Corte Constitucional
Sentencia
C-015/10
(Enero
20 de 2010)
Referencia:
expediente D-7840
Magistrado
Ponente: Dr. Humberto Antonio Sierra Porto
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2008.
Actor:
Orlando Parra Arcila
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES:
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Orlando Parra Arcila demandó
un enunciado normativo contenido en el parágrafo transitorio del artículo 1 del
Acto Legislativo 01 de 2008.
Por
medio de auto de treinta y uno (31) de julio de dos mil nueve (2009), el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia
ordenó su fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y
decidió: (i) comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente
del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Interior y de
Justicia, a la Fiscalía General de la Nación, al Consejo Superior de la
Judicatura, al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Comisión Nacional del
Servicio Civil para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso;
(ii) igualmente invitó a la Federación Colombiana de Educadores –FECODE- y a
ASONAL Judicial, a participar en el trámite de la acción pública; (iii) por
último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para que en
el término de treinta (30) días emitiera el concepto correspondiente.
Dentro
del trámite de la acción pública presentaron escritos de intervención los
ciudadanos Senén Niño Avendaño y Luís Eduardo Varela Rebellón, en
representación de la Federación Colombiana de Educadores; el ciudadano Jorge
Antonio Castillo Rugeles, presidente del Consejo Superior de la Judicatura; el
ciudadano Álvaro Sandoval Bernal, Ministro Plenipotenciario de la Carrera
Diplomática y Consular de Colombia y el ciudadano Camilo Escovar Plata en
representación del Departamento Administrativo de la Función Pública. El
veintitrés (23) de septiembre de 2009 el Procurador General de la Nación radicó
ante la Secretaría General de esta Corporación el concepto de rigor.
Una
vez cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA.
A
continuación se transcribe subrayado el enunciado normativo demandado:
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2008
(diciembre
26)
Fecha
original de publicación:
Diario
Oficial No. 47.214 de 26 de diciembre de 2008
Fecha
de publicación en cumplimiento de lo dispuesto por el Decreto 681 de 2009:
Diario
Oficial No. 47.283 de 6 de marzo de 2009
PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA
Por
medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 125 de la Constitución,
así:
PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Durante un tiempo de tres (3) años contados a partir de la
vigencia del presente acto legislativo, la Comisión Nacional del Servicio Civil
implementará los mecanismos necesarios para inscribir en carrera administrativa
de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público a los servidores
que a la fecha de publicación de la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos
de carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o de
encargados del sistema general de carrera siempre y cuando cumplieran las
calidades y requisitos exigidos para su desempeño al momento de comenzar a
ejercerlo y que a la fecha de la inscripción extraordinaria continúen
desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y en las mismas
condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y específicos de
la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo término
adelantará los trámites respectivos de inscripción.
Mientras
se cumpla este procedimiento, se suspenden todos los trámites relacionados con
los concursos públicos que actualmente se están adelantando sobre los cargos
ocupados por empleados a quienes les asiste el derecho previsto en el presente
parágrafo.
La
Comisión Nacional del Servicio Civil deberá desarrollar, dentro de los tres (3)
meses siguientes a la publicación del presente acto legislativo, instrumentos
de calificación del servicio que midan de manera real el desempeño de los
servidores públicos inscritos de manera extraordinaria en carrera
administrativa.
Quedan
exceptuados de estas normas los procesos de selección que se surtan en
desarrollo de lo previsto por el artículo 131 de la Constitución Política y los
servidores regidos por el artículo 256 de la Constitución Política, carrera
docente y carrera diplomática consular.
III. LA DEMANDA.
A
juicio del actor “el legislativo al
decretar este acto sobrepasó el mandato constitucional estatuido en los
artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 53 y 93 de la Constitución Política”.
Sostiene
que el enunciado atacado vulnera los principios constitucionales de dignidad
humana, el trabajo y la solidaridad porque dispensa un trato discriminatorio a
un grupo de servidores del Estado a los cuales excluye de los beneficios
establecidos en el inciso primero del artículo demandado, es decir, de la
posibilidad de ser inscritos en la carrera administrativa de forma definitiva
sin necesidad de concurso público.
Considera
que el precepto demandado impide que se cumplan los fines del Estado Colombiano
previstos en el artículo 2 de la Constitución Política. Añade que si bien el
Acto Legislativo 01 de 2008 es una reforma constitucional riñe con principios
consagrados en la parte dogmática, entre ellos el principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta.
