente demanda.
El artículo 99 de
Los accionantes en la
presente demanda interpretan el artículo 99 de
No obstante, se observa que el alcance de la norma
demandada es más amplio que lo previsto en la demanda. La norma no distingue entre los distintos tipos de
inversiones de recursos públicos posibles, o entre los diferentes servicios
públicos que no pueden proveerse. Se
constata que la norma excluye la expresión “domiciliarios”
o cualquier otra que especifique el servicio público al que se refiere. La norma también habla de “entidades prestadoras de servicios públicos”,
expresión que puede predicarse de un indeterminado órgano, público o privado,
encargado de prestar cualquier servicio público. De otra parte, las prohibiciones acusadas operan para las “invasiones, loteos y edificaciones ilegales” sin apreciaciones respecto de
si se trata de invasiones de propiedad ajena, terrenos calificados como de alto
riesgo, zonas ambientales protegidas, o si el bien inmueble fue adquirido de
buena o mala fe. Igualmente, la
prohibición de prestar servicios públicos en edificaciones que se encuentran
sobre asentamientos o invasiones ilegales puede referirse a cualquier tipo de
construcción sobre estos terrenos, incluyendo casas, edificios, urbanizaciones,
puentes, o en general, obras de cualquier especie. Así, según el artículo 99 acusado, todas las
inversiones de recursos públicos y la prestación de servicios públicos quedan
proscritos en las zonas o construcciones mencionadas.[18]
Considerando la proposición jurídica bajo
cuestionamiento, pasa
4.
Análisis de la proporcionalidad de la
norma acusada. Aunque busca la consecución de fines constitucionales imperiosos, la norma
establece una medida ilegítima constitucionalmente.
La jurisprudencia de
Ahora bien,
4.1.
Procedencia de un juicio de proporcionalidad para determinar si la norma
acusada viola los derechos y principios constitucionales invocados en la
demanda
En concordancia con la
jurisprudencia constitucional, procede
La situación de necesidad y
vulnerabilidad de los individuos que viven en asentamientos urbanos ilegales ya
ha sido considerada por
Se desprende de esto que,
tal como lo ha determinado
4.2.
El fin perseguido por el legislador al prohibir la inversión de recursos
públicos y la provisión de servicios públicos en asentamientos ilegales es
legítimo, imperioso y promueve valores constitucionales.
El artículo 99 acusado constituye un desestímulo para
invadir, o realizar loteos o edificaciones en asentamientos ilegales. Este persigue, entre otros, los siguientes
objetivos:
- Prevenir los riesgos causados por
la habitación en zonas de alto riesgo.
- Preservar las áreas urbanas
bajo protección ambiental.
- Suscitar un crecimiento urbano
ordenado y el uso racional del suelo.
- Reducir la magnitud de
asentamientos precarios.
- Proteger los títulos de la propiedad sobre
la tierra urbana
- Promover el desarrollo de la vivienda
social que cumpla con condiciones habitacionales aceptables.
- Prevenir la inadecuada utilización del espacio
público y su destinación al uso común.
- En términos
generales, estimular el desarrollo social y económico de las ciudades de manera
ordenada y segura.
Por su parte, las políticas de control y desestímulo de
los asentamientos ilegales e invasiones son imperiosas, dados los graves
problemas de urbanización desordenada, precariedad urbana, afectación de los
recursos ambientales, y en general, la magnitud de los asentamientos ilegales
en varias ciudades del país. Al
respecto,
En suma, la ilegalidad habitacional en Colombia es un
problema de la máxima gravedad, que pone en peligro el goce efectivo de los
derechos fundamentales de millones de personas. Se ha resaltado que en los asentamientos
ilegales sus habitantes se encuentran en una condición de especial
vulnerabilidad en la cual varios de sus derechos pueden ser afectados: (i) el
derecho a la vida y a la integridad física (artículo 11 de
Por esta razón, la solución del problema del crecimiento
urbano ilegal es un objetivo urgente desde el punto de vista
constitucional. La superación de estas
dificultades requiere de una multiplicidad de políticas. Así se indica en uno de varios estudios
técnicos de
Pero como se analiza en la presente sentencia, las medidas
que hacen parte de dicho conjunto de políticas deben guardar coherencia con los
mandatos superiores, y como tal han de ser legítimas constitucionalmente. En los párrafos siguientes se concluye que
las medidas estudiadas en esta ocasión no cumplen con este requisito.
