ELIMINACION DE LA NATURALEZA
CONSTITUCIONAL DE LA ENTIDAD ENCARGADA DEL MANEJO DE LA TELEVISION-No
configura un vicio de competencia que sustituya la Constitución Política
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS POR VICIOS DE COMPETENCIA-Requisitos específicos/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga
argumentativa se incrementa
LIMITES
AL PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional/LIMITES COMPETENCIALES AL PODER DE REFORMA-Doctrina y
derecho comparado/PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Puede modificar
cualquier disposición del texto vigente, pero sin que suponga supresión de la
Constitución vigente o su institución por una nueva
CONSTITUCION
DE 1991-Pilares fundamentales
La Corte ha venido depurando su jurisprudencia para señalar algunos de
los pilares básicos o estructurales de la Constitución de 1991, entre los
cuales se destacan: (i) el principio de Estado de Derecho y la prohibición de
normas ad-hoc de contenido puramente plebiscitario; (ii) la forma de Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la
dignidad humana; (iii) el principio democrático y de supremacía constitucional;
(iv) los principios de
igualdad y mérito en el acceso a la carrera administrativa; (vi) los principios de democracia participativa y de soberanía popular; (v) la separación de poderes, el sistema
de frenos y contrapesos y la regla de alternancia en el ejercicio del poder.
Como se observa, estos pilares pueden tener una dimensión sustantiva, cuando
están ligados a la vigencia de principios inherentes al diseño acogido por la
Carta Política de 1991, como el principio democrático, la supremacía
constitucional y la separación de poderes; o bien tener una dimensión orgánica,
cuando se asocian a instituciones catalogadas de vitales en ese mismo modelo
(presidencia de la República con alternancia en el poder, bicameralismo como
expresión de la soberanía popular).
REFORMA CONSTITUCIONAL-Casos en que aún siendo profundas y
trascendentales mantienen los ejes definitorios de la Constitución Política de
1991
La jurisprudencia ha explicado cómo
no configuran vicio de sustitución aquellas reformas que, aún
siendo profundas y trascendentales, mantienen los ejes definitorios de la Carta
Política de 1991, por ejemplo: (i) las que reformulan el derecho positivo,
introducen reconceptualizaciones, o crean
excepciones, limitaciones y restricciones específicas con alcance general; (ii)
las modificaciones a principios fundamentales que no alteran su identidad, como
la delegación legislativa pro témpore, siempre y cuando sea específica, sujeta
a la cláusula de reserva de ley y en todo caso supeditada al control
constitucional; (iii) la reelección del Presidente de la República, por una
sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la
oposición y la equidad en la campaña política; (iv) la moción de censura por
parte de cada cámara legislativa de manera independiente; (v) las fórmulas
transicionales entre dos
modalidades de regular la doble militancia y el transfuguismo con miras al
fortalecimiento a la disciplina de partidos; entre otras. Todo lo anterior, con la
advertencia
de que la identificación acerca de qué es un elemento estructural, pilar
esencial o eje definitorio de la Constitución no está plenamente acabada o
delimitada en la jurisprudencia, sino que por el contrario se encuentra en
proceso de permanente depuración a partir del examen concreto de las enmiendas
o proyectos de enmienda que se someten a revisión constitucional.
JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología
El
método del juicio de
sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio
de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro
integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de
sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento,
(ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus
especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y
definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo
así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es
crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de
verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991
es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste
sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual
efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica
de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales
intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un
control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la
Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede
determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por
otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si
el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al
punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad
de la Constitución anterior”.
JUICIO DE SUSTITUCION-Se
delimita con mayor precisión en decisiones posteriores, a partir de la
diferenciación de cada una de las premisas del silogismo
La técnica de control se delimita con
mayor precisión en decisiones posteriores, a partir de la diferenciación de
cada una de las premisas del silogismo para llevar a cabo el juicio de
sustitución: a.- Premisa mayor. Consiste en identificar si el elemento que se
supone ha sido sustituido o reemplazado es realmente un elemento esencial y eje
definitorio de la estructura básica de la Constitución. De esta manera se
individualiza el parámetro normativo y referente directo para examinar la
validez del acto objeto de control. Es importante advertir que “la premisa
mayor es un enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que
de manera general tiene una determinada institución en el constitucionalismo
contemporáneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido
configurado en la Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte
de su identidad”. Para ello es necesario: “(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a
partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la
Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad
de la Constitución integralmente considerada”. b.- La premisa menor. Con ella se
establece cuál es el alcance del acto de enmienda frente al elemento esencial y
definitorio de la Constitución referido en la premisa mayor. En tal caso se
examina hasta qué punto la reforma incide o altera la estructura básica de la
Constitución. Esto es lo que la jurisprudencia ha denominado “test de eficacia”
de la reforma, cuyo eje central consiste en evaluar el alcance y consecuencias
de la reforma. c.- Inferencia y conclusión. A partir del análisis de estas dos
premisas se lleva a cabo un proceso de inferencia al que la Corte se ha
referido como “premisa de síntesis”, mediante el cual “se compara el nuevo
principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre
ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que
resulten incompatibles”. La conclusión indicará si se ha sustituido la
Constitución o alguno de sus elementos estructurales para transformarla en una
completamente distinta, de modo que se configura o un vicio por falta de
competencia, o si por el contrario se está ante un acto de enmienda expedido
dentro de los parámetros que autorizó la propia Carta de 1991.
REFORMA DE LA CONSTITUCION-En cuanto versa sobre normas que, por
el solo hecho de estar contenidas en la Constitución, son fundamentales, es,
per se, fundamental
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Importancia en el proceso
comunicativo social
La televisión, sobra decirlo, ocupa
un lugar central en el proceso comunicativo social. La libertad de expresión y
el derecho a informar y ser informado, en una escala masiva, dependen del
soporte que les brinda el medio de comunicación. La opinión pública, no es
ajena a las ideas e intereses que se movilizan a través de la televisión. Por
consiguiente, el tamaño y la profundidad de la democracia, en cierta medida
resultan afectados por la libertada de acceso y el pluralismo que caracterice
la televisión y ellas, sin lugar a dudas,
pueden resentirse cuando el medio se convierte en canal propagandístico
de la mayoría política, o más grave aún de los grupos económicos dominantes. En
otro campo, la televisión despliega efectos positivos o negativos, según sea su
manejo, para la conservación y difusión de las diferentes culturas que
convergen en una sociedad compleja. Los efectos de las políticas y regulaciones
en esta materia, unido al poder que envuelve la intervención en el principal y
más penetrante medio de comunicación social, exige que su manejo se guíe en
todo momento por el más alto interés público y que ningún sector o grupo por sí
solo, así disponga de la mayoría electoral, pueda controlarlo directa o
indirectamente”.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Reconocimiento constitucional no le
da el carácter de órgano superior del Estado ni le concede un ámbito ilimitado
de competencias/COMISION NACIONAL DE
TELEVISION-Su autonomía reconocida en el ordenamiento constitucional
colombiano, no solo fue limitada y sujeta a diversos controles, sino que su
regulación puntual se confió al Legislador
La Constitución de 1991 reconoció la autonomía del órgano encargado de
regular el servicio público de televisión. Fue esta una “garantía
institucional” diseñada para sustraer dicho servicio de los vaivenes de la
política, de los intereses económicos y alejarlo de la influencia del
Ejecutivo. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurrió con otras entidades del Estado, en su
diseño institucional el Constituyente no le asignó
funciones específicas y concretas que pudieren ejercerse al margen de la
regulación adoptada por el Legislador. En efecto: (i) el Constituyente prefirió que
fuera el Congreso de la República el encargado de definir sus contornos, para
lo cual le asignó la misión de trazar la política en materia de televisión y lo
concerniente a la organización y funcionamiento del organismo rector; (ii) la
autonomía reconocida fue de naturaleza administrativa, patrimonial y técnica,
frente a las demás autoridades administrativas del Estado, desligándose como
entidad adscrita o vinculada a otro órgano del sector central, pero cuyas
funciones -esencialmente de ejecución y desarrollo- fueron supeditadas a la política
trazada por el Legislador; (iii) se mantuvo el deber de colaboración armónica,
de modo que sus funciones se desarrollarían de manera coordinada con las demás
entidades del Estado, sujetas en todo caso a los lineamientos previstos en la
Ley; (iv) fue una autonomía restringida, en tanto estuvo circunscrita al
servicio público de televisión cuando se utiliza el espectro electromagnético,
de manera que no comprendió otros medios de comunicación ni otros canales
informáticos o tecnológicos; y finalmente.
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Elemento
fundante de la Constitución de 1991/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Alcance/PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES EN EL ESCENARIO DE LA SUSTITUCION DE CONSTITUCION-Admite
diversidad de formulaciones
Específicamente sobre el principio de
separación de poderes en el escenario de la sustitución de constitución, la
Corte ha expresado que dicho principio puede tenerse como definitorio de la
identidad de la Constitución de 1991, pero que es claro que el mismo admite diversidad de
formulaciones, todas compatibles con el postulado básico definitorio de la
identidad de la Constitución, de manera que no toda modificación de la manera
como en un momento se configuró el principio en la Constitución puede tenerse
como una sustitución de la misma.(…) Sobre el particular observa la Corte que
cuando se introducen reformas a los instrumentos de control interorgánico
previstos en la Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en
contraste con otro o con otros que, como efecto de la reforma, se ven
debilitados en sus competencias, o sometidos a controles más estrictos o
recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros. Pero
mientras tales reformas se mantengan dentro del ámbito del principio de
separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta
Fundamental, no puede decirse que las mismas hayan dado lugar a una sustitución
de la Constitución. Existe sustitución cuando se suprime el principio mismo y
se reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto. Así, por ejemplo,
ocurriría cuando una reforma condujese a la concentración de las funciones del
Estado en un sólo órgano, que escaparía, por consiguiente, a cualquier esquema
de frenos y contrapesos. Lo mismo cabría decir de una reforma por cuya virtud
se afirmase la plena autonomía y supremacía de un órgano que lo hiciese inmune
a cualquier tipo de control por otros. En esas eventualidades se sentaría un
principio incompatible con la Constitución de 1991 y el esquema de separación
de poderes que se desprende de sus distintas disposiciones. Pero no ocurre lo
mismo cuando dentro del esquema de la
separación de los poderes y sin desnaturalizarlo, se hace una nueva
distribución de competencias o se modifica la manera como operan determinados
controles recíprocos entre los órganos del Estado, o se alteran las condiciones
de procedencia de los mismos. Se trata
de consideraciones de oportunidad y de conveniencia sobre el diseño
institucional, que caben dentro del ámbito competencial del poder de reforma y
que, por consiguiente no pueden considerarse como una sustitución de la
Constitución”.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Modelos/PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen
“dos modelos de separación de poderes.” El primero de estos modelos defiende
una delimitación funcional rigurosa, como
medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distribución
precisa y equilibrada de las labores estatales, en la cual cada órgano cumple
una tarea preestablecida, es una condición suficiente para mantener a dichos
órganos del poder dentro de sus límites constitucionales. A su vez, la
separación funcional rígida es
concebida como una estrategia que permite asegurar las libertades de los
ciudadanos. Desde esta perspectiva, el equilibrio de los poderes es una
consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones
constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un
órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus propias funciones, es
básicamente un control político, que se da de manera tanto espontánea como
ocasional, y sólo frente a casos extremos. Precisamente, la rigidez de la
separación de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la dificultad de su
implementación práctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los
distintos órganos estatales conducía a enfrentamientos difíciles de solucionar
en la práctica, cuyo resultado natural y obvio tendía a ser la reafirmación del
poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se estiman política y
popularmente más fuertes. El segundo modelo también parte de una
especialización de las labores estatales, cada una de las cuales corresponde a
un órgano específico, sin embargo, le confiere un papel preponderante al
control y a las fiscalizaciones interorgánicas
recíprocas, como reguladores constantes del equilibrio entre los poderes
públicos. Este modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos (checks and
balances) no presupone que la armonía entre los órganos que cumplen las
funciones clásicas del poder público sea una consecuencia espontánea de una
adecuada delimitación funcional y de la ausencia de interferencias en el
ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el balance de poderes es un
resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control
político, la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a
otros y las relaciones de colaboración entre las distintas ramas del poder
público en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras, cada órgano
tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de
sus respectivas funciones.
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011-Alcance a
la luz del test de eficacia/ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2011-No sustituye ningún pilar fundamental de la
Constitución/ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011-Obligación
del Legislador de adoptar un reparto funcional de competencia al momento de
fijar la política pública y señalar las funciones de las entidades a cargo de
regulación y control de los servicios de televisión/ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011-No desconoce la importancia y necesidad
del servicio público de televisión y en general de todos medios masivos de
comunicación
El Acto Legislativo 2 de 2011 no sustituye ningún pilar esencial de la
Constitución. En esa medida, el Congreso no excedió sus límites al poder de
enmienda constitucional y por lo tanto la Corte habrá de declarar su exequibilidad. En primer lugar, porque no es cierto que la existencia de una entidad autónoma encargada de regular el servicio
público de televisión pueda ser calificada como un de elemento estructural o definitorio
de la Constitución, y menos aún que al eliminarse su naturaleza constitucional la
Carta Política de 1991 pierda su esencia para transformarse en un estatuto
completamente distinto (premisa mayor). La creación de un ente con las
características anotadas es una de las formas de asegurar los principios
democrático y de separación de poderes en el entramado institucional y la configuración en la estructura básica
de la organización política, pero no significa que sea la única
alternativa para su realización. En segundo
lugar, porque en todo caso la reforma introducida por el Acto Legislativo 2 de
2011 solo se circunscribió a suprimir la naturaleza constitucional del dicho
organismo, manteniendo la obligación del Legislador de adoptar un reparto
funcional de competencias al momento de fijar la política pública y señalar las
funciones de las entidades a cargo de la formulación
de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios
de televisión, de manera que el principio de autonomía no se ha reemplazado por
otro opuesto o integralmente diferente (premisa menor). En esa medida, el Congreso de la República, en su condición de
constituyente derivado, no excedió sus competencias y por el contrario estaba
facultado para reformar la Carta Política suprimiendo la naturaleza
constitucional de la entidad encargada del manejo de la televisión, y en su
lugar atribuir al Legislador la regulación de la política en la materia,
mediante una distribución de funciones entre las diferentes entidades del
Estado. Por último, resta precisar que lo anterior en modo alguno supone
desconocer la importancia y necesidad de que el servicio público de televisión,
y en general todos los medios masivos de comunicación que de una u otra manera
tienen la capacidad de incidir en la vida en comunidad para fortalecer o
debilitar los procesos democráticos, sean regulados de manera que se garantice
un ejercicio transparente e independiente, esto es, al margen de intereses
económicos o políticos y en procura del interés general y del bien común.
Solamente implica reconocer que el
Constituyente atribuyó al Congreso la regulación de esa materia, para lo cual,
como es obvio, no sólo deberá tener en cuenta los principios democrático y de
separación de poderes sino la totalidad de los valores, principios, derechos y
deberes que en ella subyacen.
Referencia: expediente D-8625
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2011, “Por
el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia”.
Accionante:
Yolanda Naranjo Jaramillo y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
1.-
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, los ciudadanos Luis Javier Acosta Castellanos (expediente
D-8623), Yolanda Naranjo Jaramillo, Zulma Constanza Casas García, Carlos David
Padilla Leal (expediente D-8625) y Luis Alejandro Motta Martínez (expediente
D-8628) demandaron el Acto Legislativo 2 de 2011, “Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia”. La Sala Plena de la Corte dispuso la
acumulación de los asuntos de la referencia.
2.-
Mediante Auto del cinco (5) de agosto de 2011 se inadmitieron las demandas por
no haberse cumplido con los requisitos contemplados en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991. Solamente se presentó escrito de corrección dentro del
proceso D-8625.
3.-
Por Auto del 29 de agosto de 2011 el magistrado sustanciador admitió la demanda
corregida y rechazó las demás inicialmente formuladas. En la misma providencia
dispuso la fijación en lista del proceso; corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, al Ministerio del Interior y de Justicia, al
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a la Comisión
de Regulación de Comunicaciones y a la Comisión Nacional de Televisión; dispuso
invitar a la Federación Colombiana de Canales Regionales, a la Asociación Nacional
de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias (Andesco), a la Asociación de Operadores de Televisión por
Suscripción y Satelital de Colombia, así como a las facultades de Derecho de las
universidades Externado, Javeriana, Nacional, del Norte, del Rosario y Sergio
Arboleda, para que intervinieran expresando sus opiniones en relación con el
acto acusado.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242
de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia.
Teniendo en
cuenta que el Acto Legislativo 2 de 2011 fue acusado en su totalidad, a continuación la Corte hace la trascripción
del mismo conforme a su publicación en el Diario Oficial 48.107 de 21 de junio
de 2011:
“ACTO LEGISLATIVO 2 DE
2011
(junio 21)
Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el
artículo 77 de la Constitución Política de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Derógase
el artículo 76 de la Constitución Política de Colombia.
ARTÍCULO 2o. El artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia, quedará así:
Artículo 77. El Congreso de la
República expedirá la ley que fijará la política en materia de televisión.
ARTÍCULO 3o. La Constitución Política
de Colombia tendrá un artículo transitorio del siguiente tenor:
Artículo transitorio. Dentro de los
seis meses siguientes a la entrada de vigencia del presente acto legislativo,
el Congreso expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribución
de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la
formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de
los servicios de televisión. Mientras se dicten las leyes correspondientes, la
Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las funciones que le han
sido atribuidas por la legislación vigente.
ARTÍCULO 4o. El presente acto
legislativo rige a partir de su promulgación”.
Los ciudadanos Yolanda Naranjo Jaramillo, Zulma
Constanza Casas García y Carlos David Padilla Leal consideran que con la
aprobación del Acto Legislativo 2 de 2011 el Congreso de la República excedió
su competencia y límites al poder de reforma constitucional.
En su concepto, el Congreso sustituyó parcialmente la
Constitución por cuanto “reemplazó un elemento definitorio identificador de la
Constitución Política de 1991 (autonomía del órgano regulador del servicio
público de televisión, como expresión del sistema de frenos y contrapesos, y
garantía de realización de los derechos consagrados en la Constitución, y del
Estado democrático y pluralista) por otro integralmente diferente (absoluta
libertad del Legislador para fijar las características del órgano estatal
regulador del servicio público de televisión)”.
(i) Luego de hacer extensas
transcripciones y reseñas de jurisprudencia acerca de la prohibición de
sustituir la Constitución a través del procedimiento de reforma, abordan el
análisis de esa problemática en relación con el Acto Legislativo 2 de
2011.
En su criterio, de los
artículos 1º, 2º, 3º, 20, 75, 76, 77, 101 y 113 de la Constitución se puede
concluir que la existencia de un órgano autónomo encargado del servicio público
de televisión garantiza el pluralismo informativo y la vigencia de la
democracia como organización social y forma de gobierno, además de ser un
aspecto esencialmente vinculado con el sistema de frenos y contrapesos
consagrado en el texto constitucional.
Precisan que no se trata de la defensa de uno o más artículos de la
Constitución a la manera de “cláusulas pétreas”, sino de un elemento
identificador y definitorio de la misma.
Afirman que el artículo 1º de la Carta Política destaca
los rasgos “democrático”, “participativo” y “pluralista” del Estado
colombiano, de manera que la organización, regulación y funcionamiento de la
televisión como servicio público y actividad económica “sólo se garantiza si
el órgano estatal encargado de su regulación, control y vigilancia, goza de la
autonomía administrativa, patrimonial y técnica que le permita, al margen de
cualquier interferencia externa, garantizar la prestación del servicio y el
desarrollo de la actividad económica en beneficio de la totalidad de la
sociedad, es decir, con la prevalencia del interés general”.
En cuanto al artículo 2º de la Constitución, advierten que
el cumplimiento de los fines esenciales del Estado exige la presencia de un
organismo autónomo del orden nacional que garantice una adecuada prestación del
servicio de televisión, cuya eliminación sólo puede ser decidida por “el
Pueblo”, como poder originario y fundante al cual se refiere el artículo 3º
Superior.