Insiste
en que los empleados públicos están en plano de igualdad sin importar el sector
de la administración o la rama del poder público en la que presten sus
servicios y por tal razón deben ser tratado de manera similar por el legislador
aun cuando éste actúe como constituyente derivado, por lo tanto deben gozar de
la misma estabilidad en el empleo. En esa medida el enunciado atacado sería
inconstitucional porque excluye a los empleados nombrados en provisionalidad en
la carrera judicial, en la carrera docente y en la carrera diplomática consular
del beneficio de ser inscritos de forma definitiva en la carrera administrativa
sin necesidad de concurso público.
IV. CONCEPTOS E IntervenciOnES OFICIALES Y CIUDADANAS
1. Intervención de los
ciudadanos Senén Niño Avendaño y Luís Eduardo Varela Rebellón.
Los
ciudadanos Senén Niño Avendaño y Luís Eduardo Varela Rebellón intervinieron en
calidad de Presidente y Secretario General de la Federación Colombiana de
Educadores –FECODE- y solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del
enunciado normativo demandado.
Al
inicio de su intervención hacen una descripción del contenido normativo del
parágrafo demandado, de la cual concluyen lo siguiente: “lo que dispone en forma general el acto legislativo es una
transitoriedad que suspende uno de los subprincipios de la carrera
administrativa general del artículo 125 superior puesto que durante los tres
años subsiguientes a la entrada en vigencia de la adición constitucional
transitoria no operará el concurso público de méritos para el ingreso a la
carrera administrativa de quienes vinieran desempeñándose, desde antes del 23
de septiembre de 2004 [fecha de la publicación de la Ley 909 de 2004], en
cargos de carrera vacantes en forma definitiva en calidad de provisionales o de
encargados del sistema general de carrera bajo la condición de haber cumplido
las calidades y exigencias legales para su desempeño al momento de la
vinculación provisional o del encargo, y que a la fecha de la inscripción
extraordinaria continúen desempeñando dichos cargos de carrera. Esta regla
constitucional también es aplicable en igualdad de condiciones a los servidores
de los sistemas especiales y específicos de carrera. El constituyente derivado
de 2008 en el inciso 4 ibídem introdujo una excepción al precepto general
transitorio según el cual de este derecho creado no participarían los notarios
y registradores, los servidores de las carreras judicial, docente diplomática y
consular que venían ocupando plazas vacantes dentro de estas carreras
específicas desde antes de la publicación de la citada Ley 909 de
Luego
se refieren a la jurisprudencia constitucional en materia del control de los
actos reformatorios a la Constitución y sobre el alcance del poder de reforma
del Congreso de la República.
Finalmente
sostienen que el enunciado normativo demandado contiene una sustitución parcial
transitoria de la Constitución por cuanto señala una discriminación negativa
que vulnera el principio de igualdad; el principio de valor y respeto de la
dignidad humana; el principio de la garantía de efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Carta Política; el principio de la no
discriminación y de la primacía de los derechos inalienables de la persona; el
principio de protección al trabajo por parte del Estado y el bloque de constitucionalidad.
Alegan que la exclusión de los docentes nombrados en provisionalidad o en
encargo de la inscripción a la carrera prevista en el parágrafo del artículo 1º
del Acto Legislativo 01 de 2008 no está justificada porque de acuerdo a la
normatividad vigente se trata de servidores públicos que han debido cumplir los
requerimientos y obligaciones legales y reglamentarias para el ejercicio
profesional. En esa medida –concluyen los intervinientes- se encuentran en una
situación similar a los restantes servidores públicos que de conformidad con el
mentado parágrafo pueden ser inscritos en la carrera administrativa y por lo
tanto deben ser objeto del mismo trato normativo.
2. Intervención del
ciudadano Jorge Antonio Castillo Rugeles.
El
ciudadano Jorge Castillo Rugeles intervino en calidad de Presidente de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en defensa de la
constitucionalidad del enunciado normativo demandado.
Afirma
que el parágrafo introducido al artículo 125 constitucional en virtud del Acto
Legislativo 01 de 2008 pretende crear un régimen de transición para la
inscripción en la carrera administrativa al
“permitir la inscripción extraordinaria para quienes actualmente tengan
vinculación laboral” de aquellos servidores públicos que llevan ocupando
durante largo tiempo cargos en provisionalidad.