4.3. Ilegitimidad de los medios utilizados para
alcanzar los fines constitucionales mencionados.
Como se mencionó, las
prohibiciones creadas por el artículo 99 de Ley 812 de 2003, buscan
desincentivar el asentamiento humano en áreas urbanas ilegales. Aunque la creación desestímulos a
comportamientos ilegales es en sí misma legítima constitucionalmente, la norma
demandada establece una prohibición tan amplia, que la hace constitucionalmente
inadmisible. Se observó en el apartado 3
de esta sentencia que el artículo 99 impide que en invasiones, loteos o
edificaciones ilegales se inviertan recursos públicos, o se suministren
servicios públicos. Se constató que la
norma es indeterminada acerca de la entidad, o el tipo de servicio o inversión
pública a la que se refiere. El artículo
99 por tanto prohíbe cualquier inversión de recursos públicos en asentamientos
o invasiones ilegales o el suministro de cualquier servicio público sobre
dichos terrenos, así como el gasto de recursos en cualquier tipo de
construcción efectuada violando las normas legales aplicables.
El artículo 134 de
Esta norma legal concreta
los mandatos constitucionales sobre servicios públicos anteriormente citados. La
imposibilidad de invertir recursos o prestar servicios públicos en áreas o construcciones
determinadas del territorio nacional supone la ausencia de las actividades
necesarias para el cumplimiento de las mínimas obligaciones constitucionales
del Estado. Por ejemplo, la norma impide
la protección de la seguridad personal, o la defensa de las libertades de los
habitantes de edificaciones sobre asentamientos ilegales. La prohibición de invertir recursos públicos
impide la construcción de obras encaminadas a proteger la vida de las personas,
frente a riesgos de derrumbe o de inundación, frecuentes en este tipo de
asentamientos. Los demandantes resaltan que también estarían excluidos
servicios de tanta importancia para la vida y la salud, como el suministro de
agua o la construcción de alcantarillado.
Recuerda
Del anterior análisis también
se desprende que el medio legal no es efectivamente conducente para la
consecución de la finalidad buscada, pues la aplicación de las prohibiciones
acusadas provoca la vulneración de los mismos principios y fines perseguidos por
la norma. En efecto, la ausencia de inversión
de recursos públicos o la imposibilidad de proveer servicios públicos, impiden,
por ejemplo, la realización de obras o el cumplimiento de programas encaminados
a la protección del medio ambiente, contradiciendo así el objetivo de
desarrollo sostenible y de protección del habitat urbano buscados por las
medidas atacadas.
Se concluye entonces que los
mecanismos de intervención y de regulación estudiados en el presente proceso,
tal como están definidos por la norma acusada, son inconstitucionales. Por lo tanto,
5. Inadecuación de la exequibilidad condicionada
para resolver el presente caso.
El concepto del Procurador
General de
Si bien la propuesta del
Procurador busca conciliar los principios constitucionales enfrentados, un
análisis cuidadoso de este condicionamiento o cualquiera otro, muestra que condicionar
la exequibilidad de la norma acusada es extremadamente difícil por la
multiplicidad de hipótesis que han de ser previstas, e implicaría la
re-configuración total del precepto legal demandado.
Es posible anticipar un sinnúmero
de alternativas que
La responsabilidad de
diseñar adecuadamente los instrumentos legales para alcanzar objetivos
legítimos, importantes o incluso imperiosos como en este caso, corresponde al
legislador. Como ya lo ha establecido
Por último, es importante
señalar que de la ilegitimidad del medio legal analizado, no ha de concluirse
que el Estado tiene la obligación de prestar todos los servicios públicos, de
forma incondicionada, en todos los asentamientos e invasiones ilegales o en
cualquier construcción que no haya respetado las normas aplicables. La presente
decisión no impide que el Estado intervenga o deje de hacerlo, de manera
razonable, en los terrenos mencionados, con el fin de proteger los derechos de
los respectivos habitantes, avanzar en el desarrollo planificado y organizado
de la ciudad y proteger el habitat urbano. Así, como ejemplo de un caso
extremo, de la presente decisión no se deduce una obligación de las empresas de
servicios públicos de construir en zonas de alto riesgo la infraestructura para
la prestación de servicios públicos domiciliarios. Ello sería irrazonable, porque no constituiría
una solución duradera para la protección de los derechos fundamentales de los
habitantes de zonas de alto riesgo. Así, esta sentencia no abre una puerta para
que se lleven servicios públicos a lugares donde se requieren soluciones
estructurales para proteger los derechos de quienes habitan en zonas donde su
vida y su integridad física están en peligro.