Concordante con ello, sostienen que la garantía de los
derechos a la libertad de expresión, opinión e información, consagrados en el
artículo 20 Superior, “va de la mano de la existencia de un organismo
autónomo, ajeno a las presiones políticas, económicas y gubernamentales”.
Aseguran que el pluralismo
informativo reconocido en el artículo 75 de la Carta Política, en concordancia
con el artículo 101, es “esencial en el Estado democrático colombiano” y
también está ligado a la presencia de un organismo autónomo del orden nacional
encargado de la televisión en cuanto al acceso al espectro electromagnético en
condiciones de igualdad.
Efectúan luego amplias
transcripciones de jurisprudencia constitucional referente al principio de
separación de poderes (art. 113 CP) y a la importancia de la autonomía de un
órgano regulador del servicio público de televisión, que califican como “expresión
del sistema de frenos y contrapesos, y garantía de realización de los derechos
consagrados en la Constitución, y del Estado democrático y pluralista, como
aspectos definitorios de la identidad de la Constitución Política de
Traen a colación el documento “Argumentos
frente a la exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo”, según
dicen publicado en la página de Internet “defensacntv.com”, al tiempo que
refieren el informe “Impacto de la inversión estatal en televisión pública,
nivel nacional, regional y comunitario”, que afirman fue elaborado por la
Contraloría General de la República. Una vez transcritos extensamente
concluyen: “Es evidente, entonces, que dentro del esquema de pesos y
contrapesos que el Constituyente de 1991 consagró en el texto constitucional,
la autonomía del órgano encargado de la regulación, control y vigilancia de la
prestación del servicio público de televisión, como expresión, a la vez, de la
separación de poderes consagrada en la misma Constitución, representa una
garantía de realización del carácter democrático y pluralista del Estado social
de Derecho Colombiano, así como de la prevalencia del interés general”.
(ii) A continuación se
pronuncian sobre el alcance del Acto Legislativo 2 de 2011. En criterio de los
demandantes dicho acto hace residir en el Congreso la facultad de expedir
normas para regular el servicio de televisión, con lo cual “se abre la
posibilidad cierta de que dichas funciones sean asignadas a entidades del
Estado, existentes o que sean creadas en estas normas, que carezcan de la
autonomía e independencia necesarias para ejercer estas tareas, al margen de
cualquier presión social, política o económica, como fue el querer del
Constituyente del
Aseguran que con argumentos
como la ineficiencia, la convergencia tecnológica de servicios y el costo de
funcionamiento, se eliminó de la Constitución el carácter autónomo e
independiente del órgano regulador del servicio público de televisión para
deferirle su diseño al Legislador, “con el grave y real riesgo de que éste,
al vaivén de las condiciones políticas y socioeconómicas del momento, termine
por entregar dichas tareas a uno o varios órganos estatales que carezcan de
esta condición de independencia”.
Recuerdan que las actas de la
Asamblea Nacional Constituyente atestiguan que siempre fue el querer
mayoritario la presencia de un órgano autónomo regulador de la televisión.
(iii) Finalmente, concluyen
que el Acto Legislativo impugnado “sustituye” el carácter autónomo del
organismo encargado de la regulación, control y vigilancia de la forma como se
presta el servicio de televisión, “por la facultad amplísima” otorgada
al Congreso de la República para expedir las normas en la materia,
contradiciéndose abiertamente el diseño adoptado en la Constitución Política de
1991, según el cual, “en virtud del sistema de frenos y contrapesos allí
consagrado, esta función estaría encomendada a una autoridad pública del orden
nacional, dotada de autonomía e independencia técnica, administrativa y
financiera”.
Aclaran que no es hipotético
que al desaparecer la autonomía de la entidad a cargo de la televisión, los
principios, valores y derechos invocados sufrirán un menoscabo, al tiempo que
se desdibujará el equilibrio de poderes. En su sentir, “este es un riesgo,
real e inminente, que el Constituyente del 91 quiso evitar al consagrar el
organismo en cuestión, señalándole las características anotadas, dentro de las
cuales sobresale, como ninguna otra, su autonomía”. Por último, insisten en
que no se está entrando en el terreno de las conjeturas y las especulaciones,
por cuanto el Constituyente obró de manera cautelosa, previsiva y conocedora de
los avatares del juego político-institucional colombiano.
La ciudadana
Ana Beatriz Castelblanco Burgos, actuando en
representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la Corte
proferir una decisión inhibitoria
por ineptitud sustancial de la demanda.
Para la
interviniente, los accionantes incumplen el requisito de pertinencia en la formulación del cargo, por cuanto de ninguno de
los artículos contenidos en el Acto Legislativo acusado se demuestra la pérdida
del carácter autónomo del órgano u órganos reguladores encargados de la
dirección, regulación y control del servicio de televisión.
Sostiene que
aún después de la corrección de la demanda se siguió incurriendo en la falencia
advertida en el auto inadmisorio, de modo que no se
cuestiona el contenido del acto acusado sino algunas de sus consecuencias, “con lo cual se formulan reproches más bien
sobre la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”.
El ciudadano Carlos Darío Camargo de la Hoz, actuando
en representación del Ministerio anotado, solicita declarar exequible el Acto Legislativo 2 de
2011.
Comienza por aclarar que la reforma introducida surgió
a partir de cuatro reflexiones generales: (i) la necesidad de una regulación
convergente que permita al país adoptar las tendencias y buenas prácticas
mundiales en materia de televisión, porque desde el año 1991 existe duplicidad
de reguladores para los servicios TIC y la televisión; (ii) los beneficios
económicos que brinda la regulación convergente, los cuales se traducen en
bienestar social y calidad en la prestación del servicio; (iii) la
imposibilidad de lograr la convergencia regulatoria sin acudir a la enmienda
constitucional; (iv) además, precisa que de la existencia de la Comisión
Nacional de Televisión no depende la prestación del servicio de televisión, la
garantía del pluralismo y la sostenibilidad de la televisión pública. Sobre
este último aspecto señala que un organismo regulador no es independiente,
técnico y autónomo cuando tres de los cinco miembros que integran su junta
directiva son elegidos por los grupos de interés del sector; no garantiza que
el servicio de televisión se adjudique en condiciones de pluralismo y
competitividad; no asegura la pluralidad de contenidos; ni menos aún es
eficiente por el solo hecho de contar con autonomía administrativa y
presupuestal.
Entiende que al “desconstitucionalizar” la regulación del servicio de
televisión en Colombia se busca un nuevo esquema flexible “que permita el desarrollo y fortalecimiento de la televisión pública a
nivel nacional y regional, una administración de los recursos mucho más
racional y eficiente, y una armonización internacional en materia de regulación
de televisión”. Asimismo aclara que “sin
el constreñimiento constitucional en la materia, único en el mundo, el avance
cualitativo al respecto, sin duda alguna beneficiará a los ciudadanos y a
quienes producen televisión, y no a una inmensa burocracia como sucede
actualmente”.
En cuanto al análisis del Acto Legislativo demandado,
sostiene que la derogación del artículo 76 de la Carta y la atribución de
funciones al Congreso para regular la materia no sustituye el modelo
constitucional por otro distinto o contradictorio, sino que se dirige
simplemente a eliminar la Comisión Nacional de Televisión como el único
organismo autorizado para regular ese servicio, distribuyendo las competencias
entre las diferentes entidades del Estado.
La ciudadana
Gloria Liliana Calderón Cruz, obrando en representación de la Comisión de
Regulación en Comunicaciones, solicita a la Corte declarar exequible el acto acusado.
Luego de
reseñar los argumentos de la demanda y la exposición de motivos del actual Acto
Legislativo 2 de 2011, hace un recuento del contexto histórico que llevó al
Constituyente a tomar la decisión de crear un ente autónomo que se encargara
del manejo de la televisión. Recuerda que antes de la Constitución de 1991 el
ejecutivo tenía el control sobre el servicio de televisión y así “podía influenciarlo de la manera que mas le conviniera a sus intereses, con las implicaciones
socio políticas que en ese momento ello implicaba, dada la preponderancia que
en ese momento representaba la televisión”. Sin embargo, anota que el
desarrollo tecnológico posterior ha cambiado profundamente el panorama, de modo
que hoy la sociedad colombiana cuenta con acceso a canales nacionales e
internacionales, así como a través de la plataforma de Internet, haciendo mucho
más variada la programación a que tenían acceso hace 20 años, “lo cual exige un cambio estructural en el
organismo regulador de este servicio que atienda a este fenómeno de
convergencia”.
A
continuación aborda el análisis del Acto Legislativo en cuestión. En su
concepto, la reforma no introduce un elemento nuevo que altere el diseño
esencial a la Constitución, en tanto que solamente “busca responder a una evolución socio cultural fundamentada en la
sociedad de la información y el conocimiento y sus avances tecnológicos,
haciéndose necesario rediseñar el modelo regulatorio para intentar llegar a una regulación convergente que permita a
Colombia adoptar las tendencias y las prácticas mundiales en materia de
servicios de comunicaciones”.
Para el
interviniente, del rango constitucional del órgano que regula la televisión no
depende la garantía de los fines, principios y derechos constitutivos de un
Estado Social de Derecho, ni su eliminación implica la alteración del esquema
de frenos y contrapesos.
Por último,
encuentra totalmente aceptable que el Constituyente confíe al Legislador la
facultad de definir el esquema de intervención del Estado frente al servicio
público de televisión, obligándolo a diseñar un modelo que se ajuste a las
nuevas realidades socio económicas de la sociedad, sin que sea válido presumir
un ejercicio indebido o de mala fe de dichas atribuciones.
El director de
la Comisión Nacional de Televisión, Jaime Andrés Estrada, informa que en
cumplimiento de lo dispuesto por la Junta Directiva de la entidad no han
considerado procedente pronunciarse en el asunto de la referencia.
Juan Pablo
Sarmiento Erazo, profesor de la Universidad del Norte, considera que la Corte
Constitucional debe dictar un fallo inhibitorio,
“en la medida en que no se ha probado,
con suficiencia, razonabilidad y coherencia, que la Comisión Nacional de
Televisión, de suyo, constituya un elemento fundamental de la Constitución
colombiana”.
Afirma que si
bien el Constituyente quiso que el servicio de televisión fuera regulado por
una entidad independiente y autónoma, ello no puede justificar la petrificación
de dicho órgano, en tanto los artículos 76 y 77 de la Carta “no parecen guardar correspondencia con
aquellas cláusulas que podrían considerarse esenciales para la estructuración
política colombiana y a fundamentos históricos que sustentaron su
establecimiento”.
La Directora
del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Javeriana, Vanessa Suelt Cock, interviene ante la
Corte para solicitar que declare exequible
el Acto Legislativo 2 de 2011. En su concepto dicha norma no involucra una
sustitución sino una reforma de la Carta Política, para lo cual expone tres
razones:
En primer
lugar, porque no se suprimen los derechos reconocidos por la Constitución, como
la libertad de expresión, de opinión y de información, sino que solamente se
elimina el carácter constitucional del órgano encargado de regular la
televisión.
En segundo
lugar, porque el Constituyente no exigió que la formulación de políticas en
materia de servicios públicos, ni su regulación, debía hacerse por organismos
autónomos o independientes. Como ejemplo señala los servicios públicos
domiciliarios, cuya regulación corresponde al Estado bajo el control del
Ejecutivo.
En tercer
lugar, porque es difícil sostener que en las circunstancias actuales la
televisión sea el más importante medio para garantizar las libertades de
opinión, expresión e información. Según sus palabras, “de seguir las tesis planteadas por el autor, o tendría que
garantizarse que la prestación de servicios de Internet, radio y los diarios
fueran dirigidos desde otros tantos organismos autónomos cada uno –lo que raya
en un absurdo constitucional-, o se acepta que la garantía en la prestación del
servicio público de televisión no requiere un órgano autónomo especial que la
determine”.
El profesor
Alberto Montaña Plata remite el concepto elaborado por el Grupo de
Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de
Colombia, en el que se “recomienda a la
Honorable Corte Constitucional acoger las pretensiones de la demanda de
inconstitucionalidad y declarar su no
conformidad con la Carta vigente por falta de competencia del legislador
para sustituir la Constitución política vigente”.
Aclara que
para determinar si el Legislador, en su calidad de constituyente derivado,
sustituyó un elemento definitorio de la Carta Política por otro diferente, es
necesario establecer si la autonomía del
órgano regulador del servicio público de televisión es en realidad un
elemento identificador y definitorio de la Constitución de 1991.
Ofrece
algunas consideraciones generales acerca de la noción de “autonomía constitucional” de los órganos de regulación, la que
cataloga como una “concepción renovada de
la separación de poderes”. Seguidamente explica que la televisión es un
elemento clave del proceso comunicativo social, de modo que la autonomía e
independencia de la Comisión Nacional de Televisión sí es un elemento
integrante de los valores consagrados constitucionalmente y garantía del
pluralismo, la libertad de expresión e información.
Por lo
anterior, en su criterio, el Constituyente derivado excedió los límites de su
competencia al haber desconocido la autonomía de la cual debe gozar el órgano
encargado de la regular la prestación del servicio de televisión.
8.1.- Alberto
de Jesús Guzmán Ramírez, en su calidad de ciudadano y miembro de la Junta
Directiva de la Comisión Nacional de Televisión en representación de las Ligas
y Asociaciones de Padres de Familia, de las Ligas de Asociaciones de
Televidentes y de las Facultades de Educación y de Comunicación Social de las
Universidades, solicita a la Corte que declare inexequible el Acto Legislativo 2 de 2011.
Comparte los argumentos expuestos por los
demandantes, para lo cual hace amplias transcripciones de jurisprudencia
relacionada con los límites al poder de reforma constitucional.
Precisa que la televisión es un servicio público sujeto
a la titularidad, reserva, control y regulación del Estado, “vinculado intrínsecamente a la opinión
pública y a la cultura del país, como instrumento dinamizador de los procesos
de información y comunicación audiovisuales”.
A continuación recuerda que el carácter de ente
autónomo que la Constitución confirió a la Comisión Nacional de Televisión tuvo
como propósito evitar la interferencia de los poderes del Estado y de los
grupos económicos en aras del pluralismo informativo, la democratización en el
acceso a los medios de comunicación y la difusión de los valores y expresiones
culturales de carácter nacional, regional y local.
Sin embargo, puntualiza el interviniente, al eliminarse
de la Constitución dicha independencia “desaparece
para el Congreso de la República la obligación de condicionar a esos valores
supremos cualquier política que a través de la ley reforme el sector de la
televisión (…) situación que conduce en últimas a que sea la rama ejecutiva la
que se ocupe de esta materia, ya que por competencia sería un exabrupto
distribuir estas funciones dentro de la rama legislativa o jurisdiccional, lo
que desvirtúa cualquier rasgo de autonomía”, como ocurría antes de la
Constitución de 1991.
A su juicio, en las condiciones descritas la
autonomía e independencia constitucional se reemplaza o desplaza hacia la
autonomía e independencia del Legislativo, “quien
no tendrá límites para proferir a futuro un modelo sin el menor rasgo o
intención de autonomía, pues no habrá un componente superior bajo el cual deba
conducirse la conformación de una política de televisión”.
Advierte que la declaración conjunta de los Relatores
Especiales sobre libertad de expresión de la Organización de Naciones Unidas,
de la Organización de Estados Americanos, de la Organización para la Seguridad
y la Cooperación en Europa y de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de
los Pueblos, efectuada el 2 de febrero de 2010, insiste en la importancia de
evitar un control directo del Ejecutivo sobre la regulación de los medios de
radiodifusión. Así, encuentra que mientras allá se recomienda acoger modelos
garantes de la autonomía e independencia como el originalmente previsto para el
caso colombiano, aquí “se pretende
desmontar un modelo ejemplo para el mundo”.
De otra parte, sostiene que los avances tecnológicos
no desnaturalizan la televisión sino que la potencializan, porque seguirá
afectando a nuestra sociedad en su sistema de creencias, usos, organización
política y visión del mundo en general. Igualmente, asegura que la posibilidad
de reelección inmediata del Presidente de la República hace indispensable que
se mantenga la autonomía e independencia en el manejo de la televisión, como
garantía del sistema de frenos y contrapesos.
Por último, pone de presente que la solución para
modernizar el sector de telecomunicaciones no está en la eliminación de un
órgano autónomo, sino en la modificación de las normas legales para facilitar
el cumplimiento de los fines que la Constitución atribuyó a la Comisión
Nacional de Televisión.
8.2.- El
ciudadano Jaime Córdoba Triviño
solicita a la Corte inhibirse para
proferir decisión de fondo por ineptitud sustancial de la demanda.
Subsidiariamente pide que se declare exequible
el acto acusado.
(i) En cuanto
a la pretensión de un fallo inhibitorio,
señala que el escrito de corrección de la demanda “no satisfizo, siquiera mínimamente, los requerimientos hechos en el
auto inadmisorio, relacionados con la claridad,
especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos formulados, ni tampoco
brinda elementos de valoración suficientes para considerar que hecho el juicio
que propone el actor, se concluya que se presenta una sustitución de la
Constitución”.
Para
sustentar sus afirmaciones comienza por hacer un detallado recuento
jurisprudencial sobre la facultad de la Corte para controlar la
constitucionalidad de actos legislativos en lo atinente a “vicios de competencia”. Procede a examinar el texto de la demanda
y del escrito de corrección y encuentra que no se cumplen las exigencias
trazadas en la jurisprudencia para abordar un examen de fondo.
En su sentir,
la demanda adolece de problemas de
coherencia interna y falta de claridad al señalar cuál es el eje
definitorio de la Constitución que se ve reemplazado. Sostiene que en unos
apartados se menciona el sistema de pesos y contrapesos (sic), en otros la
autonomía e independencia de la Comisión Nacional de Televisión, y en otros se
mezclan esos dos criterios como si fueran uno solo, de modo que no se
identifica cuál es el parámetro de análisis para llevar a cabo el juicio de
sustitución.
Finalmente,
no encuentra satisfecho el requisito de certeza
por cuanto se hace una referencia genérica al Acto Legislativo 02 de 2011 sin
individualizar cada una de las proposiciones normativas acusadas.
A su juicio,
tampoco se cumple el requisito de especificidad
ya que el actor no precisa de dónde se deriva que el carácter autónomo de la
Comisión Nacional de Televisión sea un elemento identificador de la Carta
Política, de forma que presente una oposición real entre la norma acusada y la
Constitución de 1991.
Similares
reflexiones expone frente a los requisitos de pertinencia y suficiencia,
respecto de los cuales asegura que ni en la demanda ni en la corrección se
explica, en términos concretos, “por qué
la desaparición de la CNTV afecta el sistema de pesos y contrapesos contenido
en la Constitución, ni tampoco que dicha afectación sea de especial gravedad,
que implique una sustitución de la Constitución”. Por el contrario, dice el
interviniente, la demanda invoca argumentos generales sobre el eventual impacto
negativo que pueda llegar a tener una regulación legal sobre los principios
como el pluralismo informativo y la cláusula de estado social y democrático de
derecho.
En suma,
considera que a pesar de la extensión del escrito de corrección de la demanda,
no se lograron superar las falencias identificadas en el auto inadmisorio, por lo que debe dictarse un fallo inhibitorio.
(ii) En todo
caso el interviniente explica por qué, a su juicio, los argumentos expuestos en
la demanda no demuestran que el Acto Legislativo 2 de 2011 haya sustituido la
Constitución.
En tal
sentido señala que el sistema de pesos y contrapesos fue la forma de división
de poderes acogida en la Carta Política de 1991 y que una grave afectación del
mismo puede llegar a sustituir la Constitución. Sin embargo, observa que la
desaparición de la Comisión Nacional de Televisión no implica la ruptura de ese
sistema de mutuos controles.