Luego
hace una extensa exposición de la normativa que regula la carrera judicial y de
las etapas que deben superar las personas para ser nombradas como funcionarios
y empleados en esta rama del poder público de conformidad con la Ley 270 de
1996 (concurso de méritos, curso de formación judicial, conformación de
registro de elegibles, remisión de listas de elegibles y nombramiento y
conformación). Señala que este procedimiento privilegia el mérito para el
acceso a cargos y funciones públicas, y permite realizar el principio de
igualdad y garantizar la autonomía funcional del juez.
Añade
que el enunciado normativo demandado se justifica por las particularidades
propias de la carrera judicial, razón por la cual carecen de fundamento los
cargos formulados por el demandante basados en una supuesta trasgresión del principio
de igualdad que se concretaría en un trato discriminatorio para las personas
que ocupan cargos en provisionalidad o en encargo en la rama judicial del poder
público. Insiste en que se trata de una carrera especial con origen directo en la
Constitución Política, la cual además no es administrada por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, lo que justifica un tratamiento diferenciado
respecto al sistema extraordinario de inscripción establecido en el parágrafo
transitorio introducido por el Acto Legislativo 01 de 2008.
3. Intervención del ciudadano
Álvaro Sandoval Bernal.
El
ciudadano Álvaro Sandoval Bernal, Ministro Plenipotenciario de la Carrera
Diplomática y Consular de Colombia, intervino en defensa del precepto
demandado.
El
interviniente hace un pormenorizado recuento de la naturaleza especial de la
carrera diplomática y consular, menciona igualmente la normativa que regula el
sistema de ingreso, los ascensos, la evaluación y calificación del desempeño,
la permanencia, la alternación, la disponibilidad, las comisiones y el retiro
del servicio contenida en el Decreto 274 de 2000. Concluye que “la carrera diplomática y consular es una
carrera especial jerarquizada de rango legal que regula el ingreso, ascenso y
permanencia de los funcionarios pertenecientes a la misma”. Agrega que “si se aplicara el contenido de Acto
legislativo 01 de
4. Intervención del
ciudadano Camilo Escovar Plata.
El
ciudadano Camilo Escovar Plata intervino en representación del Departamento
Administrativo de la Función Pública en defensa de la disposición acusada.
Recalca
el interviniente que la Constitución Política de 1991 no establece límites al
poder de reforma del Congreso y que el alcance del control que realiza la Corte
Constitucional sobre los actos reformatorios de la Constitución se reduce a los
vicios en el procedimiento de su formación, según el tenor del numeral primero
del artículo 241 constitucional.
Sostiene
que el Acto Legislativo 01 de 2008 “no
desconoce de manera alguna los principios consagrados en la parte dogmática de la
Carta Política, como equivocadamente lo entiende el ciudadano Orlando Parra
Arcila, tampoco deroga ni modifica las normas vigentes relacionadas con las
carreras general y especiales, ni riñe con el principio del mérito como
presupuesto para el ingreso, permanencia y ascenso en los cargos de carrera, ni
acaba con los concursos públicos, pues su aplicación es de carácter transitorio
y restrictivo”.
Añade
que el acto legislativo acusado “involucra
un verdadero juicio de ponderación entre el principio de igualdad, el principio
de estabilidad y el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de la relación laboral. Es decir, que el
constituyente derivado si evaluó los diferentes principios constitucionales que
están involucrados en la reforma a efectos de armonizarla con el estatuto
superior y, demás, de manera particular, el alcance y propósito de la misma, lo
cual dio lugar a la inaplicación de los beneficios de la inscripción
extraordinaria a empleados pertenecientes a las carreras especiales, claramente
identificables, para lo cual el Legislador tuvo en cuenta razones de
conveniencia y proporcionalidad relacionadas con el servicio público”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4850, radicado el veintitrés
(23) de septiembre de dos mil nueve (2007), solicita estarse a lo resuelto en
la sentencia C-588 de 2009 mediante la cual se declaró inexequible el Acto
Legislativo 01 de 2008.
Advierte
el representante del Ministerio Público que mediante esta decisión se declaró
inexequible el Acto Legislativo 01 de 2008 con efectos retroactivos (al momento
de su promulgación), por lo que solicita a la Corte Constitucional estarse a lo
decidido en dicha providencia.