En el otro extremo, tampoco resulta razonable en vista de las
obligaciones básicas del Estado, abstenerse de intervenir en situaciones en las
cuales las personas están expuestas a riesgos que solo el Estado pueda evitar,
en desarrollo de su deber de proteger (artículo
En suma, la presente
decisión no ha de limitar la aplicación de instrumentos razonables dirigidos a
cumplir con el deber estatal de buscar soluciones estructurales para proteger
los derechos fundamentales de las personas que habitan en asentamientos o
invasiones ilegales, para racionalizar el uso del suelo urbano, para planificar
el desarrollo y crecimiento de las ciudades, y para proteger los recursos
naturales urbanos.
VIII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 99 de
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado Magistrado
Con aclaración de voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE VOTO A
VIVIENDA
DIGNA-Implicaciones (Aclaración de voto)
DERECHO
A
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y
POLITICOS-Hace parte del
bloque de constitucionalidad/PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y
POLITICOS-Normas referentes a la vivienda digna en condiciones adecuadas y
garantías de seguridad en la tenencia (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-7368
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de
Magistrado Ponente:
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la presente decisión,
por cuanto el acento se pone en el tema de las invasiones, mientras que la
norma contiene otros supuestos.
El mandato constitucional[51]
referente a que “todos los colombianos
tienen derecho a la vivienda digna”, es un precepto que le impone al Estado
el deber de hacerlo efectivo y que es exigible de forma inmediata.
Esta Corte estableció que la noción de “vivienda digna” implica el contar con
un lugar, sea propio o ajeno, en donde
en la mejor forma posible una persona pueda desarrollarse en unas mínimas
condiciones de dignidad que lo lleven a encontrar un medio adecuado que le
garantice sus condiciones naturales de ser humano[52] y
así pueda satisfacer su proyecto de vida[53].
Para ello se han de cumplir dos condicionantes a los cuales se hizo alusión en
sentencia de tutela T-585 de 2006, partiendo de una interpretación del artículo
51 de
Con relación a las condiciones
adecuadas que debe presentar la vivienda, determinó en la mencionada
oportunidad esta Corporación que, entre otros factores, ésta debe satisfacer la
“(i) Habitabilidad, es decir, que la
vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio
necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para
su integridad física y su salud. …
(iii) Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de
salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en
riesgo la salud de los habitantes.”.
Así pues, dentro de la noción del derecho fundamental
a una vivienda digna, la acepción “digna”
que es también el adjetivo que acompaña el derecho a la vida implica, que la
vivienda posea condiciones adecuadas que no pongan en peligro la vida y la
integridad física de sus ocupantes, pues la vivienda además de constituir un
refugio para las inclemencias externas, es el lugar donde se desata gran parte
de la vida de sus ocupantes y que “adquiere
importancia en la realización de la dignidad del ser humano”[55]
Se determina así, igualmente, que el derecho a la prestación efectiva
de los servicios públicos presupone lógica y analíticamente el derecho a una
vivienda digna, el cual a su vez implica la salvaguarda de la vida y de la
integridad de sus ocupantes, de allí que sea deber del Estado fijar las
condiciones necesarias, es decir, emplear los mecanismos adecuados para
desarrollar políticas de reubicación en condiciones dignas, para así poder
disfrutar la prestación efectiva de los servicios públicos.
Con fundamento en lo expuesto, aclaro mi
voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Folio 5 del expediente.
[2] Folio 4 del expediente.
[3] Folio 4 del expediente.
[4] Folios 2 y 3 del
expediente. Al respecto, los actores
citan la sentencia de tutela T-1017 de 2007 de
[5] Los actores citan una información del UNICEF de
acuerdo a la cual la “falta o escasez”
de agua está positivamente asociada con los índices de mortalidad
infantil. No obstante, los actores no
describen qué artículo citan o de qué tipo de documento de la entidad
multilateral se trata. Además,
[6] Folios
[7] La apoderada indica, que son normas que
establecen dichos límites,
[8] La abogada parece haber
creído estar participando en un proceso contencioso administrativo. Además de las equivocaciones relativas a la
descripción del presente proceso como una “demanda de nulidad” y la solicitud
de declaración de legalidad de la norma demandada, la apoderada del Ministerio
de Protección Social describe en un capítulo de su intervención el ejercicio de la potestad
reglamentaria en cabeza del Presidente de
[9] El interviniente cita la sentencia de tutela T-936 de 2003.