Anota que los
demandantes proponen una interpretación histórica y sistemática de los artículos
76 y 77 de la Constitución, que encuentra insuficiente de cara a las exigencias
jurisprudenciales respecto del juicio de sustitución. Frente a la primera,
aclara que el poder de reforma constitucional implica la posibilidad de revisar
aquellos asuntos que en su momento se consideraron importantes y por lo mismo
se plasmaron en el texto definitivo luego de amplios procesos de discusión
política, pero que con el paso del tiempo pueden requerir ajustes o modificaciones.
En cuanto a
la interpretación sistemática, explica que la demanda ha debido ilustrar cuál
es el rol de la Comisión Nacional de Televisión en el conjunto de órganos del
Estado, para demostrar que su desaparición conllevaría la ruptura del sistema
de pesos y contrapesos. No obstante, observa que los accionantes se limitaron a
destacar la importancia de ese organismo para la construcción de la democracia,
sin valorarlo frente a las diferentes instituciones del Estado.
Recuerda que
en la Constitución no existen cláusulas intangibles, por lo que las decisiones
sobre el diseño del Estado pueden ser objeto de variaciones a pesar de las
buenas razones que en su momento se esgrimieron para adoptarlas.
Finalmente,
destaca que el Acto Legislativo 2 de 2011 tiene un parágrafo transitorio según
el cual, mientras el Congreso regula lo concerniente a la política en materia
de televisión, la actual Comisión continuará cumpliendo sus funciones. Por lo
tanto, concluye, será la nueva regulación la que en su momento deberá
examinarse para establecer si corresponde a una política adecuada para el
manejo de la televisión y del espectro electromagnético. Según sus palabras, si
en ella se desconocieran los estándares fijados por la jurisprudencia
constitucional, los propios demandantes o cualquier ciudadano podrían acusar la
inconstitucionalidad de esa regulación, lo que demuestra que “ese es un asunto futuro, incierto,
eventual, y sobretodo, ajeno al Acto Legislativo 02 de
8.3.- El
ciudadano Hernando Herrera Mercado
solicita a la Corte no acceder a las
pretensiones de la demanda.
El
interviniente reseña los principales pronunciamientos jurisprudenciales sobre
los límites al poder de reforma. Entiende que en el caso de la televisión la
Carta no señaló un órgano en particular ni constitucionalizó sus funciones “y por lo tanto es de suponer que el
Legislador tendrá un mayor grado de amplitud para su modificación y ajuste de
tal esquema a los tiempos actuales”.
Puntualiza
que, a diferencia de otros organismos como el Banco de la República, las
funciones de la Comisión Nacional de Televisión no fueron definidas en la
Constitución sino que están supeditadas a la ley, de donde infiere que el Constituyente no le asignó un rango de
mayor jerarquía como para sostener que dicha institución fue un elemento
definitorio o principio fundamental. Así, encuentra que la reforma a la
Comisión Nacional de Televisión responde “al
consenso colectivo de extinguir un órgano que desafortunadamente vino a posar
en inoperante y carente de la autonomía que le quiso asignar el Constituyente”.
Desde otra
perspectiva, el interviniente reflexiona sobre el principio de separación de
poderes, para indicar que el Constituyente de 1991 no optó por una tesis
radical de división, por lo que algunas de las reglas allí fijadas bien pueden
ser objeto de ajuste institucional, como en efecto ocurrió con la expedición
del Acto Legislativo 2 de 2011.
8.4.- El
ciudadano Juan Carlos Garzón Barreto,
profesor de la facultad de Comunicación Social y Periodismo de la Universidad
Externado de Colombia, y Presidente del Sindicato de Trabajadores de la
Comisión Nacional de Televisión –Sintracntv-,
presenta un extenso documento de su autoría titulado “Televisión y Estado en Colombia”, con el propósito de “coadyuvar
desde el método de interpretación histórica, al despacho positivo de las pretensiones de la demanda”.
El trabajo
investigativo se divide en cuatro capítulos: (i) Antecedentes de la constitucionalización de la televisión en Colombia; (ii) la
Constituyente y el proceso de constitucionalización
de la televisión en Colombia; (iii) los agitados años de la reglamentación e
implementación del ente estatal autónomo para el servicio público de
televisión; (iv) el desconocimiento de los antecedentes históricos del ente
autónomo para el manejo de la televisión en Colombia y la inconstitucionalidad
por sustitución de la Constitución.
En lo
concerniente al juicio de sustitución, explica que el Constituyente de 1991
nunca quiso que la televisión colombiana continuara siendo manejada bajo el
control del poder Ejecutivo, como ocurrió desde el año 1954. Sin embargo,
encuentra que al examinar detallada y sistemáticamente los artículos 75, 76,
77, 113 y 335 de la Carta, se observa que “las
reformas y readecuaciones que se han venido recomendando al sistema de televisión
en Colombia, se pueden adelantar dentro de la actual arquitectura jurídico
institucional de intervención estatal en el servicio público de televisión, y
no se requiere la reforma de la Constitución”.
8.5.- El ciudadano
Luis Alejandro Motta Martínez
interviene para coadyuvar la demanda
y solicitar la declaratoria de inexequibilidad del
acto acusado, para lo cual reafirma los argumentos expuestos en la demanda. Es
de anotar que él actuó como demandante dentro del expediente D-8628,
inicialmente acumulado a este asunto, pero cuya demanda fue inadmitida y luego
rechazada por no haber sido corregida.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto 5224, radicado el seis (6) de octubre
de dos mil once (2011), solicita a la Corte declarar exequible el Acto Legislativo 2 de 2011.
En primer
lugar aclara que el principio de autonomía es un elemento central en la
estructura del poder público en Colombia que irradia toda la estructura del
Estado. Sin embargo, considera que del hecho de que ese principio sea
predicable de la Comisión Nacional de Televisión, no se sigue que sólo pueda
ser reconocido en la Carta Política.
En su sentir,
“la circunstancia de que sea la ley la
encargada de distribuir las competencias entre los órganos del Estado que
tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la
gestión y el control de los servicios de televisión, como lo establece el
artículo 3º del Acto Legislativo 02 de 2011, no implica en sí misma una
vulneración del principio constitucional de autonomía”, porque esté o no en la Constitución lo cierto
es que el órgano que cumpla dichas atribuciones debe ser autónomo. De lo
contrario, afirma, sería menester constitucionalizar todos los organismos cuya
regulación es de naturaleza legal.
Pone de
presente que los recientes avances tecnológicos permiten acceder a la
televisión sin utilizar el espectro electromagnético o empleándolo de manera
marginal y vislumbran el anacronismo de una institución diseñada hace apenas 20
años, donde la dinámica de la regulación contrasta con la estabilidad
estructural propia de las constituciones. En esa medida, el jefe del Ministerio
Público encuentra razonable que se permita a la ley ajustar a las
circunstancias de la realidad, con mayor flexibilidad, el régimen de las
comisiones de regulación. Por lo demás, explica que no puede asumirse como
irremediable la posibilidad de que el legislador obre de manera inadecuada al
regular lo concerniente al servicio de televisión, eventualidad que, de llegar
a materializarse, habrá de ser objeto de diversos mecanismos que permiten
ejercer el control a los actos del legislador y del gobierno.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del
artículo 241 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y
decidir, definitivamente, sobre el asunto de la referencia, por tratarse de una
demanda interpuesta contra un acto reformatorio de la Constitución Política, en
este caso el Acto Legislativo 2 de 2011, “Por
el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia”[1].
La Corte se ocupará más adelante de examinar el
alcance del control constitucional en relación con el cargo que ha sido
propuesto. Así mismo, aclara que no ha
operado el término de caducidad de un año previsto en el artículo 379 de la
Constitución, por cuanto el Acto Legislativo 2 de 2011 fue publicado en el
Diario Oficial 48.107 del 21 de junio de 2011, y la demanda fue instaurada el
11 de julio siguiente.
La Corte comienza por recordar que
inicialmente se acumularon tres (3) demandas contra el Acto Legislativo 2 de
2011. Todas ellas fueron inadmitidas por no haberse cumplido con los requisitos
contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en cuanto a la
formulación de al menos un cargo apto de inconstitucionalidad cuando se reprochan vicios de competencia por exceso del
poder de reforma constitucional.
Presentado
el escrito de corrección únicamente dentro del expediente D-8625, el magistrado
sustanciador dispuso su admisión por considerar subsanadas las deficiencias
anotadas. No obstante, precisó que ello se hacía “sin perjuicio de la decisión que pueda adoptar la Sala Plena de
acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2067 de
Algunos intervinientes solicitan a la Corte dictar un
fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda. En su criterio, el
escrito de corrección no alcanza a superar las falencias advertidas en el auto inadmisorio, de modo que no se satisfacen los requisitos
mínimos que ha fijado la jurisprudencia cuando se alega un vicio por
sustitución de la Carta Política.
En síntesis, consideran que se incumplen los
requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación de los cargos,
por las siguientes razones: (i) la acusación no es clara en definir cuál es el elemento definitorio de la
Constitución que ha sido reemplazado con la reforma; (ii) tampoco se atiende el
requisito de certeza, por cuanto se
hace una referencia genérica al Acto Legislativo, sin individualizar cada una
de las proposiciones normativas acusadas; (iii) la demanda no señala de manera específica de dónde emana que el
carácter autónomo de la Comisión Nacional de Televisión sea un elemento
definitorio de la Carta Política; (iv) los ciudadanos no cuestionan el
contenido del acto acusado sino algunas de sus consecuencias, es decir, su
aplicación concreta, incumpliendo el requisito de pertinencia; (v) no se ha probado con suficiencia que la Comisión Nacional de Televisión represente
un elemento fundamental de la Constitución, o que al desaparecer se desvanezca
el principio de frenos y contrapesos.
Para dilucidar esta cuestión preliminar la Corte
examinará los requisitos específicos de las demandas de inconstitucionalidad
contra Actos Legislativos por vicios de competencia y con fundamento en ello
analizará si en el caso concreto se cumplen dichas exigencias.
Como
es sabido, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 fija los requisitos que
deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, uno de los cuales consiste
en expresar las razones por las cuales se estima vulnerado el ordenamiento
superior[2].
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte ha explicado que a pesar de la
naturaleza pública y la informalidad que caracterizan a la acción de
inconstitucionalidad, el ciudadano demandante tiene la obligación de exponer
coherentemente los cargos por los cuales estima violado el ordenamiento
Superior[3].
Ello significa que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[4].
Frente
a demandas contra actos legislativos en los cuales se propone un vicio de
competencia por exceso en el poder de reforma constitucional, la Corte ha sido
particularmente rigurosa en la formulación de los cargos[5]. En
este sentido, por ejemplo, en la Sentencia C-1200 de 2003 se declaró inhibida
para proferir decisión de fondo en relación con la demanda contra varias normas
del Acto Legislativo 3 de 2002, que modificó el periodo de los gobernadores,
diputados, alcaldes, concejales y ediles. Sostuvo lo siguiente:
“[C]uando un ciudadano demanda una reforma constitucional por
considerarla inconstitucional tiene la carga argumental de demostrar que la
magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya
sido sustituida por otra. No basta con argumentar que se violó una cláusula
constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma creó una excepción a
una norma superior o que estableció una limitación o restricción frente al
orden constitucional anterior. El actor no puede pedirle a la Corte
Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma como si
ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es fundamental para delimitar el
alcance del control atribuido al juez constitucional”. (Resaltado fuera de
texto)
Siguiendo
estos planteamientos, en la Sentencia C-599 de 2010 la Corte se declaró
inhibida para proferir fallo de fondo en relación con el artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2009, que modificó el trámite de la acción de nulidad
electoral, también por ineptitud sustantiva de la demanda. En cuanto a la
exigencia de una mayor carga argumentativa en las demandas contra actos legislativos señaló:
“La acción pública de inconstitucionalidad se ejerce,
entonces, dentro de determinados parámetros establecidos por la Constitución
Política, la Ley y la jurisprudencia. Siguiendo lo dispuesto en los artículos
241-1 y 379 de la Carta Política, esta acción también puede ser ejercida contra
Actos Legislativos, pero únicamente dentro del año siguiente a su promulgación
e invocando como causal la violación de los requisitos establecidos en el
título XIII de la misma Carta.
Resulta lógico que por tratarse de un juicio en el que
se impugna un texto que después de promulgado hace parte de la Constitución
Política, es decir, materialmente incorporado a ella y, por lo mismo,
considerado parte de la Carta Política, se imponga al demandante una mayor
carga argumentativa que aquella requerida para incoar acciones contra leyes infraconstitucionales.
(…)
La necesidad de argumentar de manera suficiente cuando
la acción es ejercida contra un Acto Legislativo se demuestra, además, con la
lectura del artículo 241-1 superior, según el cual no es posible llevar a cabo
la revisión de constitucionalidad de esta clase de actos por su contenido
material, ya que la competencia de la Corte se limita a conocer de la posible
inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en la formación de los mismos
(C. Po. Art. 379).
4.1.
La demanda contra un Acto Legislativo ha de tener en cuenta: (i) los requisitos
generales previstos en la Constitución sobre legitimación para instaurarla (ser
ciudadano); (ii) presentación ante la Corte Constitucional; (iii) dentro del
año siguiente a la promulgación del Acto que se pretende impugnar; (iv) invocar
como fundamento el desconocimiento de los requisitos establecidos en el título
XIII de la Constitución. Como se ha explicado, el demandante no podrá fundar su
pretensión en la confrontación material entre el texto nuevo y una parte de la
Constitución reformada.
A
los requisitos generales se añaden las condiciones previstas en el artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991, particularmente en cuanto a las razones de la
demanda, las cuales deben atender a lo dispuesto en la jurisprudencia. Finalmente,
quien pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de un Acto Legislativo
alegando que la Constitución Política ha sido cambiada o sustituida, asume el
incremento de la carga argumentativa a partir de la cual la Corte
Constitucional determinará si la Carta Política ha sido remplazada por otra en
su estructura axiológica esencial.
4.2.
Demostrar la sustitución o derogación de la Norma Superior requiere del actor el especial cuidado de escribir la
demanda justificando plenamente y de manera suficiente con argumentos claros,
ciertos, específicos y pertinentes, que el cambio introducido por el Congreso
de la República (órgano constituido), implica la abrogación de la Constitución
Política vigente.
El
incremento de la carga argumentativa se justifica por cuanto se trata de la
impugnación contra una reforma constitucional elaborada por un órgano que
representa al pueblo (C. Po. Arts. 3º[6] y 133[7]),
conforma una de las tres ramas del poder público (C. Po. Art. 113[8]),
ejerce función constituyente (C. Po. Art. 114[9]) y, en
general, está habilitado para introducir reformas a la Carta Política, dentro
de los límites establecidos por el propio constituyente.
Estos
límites han sido explicados en la jurisprudencia, particularmente a través de
la doctrina sobre sustitución de la Constitución, con argumentos que deben ser
tenidos en consideración por el ciudadano que mediante la acción pública de
inconstitucionalidad pretenda la declaratoria de inexequibilidad
de un Acto Legislativo”. (Resaltado fuera de texto)
En síntesis, cuando se acusan actos legislativos en los cuales se propone un vicio de
competencia por exceso en el poder de reforma constitucional, las demandas
no sólo deben cumplir los requisitos generales de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en la
formulación de los cargos. También es necesaria una carga argumentativa mayor,
encaminada a demostrar con suficiente solvencia cuál es el pilar o pilares
esenciales de la Carta que se consideran sustituidos; por qué estos son
definitorios de la identidad de la Constitución; cuál es el nuevo elemento
introducido en la reforma; y por qué dicho elemento reemplaza o sustituye el
anterior de manera que lo hace definitivamente incompatible, a tal punto que
desnaturaliza la estructura básica del ordenamiento supremo.
Lo anterior, por supuesto, sin desconocer la
relevancia que el principio pro actione cumple en procesos de naturaleza pública y en
particular en el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, según el cual “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no
debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de
fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de
los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial
efectivo ante esta Corte”[10].
Una
vez examinado tanto el
contenido de la demanda como del escrito de corrección, a la luz del principio pro actione, la
Sala encuentra que las deficiencias advertidas en el auto inadmisorio
han sido superadas, de modo que están satisfechos los requisitos necesarios
para pronunciarse en relación con la problemática planteada. De una parte, se
atienden las exigencias generales de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, inherentes a toda acción pública de
inconstitucionalidad. Y de otra, los ciudadanos han formulado un cargo por
vicio de competencia acorde con las exigencias específicas de esta clase de
demandas.
En primer lugar, señalan de manera clara que el Acto
Legislativo 2 de 2011 sustituyó parcialmente la Carta, por cuanto “reemplazó un elemento definitorio
identificador de la Constitución Política de 1991 (autonomía del órgano
regulador del servicio público de televisión, como expresión del sistema de
frenos y contrapesos, y garantía de realización de los derechos consagrados en la
Constitución, y del Estado democrático y pluralista) por otro integralmente
diferente (absoluta libertad del Legislador para fijar las características del
órgano estatal regulador del servicio público de televisión)”.
En segundo lugar, los demandantes invocan múltiples
referentes normativos para sostener, apoyados en antecedentes de la Asamblea
Nacional Constituyente, que la existencia de un órgano autónomo regulador de la
televisión se erige en elemento identificador y definitorio de la Carta
Política. En este sentido, se refieren de manera específica a los artículos 1º,
2º, 3º, 20,
En tercer lugar, describen el contenido del Acto
Legislativo 2 de 2001, ahora impugnado, para señalar que la reforma introducida
elimina de la Constitución el carácter autónomo e independiente del órgano que
regula el servicio público de televisión.
Finamente, afirman que la reforma “sustituye” el carácter autónomo del
ente rector de la televisión, por uno completamente distinto: la facultad
amplísima otorgada al Congreso para expedir las normas en la materia, lo que a
su juicio riñe de manera abierta con el diseño previsto originariamente en la
Constitución de 1991, según el cual, “en
virtud del sistema de frenos y contrapesos allí consagrado, esta función
estaría encomendada a una autoridad pública del orden nacional, dotada de
autonomía e independencia técnica, administrativa y financiera”.
Al margen de que la Sala Plena finalmente acepte o
no estas premisas en su estudio de fondo, lo cierto es que las mismas resultan
inteligibles y comprensibles. De esta manera se cumple el requisito de claridad, en la medida en que se
identifican con precisión los dos extremos esenciales del juicio de
sustitución: el elemento definitorio que se considera subyace en la estructura
básica de la Carta, y el nuevo elemento que se supone lo reemplaza. De igual
forma, los accionantes hacen el esfuerzo de explicar por qué la existencia de
un órgano autónomo regulador del servicio público de televisión representa un
pilar esencial de la Constitución y por qué el Acto Legislativo 2 de 2011 anula
dicho pilar.
Sus argumentos parten del hecho cierto de que la reforma elimina el origen constitucional de la
Comisión Nacional de Televisión. Son específicos
en tanto se centran únicamente en el juicio de sustitución; y son pertinentes ya que los reproches tienen
naturaleza constitucional, especialmente a partir de los antecedentes históricos
en la Asamblea Nacional Constituyente. Argumentos que además atienden el
requisito de suficiencia, a tal punto
que no sólo fueron identificados sin dificultad por todos los intervinientes
sino que sobre ellos fundaron cado uno de sus escritos ante la Corte para
defender o impugnar las normas acusadas.
En este orden de ideas, la Sala encuentra
satisfechos los requisitos generales y específicos de las demandas de
inconstitucionalidad en las que se acusan actos por eventuales vicios de
competencia o exceso en el poder de reforma constitucional.
Obviamente lo anterior no significa que por esa sola
circunstancia la acusación esté llamada a tener éxito, sino que se activa la
competencia del juez constitucional para entrar a examinar si en efecto les
asiste o no razón en sus cuestionamientos en cuanto al cargo por vicio de
sustitución de la Carta Política.
Como ya se reseñó, los demandantes consideran que con
la expedición del Acto Legislativo 2 de 2011 el Congreso de la República
excedió su competencia para reformar la
Constitución. Afirman que se sustituyó un elemento esencial de la Carta de 1991
por otro completamente distinto: la autonomía del órgano encargado del manejo y
regulación del servicio de televisión, como expresión del sistema de frenos y
contrapesos, garantía de la realización de los derechos y expresión del
carácter democrático y pluralista del Estado, por la absoluta libertad del
Legislador para regular la materia.