No obstante, también encuentra el Procurador que la
demanda presentada por el ciudadano Orlando Parra Arcila “NO configura el eje definitorio de la identidad de la Constitución
Política que permita el control del Acto Legislativo 01 de 2008. Al respecto,
lo que hizo el actor fue un análisis material de esa norma (o más
claramente, una serie de afirmaciones sin el correspondiente razonamiento) en
lo que corresponde a unas excepciones a la procedencia de la inscripción
extraordinaria en carrera administrativa sin necesidad de concurso de méritos,
como vulneradoras de los principios de
la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad de las personas, el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado de servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y de garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, la igualdad, el derecho
al trabajo, la igualdad de oportunidades para los trabajadores, y los tratados
y convenios internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia” (mayúsculas y subrayas originales).
En esa medida, dado que el demandante propone un
control material del Acto legislativo 01 de 2008 y no un juicio de sustitución
a la Constitución solicita que esta Corporación se declare inhibida para pronunciarse
de fondo.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
La
Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad
con el artículo 241 numeral 1 de la Constitución Política.
2. El asunto bajo revisión
Alega
el ciudadano Parra Arcila que el enunciado normativo demandado, contenido en el
parágrafo transitorio adicionado por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2008 al artículo 125 constitucional, vulnera los principios constitucionales de
dignidad humana, el trabajo y la solidaridad porque dispensa un trato
discriminatorio a un grupo de servidores del Estado a los cuales excluye de los
beneficios establecidos en el inciso primero del artículo demandado, es decir,
de la posibilidad de ser inscritos en la carrera administrativa de forma
definitiva sin necesidad de concurso público.
Alega
igualmente que el precepto demandado impide que se cumplan los fines del Estado
Colombiano previstos en el artículo 2 de la Constitución Política, y además
riñe con principios consagrados en la parte dogmática, entre ellos el principio
de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta. Los cargos formulados por
el demandante fueron respaldados por los ciudadanos Senén Niño Avendaño y Luís
Eduardo Varela Rebellón, quienes estimaron inconstitucional la exclusión de los
docentes que estuvieren ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva
en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de carrera de
los beneficios de la inscripción extraordinaria y transitoria. Mientras que los
restantes intervinientes defendieron la constitucionalidad el enunciado
demandado y justificaron la exclusión de las carreras judicial, diplomática y
consular de dicho beneficio.
Por
su parte la Vista Fiscal pidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-588 de
2009, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del Acto legislativo 01 de
2008, pero también solicitó un fallo inhibitorio debido a que la demanda
presentada era inepta al proponer un control material de un enunciado normativo
contenido en un acto reformatorio de la Constitución.
Planteado
en estos términos el debate constitucional, corresponde a esta Corporación
verificar si se configuro el fenómeno de cosa juzgada constitucional, pues de
ser así no hay lugar a estudiar si la demanda presentada por el ciudadano Oscar
Parra Arcila cumple con los requisitos necesarios para emitir un pronunciamiento
de fondo, ni habría lugar a analizar los cargos formulados por el demandante.
3. Se configura cosa
juzgada constitucional respecto de la sentencia C-588 de 2009.
Mediante
la sentencia C-588 de 2009 esta Corporación decidió:
Declarar INEXEQUIBLE en su totalidad, el Acto
Legislativo No. 01 de 2008, “Por medio del cual se adiciona el artículo 125
de la Constitución Política”.
Segundo.- Esta
sentencia tiene efectos retroactivos y, por tal razón, se reanudan los trámites
relacionados con los concursos públicos que hubieren sido suspendidos y carecen
de valor y efecto todas las inscripciones extraordinarias en carrera
administrativa o los ingresos automáticos a la misma que, con fundamento en el
Acto legislativo 01 de 2008, se hayan realizado.
Se tiene entonces que esta Corporación decidió declarar
la inexequibilidad del artículo demandado y también la del artículo 2º que se
ocupa de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2008. Este fallo configura cosa
juzgada respecto del Acto Legislativo 01 de 2008, reforma que fue expulsada de
ordenamiento jurídico y sobre la cual por lo tanto no puede recaer un nuevo
examen de constitucionalidad.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-588 de 2009 mediante la cual se declaró
inexequible en su totalidad, el Acto
Legislativo No. 01 de 2008, “Por medio del cual se adiciona el artículo 125
de la Constitución Política”.
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General