[10] El Sr. Montenegro Sarasti también estima que la
norma acusada es consistente con otras normas de orden legal, que incluyen
[11] Folios
[12] Folios
[13] Folios
[14] Folios
[15] Al respecto, cita las sentencias C-538 de 1995, C-1051 de 2001, C-1065 de 2001, C-524 de 2003.
[16] Al respecto cita datos del censo de 2005 del
DANE, el documento “Desarrollo Urbanístico Ilegal en Bogotá y su Afectación a
[17] Dice el artículo 160: “Vigencia y
derogatorias. […].
Continúan vigentes los artículos […] 99 de
[18] Ni la exposición de motivos, ni la parte general del Plan Nacional de Desarrollo incluyen manifestaciones de las que se logre interpretar la voluntad del Legislador acerca de los servicios, o las áreas específicas a incluirse en las prohibiciones consagradas en el artículo 99.
[19] Ver la sentencia C-741 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araujo Rentería), la cual se
fundamentó en los artículos 150 numeral 23, 365, 367, 368, 239 y 370 de
[20] Sentencia C-1041 de 2007
(MP Humberto Sierra Porto; APV Manuel José Cepeda Espinosa), mediante la cual
[21] Sentencia C-741 de 2003 precitada. Acerca del marco constitucional para la regulación de los servicios públicos, ver también las sentencias C-247 de 1997 (MP Hernando Herrera Vergara) y C-150 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[22] Sentencia C-1041 de 2007 precitada.
[23] Sentencia C-150 de 2003
(MP Manuel José Cepeda Espinosa) en la que
[24] Ver la sentencia C-1054
de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) en la cual
[25] Acerca de los criterios que permiten determinar la intensidad del juicio de proporcionalidad para cada caso, ver entre otras, las sentencias C-265 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-022 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz), C-093 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-637 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; A.V. Jaime Araujo Rentería), C-233 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis) y C-670 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
[26] Sentencia C-157 de 1997
(MP José Gregorio Hernández Galindo), mediante la cual
[27] Así, en la sentencia
C-1054 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra)
[28] Ver la sentencia C-1054 de 2004 precitada.
[29] Sentencia C-157 de 1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo),
mediante la cual
[30] La misma Misión define el
habitat como “el territorio y el conjunto
de atributos que lo cualifican, donde se localiza y mora el ser humano. Su desarrollo armónico contribuye a mejorar
la calidad de vida, el reconocimiento de la identidad individual y colectiva,
la inclusión social de toda la población y la productividad de la ciudad.” Alcaldía Mayor de Bogotá. Secretaría
Distrital del Habitat, “Política Integral del Habitat, 2007-
[31] Misión de Habitat. Referencia del Informe de Desarrollo Urbano para Bogotá (2008) precitado. Acerca de la respuesta al problema, el Informe referido indica que “la actuación de la nación y el Distrito en los últimos cincuenta años revela una dramática historia de fallidas intenciones, y hasta cierto punto, una desconcertante incapacidad para contextualizarlas en una política urbana suficientemente comprensiva sobre la magnitud y la naturaleza en las grandes ciudades.” En consideración del PNUD, la solución del problema requiere “reformular políticas de vivienda.” Señala que “pese a todos los problemas que la expansión informal genera a la ciudad, la acción de los urbanizadores pirata ha sido la más importante alternativa de los sectores populares para acceder a una solución habitacional. La informalidad urbana no es solo un problema. Es una solución que ha dado el mercado a los pobres para integrarse a la ciudad. El reto consiste en reconocer las señales que el mercado ha dado e integrarlas a los proyectos urbanísticos de la ciudad, La lucha contra la informalidad debe ir acompañada de los programas de mejoramiento de barrios que buscan articular la realidad existente con proyectos urbanísticos más integrales.”