Dos intervinientes comparten la tesis de los
accionantes mientras que los demás, incluido el Jefe del Ministerio Público,
sostienen que la Corte debe declarar exequible las normas acusadas; de un lado,
porque la existencia de un organismo autónomo encargado de regular la
televisión no puede ser catalogada como un elemento fundamental o pilar básico
de la Constitución; y de otro, porque la reforma introducida tampoco afecta la
esencia del estatuto superior. En su concepto, el Acto Legislativo 2 de 2011 no
altera la estructura básica de la Constitución sino que se limita a reformarla
introduciendo ajustes institucionales ante una nueva realidad tecnológica y las
comprobadas dificultades operativas de la actual Comisión Nacional de
Televisión.
Visto lo anterior, corresponde a la Corte determinar
si el Congreso de la República, al haber aprobado el Acto Legislativo 2 de
2011, excedió sus límites de reforma constitucional y configuró un vicio de
competencia que sustituye un pilar básico de la Constitución. En este orden de
ideas debe resolver el siguiente problema jurídico:
¿Cuando un Acto Legislativo
elimina la naturaleza constitucional del organismo autónomo al que se ha
encargado de regular la televisión, y en su lugar faculta al Congreso de la
República para fijar la política en esa materia y distribuir las competencias
entre las diferentes entidades del Estado, se configura un vicio de competencia
por sustitución de la Constitución de 1991?
Para resolver la problemática descrita la Sala (i)
comenzará por reseñar el alcance de su jurisprudencia sobre los límites al
poder de reforma constitucional; (ii) seguidamente se referirá a la metodología
propia del juicio de sustitución; y por último (iii) abordará el análisis
específico del acto legislativo impugnado.
Los artículos
241-1 y 379 superiores fijan el marco normativo para el control de los actos
reformatorios de la Constitución, que en términos generales está circunscrito a
los posibles vicios en el proceso de su formación[11]. Al
analizar el alcance de dichas normas, la Corte ha venido explicando que uno de
los vicios de formación tiene lugar cuando el órgano que pretende reformar la
Constitución carece de competencia para hacerlo o excede las atribuciones que
le han sido otorgadas. Así ocurre, por ejemplo, cuando so pretexto de
“reformar”, “revisar” o “modificar” la Constitución, el Congreso de la
República, actuando como órgano constituido o derivado, la “subvierte”,
“destruye”, “sustituye” o “reemplaza” por otra completamente distinta.
- Apoyado en
sólidas posturas doctrinarias y de derecho comparado, en la Sentencia C-551 de 2003 la Corte acogió
la tesis de los límites competenciales al poder de reforma[12]. En
aquella oportunidad la Corte ejerció el control automático de la ley que
convocaba a un referendo para reformar varios artículos de la Constitución y
precisó que “la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el
procedimiento está siempre viciado si el órgano que dicta un acto jurídico
carece de competencia, por más de que su actuación, en lo que al trámite se
refiere, haya sido impecable”. Asimismo, explicó que “el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto
vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución
vigente o su sustitución por una nueva Constitución”.
Fue así como
constató que una de las preguntas de la ley que convocaba al referendo (la
número 17), relativa a la prórroga de periodos de autoridades territoriales,
era en realidad una norma ad-hoc
“contraria a la idea más elemental de Estado de derecho y de
constitucionalismo”, por lo que la declaró inexequible al tratarse de una
medida “puramente plebiscitaria”.
Desde
entonces esta ha sido la postura seguida en la jurisprudencia constitucional y
en numerosas oportunidades la Corte ha reafirmado la tesis de los límites
competenciales al poder de reforma constitucional[13]. A
continuación se reseñan algunos de los pronunciamientos que recogen la línea
jurisprudencial en la materia.
- En la Sentencia C-1200 de 2003 la Corte
conoció de una demanda contra varias normas del Acto Legislativo 3 de 2002, que
otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República para
modificar ley estatutaria de administración de justicia, la ley estatutaria de
habeas corpus, el estatuto orgánico de la Fiscalía y varios códigos, con el fin
de adecuarlos al sistema penal acusatorio. Aún cuando
la Corte se inhibió por indebida formulación de los cargos planteados, reiteró
la tesis de los límites al poder de reforma constitucional. Recordó que el
poder de revisión “es una de las formas de preservar la Constitución adaptándola a la
evolución de una sociedad, ajustándola a necesidades y propósitos que se han
tornado imperativos o corrigiendo fallas específicas en el diseño inicial. Su
función es garantizar la permanencia de la Constitución adoptada por el poder
constituyente, no sustituir la Constitución por otra diferente”. Sin embargo, precisó que aún cuando no existen normas pétreas ni principios
intangibles, “el juez constitucional
tampoco puede ser indiferente ante revisiones constitucionales que en realidad
sustituyen la Constitución so pretexto de reformarla”. En esta providencia la
Corte también explicó la diferencia entre los conceptos de “violación” y “sustitución”,
que no es de grado sino de naturaleza. Dijo al respecto:
“La violación de la Constitución
consiste en la contradicción entre la norma superior y otra norma considerada
inferior y sujeta a lo dispuesto por la norma superior. Si se aplicara el concepto de violación
al control de las modificaciones a la Constitución, toda reforma constitucional
al contradecir lo que dice la norma constitucional por ella reformada sería
violatoria de la Constitución, lo cual tornaría en inmodificable la
Constitución y supondría degradar al rango de
norma inferior toda reforma constitucional por el hecho de ser reforma
del texto original. Esta conclusión es inadmisible no solo en teoría sino en virtud de lo dispuesto por el artículo 374 de
la Carta.
En cambio, la sustitución
de la Constitución consiste en remplazarla, no en términos formales, sino
materiales por otra Constitución. Si bien todo cambio de una parte de la Constitución
conlleva, lógicamente, que ésta deje de ser idéntica a lo que era antes del
cambio, por menor que éste sea, la sustitución exige que el cambio sea de tal
magnitud y trascendencia material que transforme a la Constitución modificada
en una Constitución completamente distinta. En la sustitución no hay
contradicción entre una norma y otra norma sino transformación de una forma de
organización política en otra opuesta”. (Resaltado fuera de texto)
Igualmente, aceptó la posibilidad de sustituciones
totales o parciales de la Constitución, lo que varía dependiendo de la
trascendencia y magnitud de la modificación introducida, al tiempo que ofreció
algunos ejemplos en los cuales NO se está frente a un vicio de sustitución por
exceso en el poder de reforma:
“Sin embargo, el mismo ejemplo ilustra un segundo
elemento de la sustitución parcial: la parte de la Constitución transformada
debe ser de tal trascendencia y magnitud que pueda afirmarse que la
modificación parcial no fue reforma sino sustitución. Por eso, no
representan sustituciones parciales los cambios que reforman la Constitución y
que, si bien refieren a asuntos importantes, no transforman la forma de
organización política - en todo o en alguno de sus componentes definitorios
esenciales - en otra opuesta (monarquía parlamentaria) o integralmente
diferente (república parlamentaria). De tal manera que no constituyen
sustituciones parciales, por ejemplo,
las reformulaciones positivas, es decir, el cambio en la redacción de una norma sin
modificar su contenido esencial (i.e. “estado de derecho, social y democrático”
por “estado democrático y social de derecho”); las reconceptualizaciones, es decir, el cambio en la conceptualización de un valor
protegido por la Constitución (i.e. “el pueblo es el único titular de la
soberanía” por “la soberanía reside exclusiva e indivisiblemente en el
pueblo”); las excepciones específicas, es decir, la adición de una
salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se mantiene en su
alcance general (i.e. establecer la inhabilidad indefinida por pérdida de
investidura como excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas),
las
limitaciones o restricciones, es decir, la introducción por el propio poder de reforma de límites y
restricciones para armonizar valores e intereses enfrentados (i.e. introducir
como límite a la libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la
suspensión de la ciudadanía para los condenados a pena de prisión en los casos
que señale la ley)”. (Resaltado fuera de texto)
- En la Sentencia C-572 de 2004 la Corte
reiteró los límites de competencia al poder de reforma del Congreso como
constituyente derivado, pese a que finalmente se adoptó una decisión
inhibitoria por graves deficiencias en la formulación de los cargos de la
demanda contra el Acto Legislativo 1 de 2003 (reforma política).
- Similares
consideraciones se acogieron en la Sentencia
C-816 de 2004, aún cuando no fue necesario entrar
a estudiar esa problemática porque el Acto Legislativo 2 de 2003 fue declarado
inexequible por otros vicios en el trámite para su aprobación.
- En la Sentencia C-970 de 2004 la Corte
analizó el artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 3 de 2002, que facultó
al Presidente de la República, en caso de que el Congreso no ejerciera en
tiempo su labor, para expedir normas con fuerza de ley encaminadas a la
implementación del sistema penal acusatorio. Los demandantes alegaron que el
Congreso había excedido su competencia como constituyente derivado en
detrimento de los principios
de soberanía popular, separación de los poderes y reserva de ley, como habían
sido plasmados originariamente en la Carta Política de 1991. La Corte, además
de profundizar en los postulados de la Sentencia C-551 de 2003, aclaró que las
enmiendas constitucionales pretenden adaptar la normativa suprema a nuevas
realidades y requerimientos sociales, de modo que incluso es posible introducir
ajustes profundos a principios estructurales sin exceder por ese solo hecho los
límites al poder de reforma. Dijo entonces:
“No puede perderse de vista, sin embargo, que el
poder de reforma constitucional obedece a la necesidad de acomodar la
Constitución a nuevas realidades políticas, a nuevos requerimientos sociales, o
a nuevos consensos colectivos. Por esta razón, el concepto de sustitución de la
Constitución no puede privar de contenido al poder de reforma constitucional.
Si la Constitución es, por definición y en su sentido material, un cuerpo
normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios y
valores fundamentales, las relaciones entre el Estado y la sociedad, los
derechos y los deberes, resulta claro que un poder facultado para reformar la
Constitución puede incidir sobre esos distintos componentes. De
modo que la alteración de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la
Constitución, porque ese es, precisamente, el contenido del poder de reforma
constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar principios
fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta
sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución”. (Resaltado fuera de texto)
Al evaluar el alcance de la reforma introducida, este
Tribunal declaró su exequibilidad luego de constatar
que no se desconocían los principios de separación de los poderes y de reserva
de ley, ni tampoco la soberanía popular, por la circunstancia de haber acudido
a la delegación legislativa pro témpore
en materias que en todo caso seguían sujetas a la cláusula de reserva de ley,
estaba sujetas a los controles propios de las leyes y podían ser modificadas en
cualquier tiempo por el órgano legislativo natural.
- A la misma conclusión llegó la Corte en la Sentencia C-971 de 2004, al
pronunciarse en relación con el Acto Legislativo 1 de 2003, que otorgó
similares atribuciones al Presidente en caso de que el Congreso no legislara
oportunamente sobre la financiación de partidos políticos y el sistema de
reposición de votos (reforma política).
- La Sentencia
C-1040 de 2005 examinó la
constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2004, que autorizó, por una sola
vez, la reelección inmediata del Presidente de la República. Siguiendo la
dogmática referida y reconociendo que “el
proceso de elaboración doctrinaria sobre la materia se encuentra en curso”,
la Corte concluyó que “permitir la
reelección presidencial -por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria
para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña
presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitución de 1991 por una
opuesta o integralmente diferente. Los elementos esenciales que definen el
Estado social y democrático de derecho fundado en la dignidad humana no fueron
sustituidos por la reforma”. Tampoco advirtió que con ello se dejara de
estar frente a un régimen democrático, ni que implicara transformar el sistema
presidencial de gobierno en un régimen presidencialista, ni la sustitución del
sistema de Gobierno. En fin, para la Corte esa reforma “no comporta una sustitución de la estructura básica de la Constitución
en cuanto a forma de Estado, sistema de gobierno y régimen político, y por
consiguiente no cabe afirmar que el Congreso haya incurrido en un vicio
competencial por este concepto”.
Sin embargo, la Corte declaró
inexequible un parágrafo de ese Acto Legislativo, que habilitaba al Consejo de Estado para
que de manera supletoria expidiera normas con fuerza de ley estatutaria, por
considerar que sustituía el principio de supremacía de la Constitución por el de supremacía del
legislador transitorio, excediendo el Congreso sus límites al poder de enmienda
constitucional. Sostuvo lo siguiente:
“Para la Corte, la norma de la reforma
anteriormente citada, al
establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composición
y funcionamiento democráticos, con la facultad de definir los derechos
fundamentales determinantes para la distribución del poder público, le
introduce a la Constitución un elemento que es integralmente diferente a los
que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en
representación del pueblo soberano en 1991. En efecto,
un poder legislativo de esas características es integralmente diferente a un
legislador sometido a la Constitución,
elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y político, que se
limita a legislar sin luego aplicar él mismo en controversias concretas la
normas por él expedidas, y sometido a un sistema de frenos y contrapesos
oportunos para evitar o invalidar la restricción arbitraria de los derechos
constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Además, para ejercer
su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendría que definir
previamente si expide normas orgánicas que regulen su función de legislador, o
si desplegará su actividad legislativa a su arbitrio, decisión de carácter
igualmente legislativo que tampoco estará sometida a controles efectivos de
ningún tipo.
Por consiguiente, esa atribución al Consejo de Estado
supone una sustitución parcial y temporal de la Constitución consistente en que
durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio
las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitución dejará de
ser suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos
que quizás pueda llegar a adoptar algún juez, por vía de la acción de tutela o
de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, representan
posibilidades remotas y en cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al
hecho de que las elecciones presidenciales se habrán de realizar bajo la égida
de las determinaciones que adopte el legislador extraordinario y temporalmente
supremo. Entonces la supremacía de la Constitución, expresión máxima de la
soberanía inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente
diferente, o sea, por la soberanía transitoria del legislador extraordinario
sin origen, composición o funcionamiento democráticos.
(…)
En estos términos, encuentra la Corte que resulta
imposible incorporar en la Constitución de 1991, por ser
integralmente diferente a los elementos definitorios de su identidad, una facultad legislativa, que,
aunque de manera excepcional y transitoria, se atribuye a un órgano judicial y
no está sujeta a controles políticos, ni es susceptible de un efectivo control
judicial de constitucionalidad.
Por las anteriores consideraciones, estima la Corte
que el Congreso excedió su competencia como reformador de la Constitución al
expedir la disposición anteriormente transcrita, por virtud de la cual se
sustituye el principio de supremacía de la Constitución por el de la supremacía
del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento
esencial definitorio de la Constitución por otro integralmente diferente”.
(Resaltado fuera de texto)
- Pese a que en la Sentencia C-153 de 2007 la Corte se
declaró inhibida para pronunciarse en relación con el Acto Legislativo 1 de
2005 (reforma pensional), que modificó el artículo 48 de la Constitución, la
Corte insistió en la necesidad de distinguir los conceptos de reforma y
sustitución, aclarando que el Congreso bien puede introducir ajustes
sustantivos sin exceder con ello sus atribuciones de enmienda. Dijo al
respecto:
“La reforma
proviene de una decisión del Congreso que puede contradecir normas
constitucionales preexistentes. Incluso,
puede llegar a tratarse de una contradicción radical que directamente derogue
mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la
trasformación dramática de algunas instituciones constitucionales o que
contradiga la tradición constitucional. Todo esto es normal en
procesos de reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y
si este se predica de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o
radical de instituciones jurídico-políticas fundamentales, pues son éstas las
que se encuentran en la Carta. Lo
que no puede ocurrir, es que una tal modificación suponga la sustitución del
modelo constitucional vigente, es decir, la sustitución de la
opción política fundamental consagrada en la fórmula política de la
Constitución. Todo lo demás, por grave, importante, definitivo que resulte,
puede ser objeto de reforma constitucional sin que la Corte pueda oponer límite
competencial alguno”. (Resaltado fuera de texto)
- En la Sentencia
C-757 de 2008 la Corte estudió el Acto Legislativo 1 de 2007, que amplió la
moción de censura a superintendentes y directores de departamentos
administrativos y permitió a cada una de las cámaras aprobara de manera
independiente. Declaró la exequibilidad de la reforma
por cuanto no sustituía el principio de bicameralismo acogido en la Carta
Política de 1991.
- En la Sentencia C-588 de 2009 la Corte declaró inexequible, por vicio de
sustitución, el Acto Legislativo 1 de 2008, mediante el cual se consagró la
incorporación automática en carrera administrativa de algunos servidores
públicos vinculados en provisionalidad. Con la advertencia de que no es una
institución acabada, la Corte introdujo los conceptos de destrucción,
supresión, quebrantamiento y suspensión de la Constitución, como vías a través
de los cuales puede configurarse una sustitución de la Carta Política. Explicó que la “rotura o quebrantamiento” son casos particulares de modificación
de la Constitución que tienen lugar cuando “se
derogan sus normas sólo en un supuesto determinado en tanto que en todos los
demás posibles tales normas continúan vigentes”, siendo “incierto establecer si las posibles
derogaciones sean o no, sólo las previstas en el mismo texto constitucional”.
Fue así como constató que el Acto Legislativo impugnado reemplazaba
varios de los pilares esenciales de la Constitución, en particular en lo
relativo a los principios de igualdad y mérito en el acceso a la carrera
administrativa. De acuerdo con la providencia:
“El Congreso de la República buscó, entonces, superar
las barreras constitucionalmente impuestas al ingreso automático a la carrera
administrativa, mediante la aprobación de un Acto Legislativo reformatorio de la
Constitución, pero, al expedirlo, superpuso un parágrafo al
artículo 125 de la Carta e instauró, para esa hipótesis específica, un régimen
paralelo y, tan opuesto al contemplado en la versión original de la Carta, que
reemplaza uno de sus ejes definitorios y la sustituye parcialmente.
Esa sustitución parcial de la Constitución encaja en
una categoría distinta de la reforma constitucional y que, según la
denominación doctrinaria reproducida en esta sentencia, es el quebrantamiento o
rotura de la Constitución, pues el parágrafo demandado contempla una excepción
de amplio espectro, la cual sustrae de aquella el régimen de carrera
administrativa, el principio del mérito y la regla que impone el concurso
público como medio de ingreso a los empleos estatales e impide, además, el
ejercicio del derecho de acceso al desempeño de cargos públicos, así como de los
derechos de carrera y del derecho a la igualdad a los ciudadanos que no ocupan
cargos de carrera definitivamente vacantes en calidad de provisionales o de
encargados.
(…)
Las
facultades atribuidas a la Comisión Nacional del Servicio Civil tienen el
efecto de suplantar al legislador, en abierta oposición con el principio de
separación de poderes y la suplantación se configura, no sólo porque el
Congreso le haya atribuido a la Comisión materias reservadas a la ley, sino
también porque del texto demandado se desprende que los mecanismos
implementados por la Comisión son suficientes para hacer efectivo el pretendido
derecho a la inscripción extraordinaria en carrera administrativa y que, con
tal finalidad, no es necesaria la actuación del Congreso de la República.
Se le sustrae
así una parcela de regulación al legislador y, temporalmente, se le suplanta en
lo que tiene que ver con esa materia, lo cual quiebra el principio de
separación de poderes, desconoce el principio democrático e implica la
modificación no expresa del artículo 150 de la Constitución que encarga al
Congreso de hacer las leyes, así como del artículo 130 superior, pues, sin
tocar su texto, se le añade a la Comisión Nacional del Servicio Civil una
función diferente de las allí señaladas
y tan contraria a la Carta, que, también por este aspecto, la sustituye
parcial y transitoriamente. Desde luego, esa sustitución igualmente afecta el control de
constitucionalidad, dado que, si falta la actuación del legislador, tampoco hay
posibilidades de que la Corte llegue a ejercer el control que eventualmente
pudiera corresponderle”. (Resaltado fuera de texto)
En la Sentencia
C-141 de 2010 la Corte declaró inexequible la Ley 1354 de 2010, mediante la
cual se convocaba a un referendo para permitir una segunda reelección del
Presidente de la República. Además de constatar graves irregularidades en el
trámite legislativo, esta Corporación constató que la pretendida reforma
sustituía elementos estructurales de la Constitución, como el principio de
separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos y la regla de
alternancia en el ejercicio del poder. Concluyó entonces lo siguiente:
“Hechas las
anteriores consideraciones, surge como conclusión inexorable de todas ellas que
la segunda reelección y el
tercer período consiguiente implican un quebrantamiento de la Constitución y
que esa rotura sustituye varios de los ejes definitorios de la Constitución de
1991 que tienen que ver con la estructura institucional acogida por el
Constituyente y con los derechos, principios y valores que, según
la concepción plasmada en la Carta, son el soporte de esa estructura que,
siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido cuando los sirve
de manera efectiva.
Repárese en que el desvanecimiento de los controles,
la falta de equilibrio y la consecuente afectación del principio de separación
de poderes, tienden a traducirse en actuaciones desligadas de
evaluaciones externas y del juicio derivado de esas evaluaciones, así como en
desequilibrio y concentración de poderes en el ejecutivo, que son elementos
totalmente opuestos o contrarios a los originalmente plasmados en la
Constitución con la finalidad de evitar el desbordamiento del poder ejecutivo y
de imponerle la moderación que le impidiera invadir órbitas competenciales
ajenas a sus funciones, ya de por sí numerosas e importantes.
Si a causa
de la segunda reelección el sistema presidencial corre el riesgo de degenerar
en el presidencialismo, si, además, el pluralismo, la participación y la noción
de pueblo prohijada constitucionalmente sucumben ante la permanencia en el
gobierno de una mayoría y si, por último, los elementos que configuran el
modelo republicano se desvirtúan, ello quiere decir que la Constitución de 1991 no sería
reconocible en la que llegara a surgir de la autorización de una segunda
reelección presidencial.
De
conformidad con lo visto, la separación de poderes y el régimen presidencial
definen el sistema de gobierno instituido en 1991; la democracia participativa
y pluralista, fundada en el pueblo integrado por la mayoría y por las minorías,
es el régimen político instaurado en la Carta vigente y el modelo republicano
es la forma de gobierno decidida en 1991. Siendo así, la concentración de poder
en el ejecutivo, el presidencialismo surgido de lo anterior, la prolongación
del predominio de la mayoría que rodea al Presidente por un lapso superior al
máximo permitido y la desfiguración
de la concepción republicana, reemplazan la forma política plasmada en la Carta
actual, pues, según fue analizado, de esa forma política hacen parte el sistema
de gobierno, el régimen político, la forma de gobierno y también la forma de
Estado que no fue objeto de estudio en esta ocasión.
Cabe
agregar a lo anterior que, según quedó anotado, la segunda reelección se
edifica sobre el supuesto de dos períodos presidenciales previos y que, como en
ese supuesto sólo se encuentra quien efectivamente haya ocupado la presidencia
por el lapso de ocho años, que en la actualidad es el máximo permitido a un
Presidente, la posibilidad de acceder a un tercer período tiene destinatarios
específicos, lo cual, fuera de agravar el panorama que se acaba de exponer,
contradice radicalmente el carácter general y abstracto de las leyes.
Empero,
conviene precisar que como el sistema presidencial adoptado en la Carta de 1991
funciona a partir de la fijación de un máximo de tiempo permitido a una sola
persona para ejercer la primera magistratura, la segunda reelección quebranta y sustituye la
Constitución en todos los casos, pues siempre desbordaría ese límite
máximo, ya sea que el tercer período que resultara de su autorización
transcurra a continuación de los dos permitidos, siendo, por tanto,
consecutivo, o que la segunda reelección se autorice de tal forma que no
comporte un tercer período inmediato.
Así las cosas, en razón de lo considerado, una
segunda reelección presidencial sustituye ejes estructurales de la Constitución
Política y, por lo tanto, la Ley 1354 de 2009 que busca hacer posible una
reforma constitucional que la instituya vulnera la Carta y debe ser declarada
inconstitucional”. (Resaltado fuera de texto)
- En la Sentencia C-303 de 2010 la Corte
declaró exequible una norma del Acto Legislativo 1º de 2009 que autorizó
transitoriamente a los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular o
a quienes hubieren
renunciado, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló sin
renunciar a la curul o incurrir en doble militancia. Recordó que el Congreso
está facultado para introducir reformas profundas y sustantivas a la
Constitución “sin que ello signifique que
se ha sustituido por otra distinta” y concluyó que, en los términos de la
enmienda, no se sustituían los principios de democracia participativa y de soberanía popular.
- Finalmente,
en la Sentencia C-574 de 2011 la
Corte se inhibió para pronunciarse de fondo en relación con una demanda
interpuesta en contra de las expresiones “el porte y el consumo de sustancias
estupefacientes o sicotrópicas está prohibido, salvo prescripción médica”, contenidas en el Acto Legislativo 02
de 2009, que modificó el artículo 49 superior (derecho a la salud). El fallo
recoge los principales pronunciamientos en la materia y extrae las siguientes
precisiones en lo relativo al alcance y límites al poder de reforma
constitucional a través de actos legislativos:
“En
conclusión sobre la evolución que se
ha dado en la jurisprudencia de la Corte en materia de control de
constitucionalidad de los Actos Legislativos por falta de competencia del
órgano reformador o “inconstitucionalidad por sustitución”, se puede afirmar
que han establecido una serie de criterios que han delineado los presupuestos a
tener en cuenta para realizar este tipo de control y que pueden ser resumidos
en los siguientes puntos:
1.- Que por tratarse de una demanda por un vicio formal
relacionada con la competencia, la Corte tiene que verificar que no se haya
sobrepasado el término de caducidad de un año establecido en los artículos
242.3 e inciso final del artículo 379 de la C.P, y que la competencia en el análisis de
la demanda estará únicamente determinada por los cargos establecidos en ella.
2.- Que el juicio de sustitución no es un juicio de
intangibilidad ni tampoco un juicio de un contenido material de la
Constitución, ya que el juicio de sustitución no tiene por objeto constatar una
contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material
ordinario-, ni verificar si se presenta la violación de un principio o regla
intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad. Por tal razón, la
Corte debe comprobar que este elemento
esencial es irreductible a un artículo de la Constitución o un límite material
intocable por el poder de reforma, lo cual supone evitar que el juicio derive
en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le
compete a la Corte.
3.- Que el concepto de sustitución no es un concepto
completo, acabado o definitivamente agotado que permita identificar el conjunto
total de hipótesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones
concretas estudiadas por la Corte sólo le han permitido sentar unas premisas
para avanzar en la difícil tarea de precisar los contornos de ese límite
competencial al poder de reforma constitucional. En este sentido se trata de un
control de tipo inductivo y no deductivo, porque la Corte analizará en cada
caso concreto si el principio estructural fue sustituido, pero al mismo tiempo
el precedente en torno a la definición del principio servirá para resolver si
se presentó o no la sustitución de la Constitución en casos posteriores.
4.- Que la sustitución de la Constitución puede ser total, parcial,
temporal o definitiva. En todos los casos se debe analizar si la sustitución
es de tal magnitud que se ha producido un cambio o reemplazo de la Constitución
existente. (…)”. (Resaltado fuera de texto)
En síntesis,
los precedentes jurisprudenciales referidos ilustran cómo en numerosas
ocasiones esta Corporación ha reafirmado la tesis de los límites al poder de
enmienda constitucional. En algunas casos ha proferido fallos inhibitorios
cuando las demandas plantean cargos deficientes por vicios de sustitución[14];
en otros ha avalado las modificaciones introducidas, luego de constatar que no
se reemplazan pilares fundamentales de la Constitución ni se afecta su esencia[15];
y sólo de manera verdaderamente excepcional ha declarado la invalidez de
algunas reformas, cuando constata que se altera de forma grave la estructura
básica de la Constitución, de modo que se sustituye por otra distinta e
incompatible con aquélla. De hecho, únicamente en cuatro (4) eventos ha
declarado inexequibles actos reformatorios o proyectos de enmienda
constitucional por considerar que el Congreso ha excedido su competencia,
presupuesto inexcusable para validar el proceso de formación de dichos actos[16].
Es así como la
Corte ha venido depurando su jurisprudencia para señalar algunos de los pilares
básicos o estructurales de la Constitución de 1991, entre los cuales se
destacan: (i) el principio de Estado de Derecho y la prohibición de normas ad-hoc de contenido puramente
plebiscitario[17];
(ii) la forma de Estado Social de Derecho
fundado en el respeto de la dignidad humana[18]; (iii)
el principio democrático y de supremacía constitucional[19]; (iv)
los principios de igualdad y mérito en el acceso a la
carrera administrativa[20];
(vi) los principios de democracia
participativa y de soberanía popular[21]; (v) la separación de poderes, el sistema
de frenos y contrapesos y la regla de alternancia en el ejercicio del poder[22].
Como se observa, estos pilares pueden tener una dimensión sustantiva, cuando están
ligados a la vigencia de principios inherentes al diseño acogido por la Carta
Política de 1991, como el principio democrático, la supremacía constitucional y
la separación de poderes; o bien tener una dimensión
orgánica, cuando se asocian a instituciones catalogadas de vitales en ese
mismo modelo (presidencia de la República con alternancia en el poder,
bicameralismo como expresión de la soberanía popular).
De la igual forma, la jurisprudencia ha explicado cómo
no configuran vicio de sustitución aquellas reformas que, aún
siendo profundas y trascendentales, mantienen los ejes definitorios de la Carta
Política de 1991, por ejemplo: (i) las que reformulan el derecho positivo, introducen
reconceptualizaciones, o crean excepciones,
limitaciones y restricciones específicas con alcance general[23];
(ii) las modificaciones a principios fundamentales que no alteran su identidad,
como la delegación legislativa pro
témpore, siempre y cuando sea específica, sujeta a la cláusula de reserva
de ley y en todo caso supeditada al control constitucional[24]; (iii)
la reelección del Presidente de la República, por una sola vez y acompañada de
una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad
en la campaña política[25];
(iv) la moción de censura por parte de cada cámara legislativa de manera
independiente[26];
(v) las fórmulas transicionales entre dos modalidades de regular la
doble militancia y el transfuguismo con miras al fortalecimiento a la
disciplina de partidos [27];
entre otras.
Todo lo anterior, con la advertencia
de que la identificación acerca de qué es un elemento estructural, pilar
esencial o eje definitorio de la Constitución no está plenamente acabada o
delimitada en la jurisprudencia, sino que por el contrario se encuentra en
proceso de permanente depuración a partir del examen concreto de las enmiendas
o proyectos de enmienda que se someten a revisión constitucional.
Con el
propósito de determinar en qué eventos una reforma sustituye o no ejes
estructurales de la Constitución, y para marcar una diferencia con el control
ordinario que se adelanta respecto de otro tipo de normas, la jurisprudencia ha
propuesto una especial metodología de análisis, a la manera de un silogismo,
centrada en establecer si se han respetado o no los límites competenciales al
poder de enmienda.
La necesidad
de una metodología específica de control respecto de reformas constitucionales
en las que se plantean vicios de competencia de esta naturaleza, que obviamente
no puede asimilares a un control ordinario, ha sido advertida en repetidas
ocasiones[28].
Sobre la base de que en ningún caso puede convertirse en un juicio material o
de fondo, a la Corte corresponde controlar “si
el órgano constituido investido del poder de revisión excedió su competencia,
no si adoptó una norma que viola un principio preexistente o que es contraria a
una regla constitucional anterior a la reforma”[29].
En las
Sentencias C-970 de 2004, C-971 de 2004 y C-1040 de 2005 la Corte sentó las
bases de la metodología de control para llevar a cabo el juicio de sustitución,
en los siguientes términos:
“El método del juicio de sustitución exige
que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la
Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así,
para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i)
enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de
múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de
1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la
Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa
mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el
subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento
esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo
de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia
Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción
material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial
definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de
reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de
algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez
cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho
elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente
modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento
esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
anterior”.
La misma técnica de control se delimita con mayor
precisión en decisiones posteriores, a partir de la diferenciación de cada una
de las premisas del silogismo para llevar a cabo el juicio de sustitución:
a.- Premisa mayor. Consiste en identificar si el
elemento que se supone ha sido sustituido o reemplazado es realmente un
elemento esencial y eje definitorio de la estructura básica de la Constitución.
De esta manera se individualiza el parámetro normativo y referente directo para
examinar la validez del acto objeto de control.
Es importante advertir que “la premisa mayor es un enunciado específico, que no se limita a
plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institución
en el constitucionalismo contemporáneo, sino la manera particular como un
elemento definitorio ha sido configurado en la Constitución colombiana y que,
por consiguiente, hace parte de su identidad”[30]. Para
ello es necesario: “(i) enunciar con suma claridad cuál
es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos
cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es
esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente
considerada”[31].
b.- La premisa menor. Con ella se establece cuál es el
alcance del acto de enmienda frente al elemento esencial y definitorio de la
Constitución referido en la premisa mayor. En tal caso se examina hasta qué
punto la reforma incide o altera la estructura básica de la Constitución. Esto
es lo que la jurisprudencia ha denominado “test
de eficacia” de la reforma, cuyo eje central consiste en evaluar el alcance
y consecuencias de la reforma.
c.- Inferencia y conclusión. A partir del análisis de estas dos
premisas se lleva a cabo un proceso de inferencia al que la Corte se ha
referido como “premisa de síntesis”, mediante el cual “se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si
son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente
diferentes, al punto que resulten incompatibles”[32].
La conclusión indicará si se ha sustituido la
Constitución o alguno de sus elementos estructurales para transformarla en una
completamente distinta, de modo que se configura o un vicio por falta de
competencia, o si por el contrario se está ante un acto de enmienda expedido
dentro de los parámetros que autorizó la propia Carta de 1991.
Para una
mejor comprensión de la reforma constitucional y de su alcance a la luz de la problemática
planteada, la Sala presenta el siguiente cuadro comparativo entre los artículos
76 y 77 de la Constitución de 1991, tanto en su versión original como en el
texto del Acto Legislativo 2 de 2011:
Constitución
de 1991 (Versión
original) |
Acto
Legislativo 2 de 2011 (Reforma
demandada) |
ARTICULO 76. La intervención estatal en el espectro
electromagnético utilizado para los servicios de televisión, estará a cargo
de un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Dicho organismo desarrollará y ejecutará los planes
y programas del Estado en el servicio a que hace referencia el inciso
anterior. |
ARTÍCULO 1o. Derógase el
artículo 76 de la Constitución Política de Colombia. |
ARTICULO
77. La dirección de la política que en materia de televisión determine la Ley
sin menoscabo de las libertades consagradas en esta Constitución, estará a
cargo del organismo mencionado. La
televisión será regulada por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta
a un régimen propio. La dirección y ejecución de las funciones de la entidad
estarán a cargo de una Junta Directiva integrada por cinco (5) miembros, la
cual nombrará al Director. Los miembros de la Junta tendrán período fijo. El
Gobierno Nacional designará dos de ellos. Otro será escogido entre los
representantes legales de los canales regionales de televisión. La Ley
dispondrá lo relativo al nombramiento de los demás miembros y regulará la
organización y funcionamiento de la Entidad. PARAGRAFO.
Se garantizarán y respetarán la estabilidad y los derechos de los
trabajadores de Inravisión. |
ARTÍCULO 2o. El artículo 77 de la Constitución
Política de Colombia, quedará así: ARTÍCULO 77. El Congreso de la República expedirá
la ley que fijará la política en materia de televisión. |
|
ARTÍCULO 3o. La Constitución Política de Colombia
tendrá un artículo transitorio del siguiente tenor: ARTÍCULO TRANSITORIO. Dentro de los seis meses
siguientes a la entrada de vigencia del presente acto legislativo, el
Congreso expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribución de
competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la
formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control
de los servicios de televisión. Mientras se dicten las leyes
correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo
las funciones que le han sido atribuidas por la legislación vigente. ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a
partir de su promulgación”. |
De acuerdo
con los lineamientos conceptuales y metodológicos fijados anteriormente,
procede la Corte a evaluar si con la expedición del Acto Legislativo 2 de 2011
el Congreso de la República excedió o no sus atribuciones de reforma en su
condición de constituyente derivado.
6.1.- Premisa mayor del silogismo
El primer
paso del juicio de sustitución consiste en identificar la premisa mayor del
silogismo, es decir, cuál es el elemento definitorio de la Constitución que
presuntamente ha sido reemplazado.
En este
sentido los demandantes sostienen que la autonomía del órgano regulador del servicio público de televisión es
un pilar básico de la Constitución, como expresión del sistema de frenos y contrapesos,
garantía de realización de los derechos consagrados en la Constitución, y del
Estado democrático y pluralista. Afirman que el carácter
estructural de la autonomía del órgano regulador de la televisión no se deriva
solamente de un análisis histórico (amplio consenso que tuvo su creación en la
Asamblea Nacional Constituyente), sino de una lectura sistemática de los artículos
1º, 2º, 3º, 20, 75, 76, 77, 101 y 113 de la Carta Política.
No obstante, la Corte disiente
radicalmente de esta postura y considera que aún cuando efectivamente el
sistema de frenos y contrapesos, la garantía de realización de los derechos y
el carácter democrático y pluralista del Estado son, como se ha visto,
elementos estructurales de la Constitución, de ellos no se deriva que para su
vigencia sea imprescindible la existencia de una entidad con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica encargada de regular la televisión, y
menos aún que al eliminarse su naturaleza constitucional la Carta Política de
1991 pierda su esencia para transformarse en una completamente diferente. Por
el contrario, observa la Sala que se está ante un buen ejemplo de lo que NO
puede ser catalogado como un eje estructural o fundamental de la Constitución.
6.1.1.- En cuanto al argumento histórico, la Corte
efectivamente constata que en los debates al interior de la
Asamblea Nacional Constituyente fue destacada la necesidad de que la regulación
del servicio de televisión se sustrajera de los vaivenes de la política, de los
intereses económicos y de la influencia del Ejecutivo, ante lo cual se
recomendó la creación de un organismo autónomo.
En general,
son variados los documentos y actas de la Asamblea Nacional Constituyente en los
cuales obran diversas manifestaciones “enderezadas
a la creación de un organismo de intervención en la televisión, independiente y
autónomo en relación con el Gobierno de turno”[33], a
consecuencia de la capacidad que se había considerado tenía el Ejecutivo
de influir directa o indirectamente en los medios de comunicación[34].
Por ejemplo, la exposición de motivos de la ponencia para primer debate en
plenaria de la Asamblea Constituyente registró ese querer colectivo en los
siguientes términos:
“En cuanto a la radio y la televisión, se prevé en la
nueva Carta, la creación de una entidad autónoma de orden nacional, con régimen
legal propio. Su organización y funcionamiento serán regulados por la ley;
comprenderá una junta directiva, donde el Gobierno Nacional designará a dos de
ellos. El objetivo es evitar el monopolio del Estado en la televisión, y de
garantizar la concurrencia del mayor número de fuerzas políticas y sociales en
los programas, se ha considerado como la mejor manera de darle contenido más
amplio al derecho a la información.”[35]
La Carta
Política de 1991 recogió ese consenso y dispuso la creación de una entidad
autónoma. Fue así como el artículo 76 señaló que la intervención estatal en el
espectro electromagnético estaría a cargo de “un organismo de derecho público con personería
jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen
legal propio”.
Por su parte, el artículo 77 estipuló que la dirección de la política en
materia de televisión quedaría en cabeza de dicho organismo.
6.1.2.- Sin
embargo, considera la Sala que el nivel de acuerdo alcanzado para la
aprobación de una norma o la creación de una entidad resulta por sí solo
insuficiente para atribuirle el calificativo de pilar esencial, puesto que ello
depende es de su relación con el entramado institucional y la configuración en
la estructura básica de la organización política. De lo contrario la
Constitución se tornaría inmodificable en todo aspecto sobre el cual se hubiere
logrado relativo consenso en un momento histórico determinado, lo que es
inaceptable en el ordenamiento jurídico colombiano e incompatible con la noción
misma del poder de reforma constitucional.