[32] En este punto, vale la
pena resaltar la sentencia T-666 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett) en la
cual
[33] Esta Corporación ha
considerado que “la noción de ‘vivienda digna’ implica el contar con un lugar, sea
propio o ajeno, en donde en la mejor
forma posible una persona pueda desarrollarse en unas mínimas condiciones de
dignidad que lo lleven a encontrar un medio adecuado que le garantice sus
condiciones naturales de ser humano y así pueda satisfacer su proyecto
de vida. Para ello se han de cumplir dos condicionantes a los cuales se hizo
alusión en sentencia de tutela T-585 de 2006, partiendo de una interpretación
del artículo 51 de
[34] Ver por ejemplo las sentencias T-325 de 2002 (MP Jaime Araujo Rentaría) y C-491 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[35] Nora Clichevsky, “Previniendo la informalidad urbana en América Latina y el Caribe”, Naciones Unidas; ECLAC; Natural Resources and Infrastructure Division, Sustainable Development and Human Settlements Division, Economic Commission for Latin America and the Caribbean, 2006, p. 11.
[36] Artículo declarado exequible mediante sentencia C-636 de 2000 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[37] Así lo ha entendido el órgano regulador en la materia. En efecto,
[38] Acerca de las obligaciones estatales del Estado en relación con
los grupos en situación de pobreza,
[39] Sentencia
C-353 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño; SV Jaime Araujo Rentería y Humberto
Sierra Porto, AV Jaime Córdoba Triviño) mediante la cual
[40] Sentencia C-363 de 2006
precitada. En otra sentencia,
[41] MP Jaime Córdoba Triviño,
en la que
[42] Existe una estrecha relación entre los mandatos Superiores de prestación eficiente y continua de los servicios públicos (art. 365), Estado social de derecho (arts. 1 y 365) y eficacia de los derechos fundamentales (arts. 2 y 86). En la sentencia T-380-94 se aludió a esta relación: “Habiéndose dado al Estado colombiano por parte del constituyente de 1991 un carácter social, se hace indispensable que éste acometa acciones positivas en favor de la comunidad. En este contexto, la prestación de los servicios públicos para asegurar en forma igualitaria y sin interrupción el cumplimiento de actividades encaminadas a la realización de derechos fundamentales de los individuos que hacen parte de la comunidad, es una de las actuaciones positivas a las que está obligado el Estado colombiano. El carácter solidario de los servicios públicos se suma a la necesidad de que estos sean prestados ininterrumpidamente: es decir, que los inconvenientes particulares no tengan como efecto la suspensión en la prestación del servicio”. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[43] La providencia cita a su vez la sentencia T-578 de 1992, que señaló: “El agua constituye fuente de vida y la falta del servicio atenta directamente con el derecho fundamental a la vida de las personas. Así pues, el servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado en tanto que afecte la vida de las personas (CP art. 11), la salubridad pública (CP arts. 365 y 366) o la salud (CP art. 49), es un derecho constitucional fundamental y como tal ser objeto de protección a través de la acción de tutela.”
[44] La misma sentencia T-578 de 1992 señaló que dado que el agua es “fuente de vida”, la ausencia en su prestación “atenta directamente con el derecho
fundamental a la vida de las personas.”
Por esta razón, “el servicio público domiciliario de acueducto y
alcantarillado en tanto que afecte la vida de las personas, la salubridad
pública o la salud, es un derecho constitucional fundamental y como tal ser
objeto de protección a través de la acción de tutela.” Ver también la sentencia C-924 de 2007 (MP
Humberto Sierra Porto), que declaró exequibles ciertas normas de
[45] MP Manuel José Cepeda
Espinosa. En esta sentencia,
[46] En el anexo segundo de la
sentencia T-760 de 2008 precitada
[47] Sentencia T-760 de 2008
precitada. Añade la sentencia: “
[48]
[49] Por ejemplo, por medio de
la sentencia C-776 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SPV Jaime Araujo
Rentería),
[50] El Estado cuenta con diversos instrumentos para
el efecto. Ver por ejemplo los artículo 2º, 29, 32 83, 104, 124 y 130 del
Código Nacional de Policía (Decreto 1335 de 1970), los artículos 38, 39, 163,
165, 166, 231 y 232 de
[51] Artículo 51.
[52] T-894 -05.
[53] T-958-01.
[54]
Incorporado al ordenamiento con base en al artículo 93 de
[55] T-079-08. La corte en sentencia 1165 de 2001 citada por la 079 de
2008 adujo que “la dignidad comprende
varias dimensiones de la vida del hombre. Básicamente ella implica un conjunto
de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita vivir y
vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idóneo para el
libre desarrollo de la personalidad, al tenor del artículo 14 de