Los textos
plasmados en las constituciones son, por definición, importantes para una
sociedad, de manera que suelen ser producto de profundas deliberaciones y
procesos de discusión política. Y por lo mismo
“toda reforma de la Constitución,
en cuanto que versa sobre normas que, por el solo hecho de estar contenidas en la
Constitución, son fundamentales, es, per se, fundamental”[36].
En este orden
de ideas, el argumento histórico no demuestra que la existencia de una entidad
autónoma a cargo del servicio de televisión cuando se hace uso del espectro
electromagnético pueda ser calificada como eje estructural en la Constitución.
Adicionalmente,
la Corte observa que en el constitucionalismo colombiano no ha sido una
tradición la presencia de una entidad de esa naturaleza, ni advierte elementos empíricos que
demuestren que ha sido una institución de profundo arraigo en la sociedad
colombiana. Se trató, más bien, de un ejercicio exploratorio del
Constituyente de 1991, concebido con la fundada esperanza de que el servicio
público de televisión estuviera blindado de indebidas presiones externas por
parte de sectores económicos, políticos y especialmente del Ejecutivo, pero
cuya regulación específica y diseño institucional, como se verá luego, se
confió en todo caso al Legislador.
6.1.3.- En cuanto al argumento sistemático, la Corte
no encuentra un vínculo de conexidad directo y necesario entre los referentes
normativos invocados y la imprescindible existencia de un órgano de naturaleza
constitucional encargado de regular el servicio de televisión. La sola
referencia a los artículos 1º (carácter democrático, participativo y pluralista
del Estado), 2º (fines esenciales del Estado), 3º (soberanía popular), 20
(libertad de expresión e información) y 113 de la Constitución (separación de
poderes), no es suficiente para concluir que la autonomía del órgano regulador
de la televisión, cuando se utiliza el espectro electromagnético, es un
principio fundante del estatuto supremo.
6.1.4.- La Corte reconoce que, al margen de los
sorprendentes avances tecnológicos en la materia, la televisión continúa siendo
uno de los medios masivos de comunicación con mayor grado de penetración en la
sociedad contemporánea y en particular en el foro colombiano, al menos en las
circunstancias actuales. Su relevancia en el proceso comunicativo es tal que
tiene la potencialidad de incidir en la cotidianidad, en la formación de la
opinión pública e incluso impactar de manera positiva o negativa en los procesos de “consolidación o debilitamiento de las democracias”[37].
No es un asunto de menor valía y así lo ha señalado de manera categórica la
jurisprudencia de esta Corporación:
“La televisión, sobra decirlo, ocupa un lugar central
en el proceso comunicativo social. La libertad de expresión y el derecho a
informar y ser informado, en una escala masiva, dependen del soporte que les
brinda el medio de comunicación. La opinión pública, no es ajena a las ideas e
intereses que se movilizan a través de la televisión. Por consiguiente, el
tamaño y la profundidad de la democracia, en cierta medida resultan afectados
por la libertada de acceso y el pluralismo que caracterice la televisión y
ellas, sin lugar a dudas, pueden
resentirse cuando el medio se convierte en canal propagandístico de la mayoría
política, o más grave aún de los grupos económicos dominantes. En otro campo,
la televisión despliega efectos positivos o negativos, según sea su manejo,
para la conservación y difusión de las diferentes culturas que convergen en una
sociedad compleja. Los efectos de las políticas y regulaciones en esta materia,
unido al poder que envuelve la intervención en el principal y más penetrante
medio de comunicación social, exige que su manejo se guíe en todo momento por
el más alto interés público y que ningún sector o grupo por sí solo, así
disponga de la mayoría electoral, pueda controlarlo directa o indirectamente”[38].
En repetidas oportunidades la Corte ha destacado la
importancia de la autonomía en el manejo del servicio de televisión, definida
como una “garantía institucional”
cuyo propósito no es otro que evitar la injerencia de sectores políticos o
económicos, conservando su carácter de bien social y comunitario encaminado a
la formación de una opinión libre. En este sentido, por ejemplo, en la
Sentencia C-497 de 1995 sostuvo:
“La autonomía del ente televisivo, en suma, asume el
carácter de garantía funcional e institucional del conjunto de derechos y
libertades fundamentales relacionados con la existencia y fortalecimiento del
principio democrático, la formación de una opinión pública libre, la
fluidez y profundidad de los procesos comunicativos sociales, la creación,
intercambio y divulgación de ideas, la conservación de las diferentes
identidades culturales etc.
El legislador no puede desvirtuar y anular esta
garantía, sin poner en peligro el concierto de libertades y principios que
protege. Si el ente de dirección de la televisión es cooptado por uno de los
subsistemas de la sociedad - en este caso, el de sus líderes políticos -,
existe una alta probabilidad de que su poder se incremente irrazonablemente, a
expensas del beneficio general que dicho medio está llamado a servir a la
sociedad y a sus distintos componentes e intereses vitales. Inclusive, desde el
punto de vista de la competencia política, no es equitativo y petrifica el
elenco de opciones, que la televisión deje de ser un bien o recurso social y se
convierta en activo cuasi-patrimonial de la mayoría política que en cada
momento histórico resulte triunfante”[39].
6.1.5.- Con
todo, aún cuando el sistema de frenos y contrapesos, la
garantía de realización de los derechos y el carácter democrático y pluralista
del Estado son elementos estructurales de la Constitución, no se ve cómo su
vigencia dependa en exclusiva de una entidad con autonomía administrativa,
patrimonial y técnica encargada de regular la televisión, y menos aún que al
eliminarse su naturaleza constitucional la Carta Política de 1991 pierda su
esencia para transformarse en una completamente diferente.
La creación de un ente con las características
anotadas es una de las formas de asegurar los principios democrático y de
separación de poderes, pero no significa que sea la única alternativa. Así, los
principios a los que se ha hecho referencia no comprenden el inevitable
reconocimiento constitucional y la inmutable presencia de una entidad a cargo
del servicio de televisión cuando se utiliza el espectro electromagnético, sino
que reclaman un número plural de instituciones, ellas sí autónomas e
independientes, sujetas a reglas de colaboración armónica y a controles
internos y externos que aseguren un reparto equilibrado en el ejercicio del
poder público.
6.1.6.-
Ahora bien, en el diseño acogido en la Carta Política de 1991 la actividad del órgano rector de la
televisión no corresponde a una función constitucional autónoma que pueda
ejercerse al margen de la intervención directa del Legislador, como ocurre con
otras instituciones del Estado a las cuales el Constituyente sí asignó
funciones autónomas y concretas claramente definidas. Ha dicho la Corte sobre
el particular:
“Por lo anterior, no es
aceptable, en el caso sub-examine, la tesis de la actora, en el sentido de que
la función de la CNTV es una “función desligada de la ley”, una función
“constitucional normativa” que dicho organismo puede ejercer sin que medie la
actividad legislativa, como si lo es, por ejemplo, la facultad normativa
directa de la cual goza el Banco de la República, que le permite “...regular la
moneda, los cambios internacionales y el crédito”, según lo dispone el artículo
Desde esta
perspectiva también conviene aclarar que el reconocimiento constitucional que se dio a esa entidad “no le da el carácter de órgano
superior del Estado ni le concede un ámbito ilimitado de competencias”, toda vez
que “cualquier entidad pública por el
simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta a
límites y restricciones determinados por la Constitución y la Ley”[41].
6.1.6.- En el ordenamiento constitucional
colombiano la autonomía reconocida a la entidad concebida para el manejo de la
televisión no sólo fue limitada y sujeta a diversos controles[42], sino que su regulación puntual se
confió al Legislador.
(i) En primer lugar, dicha
autonomía no tuvo la entidad suficiente para minar la potestad normativa del
Legislador ordinario sino que, por el contrario, fue este el encargado de señalar su alcance y contornos
concretos. Nótese cómo el artículo 76 de la Carta, en su versión original,
dispuso que el organismo a cargo de la intervención estatal en el espectro
electromagnético quedaría sujeto a un “régimen
legal propio”, para lo cual “desarrollará
y ejecutará” los planes y programas del Estado. Por su parte, el artículo
77 advirtió que la dirección de la política que en materia de televisión “determine la Ley”, estaría a cargo de
dicho organismo; e igualmente añadió que “la
Ley” dispondría lo relativo al nombramiento de los otros miembros y
regularía la organización y funcionamiento de la entidad, a la que se llamaría
luego Comisión Nacional de Televisión (en
adelante CNTV)[43].
El
Constituyente se abstuvo de asignar competencias puntuales y prefirió que fuera
el Congreso el encargado de fijar la política en materia de televisión y lo
concerniente a la organización y funcionamiento del organismo rector. En este
sentido la Corte ha destacado que al Legislador compete “trazar las directrices de la política televisiva”, cumpliendo así
un rol que bien puede calificarse de “decisivo
y trascendental”[44].
En otras palabras, la CNTV fue
concebida como un organismo “de ejecución y desarrollo de la política
trazada por el Legislador”, cuyas funciones “se ejercen de manera
subordinada a la ley”[45],
según las voces de los artículos 76 y 77 de la Carta Política en su versión
primigenia.
(ii) En
segundo lugar, cuando se hace referencia a la autonomía del organismo a cargo
de la televisión, “es
necesario entender que la misma sólo se exhibe frente a las autoridades
administrativas del Estado –y, por extensión, frente a cualquier organismo,
entidad o grupo de presión capaz de incidir en la adopción de medidas
concretas-”, mientras que en relación con el Legislador, “cuando éste fija
las pautas generales y diseña las políticas fundamentales en la materia, (…)
debe plena obediencia y sumisión”[46]. Es
por ello por lo que la Corte ha reconocido que aún
cuando la CNTV mantiene una autonomía orgánica y funcional, en particular
frente al Gobierno, aquélla “no se predica de la Constitución ni de la Ley”[47].
Similares
consideraciones fueron expuestas en la Sentencia C-1001 de 2007, cuando la
Corte recordó que esa autonomía “significa
simplemente que el ejercicio de sus funciones se adelanta con independencia de
las demás entidades que no tienen injerencia sobre ella, como es el caso de las
autoridades administrativas, pero con sujeción a la voluntad de la Ley de
acuerdo a lo prescrito por los artículos
76 y 77 superiores”.
(iii) En
tercer lugar, la autonomía administrativa, patrimonial y técnica, se concretó
en dos aspectos centrales para el manejo de la televisión: de un lado, “la no subordinación a las determinaciones
adoptadas por otras entidades en lo que se refiere al ejercicio de sus
competencias”; y de otro, “el no
sometimiento al principio de jerarquización propio de la administración
pública, por tratarse de una entidad que no se encuentra adscrita o vinculada a
otro órgano del sector central”, siempre teniendo claro que ello “no excluye el deber de colaboración
armónica” con las demás autoridades e instituciones del Estado[48].
Al respecto la jurisprudencia ha señalado:
“La autonomía
administrativa, patrimonial y técnica de la Comisión Nacional de Televisión es
una atribución que le permite al organismo desarrollar libremente sus
funciones, pero no implica una emancipación del ordenamiento jurídico. Como
ente ejecutor de la política estatal televisiva, la Comisión es un organismo integrado a la estructura
administrativa del Estado que desempeña sus funciones sujeta a la voluntad de la
Ley, nunca fuera de ella”[49].
(Resaltado fuera de texto)
En la misma
dirección la Corte ha sostenido que la Constitución “en ningún momento pretendió aislar a la entidad de otros órganos del
Estado que por naturaleza manejan la política del servicio de
telecomunicaciones a nivel general”[50].
Tampoco significa que “la CNTV no esté
obligada a ejercer sus funciones de manera coordinada y armónica, bajo un
sustento exclusivamente técnico, con el Ministerio de Comunicaciones, hoy
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”[51].
(iv)
Finalmente, correspondió a una autonomía restringida por cuanto la Constitución
sólo la atribuyó para regular la televisión cuando se utiliza el espectro
electromagnético en su condición de bien público inajenable e
imprescriptible (art. 75 CP). En los demás casos, por ejemplo “cuando se trata de la transmisión y
recepción de servicios distintos al de televisión que empleen el espectro
radioeléctrico, o de televisión emitida a través de un medio distinto al
espectro electromagnético, la Constitución le otorga al legislador un amplio
margen de configuración para definir el órgano de regulación, pudiendo
asignarla a un órgano distinto”[52].
6.1.7.- Las
anteriores consideraciones llevan a la Corte a concluir que la Constitución de
1991 reconoció la autonomía del órgano encargado de regular el servicio público
de televisión. Fue esta una “garantía institucional” diseñada para sustraer
dicho servicio de los vaivenes de la política, de los intereses económicos y
alejarlo de la influencia del Ejecutivo. Sin embargo, a
diferencia de lo que ocurrió con otras entidades del Estado, en su diseño
institucional el
Constituyente no le asignó funciones específicas y concretas que pudieren
ejercerse al margen de la regulación adoptada por el Legislador. En efecto: (i) el
Constituyente prefirió que fuera el Congreso de la República el encargado de
definir sus contornos, para lo cual le asignó la misión de trazar la política
en materia de televisión y lo concerniente a la organización y funcionamiento
del organismo rector; (ii) la autonomía reconocida fue de naturaleza administrativa,
patrimonial y técnica, frente a las demás autoridades administrativas del
Estado, desligándose como entidad adscrita o vinculada a otro órgano del sector
central, pero cuyas funciones -esencialmente de ejecución y desarrollo- fueron
supeditadas a la política trazada por el Legislador; (iii) se mantuvo el deber
de colaboración armónica, de modo que sus funciones se desarrollarían de manera
coordinada con las demás entidades del Estado, sujetas en todo caso a los
lineamientos previstos en la Ley; (iv) fue una autonomía restringida, en tanto
estuvo circunscrita al servicio público de televisión cuando se utiliza el
espectro electromagnético, de manera que no comprendió otros medios de
comunicación ni otros canales informáticos o tecnológicos; y finalmente.
6.1.8.- Desde
otra perspectiva, es importante recordar que
el postulado de separación de poderes y la consecuente autonomía en el
ejercicio de las funciones admite reformulaciones conceptuales e incluso
revisiones profundas, sin que por ese solo hecho se desvanezca su esencia. De
acuerdo con la jurisprudencia decantada por esta Corporación:
“Específicamente
sobre el principio de separación de poderes en el escenario de la sustitución
de constitución, la Corte ha expresado que dicho principio puede tenerse como
definitorio de la identidad de la Constitución de 1991, pero que es claro que el mismo admite diversidad de
formulaciones, todas compatibles con el postulado básico definitorio de la
identidad de la Constitución, de manera que no toda modificación de la manera
como en un momento se configuró el principio en la Constitución puede tenerse como
una sustitución de la misma.[53]
(…)
Sobre el particular observa la Corte que cuando se
introducen reformas a los instrumentos de control interorgánico
previstos en la Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en
contraste con otro o con otros que, como efecto de la reforma, se ven
debilitados en sus competencias, o sometidos a controles más estrictos o
recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros. Pero
mientras tales reformas se mantengan dentro del ámbito del principio de
separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta
Fundamental, no puede decirse que las mismas hayan dado lugar a una sustitución
de la Constitución. Existe sustitución cuando se suprime el principio mismo
y se reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto. Así, por ejemplo, ocurriría
cuando una reforma condujese a la concentración de las funciones del Estado en
un sólo órgano, que escaparía, por consiguiente, a cualquier esquema de frenos
y contrapesos. Lo mismo cabría decir de una reforma por cuya virtud se
afirmase la plena autonomía y supremacía de un órgano que lo hiciese inmune a
cualquier tipo de control por otros. En esas eventualidades se sentaría un
principio incompatible con la Constitución de 1991 y el esquema de separación
de poderes que se desprende de sus distintas disposiciones. Pero no ocurre
lo mismo cuando dentro del esquema de la
separación de los poderes y sin desnaturalizarlo, se hace una nueva
distribución de competencias o se modifica la manera como operan determinados
controles recíprocos entre los órganos del Estado, o se alteran las condiciones
de procedencia de los mismos. Se trata
de consideraciones de oportunidad y de conveniencia sobre el diseño
institucional, que caben dentro del ámbito competencial del poder de reforma y
que, por consiguiente no pueden considerarse como una sustitución de la
Constitución”[54]. (Resaltado fuera de texto)
6.1.9.- Así las cosas, considera la Corte que la
eventual supresión de una institución y la redistribución de tareas entre las
diferentes autoridades del Estado no desfiguran el principio de separación de
poderes al menos cuando no se advierte una concentración de
funciones y se mantienen
los diversos mecanismos de control (frenos y contrapesos) dentro del modelo
flexible acogido por el Constituyente de 1991. Sobre el particular la
jurisprudencia ha explicado lo siguiente:
“Igualmente
la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen “dos modelos de separación de poderes.”[55]
El primero de estos modelos defiende una delimitación funcional rigurosa, como
medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distribución
precisa y equilibrada de las labores estatales, en la cual cada órgano cumple
una tarea preestablecida, es una condición suficiente para mantener a dichos
órganos del poder dentro de sus límites constitucionales. A su vez, la
separación funcional rígida es concebida como una estrategia que permite
asegurar las libertades de los ciudadanos.
Desde esta perspectiva, el equilibrio de los poderes
es una consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones
constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control
que ejerce un órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus propias
funciones, es básicamente un control político, que se da de manera tanto
espontánea como ocasional, y sólo frente a casos extremos. Precisamente, la
rigidez de la separación de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la
dificultad de su implementación práctica, pues la falta de vasos comunicantes
entre los distintos órganos estatales conducía a enfrentamientos difíciles de
solucionar en la práctica, cuyo resultado natural y obvio tendía a ser la
reafirmación del poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se
estiman política y popularmente más fuertes.[56]
El segundo
modelo también parte de una especialización de las labores estatales, cada una
de las cuales corresponde a un órgano específico, sin embargo, le confiere un papel preponderante al control y a
las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como
reguladores constantes del equilibrio entre los poderes públicos. Este
modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos (checks and balances) no presupone que la armonía entre
los órganos que cumplen las funciones clásicas del poder público sea una
consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional y de la ausencia
de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el
balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente,
mediante el control político, la intervención de unos órganos en las tareas
correspondientes a otros y las relaciones de colaboración entre las distintas
ramas del poder público en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras,
cada órgano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el
ejercicio de sus respectivas funciones. Entonces, la fórmula más apropiada para
describir esta realidad de es la de separated
institutions sharing powers, acuñada por NEUSTADT al describir la forma de
gobierno presidencial, esto es, instituciones separadas que comparten los
mismos poderes.[57]
Esta
Corporación ha reconocido que, "a diferencia del modelo absoluto y rígido de
separación de poderes, la Constitución de 1991, adopta un sistema flexible de distribución
de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio
de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos
mecanismos de freno y contrapeso entre los
poderes.”[58]
Tal
configuración resulta plasmada en la Constitución de 1991 que, por una parte,
formula una diferenciación de las diversas tareas del Estado y las asigna a
diversos órganos estatales, y de otra parte, adopta un mecanismo de cooperación
de los diversos titulares del poder. Así, el Título V está dedicado a la
Organización del Estado, y su Capítulo 1, sobre estructura del Estado, después
de señalar, en el artículo 113, que son ramas del poder público la legislativa,
la ejecutiva, la judicial y que, además de los órganos que las integran,
existen otros autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás
funciones del Estado, consigna que "[l]os diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de
sus fines.”
El modelo adoptado respeta el criterio conforme al
cual, en virtud del principio de separación, las tareas indispensables para la
consecución de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e
independientes. No obstante, la separación resulta morigerada por las
exigencias constitucionales de colaboración armónica y por controles recíprocos. En virtud
de las primeras, se prevé, por un lado, una labor de coordinación entre los
órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro,
se atenúa el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan
en el ámbito competencial de otros, bien sea como un complemento, que, según el
caso, puede ser necesario o contingente -por ejemplo la iniciativa
gubernamental en materia legislativa- o como una excepción a la regla general
de distribución funcional -como el ejercicio de determinadas funciones
judiciales por el Congreso o la atribución de funciones jurisdiccionales por
medio de la ley en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas-”[59].
6.1.10.- En síntesis, las características anotadas
desvirtúan que la presencia de una entidad autónoma a cargo de regular el
servicio público de televisión pueda ser calificada como un pilar
esencial, estructural o definitorio de la Constitución, y menos aún que al
eliminarse su naturaleza constitucional la Carta Política de 1991 pierda su
esencia para transformarse en otra diferente. Entre otras razones, porque en el diseño
institucional y la configuración en la estructura básica de la organización
política, la
Constitución no le atribuyó funciones concretas sino que dejó en manos del
Legislador la regulación de esos aspectos y en general de la política en
materia de televisión. Como bien lo indica el jefe del Ministerio Público, la
autonomía es un elemento central del poder público en Colombia que irradia toda
la estructura de la Constitución, pero que no puede ser reducido a la imperiosa
existencia de un órgano a cargo del servicio público de televisión.
Estas consideraciones son motivo suficiente para
declarar exequible el Acto Legislativo demandado, ya que la premisa mayor del
silogismo ha sido desvirtuada y con ello se desvanece la tanto la validez del
razonamiento como la fuerza del argumento sobre el cual se estructuró el cargo
por falta de competencia del Congreso (vicio de sustitución). No obstante, por
razones estrictamente metodológicas y para brindar mayor claridad, la Sala se
referirá brevemente a los restantes elementos del juicio de sustitución.
6.2.- Premisa menor. Alcance del Acto
Legislativo 2 de 2011
El segundo paso del juicio de sustitución consiste en
evaluar cuál es el alcance del acto reformatorio de la Carta Política frente al
elemento esencial y definitorio que se invoca como sustituido.
Los demandantes aseguran que con la aprobación del
Acto Legislativo 2 de 2011 la autonomía del órgano regulador del servicio público de televisión,
como expresión del sistema de frenos y contrapesos, del Estado democrático y
pluralista, y garantía de realización de los derechos consagrados en la
Constitución, fue sustituida por otro principio integralmente diferente: la
absoluta libertad del Legislador para fijar las reglas en la materia. Sin
embargo, según pasa a explicarse, esta segunda premisa del razonamiento también
resulta equivocada.
6.2.1.- Como eje de la reforma la Corte toma nota de los
antecedentes del acto legislativo impugnado y de su trámite en el Congreso de la
República[60]. En la
exposición de motivos se explicó como “desde la expedición de la Constitución
Política hasta la fecha, la transformación más significativa que se ha generado
es la de la Sociedad de la Información”[61].
No sólo se dio cuenta de los avances de las comunicaciones vía internet y
telefonía móvil, sino del auge de las redes sociales y las plataformas
interactivas, todo lo cual ha permitido que la televisión sea vista a través de nuevos canales y dispositivos
tecnológicos con una infraestructura en telecomunicaciones denominada “convergente”,
que permite transmitir por un mismo canal como la fibra óptica o el especto radioeléctrico (vía inalámbrica) diferentes
servicios (voz, internet y televisión).
La reforma propuesta tuvo en cuenta, además de las
frustradas iniciativas de ajuste a la CNTV, los siguientes derroteros: (i) que
las reglas constitucionales en materia de televisión fueron establecidas en un
momento histórico diferente, al que ha sobrevenido una nueva realidad
tecnológica y nuevas formas de comunicación, difícilmente imaginables para el
año 1991; (ii) la necesidad de incorporar un nuevo marco normativo convergente
de las tecnologías de la información y las comunicaciones –TIC-; (iii) la
urgencia de proveer al Congreso de flexibilidad en el diseño del marco legal
para mejorar la competitividad y productividad del país, asegurando siempre la
protección de los usuarios; y (iv) la importancia de “adecuar al fenómeno
convergente, a una entidad que ha caído en la obsolescencia a causa de las
transformaciones tecnológicas y que, adicionalmente, resulta costosa para el
erario público”[62].
La reforma promovida buscó, en definitiva, “eliminar el
rango constitucional en el manejo de la televisión y dejarlo a nivel legal para
darle mayor flexibilidad a un sector dinámico desde el punto de vista
tecnológico y de realidad de mercado en convergencia”[63].
Cabe anotar
que con anterioridad había sido expedida la Ley 1341 de 2009, “por la cual se definen principios y
conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las
tecnologías de la información y las comunicaciones -TIC- se crea la agencia
nacional del espectro y se dictan otras disposiciones”. Dicha norma fue una
primera respuesta a la necesidad de flexibilizar y acoplar las políticas
públicas del sector con las innovaciones tecnológicas, “para avanzar hacia la masificación de las tecnologías de la
información y las comunicaciones, la expansión de la inversión privada en aras
de mejorar la infraestructura de comunicaciones, y la diversificación de
servicios”[64].
6.2.2.- Para lograr los objetivos trazados el Congreso de la
República, en su condición de constituyente derivado, aprobó el Acto
Legislativo 2 de 2011 con las siguientes reglas básicas:
- Derogar el artículo 76 de la Constitución (artículo 1º).
- Modificar el artículo 77 de la Constitución, limitándose
a señalar que el Legislador fijará la política en materia de televisión (artículo
2º).
- Introducir una norma transitoria según la cual, dentro
de los 6 meses siguientes, el Congreso “expedirá las normas mediante las
cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del Estado
que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección,
la gestión y el control de los servicios de televisión”. Asimismo precisa
que la actual CNTV continuará vigente hasta tanto se adopte la nueva regulación
(artículo 3º).
6.2.3.- Revisado con detenimiento el alcance del Acto
Legislativo acusado a la luz del “test de eficacia”, la Corte constata
que las reformas introducidas se circunscribieron, solamente, a eliminar la
naturaleza constitucional del órgano a cargo de regular la televisión, con la
expresa advertencia de que en todo caso se debe mantener un reparto funcional
de competencias entre las diferentes entidades del Estado.
En el
apartado anterior se explicó en detalle cómo los artículos 76 y 77 de la
Constitución de 1991, si bien consagraron la existencia de un organismo
autónomo encargado de regular la televisión cuando se hace uso del espectro
electromagnético, no
le atribuyeron funciones concretas y precisas sino que dejaron en manos del
Legislador la definición de esos aspectos y en general de fijar la política en
la materia. Potestad que simplemente se reitera en la reforma aprobada aunque
con una redacción más sencilla.
La Sala destaca que el artículo transitorio del Acto
Legislativo 2 de 2011 fue categórico en señalar que el Congreso de la República
debe expedir una ley en la cual defina “la
distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a
su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el
control de los servicios de televisión”. Esta regla es de suma
importancia en la medida en que, contrario a lo afirmado por los demandantes,
el Legislador no está en absoluta libertad para fijar las características del
órgano estatal encargado de regular el servicio de televisión. De un lado,
porque la propia reforma estipula que debe haber un reparto funcional de tareas
entre las diferentes instituciones del Estado; y de otro, porque las reglas que
eventualmente lleguen a fijarse tendrán que ajustarse a los demás cánones
constitucionales, incluidos los principios democrático y pluralista, de
separación de poderes, y de efectividad de los derechos, que tanto echan de
menos los accionantes en su demanda.
Por lo
anterior, para la Sala es claro que el Acto Legislativo 2 de 2011, además de no
alterar la estructura básica de la Constitución, no presenta una oposición
sustantiva en comparación con las reglas fijadas en la Carta Política de 1991,
ya que simplemente se limitó a suprimir la naturaleza constitucional del órgano
al que se había encargado lo relativo al servicio de televisión.
6.3.- Conclusión
Un diálogo
entre la premisa mayor y la premisa menor del juicio de sustitución permite
concluir que el Acto Legislativo 2 de 2011 no sustituye ningún pilar esencial
de la Constitución. En esa medida, el Congreso no excedió sus límites al poder
de enmienda constitucional y por lo tanto la Corte habrá de declarar su exequibilidad.
En primer
lugar, porque no es cierto que la existencia de una entidad autónoma encargada de regular el servicio
público de televisión pueda ser calificada como un de elemento
estructural o definitorio de la Constitución, y menos aún que al eliminarse su
naturaleza constitucional la Carta Política de 1991 pierda su esencia para transformarse
en un estatuto completamente distinto (premisa mayor). La creación de un ente con las
características anotadas es una de las formas de asegurar los principios
democrático y de separación de poderes en el
entramado institucional y la configuración en la estructura básica de la
organización política, pero
no significa que sea la única alternativa para su realización.
En segundo
lugar, porque en todo caso la reforma introducida por el Acto Legislativo 2 de
2011 solo se circunscribió a suprimir la naturaleza constitucional del dicho
organismo, manteniendo la obligación del Legislador de adoptar un reparto
funcional de competencias al momento de fijar la política pública y señalar las
funciones de las entidades a cargo de la formulación
de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los
servicios de televisión, de manera que el principio de autonomía no se ha
reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente (premisa menor).
En esa medida, el Congreso de la República, en su
condición de constituyente derivado, no excedió sus competencias y por el
contrario estaba facultado para reformar la Carta Política suprimiendo la
naturaleza constitucional de la entidad encargada del manejo de la televisión,
y en su lugar atribuir al Legislador la regulación de la política en la
materia, mediante una distribución de funciones entre las diferentes entidades
del Estado.
Por último, resta precisar que lo anterior en modo
alguno supone desconocer la importancia y necesidad de que el servicio público
de televisión, y en general todos los medios masivos de comunicación que de una
u otra manera tienen la capacidad de incidir en la vida en comunidad para
fortalecer o debilitar los procesos democráticos, sean regulados de manera que
se garantice un ejercicio transparente e independiente, esto es, al margen de
intereses económicos o políticos y en procura del interés general y del bien
común.
Solamente
implica reconocer que el Constituyente atribuyó al Congreso la
regulación de esa materia, para lo cual, como es obvio, no sólo deberá tener en
cuenta los principios democrático y de separación de poderes sino la totalidad
de los valores, principios, derechos y deberes que en ella subyacen. Fue así
como se aprobó la Ley 1507 de 2012 “por la cual se establece la distribución de
competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se
dictan otras disposiciones”, norma que en su momento habrá de ser examinada
por la Corte para determinar si el diseño finalmente adoptado se ajusta o no a
esos cánones constitucionales.
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución:
RESUELVE
DECLARAR
EXEQUIBLE el Acto Legislativo 2 de 2011, “Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia”, por el cargo analizado.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-170/12
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
EN DEMANDAS POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Procedencia
(Salvamento de voto)/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incompetencia
de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
El objeto de a presente demanda de
inconstitucionalidad era la presunta existencia de un vicio de competencia por
sustitución de la Constitución en la expedición del Acto Legislativo No. 02 de
2011, que elimina el organismo autónomo encargado de regular la televisión
–Comisión Nacional de Televisión- y reparte sus funciones y competencias, lo
que implica un desbordamiento de las competencias de la Corte Constitucional,
por cuanto conlleva un control material de un Acto Legislativo, que resulta
contrario al tenor del artículo 241.1 constitucional que prevé el control sólo
por vicios de procedimiento, y a su vez constituye una desvalorización del
poder de reforma a la Constitución, puesto que concibe la existencia de
cláusulas pétreas. A mi juicio esta Corporación ha debido declararse inhibida
para estudiar acusaciones de esta naturaleza.
CONTROL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Desconoce
la inexistencia de límites al poder de reforma del Congreso (Salvamento de
voto)/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Supone un control material
que escapa a la competencia de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
La jurisprudencia constitucional
colombiana acuñó el término de vicios de competencia para referirse a cierto
tipo de defectos en el procedimiento de formación de un acto con fuerza
material de ley que excedían el ámbito meramente formal y pasaban a proyectarse
sobre el contexto material de las normas. Este tipo de irregularidades, según
la jurisprudencia mayoritaria de esta Corporación, suponen un desbordamiento de
la competencia durante la formación de las leyes, las cuales por su entidad se
transustancian y cambian su naturaleza de vicios formales a vicios materiales;
y dado que la competencia de la Corte, entratándose
de actos reformatorios de la carta sólo procede por vicios de procedimiento en
su formación y extender este presupuesto para realizar un juicio sobre el
contenido de la actuación , o sobre el resultado de un procedimiento de
reforma, significa desnaturalizar el concepto de vicios de competencia y darle el
significado de vicios de contenido, cuando el sentido del artículo 241-1 es
inequívoco: se delimita negativamente la competencia de la Corte Constitucional
como poder constituido, en tanto no puede entrar a revisar el contenido
material de los actos reformatorios de la Constitución.
Referencia: expediente D-8625
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo No. 02 de 2011, "Por medio del cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política”.
Actores: Yolanda Naranjo Jaramillo y otros.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito adelantar una breve exposición de los motivos por los cuales
me aparto de la argumentación y decisión adoptada por la Sala Plena, que
justifican la suscripción de un salvamento de voto respecto de la sentencia de la
referencia.
l. Contenido de la sentencia
La objeción de inconstitucionalidad expuesta en la demanda interpuesta fue
la siguiente: El Congreso de la República excedió su competencia constitucional
para reformar la Constitución con la expedición del Acto Legislativo No. 02de
2011, por cuanto la eliminación de la naturaleza constitucional del organismo
autónomo encargado de regular la televisión - Comisión Nacional de televisión - y la repartición de sus funciones y competencias por el Legislador, configura un vicio de competencia por sustitución de la Constitución de 1991.
Teniendo en cuenta que el Acto Legislativo 02 de 2011 fue acusado en su
totalidad, a continuación se
hace la transcripción del mismo conforme a su publicación en el Diario Oficial 48.107 de 21 de junio de 2011:
“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011
(Junio 21)
Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Derógase el artículo 76 de la Constitución Política de Colombia.
ARTÍCULO 2o. El artículo 77 de la Constitución Política de Colombia, quedará así:
Artículo 77. El Congreso de la República expedirá la ley que fijará la política en materia de televisión.
ARTÍCULO 3o. La Constitución Política de Colombia tendrá un artículo transitorio del siguiente tenor:
Artículo transitorio. Dentro de los seis meses siguientes a la entrada de vigencia del presente acto legislativo, el Congreso expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión. Mientras se dicten las leyes correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la legislación vigente.
ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.
En la acción de inconstitucionalidad los
demandantes proponen que el Congreso de la República excedió su competencia y límites
al poder de reforma constitucional, con lo cual se configuró un vicio por
sustitución de la Constitución, por cuanto se "reemplazó un elemento definitorio identificador de la
Constitución Política de 1991 (autonomía del órgano regulador del servicio público de televisión, como expresión del sistema de frenos y contrapesos, y garantía de realización de los derechos consagrados en la Constitución, y del Estado democrático y pluralista)
por otro integralmente diferente (absoluta libertad del Legislador para las
características del órgano estatal regulador del servicio público de televisión) ".
De acuerdo con los cargos invocados por los accionantes, la Corte
determinó que la creación de una entidad autónoma encargada de regular el
servicio público de televisión es una de las formas de asegurar los principios
democrático y de separación de poderes en el entramado institucional, y la configuración en la estructura básica de la organización política, pero no significa que sea la única alternativa posible, por lo tanto, no es cierto que la existencia de un ente con las características anotadas
pueda calificarse como un elemento
estructural o definitorio de la Constitución y menos aún que al eliminarse su naturaleza constitucional la
Carta Política de 1991 pierda su
esencia para transformarse en un estatuto completamente distinto.
Aunado a lo anterior, esta Corporación precisó que la reforma introducida
por el Acto Legislativo 02 de 2011
sólo se circunscribió a suprimir la naturaleza constitucional de dicho organismo, manteniendo la obligación
del Legislador de adoptar un reparto funcional de competencias al momento de fijar la política pública y señalar las funciones de las entidades a
cargo de la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión, de manera tal que el principio de autonomía no se ha reemplazado
por otro opuesto o integralmente diferente.
En esa medida, el Congreso de la República, en su condición de constituyente derivado, no excedió sus competencias y por el contrario, estaba facultado para reformar la Carta Política eliminando la naturaleza constitucional de
la entidad encargada del manejo de la televisión y, en su lugar, atribuir al Legislador la regulación de
la política en la materia, mediante
una distribución de funciones entre
las diferentes entidades del Estado.
Para la Corte, lo anterior, en modo alguno supone desconocer la
importancia y necesidad de que el servicio público de televisión y, en general, todos los medios masivos de comunicación que de una u otra manera tienen la
capacidad de incidir en la vida
en comunidad para
fortalecer o debilitar
los procesos democráticos, sean
regulados de manera que se garantice el ejercicio transparente e independiente, esto es, al margen de intereses económicos o políticos y en procura del interés general y del bien común. Solamente implica reconocer que el Constituyente confió en el Legislador la regulación de
esa materia, para lo cual deberá tener en cuenta los principios democráticos y de separación de
poderes, como también la totalidad de los valores, principios, derechos y
deberes que en ella subyacen. Observó que en desarrollo del mandato
constitucional contenido en el artículo 3° del Acto Legislativo 2 de 2011,
recientemente el Congreso de la República expidió la Ley 1507 de 2012, mediante
la cual se distribuyeron las competencias en materia de manejo de televisión
entre las distintas entidades estatales y se creó la Autoridad Nacional de
Televisión.
Por lo anteriormente expuesto, la Corte
procedió a declarar la exequibilidad del Acto
Legislativo 02 de 2011, frente al cargo examinado.
Motivos del Salvamento de Voto
La jurisprudencia mayoritaria de esta Corporación permite la
posibilidad de estudiar los Actos Legislativos por vicios de sustitución de la
Constitución. Sin embargo, las razones que sustentan mi salvamento de voto
radican en la precariedad
argumentativa de la tesis de la Corte que paso a demostrar, por cuanto no
comparto el argumento referente a la facultad de la Corte Constitucional para
estudiar los cargos sobre vicios de competencia de los actos reformatorios de la
Constitución, por lo que a mi juicio, esta Corporación debió declararse
inhibida para estudiar acusaciones de esa naturaleza.
De manera preliminar, cabe adelantar que
la postura jurisprudencial de conformidad con la cual esta Corporación es competente para examinar
vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constitución, sienta
alarmantes precedentes en materia del alcance de las atribuciones de la Corte
Constitucional, de los
cuales me aparto. En efecto, dicha
tesis tiene, entre otras, las siguientes consecuencias:
(i) supone introducir elementos
restrictivos del concepto y alcance
de la soberanía popular, (ii)
implica un cambio radical y profundo
en el concepto de constitución, al avanzar hacia el concepto de
constitución material, (iii) desconoce el contenido textual o, literal
de diversos preceptos constitucionales, (iv) en definitiva el concepto
de vicios de competencia es la "forma" ideada por la posición
mayoritaria para justificar un control material o de 'fondo" de las
reformas constitucionales.
La jurisprudencia constitucional
colombiana acuñó el término de vicios de competencia para referirse a
cierto tipo de defectos en el procedimiento de formación de un acto con fuerza
material de ley que excedían el ámbito
meramente formal y pasaban a proyectarse sobre el contenido material de las
normas. Según la jurisprudencia mayoritaria de esta Corporación, este tipo de irregularidades suponen un desbordamiento de la competencia
durante la formación de las leyes, las cuales por su entidad se transustancian y cambian su naturaleza de vicios formales a vicios materiales.
Ahora bien, el artículo 241.1 de la Carta establece
que la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por los vicios de procedimiento en
su formación. En este sentido, si bien en definitiva es el intérprete quien decide cuando está ante un caso difícil que requiere un
esfuerzo hermenéutico o, si se quiere, cuando hay que precisar la textura
abierta del lenguaje normativo, el ejercicio de esta facultad no puede
confundirse con la práctica
de un decisionismo voluntarista que desconozca el tenor literal de los textos jurídicos. La labor creadora del intérprete, incluso cuando se trata de la Corte Constitucional, tiene unos límites precisos en el texto del
precepto constitucional objeto de aplicación judicial y a todas luces la teoría de los vicios de competencia de los actos
reformatorios de la Constitución, defendida por la mayoría de esta
Corporación, constituye un
exceso que desborda cualquier posibilidad
hermenéutica del artículo 241.1
constitucional y
que raya en los límites del más puro decisionismo.
El artículo 241 constitucional hace parte de la Constitución orgánica colombiana
y específicamente el conjunto de enunciados normativos que lo integran tiene la estructura
de reglas de competencia[65]; pues fijan las distintas atribuciones de
la Corte Constitucional como órgano encargado de velar por la integridad de la Carta Política, por lo tanto, su alcance y contenido puede ser
precisado con ayuda
de la interpretación gramatical.
El numeral 1 de la disposición en comento textualmente dice:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo
por vicios de procedimiento en su formación (negrillas y subrayas fuera del texto).
Pues bien, lo que está en discusión es el alcance de la expresión sólo por vicios de procedimiento en su formación, en lo que hace referencia al control de
los actos reformatorios de
la Carta. Si acudimos a la interpretación gramatical, el adverbio sólo delimita todo el alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro
defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento. Por consiguiente, extender este presupuesto para realizar un juicio sobre el
contenido de la actuación, o sobre el resultado de un procedimiento de reforma, adelantado por el órgano que según la propia Constitución está autorizado para
ello, significa desnaturalizar el concepto de vicios de competencia y darle el significado de vicios de contenido.
En consecuencia, extender el alcance del control de los
VICIOS de procedimiento al examen material de los actos reformatorios de la
Constitución supone una nueva categoría: la de los vicios de
procedimiento "sustanciales", engendro de peculiar naturaleza que engloba en su
interior y de manera simultánea los dos tipos de vicios, de
manera tal que las distinciones creadas por la doctrina y adoptadas por la
Constitución perderían su razón de ser.
En definitiva, del análisis de los distintos criterios o
argumentos interpretativos se desprende que el sentido del articulo 241-1 es
inequívoco: se delimita negativamente la competencia de la Corte Constitucional
como poder constituido, en
tanto no puede entrar a revisar el contenido material de los actos
reformatorios de la Constitución.
A pesar de lo anterior, la argumentación
categórica a favor de la tesis del control material por vicios de competencia, es que el poder de reforma a la
Constitución (cuando es ejercido
por el Congreso de la República) es un poder limitado que no puede sustituir la
creación del poder constituyente. Sin embargo, tal distinción parte de ignorar
deliberadamente que el poder de reforma a la Constitución es también un poder
constituyente,
llámese si se
quiere constituido,
derivado o
limitado, pero en todo caso poder constituyente. Pues una vez instaurada una Constitución todo el ejercicio del poder constituyente es derivado o
constituido, ya que debe operar dentro
de los cauces o límites impuestos en el texto constitucional, incluso el pueblo colombiano -paradigma
del poder constituyente- cuando actúa como poder de reforma a la Constitución vigente actúa como un poder constituyente derivado.
Se trata entonces nuevamente de una distinción artificiosa
porque cualquiera que sea la vía adoptada para reformar la Carta de 1991- trátese de un acto legislativo, de un referendo constitucional o de una
asamblea nacional constituyente- siempre será el ejercicio de un poder constituyente derivado sujeto a los límites procedimentales -no materiales- establecidos en la
Constitución.
Según esta concepción, la Constitución
no es tan sólo el conjunto de las normas que regulan la creación de normas por
los órganos superiores del Estado, ni tampoco una ley de especiales características
formales, sino que tales normas integran una Constitución sólo si en ellas se
garantizan determinados valores, aquellos supuestamente plasmados por el
Constituyente de 1991. Se trata,
en consecuencia de una comprensión valorativa de la Constitución que reproduce
respecto de ésta la concepción valorativa del derecho, según la cual una norma sólo será jurídica SI garantiza
valores que se estiman ciertos y compartidos por la sociedad.
Adicionalmente, este concepto material
de Constitución parte de un supuesto errado, cual es el de definir la materia
constitucional por su importancia política o jurídica. El concepto material de
Constitución no permite identificar unas normas como constitucionales en todo
tiempo y en todo lugar, sino que el carácter constitucional depende de cada
ordenamiento en concreto. Máxime en las constituciones modernas las cuales
tienden a prestar cobertura jerárquica
constitucional a una multiplicidad de materias que no revierten en absoluto la
importancia y fundamentalidad atribuible a las normas
materialmente constitucionales.
Así pues, la metodología propuesta para
el control de los vicios de competencia confía a la Corte Constitucional la identificación del contenido
material de Constitución, pues al «construir la premisa mayor», al «determinar los principios definitorios de la Constitución» y al «establecer
los principios y valores que servirán como referentes del juicio de
constitucionalidad», estaría determinando precisamente la materia que integra la
Constitución. Además, la fijación de la Constitución material dependería en
cada momento de la composición de la Corte Constitucional y de las mayorías a su interior, de manera tal
que las reformas constitucionales tendrían que hacerse también desde el
interior del órgano de control y no sólo por fuera de éste.
Interesa resaltar ahora que la Carta
Política de 1991 es un orden constitucional abierto, esta afirmación no sólo se
demuestra por la amplitud de los debates que tuvieron en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente y por heterogeneidad de sus integrantes, sino también porque carece de cláusulas
pétreas o de límites implícitos al poder de reforma
constitucional. Al arrogarse la Corte Constitucional la función de determinar
los "elementos definitorios identificadores de la Constitución", los
cuales se convierten en límites del poder de reforma, transformó el
ordenamiento constitucional colombiano en un orden cerrado, en el cual están
excluidas las discusiones -y por ende las modificaciones- acerca de aquellos
principios y valores que a juicio del interprete constitucional hacen parte de
ese núcleo inmodificable.
En ese sentido, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional puede terminar por conducir al poder constituyente al
mismo atolladero vivido bajo los últimos días de la Constitución de 1886, cuando un ordenamiento constitucional
cuestionado y rechazado por las mayorías se había convertido en irreformable
por el único cauce previsto por la propia Constitución, lo que en definitiva no
paralizó el movimiento que terminaría en la expedición de la Carta de 1991, pero si
hizo que el proceso constituyente fuera mucho más difícil y siempre estuviera
perseguido por la sombra de su propia inconstitucionalidad. En pocas palabras,
la tesis de los vicios de competencia defendida por la jurisprudencia reciente
de esta Corporación demuestra un profundo desconocimiento de la reciente
historia colombiana, pues conduce a la misma sin salida que ocasionó la
anterior ruptura constitucional.
Así mismo, la distinción implícita en esa tesis al interior de las
disposiciones constitucionales entre los así llamados elementos estructurantes
y los restantes enunciados normativos conlleva necesariamente a una diferencia jerárquica de los preceptos
constitucionales, según la cual aquellos que ostentan el carácter de
elementos estructurales o definitorios gozarían de una jerarquía superior,
edificada sobre su supuesto valor material superior. Por lo tanto se podría
llegar a proponer o incluso aplicar la excepción de inconstitucionalidad
respecto de aquellas reformas constitucionales que no hayan sido objeto de
control pero que según el parecer de la autoridad encargada de aplicarla fueran
contrarias a los elementos estructurantes de la
Constitución de 1991.
Entonces, la tesis de las antinomias
constitucionales rechazada por la jurisprudencia de esta Corporación, tendría
que ser aceptada pues habría la posibilidad de identificar al interior de la
Carta misma disposiciones contrarias a sus supuestos elementos definitorios o estructurantes.
De lo anterior se concluye que el
parámetro de validez de una reforma constitucional no puede ser el ordenamiento
constitucional previo, precisamente porque en ese caso no habría reforma. En efecto, si afirmamos que una reforma
es válida sólo si respeta los límites fijados por el texto normativo anterior la modificación no tendría entidad
jurídica propia pues en todo caso estaría sujeta a su conformidad con el texto
previo. Por el contrario, si sostenemos que del sólo
hecho de su nacimiento a la vida jurídica depende su validez cualquier
referencia al parámetro normativo existente antes de su expedición carece de
cualquier relevancia, en la
medida que como hecho nuevo que ha surgido al mundo jurídico tiene fuerza
normativa autónoma.
Esta es precisamente la paradoja que encierra la tesis de los VICIOS
de competencia,
pues la eficacia
normativa de la reforma y su validez estaría
sujeta a su conformidad con los principios estructurantes del ordenamiento constitucional de 1991
-sin contar a su vez con que tales elementos estructurantes han podido ser modelados por reformas constitucionales
posteriores- la Carta de 1991 -o mejor, la Corte Constitucional- fungiría como el
rey que otorga la Constitución, en el ejemplo que nos propone Ross, pero que sin embargo conserva el poder de volver las cosas al Estado anterior.
Ahora bien, en la Constitución Colombiana de 1991 el Título XIII de la
Constitución regula los procedimientos de reforma. Tales procedimientos se
reducen en el texto constitucional a tres: Reforma por el Congreso, la cual se denomina en nuestro ordenamiento acto legislativo; reforma mediante referendo
constitucional y
reforma mediante la convocatoria de una asamblea
constituyente. Son estas tres vías o procedimientos los únicos
establecidos para hacer cambios en el articulado constitucional, la mayor o
menor intensidad en calidad o cantidad de los temas objeto de la reforma son
irrelevantes para efectos del control de constitucionalidad, pues las
enmiendas constitucionales son
expresión de la voluntad del poder constituyente, y la
Corte Constitucional en tanto poder constituido no puede oponerse a la voluntad
del poder constituyente
expresada en los términos señalados por la Constitución misma.
Los mecanismos de reforma constitucional son procedimientos mediante los cuales
el poder constituyente originario (que originó la Constitución) pretende
conservar la titularidad del poder, esto es evitar que las decisiones esenciales que sirven de marco de convivencia de toda la sociedad, puedan ser modificadas por cauces o mayorías que al no ser las previstas por la Constitución
misma, conlleven o conduzcan a una ruptura de los acuerdos esenciales que permiten que la sociedad y el Estado sean la expresión de acuerdos mínimos para la vida en paz, pero se trata de mínimos plasmados en el ordenamiento constitucional escrito y no
puede llegarse a extremar el control hasta el punto de cerrar los cauces democráticos para que la sociedad pueda darse la organización política que a bien tenga.
En conclusión, las razones por las cuales me aparto de la tesis de los vicios de competencia y del control de sustitución, son las siguientes: (i) es una tesis contraria al tenor del artículo 241.1 constitucional y a cualquier criterio de interpretación
que se emplee para establecer el alcance de este enunciado normativo; (ii) es
una tesis que incurre en numerosas contradicciones internas al pretender negar un
presupuesto esencial, esto es, el control material de los actos reformatorios
de la Constitución; (iii) implica adoptar un concepto material de Constitución,
que en definitiva sería aquel defendido por las mayorías al interior de la Corte
Constitucional; (iv) implica que la Corte Constitucional se aparte de los
cánones del control jurídico y adopte un modelo de control político e
ideológico; (v) significa una desvalorización del poder de reforma a la
Constitución y en definitiva puede conducir a una petrificación del
ordenamiento constitucional y (vi) supone alterar el principio de soberanía
popular.
Como corolario lógico a la anterior argumentación, es
preciso consignar que a mi juicio en la sentencia C - 170 de 2012 la Corte
Constitucional no podía pronunciarse sobre la reforma concerniente a la repartición de funciones y
competencias de la Comisión Nacional de Televisión hecha por el Legislador, por
tratarse de aspectos materiales o de contenido que escapaban del alcance de su
control y competencia, razón por la cual debió declararse inhibida para
pronunciarse de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta.
En efecto, el tema relativo a la modificación del esquema de organización
administrativo del Estado colombiano, es transversal a nuestra Constitución, aún así, es
tan esencial como los principios en los que se inspiró el Legislador para incorporar los mecanismos de
reforma de la Constitución. Por consiguiente, la metodología propuesta en la
sentencia C -170 de 2012 es arriesgada, por cuanto, por un lado, ambas conclusiones son
posibles y parten de lo
obvio: el Acto Legislativo es una modificación de la Constitución, y en ese
sentido, no hay diferencia cualitativa objetiva; y en segundo lugar, porque así como se privilegiaron los principios
relativos a la posibilidad de
reformar la organización administrativa por razones de necesidad, eficacia y
eficiencia de la administración pública, también se pudo justificar desde la
perspectiva del esquema básico de organización administrativa del Estado propuesto por el
Constituyente de 1991. Ninguno de los resultados anteriores ostenta per se mayor
grado de corrección que el otro, ambos responden a perspectivas
constitucionales válidas. De lo contrario, no sería posible reformar la Constitución.
Con todo lo anterior, un estudio del
objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad: la presunta existencia
de un vicio de competencia por sustitución de la Constitución en la expedición
del Acto Legislativo No. 02 de 2011,
que elimina el organismo
autónomo encargado de regular la televisión - Comisión Nacional de Televisión - y reparte sus
funciones y competencias; implica un desbordamiento de las competencias de la
Corte Constitucional, por cuanto conlleva un control material de un Acto
Legislativo, interpretación contraria al tenor del artículo 241.1
constitucional que prevé el control sólo por vicios de procedimiento.
Constituye, además,
una
desvalorización del poder de reforma a la Constitución, puesto que concibe la
existencia de cláusulas pétreas en la
Constitución de 1991, en
desconocimiento del principio de soberanía popular que impulsó al constituyente
de
Fecha ut supra.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
[1] Corte Constitucional, Sentencias C-1200 de 2003, C-572 de 2004, C-816 de 2004, C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-181 de 2006, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-293 de 2007, C-757 de 2008, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-574 de 2011, entre otras.
[2]
“Artículo 2. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se
presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.- El señalamiento de las
normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier
medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; // 2.- El
señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; //
3.- Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; // 4.-
Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por
[3] Cfr., Sentencias C-236 de 1997, C-447 y C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-986 de 1999, C-013 de 2000, C-1052, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 200, C-666 de 2007, C-922 de 2007, C-292 de 2008, C-1087 de 2008, C-372 de 2009, C-025 de 2010, C-102 de 2010, C-028 de 2011, C-029 de 2011 y C-101 de 2011, entre muchas otras.
[4] Criterios sistematizados en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001, reiterados de manera pacífica y uniforme en la jurisprudencia constitucional.
[5] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1200 de 2003, C-572 de 2004, C-816 de 2004, C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-181 de 2006, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-293 de 2007, C-757 de 2008 y C-588 de 2009, entre otras.
[6]
C. Po. art. 3º. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana
el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus
representantes, en los términos que
[7] C. Po. art. 133. Los miembros de cuerpos colegidos de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común.
El elegido es responsable políticamente y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.
[8] C. Po. art. 113. Son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
[9]
C. Po. art. 114. Corresponde al Congreso de
El Congreso estará
integrado por el Senado y
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2008. Ver también las sentencias C-1052 de 2001, C-480 de 2003, C-451 de 2005 y C-144 de 2009, entre muchas otras.
[11]
“Artículo 241.- A
“Artículo 379.- Los actos
legislativos, la convocación a un referendo, la consulta popular o el acto
mediante el cual se convoca a una asamblea constituyente sólo podrán ser
declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en
este título [Título XIII, de la reforma de
[12]
“Dicha doctrina se empezó a dar especialmente en los fundamentos jurídicos
[13] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1200 de 2003, C-572 de 2004, C-888 de 2004, C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1124 de 2004, A-063 de 2005, A-073 de 2005, C-1040 de 2005, C-181 de 2006, C-472 de 2006, C-740 de 2006, A-262 de 2006, A-283 de 2006, C-986 de 2006, C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-293 de 2007, C-153 de 2007, C-427 de 2008, C-757 de 2008, C-1058 de 2008, C-588 de 2009, C-141 de 2010, C-303 de 2010 y C-574 de 2011, entre otras.
[14] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1200 de 2003, C-572 de 2004, C-888 de 2004, C-1124 de 2004, A-063 de 2005, A-073 de 2005, C-181 de 2006, C-472 de 2006, C-740 de 2006, A-262 de 2006, A-283 de 2006, C-986 de 2006, C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-293 de 2007, C-153 de 2007, C-427 de 2008, C-1058 de 2008, C-574 de 2011, entre otras.
[15] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-757 de 2008, C-303 de 2010, entre otras.
[16] Corte Constitucional, Sentencias C-551 de 2003, C-1040 de 2005, C-588 de 2009 y C-141 de 2010.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005.
[19] Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-141 de 2010 y C-303 de 2010.
[20] Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2009.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-303 de 2010.
[22] Corte Constitucional, Sentencias C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005 y C-141 de 2010.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004 y C-971 de 2004.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-757 de 2008.
[27] Corte Constitucional, Sentencia C-303 de 2010.
[28] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-757 de 2008, C-588 de 2009, C-303 de 2010 y C-754 de 2011, entre otras.
[29] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003.
[30] Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-574 de 2011.
[32] Corte Constitucional, Sentencia C-574 de 2011.
[33] Corte Constitucional, Sentencia C-497 de 1995.
[34]
Sobre el particular puede
consultarse el texto “Propuestas de las Comisiones Preparatorias de
[35] Gaceta Constitucional No. 82. Informe ponencia
para primer debate en plenaria presentado por
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-971 de 2004.
[37] Corte Constitucional, Sentencia C-350 de 1997. Ver también las Sentencias C-497 de 1995 y C-1001 de 2007.
[38]
Corte Constitucional, Sentencia C-497 de 1995. Ver también
[39]
Similares consideraciones fueron expuestas en
[40] Sentencia C-350 de 1997. Ver también C-532 de 2006.
[41]
Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 1996. En sentido similar ver
[42] Corte Constitucional, Sentencias C-497 de 1995, C-564 de 1995, C-310 de 1996, C-711 de 1996, C-350 de 1997, C-445 de 1997, C-298 de 1999, C-654 de 2003, C-351 de 2004, C-532 de 2006, C-1001 de 2007, C-726 de 2009, C-403 de 2010 y C-570 de 2010, entre otras.
[43] Ley 182 de 1995, art. 3
[44]
Corte Constitucional, Sentencia C-350 de 1997, y en general todas las que
abordan las competencias de
[45] Corte Constitucional, Sentencias C-532 de 2006 y C-729 de 2009.
[46] Corte Constitucional, Sentencia C-351 de 2004.
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2010. Cfr., Sentencias C-445 de 1997, C-298 de 1999 y C-351 de 2004.
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2010.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2010.
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 1996. En sentido similar ver las Sentencias C-350 de 1997 y C-445 de 1997.
[51] Corte Constitucional, Sentencia C-403 de 2010.
[52] Corte Constitucional, Sentencia C-403 de 2010.
[53] Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005.
[54]
Siguiendo este razonamiento,
[55] Corte Constitucional, Sentencia C-97l de 2004
[56] Este modelo se implantó de manera bastante difusa en diversos contextos históricos, y en su expresión original tiene hoy muy poca aceptación teórica y práctica. Tal como se puso de presente por León Duguit, la rigidez en la separación funcional se convirtió históricamente en el camino hacia la arbitrariedad y el abuso de poder, como manifestaciones contrarias a los postulados de libertad y de protección a las garantías fundamentales alrededor de un régimen democrático de gobierno Dicho autor sostenía que: "[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estará necesariamente peor armado que su rival, éste absorberá aquél". Véase: Javier GARCÍA ROCA. Del principio de la división de poderes. Revista jurídica Aequitas. México. 1998.
[57] Neustadt, Presidential Power, New York, 1960, p.33
[58]
Corte Constitucional, Sentencia C-971 de
[59] Corte Constitucional, Sentencia C-141 de 2010.
[60] Proyecto de Acto Legislativo 011 de 2010 Senado, 118 de 2010 Cámara.
[61] Gaceta del Congreso 527 del 18 de agosto de 2010, p.1 a 4.
[62] Gaceta del Congreso 527 del 18 de agosto de 2010, p.3.
[63] Gaceta del Congreso 527 del 18 de agosto de 2010, p.4.
[64] Corte Constitucional, Sentencia C-403 de 2010.
[65] Esta
clasificación es
propuesta por
J. J. GOMEZ CANOTILHO, Direito
constitucional e Teoria
da
ConstituÇ ão, Coimbra, Livreria Almedina, 1998, p.
1041 y s.s.